Avaliacao de Politicas e Programas Do MDS Result A Dos Bolsa Familia e Assist en CIA Social Volume 2

Avaliao de Polticas e Programas do MDS Resultados
Volume 2 Bolsa Famlia e Assistncia Social
Jeni Vaitsman e Rmulo Paes-Sousa Organizadores
Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome Braslia/DF | 2007
Presidente da Repblica Federativa do Brasil Luiz Incio Lula da Silva Ministro do Desenvolvimento Social e Combate Fome Patrus Ananias de Sousa Secretria Executiva Mrcia Helena Carvalho Lopes Secretria Executiva Adjunta Arlete Sampaio Secretrio de Avaliao e Gesto da Informao Rmulo Paes de Sousa Secretria de Articulao Institucional e Parcerias Heliana Ktia Tavares Campos Secretria Nacional de Renda de Cidadania Rosani Evangelista da Cunha Secretria Nacional de Assistncia Social Ana Lgia Gomes Secretrio Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional Onaur Ruano
EXPEDIENTE:
Organizadores: Jeni Vaitsman e Rmulo Paes-Sousa Coordenao Editorial: Monica Rodrigues Equipe: Carmela Zigoni, Ludmila Schmaltz, Marcelo Rocha e Renata Bressanelli Reviso: Roberta Salgueiro Projeto Grco e Editorao: Virtual Publicidade Impresso: Cromos Editora e Indstria Grca Ltda. Fotos: Bruno Spada/MDS; Acervo MDS; Ubirajara Machado/NEAD/MDA; Assessoria de Comunicao do INSS/MPS Integrantes da equipe da Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao e consultores que participaram da elaborao das pesquisas em diferentes etapas de seu processo. Coordenador Geral de Avaliao e Monitoramento de Execuo e Impacto: Luis Otvio Pires Farias Cludia Baddini Curralero Daniela Peixoto Ramos Glucia Alves de Macedo Jomar lace Santana Juliana Carvalho Guimares Jnia Valria Quiroga Marcy Regina Martins Soares Maria Cristina Abreu Lima Oscar Arruda dAlva Danielle Oliveira Valverde Juan Ernesto Seplveda Juana Lucini Tatiana Brito Coordenadora Geral de Avaliao e Monitoramento de Demanda: Leonor Maria Pacheco Santos Bianca Martim Bastos Dionara Borges Andreani Barbosa Flvia Conceio dos Santos Henrique Gilmar Trindade dos Santos Jos Antonio Iturri de La Mata Karen Santana de Almeida Luclia Luiz Pereira Michele Dantas Soares
Avaliao de Polticas e Programas do MDS Resultados

Volume 2 Bolsa Famlia e Assistncia Social
Jeni Vaitsman e Rmulo Paes-Sousa Organizadores
Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome Braslia/DF | 2007
2007 Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome Qualquer parte desta publicao pode ser reproduzida desde que citada a fonte.
Brasil. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Avaliao de polticas e programas do MDS: resultados: Bolsa Famlia e Assistncia Social. / Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome; Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao Braslia, DF: MDS; SAGI, 2007. 412 p. ; (Avaliao de polticas e programas do MDS: resultados; v. 2) ISBN: 978-85-60700-03-5 1. Poltica social, avaliao, Brasil. 2. Assistncia social. Brasil. 3. Programa Bolsa Famlia. Brasil. I. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. CDU 304(81)
Tiragem: 3.000 exemplares Maio de 2007
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome SECRETARIA DE AVALIAO E GESTO DA INFORMAO Esplanada dos Ministrios Bloco A 4 andar Sala 409 CEP: 70.054-900 Braslia DF Telefone (61) 3433-1501 www.mds.gov.br Fome Zero: 0800-707-2003
Este livro dedicado memria de Joo Domingos Fassarella. 1943-2006
A partir de sua constituio em 2004, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) vem desenvolvendo polticas e programas visando a reduo da fome e da pobreza e a promoo dos direitos sociais de cidados sistematicamente esquecidos na histria do Brasil. Como orientaes fundamentais, o MDS efetivou a pactuao com os entes federados, a exemplo dos processos de operacionalizao do Programa Bolsa Famlia denio de condicionalidades, constituio do Cadastro nico etc e estabeleceu um dilogo sistemtico com a sociedade por meio de incentivo ao fortalecimento institucional de conselhos, como os conselhos nacionais de Assistncia Social e de Segurana Alimentar e Nutricional; apoio e contribuio em instncias de deliberao como as conferncias nacionais de Segurana Alimentar e Nutricional, Assistncia Social, dos Direitos da Pessoa Idosa e dos Direitos da Pessoa com Decincia; alm disso, o Ministrio vem conduzindo ativamente o processo de implantao de uma grande conquista da sociedade brasileira: a consolidao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS). Por outro lado, mais do que programas inovadores e interlocuo com diversos atores sociais, sempre buscou investir em uma gesto responsvel, transparente e ecaz, como forma de garantir que os objetivos primordiais da poltica pblica fossem alcanados; ou seja, fazer com que seus benecirios tivessem efetivo acesso aos programas sociais e que as situaes que geraram estas necessidades fossem revertidas.
Apresentao
Apresentao
Assim, adotou-se um modelo de gesto que estruturou a Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (SAGI), responsvel por implementar o sistema de avaliao e monitoramento dos programas sociais. No mbito desse sistema, foram produzidos estudos sobre polticas e programas das trs reas do MDS: Segurana Alimentar e Nutricional, Renda de Cidadania e Assistncia Social gerando informaes a serem utilizadas no aperfeioamento das aes e para estimular o controle social. Como uma das etapas nais do ciclo de avaliao, com satisfao que o MDS traz a pblico o livro Avaliao de Polticas e Programas do MDS Resultados, uma publicao em dois volumes intitulados: Volume 1 Segurana Alimentar e Nutricional e Volume 2 Bolsa Famlia e Assistncia Social. O Volume 2 Bolsa Famlia e Assistncia Social, que aqui se apresenta, traz artigos sobre as pesquisas de avaliao desenvolvidas sobre o Programa Bolsa Famlia, o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e o Programa de Combate ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes (Sentinela). Esperamos que este livro seja mais uma contribuio para a consolidao de uma cultura de avaliao no MDS: os artigos aqui disponibilizados certamente sero utilizados como ferramentas para os gestores pblicos, no sentido de aperfeioar os programas pelos quais so responsveis. Por outro lado, esperamos que passem a constituir material de referncia para estudantes, pesquisadores, conselheiros e demais interessados no tema do desenvolvimento social. Finalmente, eu gostaria de agradecer a todos as pessoas e organizaes parceiras, bem como aos gestores dos programas do MDS e equipe da SAGI seu empenho e cooperao sem os quais esta publicao no teria sido possvel. Patrus Ananias de Sousa Ministro do Desenvolvimento Social e Combate Fome
Introduo __________________________________________ 13 Captulo 1

Primeiros Resultados da Anlise da Linha de Base da Pesquisa de Avaliao de Impacto do Programa Bolsa Famlia _________ 19
Ana Maria Hermeto Camilo de Oliveira Mnica Viegas Andrade Anne Caroline Costa Resende Clarissa Guimares Rodrigues Laeticia Rodrigues de Souza Rafael Perez Ribas
Captulo 2
Programa Bolsa Famlia e Segurana Alimentar das Famlias Benecirias: Resultados para o Brasil e Regies ___________ 69
Maria da Conceio Monteiro da Silva Ana Marlcia de Oliveira Assis Mnica Leila Portela de Santana Sandra Maria Conceio Pinheiro Nedja Silva dos Santos Edleide Brito
Captulo 3
Segurana Alimentar e Nutricional entre os Benecirios do Programa Bolsa Famlia ________________ 99
Andr Brando Salete Da Dalt Victor Hugo Gouva
Sumrio
Sumrio
9
Captulo 4
O Impacto do Programa Bolsa Famlia: Mudanas e Continuidades na Condio Social das Mulheres ______________________ 119
Mireya Surez Marlene Libardoni
Captulo 5
A Importncia do Bolsa Famlia nos Municpios Brasileiros ____________________________ 163
Rosa Maria Marques quilas Mendes Marcel Guedes Leite Ana Hutz
Captulo 6
Pesquisa de Opinio com Benecirios do Programa Bolsa Famlia _____________ 207
Instituto Plis
Captulo 7
Consideraes Gerais sobre o Benefcio de Prestao Continuada ______________ 231
Captulo 8
Avaliao do Efeito da Mudana ______________________ 237 do Conceito de Famlia BPC
Alosio Joaquim de Freitas Diana Oya Sawyer Jos Alberto Magno de Carvalho Cntia Simes Agostinho Geovane da Conceio Mximo
10
Captulo 9
Estimativa do Pblico-alvo do Programa BPC e sua Cobertura _____________________ 257
Cntia Simes Agostinho Diana Oya Sawyer Jos Alberto Magno de Carvalho Alosio Joaquim de Freitas Bernardo Lanza Queiroz Geovane da Conceio Mximo
Captulo 10
Avaliao do Benefcio de Prestao Continuada _____________________________ 285
Lenaura de Vasconcelos Costa Lobato Joo Bosco Hora Gis Mnica de Castro Maia Senna Mriam Ftima Reis Mauricio Teixeira Leite de Vasconcellos
Captulo 11
Envelhecimento Populacional e os Sistemas Pblicos de Suporte aos Idosos: o Caso Brasileiro __________________________ 343
Bernardo Lanza Queiroz Diana Oya Sawyer Jos Alberto Magno de Carvalho Alosio Joaquim de Freitas Cntia Simes Agostinho Geovane da Conceio Mximo
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Captulo 12
Avaliao do Programa de Combate ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes Sentinela ___________ 369
Marlise Matos Ftima Anastasia Magna Incio Daniela Leandro Rezende Mauro Lcio Jernymo
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Esta publicao apresenta os primeiros produtos de um conjunto de estudos de avaliao dos programas do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) ou sobre temas relacionados s suas polticas de combate fome e pobreza. Os estudos, contratados ou executados pela Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (SAGI), constituem um dos componentes do sistema de avaliao e monitoramento dos programas e polticas do MDS1. No incio de 2007, contava-se com 62 estudos nalizados, em andamento ou em fase de contratao. A divulgao de resultados uma das etapas nais do ciclo de avaliao e visa, alm de subsidiar o debate tcnico e poltico na rea social, promover a transparncia sobre processos, resultados e impactos das aes do MDS. No modelo de avaliao desenvolvido pela SAGI, tanto as decises sobre questes ou dimenses de um programa a serem pesquisadas, quanto a denio de desenhos e mtodos dependeram de um conjunto de elementos, entre os quais: o que se queria ou o que se precisava saber sobre determinado programa ou poltica; o prazo desejado e possvel para se obter resultados; os recursos disponveis; a existncia e acesso a bases de dados conveis. As escolhas, portanto, no foram apenas tericas ou metodolgicas, mas pragmticas. Ainda que os manuais da rea recomendem
1
Para uma descrio detalhada da construo desse sistema de avaliao e monitoramento, ver Vaitsman, J., Rodrigues, R.W. e Paes-Sousa, R., O Sistema de Avaliao e Monitoramento das Polticas e Programas Sociais: a experincia do Ministrio do Desenvolvimento Social do Brasil, Braslia. Unesco 2006. Para uma descrio resumida das pesquisas, ver Paes-Sousa, R. e Vaitsman, J. (orgs) Sntese das Pesquisas de Avaliao de Programas Sociais do MDS. In: Cadernos de Estudos Desenvolvimento Social em Debate, 2007.
Introduo Introduo
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que estudos de avaliao estejam previstos desde o incio de um programa, con-
gurando uma linha de base integrada a seu prprio desenho, no mundo real das em janeiro de 2004, reunindo o Ministrio da Assistncia Social, a Secretaria
polticas e programas pblicos raramente seguem estas regras. Ao ser constitudo, Executiva do Bolsa Famlia e o Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome, o MDS tornou-se responsvel por um conjunto de 21 prodesses programas apresentava qualquer linha de base, a partir da qual seus processos, resultados e impactos poderiam estar sendo monitorados e/ou avaliados. gramas em andamento, at ento sob responsabilidade daqueles rgos. Nenhum
da grande maioria dos programas, as decises sobre os estudos a serem feitos
Uma vez que tampouco existiam informaes sistematizadas a respeito
foram tomadas com base nos elementos encontrados no contexto organizacional. A existncia, localizao e acesso a bancos de dados e sistemas de informao programas e aes, mas de seus desenhos, formas de repasses de recursos e tipos mostraram-se dependentes no s das trajetrias organizacionais das polticas, de atores envolvidos nos processos de gesto. A descentralizao implica em grande diversidade operacional e tcnica. As vrias conguraes quanto a formas no apenas a prpria avaliabilidade de um programa, mas tambm a viabilidade de determinados desenhos. e mecanismos de implementao e o amplo leque de situaes locais delimitam
que passaram responsabilidade do MDS poca de sua constituio implicou
A escassa existncia de informao sistematizada sobre os programas
grande demanda por informao por parte dos gestores. O atendimento a essas demandas, como um dos principais elementos guiando a denio de questes a serem respondidas acabou gerando grande variedade de desenhos e metodologias
de pesquisa, algumas combinando diferentes mtodos e objetivos. Se, por um lado, isso signicou ganhos horizontais, que se expressaram em diversidade, abrangncia e pluralidade, por outro tambm signicou algumas perdas verticais, no que refere especicidade e robustez de alguns estudos.
experincia, e sistematizados os primeiros resultados dos estudos de avaliao, essa fase, alm de pioneira, talvez possa ser chamada de exploratria, uma vez a equipe
Hoje, passados cerca de trs anos do momento de implantao dessa
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da SAGI tendo buscado responder s principais questes que ento se colocavam a respeito dos programas e polticas do MDS. Ainda que as avaliaes de impacto com desenhos quasi-experimentais e longitudinais sejam os tipos de estudos mais legitimados pela comunidade internacional de avaliao, do ponto de vista de quem implementa a poltica ou o programa, h algumas restries para sua execuo. Consistem em estudos mais caros e demorados, cujos resultados s podem ser conhecidos e, possivelmente, incorporados reformulao da concepo ou do desenho do programa em um prazo mais longo. Por outro lado, avaliaes de resultados e de processos so mais rpidas, podendo ser mais imediatamente apropriadas por gestores e gerentes de programas. Alm de estudos de avaliao, o leitor tambm encontrar aqui levantamentos e diagnsticos elaborados no intuito de subsidiar a prpria implementao e formulao da poltica: pesquisas transversais funcionando como linhas de base; estimativas populacionais; pesquisas de processos de implementao; estudos com dados secundrios; pesquisas de opinio; diferentes tipos de surveys, inclusive pesquisas nacionais domiciliares, com benecirios e no-benecirios dos programas e sobre suas diferentes dimenses, tais como acesso, servios prestados e resultados; e, ainda, um estudo de avaliao de impacto quasi-experimental e longitudinal sobre o Programa Bolsa Famlia. A publicao est dividida em dois volumes e abrange polticas, programas e aes das seguintes secretarias do MDS: Secretaria Nacional de Renda de Cidadania, Secretaria Nacional de Assistncia Social e Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. Neste segundo volume, apresentam-se resultados de avaliaes do Programa Bolsa Famlia, do Benefcio de Prestao Continuada e do Programa de Combate ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes (Sentinela). Jeni Vaitsman
Diretora de Avaliao e Monitoramento/SAGI
Secretrio de Avaliao e Gesto da Informao/MDS
Rmulo Paes de Sousa
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Primeiros Resultados da Anlise da Linha de Base da Pesquisa de Avaliao de Impacto do Programa Bolsa Famlia
Foto: Bruno Spada
Captulo I
Captulo I
Primeiros Resultados da Anlise da Linha de Base da Pesquisa de Avaliao de Impacto do Programa Bolsa Famlia1
Ana Maria Hermeto Camilo de Oliveira 2 Mnica Viegas Andrade 2 Anne Caroline Costa Resende 3 Clarissa Guimares Rodrigues 3 Laeticia Rodrigues de Souza 3 Rafael Perez Ribas 3
Introduo
O Bolsa Famlia, criado em 2003, um programa de transferncia condicionada de renda para famlias em situao de pobreza que visa promover o alvio imediato da pobreza atravs da transferncia direta de renda. A ruptura do ciclo intergeracional da pobreza esperada por meio das condicionalidades, que reforam o exerccio de direitos sociais nas reas de sade e educao, e que potencialmente propiciam o combate pobreza futura por meio do investimento no desenvolvimento de capital humano. Estudos recentes (ROCHA, 2004; SOARES, 2006; FERREIRA, LEITE & LITCHFIELD, 2006) evidenciam os potenciais efeitos dos programas de transferncia sobre a reduo das desigualdades e pobreza no pas, destacando a importncia deste tipo de poltica. Os critrios de elegibilidade do Bolsa Famlia partem da denio de situao das famlias na pobreza, com ocorrncia de crianas at 15 anos de idade,
1 2 3 Pesquisa realizada pelo Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional - Cedeplar/ UFMG no perodo de dezembro de 2004 a novembro de 2006, sob a coordenao de Diana Oya Sawyer e Eduardo Rios Neto. Professoras Adjuntas do Departamento de Cincias Econmicas e do Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional - Cedeplar/UFMG. Pesquisadores do Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional - Cedeplar/UFMG.
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gestantes e nutrizes, e famlias em extrema pobreza4, com ou sem ocorrncia de crianas, gestantes e nutrizes. Para as famlias em situao de extrema pobreza, o benefcio parte de um valor bsico de R$50,00 para aquelas sem ocorrncia de crianas, gestantes e nutrizes, e adiciona um valor varivel de R$15,00 para cada ocorrncia, at o teto de trs. Para as famlias em situao de pobreza, os valores dos benefcios so somente os variveis. Este trabalho tem o objetivo de apresentar os primeiros resultados de uma avaliao preliminar de impacto do Programa Bolsa Famlia em vrias dimenses, decorrentes do relaxamento das restries oramentrias e da operao de aspectos comportamentais ligados s condicionalidades do Programa. So apresentados resultados para indicadores domiciliares de sade, educao, trabalho e gastos. Todos os resultados baseiam-se nos dados da primeira rodada da pesquisa de campo da Avaliao de Impacto do Programa Bolsa Famlia (AIBF), realizada em novembro de 2005. Embora, por denio, a primeira rodada de uma pesquisa no possa ser usada para realizar uma avaliao denitiva de impacto, feita uma explorao bsica dos diferenciais estimados entre os grupos de tratamento e comparao denidos, o que permite uma perspectiva bastante preliminar dos potenciais impactos do Programa. Esta limitao metodolgica deve ser levada em conta na interpretao dos resultados5.
A Pesquisa AIBF
2.1 Desenho Amostral

A coleta de dados para a avaliao do Programa Bolsa Famlia seguiu o procedimento no qual a amostra de domiclios foi distribuda em propores desiguais, segundo trs estratos. O primeiro estrato formado pelos domiclios
4 5 Em outubro de 2005, foram denidas como famlias em situao de pobreza aquelas com renda mensal per capita de R$50,01 a R$100,00, e famlias em situao de extrema pobreza aquelas com renda per capita mensal de at R$50,00. importante ainda ressaltar que este um sumrio dos principais resultados obtidos nessa primeira etapa da pesquisa, tendo sido suprimida do texto a anlise descritiva dos dados.
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com famlias benecirias do Programa, denominado casos. O segundo estrato constitudo pelos domiclios com famlias cadastradas no Cadastro nico, mas ainda no benecirias do Programa, denominado controle tipo 1. Por m, o terceiro estrato congrega os domiclios sem famlias benecirias ou cadastradas, denominado controle tipo 26. O tamanho da amostra foi denido de forma a se obter representatividade para trs grandes reas do pas, a Regio Nordeste (NE), as Regies Sudeste e Sul (SE-SUL) e as Regies Norte e Centro-Oeste (NO-CO). Seguindo esta estraticao, foi estabelecida a meta de obteno de 15.000 entrevistas no total do pas. Com este total, a amostra foi distribuda em 30% de casos, 60% de controles do tipo 1 e 10% de controles do tipo 2. Uma vez denidos os estratos regionais, deniram-se dentro de cada Grande Regio as Unidades Primrias de Amostragem (UPAs)7. A operao de coleta de dados ocorreu no ms de novembro de 2005. Como resultado, o total de questionrios coletados durante a operao de campo foi de 14.022.
2.2 Coleta e Tratamento das Informaes

Os grupos de domiclios foram reclassicados em termos de elegibilidade, tratamento e comparao,de acordo com as informaes coletadas nos questionrios. Cabe salientar que essa reclassicao, no entanto, no interfere no peso amostral e na probabilidade de seleo do domiclio denidos no plano amostral. A classicao dos domiclios segundo o critrio de elegibilidade considerou dois cortes da renda domiciliar per capita. O primeiro corte incluiu os domiclios que auferiam, na data da pesquisa, renda domiciliar per capita mensal at R$100,00. Este valor coincide com o limite de renda ocial denido para elegibilidade ao Programa. O segundo corte de renda considerou os domiclios que auferiam renda
6 7 Para produzir as informaes necessrias para se obter esta tripla partio, foi realizada uma etapa prvia de screening. Desta forma, todos os setores censitrios amostrados foram recenseados, utilizando tal informao para se obter as propores pr-denidas de casos, controles tipo 1 e controles tipo 2. Ver relatrio para detalhamento sobre a denio das UPAs em Cedeplar & Science, 2005.
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em todos os grupos, inclusive o de tratamento8. importante mencionar que a operacionalizao da denio da renda domiciliar permanente mais prxima possvel da utilizada no Cadastro inclui os rendimentos advindos do trabalho, de aposentadoria e penso e de penso alimentcia. Dentro de cada sub-amostra de elegveis, o primeiro grupo denido, chamado de Tratamento, constitudo pelos domiclios que declaram receber atualmente o benefcio do Bolsa Famlia. O primeiro grupo de comparao, chamado de Comparao 1 (C1), composto pelos domiclios que recebem atualmente outros benefcios9. O segundo grupo de comparao, denominado Comparao 2 (C2), composto pelos domiclios que declararam nunca ter recebido nenhum tipo de benefcio, independentemente de serem cadastrados em algum programa pblico. O restante da amostra pesquisada constitudo de domiclios que j receberam algum tipo de benefcio, mas que no o recebem mais, e de domiclios cuja renda domiciliar per capita maior que R$200,00. A amostra total contm 15.426 domiclios, incluindo 4.095 no grupo de Tratamento, 3.210 no grupo de C1 e 4.576 no grupo de C2, alm de 3.545 domiclios no classicados em nenhum dos grupos. A justicativa para a formao de dois grupos de comparao decorre da possibilidade de se investigar dois tipos distintos de resultados do Programa. O primeiro tipo, envolvendo a comparao do grupo de Tratamento com o grupo C2, se caracteriza como um resultado preliminar puro do Programa na medida em que compara os domiclios benecirios do Bolsa Famlia com domiclios semelhantes em termos de probabilidade de participao do Programa, mas que no recebem nenhum tipo de transferncia de renda. Na segunda comparao, analisamos os resultados obtidos na amostra de benecirios do Bolsa Famlia em relao aos benecirios de outros programas. Essa anlise merece muita cautela, uma vez que esse segundo grupo bastante heterogneo em termos de transferncia de renda e presena de condicionalidades. Neste primeiro trabalho no analisamos os resultados considerando as diferentes
O corte de R$100,00 garantiria a presena de somente 55% da amostra, enquanto o corte de R$200,00 garante 83%. Especicamente para o grupo de tratamento, cerca 70% dos domiclios da amostra tm um rendimento per capita de at R$100,00 e 95% at R$200,00. Com o corte de R$200,00 na elegibilidade, os benecirios do programa Bolsa Escola constituem 50% deste grupo, os que recebem Vale Gs representam outros 35%; 5% recebem pelo BPC, 3% recebem pelo PETI, 3% recebem pelo Bolsa Alimentao e o restante recebe outros tipos de benefcios.
domiciliar per capita at R$200,00. Este corte de renda, acima do limite mximo de elegibilidade ocial, foi utilizado para garantir a representatividade amostral
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parties desse grupo C1 segundo os diferentes programas sociais. Por ltimo, vale enfatizar que a anlise baseada na autodeclarao dos domiclios acerca do recebimento dos benefcios de programas sociais. No grupo C1, constitudo dos benecirios de outros programas, por exemplo, podem ocorrer problemas de informao que alteram os diferenciais entre os grupos.
2.3 Metodologia de Avaliao

O termo avaliao refere-se mensurao do impacto de intervenes, tais como a participao em um programa de treinamento ou o recebimento de uma transferncia de renda de um programa social, sobre os efeitos de interesse. O termo efeito refere-se a mudanas no status das variveis relevantes. O problema central na avaliao de impacto a inferncia de uma conexo causal entre o tratamento (a participao em um determinado programa) e o efeito (CAMERON & TRIVEDI, 2005). A relevncia das avaliaes de impacto direta, pois seus efeitos podem ser associados a programas sociais ou melhorias em programas existentes para atingir os objetivos da poltica social. Como a implementao do Programa Bolsa Famlia no foi realizada aleatoriamente entre as famlias elegveis, de modo que o desenho do Programa no experimental, a opo para realizar esta anlise preliminar de impacto foi Score Matching (PSM), ou Pareamento com Escore de Propenso, que compara resultados de famlias similares do grupo de tratamento com as do grupo de tratados, supe-se que a participao no Programa determinada por caractersticas
10 O mtodo de avaliao baseado na comparao entre os participantes e os no participantes do Programa. Pelo fato da participao no ter sido desenhada de forma aleatria, segundo Attanasio et al. (2004), uma simples comparao entre esses dois grupos poderia ser bastante equivocada por duas razes. Primeiro, diferenas ex-post nos resultados poderiam reetir simplesmente diferenas pr-programa. Segundo, o efeito do Programa pode ser uma funo de variveis de background (escolaridade do chefe, nmero de crianas etc), que podem ser diferentes entre os grupos de tratamento e controle. Estes problemas podem ser solucionados utilizando o mtodo do escore de propenso que busca comparar famlias participantes e no participantes que sejam similares em termos das caractersticas observveis. 11 O problema essencial da avaliao de impacto que no observamos os resultados dos participantes se eles no tivessem participado. Dessa forma um grupo de comparao usado para identicar o contrafactual do que teria ocorrido sem o Programa. O grupo de comparao deve ser representativo do grupo de tratamento, com a diferena de que o primeiro no participa do Programa.
pelo uso de um mtodo quasi-experimental10. A tcnica escolhida foi de Propensity
comparao, ou controle11. Para encontrar famlias similares entre tratados e no-
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observadas. Dessa forma, calcula-se a probabilidade de participao no Programa condicionada a essas caractersticas e trabalha-se com aquelas famlias com probabilidades estimadas semelhantes.
dummy D que possui valor igual a 1 se o indivduo benecirio do Programa e valor 0 caso ele no participe. Representemos ainda por Y1i o valor da varivel de interesse (resultado esperado) para o indivduo i, caso ele esteja sujeito ao tratamento (1), e Y0i o valor da mesma varivel, caso este indivduo esteja exposto ao controle (0). Podemos ento computar o efeito do tratamento sobre o indivduo i da seguinte forma:
i
representamos o status de tratamento de um indivduo atravs de uma varivel
Utilizando a terminologia de Heckman, Ichimura e Todd (1997),
= Y1i - Y0i
E o impacto mdio do treinamento sobre os participantes seria:

i
= E [Y1i - Y0i | Di =1]
tratamento ou efeito mdio do tratamento sobre o tratado (average treatment eect on treated (ATT)). Tem-se que: E (Y1i - Y0i | Di =1) = E (Y1i | Di =1) - E (Y0i | Di =1)
Na literatura de avaliao, E [Y1i - Y0i | Di =1] chamado de efeito do
E (Y0i | Di =1) no pode ser observado, uma vez que um indivduo s pode ser
O problema que o resultado contrafactual de um indivduo sob tratamento
tratamento ou controle em um ponto especco do tempo. Ou seja, no podemos observar os mesmos indivduos nas duas situaes, j que no observamos a Conseqentemente devemos impor certas hipteses, am de que o ATT possa participou se ele no tivesse participado E (Y0i | Di =1), com o resultado esperado situao dos sujeitos da pesquisa caso no tivessem participado do Programa. ser estimado. Uma forma substituir o resultado esperado do indivduo que dos indivduos que de fato no participaram E (Y0i | Di =0). Entretanto, como
a escolha dos participantes no Programa no foi conduzida aleatoriamente, no estimativa no enviesada, porque improvvel que E (Y0i | Di =1) = E (Y0i | Di =0). podemos supor que substituindo E (Y0i | Di =1) por E (Y0i | Di =0) nos dar uma
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Tal improbabilidade deve-se existncia de vis, que surge devido a diferenas nas caractersticas observveis e a diferenas nos atributos no observveis entre os grupos de tratamento e controle. Ao levarmos em considerao as caractersticas observveis do processo de seleo bem como as caractersticas que potencialmente inuenciam o resultado de interesse nos indivduos tratados, ento podemos reescrever a ltima equao como: E (Y1i - Y0i | Di =1, X) = E (Y1i | Di =1,X) - E (Y0i | Di =0, X) Nessa equao, X representa um vetor das caractersticas observveis. De acordo com a hiptese de identicao geralmente adotada, o processo de seleo ocorre segundo caractersticas observveis, tal que as pessoas com tais caractersticas idnticas possuem a mesma probabilidade de serem alocadas como tratamento ou controle. Isto signica que: (Y0i, Y1i Di | X) e E (Y0i | Xi, Di =1) = E (Y0i | Xi, Di =0) 12 Em que denota independncia, signicando que os resultados potencias independem da participao do Programa dadas as caractersticas observveis X esta hiptese conhecida como Hiptese da Independncia Condicional. O objetivo do pareamento encontrar um grupo de comparao ideal em relao ao grupo de tratamento a partir de uma amostra de no participantes. A relao de proximidade entre os grupos medida em termos das caractersticas observveis. O mtodo consiste basicamente em tomar como base as caractersticas das unidades tratadas e tentar encontrar unidades em um grupo de controle no experimental que possuam as mesmas caractersticas, previamente denidas no grupo de tratamento. Em seguida, estimam-se os efeitos do tratamento (efeito do Programa) por meio da diferena entre os resultados mdios dos grupos de tratamento e controle. O grupo de comparao emparelhado ao grupo de tratamento atravs de uma srie de caractersticas observveis ou usando o propensity score (escore de propenso ou probabilidade predita de participao).
12 Para mais detalhes, ver Hirano, Imbens e Ridder (2000).
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condicional de tratamento, D = 113:
O escore de propenso a probabilidade de uma famlia, ou domiclio, receber a transferncia do Programa Bolsa Famlia. A utilizao do escore de propenso no faz sentido quando a participao no Programa ocorre de forma aleatria, mas quando depende estocasticamente de um vetor de caractersticas observadas X. Esse vetor X corresponde aos critrios de focalizao do Programa, tal que o escore de propenso, p(X), denido pela medida de probabilidade
p(X) = Pr [D = 1 | X ] Desta forma, o uso do escore de propenso apresenta-se como uma soluo prtica para o problema da multidimensionalidade do pareamento, uma vez que este passa a se basear em um escalar. Rosenbaum e Rubin (1983) mostraram que E (Y1 - Y0 | D =1, P(X)) = E (Y1 | D =1, P(X)) - E (Y0 | D =0, P(X)) Se o tratamento e os resultados esperados so independentes condicionais s variveis de pr-tratamento, estes tambm sero independentes condicionais probabilidade de receber o tratamento dadas as caractersticas observveis, isto , condicional ao escore de propenso14. Rosenbaum e Rubin (id.) mostraram ainda que ajustando as diferenas entre as unidades de tratamento e controle apenas atravs do escore de propenso todo o vis associado s diferenas nas variveis prvias observveis removido. Uma suposio que deve ser assumida a chamada condio de equilbrio, representada como D X | p(X)
Essa condio implica que se a distribuio do escore de propenso a mesma entre as amostras de tratamento e controle, a distribuio de caractersticas que determinam esse escore tambm a mesma nas duas amostras. Dessa forma, as amostras de tratados e controle esto equilibradas, ou balanceadas.
13 Para lidar com o problema da dimensionalidade do pareamento, Rosenbaum e Rubin (1983) desenvolveram o mtodo conhecido como Propensity Score Matching. Estes autores mostraram que tal mtodo pode ser implementado atravs de uma nica varivel de controle, o escore de propenso. O escore de propenso P(x) denido como a probabilidade condicional de um indivduo receber o tratamento dado suas caractersticas observveis X. 14 Ver Rosenbaum e Rubin (1983) ou Imbens (2000) para a prova.
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Outro pressuposto refere-se existncia de um suporte comum. Esta condio requer que existam unidades de ambos os grupos, tratamento e controle, para cada caracterstica X para o qual se deseja comparar. Isto assegura que para cada indivduo tratado exista outro indivduo no tratado pareado, com valores similares de X (HECKMAN, LALONDE & SMITH, 1999). Dessa forma, os indivduos devem possuir uma probabilidade de serem participantes ou no participantes que se situe entre 0 e 1, no podendo ser esta igual aos extremos (perfeita predio). escolha binria15, em particular, um modelo probit. Como variveis explicativas desse modelo probit, foram selecionadas aquelas que, por hiptese, so relevantes na determinao do tratamento e no foram alteradas em virtude dele, ou melhor, variveis que determinam a participao no Programa, mas so ortogonais ao tratamento. Aps a estimativa dos escores de propenso, so obtidos subgrupos dentro do grupo de controle que possuem valores de escores similares aos dos indivduos do grupo de tratamento. Em seguida, para cada bloco i= 1,... k do escore de propenso, h o teste se a mdia de cada varivel predita utilizada no modelo no difere entre tratamento e controle. Se a mdia de uma ou mais variveis diferir, ento se deve especicar um modelo menos parcimonioso para a estimativa do escore de propenso. Contudo, se todos os testes para cada varivel dentro de cada intervalo mostrarem que as mdias no diferem signicativamente, ento um nmero nal de blocos denido e segue-se para o clculo do ATT. O objetivo desta estimativa encontrar um grupo de controle que seja o mais semelhante possvel ao grupo de tratamento em termos do escore de propenso, dadas as caractersticas observadas. Neste trabalho, como cada avaliao de impacto realizada sobre diferentes subconjuntos da amostra de domiclios, a estimao de um nico escore de propenso poderia no satisfazer a condio de equilbrio em algumas anlises. Portanto, para cada sub-amostra utilizada, foi calculado um escore de propenso
15 O mtodo do escore de propenso permite reduzir, mas no eliminar, o vis gerado pelos fatores no observveis. A extenso na qual o vis reduzido depende crucialmente da riqueza e da qualidade das variveis de controle onde o escore de propenso computado e o pareamento realizado (BECKER & ICHINO, 2002).
O escore de propenso foi estimado utilizando um modelo paramtrico de
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distinto, utilizando um conjunto de variveis explicativas que obedecesse condio de equilbrio. O conjunto das variveis selecionadas procura, portanto, caracterizar as
condies do domiclio em termos da elegibilidade ao Programa e em alguns Depois de calculados os propensities scores, necessrio utilizar algum mtodo de
casos servir de controle para o clculo dos efeitos do tratamento sobre os tratados. pareamento, ou seja, algum mtodo que permita denir quais so os controles para cada unidade tratada. expresso:
O efeito mdio do tratamento sobre o tratado dado pela seguinte ATT = E {E[Y1i | Di=1, p(Xi)] E[Yoi |Di=0, p(Xi)] | Di=1}
segundo termo atravs do resultado mdio do grupo de comparao pareado (em p(X)). A estimativa do escore de propenso no suciente para estimar o efeito mdio do tratamento. A causa disso que a probabilidade de encontrarmos dois indivduos com exatamente o mesmo valor de escore de propenso em princpio zero, uma vez que p (X) uma varivel contnua. A estimativa do ATT ser realizada considerando o uso do suporte comum
Onde o primeiro termo estimado atravs do grupo de tratamento e o
para todas as observaes. Se o suporte comum no for satisfeito no grupo de
tratamento, isto , se alguns indivduos possuem caractersticas que so apenas descartados e o ATT ser estimado apenas para aqueles que possuam P(X)<1.
encontradas nos indivduos tratados ou P(X) =1, ento estes indivduos sero Nesse trabalho utilizamos trs tcnicas de pareamento a m de analisar a
robustez dos resultados: o mtodo do vizinho mais prximo (Nearest Neighbour Matching NNM) com e sem reposio e o mtodo do raio (Radius Matching com reposio. RM), mas reportamos apenas os diferenciais considerando a tcnica do NNM No NNM, para cada unidade tratada procurada uma unidade no tratada
com o propensity score mais prximo, ou seja, o pareamento realizado de forma a minimizar a diferena absoluta entre o propensity score da unidade tratada e
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no tratada. Formalmente, considere que pi e pj denotam o propensity score das unidades tratadas e no tratadas, respectivamente. O conjunto de unidades no tratadas pareadas com as unidades tratadas dado por: C(i) = min pi pj , j permitida signica que um mesmo indivduo no tratado pode ser pareado com mais de um indivduo tratado. onde C(i) pode ser calculado com e sem reposio. Quando a reposio
a unidade no tratada para a qual o valor do propensity score se encontra dentro de um limite pr-denido (r) em torno do valor do propensity score da unidade tratadas dado por:
No caso do mtodo do raio, cada unidade tratada pareada somente com
tratada. Assim, o conjunto de unidades no tratadas pareadas com as unidades C(i) = { pj | pi pj < r } . reposio se justica por trs motivos: 1) maior facilidade de interpretao dos entre as tcnicas; 2) utilizao do maior nmero possvel de observaes do tratamento uma vez que a amostra dos grupos de comparao menor que a de tratamento; caso optssemos pelo mtodo do NNM sem reposio algumas observaes do tratamento no seriam consideradas; 3) pelo mtodo do raio ter uma arbitrariedade na escolha do parmetro da distncia. A opo por reportar apenas os resultados obtidos com o NNM com
resultados, uma vez que a magnitude dos diferenciais encontrados pode variar
Avaliao Preliminar de Resultados

Nessa seo apresentamos os resultados da anlise preliminar dos
diferenciais entre os benecirios do Programa Bolsa Famlia e os grupos de
comparao considerando diversos indicadores domiciliares. Esta anlise quando observarmos a amostra de tratados em dois momentos do tempo. Mesmo
preliminar na medida em que a denominao de impacto s realmente vlida
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controlando para as caractersticas observveis atravs da tcnica de matching, parte da diferena do resultado observado pode ainda ser atribuda a caractersticas no observveis dos grupos de tratamento e controle. As variveis foram escolhidas de maneira que a probabilidade de participar do Programa fosse estimada com o maior nmero possvel de variveis e de modo a contemplar dois critrios: ortogonalidade ao resultado do Programa e variveis de controle para a anlise do diferencial mdio estimado. A escolha de analisar os diferenciais atravs de indicadores calculados para o domiclio se deve ao desenho do Programa: o domiclio que elegvel a ele. Nesse sentido, a probabilidade de participar do Programa deve ser calculada para o domicilio, de modo que o pareamento feito entre domiclios e no entre indivduos16.
3.1 Indicadores de Sade

O estado de sade tem impactos diretos e indiretos sobre o bem estar individual. O impacto direto decorre deste ser um parmetro da funo utilidade dos indivduos: em geral os indivduos so mais felizes quando esto mais saudveis. O impacto indireto est relacionado a diferenas na capacidade produtiva dos indivduos, uma vez que o estado de sade integra o capital humano. Nesse sentido, ampliar o estoque de sade dos indivduos uma medida fundamental que pode ter impactos de curto e longo prazo na reduo da pobreza. No Brasil as desigualdades no estado de sade e no acesso aos servios so bastante expressivas, e ainda se verica a persistncia de algumas doenas infectocontagiosas tpicas de pases atrasados as quais podem ser evitadas por condies adequadas de saneamento e cuidados bsicos (SIMES, 2002). Alguns trabalhos mostram que as perdas de rendimento por motivo de sade so signicativas e bastante diferenciadas entre os extratos sociais (ALVES & ANDRADE, 2002; NORONHA, 2005). Alm disso, existem tambm evidncias sobre os efeitos destas perdas na determinao da pobreza, principalmente atravs da excluso de indivduos do mercado de trabalho, o que d suporte implementao
16 As especicaes dos modelos utilizados podem ser solicitadas aos autores.
30
de programas de transferncia de renda condicional como o Bolsa Famlia (NORONHA, 2005). O objetivo dessa seo analisar os resultados preliminares da insero
no Programa Bolsa Famlia no estado de sade das crianas de 0 a 6 anos e das
mulheres grvidas. Esses dois grupos compreendem as pessoas-alvo no domiclio, sobre as quais o Programa impe cumprimento de condicionalidades para a realizao da transferncia de renda. Ao entrar no Programa Bolsa Famlia, a famlia se compromete a manter suas crianas e adolescentes em idade escolar freqentando a escola e a cumprir os cuidados bsicos em sade: o calendrio gestantes e mes em amamentao. de vacinao, para as crianas entre 0 e 6 anos, e a agenda pr e ps-natal para as Para avaliar os diferenciais no estado de sade entre os grupos de
comparao selecionamos dois grupos de indicadores: o primeiro grupo referese aos resultados atinentes vacinao das crianas de 0 a 6 anos de idade; o segundo, realizao do pr-natal pelas mulheres de 10 a 49 anos grvidas na data da pesquisa. A escolha desses grupos de indicadores justica-se por estes estarem
totalmente associados s condicionalidades do Programa. A seo de sade do
questionrio tambm investiga o uso e os gastos com servios de sade. A anlise dos gastos com servios de sade ser realizada posteriormente conjuntamente aos demais componentes do oramento familiar. Essa certamente uma varivel possvel analisar impactos do Programa quando tivermos investigao em dois momentos do tempo. de impacto importante. No que concerne ao uso dos servios de sade, s ser
anos de idade no domiclio com vacinao em dia, proporo de crianas de 0 a 6 anos de idade no domiclio com mais de 70% das vacinas em dia, proporo de em dia; proporo de crianas de 0 a 6 anos de idade no domiclio com mais de 70% das vacinas obrigatrias at os seis meses em dia. crianas no domiclio com todas as vacinas obrigatrias at os seis meses de idade
Os indicadores de vacinao utilizados so: proporo de crianas de 0 a 6
Sade e a cobertura vacinal no Brasil tem ampliado bastante, no de se esperar
Como o programa de vacinao tem sido uma prioridade do Ministrio da
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que esta seja muito diferente entre domiclios que tm condies similares de
acesso aos servios pblicos de sade17. A insero no Programa Bolsa Famlia pode ampliar a cobertura vacinal por pelo menos dois motivos: primeiro por ser condicionalidade do Programa, o que faz com que as pessoas (mes) passem a se preocupar mais com a realizao desse tipo de cuidado; e, segundo, atravs de um impacto indireto, uma vez que pode alterar a expectativa/comportamento dos indivduos em relao ao sistema pblico de sade. Na medida em que os indivduos recebem um tipo de assistncia, a credibilidade que estes conferem ao sistema de sade pode ser alterada. Nesse sentido, a m de tentar captar a sensibilidade da cobertura vacinal ao Programa Bolsa Famlia, propomos esses diversos indicadores globais. No razovel mensurar o impacto do Programa no grau de cobertura de cada vacina especca. Interessa saber se o Programa tem um impacto no estado de sade global das crianas de 0 a 6 anos, aumentando a probabilidade destas serem vacinadas adequadamente. Os indicadores propostos no consideram a idade em que esta vacina foi recebida, ou melhor, no estamos diferenciando aquelas crianas que receberam a dose da vacina na idade adequada daquelas que receberam fora da idade adequada. Dois argumentos justicam essa escolha: em primeiro lugar o preenchimento das datas de vacinao nos cartes de vacina e no questionrio da pesquisa pouco consistente; em segundo lugar, essa medida pode subestimar o impacto do Programa, considerando que uma criana com o calendrio vacinal atrasado que passe a receber o benefcio do Bolsa Famlia pode ter todas as suas vacinas atualizadas de uma nica vez. A m de tentar controlar o tempo de entrada no Programa, calculamos os indicadores de vacinao considerando trs grupos etrios: crianas de 0 a 6 anos, crianas de 0 a 2 anos e crianas de 0 a 1 ano. A hiptese a de que, ao calcularmos o impacto do Programa para o grupo etrio das crianas de 0 a 1 ano e 0 a 2 anos, estaramos de alguma forma controlando para a entrada no Programa, j que as crianas que tm idade menor que 1 ou 2 anos tm maior chance de terem nascido e o Programa ter sido implementado no domiclio. A heterogeneidade quanto ao
17 Segundo os dados do Datasus, para praticamente todas as vacinas obrigatrias at o primeiro ano de vida, a cobertura vacinal supera os 90% da populao. Ver www.datasus.gov.br.
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tempo de exposio ao Programa certamente maior para o grupo de crianas de 0 a 6 anos de idade. Para analisar os diferenciais sobre a realizao das consultas de pr-natal construmos o indicador de proporo de mulheres com pr-natal adequado. Esse indicador foi elaborado de acordo com a normatizao do SUS que preconiza como 06 o nmero mnimo de consultas pr-natal que devem ser realizadas durante toda a gestao. Como o nmero de mulheres grvidas na amostra no nono ms de gravidez muito pequeno, consideramos como realizando pr-natal adequado aquelas mulheres grvidas que a partir do quarto ms de gravidez receberam pelo menos uma consulta para cada ms de gravidez, somadas quelas que se encontravam at o terceiro ms e j haviam feito pelo menos uma consulta. S foram considerados para a anlise dos diferenciais os domiclios que tm criana residente na faixa etria correspondente varivel de resultado analisada. Para obter o melhor matching possvel optamos por rodar uma especicao para cada indicador de resultado18.
3.1.1 Diferenciais na Cobertura Vacinal

Na amostra pesquisada, o nmero de crianas de 0 a 6 anos de 9.914. Destas crianas, 2.312 foram excludas da anlise por no terem e/ou no poderem mostrar o carto de vacinas no momento da entrevista. No Brasil o percentual de crianas que no tem o carto de vacinas e/ou no pde mostr-lo segundo os grupos de comparao no apresenta grandes diferenas, sugerindo ausncia de vis de seleo entre os grupos: de 23 a 25% das crianas de 0 a 6 anos no apresentou carto nos trs grupos de comparao. Entre as Regies a perda de observaes bem distinta entre os grupos de comparao sugerindo vis de seleo amostral. A maior diferena entre os grupos de comparao ocorre nas Regies Norte e Centro-Oeste. Neste caso, no grupo de comparao, 2, 34 % das crianas no apresentaram o carto de vacinas. Apesar
18 No caso da sade, uma varivel fundamental que foi preservada nas especicaes a dummy para o domiclio que recebe visita de agentes comunitrios de sade.
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dessa constatao, no procederemos correo desse possvel vis de seleo nessa primeira etapa da anlise. Tal informao relevante na interpretao dos resultados, na medida em que a maior ocorrncia de perda do carto pode superestimar a cobertura vacinal. A Tabela 1 reporta os resultados preliminares quando comparamos os benecirios do Bolsa Famlia (Tratamento) com os benecirios de outros programas (Comparao1) utilizando o indicador de vacinao em dia. De maneira geral, os resultados mostram que no existe diferena signicativa entre a proporo de crianas com vacinao em dia em domiclios que so benecirios do Bolsa Famlia em relao a benecirios de outros programas. Este resultado vlido para Brasil e Grandes Regies. O grupo de Tratamento constitudo pelos domiclios que recebem atualmente o benefcio do Bolsa Famlia. O grupo de Comparao 1 composto pelos domiclios que recebem atualmente outros benefcios. O grupo de Comparao 2 composto pelos domiclios que declararam nunca ter recebido nenhum tipo de benefcio, independentemente de serem cadastrados em algum programa pblico. Tabela 1: Diferenciais sobre o percentual de crianas com o carto de vacinas em dia nos domiclios atendidos; Brasil e Regies, 2005
Comparao entre Crianas de Corte de elegibilidade at Brasil Nordeste Norte e CentroOeste Sudeste e Sul
Tratamento e Comparao 1 0 a 6 anos 0 a 2 anos 0 a 1 anos 2 a 6 anos
R$200,00 R$100,00 R$200,00 R$100,00 R$200,00 R$100,00 R$200,00 R$100,00 -0,007 0,021 -0,011 0,028 -0,006 -0,038 -0,007 0,061 -0,144* 0,033 0,052 -0,026 0,021 0,060 0,024 0,015 0,022 0,146 -0,012 -0,025 -0,054 0,006 0,026 -0,085
0,0498
0,0712
0,0047
0,1108
0,1512
0,0856
0,0131
0,0203
Notas: * valor signicativo a 10%; ** valor signicativo a 5%, *** valor signicativo a 1%.
Fonte: Avaliao de Impacto do Programa Bolsa Famlia AIBF, 2005
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O segundo indicador de resultado de sade a proporo de domiclios com pelo menos 70% das vacinas em dia. Esse indicador difere do anterior na medida em que se permite que a criana no tenha todas as vacinas em dia. Pode ocorrer da criana estar com uma vacina atrasada em decorrncia de algum episdio aleatrio, mas isso no pode ser interpretado como uma falta de cuidado dos pais em relao criana. Nesse caso, os resultados mostram uma diferena favorvel s crianas residentes em domiclios benecirios de outros programas. Essa diferena negativa ocorre tanto no Brasil como nas especicaes referentes s Regies, no se vericando apenas na regio agregada do Sul e Sudeste. Uma interpretao possvel para esse resultado a existncia de uma correlao entre a probabilidade de entrada no Bolsa Famlia e as condies de acesso aos servios de vacinao. Como a nica varivel de controle relacionada aos servios de sade a dummy para visita de agentes de sade, podem ocorrer diferenas no acesso aos servios de sade mesmo quando os domiclios so pareados por condies scio-econmicas, caractersticas do chefe e composio domiciliar. Nesse sentido, se os benecirios do Programa Bolsa Famlia residirem em reas com piores condies de acesso aos servios de sade, reas com menor densidade demogrca, por exemplo, a taxa de vacinao nesses domiclios pode ser menor do que em domiclios benecirios de outros programas. A Tabela 2 reporta as estimativas do ATT para o indicador de proporo de crianas no domiclio com pelo menos 70% das vacinas em dia.
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Tabela 2:Diferenciais entre os grupos de comparao sobre o percentual de crianas com pelo menos 70% das vacinas em dia nos domiclios atendidos; Brasil e Regies, 2005
Comparao entre Crianas de Corte de elegibilidade at
Tratamento e Comparao 1 0 a 6 anos

R$200,00 R$100,00
0 a 2 anos
R$200,00
0 a 1 anos
2 a 6 anos
R$100,00 R$200,00 R$100,00 R$200,00 R$100,00
Brasil Nordeste Norte e Centro-Oeste Sudeste e Sul
-0,011 -0,029 -0,035** -0,010
-0,022* -0,041** -0,027 -0,014
-0,020 -0,032 -0,032 -0,015
-0,015 -0,028 -0,030 -0,018
0,012 -0,021 0,008 -0,022
0,038 -0,008 0,010 0,019
-0,018 -0,041** -0,012 0,013
-0,042*** -0,048** -0,055** -0,017
Fonte: AIBF, 2005
A Tabela 3 reporta os resultados para a proporo de crianas com todas as vacinas obrigatrias at os 06 meses de idade. De modo geral essa proporo superior a 90%. Esse comportamento razovel, uma vez que at os seis meses de vida das crianas, as mes esto mais disponveis e muitas vezes dedicadas exclusivamente ao cuidado da criana. Os resultados para essas vacinas so parecidos ao indicador anterior apresentando uma diferena favorvel aos benecirios de outros programas no modelo estimado para Brasil. Nas especicaes referentes s Regies, apenas o agregado das Regies Sul e Sudeste no apresenta diferena signicativa.
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Tabela 3: Diferenciais entre os grupos de comparao sobre o percentual de crianas com todas as vacinas obrigatrias at os 6 meses em dia nos domiclios atendidos; Brasil e Regies, 2005
R$200,00 R$100,00 R$200,00 R$100,00 R$200,00 R$100,00 R$200,00 R$100,00
Brasil Nordeste Norte e CentroOeste Sudeste e Sul
-0,002 -0,004 -0,027
-0,010 -0,011 -0,036*
-0,020 -0,028 -0,034
-0,028 -0,035 -0,018
0,045 -0,017 -0,009
0,014 0,057 0,054
-0,005 -0,018 -0,030
-0,025** -0,038* -0,050
-0,014
0,002
0,000
-0,024
-0,004
-0,063
-0,009
-0,013
Notas: De acordo com o Programa Nacional de Vacinao 2006, as vacinas obrigatrias at os 6 meses de idade so a BCG e as 1 e 2 doses de Anti-plio, DPT e Hepatite B. * valor signicativo a 10%; ** valor signicativo a 5%, *** valor signicativo a 1%.
Fonte: AIBF, 2005
Quando fazemos o corte de pelo menos 70% das vacinas obrigatrias at os seis meses de idade, os resultados no evidenciam diferenas signicativas entre os dois grupos (Tabela 4). Tabela 4: Diferenciais entre os grupos de comparao sobre o percentual de crianas com pelo menos 70% das vacinas obrigatrias at os 6 meses em dia nos domiclios atendidos; Brasil e Regies, 2005
Comparao entre Crianas de
Corte de elegibilidade at
R$200,00 R$100,00 R$200,00 R$100,00 R$200,00 R$100,00 R$200,00 R$100,00
-0,002 -0,002 0,006 -0,004
-0,001 0,002 0,007 0,015
0,014 0,004 -0,021 0,010
0,000 0,005 -0,014 0,038
0,017 0,007 0,058 0,003
0,009 0,016 0,000 0,040
-0,017** -0,012 -0,004 0,007
-0,008 -0,022 -0,013 -0,001
Fonte: AIBF, 2005
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As Tabelas 5 e 6 mostram que a comparao com os indivduos elegveis no benecirios de programa social (Comparao 2), de maneira geral, tambm no apresenta diferenas signicativas tanto para o indicador que considera todas as vacinas em dia quanto para o indicador referente a 70% das vacinas em dia. Tabela 5: Diferenciais entre os grupos de comparao sobre o percentual crianas que estavam com o carto de vacina em dia nos domiclios atendidos; Brasil e Regies, 2005
R$200,00 R$100,00 R$200,00 R$100,00 R$200,00 R$100,00 R$200,00 R$100,00
-0,024 -0,050 0,005 0,067*
0,043 -0,011 -0,006 0,024
0,000 -0,003 -0,049 0,017
0,025 -0,038 0,049 -0,014
-0,022 -0,083 -0,056 -0,058
-0,049 -0,113 0,019 -0,086
0,004 -0,046 0,033 -0,041
0,013 0,054 0,058 0,0274
Notas: De acordo com o Programa Nacional de Vacinao 2006, as vacinas obrigatrias at os 6 meses de idade so: a BCG e as 1 e 2 doses de Anti-plio, DPT e Hepatite B. * valor signicativo a 10%; ** valor signicativo a 5%, *** valor signicativo a 1%.
Fonte: AIBF, 2005
Tabela 6: Diferenciais entre os grupos de comparao sobre o percentual de crianas com pelo menos 70% das vacinas em dia nos domiclios atendidos; Brasil e Regies, 2005
R$200,00 R$100,00 R$200,00 R$100,00 R$200,00 R$100,00 R$200,00 R$100,00
-0,002 -0,033** 0,006 0,000
-0,016 -0,017 0,005 -0,015
0,005 -0,011 0,010 0,015
0,004 0,031 -0,021 0,005
-0,022 0,037 -0,027 -0,047
0,017 -0,008 0,070 -0,041
-0,004 -0,021 -0,003 0,013
-0,008 -0,022 -0,033 -0,006
Fonte: AIBF, 2005
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Quando consideramos as vacinas obrigatrias at os seis meses de idade, as diferenas so desfavorveis para os benecirios do Bolsa Famlia, como se verica pelas Tabelas 7 e 8. Esse resultado embora ocorra para o Brasil e agregado do Sul e Sudeste, mais robusto na Regio Nordeste. Tabela 7: Diferenciais entre os grupos de comparao sobre o percentual de crianas com todas as vacinas obrigatrias at os 6 meses em dia nos domiclios atendidos; Brasil e Regies, 2005
R$200,00 R$100,00 R$200,00 R$100,00 R$200,00 R$100,00 R$200,00 R$100,00
-0,004 0,009 0,020 -0,002
-0,005 -0,025 0,008 -0,003
-0,013 -0,005 0,003 0,006
-0,004 -0,026 0,027 -0,005
-0,047** -0,017 -0,057 -0,054
-0,001 -0,010 0,122* -0,004
0,003 -0,022 0,001 0,003
-0,019 -0,030 -0,016 0,0013
Fonte: AIBF, 2005
Tabela 8: Diferenciais entre os grupos de comparao sobre o percentual de crianas com pelo menos 70% das vacinas obrigatrias at os 6 meses em dia nos domiclios atendidos; Brasil e Regies, 2005
R$200,00 R$100,00 R$200,00 R$100,00 R$200,00 R$100,00 R$200,00 R$100,00
-0,007 -0,018* 0,008 -0,007
-0,009 -0,024** 0,003 -0,013
-0,007 -0,013 -0,007 -0,006
-0,004 -0,023** -0,011 -0,002
-0,006 0,007 0,003 -0,009
0,012 0,008 0,026 0,018
-0,009 -0,022* 0,003 -0,007
-0,012 -0,021 -0,001 -0,017**
* valor signicativo a 10%; ** valor signicativo a 5%, *** valor signicativo a 1%.
Fonte: AIBF, 2005
39
Os resultados encontrados nessa subseo evidenciam que o Programa Bolsa Famlia no tem se mostrado eciente no sentido de garantir o cumprimento das suas condicionalidades. As diferenas na proporo de crianas vacinadas so desfavorveis para as crianas residentes em domiclios tratados tanto em relao s crianas residentes em domiclios elegveis benecirios de outros programas como em relao s crianas no benecirias do Programa. Esse padro se repete para Brasil e Grandes Regies, com exceo apenas da Regio Sudeste. Uma hiptese que pode justicar essa diferena negativa na taxa de vacinao o acesso aos servios de sade. Os benecirios do Programa Bolsa Famlia podem residir em reas de menor densidade demogrca e piores condies de acesso aos servios de sade.
3.1.2 Diferenciais na Realizao do Pr-natal

Para comparar as condies de sade das gestantes entre os grupos utilizamos o indicador de pr-natal adequado. Esse indicador foi construdo como uma varivel dummy, de modo que a gestante que realizou o nmero de consultas mnimo condicionado ao ms da gestao na data da pesquisa recebeu 1 e 0 no caso contrrio. A adequao do nmero de consultas ao ms da gestao foi construda de acordo com a preconizao do SUS (Sistema nico de Sade), no qual o nmero mnimo de consultas que deve ser realizado durante a gestao de 06 consultas. Como mencionado anteriormente, a adequao do pr-natal uma condicionalidade do Programa Bolsa Famlia, de modo que de se esperar que as mulheres grvidas que recebem o benefcio tenham um incentivo adicional a realizar todas as consultas de pr-natal. Alm disso, a percepo que esta mulher tem acerca da oferta de servios pblicos pode ser alterada quando esta passa a receber o benefcio do Programa, de modo que a procura por servios de sade seja mais efetiva. A amostra de mulheres de 10 a 49 anos pesquisadas no Brasil de 23.240. Destas mulheres, apenas 3% estava grvida na data da pesquisa, o que totaliza 582 mulheres. Destas 582 observaes, 101 foram excludas da anlise de impacto por no ser possvel calcular o indicador de pr-natal adequado para as mesmas19. Por
19 Estas 101 observaes excludas referem-se a respostas sem declarao e mulheres grvidas at o terceiro ms de gravidez que no zeram nenhuma consulta de pr-natal. As mulheres grvidas at o terceiro ms de gestao que no realizaram nenhuma consulta de pr-natal no puderam ser classicadas em relao ao indicador de impacto pr-natal adequado.
40
termos uma amostra bastante pequena de mulheres grvidas, o ATT s pde ser estimado para o Brasil como um todo. Como nosso indicador de resultado foi construdo a partir do nmero
de consultas realizadas, um fator de controle importante de ser considerado a
cobertura por plano de sade. Certamente, as condies de acesso aos servios de
sade so bem distintas para mulheres gestantes com e sem cobertura de plano a 5% do nmero total de mulheres. Das mulheres grvidas, apenas 26 possuem na estimao do ATT para no perder mais observaes.
de sade. No caso da amostra pesquisada, a cobertura bastante pequena, inferior planos de sade, de modo que optamos por no controlar pela cobertura de plano Os resultados da estimao do ATT para o indicador de pr-natal
adequado no foram estatisticamente signicativos para nenhum dos dois grupos qualquer corte de renda.
de comparao mesmo quando estimamos para o Brasil como um todo para
Tabela 9: Diferenciais entre os grupos de comparao sobre o percentual de mulheres grvidas de 10 a 49 anos de idade que realizaram o nmero mnimo de consultas pr-natal condicionado ao ms da gestao nos domiclios atendidos; Brasil, 2005
Comparao entre Corte de elegibilidade at
Tratamento e Comparao 1 R$200,00 0,000 R$100,00 -0,115
Tratamento e Comparao 2 R$200,00 0,748 R$100,00 -0,925
ATT NN com reposio
Notas: * valor signicativo a 10%; ** valor signicativo a 5%, *** valor signicativo a 1%. ATT NN = tcnica de pareamento sobre o vizinho mais prximo.
Fonte: AIBF, 2005
3.2 Indicadores de Educao

que continuam a freqentar a escola so relativamente grandes e propiciam a oportunidade de que elas escapem da pobreza. Como parte do componente educacional do Programa Bolsa Famlia, h uma condicionalidade de que as crianas entre 6 e 15 anos freqentem regularmente a escola. Diversos estudos mostram que os retornos econmicos s crianas
41
A hiptese contida no arcabouo de capital humano que a escolaridade custeada pelas famlias em parte para aumentar a produtividade futura do estudante, e, conseqentemente, a deciso de estudar seria afetada pelo equilbrio entre os custos de oportunidade correntes e os ganhos produtivos futuros antecipados, a partir do alcance de um nvel de escolaridade adicional (SCHULTZ, 2000). Segundo esta hiptese, as famlias pobres tm mais restries para investir na escolaridade de suas crianas em um nvel socialmente desejvel devido a limitaes de crdito e informao. O Programa Bolsa Famlia visa compensar estas limitaes, transferindo recursos pblicos diretamente s famlias pobres. Neste sentido, congura-se como uma poltica social complementar s polticas educacionais que promovem intervenes no lado da oferta de servios escolares, as quais visam diretamente melhoria do acesso e da qualidade das escolas pblicas, e aumentam assim a cobertura educacional no pas. Esta seo analisa os diferenciais entre os grupos de comparao sobre indicadores domiciliares de educao das crianas entre 7 e 14 anos de idade: freqncia escola, evaso, progresso e a alocao entre trabalho e estudo20. Neste Programa, a maioria dos benefcios est associada freqncia e permanncia das crianas na escola. O fato de que os benefcios so condicionados a esta freqncia implica que o preo da escolaridade se reduz. Isto tende a implicar, para as crianas, um aumento do tempo na escola e na reduo na participao do tempo gasto em outras atividades, assumindo que escola e trabalho sejam substitutos. Quanto ao indicador de progresso, que pode ser pensado como mais qualitativo, o impacto no bvio nem imediato, pois a prpria reduo da evaso pode levar em um primeiro momento a uma maior repetncia.
3.2.1 Freqncia
A Tabela 10 reporta os resultados para a proporo de meninas e meninos no domiclio que no freqentaram a escola no ltimo ms. Diferenas positivas, que indicam uma menor freqncia dos benecirios do Bolsa Famlia, so observadas
20 Como os indicadores de resultado esto expressos em forma de porcentagens, as diferenas devem ser interpretadas em termos de pontos percentuais. So apresentados somente os resultados signicativos robustos a partir da aplicao das tcnicas de pareamento mencionadas anteriormente.
42
em relao ao grupo de Comparao 1. Ou seja, h uma diferena favorvel aos benecirios de outros programas nos modelos estimados, sobretudo no Brasil como um todo. Isto se explicaria, sobretudo, pela condicionalidade de freqncia
escola tambm exigida por outros programas, como Bolsa Escola e PETI, cuja efeito de durao mais consistente. Verica-se que este diferencial maior entre as famlias mais pobres. Os diferenciais so observados tanto entre os homens
existncia anterior do Bolsa Famlia, e portanto podem estar apresentando um
quanto entre as mulheres, estas de forma mais intensa, especialmente na regio Sul/Sudeste. O diferencial entre os homens se localiza de forma mais visvel no grupo mais pobre da Regio Nordeste.
que indicam uma maior freqncia dos benecirios do Bolsa Famlia em relao ao grupo de Comparao 2. Ou seja, h uma diferena favorvel aos benecirios do Bolsa Famlia comparativamente s crianas em domiclios que no participam de nenhum programa, para as crianas na regio Sudeste/Sul e para as mulheres na Regio Nordeste. Tabela 10: Diferenciais signicativos entre os grupos de comparao sobre a proporo de crianas no domiclio que no freqentaram a escola no ltimo ms; Brasil e Regies, 2005
Grupos Corte de elegibilidade at Brasil Total Brasil Homens Brasil Mulheres Nordeste Total Nordeste Homens Nordeste Mulheres Norte/C.Oeste Total Norte/C.Oeste Homens Norte/C.Oeste Mulheres Sudeste/Sul Total Sudeste/Sul Homens 0,038 * Tratamento e Comparao 1 R$200,00 0,027 ** 0,027 ** R$100,00 0,038 *** 0,035 * 0,040 *** R$50,00 0,049 *** 0,044 * 0,059 *** 0,079 ** 0,073 ** -0,066 ** -0,034 ** Tratamento e Comparao 2 R$200,00 R$100,00 R$50,00
Por outro lado, os resultados apontam algumas poucas diferenas negativas,
-0,063 **
0,056 ** 0,078 ** 0,108 ** Sudeste/Sul Mulheres Nota: * valor signicativo a 10%; ** valor signicativo a 5%; *** valor signicativo a 1%.
Fonte: AIBF, 2005
43
3.2.2 Evaso
Os resultados para a proporo domiciliar de meninas e meninos que evadiram do sistema de ensino entre 2004 e 2005 so apresentados na Tabela 11. Diferenas positivas, que indicam uma maior evaso dos benecirios do Bolsa Famlia, so observadas somente entre os homens da regio Norte/Centro-Oeste, em relao ao grupo de Comparao 1. Ou seja, neste caso, h uma diferena favorvel aos benecirios de outros programas nos modelos estimados. Mas, a ampla maioria dos diferenciais signicativos favorvel ao Programa, na medida em que so negativos, indicando uma menor evaso dos benecirios do Bolsa Famlia, sobretudo em relao ao grupo de Comparao 2. Ou seja, h uma diferena favorvel aos benecirios do Bolsa Famlia relativamente s crianas em domiclios que no participam de nenhum programa, para as crianas na regio Sudeste/Sul e para as mulheres na Regio Nordeste. Tabela 11: Diferenciais signicativos entre grupos de comparao sobre a proporo de crianas no domiclio que evadiram do sistema de ensino entre 2004 e 2005; Brasil e Regies, 2005
Grupos Corte de elegibilidade at
Tratamento e Comparao 1 R$200,00 R$100,00 R$50,00
Tratamento e Comparao 2 R$200,00 -0,010 ** -0,014 ** -0,017 ** -0,021 * -0,012 * -0,032 *** 0,060 * -0,041 * R$100,00 -0,016 ** -0,012 ** R$50,00 -0,021*** -0018 **
Brasil Total Brasil Homens Brasil Mulheres Nordeste Total Nordeste Homens Nordeste Mulheres Norte/C.Oeste Total Norte/C.Oeste Homens Norte/C.Oeste Mulheres Sudeste/Sul Total Sudeste/Sul Homens Sudeste/Sul Mulheres -0,009 * -0,018 * 0,0123 * -0,024 ** 0,0125 * 0,0174 *
Nota: * valor signicativo a 10%; ** valor signicativo a 5%; *** valor signicativo a 1%.
Fonte: AIBF, 2005
44
3.2.3 Progresso
Na Tabela 12 esto apresentados os resultados para a proporo de meninas e meninos no domiclio que foram aprovados entre 2004 e 2005. Diferenas positivas, que sugerem um potencial efeito positivo do programa, pela maior aprovao dos benecirios do Bolsa Famlia, so observadas somente entre as mulheres da regio Sul/Sudeste, em relao ao grupo de Comparao 1, e entre as mulheres mais pobres da Regio Nordeste, em relao ao grupo de Comparao 2. Contudo, a maior parte dos diferenciais signicativos do Bolsa Famlia so negativos, indicando uma menor aprovao dos benecirios do Bolsa Famlia, sobretudo em relao ao grupo de Comparao 2. Tabela 12: Diferenciais signicativos entre grupos de comparao sobre a proporo de crianas no domiclio que foram aprovados entre 2004 e 2005; Brasil e Regies, 2005
Tratamento e Comparao 2 R$200,00 -0,023 ** -0,041*** R$100,00 -0,039*** -0,046 ** -0,054*** R$50,00 -0,034 * -0,059 **
Brasil Total Brasil Homens Brasil Mulheres Nordeste Total Nordeste Homens Nordeste Mulheres Norte/C.Oeste Total Norte/C.Oeste Homens Norte/C.Oeste Mulheres Sudeste/Sul Total Sudeste/Sul Homens Sudeste/Sul Mulheres 0,063 ** -0,054 * -0,053 * -0,077 ** -0,070 **
0,114* -0,042 ** -0,053 * -0,072*** -0,107*** -0,067 ** -0,075 * -0,113 *
-0,052 *
Fonte: AIBF, 2005
45
Neste caso, poderamos interpretar esta diferena como desfavorvel aos benecirios do Bolsa Famlia; entretanto h que se ter cautela nesta interpretao, pois o simples fato de que estas crianas benecirias do Programa esto evadindo menos, ou seja, permanecendo no sistema escolar de um ano para o outro, pode estar levando a uma diminuio da aprovao em um primeiro momento. O acompanhamento e a avaliao em pontos subseqentes no tempo podem mostrar evidncias diferentes.
3.2.4 Estudo e Trabalho Infantil

A Tabela 13 reporta os resultados para a proporo de meninas e meninos no domiclio que declararam s estudar atualmente, vis--vis aqueles que declararam s trabalhar, trabalhar e estudar e no trabalhar nem estudar. Diferenas positivas, que indicam uma maior alocao do tempo para o estudo dos benecirios do Bolsa Famlia, so observadas em relao a ambos os grupos de comparao, sugerindo uma diferena bastante favorvel aos benecirios do Bolsa Famlia, e com maior intensidade entre aqueles em situao de extrema pobreza. O fato de que os benefcios do Bolsa Famlia estejam, em sua maioria, associados a famlias com lhos, que devem freqentar a escola, implica que o valor do tempo dos lhos no mercado de trabalho reduzido, e conseqentemente sua participao na fora de trabalho tende a diminuir. Os diferenciais positivos so observados tanto entre os homens quanto entre as mulheres, exceto na regio Sul/Sudeste, onde ainda so observados diferenciais negativos em relao ao grupo de Comparao 2. Alm deste grupo, constata-se um diferencial negativo entre as mulheres na Regio Nordeste. Este diferencial negativo no implica uma menor freqncia escola, como visto na Tabela 13, mas pode ser reexo da conciliao entre trabalho e estudo.
46
Tabela 13: Diferenciais signicativos entre grupos de comparao sobre a proporo de crianas no domiclio que s estudam; Brasil e Regies, 2005
Tratamento e Comparao 1 R$200,00 0,019 *** 0,026 *** 0,016 *** 0,029 * 0,059 ** 0,041 * R$100,00 0,015 * 0,018 * R$50,00 0,025 ** 0,034 * 0,020 **
Tratamento e Comparao 2 R$200,00 0,014 ** 0,023 *** R$100,00 0,020 *** 0,030 *** R$50,00 0,036 *** 0,048 ***
Brasil Total Brasil Homens Brasil Mulheres Nordeste Total Nordeste Homens Nordeste Mulheres Norte/C.Oeste Total Norte/C.Oeste Homens Norte/C.Oeste Mulheres Sudeste/Sul Total Sudeste/Sul Homens Sudeste/Sul Mulheres
-0,037 * 0,023 ** 0,031 ** 0,064 ** 0,030 ** -0,024 ** -0,024 * -0,031 ** 0,06 *** 0,045 **
Fonte: AIBF, 2005
3.3 Indicadores de Trabalho

O objetivo desta seo analisar a diferenas entre os benecirios do Bolsa Famlia e os grupos de comparao na oferta de trabalho dos adultos nos domiclios, tanto em termos da condio de ocupao proporo dos adultos que trabalhou no ltimo ms quanto em termos da procura de trabalho (proporo de a condio de atividade econmica do domiclio. O interesse vericar se o Bolsa Famlia cria incentivos negativos ao trabalho, atravs da reduo da participao na fora de trabalho de homens e mulheres do domiclio. Se, ao contrrio, houver um aumento desta participao, o impacto mais imediato seria na procura por trabalho e, subseqentemente, na prpria ocupao dos membros adultos do domiclio. adultos que procurou trabalho no ltimo ms) 21. Estes dois aspectos conguram
A anlise do efeito do Bolsa Famlia sobre a oferta de trabalho adulta pode ter vrias perspectivas, j que, embora o nvel dos benefcios no seja afetado pelas
21 Novamente, como os indicadores de resultado esto expressos em forma de porcentagens, as diferenas devem ser interpretadas em termos de pontos percentuais. So apresentados somente os resultados signicativos robustos a partir da aplicao das tcnicas de pareamento mencionadas anteriormente.
47
decises de trabalho dos membros do domiclio, ele determinado pelo nvel de renda do domiclio, o que poderia representar um desincentivo implcito ao trabalho. Neste sentido, modelos padres de oferta de trabalho individual podem no ser inteiramente adequados. Uma hiptese que o principal efeito do Bolsa Famlia sobre a oferta de trabalho de adultos representa um efeito renda, segundo o qual um aumento na renda devido s transferncias monetrias aumentaria a demanda por todos os bens normais, incluindo consumo e lazer, e reduziria a necessidade econmica do
trabalho, levando a uma diminuio da jornada de trabalho22. Portanto, o Bolsa Famlia teria o efeito de reduzir a oferta de trabalho. Entretanto, se considerarmos a perspectiva da oferta de trabalho familiar, as decises relativas alocao do tempo de todos os membros do domiclio so afetadas pelo valor do tempo de todos. O fato de que os benefcios do Bolsa Famlia estejam, em sua maioria, associados a famlias com lhos, que devem freqentar a escola, implica que o valor do tempo dos lhos no mercado de trabalho reduzido. Levando ento em considerao a menor disponibilidade de trabalho no domiclio devido reduo do trabalho dos lhos, a oferta de trabalho dos outros membros do domiclio deveria aumentar, tanto em termos das horas no trabalho de mercado quanto em atividades domsticas. Para as mulheres, pode haver um impacto adicional, associado ao cumprimento das condicionalidades do Programa, que pode consumir mais do seu tempo, o que teria o efeito de reduzir o tempo disponvel para se dedicar ao trabalho ou reduzir seu tempo de lazer (PARKER & SKOUFIAS, 2000).
3.3.1 Ocupao
Os resultados para a proporo de adultos ocupados no domiclio so apresentados na Tabela 14. Diferenas positivas, que indicam uma maior participao no mercado de trabalho dos benecirios do Bolsa Famlia, so observadas principalmente em relao queles que no recebem nenhum
22 Considerando a oferta de trabalho adulta no momento e usando um modelo esttico no qual a utilidade individual depende do consumo e das horas de lazer, e os indivduos alocam seu tempo entre trabalho e lazer.
48
benefcio (grupo de Comparao 2), exceto entre os mais pobres da regio Norte/
Centro-Oeste. Impactos signicativos em termos da menor participao na fora de trabalho dos benecirios do Programa so vericados entre as mulheres comparadas quelas em domiclios benecirios de outros programas (grupo de Comparao 1). A menor ocupao destas mulheres poderia sugerir a constatao de um desestmulo ao trabalho pelo efeito renda ou pela maior alocao das suas horas em atividades domsticas. No entanto, novamente importante ter cuidado
com esta interpretao, pois, em um primeiro momento, a elevao da oferta de trabalho pode se dar atravs do aumento da busca pelo emprego, o que ser esto entre as famlias em situao de extrema pobreza. testado na prxima seo. Vale ressaltar que, novamente, os maiores diferenciais
Tabela 14: Diferenciais signicativos entre os grupos de comparao sobre a proporo de ocupados no domiclio (15 a 64 anos); Brasil e Regies, 2005
Tratamento e Comparao 1 R$200,00 0,024 * -0,030 * -0,027 ** -0,033 * -0,044 * -0,044 * R$100,00 R$50,00 -0,057 ***
Tratamento e Comparao 2 R$200,00 0,017 * 0,020 ** R$100,00 0,026 *** 0,034 ** 0,043 *** 0,035 * R$50,00 0,031 **
Brasil Total Brasil Homens Brasil - Mulheres Nordeste - Total Nordeste Homens Nordeste - Mulheres Norte/C.Oeste - Total Norte/C.Oeste Homens Norte/C.Oeste - Mulheres Sudeste/Sul Total Sudeste/Sul Homens Sudeste/Sul Mulheres 0,052 ** -0,056 **
-0,050 * 0,034 * 0,047 *** 0,051 * 0,055 ** 0,137 *** 0,068 **
Fonte: AIBF, 2005
3.3.2 Procura por Trabalho

no domiclio que declaram estar procurando trabalho. Todas as diferenas signicativas constatadas foram positivas, sugerindo um forte impacto do Na Tabela 15 esto apresentados os resultados para a proporo de pessoas
49
Programa em termos do aumento da busca por trabalho, principalmente entre as famlias com corte de renda per capita de R$200,00. Estes resultados sugerem a conrmao da hiptese de que h uma elevao
da oferta de trabalho familiar, em um primeiro momento aferida pela procura por trabalho. Neste sentido, no estaria sendo conrmada a hiptese de um desestmulo ao trabalho devido ao recebimento de transferncias monetrias. O nico diferencial o grupo de Tratamento e o grupo de Comparao 2. Neste caso, a contrapartida de ocupao, o qual foi altamente positivo para estas mulheres.
negativo vericado se refere s mulheres mais pobres na regio Sul/Sudeste, entre parece ser a elevao da oferta de trabalho constatada atravs do indicador anterior
Tabela 15: Diferenciais entre os grupos de comparao sobre a proporo de pessoas procurando trabalho no domiclio (15 a 64 anos); Brasil e Regies, 2005
Tratamento e Comparao 1 R$200,00 0,030 *** 0,021 ** 0,033 *** 0,024 * 0,036 * 0,003 * 0,028 * 0,031 ** 0,034 ** 0,061 * 0,054 * 0,079 * R$100,00 0,029 *** 0,032 *** R$50,00 0,045 *** 0,046 **
Tratamento e Comparao 2 R$200,00 0,015 ** 0,017 * 0,015 * R$100,00 R$50,00
Brasil Total Brasil Homens Brasil Mulheres Nordeste Total Nordeste Homens Nordeste Mulheres Norte/C.Oeste Total Norte/C.Oeste Homens Norte/C.Oeste Mulheres Sudeste/Sul Total Sudeste/Sul Homens Sudeste/Sul Mulheres
0,024 ** 0,031 **
0,033 * 0,054 *
-0,071 *
Fonte: AIBF, 2005
3.4 Indicadores de Gastos

um efeito positivo sobre as despesas de consumo, dado que tais transferncias aumentam a renda disponvel das famlias. Attanasio e Mesnard (2005) argumentam, no entanto, que este efeito no to imediato quanto parece. Em geral, espera-se que as transferncias recebidas do Programa tenham
50
Primeiramente, a renda disponvel no necessariamente ir aumentar no mesmo
montante das transferncias recebidas, uma vez que as condies impostas pelo Programa podem reduzir outras formas de rendimentos, como a renda do trabalho infantil. Segundo, os valores recebidos podem no ser inteiramente gastos para o consumo de bens, j que as famlias podem decidir poupar uma frao, utiliz-los Entende-se que o aumento dos gastos, e conseqentemente do consumo, tenham por nalidade atenuar as adversidades das famlias mais pobres. O bem estar
para o pagamento de dbitos correntes ou no investimento de atividades produtivas.
destas famlias pode ser mensurado atravs do alvio imediato em termos de consumo e, assim, sobre as condies adversas que estas enfrentam. A despeito da existncia da condicionalidade23, a transferncia de recursos monetrios para as famlias pobres no necessariamente signica que estes sero gastos da maneira tabaco, bebidas alcolicas e outros bens destinados para adultos, ou, de forma famlias em detrimento das crianas24. do Bolsa Famlia sobre os gastos das famlias benecirias e, portanto, sobre o bem destas e de suas crianas. Alm dos impactos sobre os gastos totais, ser vesturio, educao, sade e demais despesas). A avaliao dos efeitos sobre A nalidade desta seo analisar os efeitos das transferncias monetrias
esperada. As famlias podem utilizar parte destes recursos para o consumo de similar, podem destinar a maior parte dos recursos para outros membros das
realizada uma anlise sobre os componentes do consumo (alimentao, habitao, cada componente dos gastos e sobre itens especcos permitir vericar como as famlias benecirias alocam os recursos advindos do Programa e se h uma apropriao desproporcional dos benefcios por parte dos adultos25.
23 Segundo Attanasio et al. (2005), existem diversas razes pelas quais os programas condicionados de transferncias podem no obter os efeitos desejados, entre as quais: a) o fato de o programa existir no signica que as famlias alvos iro participar; b) o custo de se monitorar o cumprimento das condicionalidades pode ser relativamente superior aos valores das transferncias. 24 Ver uma aplicao para o caso do Programa Bolsa Escola no Brasil em Resende, 2005. 25 Neste caso, os indicadores de resultado esto expressos em forma de valores absolutos em reais. So apresentados somente os resultados signicativos robustos a partir da aplicao das tcnicas de pareamento mencionadas anteriormente.
51
Quadro 1: Variveis dependentes valores absolutos

Variveis Despesa Total Despesas com Alimentos Descrio Somatrio de todas as despesas Despesas com a aquisio de alimentos tanto para consumo dentro como fora do domicilio Somatrio dos seguintes itens: 1) Aluguel, servios e taxas 2) Manuteno do lar 3) Mobilirio 4) Utenslios e eletrodomsticos 5) Aquisio/consertos de artigos do lar 6) Servios domsticos Despesas com vesturio feminino, masculino e infantil Despesas com transporte pblico e privado Despesas com a aquisio de artigos de higiene pessoal Despesas com consultas, exames, remdios de uso contnuo, remdios de uso ocasional, plano/seguro de sade e internao Despesas efetuadas com mensalidades, transporte escolar, material escolar, matrculas, uniformes escolares e outras despesas escolares Incluem-se despesas com cigarros, fumo e bebidas alcolicas consumidas dentro e fora do domiclio Referem-se s despesas com cartrio, advogado, contribuies trabalhistas, festas, penses, mesadas etc
Despesas com Habitao
Despesas com Vesturio Despesas com Transportes Despesas com produtos de Higiene (cuidados pessoais) e Servios Pessoais Despesas com Sade
Despesas com Educao Despesas com Fumo e Bebidas Alcolicas Despesas Diversas
Fonte: AIBF, 2005
52
Quadro 2: Variveis dependentes. Desagregaes valores absolutos

Variveis Despesas com alimentos bsicos Descrio Despesas com a aquisio de gros, cereais, farinhas, leguminosas e oleaginosas; legumes, verduras e tubrculos; frutas frescas; laticnios e panicados Despesas com a aquisio de carnes, aves, peixes e ovos; leos e gorduras; acares, temperos e condimentos; bebidas noalcolicas e outros Despesas com consultas, exames, remdios de uso contnuo, remdios de uso ocasional, plano/seguro de sade e internao para crianas com at 14 anos de idade Despesas com consultas, exames, remdios de uso contnuo, remdios de uso ocasional, plano/seguro de sade e internao para pessoas com 15 anos de idade ou mais Neste tpico incluem-se despesas efetuadas com mensalidades, transporte escolar, material escolar, matrculas, uniformes e outras despesas com educao para crianas at 14 anos Neste tpico incluem-se despesas efetuadas com mensalidades, transporte escolar, material escolar, matrculas, uniformes e outras despesas com educao para pessoas com 15 anos ou mais Despesas com vesturio e calados masculino Despesas com vesturio e calados feminino Despesas com vesturio e calados infantil
Despesas com alimentos no bsicos
Despesas com sade infantil
Despesas com sade adulta
Despesas com educao infantil
Despesas com educao adulta Despesas com vesturio masculino Despesas com vesturio feminino Despesas com vesturio infantil
Fonte: AIBF, 2005
Em relao aos diferenciais entre os grupos de Tratamento e Comparao 1, apresentados nas Tabelas 16 e 17, considerando-se os domiclios em situao de extrema pobreza, observam-se impactos positivos e signicativos para o Brasil para os gastos com educao e vesturio infantis. Para os domiclios em situao de pobreza, observam-se impactos positivos e signicativos para o Brasil para os gastos com sade, educao e vesturio infantis. Verica-se ainda que o grupo de Tratamento apresenta um dispndio total inferior ao grupo de Comparao 1. No que se refere aos diferenciais entre o grupo de Tratamento e Comparao 2, mostrados nas colunas direita das Tabelas 14 e 15, considerando-se as famlias em situao de extrema pobreza, verica-se que o grupo de Tratamento apresenta um dispndio total superior para o Brasil, sendo a maior proporo deste destinada para o consumo de alimentos. Nas Regies Norte e Centro-Oeste, observa-se tambm um impacto positivo e signicativo sobre as despesas totais, bem como sobre as
53
variveis de gastos com alimentos, sade e educao. Entre as famlias em situao de pobreza, observa-se que as famlias benecirias do Bolsa Famlia apresentam gastos superiores com alimentos e itens de educao e destacam-se fortemente os impactos positivos sobre os gastos com vesturio infantil. Considerando-se as famlias que apresentam renda per capita at R$ 200,00, constata-se que as famlias pertencentes ao grupo de tratamento apresentam um dispndio total inferior ao grupo de Comparao 2, apresentando, no entanto, impactos positivos e signicativos sobre os gastos com alimentos, para o Brasil. Para as Regies Sul e Sudeste observam-se impactos negativos para o dispndio total e para gastos com sade e educao. Tabela 16: Diferenciais entre os grupos de comparao sobre as despesas domiciliares; Brasil e Regies, 2005
Despesas Totais Brasil Nordeste Norte/Centro Oeste Sudeste/Sul Alimentos Brasil Nordeste Norte/Centro Oeste Sudeste/Sul Habitao Brasil Nordeste Norte/Centro Oeste Sudeste/Sul Transportes Brasil Nordeste Norte/Centro Oeste Sudeste/Sul
-299,98 *** -387,06 ** -209,84 * -140,93 ** -212,19 ** -172,02 *** -203,64 * -142,82 *** -216, 61 * 105,67 ** 142,44 * 278,12 *** 322,12 *** 588,01*** 450,51 *** 388,22 *** -758,93 *** -601,60 * -392,49 *** -710,06 *** -521,14 ** -461,02 *** 470,15 ** 1296,87 ** 458,65 **
54
Higiene e Servios Pess. Brasil Nordeste Norte/Centro Oeste Sudeste/Sul Sade Brasil Nordeste Norte/Centro Oeste Sudeste/Sul Educao Brasil Nordeste Norte/Centro Oeste Sudeste/Sul Vesturio Brasil Nordeste Norte/Centro Oeste Sudeste/Sul Fumo/Bebidas Alcolic. Brasil Nordeste Norte/Centro Oeste Sudeste/Sul Despesas Diversas Brasil Nordeste Norte/Centro Oeste Sudeste/Sul
-55,31 * -92,00 * 33,63 ** -54,60 *** 50,74 ** 26,63 * 34,37 *** 22,64 ** 87,39 ** 49,45 * -70,24 *** -39,79 * 31,80 ** 50,43 *** 54,44 * 128,90 *** -95,50 * -135,31 *** -72,61 *** -67,81 * 111,09 * -315,13 ** -84,94 *** 180,62 ** -99,09 *** 60,27 ** -35,15 **
Fonte: AIBF, 2005
55
Tabela 17: Diferenciais entre os grupos de comparao sobre despesas domiciliares desagregadas; Brasil e Regies, 2005
Alimentos Bsicos Brasil Nordeste Norte/Centro Oeste Sudeste/Sul Alimentos No Bsicos Brasil Nordeste Norte/Centro Oeste Sudeste/Sul Sade Infantil Brasil Nordeste Norte/Centro Oeste Sudeste/Sul Sade Adulta Brasil Nordeste Norte/Centro Oeste Sudeste/Sul Educao Infantil Brasil Nordeste Norte/Centro Oeste Sudeste/Sul Educao Adulta Brasil Nordeste Norte/Centro Oeste Sudeste/Sul -29,50 * -38,63 ** -91,32 ** -15,50 ** -20,22 * -56,64 *** 37,76* 83,20 ** 39,97 ** -27,75 * 53,39 * 23,19 *** 22,36 ** 25,92 * -101,06 *** -80,85 ** -94,60 ** -125,52 *** -57,76 ** -57,73 * -151,29 * -176,94 *** -278,47 *** -374,47 ** -116,79 *** -80,61 ** -81,72 * 46,46 * 51,36 * 28,45 *** 27,98 * 31,57 *** -168,96 *** -81,51 *** -114,87 *** -130,50 ** -103,90 ***
56
Vesturio Masculino Brasil Nordeste Norte/Centro Oeste Sudeste/Sul Vesturio Feminino Brasil Nordeste Norte/Centro Oeste Sudeste/Sul Vesturio Infantil Brasil Nordeste Norte/Centro Oeste Sudeste/Sul 20,63 * 16,92 *** 57,74 *** 18,99 ** 33,82 * 17,48 ** 15,53 ** 21,27 *** 27,66 *** 33,46 ** 16,47 ** 16,12 * 25,54 *** 25,23 * 31,94 *** 15,94 * 47,47 ** -15,78 *** -14,71 ** -16,92 ** -17,52 *** -15,71 ** -19,30 ** -21,82 * -17,06 *** -21,98 * -14,29 ** -13,43 * -27,24 * -13,94 *** -8,90 *
Fonte: AIBF, 2005
Comentrios Finais
Este trabalho representa o primeiro esforo de explorao dos resultados dos diferenciais estimados para uma avaliao preliminar de impactos do Programa Bolsa Famlia. A interpretao dos resultados leva em conta a limitao metodolgica da utilizao de uma pesquisa cross-section, com variveis retrospectivas e contemporneas. Ressalta-se tambm que a escolha da tcnica de anlise foi determinante dos resultados obtidos. O desenho longitudinal da pesquisa, com a realizao de uma segunda rodada da pesquisa de campo que acompanhar os domiclios dos grupos de tratamento e comparao, permitir o avano da avaliao de impactos mais consistentes, havendo a possibilidade de aplicao de outros mtodos e tcnicas de anlise, bem como a explorao de outros indicadores de resultados.
57
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65
Anexo: Variveis Utilizadas na Especicao dos Modelos Equilibrados do Escore de Propenso

dummy chefe no-branco dummy domiclio de qualidade inferior dummy domiclio de qualidade mdia dummy presena de pessoa de 60 anos ou mais dummy me de chefe alfabetizada dummy mulher responsvel presente
altura em metros da mulher responsvel*
dummy homem responsvel presente

altura em metros do homem responsvel* nmero de membros do domiclio proporo de crianas entre 0 e 13 anos de idade
dummy casal com lhos at 14 anos dummy chefe com at 3 anos de estudos dummy chefe com at 4 anos de estudos dummy chefe com at 7 anos de estudos dummy chefe com menos de 50 anos dummy recebe visita do agente de sade dummy domiclio em rea urbana dummy chefe menos de 10 anos no municpio dummy chefe menos de 5 anos no municpio dummy chefe viveu at os 14 anos em rea rural dummy regio Nordeste dummy regio Norte ou Centro-Oeste
Nota: * Varivel interagida com a dummy de presena da pessoa no domiclio.
Fonte: Elaborado pelo pesquisador
Todas as variveis foram selecionadas de um conjunto maior. Nesse conjunto, constavam ainda outras caractersticas que no equilibraram nas estimaes dos escores de propenso.
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Programa Bolsa Famlia e Segurana Alimentar das Famlias Benecirias: Resultados para o Brasil e Regies
Foto: Acervo MDS
Captulo II
Captulo II
Programa Bolsa Famlia e Segurana Alimentar das Famlias Benecirias: Resultados para o Brasil e Regies1
Maria da Conceio Monteiro da Silva2 Ana Marlcia de Oliveira Assis3 Mnica Leila Portela de Santana4 Sandra Maria Conceio Pinheiro5 Nedja Silva dos Santos6 Edleide Brito7
Introduo
Na Conferencia Mundial sobre Alimentao, organizada pela FAO (Food and Agriculture Organization) e realizada em 1974, os governos participantes, dentre eles o Brasil, comprometeram-se a desenvolver esforos no sentido de garantir que todo ser humano estivesse livre do risco da fome e da desnutrio, para que assim pudesse desenvolver plenamente seu potencial de crescimento, o que se constitui em um direito inalienvel.
1 2 3 4 5 6 7 Pesquisa realizada pelo MDS, DataUFF e UFBA, no perodo de fevereiro a abril de 2006. Coordenada por Ana Marlcia de Oliveira Assis (UFBA) e Victor Hugo de Carvalho Gouva (DataUFF/UFF). Professora Assistente IV, Mestre em Sade Comunitria, Departamento da Cincia da Nutrio, vicecoordenadora do Centro Colaborador Nordeste II CGPAN/MS, Ncleo de Nutrio e Epidemiologia, Escola de Nutrio UFBA. Professora Titular, Doutora em Epidemiologia, Departamento da Cincia da Nutrio, Coordenadora do Centro Colaborador Nordeste II CGPAN/MS e do Ncleo de Epidemiologia Nutricional, Escola de Nutrio UFBA. Professora Assistente, Departamento da Cincia da Nutrio Mestre em Cincias Aplicadas Pediatria, membro do Centro Colaborador Nordeste II CGPAN/MS e Ncleo de Nutrio e Epidemiologia, Escola de Nutrio UFBA. Professora Substituta, Departamento de Estatstica - UFBA, Mestre em Estatstica, membro do Centro Colaborador Nordeste II CGPAN/MS e Ncleo de Epidemiologia Nutricional, Escola de Nutrio UFBA. Professora Assistente, Departamento da Cincia da Nutrio Mestre em Sade Pblica, membro do Centro Colaborador Nordeste II CGPAN/MS e Ncleo de Nutrio e Epidemiologia, Escola de Nutrio UFBA. Graduada em Estatstica, Membro do Centro Colaborador Nordeste II CGPAN/MS e do Ncleo de Nutrio e Epidemiologia, Escola de Nutrio UFBA.
69
at 2015, necessrio que, por dia, pelo menos 22 milhes de pessoas deixem de ser desnutridas, tal a gravidade da situao (DOMENE, 2003). No Brasil, reconhecido que as aes empreendidas no tm sido sucientes
Para que haja diminuio expressiva da fome e da desnutrio no mundo
para debelar a desnutrio, particularmente pela forte associao desse evento com Nesta perspectiva, foi criado o Programa Fome Zero como uma estratgia que tem
a baixa renda familiar e com o insuciente nvel de escolaridade do chefe da famlia. apoio do Governo Federal para assegurar o direito humano alimentao adequada, priorizando as pessoas com diculdade de acesso aos alimentos (BRASIL, 2005a). Esta estratgia governamental possibilita tambm o atendimento a outras dos constrangedores da segurana alimentar e nutricional. dimenses das necessidades humanas que fortalecem as condies para o combate Como um eixo do Fome Zero, o Programa Bolsa Famlia (PBF) insere-se
no projeto poltico do Governo Federal para combater a pobreza e ampliar o acesso
ao alimento por meio da transferncia de renda mnima s famlias brasileiras dignidade e do direito humano: a cidadania.
submetidas s condies adversas de vida, resgatando um dos principais pilares da O PBF traz na sua concepo ainda um leque de condicionalidades,
que privilegia o fomento realizao de aes bsicas de sade com enfoque predominantemente preventivo, com vistas melhoria das condies de sade e nutrio, em especial das crianas brasileiras. As avaliaes sobre o impacto dos programas Bolsa Famlia e Bolsa
tm evidenciado a melhoria das condies nutricionais das crianas traduzidas pelo incremento do peso e da altura, assim como da diminuio da prevalncia da anemia. No entanto, importante conhecer como a clientela assistida percebe as melhorias das condies de alimentao da famlia aps a incluso no Programa. Esta pesquisa tem como objetivo investigar a percepo dos benecirios do
Alimentao realizados na Regio Nordeste (ASSIS et al., 2006; BRASIL, 2005),
Programa sobre suas condies de segurana alimentar e nutricional fornecendo subsdios importantes para a avaliao da caracterizao do grau de satisfao dos benecirios e da destinao dos recursos do Programa Bolsa Famlia.
70
Metodologia
Trata-se de uma pesquisa de opinio realizada nas 27 unidades da federao,
no perodo de 01 a 18 de maro de 2006. A seleo dos municpios pesquisados foi realizada por meio da amostragem probabilstica, utilizando o cadastro de
benecirios para o sorteio da famlia a ser includa na amostra. Desta forma, participaram do estudo 53 municpios e 3000 famlias que recebiam o benefcio e, por regio, de 3,5% a 4,0%. A entrevista foi realizada com o responsvel pelo h pelo menos 12 meses. A margem de erro amostral para o Brasil foi de 1,96% recebimento do benefcio. O clculo da amostra, planejamento da logstica de Aplicadas da Universidade Federal Fluminense (DataUFF).
campo e coleta de dados foram realizados pelo Ncleo de Pesquisas Sociais Para a coleta das informaes sobre o padro atual do consumo alimentar
utilizou-se o questionrio de freqncia alimentar qualitativo, organizado por grupo 2003; NEWBY et al., 2003; WILLET, 1998). Na anlise dos dados, a freqncia de
de alimentos de acordo com os pressupostos da pirmide alimentar (LOPES et al., consumo foi estraticada em duas categorias: consumo menor do que quatro vezes na semana e maior ou igual a quatro vezes na semana. Os dados sobre as condies gerais da alimentao das crianas, dos jovens e adultos e da disponibilidade de Para identicar a ocorrncia dos eventos investigados utilizou-se
alimentos na unidade familiar foram coletados utilizando questionrio estruturado. prevalncia e o teste do quiquadrado para avaliar a signicncia estatstica
estatstico Statistical Package for the Social Sciences (SPSS).
com base no [p-valor <0,05]. Os dados foram analisados utilizando o pacote
Resultados
3.1 Caracterizao das Condies de Alimentao das Crianas

mais refeies ao dia. Este percentual bem similar entre as crianas das Regies Observou-se que a maioria das crianas brasileiras (94,2%), realizava trs ou
71
Norte (96,3%), Nordeste (96,1%) e Sul (96,2%). Para estas Regies o valor
observado ultrapassa o nacional, enquanto que para as Regies Sudeste (90,7%) respectivamente, 3,4% e 2,5% do ranking nacional (Tabela 1).
e Centro-Oeste (91,4%) foram apurados as menores freqncias, afastando-se,
Tabela 1: Freqncia das refeies dirias realizadas pelas crianas das famlias benecirias do Programa Bolsa Famlia de acordo com as diferentes Regies do Brasil
Grandes Regies (%) Refeies / dia Norte Uma Duas Trs Quatro Cinco ou mais Seis ou mais Total 0,5 2,6 50,6 34,1 11,3 0,9 100,0 Nordeste 0,4 3,4 45,3 30,5 13,9 6,6 100,0 Sudeste 0,3 8,9 36,8 44,9 6,6 2,4 100,0 Sul 0,5 3,3 31,2 57,1 6,2 1,6 100,0 Centro-Oeste 0,5 8,1 33,9 47,8 8,6 1,1 100,0 0,5 5,3 39,7 42,8 9,4 2,5 100,0 Brasil (%)
Fonte: DataUFF, maro de 2006
referncia realizao do almoo em todas as Regies do pas. Tendncia similar foi observada para o jantar, com menores propores para o Norte (94,5%) e o no Sudeste e Centro-Oeste, ambos com os mesmos valores (88,6%). De uma Nordeste (96,8%). Para o caf da manh os percentuais mais baixos foram notados maneira geral, a realizao das pequenas refeies (lanches da manh, tarde e noite) mostrou-se baixa para todas as crianas investigadas, com maiores freqncias de realizao do lanche da tarde. Assim, nas Regies Sul, Sudeste e CentroOeste, mais da metade das crianas fazem o lanche da tarde, com percentuais que encontrados nas regies Norte, 46%, e Nordeste, 47,6% (Figura 1).
Dentre as refeies principais, destacou-se para quase 100% das crianas a
variaram de 56,7% no Centro Oeste a 66,5% no Sul. Percentuais menores foram
72
Figura 1: Freqncia das refeies principais realizadas pelas crianas das famlias benecirias do PBF nas diferentes Regies do pas
Independentemente da faixa do benefcio recebido, a distribuio das refeies praticadas pelas crianas das famlias benecirias do PBF manteve-se similar. Notou-se que para aproximadamente 93% das crianas investigadas esto asseguradas as trs refeies dirias e para mais da metade delas, o lanche da tarde (Tabela 2). Tabela 2: Distribuio percentual dos tipos de refeies realizadas pelas crianas segundo a faixa de recurso recebido do Programa Bolsa Famlia
Valor mensal que recebe do Programa Bolsa Famlia Refeio < $45,00 Caf da Manh Lanche da Manh Almoo Lanche da Tarde Jantar Lanche noite 92,9 10,2 99,2 54,8 96,5 6,1 Entre $45,00 e $80,00 93,6 15,9 98,8 55,7 97,4 7,6 Mais de $80,0 93,6 11,1 99,1 53,6 97,0 6,9 p-valor 0,782 0,386 0,647 0,808 0,497 0,930
Entre as crianas benecirias do PBF, 84% delas realizaram uma refeio ofertada na escola. Nas Regies Centro-Oeste e Norte, os percentuais apurados para este quesito foram respectivamente, 91,8% e 90,7%, sendo os menores percentuais observados entre as crianas das Regies Sul (78,8%) e Sudeste (74,3%).
73
Os dados deste estudo evidenciaram ainda que, medida que aumentava o nvel de escolaridade dos responsveis pela famlia, aumentava tambm o percentual de realizao de trs ou mais refeies dirias (Tabela 3). Tabela 3: Relao entre a escolaridade do responsvel pela famlia e o nmero de refeies oferecidas criana no pas como um todo
Nmero de refeies dirias At trs refeies Mais de trs refeies Total Escolaridade do responsvel (%) Fundamental e Analfabeto at bsico incompleto mdio incompleto 51,8 48,2 33,9 42,7 57,3 52,4 Ensino mdio e superior completo 39,4 60,6 13,7 Total 45,3 54,7 100,0
A compreenso dos entrevistados das grandes regies sobre a sucincia/ insucincia da quantidade de alimentos consumidos pela criana foi bastante similar, uma vez que 54,8% disseram que existia sucincia de alimentos e 45,2% responderam que no. Entre aqueles que a compreenderam como suciente, 63,8% residiam na Regio Sul, seguidos por ordem de importncia percentual pelos residentes das Regies Sudeste, Centro-Oeste e Norte com, respectivamente 58,9%, 56,5% e 50,4% de respostas armativas. O mais baixo percentual da compreenso de que o alimento consumido era suciente para a criana foi estimado em 44,6%, entre os benecirios do Nordeste (Tabela 4). Tabela 4: Percepo dos cuidadores sobre a sucincia dos alimentos consumidos pelas crianas das famlias benecirias do Programa Bolsa Famlia por Regies do pas
Sucincia de alimentos Sim No Total Grandes Regies (%) Norte 50,4 49,6 100,0 Nordeste 44,6 55,4 100,0 Sudeste 58,9 41,1 100,0 Sul 63,8 36,2 100,0 Centro-Oeste 56,5 43,5 100,0 Brasil (%) 54,8 45,2 100,0
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do benefcio recebido, quando a famlia tinha crianas menores de sete anos, o consumo familiar de leite era signicantemente maior quando comparado com aquele das famlias que no contavam com crianas no domiclio. A aquisio de somente quando a faixa do benefcio era maior do que R$ 80,00. O consumo do grupo de benecirios com crianas no domiclio. macarro, po, biscoito e de frutas foi maior entre as famlias que tinham crianas refrigerante (p = 0,045) e de frutas (p = 0,029) foi tambm mais elevado para o Para as famlias que tinham crianas no domiclio e recebiam de R$45,00
As informaes da Tabela 5 indicaram que, independentemente do valor
a R$80,00 mensais, destacou-se a opo pela aquisio do milho e produtos
derivados, iogurte e queijo. Para essa parcela de benecirios, observou-se tambm a mais elevada utilizao de frituras (p = 0,010) e aquisio de produtos de pastelaria, salsicha, calabresa e mortadela (p = 0,027) (Tabela 5). Para o
recebimento de at R$ 45,00 no se observou tendncia diferenciada do consumo de leite, comentado anteriormente.
em funo da existncia de crianas no domiclio; com exceo para o consumo
Tabela 5: Freqncia do consumo alimentar semanal de 4 ou mais vezes das famlias segundo a existncia de crianas < de 7 anos de idade no domiclio, por faixa de recebimento do benefcio
Valor mensal que recebe do Programa Bolsa Famlia
Consumo 4 vezes por semana
< R$ 45,00 Crianas no domiclio No Sim 84,9 95,4 32,4 95,8 32,1 0,832 0,603 0,872 0,107 0,387 84,4 96,1 32,9 93,3 34,9 p-valor
Entre R$ 45,00 e R$ 80,00 Crianas no domiclio No 78,2 96,2 40,2 96,3 28,6 Sim 76,9 93,9 46,3 97,7 28,9 0,552 0,059 0,024 0,165 0,896 p-valor
Mais de R$ 80,00 Crianas no domiclio No 77,5 89,9 44,0 96,2 30,2 Sim 78,8 94,2 46,0 96,9 29,3 0,715 0,042 0,626 0,646 0,801 p-valor
Feijo Arroz (farinha de arroz) Farinha de mandioca Carnes Legumes e verduras
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Valor mensal que recebe do Programa Bolsa Famlia

Consumo 4 vezes por semana
< R$ 45,00 Crianas no domiclio 21,1 55,3 14,8 46,3 5,6 16,8 86,3 9,8 83,1 3,3 82,8 18,2 6,1 15,7 60,4 13,8 65,6 7,1 15,5 86,7 5,2 85,1 4,5 81,1 19,4 7,5 p-valor 0,039 0,126 0,688 <0,001 0,357 0,581 0,862 0,008 0,322 0,337 0,516 0,639 0,391
Entre R$ 45,00 e R$ 80,00 Crianas no p-valor domiclio 15,0 54,8 12,4 51,9 3,9 14,2 87,0 6,1 85,5 4,1 83,2 20,3 6,8 22,3 54,3 15,2 63,3 7,1 16,4 89,5 9,5 88,7 5,9 80,4 22,3 11,0 0,001 0,849 0,142 <0,001 0,012 0,272 0,154 0,027 0,103 0,132 0,179 0,375 0,010
Mais de R$ 80,00 Crianas no domiclio 20,4 46,0 13,5 43,3 4,7 8,8 88,5 11,0 84,7 1,9 78,9 23,4 7,0 19,7 58,6 16,5 67,6 5,1 15,4 88,8 8,8 86,8 5,1 81,7 20,8 12,6 p-valor 0,837 0,002 0,314 <0,001 0,814 0,019 0,926 0,367 0,451 0,045 0,380 0,458 0,029
Milho (fub, cuscuz) Macarro, po, biscoito Batatas (inglesa, doce) Leite Iogurte e queijo Frutas (ou sucos da fruta) Caf Salsicha, mortadela, calabresa Acar (doces e balas) Refrigerantes Margarina e leo de soja Manteiga Frituras (batata frita, coxinha)
3.2 Caracterizao das Condies de Alimentao dos Jovens e Adultos

apresentada na Tabela 6. Os resultados indicaram que 85% desse segmento populacional realizavam trs ou mais refeies ao dia. Destes, 55,3% realizavam apenas trs refeies. Essa tendncia foi notada nas diferentes Regies do pas. A freqncia das refeies dirias realizada pelos jovens e adultos est
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Tabela 6: Freqncia do nmero de refeies dirias realizadas por jovens e adultos de famlias benecirias do Programa Bolsa Famlia, por Regies do Brasil
Nmero de refeies / dia Uma Duas Trs Quatro Cinco Seis ou mais Total Grandes Regies (%) Brasil (%) Norte 0,5 6,8 67,9 20,2 4,3 0,3 100,0 Nordeste 0,5 5,9 67,0 22,2 3,0 1,3 100,0 Sudeste 3,9 21,4 42,8 28,4 2,6 0,9 100,0 Sul 3,0 10,8 46,4 37,2 2,1 0,5 10,0 Centro-Oeste 1,0 21,6 51,6 24,0 1,7 100,0 1,8 13,2 55,3 26,3 2,8 0,6 100,0
Considerando exclusivamente as trs principais refeies (caf da manh, almoo e jantar) foi expressiva a realizao do almoo entre os jovens e adultos entrevistados, distribudas em 99,7% no Nordeste, seguida pelo Norte, com 99,2%, Centro-Oeste, 98,3%, Sul, com 97,5% e, por ltimo, o Sudeste, com 92,7%. Expressividade similar foi tambm observada para a realizao do jantar (Figura 2). A realizao do caf da manh teve distribuio bastante assimtrica entre os entrevistados das Grandes Regies do pas. Enquanto 96,2% dos entrevistados do Norte declararam realiz-lo, este percentual declinou para 77,2% entre os entrevistados da Regio Centro-Oeste (Figura 2).
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Figura 2: Freqncia de realizao das refeies principais de jovens de adultos residentes em domiclios de famlias benecirias do Programa Bolsa Famlia, por Regies do Brasil.
no Brasil como um todo e nas Grandes Regies do pas, notou-se que tambm foi baixo o percentual de realizao das pequenas refeies (lanche da manh, da tarde e o lanche noturno) entre os jovens e adultos.
Similarmente caracterizao do padro de refeio realizada pelas crianas
quantidade de alimentos consumidos pelos jovens e adultos benecirios do Programa expressou-se em 58,6% para a resposta armativa e 41,4% para a negativa para o Brasil total (Tabela 7). A distribuio percentual segundo a regio
A compreenso dos entrevistados sobre a sucincia/insucincia da
de residncia dos benecirios mostrou que, entre aqueles que a compreenderam como suciente, 67,6% residiam na Regio Sudeste, seguidos por ordem de Regio Norte (49,7%). O mais baixo percentual da compreenso de que o alimento do Nordeste (46,5%). grandeza percentual pelos residentes do Sul (65,2%), Centro-Oeste (64,1%) e da consumido foi suciente para os jovens e adultos foi emitido pelos benecirios
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Tabela 7: Sucincia da quantidade de alimentos para jovens e adultos residentes em domiclios de famlias benecirias do Programa Bolsa Famlia, por Regies do Brasil
Sucincia da quantidade de alimentos Sim No Total Grandes Regies (%) Norte 49,7 50,3 100,0 Nordeste 46,5 53,5 100,0 Sudeste 67,6 32,4 100,0 Sul 65,2 34,8 100,0 Centro-Oeste 64,1 35,9 100,0 Brasil (%) 58,6 41,4 100,0
3.3 Caracterizao das Condies Gerais de Disponibilidade de Alimentos na Unidade Familiar

os alimentos do domiclio terminavam antes que tivessem dinheiro para novas que as famlias foram integradas ao Programa, indicando reduo de 5,7% nessa condio (Tabela 8). Antes da insero dos benecirios no PBF, 87,5% deles armaram que
aquisies e essa mesma condio declinou signicantemente para 82,6% depois
Tabela 8: Durao dos alimentos na unidade familiar antes e aps o recebimento do benefcio (ltimos trs meses), por Regies do Brasil
Perodo Grandes Regies (%) Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil (%)
Depois do BF (ltimos trs meses) Sim No Antes do BF Sim No 88,6 11,4 89,6 10,4 85,1 14,9 86,2 13,8 88,1 11,9 87,5 12,5 84,0 16,0 87,8 12,2 82,0 18,0 78,3 21,7 81,0 19,0 82,6 17,4
p < 0,05
79
Ao comparar as prevalncias do relato da condio de que alguma pessoa na casa deixou de comer ou comeu menos porque no havia comida suciente, antes (58,3%) e depois da insero (48,6%) no PBF, observou-se diferena signicante entre estas prevalncias com declnio de 17,4% pontos percentuais (Tabela 9). Tabela 9: Freqncia da resposta questo: alguma pessoa da casa deixou de comer ou comeu menos porque no havia comida suciente Famlias benecirias do Programa Bolsa Famlia, por Regies do Brasil
Grandes Regies (%) Perodo Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil (%)
Depois do BF (ltimos trs meses) Sim No Antes do BF Sim No 60,0 40,0 68,4 31,6 47,9 52,1 59,8 40,2 55,6 44,4 58,3 41,7 51,6 48,4 60,6 39,4 37,1 62,9 47,8 52,2 46,0 54,0 48,6 51,4
Ao avaliar a satisfao das famlias quanto melhoria da qualidade e variedade da alimentao aps a integrao no Programa (Tabela 10), vericouse que a qualidade da alimentao melhorou muito para 18,7% delas ou apenas melhorou para 66,9%, totalizando um ndice de satisfao de 85,6%, variando de 89,4% entre os benecirios da Regio Sudeste para 93% entre aqueles da Regio Norte. Quanto variedade dos alimentos, 73,3% das famlias relataram que melhorou muito e 26,7% deles armaram que a dieta melhorou, perfazendo um total de satisfao de 100% (Tabela 10).
80
Tabela 10: Satisfao das famlias sobre a qualidade e variedade da alimentao depois do recebimento do benefcio do Programa Bolsa Famlia por Regies do Brasil
Grandes Regies (%) Norte Qualidade Melhorou muito Melhorou Continua igual/ piorou Variedade Melhorou muito Melhorou 71,2 28,8 74,2 25,8 68,2 31,8 69,7 30,3 83,3 16,7 73,3 26,7 17,5 75,5 7,0 14,5 67,1 18,3 20,2 59,8 20,0 16,2 68,0 15,9 25,2 64,2 10,7 18,7 66,9 14,4 Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil (%)
O recurso do Programa Bolsa Famlia foi declarado como sempre suciente para se alimentarem bem por 25,3% dos benecirios. Para 56,2% deles, esse recurso algumas vezes no era suciente para atender a essa necessidade (Tabela 11). Tabela 11: Sucincia dos recursos provenientes do Programa Bolsa Famlia para a alimentao da famlia
Sucincia dos recursos Muitas vezes no suciente Algumas vezes no suciente Sempre suciente Total Grandes Regies (%) Norte 23,8 56,5 19,7 100,0 Nordeste 17,4 64,6 18,0 100,0 Sudeste 13,2 53,6 33,2 100,0 Sul 21,2 52,1 26,7 100,0 Centro-Oeste 17,0 54,3 28,7 100,0 Brasil (%)
18,5 56,2 25,3 100,0
81
No Brasil como um todo, 54,7% das famlias dos benecirios referiram que a alimentao a que tinha acesso era boa (46,9%) ou muito boa (7,8%). Para 41% dos entrevistados, a alimentao era regular, com 3,5% e 0,7% dos benecirios classicando-a, respectivamente, como muito ruim e ruim. Ressalva-se que a percepo de que a qualidade da alimentao era ruim e muito ruim foi inexpressiva em todas as regies investigadas (Tabela 12). Somando-se os valores atribudos s respostas das condies muito boa e boa, essas prevalncias se elevaram para 57,5% na Regio Sudeste, 61,3% no Norte, 57,4% no Sul e 51,7% no Centro-Oeste (Tabela 12). Tabela 12: Consideraes da percepo das famlias benecirias sobre a qualidade da alimentao, por Regies do Brasil
Qualidade dos alimentos Muito boa Boa Regular Ruim Muito ruim Total Regies (%) Norte 11,0 50,3 35,1 2,7 0,8 100,0 Nordeste 6,0 39,7 48,2 5,2 0,8 100,0 Sudeste 4,4 53,1 37,7 3,9 100,0 Sul 8,8 48,6 38,1 3,7 0,8 100,0 CentroOeste 8,8 42,9 46,1 2,2 100,0 Brasil (%)
7,8 46,9 41,0 3,5 0,7 100,0
A percepo positiva dos benecirios sobre qualidade da alimentao, aumento da variedade dos alimentos, da quantidade e da freqncia do consumo de alimentos variou positiva e signicantemente (p<0,001) medida que aumentava a faixa do benefcio (Tabela 13).
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Tabela 13: Percepo dos benecirios do Programa Bolsa Famlia sobre a melhoria da qualidade, quantidade, variedade e freqncia da alimentao segundo a faixa do benefcio
Percepo dos benecirios Qualidade Melhorou muito/ Melhorou Continua igual/Piorou Variedade alimentos Aumentou No aumentou Quantidade Aumentou Continuou a mesma/ Diminuiu Freqncia do consumo Aumentou No aumentou 46,5 53,5 66,5 33,5 74,3 25,7 61,4 <0,001 42,1 40,1 59,9 65,5 34,5 70,5 29,5 57,9 <0,001 42,1 58,0 42,0 81,2 18,8 84,4 15,6 74,0 <0,001 26,0 68,6 31,4 91,8 8,2 92,0 8,0 84,0 <0,001 16,0 Valor mensal recebido do Programa Bolsa Famlia
< R$45,00 Entre R$45,00 e R$80,00 Mais de R$80,00 Total p-valor
As informaes sobre os alimentos que faltavam para que a qualidade da dieta fosse melhorada recaram sobre as frutas para 29,1% das famlias das Regies Centro-Oeste; por 31,3% daquelas do Sudeste e por 26,4% das famlias do Norte, diferentemente das Regies Sul (35,4%) e Nordeste (27,0%), que selecionaram as carnes. Para o Brasil, as famlias dos benecirios consideraram que os trs principais alimentos que faltavam para melhorar a qualidade da dieta eram as frutas (26,4%) e as carnes (26,2%), seguidos dos legumes e verduras (16,3%), (Figura 3).
83
Figura 3: Freqncia dos trs principais tipos de alimentos que faltam para melhorar a qualidade da alimentao citados pelas famlias benecirias do Programa Bolsa Famlia, por Regies do Brasil
A anlise das informaes constantes na Figura 4 evidencia que carne, leite e frutas foram os trs alimentos mais consumidos pela maioria dos benecirios das Regies Norte, Nordeste e Sul. Para as Regies Centro-Oeste e Sudeste, as frutas no foram citadas. Para estas Regies aparecem ainda, com destaque, o consumo do macarro, po e biscoito. Nas Regies Centro Oeste e Norte, o destaque do consumo foi dado carne, enquanto que no Sul, Sudeste e Nordeste destacou-se o leite. Para esta ltima Regio notaram-se freqncias similares para o consumo das carnes e das frutas. Figura 4: Trs principais tipos de alimentos consumidos pelas famlias benecirias aps a insero no Programa Bolsa Famlia, por Regio do Brasil
84
Antes do recebimento do benefcio, a disponibilidade de alimentos para consumo familiar era suciente para quatro semanas para 8,3% das famlias da Regio Norte, para 8,7% daquelas do Nordeste e para 9,9% das famlias da Regio Centro-Oeste. Para a maioria das famlias dessas Regies, o alimento era suciente por uma semana. Nas Regies Sul (13,3%) e Sudeste (14,7%), apesar da freqncia mais elevada de relato para a durao do alimento por quatro semanas, a situao era tambm preocupante (Tabela 14). Ao comparar a durao dos alimentos na unidade familiar antes e aps a integrao ao Programa, vericou-se aumento expressivo na durao dos itens comprados pela famlia, elevando-se substancialmente o nmero de famlias que passaram a ter acesso aos alimentos durante as quatro semanas no ms. importante destacar que esse aumento foi de 1,89 vezes para o Norte; 1,56 para o Nordeste; 1,62 para o Sudeste; 2,08 para a Regio Sul e de 2,66 vezes para a Regio Centro-Oeste (Tabela 14). Tabela 14: Durao dos alimentos na unidade familiar dos benecirios do Programa Bolsa Famlia, antes e depois do recebimento do benefcio, por Regies do Brasil
Durao dos alimentos Antes do BF Uma semana Duas semanas Trs semanas Quatro semanas Depois do BF Uma semana Duas semanas Trs semanas Quatro semanas 25,0 33,2 26,1 15,7 18,1 36,7 31,7 13,6 17,7 32,0 26,4 23,9 11,1 21,0 40,2 27,7 8,8 24,4 40,4 26,4 16,1 29,4 33,0 21,5 50,3 28,6 12,8 8,3 37,1 35,6 18,6 8,7 37,3 33,6 14,5 14,7 23,7 30,5 32,6 13,3 25,8 41,8 22,6 9,9 34,9 34,0 20,2 10,9 Grandes Regies (%) Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil (%)
85
signicantemente aps o recebimento do recurso do Programa, com taxas de familiar, analisando o Brasil total (Tabela 15).
Observou-se tambm que a durao dos alimentos no domiclio aumentou
mudanas positivas para todas as faixas de durao do alimento na unidade De acordo com o relato das famlias benecirias, foi possvel estimar reduo
de 53,9% na situao de insegurana alimentar grave, entendida como a durao do alimento na unidade familiar por apenas uma semana, condio registrada 16,1% aps a integrao no Programa. A partir desses dados foi possvel tambm
antes do recebimento do benefcio para 34,9% dos entrevistados e alterada para identicar a taxa de 97,2% para o aumento da condio de segurana alimentar
e nutricional plena, entendida aqui pela durao de quatro semanas do alimento na unidade familiar. Essas prevalncias eram respectivamente de 10,9% antes do Programa e 21,5% depois da integrao da famlia ao Programa.
Tabela 15: Durao semanal dos alimentos na unidade familiar dos benecirios do Programa Bolsa Famlia antes e depois do recebimento do benefcio
Durao semanal do alimento Uma semana Duas semanas Trs semanas Quatro semanas Condio do recebimento Bolsa Famlia (%) Antes 34,9 34,0 20,2 10,9 Depois 16,1 29,4 33,0 21,5 p-valor <0,001 0,033 <0,001 0,001
3.4 Consumo Alimentar

observado a partir dos dados fornecidos pela Tabela 16. No que se refere ao grupo O padro de consumo alimentar atual da populao em estudo pode ser
benecirios das Regies Centro-Oeste (99,3%), Sul (98,5%) e Sudeste (97,3%).
dos cereais, pes, razes e tubrculos, destaca-se maior consumo de arroz entre os
86
O macarro teve consumo similar entre os benecirios das cinco Regies e a farinha de mandioca foi mais consumida entre as famlias das Regies Norte (73,6%), seguida daquelas do Nordeste (57,2%). Com relao ao consumo do milho, a maior freqncia foi observada
na Regio Nordeste (48,3%), seguida da Regio Norte (28,4%). Identicouse maior consumo de batatas nas Regies Sudeste (26,6%) e Sul (18,6%) e de aipim/inhame no Centro-Oeste (9,7%) e no Sudeste (8,1%). Para o Brasil total, o arroz (94,4%) foi o alimento mais freqentemente consumido e as razes (5,1%), os menos consumidos. Os alimentos do grupo das hortalias (legumes e verduras) integraram o
cardpio de 30,4% das famlias dos benecirios no Brasil como um todo. As
famlias da Regio Sudeste (41,2%), seguidas por aquelas das Regies Sul (33,1%) destes alimentos.
e Centro-Oeste (31,1%), apresentaram as mais elevadas freqncias de consumo A freqncia do consumo de frutas, para o Brasil total, foi uma das menos
expressivas (15,1%) quando comparada ao consumo das hortalias (30,4%). A tendncia do baixo consumo de frutas foi observada em todas as Regies do pas (Sul: 21,9%; Nordeste:19,3%; Sudeste:16%; Norte:11%; Centro-Oeste: 7,7%).
pelas famlias benecirias de todo o Brasil, destacando-se o consumo de ovo foi tambm observada para todas as Regies do pas.
Observou-se baixa freqncia de consumo para o grupo das carnes e ovos
(42,9%), seguido por carne (18,2%), frango (11%) e peixe (3,6%). Essa tendncia O leite integrou o cardpio de 58,3% das famlias dos benecirios, sendo
o maior consumo na Regio Sul (66,3%) e menor no Nordeste (45%). O iogurte Programa Bolsa Famlia.
e o queijo foram consumidos por menos de 10% das famlias dos benecirios do O feijo foi consumido por aproximadamente 80% dos integrantes das
famlias investigadas. Este consumo, segundo a Regio, foi referido por 94,7% das famlias do Sudeste, 94% do Centro-Oeste, 83,6% do Sul, 70,1% do Nordeste e 55,2% do Norte.
87
benecirios, enquanto o consumo da manteiga foi referido por 20,6% destas.
O consumo de margarina e leos foi referido por 81,3% das famlias dos Os acares, doces e balas tiveram consumo relatado por aproximadamente
85% das famlias dos benecirios, enquanto o refrigerante foi referido por 4,4% delas. Na Regio Nordeste foi registrado o maior consumo de acar, doces e balas (93,9%), e na Sudeste, de refrigerante (7,2%).
benecirios (88%). A participao de enlatados e lcool no cardpio foi referida por uma parcela inexpressiva da populao em estudo.
No leque dos outros alimentos, o caf foi o item mais consumido pelos
Tabela 16: Freqncia do consumo alimentar de famlias do Programa Bolsa Famlia por grupos de alimentos e Regies do Brasil
Regies (%) Norte Nordeste Sudeste Brasil (%)
Alimentos
Sul
Centro-Oeste
Cereais, pes, razes e tubrculos Arroz Farinha de mandioca Milho (fub, cuscuz) Macarro, po, biscoito Aipim, inhame Batatas Hortalias Legumes/verduras Frutas Frutas/sucos de frutas Carnes e ovos Carnes Frango Peixes Ovos 19,9 8,8 7,1 39,7 13,4 13,1 6,5 53,1 16,6 13,4 2,9 46,3 15,5 9,4 0,9 39,1 25,4 10,5 0,7 36,7 18,2 11,0 3,6 42,9 11,0 19,3 16,0 21,9 7,7 15,1 17,5 29,2 41,2 33,1 31,1 30,4 87,6 73,6 2,1 53,6 1,3 8,6 89,4 57,2 48,3 53,2 1,1 6,7 97,3 28,4 25,0 51,8 8,1 26,6 98,5 22,6 11,5 63,9 4,9 18,6 99,3 21,0 5,6 54,7 9,7 11,7 94,4 40,6 18,7 55,4 5,1 14,4
88
Alimentos Leite e derivados Leite Iogurte / queijo Leguminosas Feijo
Regies (%) Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Brasil (%)
59,1 5,1
45,5 2,6
62,6 10,9
66,3 6,1
57,8 4,4
58,3 5,8
55,2
70,1
94,7
83,6
94,0
79,6
leo e gordura
Margarina / leo Manteiga Acar e doces Acar (doces, balas) Refrigerantes Outros Frituras lcool Embutidos Enlatados Caf 9,2 1,0 12,2 8,2 93,5 2,2 3,1 16,1 2,0 92,4 8,7 1,0 5,9 2,0 85,1 8,8 1,2 5,8 1,5 88,6 15,4 2,1 1,0 0,2 80,4 8,9 0,6 8,2 2,8 88,0 82,3 4,1 93,9 4,1 81,6 7,2 86,8 3,9 85,1 2,9 85,9 4,4 69,4 21,5 80,2 24,6 79,8 28,5 86,1 12,9 91,0 15,1 81,3 20,6
Discusso
Os resultados deste estudo indicam que o Programa Bolsa Famlia est
contribuindo para a reduo da insegurana alimentar entre os benecirios, promovendo um dos direitos fundamentais do homem, a saber, o acesso regular necessidades de sustentao da vida. e permanente a alimentos em qualidade e quantidade sucientes para suprir as O aumento signicante da durao e da disponibilidade dos alimentos
no domiclio, observado quando as prevalncias foram comparadas para essas
89
condies antes e aps o recebimento do benefcio, evidencia que diminuiu o nmero de famlias que deixavam de comer ou comiam menos porque no havia comida suciente no domiclio. Embora no se possa excluir a existncia de outras (condio no investigada nesta pesquisa), os resultados da anlise desses quesitos so consistentes e apontam para mudanas nas condies de alimentao que esto alimentar grave para o estgio da insegurana moderada a leve ou segurana proporcionando a transferncia das famlias pobres da situao de insegurana alimentar, na medida em que tm ampliado o volume, a durao e a variedade dos alimentos na unidade familiar. Esses resultados so compatveis com os de outros mnima realizados com metodologias robustas (ASSIS et al., 2006). estudos desenvolvidos com benecirios de programas de transferncia de renda A melhora na qualidade e, em especial, na variedade dos alimentos
fontes de renda propiciadoras desse acesso, que porventura a famlia teve ou tem,
disponveis na unidade familiar foi expressiva para todas as Regies do Brasil e contempla a maioria das famlias. Esse um aspecto relevante da mudana do padro alimentar promovido pelo Programa, visto que a diversidade dos alimentos que integram as refeies dirias um dos critrios para a obteno da alimentao saudvel.
crescimento e desenvolvimento adequados de crianas e adolescentes, bem como para a manuteno de uma vida saudvel para os adultos e idosos. possvel supor que todos os membros da unidade familiar esto se
A alimentao adequada e variada um dos requisitos essenciais para
beneciando da ampliao do acesso do alimento, uma vez que os resultados deste
estudo indicam que 94,2% das crianas e 85% dos jovens e adultos, benecirios entre as Grandes Regies do pas. Esses resultados expressam grande ganho para a sociedade brasileira, apesar de 5,8% das crianas e 15% dos jovens e adultos ainda no conseguirem ter acesso a pelo menos trs refeies dirias.
do Programa, realizam trs ou mais refeies por dia, com distribuio similar
oportunidade de melhora do estado nutricional. Estudos que avaliaram a ecincia dos programas de transferncia de renda mnima mostraram reduo dos dcits
Em especial para as crianas, esses resultados podem ser vistos como a
90
nutricionais nas crianas benecirias, e evidenciam a inuncia do aumento da renda familiar como promotora da condio de sade e nutrio na infncia. interessante comentar a independncia observada entre o padro de
refeies realizado pelas crianas e a faixa de recursos recebidos pelas famlias. Assim, possvel pensar na existncia de prioridade no que se refere garantia destinado pelo Programa. Neste sentido, observou-se que, independentemente da faixa de recebimento do benefcio, as famlias com crianas no domiclio adquirem quantidade signicantemente maior de leite, alimento culturalmente das famlias sem crianas no domiclio. de trs refeies principais para as crianas, mesmo na faixa de menor recurso
compreendido como prprio para a criana, quando comparado com a aquisio A Organizao Mundial da Sade (OMS) e o Ministrio da Sade (MS)
recomendam a realizao de trs refeies ao dia para as crianas de seis meses a
dois anos de idade amamentadas ao peito e cinco para aquelas que no recebem em cinco a seis refeies ao dia.
leite materno. Para as crianas maiores, espera-se o fracionamento dirio da dieta Ressalta-se, no entanto, que 39,7% das famlias armaram que suas
crianas faziam apenas trs refeies dirias. A existncia de crianas brasileiras realizando apenas trs refeies dirias bastante preocupante, particularmente se e desenvolvimento caracterstico desta faixa etria.
for considerada a demanda de nutrientes ocasionada pelo processo de crescimento Entende-se, no entanto, que persistem outros constrangedores das
condies de sade e nutrio das crianas assistidas, indicados neste estudo
pela dependncia entre o nmero de refeies realizado pela criana e o grau
de escolaridade materna, notando-se que medida que aumentava o nvel de escolaridade materna aumentava tambm o nmero de refeies ofertado criana. Este resultado permite pensar tambm que a relao entre a situao de sade e nutrio das crianas modulada no somente pelo nvel educacional uma vez que essas variveis esto intrinsecamente associadas.
materno, mas tambm pela condio socioeconmica do responsvel pela famlia,
91
para o fato de que, apesar de os responsveis tentarem garantir pelo menos as
Os dados apresentados por este estudo permitem tambm atentar
trs refeies dirias s suas crianas, 45,2% destes tm a percepo de que a crianas se alimentarem adequadamente. Essa viso compartilhada tambm pelos benecirios das diferentes Regies do pas no que se refere capacidade
quantidade do alimento disponvel na unidade familiar insuciente para as
de alimentar jovens e adultos. Particularmente para os jovens e adultos, o Guia Alimentar da Populao Brasileira, destaca a necessidade de realizao de pelo menos quatro refeies dirias nesses ciclos de vida. Neste caso, seria recomendvel a incluso, no cardpio dos jovens e adultos, de pelo menos um lanche, constitudo principalmente de frutas. No entanto, identicou-se, tanto para as crianas quanto para jovens
e adultos do Brasil como um todo e nas Grandes Regies do pas, o baixo percentual de realizao das pequenas refeies (lanches da manh, da tarde ou o noturno), indicando um padro de consumo possivelmente associado pratica cultural familiar.
dentre outros fatores, pelos hbitos culturais e pelas condies socioeconmicas. Em geral, sabe-se que a pobreza restringe o acesso e a escolha de uma alimentao adequada e saudvel e, neste sentido, a integrao das famlias de muito baixo nvel socioeconmico ao Programa Bolsa Famlia ampliou as oportunidades de aquisio e variedade dos alimentos. Nota-se ainda no presente estudo a relao positiva entre a melhoria da qualidade, da variedade e da quantidade da com o aumento da faixa de recebimento do benefcio, indicando possivelmente a adequada focalizao e uso do recurso oriundo do Programa Bolsa Famlia. Identicou-se, por outro lado, a tendncia de escolha dos alimentos menos alimentao, assim como o aumento da freqncia do nmero de refeies por dia
As evidncias indicam que a escolha da alimentao adequada inuenciada,
saudveis medida que aumentava essa faixa do recurso do Programa, condio
que sinaliza a urgente necessidade de orientao e informao sobre os males
dos alimentos de alta densidade energtica para a sade, expressos naqueles com elevado teor de acares simples e gorduras, principalmente as saturadas e as trans-saturadas.
92
exemplo dos refrigerantes, embutidos (salsicha, mortadela e calabresa), biscoitos (possivelmente os industrializados, comumente utilizados nos lanches das crianas) e cremes vegetais, observadas entre os benecirios do Programa: normalmente
importante comentar as escolhas de alimentos pouco saudveis, a
esses alimentos, que apresentam mais baixo custo de mercado, contm elevada densidade energtica e baixo valor nutricional. Na atualidade, o avano da tecnologia no campo da industrializao de alimentos tem levado ao aumento do volume desses produtos no mercado e sua oferta a um preo cada vez mais populaes de baixo poder aquisitivo.
reduzido, condio que fomenta o consumo dos alimentos industrializados pelas Os leos e os cremes vegetais tm alta densidade energtica. No entanto, os
leos vegetais contm cidos graxos essenciais e vitamina E. Desta forma, quando em quantidade adequada, contribuem tanto para aumentar o valor calrico da dieta
como para fornecer cidos graxos necessrios a vrias funes do organismo para margarinas, contm cidos graxos na forma trans: esses cidos so implicados na
manuteno da sade. Entretanto, a maioria dos cremes vegetais, a exemplo das ocorrncia das doenas crnicas no transmissveis, particularmente a obesidade e as doenas coronarianas. Reconhece-se, assim, a necessidade de qualicar as aes de sade e nutrio, no mbito dos servios de sade (condicionalidades do PBF) para potencializar os efeitos do recurso no seio da unidade familiar.
alimentos de alta densidade energtica freqentemente observada em detrimento e hortalias, que normalmente apresentam mais baixo contedo energtico e mais alto custo de mercado.
notrio que, em situao de escasso recurso, a ampliao da aquisio de
da aquisio daquelas fontes de vitaminas, minerais e bras, como frutas, verduras
benecirios do PBF, tendncia tambm observada para o total da populao brasileira (IBGE, 2002/2003), pode-se comentar que esse padro de consumo recomendado o consumo de trs a cinco pores de legumes e verduras e de trs a quatro de frutas por dia. no atende aos requisitos da alimentao saudvel preconizados, dado que
Com respeito ao baixo consumo de verduras, legumes e frutas entre os
93
O consumo regular de frutas, legumes e verduras oferece garantia contra a decincia da maioria das vitaminas e minerais e de substncias bioativas, importantes na modulao da resposta imunolgica, aumentando a resistncia infeco, alm de fornecer quantidades adequadas de bra. A ingesto de no mnimo 400g/dia de frutas, verduras e legumes tem sido relacionada ao menor risco de desenvolvimento de doenas crnicas no transmissveis e a manuteno do peso saudvel (OMS/FAO, 2003). Para os cereais, razes e tubrculos, a recomendao de cinco a nove pores dirias, a depender do ciclo de vida. Neste aspecto, interessante observar que 79,6% e 94,4% das famlias entrevistadas relataram consumir, respectivamente, feijo e arroz quatro ou mais vezes na semana. A recomendao do consumo para as leguminosas de uma poro diria. Essa freqncia e percentual de consumo, identicados para o arroz podem ser considerados altos, mas para a leguminosa, que para a populao entrevistada representada pelo feijo, parece ser alcanada somente pelos benecirios das Regies Sudeste e Centro-Oeste, quando 94,7% e 94%, respectivamente, informam consumi-lo quatro vezes ou mais por semana. Para os benecirios do Norte (55,2%) e do Nordeste (70,1%), o consumo nesta categoria foi o mais baixo observado. Ressalva-se que o feijo associado ao arroz constitui-se em mistura de alto valor biolgico. A guisa de concluso, pode-se comentar que o Programa Bolsa Famlia est transferido parcela expressiva da populao brasileira para a rea da segurana alimentar, mas entende-se tambm que esta transferncia aumenta na medida em que se eleva a faixa do valor monetrio recebido. Apesar desses resultados positivos, um expressivo percentual de famlias pobres ainda convive com a condio de insegurana alimentar. Assim, cabe comentar que esforos devem ser envidados para ampliar o acesso dessas famlias no sentido da assuno do direito pleno ao alimento. Por ltimo cabe comentar que, mesmo considerando todos os aspectos positivos do Programa Bolsa Famlia apontados neste estudo, entende-se que no se deve perder de vista o carter transitrio dos programas de transferncia de renda e a perspectiva de ampliao das oportunidades de trabalho, objetivando a independncia nanceira das famlias brasileiras.
94
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95
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96
Segurana Alimentar e Nutricional entre os Benecirios do Programa Bolsa Famlia
Foto: Acervo MDS
Captulo III
Captulo III
Segurana Alimentar e Nutricional entre os Benecirios do Programa Bolsa Famlia

Andr Brando1 Salete Da Dalt2 Victor Hugo Gouva3
Apresentao
Este artigo o produto de uma pesquisa de avaliao sobre o Programa Bolsa Famlia realizada pelo Ncleo de Pesquisas Sociais da Universidade Federal Fluminense (DataUFF) para o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). O objetivo foi realizar uma pesquisa de opinio junto aos responsveis pelos domiclios e benecirios do Bolsa Famlia para avaliar o nvel de impacto desta iniciativa do MDS na melhoria de suas condies de vida, principalmente no que se refere s questes de segurana alimentar e nutricional, abordando os seguintes aspectos: :: Perl dos beneciados, investigando as seguintes variveis: sexo, idade, nvel de renda, grau de instruo, local de moradia, tipo de ocupao, hbitos alimentares etc.; :: Efeitos do Programa sobre suas vidas, sobretudo nos aspectos relacionados alimentao familiar;
1 2 3 Doutor em Cincias Sociais pela Universidade Estadual do Rio de Janeiro UFRJ. Mestranda em Poltica Social pela Universidade Federal Fluminense UFF. Doutor em Estatstica pela Universidade de Paris VI.
99
:: A percepo sobre o funcionamento do Programa. e Monitoramento da Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (SAGI) e prtestado entre os dias 12 e 14 de fevereiro de 2006 no municpio de Niteri - RJ. O presente artigo possui dois objetivos. O primeiro consiste na especicao O questionrio foi elaborado em conjunto com o Departamento de Avaliao
dos procedimentos metodolgicos utilizados para escolha da amostra e coleta de
dados. O segundo consiste na discusso de uma pequena parte dos resultados alimentos e a relao das famlias benecirias com o seu entorno social.
encontrados, apontando para os impactos mais gerais relacionados aquisio de
Procedimentos Metodolgicos
Para dar conta do objetivo proposto para esta avaliao foi utilizada a tcnica
dados feita atravs de questionrio fechado. Sendo assim, foram realizadas 4.000 entrevistas com responsveis legais pelo recebimento do benefcio. Estas entrevistas foram aplicadas em dois grupos. O primeiro, denominado
de pesquisa quantitativa domiciliar do tipo survey. Nesta metodologia, a coleta de
experimental, foi composto por um total de 3.000 questionrios respondidos. O
segundo, denominado grupo de controle, foi composto pelos 1.000 questionrios restantes. O grupo experimental era composto pelas famlias que perfaziam mais de doze meses de vinculao ao Programa, enquanto que o grupo de controle era composto por famlias com no mximo trs meses de incluso no Bolsa Famlia.
2.1 O Desenho Amostral

representativa por regio no que tange ao grupo experimental, e representativa do pas do que concerne ao grupo de controle. representatividade: Neste sentido, para o grupo experimental tivemos a seguinte distribuio e De incio, o desenho amostral deveria dar conta de produzir uma coleta
100
a) As amostras foram dimensionadas visando estimar uma proporo P, desconhecida, xando-se uma preciso mnima de 4% com nvel de por Regio. conana de 95%. Isto implica uma amostra mnima de 600 domiclios b) A amostra total para o Brasil foi de 3.000 domiclios com preciso de 1,8%. Optamos, assim, por realizar 600 entrevistas por Regio. Para o grupo de controle foi selecionada uma amostra de 1.000 entrevistas,
proporcional ao tamanho da populao e de forma a ser representativa para o Brasil. Chegamos a uma preciso de 3,1%. O plano amostral apontou para a escolha de 53 municpios para sorteio das
famlias, com base de referncia no cadastro destas. O MDS nos forneceu a base de dados que serviu de subsdio inicial para a produo da pesquisa.
2.2 Critrios para Seleo da Amostra

portanto, 26 municpios selecionados utilizando-se os seguintes critrios: Dos 53 municpios investigados, 27 foram as capitais dos Estados. Sobraram, a) A varivel bsica utilizada foi a de nmero de bolsas implantadas a menos de trs meses (amostra controle). Foram eliminados todos os municpios com valor inferior a 25 bolsas;
b) Os municpios foram classicados por Regio em trs grupos: pequenos, mdios e grandes. Na seleo procuramos o equilbrio entre os trs; c) Consideramos como pequenos os municpios abaixo do valor da mediana entre a mediana e o percentil 90; e como grandes, os municpios da Regio que se encontram no estrato dos 10% maiores; proporcional ao tamanho dentro de cada estrato.
do nmero de bolsas. Como mdios, os que tinham nmero de bolsas
d) Feita esta diviso, selecionamos os municpios com probabilidade
101
2.3 O Plano Amostral

O quadro a seguir expe a composio da amostra que efetivamente comps a pesquisa: Quadro 1: Plano amostral - pesquisa de avaliao do Programa Bolsa Famlia - 2006
Cidade Estado Grupo Experimental 20 20 23 23 23 27 28 28 34 36 46 48 72 172 20 20 20 21 21 22 22 24 25 28 31 35 35 36 47 49 54 90 Grupo Controle 7 7 8 8 8 9 9 9 11 12 15 17 25 55 7 7 7 7 7 7 7 8 8 9 10 12 12 12 16 16 18 30
Regio Norte
<3 Meses
Macap Senador Guiomard Santana Belm Mucaja Ariquemes Formoso do Araguaia Palmas Boa Vista Itacoatiara Porto Velho Bragana Rio Branco Manaus Nordeste Olho Dgua do Piau Japaratuba Itamaraju So Joo dos Patos Joo Pessoa Rio Largo Macaba Itabaiana Macei Recife Fortaleza Teresina Maracana Salvador Caruaru Aracaj Natal So Lus
AP AC AP PA RR RO TO TO RO AM RR PA AC AM PI SE BA MA PB AL RN PB AL PE CE PI CE BA PE SE RN MA
50 84 120 125 404 476 442 432 857 1.009 1.736 2.138 3.908 11.743 47 136 140 297 332 372 458 880 1.014 1.520 1.968 2.709 2.749 2.809 4.859 4.980 5.894 13.353
102
Regio Centro Oeste
Cidade
Estado
Grupo Experimental 20 36 46 65 68 111 254 20 33 35 50 70 89 103 200 20 43 48 71 178 240
Grupo Controle 7 12 15 22 23 37 84 7 11 12 17 23 30 34 66 7 14 16 24 59 80
<3 Meses
Pedro Gomes Montividiu Tangar da Serra Braslia Goinia Cuiab Campo Grande Sudeste guia Branca Itagua Ituverava Juiz de Fora Vitria Belo Horizonte So Paulo Rio de Janeiro Sul Florianpolis So Sep Guarapuava Joinville Porto Alegre Curitiba
MS GO MT DF GO MT MS ES RJ SP MG ES MG SP RJ SC RS PR SC RS PR
38 106 516 1.350 1.481 3.330 9.453 56 126 208 1.884 2.778 3.463 9.631 57 349 496 1.081 4.328 7.174
Fonte: Elaborado pelo pesquisador
Os Resultados
Passamos a expor os resultados encontrados aps a realizao da pesquisa. Vale ressaltar que, apoiados no rigor relativo forma de composio da amostra, podemos armar que estes resultados so plenamente representativos e generalizveis no conjunto dos benecirios do Programa Bolsa Famlia.
103
Grco 1: Perl dos entrevistados
abarcados pela pesquisa. No que tange ao sexo, vemos que, como esperado, a maioria dos entrevistados composta por mulheres. Entre as faixas de idade, a predominncia de beneciados se localiza entre
O grco anterior aponta a congurao do perl dos entrevistados
25 e 34 anos e entre 35 e 44 anos. A partir desta faixa diminui o percentual de benecirios. Vale ressaltar que, na faixa que caracteriza uma populao mais (60 anos e mais). jovem (entre 16 e 24 anos), o percentual de entrevistados supera os da ltima faixa
que subimos nas faixas de escolarizao. O percentual dos sem instruo chega a 35,1% da amostra e a soma destes com os que possuem somente o primrio incompleto alcana quase 70%. Na outra ponta, somente 13,1% completaram o segundo grau e aqueles que concluram o ensino superior representam um percentual nmo.
A escolaridade muito baixa e o percentual vai decrescendo medida
seguidos dos brancos. Os pretos so o terceiro grupo de cor ou raa em percentuais. Quando comparamos o perl de cor ou raa dos entrevistados com o encontrado no
No que tange cor ou raa dos entrevistados, predominam os pardos,
104
Censo de 2000 para o conjunto da populao do Brasil, vemos que, como tambm
j podamos esperar, os brancos esto sub-representados como benecirios do esto super-representados (na medida em que so, respectivamente, 38,4% e 6,21% no pas). Estes resultados apontam j de incio para o fato de que o Bolsa que, como vrios estudos tm apontado, a proporo de pobres no Brasil mais elevada entre os pardos e pretos do que entre os brancos. Famlia vem elegendo de forma acertada os seus benecirios, em se considerando
Bolsa Famlia (pois so 53,74% na populao nacional) enquanto pardos e pretos
Grco 2: Situao ocupacional dos entrevistados
encontrada a dona de casa. Chama ateno o peso elevado dos desempregados em um grupo que , em geral, menos representativo na Populao Economicamente
Devido ao perl de sexo dos entrevistados, a situao prossional mais
Ativa (PEA). Tambm signicativo que autnomos e trabalhadores por conta Empregadas domsticas e diaristas, quando somadas, tambm apresentam um peso importante no conjunto.
prpria sejam mais freqentes na amostra que os empregados assalariados.
nos clculos econmicos domiciliares, reduzida. Em consonncia com o pequeno percentual de idosos na amostra, o peso dos aposentados tambm reduzido.
J a presena de funcionrios pblicos, que poderia indicar maior estabilidade
105
Tabela 1: Renda familiar

Renda familiar At 1 salrio mnimo Mais de 1 a 3 salrios mnimos Mais de 3 salrios mnimos Total 1.171 1.592 40 2.803 41,8 56,8 1,4 100,0
na faixa de 1 a 3 salrios mnimos (56,8%), no entanto, o percentual de famlias com at 1 salrio mnimo de renda elevado (41,8%). J o percentual de benecirios em famlias com mais de 3 salrios mnimos de renda mensal nmo (1,4%). Estes resultados mostram mais uma vez que o Programa est denies de elegibilidade.
A renda familiar no ltimo ms nos domiclios investigados se concentra
incorporando os beneciados de forma acertada em relao s suas prprias
Tabela 2: Gasto do dinheiro do Programa Bolsa Famlia

Gasto do dinheiro do Programa Bolsa Famlia Primeiro lugar Alimentos Roupas/calados Remdios Aluguel Material de limpeza e higiene pessoal Transporte Material Escolar (cadernos, livros, lpis, caneta) Atividades de lazer gua/Luz/Gs Outro Total 2.287 162 44 6 26 15 331 2 102 20 2.995 76,4 5,4 1,5 0,2 0,9 0,5 11,1 0,1 3,4 0,7 100,0
106
atravs do Programa Bolsa Famlia foi gasto em primeiro lugar, em larga maioria, com alimentao (76,4%). No entanto, parte no desprezvel das famlias (11,1%) utilizou o benefcio prioritariamente para compra de material escolar. No se acredita que o percentual de famlias que apontam o material escolar como gasto
A Tabela 2 demonstra que, entre as famlias investigadas, o recurso recebido
principal esteja ligado ao fato da coleta dos dados da pesquisa ter sido realizada no
ms de maro, onde tipicamente so realizadas as despesas escolares referentes ao pesquisas realizadas anteriormente em perodos diferentes.
incio do ano letivo, uma vez que esta tendncia j havia sido observada em outras
Tabela 3: Trmino dos alimentos da casa nos ltimos trs meses

Trmino dos alimentos da casa nos ltimos trs meses Sim No Total 2.478 512 2.999 82,6 17,4 100,0
uma situao na qual os alimentos acabaram antes que houvesse disponibilidade nanceira para a realizao de novas compras. Tabela 4: Trmino dos alimentos da casa antes de receber o Bolsa Famlia
Trmino dos alimentos da casa antes de receber o Bolsa Famlia Sim No Total 2.626 374 3.000 87,5 12,5 100,0
Em mais de 80% das famlias investigadas nos trs ltimos meses, ocorreu
trmino dos alimentos antes da existncia de disponibilidade nanceira para novas compras atingia 87,5% das famlias dos benecirios. A comparao entre o percentuais nesta situao negativa. O teste de de 1% altamente signicante, j que
2 2
No perodo anterior entrada no Programa Bolsa Famlia, a situao de
antes e o depois do recebimento mostra uma queda de aproximadamente 5 pontos = 28,4 ( crtico = 6,67).
2
com 1 grau de liberdade e nvel
107
Tabela 5: Insucincia da comida nos ltimos trs meses

Insucincia da comida nos ltimos trs meses Sim No Total 1.458 1.540 2.998 48,6 51,4 100,0
Cerca de 48% dos entrevistados apontam que nos ltimos trs meses alguma pessoa da famlia deixou de comer ou comeu menos porque havia insucincia de comida. Tabela 6: Comida suciente ou no antes do Bolsa Famlia
Comida suciente ou no antes do Bolsa Famlia Sim No Total 1.746 1.248 2.994 58,3 41,7 100,0
Antes da entrada no Bolsa Famlia, no entanto, este percentual de insucincia chegava a 58,3%. O que perfaz uma reduo desta situao negativa em cerca de 10 pontos percentuais e aponta para os impactos positivos do Programa. Mais uma vez, o teste de 2 com 1 grau de liberdade e nvel de 1% altamente signicante, j que 2 = 56,8 ( 2 crtico = 6,67). Tabela 7: Avaliao da alimentao aps o Bolsa Famlia
Avaliao da alimentao aps o Bolsa Famlia Melhorou muito Melhorou Continua Igual Piorou Total 560 2.004 424 6 2.994 18,7 66,9 14,2 0,2 100,0
108
A tabela anterior mostra que o Programa Bolsa Famlia teve contundente impacto positivo na alimentao das famlias benecirias. O expressivo montante de 85,6% dos entrevistados aponta esta melhora. Somente 14,2% relatam uma situao de estabilidade nesta varivel e o percentual de entrevistados que apontou para uma situao de piora insignicante (0,2%). Tabela 8: Quantidade de alimentos consumidos aps o Bolsa Famlia
Quantidade de alimentos consumidos aps o Bolsa Famlia Aumentou Continua a mesma Diminui Total 1.751 1.195 12 2.958 59,2 40,4 0,4 100,0
Mais uma vez os dados conrmam o impacto positivo do Programa. O percentual dos que apontam aumento da quantidade de alimentos consumidos signicativo (59,2%), cando muito acima do percentual dos que apontam para a continuidade (na casa dos 40%). J a diminuio da quantidade de alimentos consumidos apontada por um nmero nmo de entrevistados. Tabela 9: Aumento na variedade dos alimentos aps o Bolsa Famlia
Aumento na variedade dos alimentos aps o Bolsa Famlia Sim No Total 2.190 796 2.986 73,3 26,7 100,0
O importante percentual de 73,3% dos entrevistados aponta aumento da variedade de alimentos consumidos pela famlia aps a entrada no Programa, o que denota um impacto positivo muito expressivo no que tange ao consumo de um rol mais variado de possibilidades alimentares.
109
Tabela 10: Durao dos alimentos comprados pela famlia

Durao dos alimentos comprados pela famlia Uma semana Duas semanas Trs semanas Quartro semanas (ms inteiro) Total 481 878 983 640 2.982 16,1 29,4 33,0 21,5 100,0
percentual encontra-se nas famlias que compram alimentos sucientes para trs no deixa de ser signicativo. J o de respostas duas semanas alto, considerando famlias compram alimentos que cobrem o conjunto do ms.
No que se refere durao dos alimentos comprados, o maior peso
semanas no ms (33%). O percentual de respostas uma semana pequeno, mas a importncia da varivel. Somente 21,5% dos entrevistados armam que suas Tabela 11: Durao dos alimentos comprados pela famlia antes do Bolsa Famlia
Durao dos alimentos comprados pela famlia antes do Bolsa Famlia Uma semana Duas semanas Trs semanas Quartro semanas (ms inteiro) Total 1.041 1.016 603 327 2.987 34,9 34,0 20,2 10,9 100,0
Programa. O maior peso percentual estava nas famlias que compravam alimentos sucientes para somente uma semana no ms (34,9%). O percentual de respostas armam que suas famlias compravam alimentos que cobriam o conjunto do ms antes do Bolsa Famlia. As duas ltimas tabelas, quando comparadas, mostram um impacto positivo a) na grande reduo do percentual de famlias que compram alimentos que duram somente uma semana;
Vejamos como se congurava a durao dos alimentos antes do acesso ao
duas semanas o segundo mais elevado (34%). Somente 10,9% dos entrevistados
muito signicativo do Programa que se faz:
110
b) na reduo do percentual de famlias que compram alimentos que duram somente duas semanas; c) no grande aumento do percentual de famlias que compram alimentos que
duram trs e quatro semanas: enquanto estas ltimas eram 31,1% antes, passam a ser 54,5% aps o Programa, o que equivale a um crescimento extremamente signicativo. Vale ressaltar que o teste de
2
crtico = 13,27).
de liberdade e nvel de 1% altamente signicante, j que
com 1 grau = 408,4 (
Tabela 12: Tratamento da famlia no local onde mora aps o Bolsa Famlia
Tratamento da famlia no local onde mora aps o Bolsa Famlia Mudou para melhor No mudou nada Mudou para pior Total 1.222 1.701 12 2.935 41,6 58,0 0,4 100,0
famlia tratada no local de moradia mudou para melhor aps o ingresso no
Um expressivo percentual de entrevistados arma que a maneira como a
Programa. Este dado aponta para dois aspectos: em primeiro lugar, para uma maior
possibilidade de estas famlias avanarem na direo da construo de redes locais dos ncleos familiares, elemento fundamental para a construo de estratgias voltadas para a sada da situao de pobreza extrema. Tabela 13: Crdito com os comerciantes do bairro aps o Programa Bolsa Famlia
Crdito com os comerciantes do bairro aps o Programa Bolsa Famlia Sim No No compra a crdito Total 967 901 1.052 2.920 33,1 30,9 36,0 100,0
de sociabilidade; em segundo lugar, para uma melhora na prpria auto-estima
111
Outro impacto positivo do Bolsa Famlia aparece na tabela anterior. Cerca de 1/3 dos entrevistados apontam que o crdito da famlia com os comerciantes do bairro melhorou aps a entrada no Programa. Esta facilidade de crdito tende, por sua vez, a viabilizar possibilidades de incremento da qualidade de vida das famlias, apesar das inmeras limitaes relativas condio de pobreza. Vale ressaltar o percentual expressivo de famlias que no compram a crdito (36%). Grco 3: Avaliao do Programa Bolsa Famlia
A avaliao do Programa extremamente positiva com 49,9% de respostas bom e 38,8% de timo (o que totaliza 88,7% de avaliao satisfatria). A avaliao do Bolsa Famlia como ruim e como pssimo compreende uma freqncia nma e a avaliao como regular emitida por somente 9,8% do total de entrevistados. Tabela 14: Responsvel pelo Programa Bolsa Famlia
Responsvel pelo Programa Bolsa Famlia Governo Federal Lula Governo Estadual Governo Municipal Outro Total 1.727 506 275 185 182 2.895 60,0 17,6 9,5 6,4 6,3 100,0
112
como responsvel pelo Bolsa Famlia, o que parece indicar que a vinculao no mesmo movimento, ainda necessrio trabalhar mais esta perspectiva de percentuais baixos de meno ao Governo Estadual e ao Governo Municipal. Por
Nada menos que 60,0% dos entrevistados mencionaram o Governo Federal
institucional do Programa est sendo divulgada de forma acertada, mas que, visibilidade. Este alto ndice de vinculao ao Governo Federal engendra os outro lado, um expressivo nmero de menes feito ao presidente Lula (17,6%), o que certamente se relaciona com a prpria lgica da visibilidade poltica em pases como o Brasil, marcados historicamente pelo presidencialismo. Entre os indicaes que apresentam peso pequeno ou inexpressivo.
outros responsveis citados, encontramos uma listagem com mais de quarenta
Concluses
A pesquisa realizada pelo DataUFF apontou para um conjunto de elementos Quanto incorporao dos benecirios no Programa, esta se faz de forma
a seguir sintetizados.
condizente com os objetivos de distribuio de renda almejados, na medida em mensal, j considerando, dentro deste patamar, o valor do benefcio. No mesmo
que 98,6% das famlias pertencem faixa de at 3 salrios mnimos de renda movimento, a representatividade maior de pretos e pardos entre os benecirios, quando comparado com o peso demogrco destes grupos de cor ou raa no conjunto da populao, tambm aponta para os acertos na elegibilidade. Quanto ao consumo de alimentos, a pesquisa mostra que, embora estejamos
ainda longe de uma situao ideal, na qual todas as famlias poderiam se alimentar ao ingresso no Programa mostra impactos positivos expressivos, tanto no nmero introduzir maior variedade na alimentao.
de forma adequada todos os dias, a comparao entre a situao atual e a anterior de semanas cobertas pelos alimentos comprados, quanto na possibilidade de Ainda seguindo a lgica que acompanhou a histria das polticas de
proteo social no Brasil, a maioria dos entrevistados associa o Programa a uma
113
ajuda recebida. Ao mesmo tempo, observa-se que os nveis de conana na continuidade do benefcio so elevados, embora no expressem uma perspectiva de segurana absoluta no longo prazo, o que possivelmente ocorreria caso a populao compreendesse o Bolsa Famlia como um direito social. Por m, embora a pesquisa no tenha se aprofundado nos aspectos vinculados ao capital social, as famlias benecirias apontam para um melhor tratamento no local de moradia e um conseqente aumento do crdito no comrcio. Estes aspectos indicam, ainda que de forma indireta, possibilidades de aumento da insero destas famlias em redes locais de sociabilidade. necessrio considerar que o Programa Bolsa Famlia, assim como outros programas sociais criados e/ou expandidos pelo atual governo brasileiro enfrenta um gigantesco desao: reverter a situao de extrema desigualdade na distribuio de renda presente na sociedade brasileira. Sabemos que o Brasil no um pas pobre, mas sim um pas de muitos pobres. Se dividirmos os pases do mundo em trs blocos a partir de suas rendas per capita, veremos que o Brasil se situa no tero mais rico. Dados j amplamente divulgados (BARROS, HENRIQUES & MENDONA, 2000) mostram que pases com Produto Interno Bruto (PIB) per capita semelhante ao nosso esto muito melhor situados do ponto de vista da distribuio de renda e do percentual de pobres em suas populaes. Enquanto apresentamos um patamar j histrico de aproximadamente 30% de pobres em nossa populao, pases com PIB per capita semelhante possuem em mdia 10% de pobres. No que tange desigualdade, nosso coeciente de Gini4 chega a quase 0,60, o que nos deixa no m da la entre os pases do mundo. De fato, somente a frica do Sul e Malawi possuem coeciente maior que o nosso. Toda a histria econmica brasileira mostra que o crescimento econmico sem o apoio de polticas de distribuio de renda no poder alterar o atual quadro de injustias sociais.
4 O coeciente de Gini constitui um indicador amplamente utilizado pelos estudos voltados para a desigualdade. Este ndice construdo a partir da razo existente entre a renda dos mais ricos e dos mais pobres em determinada sociedade.
114
Finalizando, podemos armar, a partir dos resultados desta avaliao, que os acertos encontrados num programa social de to grande expresso como o Bolsa Famlia indicam que a atual poltica de proteo social tem efetivamente enfrentado a tarefa de atuar no sentido da reduo da desigualdade de renda e da pobreza no pas.
Bibliograa
BARROS, Ricardo Paes; HENRIQUES, Ricardo; MENDONA, Rosane. Desigualdade e pobreza no Brasil: retrato de uma estabilidade inaceitvel. In: Revista Brasileira de Cincias. Sociais, v. 15, n. 42, fev. p.123-142, 2000.
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O Impacto do Programa Bolsa Famlia: Mudanas e Continuidades na Condio Social das Mulheres
Foto: Bruno Spada
Captulo IV
Captulo IV
O Impacto do Programa Bolsa Famlia: Mudanas e Continuidades na Condio Social das Mulheres
Mireya Surez1 Marlene Libardoni2
Introduo
Partindo do reconhecimento de que a baixa condio social das mulheres, particularmente das no-brancas, restringe severamente a segurana delas e de suas famlias e de que o Programa Bolsa Famlia , na atualidade, a poltica mais signicativa do sistema de proteo social do Brasil, examinam-se neste artigo os efeitos desse Programa nas condies de vida das mulheres que recebem e administram a renda a elas transferida3. Este artigo examina o modo como o Programa vem funcionando a partir das realidades especcas vividas pelas benecirias nos seus espaos familiares e pouco vividas nos espaos pblicos. Nosso olhar , ento, situado, no sentido dos interesses dessas mulheres servirem como referencial para avaliar os fatos
1 2 3
Doutora em Sociologia do Desenvolvimento pela Universidade de Cornell. Pesquisadora Associada do Centro de Pesquisa e Ps-Graduao sobre as Amricas - Universidade de Braslia. A idia de usar a perspectiva de gnero para examinar os efeitos do Programa Bolsa Famlia foi proposta pelo Departamento de Desenvolvimento Internacional do Governo Britnico (DFID), que nanciou esta pesquisa. O Ministrio de Desenvolvimento Social (MDS) desenvolveu-a e, para esse m, props e supervisionou a realizao desta avaliao. A coordenao da pesquisa cou a cargo de AGENDE Aes em Gnero Cidadania e Desenvolvimento , e os trabalhos foram realizados por uma equipe de pesquisa integrada por Ana Julieta Teodoro Cleaver, Marlene Libardoni, Marlene Teixeira Rodrigues, Mireya Surez, Paula Foltran, Priscilla Maia, Rosa Helena Stein, Sandra Oliveira Teixeira, Simone Ribeiro Garcia e Wanderson da Silva Chaves.
119
observados, e nosso objetivo sugerir aes de potenciao de suas capacidades para que possam interagir nos processos sociais e polticos e se tornarem coresponsveis pelo cumprimento dos objetivos do Programa. A base informativa deste relatrio foi coletada em trabalhos de campo realizados em dez municpios da Federao durante os meses de maro a junho de 2006: Belm (PA), Floriano (PI), Riacho (MA), So Lus (MA), Aracaju (SE), Candeias (BA), Passo do Camaragibe (AL), Belo Horizonte (MG), Chapada do Norte (MG), Ecoporanga (ES)4. Belo Horizonte, So Lus, Belm e Aracaju so capitais de estados, com elevado grau de urbanizao. Dois desses municpios, Candeias, no estado da Bahia, e Floriano, no estado do Piau, constituem cidades de mdio porte que se diferenciam pelo fato de Candeias ser o municpio onde a Petrobrs iniciou a produo e reno de petrleo, na dcada de 40 do sculo passado, enquanto Floriano um municpio situado no sul do Piau, que vem mostrando um grande dinamismo comercial e tornando-se um centro de oferta de educao, sade e de prestao de outros servios para a ampla regio de fronteira interna que se estende ao sul do Piau e do Maranho. Quatro so municpios predominantemente rurais que, entretanto, apresentam grandes diferenas. Passo de Camaragibe um municpio situado no litoral norte de Alagoas e marcado pela onipresena da atividade aucareira na paisagem e na vida cotidiana e pela dependncia do trabalho intermitente da usina, ao qual a maior parte das famlias camaragibanas est submetida. Ecoporanga, no Esprito Santo, um municpio com uma viva histria de conitos agrrios, porquanto as questes relacionadas ao desenvolvimento agrrio, posse da terra e agricultura familiar esto colocadas no cotidiano dos moradores. Chapada do Norte um municpio situado no serto mineiro, na fronteira com o estado da Bahia, que preserva tradies culturais tpicas das populaes afro-brasileiras e comunidades remanescentes de quilombos. Riacho, um municpio maranhense situado na fronteira com o estado de Tocantins distingue-se por apresentar caractersticas acentuadas das regies de fronteira interna brasileiras, especialmente no que se refere ao seu apego tradio coronelista e a sua impermeabilidade cultura da modernidade.
4 A seleo dos municpios baseou-se nos seguintes indicadores: (i) ndice de desenvolvimento humano municipal; (ii) alto percentual de no brancos entre a populao; (iii) alto percentual de cobertura do Programa Bolsa Famlia; (iv) proporo de populao urbana e rural.
120
O conjunto desses dez municpios marcadamente heterogneo no referente a caractersticas imponderveis, tais como localizao geogrca, trajetria histrica e padres scio-culturais, e mensurveis, como a urbanizao, a educao, o trabalho, a renda e a moradia. Entretanto, apesar dessas grandes diferenas, todos esses municpios, com exceo de Belo Horizonte, se assemelham entre si em virtude de apresentarem acentuadas caractersticas do Brasil pobre, no-branco5, e com escassas oportunidades de mobilidade social. Belo Horizonte foi includo por contrastar acentuadamente com os outros municpios/capitais no referente gesto do Programa, considerada modelar, a baixa proporo de populao excluda e de populao no-branca: 46%, em relao a Belm, 68,2%, So Lus, 68,5%, e Aracaju, 64,3%. Isto implica que a excluso baseada em critrios de cor/raa atinge uma parcela menor dos habitantes de Belo
Ainda a respeito desse tipo de excluso, importa notar que, em todos os municpios, qualquer que seja a proporo da populao excluda, as taxas de desemprego e de emprego informal so mais elevadas entre as mulheres que entre os homens, e de vida recaem sobre as mulheres pobres e negras (SOARES, 2000). ainda mais entre as mulheres no-brancas7. Como decorrncia, as piores condies
Horizonte ou, dito mais diretamente, h menos gente discriminvel nessa capital6.
Os trabalhos de campo centraram a ateno nas mulheres que recebem os benefcios (que, no caso de todas as entrevistadas, tm lhos, netos ou, at mesmo, outras crianas sob sua guarda) e nos agentes governamentais ligados direta ou indiretamente gesto do Programa (gestores, secretrios/as municipais, funcionrias/os dos Centros de Referncia da Assistncia Social e outros servidores pblicos). As informaes obtidas dessas pessoas foram colhidas por meio de
5 6 A expresso no-branco agrega as categorias censitrias preto, pardo, indgena e amarelo. Entretanto, importa ressaltar que se refere majoritariamente a pretos e pardos, em virtude deles constiturem mais de 95% dos no-brancos. A associao que fazemos entre excluso social e populao no-branca est amparada nas constataes da discriminao baseada na cor/raa manifestar-se nas piores condies de vida dos afrobrasileiros (PAIXO, 2003; HASENBALG, 2005) e nas suas menores oportunidades de mobilidade social (OSRIO, 2004; HASENBALG, 1988). A literatura que articula gnero e raa mostra que, embora as discriminaes baseadas no gnero, na classe e na cor/raa sejam conceituadas como fenmenos distintos, na prtica elas so vivenciadas ao mesmo tempo pela pessoa (SOUZA, 1990; CRENSHAW, 2002), produzindo o fenmeno da trplice discriminao das mulheres pobres e negras. Todavia, o reconhecimento da situao das mulheres negras est em falta at mesmo no mbito dos direitos humanos (AGENDE, 2006).
121
um questionrio semi-estruturado aplicado a 145 benecirias e a 54 agentes
governamentais8. Alm disso, realizaram-se 30 grupos focais com benecirias, entrevistaram-se lideranas polticas locais e integrantes de organizaes da sociedade civil e observaram-se as moradias e bairros das famlias benecirias e as instalaes governamentais disponveis para a gesto. O cotejo dos dados scio-demogrcos e dos dados de campo mostra que as grandes diferenas existentes entre os municpios em termos de urbanizao/ ruralidade, trajetria histrica e cultural, e ndices educacionais, de emprego e de condio de vida, no se fazem acompanhar de diferenas equivalentes entre as benecirias e suas famlias. Onde quer que estejam elas se parecem, em virtude de viverem em espaos sociais marginais e compartilhar condies de existncia muito parecidas. Entende-se tambm que essa homogeneidade das famlias e mulheres muito pobres decorre no apenas da conhecida excluso social, como tambm do surgimento, no mago dos bairros que habitam, de modos de vida e orientaes culturais particulares que obedecem ao saber vindo da condio muito objetiva de viver em extrema carncia9. Quando a realidade vivida por outro intolervel, no possvel descrevla, sendo preciso ceder a voz a quem a vive. Por essa razo, trazemos a este texto a voz de Severina:
Melhorou muito a vida. Antigamente aqui no tinha nada para os pobres. Eu no tinha ajuda nenhuma. Meus lhos ia, at para a escola, com fome. Os que estudava de manh ia sem caf, porque a gente no tinha condies. Quando era na tarde, se tinha comida ia com a barriginha cheia, se no tinha ia com a barriginha seca. O que eu tenho agora o governo botou. Para mim foi muito, e para muita gente no s daqui da Barra, mas de muito lugar.
Perante as cruas realidades observadas e a inequvoca postura de aprovao do Programa Bolsa Famlia, tanto por parte de todas as benecirias como da
8 9
O questionrio contm 52 perguntas: 15 especcas para benecirias, 13 especcas para agentes governamentais e 24 comuns s duas categorias. Esse saber gerado pelas condies objetivas de existncia objeto central na obra de Pierre Bourdieu, que a ele se refere com o conceito de prxis (BOURDIEU,1990).
122
maioria dos integrantes das equipes de gesto, entendemos que a transferncia de renda precisa tornar-se direito de cidadania para rmar sua continuidade, visto que responde a uma urgncia de natureza tica e moral, cumpre com exigncias bsicas do sistema nacional e internacional de proteo aos direitos humanos e se constitui em passo importante para a armao do Estado de Bem-Estar Social. Entendemos tambm que o aperfeioamento do Programa passa, necessariamente, pela potenciao das benecirias. Isto implica, entre outras coisas, a quebra do isolamento social e da desinformao que limita suas possibilidades de contribuir de maneira mais efetiva na consecuo dos objetivos do Bolsa Famlia.
2 Perl dos Grupos Domsticos Visitados e Isolamento das Benecirias

dos grupos domsticos (54%) se estruturem dessa forma10, uma parcela muito signicativa desses grupos apresenta, na realidade, uma estrutura familiar diferente dessa. O cnjuge (marido ou companheiro) est ausente em 46% do total dos grupos domsticos, congurando uma estrutura familiar monoparental, como tambm convivem nas residncias outras pessoas ademais de pai, me e lhos. A Tabela 1 mostra que, do total de 521 pessoas que, afora as benecirias do Programa, compem os grupos domsticos visitados, 79,3% so cnjuges e lhos delas e 20,7% so pessoas com algum outro vnculo de parentesco com elas ou, at mesmo, com algum tipo de relao distinta ao parentesco, sendo que mais da metade so netos/as e sobrinhos/as que se encontram sob a sua guarda. A presena dessas crianas nos grupos domsticos revela a prtica das benecirias de substituir mes ausentes, principalmente lhas e irms. Embora o modelo de familiar nuclear seja preferencial e a maior parte
10 Tambm chamada de famlia conjugal, consiste em um homem, uma mulher e seus lhos, biolgicos ou adotados, habitando num ambiente comum.
123
Tabela 1: Composio dos grupos domsticos segundo relao com a beneciria

Relao com a Beneciria Cnjuge Filhos/as Subtotal Netos/as Sobrinhos/as Pai ou sogro Me ou sogra Irmos Irms Outros Subtotal Total N. 79 334 413 44 19 3 12 5 7 18 108 521* % 15,2 64,1 79,3 8,4 3,6 0,6 2,4 1,0 1,3 3,4 20,7 100,0
* As 145 benecirias entrevistadas no esto includas neste total.
Fonte: Base de dados da pesquisa O Programa Bolsa Famlia e o Enfrentamento das Desigualdades de Gnero MDS/AGENDE, 2006
cumprimento das condicionalidades envolve principalmente as mulheres que ausente em muitos deles. Alm disso, a presena do cnjuge, na maioria dos grupos
A composio dos grupos domsticos, por si mesma, indica que o
recebem o benefcio, em virtude da gura do marido ou companheiro estar domsticos, no inui muito quanto ao cumprimento das condicionalidades porque
a postura da me pesa mais do que a do pai na tomada de decises referentes a feminilidade das mulheres entrevistadas se rma na maternagem, entendida
educao, sade e tudo que tenha a ver com os lhos. Sozinhas ou acompanhadas, como o desempenho do papel de cuidar de crianas, seja na qualidade de me, seja na de me substituta. Por essa razo, a preferncia outorgada s mulheres na social de quem, por orientao cultural e subjetividade individual, est posicionada da maneira mais adequada para zelar pelas novas geraes. formulao do Programa veio a ser altamente legtima11 e a fortalecer a condio
11 O pargrafo 14 da Lei n. 10.863 estabelece que O pagamento dos benefcios previstos nesta Lei ser feito preferencialmente mulher, na forma do regulamento.
124
feminilidade como essencialmente dadivosa e, por conseqncia, a atribuio s mulheres dos papis ligados ao cuidado dos outros, quer sejam seus lhos e outros membros de suas famlias, quer sejam os doentes ou quaisquer outros necessitados de apoio. Porm, essa construo moderna da feminilidade no parece rmada na classe qual as benecirias do Programa pertencem. Os dilogos estabelecidos com as mulheres durante o trabalho de campo sugerem que a feminilidade no se pelos lhos prprios e pelos da me que no d conta sozinha. A esse etos de
Uma das caractersticas associadas modernidade a construo da
fundamenta em ajudar aos outros de forma generalizada, mas em ser responsvel responsabilidade limitada s crianas chamamos de maternagem, para distingui-lo do etos da maternidade, mais biolgico e restrito. O fato de tias e, principalmente, avs assumirem o cuidado de crianas que
no so seus lhos biolgicos percebido s vezes como ilegtimo ou, at mesmo, ilegal por muitos agentes governamentais atuantes na gesto do Programa, cujo argumento que as mulheres fazem isso para obter o benefcio. Desconsiderando ou ignorando a importncia social dessa cumplicidade entre mulheres e a legitimidade cultural da maternagem, muitos deles no conseguem perceber que justamente o contrrio, no sentido de que no cuidam de crianas para especialmente quando estas se encontram em situaes de risco.
obter o Bolsa Famlia, mas procuram obter este benefcio para cuidar de crianas, A legitimidade da preferncia dada s mulheres pelo Programa cou
evidenciada pelo fato de nenhuma beneciria e um nmero insignicante de agentes governamentais (1,7%) terem dito que elas no deveriam receber o benefcio. A argumentao mais freqente entre as benecirias que as mulheres cuidam e administram melhor que os homens porque, por serem mes, tm maior contato com os lhos. A argumentao dos agentes governamentais tambm evoca questes ligadas maternidade, mas o acento posto no fato de as mulheres terem
maior contato com o cotidiano da casa. Seja a nfase posta nas crianas ou na casa, o entendimento mais generalizado que as mulheres devem ser as titulares do benefcio porque so elas as que sabem como fazer.
a renda de alguns dos grupos domsticos incrementada com benefcios procedentes
Alm do benefcio recebido do Bolsa Famlia e dos programas remanescentes,
125
do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil, bem como das aposentadorias
de pais e sogros das benecirias e de prestaes continuadas. A importncia desse tipo de renda para a sobrevivncia do grupo familiar apontada por todas as entrevistadas, subjazendo nos seus discursos as idias opostas de terem o direito ou
de estarem recebendo uma ddiva do governo. Essas diferenas de enunciao esto
relacionadas ao grau de modernizao do municpio de onde a beneciria fala, mas principalmente ao seu grau de escolaridade. Benecirias analfabetas ou com baixa escolaridade entendem que se trata de uma ddiva, quer morem no urbano Riacho do que em So Lus, onde a idia de direito est mais rmada. So Lus ou no rural Riacho, mas esse entendimento muito mais freqente em Os grupos domsticos visitados so integrados por pessoas que sofrem o
desemprego, mas, principalmente, so pessoas que, por lutarem contra a inatividade, devem enfrentar cotidianamente a incerteza do emprego, do bico que poder podero render. As benecirias no escapam dessas incertezas. Uma terceira parte do total de 145 benecirias entrevistadas no desempenha nenhuma atividade aparecer no dia de amanh ou do ganho que suas atividades por conta prpria
remunerada, onze prestam servios contnuos com carteira assinada, 44 prestam conta prpria, dentre as quais a mais freqente o comrcio informal.
servios eventuais em domiclios ou nas lavouras e 37 praticam atividades por Embora a excluso do mercado de trabalho seja certamente preocupante, o
que preocupa ainda mais o extremo isolamento em que essas mulheres realizam suas atividades cotidianas, sejam elas cuidados de reproduo da vida ou, at mesmo, alguns dos trabalhos remunerados que fazem. A segregao residencial das cidades brasileiras concentra os pobres em
bairros onde as oportunidades so muito limitadas, ao mesmo tempo em que lhes restringe o contato com as redes de emprego como tambm o acesso informao sobre os papis que poderiam desempenhar e as oportunidades que dos bairros onde moram, as benecirias tm sua sociabilidade limitada tambm
poderiam encontrar para alm de suas vizinhanas. A mais da segregao espacial pelo fato de seus cotidianos acontecerem no espao da casa e da vizinhana e de realizarem seus labores em grande isolamento, impedindo-as de levar uma vida em articulao poltica com os outros.
126
conjunto de benecirias entrevistadas, apenas 7,3% se relacionam com o trabalho realizados sem remunerao para o prprio grupo domstico (48,7%) ou para
Observa-se, na Tabela 2, que dentre as 1.290 atividades realizadas pelo
remunerado. Pouco mais da metade de todas as atividades arroladas so labores outros grupos domsticos (2,2%), geralmente nas casas das mes e outros parentes. Dentre esses cuidados, a limpeza da casa, a preparao de alimentos, a lavagem de roupas e o atendimento das crianas so os quatro mais citados. As atividades de sociabilidade e/ou lazer tambm foram bastante citadas
(26,5%). Entretanto, ver televiso na prpria casa, e mesmo na casa de outros, a atividade de lazer mais citada, seguida de dormir ou descansar. As visitas a parentes enquanto brincar com os lhos e passear nas ruas, praas e parques aparecem com muito menor freqncia. e amigos so, de longe, as mais freqentes dentre as atividades de sociabilidade,
ou culto ou, simplesmente, ir igreja so as atividades religiosas mais importantes. Assim mesmo, a participao em agrupaes religiosas deve ser notada porque, embora pouco expressiva numericamente (9,3%), mais elevada que as atividades educativas e polticas, o que mostra que a igreja praticamente o nico lugar onde as mulheres se encontram e interagem.
Fora a casa, o espao de interao mais importante a igreja. Assistir missa
Tabela 2: Atividades desempenhadas pelas benecirias

Lugares da Atividade Trabalhos Remunerados Trabalho no Remunerado para o Grupo Domstico Trabalho no Remunerado para Fora do Grupo Domstico Sociabilidade/lazer Religiosas Educativas Polticas Respostas invlidas Total de Atividades N. 92 629 29 342 120 45 13 20 1.290 % 7,3 48,7 2,2 26.5 9,3 3,5 1,0 1,5 100
127
atividades, em 60,5% dos casos, sozinhas, sem auxlio, companhia ou participao so as companhias mais mencionadas, respondendo por quase a metade do total freqncias bastante baixas, amigas, colegas ou vizinhas.
Outro indicador de isolamento social que as mulheres realizam essas
de quem quer que seja. As crianas de que cuidam (lhos, netos e sobrinhos) de acompanhantes. A outra metade constituda por mes e cnjuges e, com O isolamento social tambm ca patente quando se examinam os espaos por
onde circulam as benecirias para realizar suas atividades. Como se pode apreciar na se realizam no apenas os cuidados domsticos, como tambm alguns dos trabalhos
Tabela 3, a casa e o quintal respondem por 63% dos 1.222 espaos registrados e neles remunerados. Dentre as atividades que acontecem fora desses dois espaos, a maior parte levada a efeito em funo da maternagem (como levar as crianas escola e ao posto de sade) ou do papel de dona de casa (como comprar nas feiras e nos mercados e lavar roupas em rios ou chafarizes). As casas dos empregadores/as, os campos de
cultivo ou as praias e mangues so lugares onde se realizam trabalhos remunerados, onde eventualmente adquirem mveis e eletrodomsticos, e sedes de organizaes comunitrias, sindicais e partidrias so pouco freqentados. J as igrejas aparecem de cultuar como tambm de entrar em contato com outras pessoas. como lugares de visitao signicativa (9,8%) porque oferecem tanto a oportunidade Tabela 3: Espaos de realizao das atividades das benecirias
Lugares da Atividade Casas/quintais das benecirias Escolas Feiras ou mercados Postos de sade ou hospitais Rios ou chafarizes Casa do empregador(a), campo de cultivo ou praia/mangue Estabelecimento comercial Sede de organizaes Igreja Outro lugar no prprio bairro Outro lugar em outro bairro Outro lugar em outra cidade Total de Espaos N. 762 77 14 10 9 30 6 10 118 117 49 11 1.213 % 63,0 6,3 1,1 0,8 0,7 2,5 0,5 0,8 9,8 9,6 4,0 0,9 100
respondendo por apenas 2,5% do total dos espaos. Estabelecimentos comerciais,
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ao fato de nenhuma delas integrar grupos formados fora de seus bairros de
O comparecimento s sedes de organizaes muito restrito e se associa
residncia. Alm disso, dentre as 145 benecirias entrevistadas, muito poucas Potencializando esse dado, est o fato de nenhuma das entrevistadas saber da
se aliam a partidos polticos (0,2%), sindicatos (0,1%) ou associaes (0,5%). existncia do Conselho do Programa Bolsa Famlia, muito menos dele participar. percentuais de atividades realizadas em outros lugares do prprio bairro, de outros bairros e de outras cidades. Dentre estas atividades, 9,6% ocorrem em algum lugar do prprio bairro, enquanto atividades praticadas em outro bairro respondem por elas o comrcio informal. A recluso na prpria vizinhana pode ser tambm deduzida dos baixos
4,0% do total dos espaos e as realizadas em outra cidade apenas por 0,9%, dentre Um outro indicador de isolamento social o tempo de percurso ou
deslocamento requerido para a realizao das atividades. Conforme pode ser
apreciado na Tabela 4, a maior parte das atividades no exige deslocamentos (59,6%) porque ocorrem na casa ou no quintal. Quando a realizao das atividades e sempre feitos a p, respondem por 13,3% do total dos tempos de percurso. Os requer sair da casa, os percursos de menos de 15 minutos, realizados na vizinhana percursos entre 15 a 30 minutos geralmente levam as benecirias para alm da vizinhana, mas ainda dentro do bairro onde moram, e respondem por 11% de todos os percursos.
Tabela 4: Tempo de percurso requerido para a realizao das atividades

Tempo de Percurso Sem tempo/percurso Menos de 15 minutos Entre 15 e 30 minutos Mais de 30 minutos e menos de 1 hora Entre 1 hora e 1 hora e trinta minutos Mais de 1 hora e 30 minutos e menos de 2 horas Entre 2 e 3 horas Mais de 3 horas Total dos Tempos de Percurso N. 769 172 142 84 39 26 10 3 1.245 % 59,6 13,3 11,0 6,5 3,0 2,0 0,8 0,2 96,5
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apenas 12,5% do total dos percursos e so, geralmente, realizados em nibus ou outro tipo de veculo, para fazer compras nas feiras ou mercados, praticar o comrcio informal, fazer compras eventuais em estabelecimentos comercias, procurar hospitais, pagar contas, receber benefcios diversos, inclusive do Bolsa Famlia, e outras diligncias que no so cotidianas.
Os deslocamentos com durao de mais de 30 minutos respondem por
que as benecirias desempenham quando realizam suas atividades. Os papis de dona de casa, de me, de av, de esposa e de lha respondem por quase 60% do total de papis desempenhados na realizao de suas atividades. Os 40% restantes
Ainda com relao ao isolamento social importante examinar o papel
so papis assumidos enquanto praticantes de alguma religio ou de algum tipo de Nesse restante tambm esto includas performances de feminilidade, como o embelezamento, e as reduzidssimas atuaes polticas, que respondem apenas por 0,6% do total dos papis desempenhados.
sociabilidade ou lazer expresso, por exemplo, no ato de dormir ou visitar parentes.
famlias, a centralidade das aes destinadas atualizao do Cadastro nico o fato marcante da atuao das equipes de gesto.
Ao passo que o isolamento o fato marcante das benecirias e suas
3 Concentrao de Esforos no Cadastramento nico

centralidade do Cadastramento nico12, manifesta na ateno quase exclusiva O fato mais notvel registrado durante as observaes de campo refere-se
dada pelas equipes de gesto ao recadastramento das famlias, identicao das famlias pobres e seleo, dentre elas, daquelas a serem cadastradas.
12 O Cadastramento nico dos Programas Sociais do Governo Federal, geralmente referido como Cadnico, foi institudo em 2001, constituindo-se no instrumento pelo qual os municpios coletam os dados referentes s famlias pobres para processamento posterior pela Caixa Econmica Federal, com o objetivo de formar uma base de dados para a oferta de benefcios e servios populao abaixo da linha de pobreza.
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outra atividade, se explica, em parte, pelo fato fortuito do recadastramento de remanescentes estar acontecendo durante o perodo em que foram realizados
A centralidade do Cadnico, em detrimento quase total de qualquer
todas as famlias que j recebiam benefcios do Bolsa Famlia ou dos programas os trabalhos de campo. Demandante para os gestores e aitivo para as famlias, o recadastramento reclamava todos os esforos. Porm, para a centralidade do Cadnico tambm concorreu o fato de os Programas locais estarem em processos de implantao e as equipes de gesto ainda no terem tido tempo para pensar
nem, muito menos, estabelecer parcerias e aes intersetoriais para a concretizao dos programas complementares previstos desde maio de 2005, mas somente especicados com maior detalhe em abril de 200613. No cabe neste artigo examinar a institucionalizao do Programa no mbito
local, mas pelo menos dois fatos precisam ser destacados. O primeiro se refere ao consenso existente nas equipes gestoras de que a implantao do Bolsa Famlia, um primeiro desao, a insucincia da infra-estrutura existente e a necessidade de serem
programa cuja magnitude no tinha precedentes nos municpios, colocou, como criadas, com urgncia, condies organizacionais para sua execuo, tanto no que diz
respeito ao pessoal quanto ao espao fsico e aquisio de equipamentos. Expresses jocosas a respeito da chegada do Bolsa Famlia como um trem desgovernado, arrasando os esforos que a implantao do Programa vem exigindo e a boa disposio das equipes de gesto de cumprir com essas exigncias. O segundo fato a destacar que da realizao desses esforos participam tudo que estava no caminho ou como um boeing no pequeno espao da Secretaria, revelam
majoritariamente mulheres. Dentre os envolvidos nas gestes, direta ou
indiretamente, as mulheres constituem a grande maioria (84,5%) e, dentre elas, a
maior parte formada em servio social ou compartilham do etos dessa prosso. Tradicionalmente associada ao cuidado e ajuda, a identidade dessa prosso tem cara de mulher, no tanto por ser integrada massivamente por mulheres, mas
13 A Portaria GM/MDS n. 246, de 27 de abril de 2006, estabelece que o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome transferir recursos para os municpios em apoio realizao de uma srie de modalidades de atividades, entre essas, as relativas oferta de programas complementares em cinco reas: a) alfabetizao e educao de jovens e adultos, b) capacitao prossional, c) gerao de trabalho e renda, d) acesso ao micro-crdito produtivo orientado, e) desenvolvimento comunitrio e territorial.
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por se lhe pensar feminina no sentido de se oferecer, ou se abrir, para a interao
com os outros (RIVIERA GARRETA, 2001). Entende-se que a imagem de feminilidade atribuda prosso passa a ser incorporada por muitas dessas gestoras e, ainda mais, que boa parte do desempenho do Programa Bolsa Famlia de gesto.
repousa na incorporao dessa imagem pelas mulheres que integram as equipes Voltando centralidade do Cadnico, examinam-se a seguir as quatro
maneiras como as diversas equipes gestoras tm dado resposta a essa exigncia
posta pelo Programa, referidas aqui como tipos de gesto. Um deles a gesto que Floriano, onde essa atividade ocupa todo o tempo das equipes gestoras, de modo
se ocupa exclusivamente da feitura do Cadnico, representado por Candeias e que o Programa se resume quase que exclusivamente atualizao da base cadastral. Em Candeias, a dimenso adquirida por essa atividade se expressa no fato da sigla Cadnico ser sinnimo de Programa Bolsa Famlia e dele se constituir em unidade administrativa independente, com espao fsico prprio (LIBARDONI cadastrar e manter atualizada a base de dados, materializada no Cadnico, com as famlias passveis de serem atendidas (STEIN & TEIXEIRA, 2006).
& MAIA, 2006). Tambm em Floriano o Programa se reduz a uma s atividade:
caracterizada pelo pouco avano alcanado para alm do ato formal de assinatura do convnio de adeso. No perodo em que se realizaram os trabalhos de campo congurava-se o tipo de gesto que dava ateno exclusiva ao Cadnico, sem aos observados em Candeias e Floriano. A defasagem entre essas duas gestes e
Belm e Chapada do Norte apresentam um segundo tipo de gesto,
que, entretanto, os esforos investidos e a eccia dessa ao fossem comparveis as outras se explica, possivelmente, pelo fato das equipes ou pessoas executoras carecerem de legitimidade ou de prestgio, em razo do Programa ainda no ter sido apropriado pelos poderes municipais. Um terceiro tipo de gesto aquela que, embora extremamente ocupada
com a confeco do Cadnico, ainda encontra tempo para idealizar e programar aes futuras. Incluem-se nesta categoria as gestes de So Lus, Ecoporanga e Passo de Camaragibe, onde as exigncias do Cadnico ocupam quase que
integralmente a equipe do Programa, mas assim mesmo planejam a realizao
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de aes para a ampliao futura do escopo das atividades do Programa. Em So Lus, h a inteno de organizar grupos de benecirias para a oferta de cursos prossionalizantes e cursos temticos que abordem a cidadania e a participao domiciliares e reunies para promover a atitude participativa entre as benecirias poltica. Animada pela mesma idia, projeta-se, ainda, a realizao de visitas (FOLTRAN, 2006). Em Ecoporanga, a proposta trabalhar juntamente com
os membros do Conselho Municipal do Bolsa Famlia, articular as reas ans, realizar atividades complementares e fomentar as visitas domiciliares junto s famlias benecirias, com o intuito de divulgar e acompanhar a execuo local, o andamento e os impactos do Programa (CLEAVER, 2006a). A Secretria de a atividade que vem ocupando toda a equipe, mas que assim mesmo, atividades de informao e capacitao esto sendo programadas (SUREZ, 2006a). Assistncia Social de Passo de Camaragibe nota que a elaborao da base cadastral
onde se constata a centralidade do Cadnico, mas tambm o empenho em realizar aes para alm do mesmo, embora as aes observadas em Belo Horizonte e Aracaju sejam radicalmente diferentes das observadas em Riacho.
Belo Horizonte, Aracaju e Riacho conguram o quarto tipo de gesto,
praticam diversas aes, tais como o encaminhamento de jovens ao Programa de Erradicao do Trabalho Infantil, das mulheres e jovens s iniciativas de gerao majoritariamente mulheres (RODRIGUES, 2006). de emprego e renda e ao Programa de Educao de Jovens e Adultos, que atende Em Aracaju, prossionais ligadas aos Centros de Referncia da
Em Belo Horizonte, a intersetorialidade mais desenvolvida e se
Assistncia Social realizam visitas domiciliares para encaminhar os membros das famlias rede de proteo social municipal, que inclui aes praticadas por organizaes da sociedade civil, dentre as quais se destacam a realizao de cursos prossionalizantes para jovens e benecirias, as aes de combate violncia contra as mulheres e programas voltados a crianas. Programas de alfabetizao de idosos, cursos prossionalizantes e programas de gerao de renda so destinados prioritariamente s benecirias do Bolsa Famlia (GARCIA, 2006).
133
Cadnico muito grande, mas se realizam aes dirigidas ao fortalecimento da agricultura familiar atravs de atuao conjunta com o Programa Nacional de Agricultura Familiar e o Programa de Compra Local, conduzidos pela Secretaria
Em Riacho, o tempo investido pela equipe de gesto para atualizao do
de Agricultura. Realizam-se tambm aes de mobilizao das famlias. Porm, essas aes, em desacordo total com a formulao do Programa Bolsa Famlia, adquirem a sionomia da prtica tradicional de estabelecer contatos personalizados com os membros das famlias benecirias, com objetivos eleitoreiros (SUREZ, 2006b). A concentrao dos esforos no Cadastramento nico acarreta vrios
inconvenientes, dentre os quais aqui se destacam a demora em rmar aes das equipes de gesto do Programa para centrar ateno na potenciao das benecirias enquanto verdadeiras co-responsveis pelo mesmo.
intersetoriais e parcerias e, da perspectiva de gnero, a indisponibilidade de tempo
esforos no meio Cadnico compromete a consecuo dos ns do Programa. Ou, dito de outro modo, haveria que fazer do equilbrio da execuo local do Programa um objeto de ponderao minuciosa. Como se viu, a concentrao de esforos intersetorialidade junto s secretarias de educao e sade e para rmar parcerias para propiciar a oferta dos programas sociais complementares.
Parece chegado o momento de avaliar em que medida a concentrao dos
das equipes gestoras nessa atividade limita severamente o tempo para animar a junto aos diversos rgos e instituies governamentais e no governamentais Em conformidade com a legislao e a normativa do Programa Bolsa
complementares federais, estaduais e municipais a m de potencializar as aes j empreendidas. Essa diretriz, aberta por ser democrtica, atribui responsabilidades s equipes gestoras deixando-as em liberdade para conceber e implantar aes ajustadas s especicidades de cada municpio. Esse desenho democrtico, nem
Famlia, cabe a cada municpio, de acordo com suas possibilidades, instituir programas
sempre valorizado, at mesmo pelas equipes gestoras, deve ser mantido a despeito
das muitas demandas em contrrio. Contudo, o aperfeioamento das gestes
locais requer a incluso, nas diretrizes de atribuies especcas dos municpios, de atuaes necessrias para a potenciao das capacidades das benecirias, pelo
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fato de serem elas as principais co-responsveis pela consecuo dos objetivos do Bolsa Famlia. Com efeito, embora a ateno s benecirias esteja presente como projeto
ou como prtica nas gestes observadas, a maior parte das aes tem o objetivo de emprego e renda entre elas. Exemplicando com as gestes que efetivamente
de educ-las, de aperfeioar a comunicao com elas, e de estimular a gerao tm ido alm da feitura do Cadnico, nota-se que, em Aracaju, a alfabetizao
de idosos, os cursos prossionalizantes e os programas de gerao de renda so
destinados prioritariamente s benecirias ou outros membros de suas famlias. Tambm em Belo Horizonte, as benecirias e suas famlias so encaminhadas aos programas de gerao de emprego e de qualicao prossional, sendo que o a um grande contingente de benecirias do Bolsa Famlia.
Educao de Jovens e Adultos atende majoritariamente s mulheres e, dentre elas, A necessidade de se quebrar o isolamento social das benecirias no
sequer pensada nos municpios visitados, com a nica exceo de So Lus, onde a gesto planeja aes futuras para esse m. Isto ocorre, em parte, porque no desenho do Programa, como tambm na regulamentao do mesmo, no est prevista a
potenciao das capacidades das benecirias para atuarem como co-responsveis cultura da maternagem sem, entretanto, considerar a necessidade de apoiar o
pelo cumprimento dos seus objetivos. Com efeito, o Programa aproveita-se da avano pessoal das mulheres para que possam participar em condies de igualdade participar consciente e ativamente no Programa do qual so benecirias.
nos processos sociais e polticos que afetam seus interesses e, consequentemente,
Conhecimento Local sobre o Programa

A participao das benecirias se v muito limitada pela quase total
desinformao sobre a regulamentao e objetivos do Programa que, por sinal, no afeta somente a elas como tambm s equipes de gesto. Por se tratar de um Programa de recorte tecnocrtico, assentado mais na eccia tcnica do que nas prticas interativas, grande parte das aes mais basilares da gesto se concentra
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no governo federal. Essa conduo tecnocrtica tem vantagens e desvantagens, cuja apreciao no cabe neste artigo, mas necessrio sublinhar que, dado esse fato, ao repasse de informao aos municpios deve ser dada mais ateno do que a que mereceu at o momento. A falta de informao se evidencia em que, alm das providncias que devem ser tomadas para receber o benefcio, as benecirias governamentais se limita s aes desenvolvidas no espao de sua atuao. nada sabem sobre a natureza do Programa e o conhecimento dos agentes Um conjunto de perguntas foi formulado, tanto s benecirias como aos
agentes governamentais, com o objetivo de compreender a forma como a gesto se realizava em cada um dos municpios visitados e de cotejar o conhecimento que as duas categorias tinham sobre o mesmo. Devido falta de informao e como a gesto se realizava, mas revelou, inesperadamente, que as benecirias
disparidade das respostas, essa estratgia no permitiu compreender a forma nada sabem a respeito do funcionamento do Programa e muito menos do
princpio de cidadania que o orienta, como tambm que a imensa maioria das/os percebendo partes especcas e tarefas parciais. Com raras excees, esses agentes governamentais no percebem, ou no mostraram perceber, a noo de poltica Programa conhecida sua dimenso e prtica local, a partir das quais no possvel
envolvidas/os com a gesto no tm uma viso da totalidade de seu funcionamento,
de renda da cidadania nem, muito menos, a razo de sua existncia. A parte do captar a totalidade de sua gesto nem os avanados princpios que orientam seu desenho. Essa contingncia diculta a interlocuo entre as gestes locais e entre estas e o rgo gestor federal do Programa (MDS) e o rgo operador (Caixa federados prevista no desenho do Programa. Econmica Federal), comprometendo a conjugao de esforos entre os entes Com a exceo de Belo Horizonte, a falta de acesso informao das
decises tomadas pelo MDS e pela Caixa Econmica Federal uma queixa recorrente por parte das equipes de gesto. A situao de terem de enfrentar a demanda por informao por parte das benecirias e a impossibilidade de darem equipes gestoras e as benecirias. Os seguintes depoimentos so ilustrativos:
essa informao apontada por todos como fonte de tenso constante entre as
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O desao maior que a gente tem, eu acho que na esfera federal. O maior problema que a gente tem com esse Programa com esses cadastros que so enviados e que no retornam. A gente no sabe por que que o carto do benecirio no chega. A vem denncia, queixa, insatisfao, reclamao. As prprias benecirias reclamam, jogam a culpa na gente. constrangedor, expe muito o municpio. (STEIN TEIXEIRA, 2006) Tem famlia que reclama: mas o ms passado eu recebi 95, esse ms eu j recebi 30. Quando a gente for analisar porque algo mudou na famlia, mas ela no entende isso, o que ela entende que antes ela recebia 90 e que esse ms s foi 30, e que a culpa foi da gente que mexeu no cadastro dela. Essa populao precisa ser muito bem esclarecida sobre esse valor, sobre como feito esse clculo. (SUREZ, 2006a)
a percepo, em todos os municpios visitados, de que as mulheres precisavam de respostas a muitas perguntas tais como:
Na realizao das entrevistas e, principalmente, nos grupos focais, foi ntida
Por que eu recebo R$45,00 e minha vizinha recebe R$95,00? Por que eu recebia R$45,00 e passei a receber R$30,00? Por que minha vizinha foi cortada? At quando eu vou car recebendo esse benefcio? Por que o benefcio no igual para todas as famlias? Por que tem famlia necessitada que no recebe o benefcio? (FOLTRAN, 2006)
menos, no as tm no momento em que so abordadas pelas benecirias. Existem
As equipes de gesto no tm respostas para essas perguntas ou, pelo
problemas no uxo de informaes entre as distintas esferas de governo, entre estas e a Caixa Econmica Federal e entre todas as instncias governamentais e as benecirias. Em geral, a informao que disseminada pelo MDS e pela ou em cartas encaminhadas s benecirias sem maior comunicao com as
CEF chega defasada s equipes gestoras, aparecendo primeiro na televiso gestes do Programa. Isso cria confuso entre as benecirias e tenso entre elas e as equipes gestoras, devido ao desencontro entre as informaes dadas pelas equipes gestoras e aquelas recebidas por meio da televiso ou de cartas vindas da esfera federal. Conforme muitos depoimentos, os mal-entendidos so freqentes e provocam situaes em que a administrao municipal tornase alvo de contestaes do tipo ah, mas o Governo Federal disse.... falta de informao soma-se, na maior parte dos municpios visitados, o precrio treinamento das equipes de gesto no manuseio do Cadnico, em particular
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no referente ao SIBEC e s inovaes introduzidas pela criao do Sistema de Gesto de Benefcios14. lgica e seus princpios no so, portanto, conhecidos no mbito das administraes como o fato de no contemplar atividades especcas de prossionalizao e gestoras/es a concepo poltica de garantir uma renda da cidadania para gerar capital humano ou para que as pessoas possam potencializar-se por meio do cumprimento das condicionalidades. O Bolsa Famlia um programa clssico dos Estados de Bem-Estar, sua
municipais, o que leva os agentes de governo local a ver falhas no Programa, de gerao de renda. Essa crtica repetitiva sugere que escapa percepo das
e de gerao de renda no o que compromete a consecuo dos objetivos do
Visto desta perspectiva, a falta de atividades especcas de prossionalizao
Programa, mas sim as prticas vigentes de informao e de comunicao entre os entes federados e entre estes e as benecirias, alm da inexistncia de oferta de sade e educao efetivamente universalizadas e de boa qualidade. Como essas questes escapam aos objetivos deste artigo somente se registra
aqui que, perante o carter inovador do Programa, as prticas comunicativas rmadas no decorrer da ao no so sucientes, razo pela qual a criao de um sistema de informao mais eciente e uente muito beneciaria a consecuo dos objetivos propostos. Os problemas de interlocuo do margem a que a nfase posta pelo
Programa no fortalecimento do direito e da cidadania no seja captada, mas
adaptada aos signicados que benecirias e agentes governamentais lhe atribuem para se entender a idia de renda da cidadania.
sem produzir, por efeito dessa apropriao, as mudanas de signicao requeridas
14 O SIBEC um sistema on-line, gerenciado pela Caixa Econmica Federal, que foi desenvolvido para viabilizar a descentralizao da gesto de benefcios do Bolsa Famlia. Para mais informaes acessar o site www.mds.gov.br/bolsafamilia.
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5 Formas de Apropriao do Programa Bolsa Famlia

do contexto local, em conformidade com os ordenamentos mentais e signicados benecirias/os, em outros programas de mbito local ou federal. Na sua realizao, o Programa acaba sendo apropriado pelos diversos atores
de que dispem e com suas experincias de participao, como gestoras/es ou A apropriao do Programa pelas benecirias se restringe ao recebimento
de um dinheiro xo, que possibilita o melhor cumprimento de sua responsabilidade de cuidar das crianas. Receber o benefcio signica, para elas, cuidar melhor das crianas e, frequentemente, cuidar de mais crianas e, portanto, fortalecer seu papel central de maternagem e de coeso do grupo domstico de que so responsveis.
nota que, em termos ticos, no h outra escolha possvel perante uma condio de vida to precria, na qual a presena ou ausncia da maternagem pode signicar vida ou morte. A esse respeito, uma das benecirias entrevistada pela autora disse
Referindo-se ao imperativo de desempenhar esses papis, Garcia (2006)
acreditar que o grande desao de sua vida nunca deixar os netos sentirem fome, poder dar-lhes pelo menos um po que seja: Nunca quero que essas coisinhas passe fome, nem que que nu ou descalo.
como um estmulo acomodao dos membros das famlias, para as benecirias a
Muito embora o benefcio seja visto, por muitos agentes governamentais,
certeza do recebimento de uma quantia determinada, num dia especco do ms, percebida geralmente como uma ajuda para a aquisio de bens necessrios
sobrevivncia. Traduzindo numerosos depoimentos, o que as benecirias dizem que o dinheiro foi uma ajuda muito grande porque o pouco dinheiro ganho pelo marido ou por elas mesmas no era suciente para passar, de modo que havia vezes que no se podia comprar o alimento, nem as sandlias para as crianas freqentarem a escola.
o benefcio torna-se a nica proteo certa da famlia e, nessas circunstncias, as mulheres preferem no trabalhar fora para cuidar dos lhos e da casa. Uma
Perante a remunerao incerta, advinda de trabalhos informais e instveis,
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opo que tambm pode ser extensiva a outros membros do grupo domstico emprego incerto e depois perderem o emprego e o benefcio do Bolsa Famlia.
que temem, desinformados ou certos, elevar a renda per capita da famlia com um No que diz respeito aos agentes governamentais, as condicionalidades do
Programa surgem como uma possibilidade de poder exigir das benecirias, ao por parte dos agentes governamentais, se insere na lgica de uma moralidade burocrtica tradicional alheia idia de que as polticas de transferncia de renda expressam um direito cidado.
menos, uma contrapartida pelo recebimento do benefcio. Esse controle disciplinar,
fundamenta no fato de o benefcio ser uma ddiva e no um direito, de modo que as preocupaes se voltam para o uso justo do dinheiro e a subseqente vigilncia sobre o destino dado ao dinheiro recebido pelas benecirias. Ao relatarem as reunies dos Centros de Referncia da Assistncia Social
Nos discursos de vrios agentes governamentais, o controle disciplinar se
(CRAS), em Aracaju (GARCIA, 2006), e dos Ncleos de Apoio Famlia, em Belo Horizonte (RODRIGUES, 2006), as benecirias apontaram que as reunies das quais participaram sempre tinham o propsito de discutir a boa ou ideal aplicao
do benefcio. Essa preocupao com o controle sobre o uso do dinheiro recebido e, portanto, com a limitao das opes de compra ocorre tambm quando do preenchimento do formulrio de cadastramento. Nesse momento, a avaliao das condies do domiclio e dos bens (mobilirio, eletrodomsticos etc.) possudos pela famlia serve de parmetro discriminador de quem deve ou no receber o benefcio.
direito, o que se l uma preocupao quanto obrigao das benecirias de dar uma contrapartida para que o pagamento no se congure caridade. Essa postura muito claramente expressada por uma das integrantes da equipe de (SUREZ, 2006a):
Nos discursos de muitos agentes governamentais, ainda alheios idia de
gesto quando indagada sobre a forma como o Programa poderia ser melhorado
Veja bem, voc d um recurso por dar, s o dinheiro por dar, no tem sentido. Eu acho que o benefcio tem de ser um gancho para voc conseguir algo maior. Certo? Que , por exemplo, a criana estar na escola... Dinheiro por dinheiro
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muito pouco. claro que para eles tudo, o que importa mesmo, mas para a gente que tem uma viso maior eu acho que muito pouco car s nisso.
considerando que a educao dos filhos no sempre um valor entre as
Esse tipo de argumento foi, s vezes, articulado com a idia de que,
famlias beneficirias, a condio das crianas assistirem escola um meio
de firmar a cidadania entre as famlias beneficirias. Esta articulao entre o precisa ser firmada.
benefcio, a assistncia escola e a cidadania no nada comum e certamente Em virtude da diculdade de perceber o benefcio do Programa como
um direito dos brasileiros pobres, muitos dos agentes governamentais deixam
de lado a questo da contrapartida, para recorrer idia de que o benefcio tem
como nalidade oferecer uma ajuda para as os membros das famlias ganharem inquietudes sobre a necessidade de se criarem cursos prossionalizantes e projetos de gerao de renda. Dois depoimentos so muito ilustrativos:
autonomia ao longo do perodo de sua vigncia. A partir dessa idia surgem
...a prioridade para quem est no Bolsa Famlia, pra ver se a gente consegue sair dessa histria de estar recebendo s benefcios. Essa uma deciso de governo, estar aproximando essas famlias, porque nosso objetivo enquanto programa, enquanto secretaria que estas famlias gerem autonomia, que no quem esperando somente esses benefcios. (GARCIA, 2006) Que a gente no sabe at quando vai durar, que um programa que teve incio e que pode ter m. Portanto, as famlias tm que se preparar para se desligar disso. A a gente est programando para esse ano muito curso de gerao de renda e j orientei, tanto a assistente social como a psicloga, trabalhar muito essas famlias que recebem o bolsa para participarem dessas capacitaes, visando formar grupos de produo para que possam vir a se desligar do programa. (SUREZ, 2006a)
de So Lus, que tem como referncia o Programa Bolsa Familiar de Educao, um programa municipal precedente Bolsa Famlia. Segundo agentes governamentais e benecirias, o Programa Bolsa Familiar de Educao era capaz de dar a devida ateno s famlias porque s mulheres bolsistas se ofereciam cursos de capacitao prossional com o objetivo de que assimilassem idias empreendedoras e pudessem gerar sua prpria renda. Segundo depoimentos, como o que se segue
Porm, a postura mais contundente nessa direo se observa no Programa
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(FOLTRA, 2006), a falha do Bolsa Famlia est em no acompanhar devidamente as benecirias em termos de capacitao:
No apenas com a transferncia de renda que a famlia consegue dar um salto. Isso acontece quando ela acompanhada e no nosso Programa as famlias recebiam esse acompanhamento.
benecirias da Bolsa Familiar de Educao, expresso na descrena da capacidade do Bolsa Famlia em acabar com a fome e a misria e na necessidade de que, alm da transferncia de renda, as benecirias recebam capacitao prossional.
O mesmo posicionamento esteve presente no grupo focal realizado com ex-
passa pela idia do benefcio ser um direito de cidadania. Algumas das benecirias se aproximam um pouco mais dessa idia por entenderem a transferncia de renda como ajuda devida a elas para cuidar das crianas e contribuir com as despesas da
Com base nos dados acima examinados, a apropriao do Programa nunca
casa. Mas, a idia de direito no chega a consolidar-se nos seus discursos visto mediada pelo papel de maternagem que lhes cabe desempenhar.
que a justia do benefcio, embora concebido como devido, sempre justicada ou A apropriao do Programa por parte dos agentes governamentais se afasta
ainda mais da idia de direito cidado. Como se viu, o benefcio pode ser concebido
em associao estreita com o cumprimento das condicionalidades ou com o ganho
de autonomia das famlias. Na primeira dessas concepes, o cumprimento das condicionalidades percebido como a contrapartida obrigatria ao benefcio recebido, gerando uma atitude de controle sobre o destino dado ao mesmo. Na para ganhar autonomia nanceira, expressa na metfora presidencial de no ser necessidade de se implantarem aes complementares de capacitao prossional. segunda concepo, o cumprimento das condicionalidades cede lugar capacitao suciente dar o peixe, mas ensinar a pescar. Nestes casos, a nfase posta na
6 Impacto do Programa na Condio Social das Benecirias

impactos do Programa na condio social das mulheres benecirias. O primeiro Identicaram-se, com a realizao da pesquisa de campo, trs claros
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deles consiste na visibilidade das benecirias enquanto consumidoras. O fato de
serem portadoras de um carto e de receberem uma renda mensal xa comentado aumentou o poder de compra. Em Belo Horizonte (RODRIGUES, 2006), uma das benecirias assim o expressa:
por agentes governamentais e benecirias como um grande ganho porque
Se eu for falar, aconteceu com certeza, me ajudou muito. Ajudou em construo, ajudou em alimentao, medicao, [...] a gente sabe que se precisar pode, porque tem o dia certo de estar recebendo, sabe que uma quantia que pode estar fazendo alguma coisa. Minha casa estava caindo e com o Bolsa Famlia eu consegui.
dado visibilidade s mulheres que recebem o benefcio, sem que, entretanto, isso tenha gerado um movimento signicativo de incluso social. Agora elas so percebidas pelos comerciantes como clientes conveis, a quem se pode vender a crdito, mas esses relacionamentos comerciais no tm aumentado o prestgio social das mulheres, at porque as vendas so de baixo valor, nem tm contribudo
verdade que o acesso ao mercado e ao consumo, embora restrito, tem
substantivamente para a quebra do isolamento social descrito antes neste relatrio, j que a maior parte das benecirias continua a fazer suas compras no mbito da vizinhana e do bairro. Visto dessa perspectiva, o impacto do Programa na condio de vida das
mulheres tem ocorrido, sem qualquer dvida e de maneira decisiva, no mbito da sobrevivncia, sem que, contudo, se estenda ao mbito da rmao concreta da cidadania. As respostas s indagaes sobre as mudanas na cidade e na vida das mulheres articulam as idias de que o Programa um estmulo economia local e da uma gestora , nesse sentido, revelador: uma contribuio essencial para a sobrevivncia das famlias. O longo depoimento
A partir do momento que elas ganham algum dinheiro, elas esto sempre comprando, principalmente alimentos, mas no s alimentos: uma roupa, um calado, um material de escola. Ento, eu acho que melhorou demais a economia local, o impacto foi muito positivo pelo dinheiro que circula dentro do municpio. Eu sei que existe muita crtica de que o governo dando essas bolsas no est ajudando porque est acomodando as pessoas. Pode at ter acontecido de algumas famlias at se terem realmente acomodado por estar recebendo a bolsa, mas eu acho que na grande, grande maioria faz uma diferencia tremenda na vida delas receber ou no esse benefcio. A prova
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maior disso que quando elas se vm com a possibilidade de ser bloqueadas chegam de madrugada aqui, fazem planto, brigam para ser atendidas, querem atualizar o cadastro, morrem de medo e explicam que dependem disso para comer. pouco? . Mas no querem perder em hiptese nenhuma. Mesmo quem ganha 15 reais, para ela isso faz diferena. Hoje mesmo recebi, antes de voc chegar, uma pessoa: so 6 pessoas na casa dela e os 95 reais da bolsa a nica renda da famlia. Para essa famlia isso faz diferena. No tem nem que ser discutido. (SUREZ, 2006a)
da autoridade dessas mulheres no espao domstico. No se pode armar que o poderia ter acontecido no curto tempo transcorrido desde sua implantao. Em mudana trazida pelo Bolsa Famlia:
O segundo impacto detectado pelo trabalho de campo refere-se armao
Programa mudou as relaes de gnero tradicionais, algo que de forma alguma So Lus (FOLTRAN, 2006), uma das entrevistadas se refere aos limites da
As mulheres caram mais tranqilas. Porque como o dinheiro certo, no temos mais medo. A gente sabe que vai ter aquele dinheiro. Mas mudana mesmo na vida das mulheres, no teve.
benecirias existem fortes sinais de que a capacidade de compra das mulheres
Sem prejuzo dessa armao, mas relativizando-a, no discurso das
vem suscitando alteraes na hierarquia familiar pelo simples fato de as mulheres poderem, agora, fazer escolhas e, principalmente, negociar sua autoridade no mbito domstico. indagao de se as mulheres teriam passado a ter mais inuncia e a serem
mais respeitadas pelos membros da famlia depois de receber o benefcio, a maior parte dos depoimentos aponta mudanas muito signicativas. Nos municpios
mais rurais, a mudana expressa em termos das mulheres serem mais respeitadas
agora, tanto porque no dependem do marido ou companheiro como porque 2006a), a capacidade de fazer escolha no percebida ou no manifestada:
Acho que sim porque j no tem que pedir ao marido.
podem contribuir com os gastos da famlia. Nesses depoimentos (SUREZ,
mais respeitada, sim. Porque a pessoa, precisando, j no vai pedir mais a ele e levar uma bronca.
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Tem de ser bem respeitada porque quando falta um negcio j tem ajuda desse dinheiro. sim, porque as mulher, tendo, j compra uma coisinha para um, uma comidinha para outro. Quer dizer que a gente j pode. Antigamente a gente no tinha dinheiro nenhum.
as respostas mesma indagao revelam que, alm de poderem contribuir com possibilidade de negociar com seus maridos que o Bolsa Famlia lhes propiciou:
Em municpios mais urbanizados, como So Lus (FOLTRAN, 2006),
as despesas da casa, as mulheres apreciam a capacidade de fazer escolhas e a

Porque agora elas podem comprar as coisas que esto faltando. Eu que decido para onde vai o dinheiro. Elas agora tm mais autonomia. Antes quando eu no tinha o Bolsa eu s podia comprar coisas se eu zesse bico. Meu marido no d nada para dentro de casa. Para ele o dinheiro do Bolsa s para comprar alimentos, mas eu no acho. Compro outras coisas. Invisto na casa. Eu decido. Quando eu quero comprar alguma coisa, eu decido porque tenho como pagar. mais fcil at para se comunicar com o marido. Quando ele diz que quer comprar algo, a gente conversa e eu digo a minha opinio. Agora tem dilogo, porque os dois colaboram.
em relao aos lhos, mas sempre a nfase posta na maior autoridade perante maridos ou companheiros. Em Aracaju (GARCIA, 2006), uma das entrevistadas assim se expressa:
A negociao da autoridade no mbito domstico pode, s vezes, ser expressa
Se eu no tenho a renda tenho que car de boca fechada. Levantou a autoestima. Antes eu vivia debaixo dos ps de meu marido. Eu agora posso escolher o que fazer.
de autoridade perante seus cnjuges:
Em So Lus (FOLTRAN, 2006), quatro mulheres apontam para o ganho

Agora que eu tenho um dinheiro meu, posso fazer sem pedir para o marido. Ele no tem mais que dizer sim ou no. Porque o marido fala direito com a mulher, porque ela pode ir embora de casa. A mulher agora tem o dinheiro dela.
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Sim, isso verdade mesmo. Antigamente ele me batia. Com certeza. Porque quando ela no tinha nada, tudo eles jogavam na cara. Com ela recebendo o benefcio, eles no fazem mais assim.
domstico sublinhado por duas das cinco benecirias entrevistadas:
Em Riacho (SUREZ, 2006b), o abrandamento da hierarquia no mbito

Elas melhorou, porque tem esse dinheirinho para ajudar, porque os lhos v que a me tem e no vai abusar com ela. O marido tambm, no pode abusar. Mais ou menos, porque muitas vezes cou melhor para combinar com o marido e com os lhos. Tem menos briga porque agora deu para combinar melhor.
mulheres de no depender mais do marido ou companheiro para suprir as
A gente j pode, arma a beneciria para assinalar o poder ganho pelas
necessidades da casa, geralmente associado s necessidades das crianas. Mas, por consequentemente, o fortalecimento da identidade feminina. Eu decido, arma
trs desse poder de compra explcito est o bom desempenho da maternagem e, outra delas para assinalar a liberdade de escolha que o Programa lhe propiciou, acentuando que sua voz e opinio so agora levadas em considerao, fazendo possvel o dilogo.
enquanto outra arma que cou melhor para combinar com o marido e com os lhos,
se disse na introduo deste artigo, o Programa Bolsa Famlia veio fortalecer a posicionada da maneira mais adequada para zelar pelas crianas e de quem assenta seu prestgio no bom desempenho da maternagem.
O fortalecimento da identidade feminina indiscutvel porque, como
condio social de quem, por orientao cultural e subjetividade individual, est
capacidade das mulheres de tomar decises e de negociar seu status na estrutura diferente do prestgio outorgado maternagem, no existe na cultura portada e, ainda menos, de alterar as posies na hierarquia de gnero. Porm, como foi
J no to claro que em toda parte o Programa tenha favorecido a
hierarquizada por gnero do mbito domstico. A diculdade radica em que, por essas famlias a idia de que mulheres devem ter liberdade de tomar decises
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visto acima, h fortes indcios de que o benefcio vem gerando inquietudes e novas
percepes sobre si mesmas nas mulheres, e, teoricamente, tambm nos homens, j que a mudana de um ator social necessariamente tem repercusses nos outros. Essa mudana na subjetividade individual, em si mesma, j um grande ganho. O terceiro impacto do Programa diz respeito percepo das mulheres de
serem parte da cidadania brasileira. Percepo to bsica que muitos podem no lhe outorgar o valor que efetivamente tem. Ocorre que nem todos os brasileiros gestora (SUREZ, 2006a), a necessidade de obter os documentos de identidade tinham) de serem cidads.
e, principalmente, brasileiras tm conscincia de s-lo. No depoimento de uma gerou grandes mudanas na percepo que as mulheres tinham (ou melhor, no
Veja, para ter o carto tem que ter o documento, j foi uma reviravolta na vida dessas mulheres. Eu acho que 90 por cento delas no tinham documento, s quem tinha documento eram os homens. Ento, a partir do momento que a gente comeou a explicar que a prioridade era a mulher, mas que para isso elas precisavam documento, j foi a reviravolta, elas comearam a se tornar mais cidads, comearam a providenciar seus prprios documentos. A partir do momento que so elas que recebem o dinheiro, a auto-estima delas melhorou. Elas comearam a se sentir mais valorizadas, mais importantes, porque esto mais presentes na sociedade do que anteriormente, que tudo era sempre o homem que resolvia, tudo era o homem que pagava, que recebia. Ento, isso j melhorou bastante, bastante mesmo para elas.
como a certido de nascimento e a carteira de identidade, para se cadastrar e
No momento em que se viram obrigadas a lavrarem documentos, tais
candidatar ao Bolsa Famlia, muitas delas, principalmente as que vivem nas zonas que vai alm da vizinhana e do bairro. Em termos simblicos, este impacto
rurais, perceberam que, de alguma forma, fazem parte de um amplo espao social do Programa na vida das benecirias potencialmente mais marcante que os outros dois impactos descritos antes. Isto porque o conhecimento de ser parte de uma cidadania e a conscincia de no a exercer de fato, porque ainda no se
na subjetividade dessas mulheres. Reviravolta que o Programa poderia aproveitar para ampliar sua efetividade.
tem existncia na esfera pblica, causa, nas palavras da gestora, uma reviravolta
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Gestores e benecirias foram indagados sobre as mudanas trazidas pelo Programa na vida das mulheres, podendo apontar uma ou mais de nove mudanas apresentadas ou armar que no houve mudanas15. As benecirias entrevistadas mencionaram com maior freqncia do que os agentes governamentais todas as mudanas sugeridas, com exceo do maior acesso feminino ao crdito e aos servios de sade especcos para mulheres. J com relao s mudanas ocorridas no plano econmico, observa-se uma grande convergncia das percepes dos agentes governamentais e das benecirias. Com elevados percentuais para as duas categorias, o aumento da renda aparece em primeiro lugar (70,7% entre os agentes e 74,5% entre as benecirias), seguido do maior acesso feminino ao crdito (58,6% entre agentes e 64,8% entre benecirias) e de maior aquisio de bens (56,9% entre agentes e 57,9%entre benecirias) em terceiro lugar. respeito ao aumento da renda centravam-se no ganho de autonomia na escolha das compras, na maior tranqilidade para cuidar dos lhos e na diminuio da dependncia econmica do companheiro ou marido. Chama ateno que o retorno das mulheres escola aparea com maior freqncia entre as benecirias (63,4%) que entre agentes governamentais (44,8%). Nas zonas urbanas, escutouse muito das mulheres o argumento de que a realizao de cursos vem favorecendo sua entrada na esfera pblica, como tambm um maior acesso informao e, conseqentemente, um aumento da auto-estima. As questes ligadas sade foram assinaladas com certa freqncia, porm curioso vericar que, apesar do maior acesso a programas de planejamento familiar ser apontado como uma mudana ocorrida, a reduo nos ndices de gravidez no apareceu como mudana signicativa. Esse dado justicado em grande medida pela percepo das pessoas entrevistadas estar voltada muito mais para a questo da gravidez de adolescentes do que das mulheres adultas. A diminuio da violncia domstica foi mais citada pelas benecirias (42,8%) do que pelos gestores (32,8%) e, nos dois casos, com uma freqncia
15 As mudanas apresentadas foram: aumento da renda feminina, reduo da violncia domstica, maior acesso feminino a crdito, maiores chances de aquisio de bens, maior acesso a servios de sade especcos para mulheres, maior acesso a programas de planejamento familiar, reduo dos ndices de gravidez na adolescncia, reduo dos ndices de mortalidade materna e retorno das mulheres escola.
Os argumentos dos agentes pblicos e das benecirias no que diz
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relativamente baixa comparativamente s outras mudanas. A esse respeito h que
destacar que nas discusses de vrios grupos focais, principalmente nos realizados nas zonas rurais, percebeu-se que o nosso conceito de violncia domstica no comunicava o contedo do que procurvamos saber. Com efeito, a primeira reao s nossas indagaes sobre essa violncia era sempre algo parecido a isso no existe na minha casa, mas ao se aprofundar a conversao cava claro que o equivalente
de independncia das mulheres, a baixa auto-estima e a impossibilidade de se separar do marido. A anlise precedente no deixa qualquer dvida de que o Programa vem
ao nosso abstrato conceito de violncia eram fatos muito concretos, como a falta
gerando mudanas altamente positivas para a sobrevivncia das famlias e para o cumprimento do papel feminino de cuidar das crianas. Alm disso, tambm houve melhorias signicativas, embora mais restritas, no mbito da educao e da
sade das mulheres e suas famlias. Porm, a mudana que requer mais ateno, tanto por ser generalizada como por se constituir na mais slida das bases para a ou comeado a tomar conscincia, do signicado da cidadania. A documentao requerida para obter o carto causou um revirar das conscincias sobre si mesmas e sada da condio de pobreza, o fato de as mulheres terem tomado conscincia,
sobre o espao social a que podem almejar pertencer. Geralmente percebidas como resultados residuais do Programa, essas questes subjetivas so um grande avano em si mesmas, porque seu acmulo no tempo pode vir a fazer das benecirias verdadeiras co-responsveis pela consecuo dos objetivos propostos. A base j est assentada, faltam ainda programas complementares especcos que, como acredita a equipe gestora de So Lus, sejam capazes de perceber a importncia da conscientes de seu papel.
organizao baseada em propsitos comuns para fazer das benecirias parceiras
7 Para a Potenciao das Benecirias do Programa Bolsa Famlia

acerto do Programa reside em ter transferido a renda preferencialmente s Visto da perspectiva da diminuio das desigualdades de gnero, o maior
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mulheres. Isto porque so elas que reproduzem a vida e, mesmo que por bsico nunca seja enxergado, fazer isso signica cumprir com o imperativo mais crucial da existncia humana. Implcita na transferncia de renda dos cofres pblicos para as benecirias do Programa est a assignao massiva de recursos ao processo de reproduo da vida. Na conceituao de Arendt (1992), a condio humana se assenta em trs atividades fundamentais: labor, trabalho e ao. Por laborar a autora entende a realizao, entre outras coisas, da lavragem da terra, do tramar dos os, do parto dos lhos que se geram e, gurativamente, a dedicao no remunerada das mulheres s tarefas de seu prprio lar. Este termo destaca a reproduo da vida atravs de uma realizao material. Trabalhar signica ocupar-se na execuo ou produo de alguma coisa que ser recompensada, e o que o termo enfatiza a prpria realizao material da qual resulta um ganho. Com o conceito de ao a autora sublinha o elemento mais essencial da condio humana, que laborar e trabalhar de forma ativa, ou seja, em articulao com os outros16. A distino entre labor e trabalho permite visualizar a grande diferena entre esses dois esforos, especialmente entre as benecirias do Programa que, motivadas pela urgncia, que pouco lugar concede deliberao, laboram para reproduzir vidas, como tambm o papel feminino de maternagem. Levando em conta o fato do trabalho produtivo no ter substitudo o esforo de reproduo da vida em nenhum lugar do mundo e que, portanto, nenhuma poltica poderia erradic-lo, o carter racional e, ao mesmo tempo, avanado do Programa Bolsa Famlia ca evidente. Racional porque ao invs de se propor mudar as prticas dos esforos de sobrevivncia, o que busca apoi-los para que possam garantir maior bem-estar. Avanado porque, desaando a desvalorizao dos labores de reproduo, particularmente a maternagem, rma a valorizao dos esforos reprodutivos de quem os realiza. Partindo de uma perspectiva econmica, Picchio (1994:487) mostra a relao existente entre as insucincias dos servios pblicos e a enorme
16 Neste relatrio privilegia-se a conceituao de Hannah Arendt porque ela facilita colocar vrias questes sobre o trabalho reprodutivo das benecirias de uma maneira mais confortvel do que as teorizaes mais recentes, que incluem o esforo reprodutivo na categoria trabalho.
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quantidade de energia que as mulheres dedicam ao cuidado de outras pessoas, posiciona-se a favor da implantao de polticas pblicas que diversiquem esse cuidado e conclui que:
O carter radical da contradio entre produo e reproduo indica que a carga do trabalho domstico s poder ser reduzida substancialmente atravs de uma assignao massiva de recursos ao processo de reproduo... (PICCHIO 1994:487)
carter massivo apontado pela autora e isso j , em si mesmo, positivo. Porm, na
Certamente, a transferncia de renda do Programa Bolsa Famlia tem o
ausncia de servios pblicos que contribuam efetivamente para a realizao do
processo de reproduo, especialmente no concernente ao cuidado das crianas, o Programa acaba concentrando nas benecirias a realizao da maior parte desse processo. Visto dessa perspectiva, ca claro que o problema no est na transferncia de renda em si, j que os esforos reprodutivos das benecirias
devem, certamente, ser suportados para que elas possam contribuir com a quebra da perpetuao da pobreza atravs das geraes. O problema localiza-se em que as reprodutivo, mas nunca podero dar conta de realiz-lo de modo satisfatrio na da vida, particularmente nas reas da educao e da sade. benecirias podem contribuir, e j contribuem de forma bsica, com o processo ausncia de instituies que cumpram a parte que lhes corresponde na reproduo Conforme a apreciao das benecirias, os servios prestados nessas reas
deixam muito a desejar, especialmente os de sade. Um percentual bastante alto (44%) avaliou esses servios como ruins ou pssimos, referindo-se diculdade de serem atendidas nos ambulatrios, de adquirir os medicamentos e fazer os exames indicados pelos mdicos. Os servios de educao mereceram melhor avaliao por parte das benecirias, mas, assim mesmo, apontaram a ausncia de vagas para a matrcula escolar, a diculdade de acesso ou de transporte para a escola e a lhos. Vale destacar que, nos municpios visitados, as famlias benecirias no tm prioridade na oferta de servios de sade e de educao porque, como argumentam os secretrios/as dessas reas, a universalidade da sade e da educao deve embasar as aes das respectivas secretarias, em razo do que priorizar ou scalizar o uso necessidade de se pagar bancas ou escolas particulares para garantir a educao dos
dos servios contrrio a esse princpio. Considerando a indiscutvel legitimidade
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desse argumento, conclui-se que a efetivao de um processo de reproduo que garanta a sada da marginalidade passa, necessariamente, pela universalizao da oferta de sade e de educao de boa qualidade. Uma crtica persistente ao Programa Bolsa Famlia que o mesmo acaba
reproduzindo os papis tradicionalmente atribudos s mulheres na modernidade ocidental. A crtica pertinente, mas deve ser relativizada em duas vertentes. Uma delas que, na realidade, as benecirias usam o dinheiro recebido para cuidar da casa e, principalmente, das crianas porque sempre o zeram e no porque o aqui e de agora, pouco lugar pode conceder a outras consideraes. Dito de outro Programa o estabelece. A outra se refere a que a urgncia de aliviar a fome, de modo, a mudana do papel tradicional atribudo s mulheres no tem sido pensada, ou mesmo pensada como algo dispensvel, perante a imperiosa necessidade de reproduzir a vida atravs da mobilizao desse papel. Entretanto, essa crtica de todo pertinente quando a questo que se
coloca a dinmica do Bolsa Famlia e seu aperfeioamento ao longo do tempo. Neste sentido, entendemos que, para rmar seu carter racional e avanado e, principalmente, para maximizar seus objetivos, os/as formuladores/as do Programa precisam perceber que as aes dirigidas a consolidar a equidade de gnero so essenciais. Ainda relacionado com o fortalecimento do papel de cuidar dos outros
preciso notar que o problema no est certamente em cuidar dos outros, mas em que esse cuidado implique a diculdade das mulheres de ter acesso ao espao pblico que, como se viu, no caso das benecirias quase nenhum. Nesse sentido, entende-se que, para dimensionar os problemas que o Programa ainda deve resolver, no suciente mirar os labores e os trabalhos realizados pelas benecirias e demais membros de seus grupos domsticos, mas requer centrar a ateno na forma como as mulheres realizam suas atividades que, por ser solitria, limita extremamente a percepo do modo como poderiam agir para aproveitar melhor possibilidades que, embora dentro de limites, sempre permite aos indivduos fazer escolhas e agir em benefcio prprio. as oportunidades ou, como colocado por Velho (1994), a percepo do campo de
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dicultam a modicao das atuais desigualdades de gnero e a reverso da crescente pobreza entre as mulheres, mas seguramente no as causam. Como j se disse, sua origem pode captar-se mais claramente visualizando as aes nas quais
Os preconceitos que cercam a dicotomia trabalho produtivo e reprodutivo
as mulheres se envolvem quando reproduzem suas vidas e identidades ou quando produzem algum objeto recompensvel. Conforme Arendt (1993), dentre as trs atuaes humanas fundamentais (labor, trabalho e ao), somente a ao requer a realiza entre as pessoas sem a mediao das coisas, a nica que torna o sujeito visvel interao com os outros. Condio de toda vida poltica, a ao a nica que se na sua diferena e a nica que pode gerar reconhecimento das particularidades no mbito da pluralidade social. Indivduos isolados podem realizar tanto labores participar politicamente no espao social onde se labora e se trabalha. quanto trabalhos, mas a ao, que o meio de dirigir a prpria vida, pressupe Como foi extensamente demonstrado antes, todas as mulheres vinculadas
ao Programa Bolsa Famlia ocupam-se em labores domsticos, poucas trabalham e quase nenhuma faz essas duas coisas em interao constante com os outros, mas o fazem isoladas nas suas casas, na suas vizinhanas e nos seus bairros. Da articulao desses fatos com a perspectiva de Arendt, ca claro que o problema central no seus esforos reprodutivos no seja valorizado e que seu isolamento social no lhes permita legitim-lo na esfera pblica, pelo fato de elas no atuarem nessa esfera. que as benecirias laborem mais do que trabalhem, mas sim que o desempenho de
mulheres benecirias que a transferncia de renda massiva do Programa poderia pobreza se v impedida pela prpria inatividade poltica das benecirias, causada por serem reprodutoras da vida, como de resto a maior parte das mulheres o faz.
Essa situao diminui consideravelmente o impacto na condio de vida das
vir a gerar. Isto ocorre porque a maximizao do apoio recebido para sair da pelo seu isolamento social e no, certamente, por praticarem a maternagem nem O conceito de isolamento social descreve a situao de categorias sociais
que, conforme a denio de Wilson (1987), esto fora das redes de contato e interao sustentada com indivduos e instituies que representam as correntes principais na sociedade. Como tambm ocorre no Brasil, o autor acrescenta que a segregao residencial das cidades modernas concentra os pobres em bairros onde as
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oportunidades so muito limitadas, ao mesmo tempo em que lhes restringe o contato com as redes de emprego e de informao sobre os papis que poderiam desempenhar e as oportunidades que poderiam encontrar para alm de suas vizinhanas. Como se viu antes, as famlias vinculadas ao Programa moram em verdadeiros enclaves scio-espaciais extremamente segregados, o que signica que as benecirias esto isoladas, em primeiro lugar, pelo fato estrutural do enclave e em segundo lugar por serem mulheres e garantirem o processo reprodutivo. O conceito de isolamento social se privilegia neste artigo porque permite expressar mais claramente a crescente pobreza entre as mulheres, cujas oportunidades de ao so limitadas duplamente: pela condio marginal de seus bairros de moradia e porque realizam suas atividades separadas umas das outras e fora dos espaos onde os diferentes se encontram, a informao se difunde, as individualidades se conectam e a ao se articula. A partir dessas reexes entende-se que o aperfeioamento do Programa Bolsa Famlia passa, necessria e urgentemente, pelo fortalecimento da capacidade de ao das mulheres que recebem o benefcio, priorizadas pelo Programa justamente por estarem posicionadas, por orientao cultural e subjetividade individual, da maneira mais adequada para alcanar a consecuo de suas metas. A partir dessa perspectiva, a recomendao mais forte que decorre da pesquisa realizada que o prprio Programa, por meio de suas equipes de gesto, desenvolva aes de potenciao dessas capacidades, sem deleg-las eventualidade dos municpios poderem vir a realiz-las. Dito de modo mais direto, recomenda-se que essas aes sejam desenvolvidas pelo rgo gestor federal (MDS), em estreita interao com as gestes locais. Mas como potenciar as capacidades das benecirias do Programa? Entendemos que os programas complementares de alfabetizao, capacitao, prossionalizao e gerao de renda so de grande importncia para a potenciao das famlias benecirias e devem, portanto, ser estimulados, como j foi feito em Portaria de 200517 e, com maior preciso, na Portaria GM/MDS n. 246, de
17 A Portaria GM/MDS n. 246, de 20 de maio de 2005, na sua clusula VII, determina o estabelecimento de parcerias com rgos e instituies municipais, estaduais e federais, governamentais e no governamentais para a oferta de programas complementares aos benecirios do Programa Bolsa Famlia, especialmente aes de alfabetizao, de capacitao prossional e de gerao de emprego e renda desenvolvidos na sua esfera de competncia.
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27 de abril de 2006, que estabelece caber aos municpios a oferta de programas
complementares nas reas de: a) alfabetizao e educao de jovens e adultos; b) produtivo orientado e e) desenvolvimento comunitrio e territorial.
capacitao prossional; c) gerao de trabalho e renda; d) acesso ao micro-crdito A potenciao das capacidades das benecirias no prevista nessa ltima
caminho para esse m, na medida em que esteja estabelecendo, como o parece, a promovam e denam seus objetivos, desejos e interesses.
Portaria, mas a meno ao desenvolvimento comunitrio e territorial pode vir a abrir
potenciao dos sujeitos enquanto atores sociais que, em interao com os outros, A partir da longa experincia, muito prtica, das Naes Unidas para
erradicar as desigualdades de gnero e da conceituao de Arendt antes exposta, entendemos que chegado o momento de o Bolsa Famlia, indo alm de potencializar sua capacidade de participar politicamente nos espaos sociais onde laboram e trabalham. As desvantagens enfrentadas pelas mulheres nos processos de fortalecer a capacitao de reproduzir a vida e de trabalhar das benecirias,
desenvolvimento econmico e modernizao tm sido reconhecidas pela ONU desde, pelo menos, 1972, quando a Assemblia Geral proclamou o ano 1975 como Ano Internacional da Mulher. Nesses momentos surge o chamado enfoque visava elevar o prestgio e poder social das mulheres atravs do fortalecimento do gnero, se estimulou a implantao de projetos que promovessem as atividades das
mulheres em desenvolvimento (WID), como uma proposta programtica que trabalho produtivo que realizavam. Com efeito, para erradicar as desigualdades de mulheres trabalhadoras e produtoras. Sem conseguir alcanar o objetivo almejado, esses projetos passaram a ser percebidos como atividades de menor valor e contriburam pouco para fortalecer a capacidade de ao das mulheres (RAZAVI & MILLER, 1995).
institucionalizado a problemtica no mbito da ONU, mas sua eccia se provou de reproduo da vida, mas tambm porque perdeu de vista a interao entre
O enfoque mulheres em desenvolvimento deixou sua marca por ter
limitada no somente por enaltecer o trabalho produtivo e depreciar os esforos
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mulheres, entre homens e entre homens e mulheres e, portanto, o espao social onde a palavra individual torna-se pblica e a informao gera a ao. Como resposta a esse fracasso, e ainda no mbito da ONU, surge o enfoque gnero e desenvolvimento que, centrando a ateno nas relaes sociais e nos espaos de interao, idealiza projetos que aumentem a capacidade das mulheres de mobilizar recursos culturais (como o prprio prestigio social de que gozam por serem reprodutoras da vida) e de acesso aos espaos de tomada de decises. Esse enfoque tambm avana quando percebe a importncia real e imediata que as mulheres outorgam s atividades de reproduo da vida que marcam suas identidades (YOUNG, 1993). A Quarta Conferncia Mundial Sobre a Mulher, realizada em 1995 em Beijing, rmou o entendimento de que o trabalho e o labor so inseparveis da ao, expressado em termos de potenciao do papel desempenhado pelas mulheres. Em nove dos 38 pargrafos que integram a Declarao de Beijing, o que se considera passvel de potenciao o desempenho dos papis efetivamente desempenhados pelas mulheres, como o caso da martenagem entre as benecirias do Bolsa Famlia. Entretanto, essa Declarao ressalta que a potenciao dos diversos papis que as mulheres desempenham deve ser acompanhada pelo avano delas mesmas enquanto sujeitos que, em interao com os outros, promovam e defendam seus objetivos, desejos e interesses18. Com base na anlise precedente, a nossa mais conante recomendao para o aperfeioamento do Programa Bolsa Famlia a necessidade de promover aes que fortaleam a participao das benecirias nos espaos pblicos para que possam atuar em condies de igualdade com os outros nos processos sciopolticos que afetam seus interesses. Como suporte a essa recomendao vale mencionar os depoimentos de muitas benecirias dos municpios de So Lus, Belo Horizonte e Aracaju (onde o Programa Bolsa Escola funcionou antes do Bolsa Famlia) sobre a importncia das reunies como espaos onde se obtinha informao e se discutiam assuntos de direitos e cidadania. Todas elas entendem que a implantao do Programa Bolsa Famlia representou uma perda, no tanto
18 Naes Unidas. Informe da Quarta Conferncia Mundial Sobre a Mulher, pargrafo 12.
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em termos econmicos como no referente falta dessas reunies onde se produzia o encontro entre elas e se discutiam questes que eram de interesse comum. De nosso ponto de vista, formado a partir das observaes e dilogos que
o trabalho de campo propiciou, as gestes locais do Programa tm nos Centros aes que propiciem o encontro e o dilogo entre as benecirias e entre elas e
de Referncia da Assistncia Social um espao muito adequado para desenvolver as (os) gestoras/es, bem como a difuso de informaes sobre os propsitos do Programa e o intercmbio de idias sobre sua condio de vida e o modo como poderiam agir para aproveitar melhor as oportunidades e fazer escolhas.
Bibliograa
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160
A Importncia do Bolsa Famlia nos Municpios Brasileiros
Foto: Acervo MDS
Captulo V
Captulo V
A Importncia do Bolsa Famlia nos Municpios Brasileiros1

Rosa Maria Marques2 quilas Mendes3 Marcel Guedes Leite3 Ana Hutz3
Introduo
O Brasil apresenta uma das piores concentraes de renda do mundo, s sendo superado por pases como Serra Leoa, Repblica Centro-Africana e Suazilndia. A renda das famlias mais ricas (renda familiar mensal, em 2000, acima de R$ 10.982,00), que totalizam 1,162 milho, corresponde a 75% do total da renda nacional. Entre essas, as 5.000 famlias mais ricas absorvem 45% da renda nacional (POCHMANN, 2004). Essa situao estrutural da sociedade brasileira tem se agravado nas ltimas dcadas, por diversos motivos. Em 1980, a renda mdia da populao mais rica era dez vezes maior do que a renda mdia da populao brasileira. Atualmente, essa relao de 14 vezes. Se comparada renda dos 20% mais pobres, a relao de 80 vezes.
1 2 3
Texto originalmente publicado na srie Cadernos de Estudos Desenvolvimento Social em Debate, MDS, 2005, a partir de estudo realizado pelo Departamento de Economia da PUC-SP, sob a coordenao da professora Rosa Maria Marques. Coordenadora do Programa de Estudos Ps-graduados em Economia Poltica da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP). Participaram da pesquisa, ainda, quilas Mendes (FAAP e CEPAN) e Marcel Guedes Leite (PUC SP), como pesquisadores seniores; e Ana Hutz (UNICAMP), como pesquisadora jnior.
163
de um enorme contingente da populao brasileira situado abaixo da linha de
No bastasse esse quadro de extrema desigualdade, soma-se a ele a existncia
pobreza. Como sabido, a denio de linha de pobreza extremamente polmica, gerando estimativas bastante diferenciadas. Segundo o Instituto Brasileiro de Demogrco de 2000, e ao adotar o critrio de R$ 60,00 per capita mensal como Economia (IBRE), da Fundao Getlio Vargas, ao analisar os dados do Censo denidor da linha de pobreza, 35% da populao brasileira (o que equivale a 57,7 milhes de pessoas) estaria vivendo abaixo da linha de pobreza. Essa anlise identicou que as Regies mais pobres do pas seriam a Norte e a Nordeste, onde
13,8 milhes de pessoas viveriam em situao de pobreza extrema, e que 26% dos brasileiros nessa situao habitariam as zonas rurais. Na zona rural da Regio Norte, por exemplo, a renda mdia seria de R$ 19,67, a mais baixa do pas. Nesse mesmo estudo considerado que o nmero de pobres no pas poderia ser reduzido No mbito do Fome Zero, uma proposta de segurana alimentar para o em um tero se os mesmos recebessem uma renda mensal adicional de R$ 50,00. Brasil, ao utilizar o critrio de linha de pobreza do Banco Mundial (US$ 1,08 por dia), ajustando para os diferentes nveis regionais de custo de vida e pela existncia ou no de auto-consumo, focalizaria uma populao abaixo da linha de pobreza de 44,043 milhes de pessoas, envolvendo 9,32 milhes de famlias. Essa estimativa corresponderia a 21,9% das famlias, 27,8% da populao total do pas, 19,1% da populao das regies metropolitanas, 25,5% da populao das reas urbanas no-metropolitanas e 46,1% da populao rural.
o Governo Federal conta, entre outros, com o Programa Bolsa Famlia, programa (MDS). Em junho de 2004, o Governo Federal registrava que 4.103.016 famlias da ordem de R$ 288,2 milhes.
Atualmente, no combate pobreza e como poltica de transferncia de renda,
que est sob a gide do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome eram benecirias do Programa Bolsa Famlia, absorvendo, naquele ms, recursos A teoria econmica de inspirao keynesiana advoga que o gasto
governamental, assim como o privado, gera, no conjunto da economia, por seu efeito
multiplicador, renda de valor maior do que o do gasto realizado. Isso acontece porque
as compras que o governo efetua resultam em novas demandas para as empresas
164
que, ao aumentarem sua produo, elevam os pedidos junto a seus fornecedores, uns
e outros aumentando o nvel de contratao de trabalhadores. Esse processo tem continuidade na cadeia produtiva, tanto das empresas inicialmente benecirias da dos demais segmentos da populao que aumentaram sua renda. maior demanda estatal, como daquelas vinculadas ao consumo dos trabalhadores e No caso de transferncia de renda s famlias, o impacto ser tanto maior
quanto tambm maior for a propenso marginal a consumir, isto , quanto maior No caso da populao-alvo do Bolsa Famlia, principalmente famlias denidas
for a parcela destinada ao consumo quando a renda aumentada em uma unidade. como extremamente pobres, a propenso marginal a consumir das mais elevadas, quando no igual a 1. Assim, o aumento da renda da populao mais pobre incremento na arrecadao de tributos. resultante da poltica pblica em parte retorna aos cofres pblicos, sob a forma de
Metodologia
2.1 Da Amostra
optou-se por estudar uma amostra representativa das diferentes situaes em que eles podem ser enquadrados, levando em conta os seguintes critrios: localizao atividade econmica predominante e relao populao urbana/rural. especicados da seguinte maneira: Na impossibilidade de se fazer um estudo sobre todos os municpios brasileiros,
geogrca, em termos de Grandes Regies; porte populacional; nvel de pobreza; Os critrios usados para estraticar os municpios brasileiros foram a) localizao geogrca: adotou-se como referncia as cinco Grandes Sudeste e Sul.
Regies estabelecidas pelo IBGE: Norte, Nordeste, Centro-Oeste,
b) porte populacional: como no existe uma classicao padro para todos
os trabalhos que envolvam esta caracterstica, e tentando limitar ao
165
menor nmero possvel de classes, e ainda assim obter homogeneidade interna, optou-se por estabelecer quatro classes de porte populacional bastante amplas, mas, a princpio, diferenciadas entre si. Os municpios grandes. No primeiro grupo encontram-se aqueles com menos de 20
brasileiros foram divididos em pequenos, mdios, grandes e muito mil habitantes, que geralmente constituem estruturas administrativas
mais simplicadas, com grande proximidade entre a administrao
pblica e os interesses e necessidades de sua populao. No segundo, que j apresentam alguma complexidade administrativa, mas ainda populao entre 100 mil e 500 mil habitantes, estes sim com estrutura
esto municpios com populao entre 20 mil e 100 mil habitantes, no muito grande. O terceiro grupo composto por municpios com administrativa pblica bastante complexa. Finalmente, o ltimo grupo
formado por municpios muito grandes, com populao acima de 500 mil habitantes, incluindo a as grandes metrpoles brasileiras, que difcil generalizao. formam muitas vezes universos prprios de administrao pblica, de c) nvel de pobreza: este critrio no se restringiu caracterstica econmica de renda per capita. Preferiu-se ampliar o conceito de forma a captar o estgio de desenvolvimento do municpio. Assim, foi escolhido como e os municpios foram separados em dois agrupamentos: aqueles com
critrio o ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M), IDH-M abaixo da mdia brasileira e aqueles com IDH-M acima da
mdia. Para denio do corte de separao entre as duas categorias, escolheu-se a mdia de todos os municpios brasileiros, cujo valor era 0,699 em 2000. No mesmo ano, a mediana era 0,713. d) relao populao rural/urbana: os municpios foram classicados em
urbanos ou rurais dependendo da distribuio da populao em seus limites territoriais. Se o municpio apresentava mais que 50% de pessoas considerou-se como sendo urbano e, no caso contrrio, como rural. vivendo na regio urbana (conforme critrio adotado pelo IBGE),
166
e) atividade econmica predominante: para a estraticao dentro deste critrio, optou-se por separar a atividade econmica nos trs grandes setores da atividade produtiva: primrio (extrativista, agrcola e pecuria), secundrio (industrial) e tercirio (servios). A classicao dos municpios nestes trs setores levou em considerao a concentrao do valor da produo gerada, em cada um deles, pelo municpio.
encontramos informaes completas, disponveis no site do IPEA4, para os cinco 154 novos municpios em janeiro de 2001 (ltima data, at 2004, de instalao que deram origem aos novos em 2001. Os 4.896 municpios que restaram foram sendo que, destes, 21 so compostos por apenas um municpio, sete por apenas mais municpios:
Em 2000, encontravam-se instalados no pas 5.507 municpios. Destes,
critrios adotados, para 4.970 municpios. Entretanto, como foram instalados de novos municpios no Brasil), foram excludos desse universo 74 municpios distribudos em 119 agrupamentos distintos com pelo menos um municpio, dois e oito por apenas trs municpios; restando assim 83 estratos com quatro ou a) Centro-Oeste
(em 2000 encontravam-se instalados, na Regio, 468). Dos 405 municpios desta Regio apenas 60 (15%) so classicados como rurais, sendo que, destes, 90% so no setor primrio.
A Regio Centro-Oeste abriga em seus 19 agrupamentos 405 municpios
classicados como tendo atividade econmica concentrada predominantemente Dos 265 municpios com menos de 20 mil habitantes, caracterizados como
urbanos, 182 (69%) so classicados como geradores de renda predominantemente no setor primrio, 71 (27%) no setor tercirio e apenas 12 (4%) no secundrio. Os grandes municpios, em termos populacionais, so classicados em sua
maioria como tercirios e urbanos, haja vista serem classicados como urbanos todos os 80 (20%) municpios da Regio com mais de 20 mil habitantes.
4 www.ipeadata.gov.br
167
mil habitantes, nove concentram a produo no setor tercirio e apenas um no secundrio.
Interessante notar que, dos dez municpios existentes com mais de 100
mdia dos municpios brasileiros, sendo que os 13% com IDH-M baixo (abaixo da mdia) esto localizados entre os municpios com menos de 20 mil habitantes (12%) ou com populao entre 20 mil e 100 mil habitantes (1%). b) Norte em 27 agrupamentos. Os 14 (4%) grandes municpios da Regio, distribudos Na Regio Norte, os 398 municpios (eram 427 em 2000) esto distribudos
A grande maioria dos municpios (87%) apresenta IDH-M superior
em apenas trs grupos, so todos classicados como urbanos, geradores de
renda predominantemente no setor tercirio (exceto Manaus, classicado como secundrio, face presena da Zona Franca) e todos com IDH-M acima da mdia brasileira. J os 384 (96%) municpios com menos de 100 mil habitantes, distribudos
em 24 grupos, encontram-se homogeneamente divididos entre rurais e urbanos,
mas apresentam predominantemente IDH-M abaixo da mdia nacional (77%), 45% no tercirio e apenas 4% no secundrio. c) Nordeste agrupamentos. Do total, 1.503 municpios (97%) tm populao inferior a 100 mil esto igualmente distribudos entre rurais e urbanos, 53% concentram a gerao de renda no setor tercirio, 43% no primrio e apenas 4% no secundrio. Os 1.548 municpios da Regio (1.787 em 2000) distribuem-se entre 25
sendo 51% classicados como geradores de renda concentrada no setor primrio,
habitantes e, destes, 1.472 (97%) apresentam IDH-M abaixo da mdia brasileira;
esto distribudos em seis grupos, sendo todos, exceto So Jos do Ribamar (MA), classicados como urbanos; apenas sete (15%) concentram a renda gerada no setor secundrio e os 38 (85%) restantes, no setor tercirio; 14 (31%) apresentam IDH-M baixo.
Os 45 grandes municpios (3%), aqueles com mais de 100.000 habitantes,
168
superior mdia nacional, exceo de trs Triunfo (PE), Pao do Lumiar d) Sul municpios (existiam 1.159 em 2000). Dos 802 pequenos municpios (79%), com A Regio apresenta 22 agrupamentos, nos quais se distribuem seus 1.014
Interessante notar que os 76 municpios da Regio (5%) com IDH-M
(MA) e So Jos de Ribamar MA) , concentram sua populao na zona urbana.
populao de at 20 mil habitantes, 94% apresentam IDH-M superior mdia brasileira, sendo 51% rurais. A grande maioria deles (75%) tem no setor primrio a principal fonte de gerao de renda, enquanto 10% concentram a renda no setor secundrio e os 15% restantes no tercirio. J os 212 municpios com mais de 20 mil habitantes so classicados
como essencialmente urbanos (95%), sendo apenas dez (5%) rurais. Destaca-se
que nenhum destes ltimos apresenta populao superior a 100 mil habitantes. Alm disso, apenas trs (1%) tm IDH-M abaixo da mdia brasileira e, em termos de concentrao do setor produtivo na gerao de renda, 55% classicam-se populao inferior a 100 mil habitantes). e) Sudeste existiam na Regio 1.666 municpios instalados) em 26 agrupamentos. Finalmente, a Regio Sudeste distribui seus 1.531 municpios (em 2000 Os 1.420 municpios com menos de 100 mil habitantes (93%) so
como tercirio, 31% como secundrio e 14% como primrio (estes ltimos com
predominantemente urbanos (82%), 76% deles apresentam IDH-M acima da 10% no setor secundrio e os demais, 45% no tercirio.
mdia nacional, 45% tm sua principal fonte geradora de renda no setor primrio, J os 111 municpios (7%) com mais de 100 mil habitantes concentram a
maioria de sua populao na zona urbana e tm IDH-M maior do que a mdia
brasileira. Nenhum destes tm no setor primrio sua principal fonte de gerao de renda. Esta se concentra majoritariamente no setor tercirio em 65% dos casos, e no setor secundrio nos 35% restantes.
169
grupos que apresentavam apenas um municpio, pois esses seriam representativos
Para a denio nal dos municpios a serem analisados, foram excludos os
somente deles mesmos. Dessa forma, chegou-se a um total de 98 municpios, Contudo, a inexistncia de informaes sobre os municpios pertencentes aos grupos 3 e 52 levou sua excluso do corpo do estudo. Interessante observar que, analisando todos os municpios brasileiros com
cada um deles representando um grupo diferente, com caractersticas prprias.
mais de 100 mil habitantes, no se constata muita diferena entre os portes de 100
mil a 500 mil e aquele acima de 500 mil, j que, segundo os critrios adotados, exceo dos grupos 39 e 40, todos os demais apresentam as caractersticas de terem IDH-M acima da mdia brasileira, a maioria da populao na zona urbana e atividade econmica predominantemente secundria (grupos 42, 94, 96 e 117) ou terciria (grupos 18, 19, 43, 44, 69, 95, 97, 118 e 119). Apesar disso, optou-se por manter os cinco grupos, segundo o porte populacional.
2.2 Do Bolsa Famlia e dos Demais Dados

quantidade de famlias beneciadas e ao valor dos recursos transferidos, como a realidade do Bolsa Famlia de 2003, isto , como se o Programa tivesse comeado em janeiro desse ano, atingindo as famlias atualmente beneciadas. Para o estudo realizado, tomou-se a situao de julho de 2004, em relao
da situao que poderia ter ocorrido em cada ms de 2003, com o Programa Bolsa Famlia atingindo toda a populao alvo no municpio em questo. Isto porque, a partir de dezembro de 2003, o nmero de famlias e o valor mensal gasto com o Bolsa Famlia nos municpios escolhidos mantiveram-se constantes ou praticamente constantes. Dessa maneira, comparou-se o total dos recursos transferidos a informaes
Em outras palavras, adotou-se a situao de julho de 2004 como espelho
tais como a Receita Disponvel do municpio, compreendida pelos recursos de impostos e das transferncias constitucionais; o total das transferncias federais
170
para o SUS; o total da transferncia federal, Fundo de Participao dos Municpios (FPM); e o total da transferncia estadual a ttulo do ICMS5. Para a estimativa da populao beneciada pelo Programa Bolsa Famlia, utilizou-se a mdia de pessoas por famlia, por Estado, segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2002. Se por um lado esse nmero pode superestimar a quantidade de benecirios das capitais e grandes metrpoles, por outro lado ele estaria subestimando os benecirios das cidades menores e do interior dos Estados. Sendo assim, a estimativa provavelmente conservadora, de modo que a quantidade de benecirios deve ser, na realidade, ainda maior.
Os Resultados
As Tabelas 1 e 2 apresentam, respectivamente, os dados do Bolsa Famlia, as caractersticas dos municpios integrantes da anlise e indicadores da importncia relativa do Programa. Essa importncia medida atravs da comparao dos recursos recebidos a ttulo do Bolsa Famlia Receita Disponvel, entre outros.
3.1 O Bolsa Famlia e a Populao

na rea assistencial6. Em dezembro de 2003, levando-se em conta que cada grupo
5
O Bolsa Famlia constitui, hoje, o maior programa de transferncia de renda
De forma alternativa, poder-se-ia considerar a situao de dezembro de 2003 do Programa Bolsa Famlia e compar-la s informaes acima citadas para o mesmo ms de dezembro de 2003. Para isso, considerar-seia que a arrecadao e/ou as transferncias do FPM/ICMS/SUS ocorreram de forma constante ao longo do ano, o que no propriamente correto. Para sanar este problema, os clculos poderiam ser feitos em relao mdia do ano. Essa forma de calcular chegaria aos mesmos resultados alcanados na metodologia anterior. Do ponto de vista da literatura, no cabe a comparao com outros programas, tais como o benefcio de um salrio mnimo concedido aos trabalhadores rurais, entre outros. O benefcio pago aos rurais um direito garantido pela Constituio no campo previdencirio, constituindo-se numa renda de substituio. No Brasil, existem outros importantes programas de transferncia de renda. O Bolsa Famlia um programa de transferncia de renda que visa complementar a renda familiar e estimular a manuteno da criana e do adolescente na escola. Trata-se, portanto, de programas que integram ramos diferentes da proteo social, da previdncia e da assistncia.
171
estudado na pesquisa representa um conjunto de municpios homogneos, estimase em 16 milhes e 512 mil brasileiros o nmero de benecirios do Programa. Entre as Regies, est assim distribuda a populao beneciria: 69,1% no
Nordeste, 2,4% no Centro-Oeste, 8,0% no Norte, 19,1% no Sudeste e 1,4% no Sul (Grco 1):
Grco 1: Distribuio percentual do nmero de benecirios do Bolsa Famlia entre as regies geogrcas brasileiras
Regio onde os recursos do Programa Bolsa Famlia atingem maior percentual da populao dos municpios.
Na Regio Nordeste, o primeiro aspecto destacvel o fato de ser nessa
35, 37, 38, 39, 40, 42, 43 e 44), este percentual varia de 13% a 45% embora no grupo 42, representado por Camaari (BA), somente 6% da populao total seja beneciria do Programa. A razo do grupo 42 apresentar esse percentual decorre do fato de os municpios neles compreendidos (trs) terem de 100 mil a 500 mil
Entre os grupos dessa Regio (20, 21, 22, 23, 24, 25, 29, 30, 31, 32, 33, 34,
habitantes, IDH-M acima da mdia, populao praticamente toda urbana (95%), atividade econmica predominante no setor secundrio e, principalmente, do fato populao atingida pelo Bolsa Famlia, entre os grupos da Regio Nordeste, pode ser melhor visto no Grco 2. de o municpio de referncia ser um plo petroqumico nacional. O percentual da
172
Grco 2: Nordeste Nmero de grupos de municpios distribudos entre os intervalos de porcentagem da populao que beneciada pelo Bolsa Famlia.
da populao beneciria da transferncia de renda do Bolsa Famlia. Isso
Entre os municpios do Nordeste, encontramos situaes onde at 45%
ocorre em Vrzea (PB) e em Pedra Branca (CE). sempre bom rearmar que, nesta pesquisa, estes dois municpios representam dois diferentes grupos, com caractersticas diferentes.
todos eles situados na Regio Nordeste, com populao de at 20 mil e urbana, com IDH-M abaixo da mdia nacional e com atividade econmica predominantemente
No grupo 25, ao qual pertence Vrzea, encontram-se mais 288 municpios,
no setor tercirio. J Pedra Branca pertence ao grupo 32, onde se encaixam 57 municpios do Nordeste, com populao de 20 a 100 mil, localizada mais na zona rural, com um IDH-M abaixo da mdia nacional e cujas atividades econmicas so predominantemente realizadas no setor tercirio. O resultado observado na Regio Nordeste , antes de tudo, reexo
da situao de pobreza em que vivem os habitantes de seus municpios, mas signicativo das famlias necessitadas.
tambm do fato desse Programa nela ter se iniciado, contemplando um conjunto Dessa forma, a importncia assumida pelo Bolsa Famlia no Nordeste
no encontra paralelo nas demais Regies. Isso no signica, entretanto, que nas
173
demais no existam grupos de municpios com parcela signicativa da populao beneciria do Programa. Exemplo disso ocorre em Itaguatins (TO), municpio pertencente ao grupo 50 (no qual esto agrupados 56 municpios da Regio Norte, de at 20 mil habitantes, com IDH-M abaixo da mdia, com populao predominantemente urbana e que desenvolve atividade econmica terciria), em que 38% da populao beneciria do Bolsa Famlia. Na Regio Norte, podemos encontrar tanto grupos de municpios nos quais o percentual da populao beneciria extremamente baixo, como o grupo 63 (cinco municpios), representado no estudo por So Flix do Xingu (PA); como grupos onde esse percentual bastante signicativo: prximo ou superior aos 20%. No caso do municpio de So Flix do Xingu, talvez o baixo percentual registrado (1%) esteja em parte indicando que o Programa ainda no atingiu toda a sua populao alvo, mas preciso levar em conta que se trata de um municpio de 20 mil a 100 mil habitantes, com IDH-M acima da mdia nacional, cuja maioria da populao habita a zona rural e desenvolve atividade predominantemente primria. A distribuio dos municpios da amostra, segundo importncia da proporo da populao beneciada pelo Bolsa Famlia, no total da populao do municpio, pode ser vista no Grco 3. Dos 21 grupos da Regio, dois, representados por Itaguatins (grupo 50) e Esperantina (grupo 47), ambos no Tocantins, se destacam pelo elevado nmero de benecirios na populao total, ultrapassando a cifra de 30%. Alm destes, em sete grupos (46, 56, 59, 62, 66, 67 e 69), o Bolsa Famlia benecia mais de 20% da populao dos municpios, mas, no extremo oposto, em seis grupos (45, 48, 51, 57, 63 e 68) o percentual inferior a 10%, evidenciando que o Programa ainda no atingiu toda a Regio de forma eqitativa.
174
Grco 3: Norte Nmero de grupos de municpios distribudos entre os intervalos de porcentagem da populao que beneciada pelo Bolsa Famlia
Ainda quanto importncia da participao da populao beneciada pelo Bolsa Famlia na populao total do municpio, na Regio Centro-Oeste, destacam-se os grupos representados por: Divinpolis de Gois (grupo 6, com 11 municpios de at 20 mil habitantes, IDH-M abaixo da mdia nacional, populao vivendo majoritariamente na zona urbana e desenvolvendo atividade econmica principalmente junto ao setor tercirio); Santa Rita do Pardo, no Mato Grosso do Sul (grupo 7, com 32 municpios de at 20 mil habitantes, IDH-M acima da mdia, populao vivendo na maioria na zona rural e desenvolvendo atividade primria); Novo Horizonte do Norte, no Mato Grosso (grupo 8, com trs municpios de at 20 mil habitantes, IDH-M acima da mdia, populao predominantemente vivendo na zona rural e desenvolvendo atividade terciria); e Itupuranga, em Gois (grupo 16, com 38 municpios, populao entre 20 mil e 100 mil habitantes, IDH-M acima da mdia, populao vivendo, em sua maioria, na zona urbana e desenvolvendo atividade econmica predominantemente no setor tercirio). Nesses municpios, 10%, 11%, 14% e 10% de sua populao total beneciria do Bolsa Famlia, respectivamente. Uma viso geral pode ser obtida atravs do Grco 4, no qual percebemos que todos os demais municpios apresentam percentual inferior a 10%:
175
Grco 4: Centro-Oeste Nmero de grupos de municpios distribudos entre os intervalos de porcentagem da populao que beneciada pelo Bolsa Famlia
J na Regio Sudeste, o maior percentual encontrado foi em Medina (29%), Minas Gerais, (grupo 87, com 17 municpios de populao entre 20 mil a 100 mil habitantes, IDH-M abaixo da mdia, populao vivendo majoritariamente na zona urbana e desenvolvendo atividade terciria). Pela ordem de grandeza, temos ainda como destaque os grupos 77 e 86, no estudo representados, respectivamente, por Lontra e Itamarandiba, ambas de Minas Gerais, onde 19% da populao beneciria. Como pode ser observado no Grco 5, nos 24 grupos da Regio, em 13 a porcentagem no chega sequer a 10% e em outros cinco inferior a 15%. Grco 5: Sudeste Nmero de grupos de municpios distribudos entre os intervalos de porcentagem da populao que beneciada pelo Bolsa Famlia
176
do Programa Bolsa Famlia relativamente baixo, reetindo a situao scioeconmica de sua populao, conforme pode ser visto no Grco 6.
Na Regio Sul, com raras excees, o percentual da populao beneciria
Grco 6: Sul Nmero de grupos de municpios distribudos entre os intervalos de porcentagem da populao que beneciada pelo Bolsa Famlia
benecirios do Bolsa Famlia em relao ao total da populao signicativamente especial da Regio Sul. Esse resultado reete, evidentemente, a desigualdade existente entre as famlias das diferentes Regies, especialmente entre o Nordeste e o Sul.
Em resumo, observou-se que, na comparao entre as Regies, o nmero de
mais elevado na Regio Nordeste do que nos municpios das demais Regies, em no pas, que, entre outras manifestaes, se expressa na enorme diferena de renda Na amostra dos municpios do Nordeste, apenas Camaari, na Bahia,
apresenta percentual da populao beneciria compatvel com a Regio Sul (6%). J nesta ltima, destoando dos demais municpios, destacam-se Turvo, Grandes Rios e Prudentpolis, todos pertencentes ao Estado do Paran, com 23%, 12% e 10% da populao beneciria do Bolsa Famlia, respectivamente. Para uma agregar o grau de cobertura do Programa, para que diferenas decorrentes do processo de implantao no inuenciassem os resultados. anlise mais apurada sobre as diferenas entre as duas Regies, seria importante
trs municpios do Nordeste, todos eles com uma populao de 100 mil a 500
Note-se que Camaari pertence ao grupo 42, no qual se situam apenas
177
mil, predominantemente urbana, com um IDH-M acima da mdia nacional e a maioria de suas atividades econmicas desenvolvidas junto ao setor secundrio. No caso de Turvo, pertencente ao grupo 99, no qual tambm se situam
apenas trs municpios, a populao de at 20 mil rural, tem IDH-M abaixo da mdia nacional e desenvolve atividades predominantemente no setor secundrio. J o municpio de Grandes Rios, tambm localizado na Regio Sul,
representando o grupo 100, que rene seis municpios, registra uma populao de at 20 mil habitantes, que vivem, na maioria, na zona rural, apresenta IDH-M abaixo da mdia nacional e desenvolve atividades predominantemente no setor rurais de 20 mil a 100 mil habitantes, com IDH-M acima da mdia nacional e que desenvolvem atividades predominantemente no setor primrio.
tercirio da economia. Prudentpolis, do grupo 111, representa cinco municpios
na primeira, nos grupos de at 20 mil habitantes (grupos 20 a 29, abrangendo transferncia de renda realizada pelo Programa.
Ainda comparando Regies extremas, como Nordeste e Sul, verica-se que
1.016 municpios), elevado o percentual da populao total que se benecia da Nesses grupos, destoando dos demais municpios, o menor percentual, de
13%, encontra-se em Timbaba dos Batistas, no Rio Grande do Norte, mas este na Bahia, com 18%. O maior percentual atingido em Vrzea (PB), com 45%.
o nico, dos 1.016, com IDH-M acima da mdia nacional, seguido de Andorinha, No Sul, nos municpios de at 20 mil habitantes, que correspondem
aos grupos 98 a 108 (o grupo 102 foi eliminado do estudo) e abrangem 801
municpios, os percentuais encontrados so bastante baixos. As excees cam por
conta dos grupos 99 (trs municpios), 100 (seis) e 111 (cinco), aqui representados abrangncia da populao de 23%, 12% e 10%, respectivamente.
por Turvo, Grandes Rios e Prudentpolis, todos eles localizados no Paran, com
3.2 O Bolsa Famlia e Outros Recursos

compara os recursos nele gastos com outros indicadores. Iniciemos a anlise pelas Regies extremas, isto , Nordeste e Sul, como visto na parte anterior. A importncia relativa do Bolsa Famlia ca tambm evidente quando se
178
transferidos pelo Bolsa Famlia totalizam um valor correspondente a 43% da Receita Disponvel (receitas prprias mais as transferncias constitucionais) do municpio, e em Vitria de Santo Anto, em Pernambuco (grupo 39), a 40%.
Em Pedra Branca, no Cear (grupo 32), por exemplo, os recursos
do municpio, maior ser a importncia relativa dos recursos transferidos pelo
De maneira geral, verica-se que, quanto menor for a Receita Disponvel
Programa Bolsa Famlia. Em relao aos recursos federais, transferidos ao SUS Famlia chega a ser 283% maior.
(Sistema nico de Sade), no municpio de Vitria de Santo Anto, o Bolsa Novamente deve-se lembrar o fato de que os municpios aqui citados
esto espelhando a realidade de um grupo de municpios. Dessa forma, Pedra Branca (grupo 32) est aqui representando a situao de 57 municpios, cujas representa quatro municpios homogneos quanto aos critrios denidos pela caractersticas foram listadas acima. Vitria de Santo Anto (grupo 39), aqui, pesquisa. Nesse caso especco, todos so municpios localizados no Nordeste, com populao de 100 mil a 500 mil habitantes, localizados, na sua maioria, em zona urbana, com IDH-M abaixo da mdia e com atividade econmica predominante no setor secundrio.
diferente da do Nordeste, tanto no nvel quanto na distribuio , ainda assim, ao qual tambm pertence Curitiba), 5% da populao beneciada, recebendo
Na Regio Sul onde a situao da renda da populao em geral bastante
resultados importantes podem ser apontados. Em Porto Alegre (grupo 119, recursos que equivalem a 2% da Receita Disponvel, 6% das transferncias
federais para o SUS, 6% da arrecadao do ICMS e 31% dos recursos do FPM (Fundo de Participao dos Municpios). Evidentemente, quanto mais desenvolvido o municpio, menor ser o volume de recursos recebidos do FPM em relao a sua Receita Disponvel, o que eleva a importncia relativa dos recursos do Bolsa Famlia em termos percentuais. Pelo mesmo motivo, quanto
mais desenvolvido o municpio, maior ser sua arrecadao a ttulo do ICMS e, portanto, menor a relao entre os recursos do Bolsa Famlia e as receitas desta transferncia.
179
representados por Divinpolis de Gois (GO), Novo Horizonte do Norte (MT) e Itupuranga (GO). Na parte anterior do estudo, relativa abrangncia do Bolsa
Na Regio Centro-Oeste, trs grupos de municpios se destacam: 6, 8 e 16,
ateno. Em Divinpolis de Gois, os recursos transferidos a ttulo do Programa e 58% das transferncias federais para o SUS; em Novo Horizonte do Norte e em Itupuranga, a 15%, 5% e 26%, e a 32%, 14% e 42%, respectivamente.
Famlia, vis--vis o total da populao, esses municpios tambm foram objeto de
Bolsa Famlia correspondem a 20% do ICMS, 7% dos recursos recebidos do FPM
citemos alguns. No Grupo 72 (aqui representado por gua Branca, ES, com 88
Na Regio Sudeste, vrios grupos chamam ateno. A ttulo de exemplo
municpios de at 20 mil habitantes, IDH-M abaixo da mdia, com a maioria da
populao vivendo na zona rural e exercendo atividade junto ao setor primrio), os recursos do Bolsa Famlia representam 10% da arrecadao do ICMS, 10% tambm do FPM e so 13 pontos percentuais maior do que o montante recebido pelo governo federal para uso no SUS. J o grupo 74 (27 municpios de at 20 mil habitantes, com IDH-M abaixo da mdia nacional e populao vivendo predominantemente na zona rural, ocupada no setor tercirio da economia), aqui representado por Gonzaga (MG), as transferncias do Bolsa Famlia representam para uso no SUS. 38% do ICMS, 9% do FPM e so 102% maior do que os recursos federais recebidos O caso mais expressivo encontra-se no grupo 87, representado por Medina
(MG), onde o Bolsa Famlia 35% superior arrecadao do municpio com Disponvel, e supera em 165% os recursos federais para o SUS.
o ICMS, representa 30% do que recebido pelo FPM, 25% de sua Receita De maneira geral, para o conjunto das Regies, quanto menos desenvolvido
for o municpio o que transparece na baixa transferncia do ICMS , maior ser a importncia relativa do Programa Bolsa Famlia.
dvida de que o Programa responsvel por boa parte das atividades econmicas populao garantida pela transferncia de renda do Bolsa Famlia.
Em alguns casos, sem que haja necessidade de maiores investigaes, no h
realizadas no municpio. Isso acontece em Medina, onde a renda de quase 30% da
180
Resumo
4.1 Do Ponto de Vista da Populao Beneciria:

a) Por sua abrangncia, o Bolsa Famlia constitui o mais importante programa de transferncia de renda hoje existente no pas. A pesquisa estimou que, em dezembro de 2003, levando-se em conta que cada 16.512.000 era o nmero de brasileiros benecirios do Programa.
grupo estudado representa um conjunto de municpios homogneos, b) A imensa maioria da populao beneciria encontra-se na Regio Oeste (2,4%) e Sul (1,4%).
Nordeste (69,1%), seguida da Sudeste (19,1%), Norte (8,0%), Centro-
c) Como esperado, o percentual da populao total dos municpios variando de 13% a 45%. Apenas trs municpios, pertencentes ao grupo
nordestinos beneciria do Bolsa Famlia mostrou-se bastante elevado,
42 (trs municpios), no estudo representado por Camaari, na Bahia, registra percentual fora desse intervalo (6%), compatvel com o observado habitantes, IDH-M acima da mdia, populao praticamente vivendo na Regio Sul. Os municpios do grupo 42 tm de 100 mil a 500 mil toda na zona urbana (95%) e atividade econmica predominante no nacional.
setor secundrio. Alm disso, Camaari constitui plo petroqumico d) Em dois grupos de municpios da Regio Nordeste, a populao
beneciria da transferncia de renda do Bolsa Famlia equivale a 45% da populao. O primeiro o grupo 25, ao qual pertence Vrzea (PB), e que abrange 288 municpios, com populao de at 20 mil e urbana, com IDH-M abaixo da mdia nacional e atividade econmica
predominantemente no setor tercirio. O segundo grupo o de nmero municpios, com populao de 20 a 100 mil, localizada mais na zona econmicas so predominantemente realizadas no setor tercirio.
32, do qual Pedra Branca (CE) a referncia. Nele se encaixam 57 rural, com um IDH-M abaixo da mdia nacional e cujas atividades
181
e) O resultado observado na Regio Nordeste , antes de tudo, reexo da
situao de pobreza em que vivem os habitantes de seus municpios, mas um conjunto signicativo das famlias necessitadas. Dessa forma, a
tambm do fato de o Bolsa Famlia nela ter se iniciado, contemplando importncia assumida pelo Bolsa Famlia no Nordeste no encontra demais no se encontrem grupos de municpios nos quais parcela ocorre em Itaguatins (TO), municpio pertencente ao grupo 50 (no
paralelo nas demais Regies. Isso no signica, entretanto, que nas signicativa da populao seja beneciria do Programa. Exemplo disso qual esto agrupados 56 municpios de at 20 mil habitantes da Regio Norte, com IDH-M abaixo da mdia, populao predominantemente urbana e que desenvolve atividade econmica terciria), em que 38% da populao beneciria do Bolsa Famlia.
f ) Na Regio Norte, encontram-se tanto grupos de municpios com percentual da populao beneciria extremamente baixo, como representado por So Flix do Xingu (PA), onde a populao beneciria alto. Exemplos disso so: o grupo 63 (cinco municpios), no estudo equivale apenas a 1% da populao total; e os grupos 50 e 47, no estudo populao beneciria superior a 30% do total da populao.
representados por Itaguatins e Esperantina, ambos no Tocantins, onde a g) Ainda na Regio Norte, em sete grupos (46, 56, 59, 62, 66, 67 e 69), o
Bolsa Famlia benecia mais de 20% da populao dos municpios; mas
no extremo oposto, em seis grupos (45, 48, 51, 57, 63 e 68), o percentual Regio de forma eqitativa.
inferior a 10%, sugerindo que o Programa ainda no atingiu toda a h) Os baixos percentuais sugerem, tambm, que o Programa ainda Xingu preciso levar em conta que se trata de municpio de 20 mil a 100 mil habitantes, com IDH-M acima da mdia nacional, em que predominantemente primria.
no atingiu toda a sua populao alvo, mas no caso de So Flix do
a maioria da populao habita a zona rural e desenvolve atividade
182
i) Na Regio Sudeste, a participao dos benecirios no total da populao varia muito. O maior percentual foi registrado em Medina (29%), em a 100 mil habitantes, com IDH-M abaixo da mdia, populao vivendo Minas Gerais (grupo 87, com 17 municpios de populao entre 20 mil majoritariamente na zona urbana e desenvolvendo atividade terciria). Pela ordem de grandeza, temos ainda os grupos 77 e 86, no estudo representados, respectivamente, por Lontra e Itamarandiba, ambas de Minas Gerais, onde 19% da populao beneciria. Nos 24 grupos cinco, inferior a 15%.
da Regio, em 13 a porcentagem no chega sequer a 10% e, em outros j) Na Regio Sul, com raras excees, o percentual da populao beneciria do Programa Bolsa Famlia relativamente baixo, reetindo a situao socioeconmica de sua populao.
k) Destoando dos demais municpios da Regio Sul, destacam-se Turvo, Grandes Rios e Prudentpolis, todos pertencentes ao estado do Paran, respectivamente. Turvo (grupo 99, com trs municpios) tem as seguintes caractersticas: populao de at 20 mil habitantes, a maioria vivendo na zona rural, tem IDH-M abaixo da mdia nacional e desenvolve com 23%, 12% e 10% da populao beneciria do Bolsa Famlia,
atividades predominantemente no setor secundrio. Grandes Rios (grupo 100, com seis municpios) registra uma populao de at 20 mil da mdia nacional e desenvolve atividades predominantemente no setor habitantes que vive, na maioria, na zona rural, apresenta IDH-M abaixo tercirio da economia. Prudentpolis (grupo 111, com cinco municpios, todos rurais) tem populao de 20 mil a 100 mil habitantes, IDH-M setor primrio. acima da mdia nacional e desenvolve atividade predominantemente no l) Comparando Regies, o nmero de benecirios do Bolsa Famlia
em relao ao total da populao signicativamente mais elevado na Regio Nordeste do que nos municpios das demais Regies, em especial da Regio Sul. Esse resultado reete, evidentemente, a desigualdade
existente no pas, que, entre outras manifestaes, se expressa na
183
enorme diferena de renda entre as famlias das diferentes Regies, especialmente entre o Nordeste e o Sul. Para uma anlise mais apurada sobre as diferenas entre as duas Regies seria importante agregar o grau de implantao no inuenciem os resultados.
de cobertura do Programa, para que diferenas decorrentes do processo m) Comparando ainda Regies extremas, como Nordeste e Sul, observase que na Regio Nordeste, nos grupos de at 20 mil habitantes (grupos 20 a 29, abrangendo 1.016 municpios), elevado o percentual da populao total que se benecia da transferncia de renda realizada
pelo Programa. O menor percentual de 13% em Timbaba dos
Batistas, no Rio Grande do Norte, mas este municpio o nico, dos
1.016, com IDH-M acima da mdia nacional; seguido de Andorinha, na Bahia, com 18%. J o maior percentual atingido em Vrzea, Paraba, com 45%. Na Regio Sul, nos municpios de at 20 mil habitantes, que correspondem
aos grupos 98 a 108 (o grupo 102 foi eliminado do estudo) e abrangem 801
municpios, os percentuais encontrados so bastante baixos. As excees so dos representados por Turvo, Grandes Rios e Prudentpolis, todos eles localizados no Paran, com abrangncia da populao de 23%, 12% e 10%.
grupos 99 (trs municpios), 100 (seis municpios) e 111 (cinco municpios), aqui
4.2 Do Ponto de Vista da Importncia dos Recursos Transferidos

a) Nordeste: de maneira geral, verica-se que, quanto menor for a Receita Disponvel do municpio, maior ser a importncia relativa dos recursos transferidos pelo Programa Bolsa Famlia. Por isso, h casos como o de Pedra Branca-CE (grupo 32, com 57 municpios), em que os recursos do Bolsa Famlia correspondem a 43% da Receita Disponvel do municpio
(receitas prprias mais as transferncias constitucionais); e o de Vitria percentual atinge 40%. Em relao aos recursos federais transferidos
de Santo Anto-PE (grupo 39, com quatro municpios), em que esse
184
ao Sistema nico de Sade no municpio de Vitria de Santo Anto, o Bolsa Famlia chega a ser 283% maior. b) Sul: embora a situao da renda da populao seja, em geral, bastante
diferente da populao do Nordeste tanto no nvel quanto na
distribuio ainda assim, resultados importantes foram encontrados. Em Porto Alegre (grupo 119, ao qual tambm pertence Curitiba), 5% Receita Disponvel, 6% das transferncias federais para o SUS, 6% da da populao beneciada, recebendo recursos que equivalem a 2% da arrecadao do ICMS e 31% dos recursos do FPM. Evidentemente, quanto mais desenvolvido o municpio, menor ser o volume de recursos recebidos do FPM (Fundo de Participao dos Municpios) em relao sua Receita Disponvel, o que eleva a importncia relativa dos recursos mais desenvolvido o municpio, maior ser sua arrecadao a ttulo do as receitas desta transferncia. do Bolsa Famlia em termos percentuais. Pelo mesmo motivo, quanto ICMS e, portanto, menor a relao entre os recursos do Bolsa Famlia e c) Centro-Oeste: destacam-se trs grupos de municpios (6, 8 e 16), representados no estudo por Divinpolis de Gois (GO), Novo Horizonte vado o percentual da populao beneciria do Bolsa Famlia nesses municpios. Sendo assim, no de estranhar que em Divinpolis de do Norte (MT) e Itupuranga (GO). Como visto anteriormente, ele-
Gois esses recursos correspondam a 20% do ICMS, 7% dos recursos
recebidos do FPM e 58% das transferncias federais para o SUS; e, em 14% e 42%, respectivamente.
Novo Horizonte do Norte e em Itupuranga, a 15%, 5% e 26%, e a 32%, d) Sudeste: vrios grupos chamam ateno. Exemplos: em gua Branca-
ES (Grupo 72, com 88 municpios de at 20 mil habitantes, com IDH-
M abaixo da mdia, maioria da populao vivendo na zona rural e exercendo atividade no setor primrio), os recursos do Bolsa Famlia so 13 pontos percentuais maiores do que a transferncia federal para representam 10% da arrecadao do ICMS, 10% tambm do FPM e uso no SUS. J em Gonzaga- MG (grupo 74, com 27 municpios de
185
at 20 mil habitantes, IDH-M abaixo da mdia nacional e populao vivendo predominantemente na zona rural e ocupada no setor tercirio da economia), as transferncias do Bolsa Famlia representam 38% do ICMS, 9% do FPM e so 102% maiores do que os recursos federais recebidos para uso no SUS. E ainda em Medina, MG (grupo 87), o Bolsa Famlia 35% superior arrecadao do municpio com o ICMS, representa 30% do que recebe pelo FPM, 25% de sua Receita Disponvel, e supera em 165% os recursos federais para o SUS. e) De maneira geral, para o conjunto das Regies, quanto menos desenvolvido for o municpio o que transparece na baixa transferncia do ICMS , maior ser a importncia relativa do Programa Bolsa Famlia. Em alguns casos, tal como em Medina, sem que haja necessidade de maiores investigaes, como a renda de quase 30% da populao garantida pela transferncia de renda desse Programa, no h dvida de que o Bolsa Famlia responsvel por boa parte das atividades econmicas realizadas no municpio.
186
Benecirios Transferncia Atualizada (R$) Total Rural % Urbana % IDH-M2 N de Pessoas1 Atividade Econmica3
Tabela 1: Caractersticas dos municpios

Populao Pessoas/ Famlia4
Grupo
Municpio
N Famlias em 07/2004
Centro-Oeste 535 564 535 697 6.640 6.640 6.640 6.640 6.640 6.640 6.640 6.640 6.640 31 13 30 5 26 9 21 58 42 79 69 87 70 95 74 91 51 49 486 504 432 808 1.486 665 154.320 626.100 1.495.320 2.773 7.499 262.260 158.280 94.980 101.880 96.480 127.740 130.200 5.172 42 58 Abaixo Acima Acima Acima Acima Acima Acima Acima Acima Acima 135.360 8.717 50 50 Abaixo 116.880 9.996 65 35 Abaixo Primrio Primrio Tercirio Primrio Tercirio Primrio Secundrio Tercirio Primrio Secundrio Tercirio Tercirio 4,15 3,81 3,82 3,81 4,15 3,82 4,15 3,81 3,81 3,82 3,82 3,82
Porto Esperidio - MT
129
Tacuru - MS
148
Divinpolis de Gois - GO
140
Santa Rita do Pardo - MS
183
Novo Horizonte do Norte - MT
117
Edia - GO
132
10
Juruena - MT
104
11
Mundo Novo - MS
212
14
Ivinhema - MS
390
15
Senador Canedo - GO
174
16
Itapuranga - GO
726
18
Rio Verde - GO
1.963
19
Braslia - DF
2.057
8.002
1.726.620
6.640
96
Acima
Tercirio
3,89
1 - Nmero de famlias benecirias multiplicado pelo tamanho mdio da famlia 2 - Acima ou abaixo da mdia nacional 3 - Atividade econmica predominante 4 - Nmero mdio no estado a que pertence o municpio
187
188
Tabela 1: Caractersticas dos municpios Continuao
Populao Transferncia Atualizada (R$) Total Rural % Urbana % IDH-M2 Atividade Econmica3 Pessoas/ Famlia4 N de Pessoas1
Benecirios
Grupo
Municpio
Nordeste
20
3.362 2.833 5.017 4.112 921 283 6.894 21.224 83.334 40.742 37.513 41.449 28.501 46.731 51 57 39 28 24 19 54 13.715 18.232 4.791 9.894 8.805 7.330 1.391.760 1.793.340 1.981.500 979.020 3.504.600 2.974.020 1.317.600 54.240 2.189 24 76 46 49 43 61 72 76 81 160.800 2.051 32 68 839.100 12.927 46 54 934.740 16.923 23 77 Abaixo Abaixo Abaixo Acima Abaixo Abaixo Abaixo Abaixo Abaixo Abaixo Acima 458.028 15.774 73 27 Abaixo 724.620 11.536 78 22 Abaixo
Ibirajuba - PE
413
1.755
356.100
7.438
67
33
Abaixo
Primrio
Secundrio Tercirio Primrio Secundrio Tercirio Tercirio Primrio Secundrio Tercirio Primrio Secundrio Tercirio Secundrio
4,25
4,4 4,44 4,44 4,46 4,47 4,22 4,69 4,4 4,46 4,44 4,25 4,44 4,44
21
Pacatuba - SE
764
22
Andorinha - BA
638
23
Itarantim - BA
1.130
24
Acarap - CE
922
25
Vrzea - PB
206
29
Timbaba dos Batistas - RN
67
30
Esperantinpolis - MA
1.470
31
Lagarto - SE
3.117
32
Pedra Branca - CE
4.088
33
Entre Rios - BA
1.079
34
Ribeiro - PE
2.328
35
Iau - BA
1.983
37
Catu - BA
1.651

Populao Transferncia Atualizada (R$) Total Rural % Urbana % IDH-M2 Atividade Econmica3 Pessoas/ Famlia4
Benecirios N de Pessoas1
Grupo
Municpio
N Famlias em 07/2004 11.016 Acima Abaixo Abaixo Acima Acima 100 21 65 53 10.512 8.474 6.386 20 34 49 35 47 80 66 51 Acima Abaixo Abaixo Abaixo Abaixo Abaixo Abaixo 17.795 84 74 95 90 31.179 10.398 57.712 363.054 1.231 2.711 2.450 283 1.626 2.450 507.600 351.600 55.920 554.160 7.623 551.640 11.378 255.240 14.042 79 60.764.700 2.443.107 0 10.186.020 250.479 10 1.729.920 161.727 5 6.290.940 139.756 26 3.654.660 117.609 16 2.180.640 77.368 14 86 Tercirio Secundrio Tercirio Secundrio Tercirio Tercirio Primrio Secundrio Tercirio Primrio Secundrio Tercirio
38
Santo Antnio de Jesus - BA
2.481
4,44 4,25 4,69 4,44 4,46 4,44 4,29 4,29 4,36 4,36 4,36 4,36
39
Vitria de Santo Anto - PE
4.187
40
Caxias - MA
6.648
42
Camaari - BA
2.342
43
Caucaia - CE
12.940
44
Salvador - BA
81.769
Norte
45
Trairo - PA
287
46
Santa Brbara do Par - PA
632
47
Esperantina - TO
562
48
Anans - TO
65
49
Almas - TO
373
50
Itaguatins - TO
562
189
190
Populao Transferncia Atualizada (R$) Total Rural % Urbana % IDH-M2 Atividade Econmica3 Pessoas/ Famlia4 N de Pessoas1 347 81 56 38 8 69 51 54 44 42 64 26.160 25.309 62 35 49 46 56 58 36 38 65 31 92 62 Acima Acima Abaixo Abaixo Abaixo Abaixo Abaixo Acima Acima Acima 44 Acima 19 Acima 2.054 488 2.522 8.508 32.303 32.446 20.595 31.218 67.441 34.621 1.857 1.513 5.787 4.511 5.607 14.288 476 4.359 5.066 1.087.620 962.820 102.780 2.929.260 1.066.740 970.200 1.373.340 329.460 391.680 97.500 390.960 19.761 83.580 9.863 Primrio Tercirio Primrio Tercirio Primrio Secundrio Tercirio Primrio Tercirio Primrio Tercirio Primrio 4,03 4,38 4,36 4,36 4,57 4,29 4,57 4,29 4,38 4,29 4,29 4,29
Benecirios
Grupo
Municpio
51
Vale do Paraso - RO
86
53
Senador Guiomard - AC
469
54
Itapor do Tocantins - TO
112
56
Alvorada - TO
426
57
Iranduba - AM
331
58
Breu Branco - PA
1.349
59
Tapau - AM
987
60
Santana do Araguaia - PA
1.307
62
Cruzeiro do Sul - AC
3.262
63
So Flix do Xingu - PA
111
65
Curu - PA
1.016
66
Tucum - PA
1.181

Populao Transferncia Atualizada (R$) Total Rural % Urbana % IDH-M2 Atividade Econmica3 Pessoas/ Famlia4
Benecirios N de Pessoas1
Grupo
Municpio
N Famlias em 07/2004 14.196 83 83 59 Acima Acima Acima 2.144 27.482 41 6.372.480 119.152 462.060 31.752 17 2.954.460 71.568 17 Secundrio Tercirio Tercirio
67
Parauapebas - PA
3.309
4,29 4,03 4,29
68
Pimenta Bueno - RO
532
69
Abaetetuba - PA
6.406
Sudeste 1.102 716 366 2.949 1.477 191 494 98.820 39.000 327.960 634.680 19.516 7.640 4.242 10.355 89.520 2.246 180.300 5.713 53 49 17 35 51 55 262.380 9.599 76 24 47 51 83 65 49 45 Abaixo Abaixo Abaixo Abaixo Abaixo Acima Acima Primrio Tercirio Primrio Secundrio Tercirio Primrio Secundrio 3,95 3,98 3,98 3,98 3,98 3,98 3,83
72
guia Branca - ES
279
74
Gonzaga - MG
180
75
Carmsia - MG
92
76
Belo Oriente - MG
741
77
Lontra - MG
371
78
Claraval - MG
48
79
So Bento do Sapuca - SP
129
191
192
Populao Transferncia Atualizada (R$) Total Rural % Urbana % IDH-M2 Atividade Econmica3 Pessoas/ Famlia4 N de Pessoas1 275 54 14 7 16 84 25 48 60 33 81 50.131 73.130 29.227 56 14 28 67 19 44 86 72 75 52 40 93 Acima Acima Abaixo Abaixo Abaixo Abaixo Acima Acima Acima Acima 86 Acima 46 Acima 119 437 230 3.622 3.873 23.832 29.400 21.641 30.559 5.660 6.177 703 2.241 4.677 3.570 931.980 905.640 503.580 145.200 1.351.080 1.350.480 882.060 866.820 30.646 54.060 13.313 106.620 8.577 26.460 2.006 59.940 2.596 Tercirio Primrio Secundrio Tercirio Primrio Tercirio Primrio Tercirio Primrio Tercirio Primrio Secundrio 3,98 3,83 3,83 3,83 3,98 3,98 3,98 3,98 3,95 3,83 3,98 3,83
Benecirios
Grupo
Municpio
80
Wenceslau Braz - MG
69
81
Guarani dOeste - SP
31
82
Roseira - SP
114
83
Bom Jesus dos Perdes - SP
60
84
Minas Novas - MG
910
85
Monte Azul - MG
973
86
Itamarandiba - MG
1.422
87
Medina - MG
1.552
88
Domingos Martins - ES
178
90
Piedade - SP
585
91
Patrocnio - MG
1.175
92
Cajati - SP
932

Populao Transferncia Atualizada (R$) Total Rural % 9 2 1 2 0 100 98 99 Acima Acima Acima 98 Acima 91 Acima Tercirio Secundrio Tercirio Secundrio Tercirio Urbana % IDH-M2 Atividade Econmica3 Pessoas/ Famlia4
Benecirios N de Pessoas1 2.977 1.237 17.528 26.795 19.690 4.349.400 649.331 5.672.400 703.177 3.333.600 246.846 234.720 147.050 652.380 41.619
Grupo
Municpio
93
Nanuque - MG
748
3,98 3,83 3,98 3,83 3,83
94
Indaiatuba - SP
323
95
Ribeiro das Neves - MG
4.404
96
So Bernardo do Campo - SP
6.996
97
Santo Andr - SP 110 3.364 956 488 139 35.520 3.420 15 99.000 229.860 7.868 6.335 2.625 2.069 765.600 14.530 25.320 3.868 55 71 52 46 82 53
5.141
Sul 45 29 48 54 18 47 Abaixo Abaixo Abaixo Abaixo Acima Acima Primrio Secundrio Tercirio Primrio Primrio Secundrio 3,81 3,81 3,81 3,81 3,65 3,65
98
Ramilndia - PR
29
99
Turvo - PR
883
100
Grandes Rios - PR
251
101
Campo do Tenente - PR
128
103
So Valrio do Sul - RS
38
104
Presidente Lucena - RS
193
194
Populao Transferncia Atualizada (R$) Total % 64 16 84 75
65 40 39 84 95 88 11 18 1.360.590 3 89 82 97 Acima Abaixo Acima Acima Acima Acima Acima Acima Acima
Benecirios Rural % 36 Acima Acima Acima Tercirio Primrio Secundrio

Tercirio Primrio Primrio Primrio Secundrio Tercirio Secundrio Tercirio Tercirio
Grupo N de Pessoas1 Econmica3 277 366 389

118 240 4.454 2.038 1.354 865 2.390 9.578 74.580 16.586.160 2.074.740 422.700 108.489 118.767 205.500 41.058 12 276.540 40.194 5 503.460 32.948 16 987.420 46.346 61 66.240 23.977 60 28.020 1.523 35
Municpio Urbana IDH-M2
N Famlias em 07/2004 Atividade 56.460 49.860 78.000 12.082 25 12.190 10.799
Pessoas/ Famlia4
105
Gravatal - SC
74
3,74 3,81 3,74

3,81 3,81 3,81 3,74 3,74 3,65 3,74 3,65 3,65
106
Florestpolis - PR
96
107
Siderpolis - SC
104
108
Jardim Olinda - PR
31
109
Reserva - PR
63
111
Prudentpolis - PR
1.169
114
Fraiburgo - SC
545
115
Indaial - SC
362
116
Rosrio do Sul - RS
237
117
Jaragu do Sul - SC
639
118
Bag - RS
2.624
119
Porto Alegre - RS
20.433
Fonte: Elaborao prpria
Tabela 2: A importncia relativa do Bolsa Famlia

SUS transferncias federais2 FPM
1 1
Grupo
Municpio
Receita Disponvel1 ICMS
BF/ Rec. Dispon. BF/SUS transf. fed. BF/ ICMS BF/ FPM
Benecirios / populao total
Centro-Oeste 438.909 553.814 226.128 5 1.916.514 641.166 58 2.569.403 1.580.641 3 24 9 20 2.309.010 3.044.833 2 27 4 5 5 7 5 6 10
Porto Esperidio - MT
6.483.994
Tacuru - MS
4.747.811
Divinpolis de Gois - GO
2.780.753
Santa Rita do Pardo - MS 146.989 1 2.188.284 3.922.064 366.049 641.328 3.152.733 1.171.006 1.878.181 2.875.170 484.185 953.377 535.273 1.783.822 5.138.689 5.138.909 1.732.087 2.555.410 2.128.727 3 2 3 2 3
8.939.711
87
11
Novo Horizonte do Norte - MT
3.138.838
26 21 10 30 15
15 3 8 8 9
5 4 5 3 5
14 5 8 5 7
Edia - GO
6.749.885
10
Juruena - MT
3.480.431
11
Mundo Novo - MS
7.864.042
14
Ivinhema - MS
9.247.850
1 Fonte: STN (Secretaria do Tesouro Nacional), 2003. 2 Fonte: SIOPS (Sistema de Informaes sobre o Oramento Pblico em Sade), 2003.
195
196
SUS transferncias federais2 FPM1 ICMS1 BF/SUS transf. fed. BF/ FPM BF/ ICMS BF/ Rec. Dispon. Benecirios / populao total
Tabela 2: A importncia relativa do Bolsa Famlia Continuao
Grupo
Municpio
Receita Disponvel1
15 % 1.499.406 8 2 0,04 0,3 12 4 0,1 42 32 12.445.777 685.580.335 149.876.593 10.859.791 34.448.100 4.549.322 1.983.701 % % % 14 14 1
Senador Canedo - GO 4.111.675 0,4 4 1 2 7.026.763 28.932.175
38.931.609
1 % 10 6 0,4
16
Itapuranga - GO
7.739.425
18
Rio Verde - GO
67.252.521
19
Braslia - DF
4.449.578.172
Nordeste 392.153 553.651 279.018 1.184.353 529.491 122.042 115.833 2.052.689 2.012.508 2.907.776 3.599.545 1.401.288 1.781.898 286.208 221.369 3.599.922 1.558.408 8 18 17 7 2 7.996.084 5.808.348 15 2.350.532 307.603 13 91 131 164 79 158 132 47 116 12 29 67 47 56 25 15 9 13 26 29 8 3 24 29 18 30 32 45 13
20
Ibirajuba - PE
2.772.001
21
Pacatuba - SE
4.774.116
22
Andorinha - BA
5.543.360
23
Itarantim - BA
5.309.418
24
Acarap - CE
4.881.860
25
Vrzea - PB
2.382.104
29
Timbaba dos Batistas - RN
2.306.607

Grupo
Municpio
Receita Disponvel1
30 5.690.500 3.101.097 43 6 22 25 10 12 32 65 208 193 110 113 889.155 953.401 929.409 4.298.773 3.344.161 9.186.944 4.912.483 6.871.763 3.758.065 4.908.432 1.565.483 6.379.046 2.215.840 6.359.701 7.193.181 6.542.394 1.126.327 311 14 89 115 37 44 9.543.750 3.706.662 20 52 80
Esperantinpolis - MA 1.547.168 23 85 1024 6.727.171 128.658 20 31 54 15 31 37 20 24
5.839.549
32 16 45 13 24 31 16 14
31
Lagarto - SE
14.879.859
32
Pedra Branca - CE
8.092.003
33
Entre Rios - BA
15.343.795
34
Ribeiro - PE
9.113.108
35
Iau - BA
7.164.500
37
Catu - BA
14.436.082
38
Santo Antnio de Jesus - BA 953.401 16.332.770 12.541.675 10.554.665 29.175.887 24.673.457 14.426.422 11.752.046 8.386.491 1.576.161 139.345.540 12.634.599 40 30 1 19
17.988.779
39
Vitria de Santo Anto - PE
9.113.108
383 39 14 97
44 399 1 81
31 44 7 35
15 22 6 23
40
Caxias - MA
21.319.750
42
Camaari - BA
217.119.188
43
Caucaia - CE
52.730.467
197
198
SUS transferncias federais2 FPM1 ICMS1 BF/SUS transf. fed. BF/ ICMS BF/ FPM BF/ Rec. Dispon. Benecirios / populao total
Grupo
Municpio
Receita Disponvel1
44 309.368 667.053 83 88 20 68 195 17 7 63 378 4 92 213 7 22 69 628.112 32 2 16 22 3 285.224 518.588 260.891 495.358 619.012 3.127.571 1.818.128 1.524.079 1.190.075 1.912.652 237.849 1.522.857 381.286 2.030.475 1.488.365 1.522.857 146.441 2.405.742 802.069 16 3.005.627 1.067.815 6 83 24 8 23 36 3 23 27 5 13
Salvador - BA
836.366.189
51.733.039
164.857.883
234.501.793
117
26
37
15 9 24 32 3 19 38 4 10
Norte
45
Trairo - PA
4.456.520
46
Santa Brbara do Par - PA
3.458.465
47
Esperantina - TO
1.749.731
48
Anans - TO
2.330.228
49
Almas - TO
2.194.744
50
Itaguatins - TO
2.353.306
51
Vale do Paraso - RO
2.899.340
53
Senador Guiomard - AC 204.408 369.580 1.205.308 1.673.514 4.359.933 1.522.857 502.577 1.557.728 3.277.190
5.247.908
54
Itapor do Tocantins - TO
2.130.086
5 11 4
48 106 27
19 25 10
6 23 8
19 22 5
56
Alvorada - TO
3.640.281
57
Iranduba - AM
7.980.178

Grupo
Municpio
Receita Disponvel1
58 1.240.394 2.318.770 2.096.548 22 1 18 5 4 4 8 3 149 40 47 14 101 140 3.387.237 648.167 2.711.141 6.278.930 3.214.408 6.278.930 10.221.008 2.349.196 4.930.413 4.720.561 7.820.077 48.443.606 8.266.147 10.610.468 4.212.078 801.552 6.613.439 4.582.168 6.777.790 5.193.296 56 2 120 10 6 10 271 4.811.609 3.035.449 12 46 35 4.926.620 3.780.829 12 78 26 20 22 43 2 23 13 38 9 62
Breu Branco - PA 993.424 54 29 4.808.799 2.563.642 16 138
8.398.368
18 22 18 21 1 17 20 20 7 23
59
Tapau - AM
8.011.990
60
Santana do Araguaia - PA
8.854.232
62
Cruzeiro do Sul - AC
13.359.053
63
So Flix do Xingu - PA
13.037.322
65
Curu - PA
5.221.444
66
Tucum - PA
21.874.763
67
Parauapebas - PA
83.876.129
68
Pimenta Bueno - RO
11.515.072
69
Abaetetuba - PA
83.876.129
Sudeste 231.676 176.053 2.512.739 1.963.937 2.679.052 470.476 5 7 113 102 10 38 10 9 11 13
72
guia Branca - ES
5.605.957
74
Gonzaga - MG
2.617.346
199
200
Grupo
Municpio
Receita Disponvel1
75 585.193 211.300 117.855 1 2 2 1 3 1 12 817.186 1.624.001 14 19 138 16 70 10 119 100 117 51 33 193.578 43.365 163.466 153.120 544.359 725.854 878.163 1.154.024 5.214.769 4.888.481 5.431.091 1.437.108 3.297.633 1.871.293 1.950.065 1.230.000 1.931.560 670.485 2.037.637 333.306 2.638.372 1.340.535 2.036.783 1.350.825 3 7 18 4 9 3 60 108 83 2.036.783 393.415 13 155 83 4.075.307 20.941.360 2 108 3 16 16 2 4 3 1 5 2 16 17 28
Carmsia - MG 208.710 3 43 13 4 2.037.597 705.085
3.047.036
16 15 19 5 5 11 6 5 2 12 16 19
76
Belo Oriente - MG
31.532.400
77
Lontra - MG
2.518.560
78
Claraval - MG
3.778.631
79
So Bento do Sapuca - SP
4.913.291
80
Wenceslau Braz - MG
2.433.088
81
Guarani dOeste - SP
2.728.893
82
Roseira - SP
4.117.390
83
Bom Jesus dos Perdes - SP
7.904.442
84
Minas Novas - MG
7.503.912
85
Monte Azul - MG
6.445.265
86
Itamarandiba - MG
7.250.383

Grupo
Municpio
Receita Disponvel1
87 1.268.503 1 3 3 5 5 0,2 10 1 22 2 29 17 153 15 9 8 21 1 44 2 61 9 11 2 823.566 6.040.274 609.537 2.908.244 10.036.140 11.530.249 32.703.134 16.705.780 331.292.559 19.434.215 7.643.151 16.705.288 38.571.473 6.192.369 3.176.842 4.683.690 11.287.656 8.835.373 10.653.820 7.256.089 5.845.998 5.324.276 7.200.812 3 7 10 20 11 1 17 34
Medina - MG
5.954.675
509.834
4.562.692
997.838
23
265
135
30
29 2 4 6 12 7 1 7 4
88
Domingos Martins - ES
14.591.469
90
Piedade - SP
19.151.120
91
Patrocnio - MG
26.621.077
92
Cajati - SP
18.605.479
93
Nanuque - MG
12.279.963
94
Indaiatuba - SP
109.911.656
95
Ribeiro das Neves - MG
33.244.950
96
So Bernardo do Campo - SP
711.315.791
201
202
Grupo
Municpio
Receita Disponvel1
97
Santo Andr - SP 33.647.161 1 13 3 26 16.844.914 151.950.401
404.850.898
Sul 155.007 1 11 6 3 1 0 1 1 1 447.247 2.527.986 1 1 30 10 14 11 13 16 27 8 88 136 26 32 8 6 0,5 5 4 2 6 3 16 3 560.898 260.431 324.798 360.316 1.815.042 1.814.910 2.381.986 2.827.193 2.571.578 2.150.431 5.017.269 1.248.120 4.167.905 1.046.860 729.326 561.481 23.952 496.805 394.245 492.706 104.613 813.379 2.150.431 1.176.673 2.827.392 709.217 3.455.500 2.948.816 2.150.431 849.702 1 22 8 5 2 0,2 2 2 3 1 1 3 23 12 8 5 1 3 3 3 8 1
98
Ramilndia - PR
3.186.510
99
Turvo - PR
7.231.541
100
Grandes Rios - PR
3.808.557
101
Campo do Tenente - PR
3.778.545
103
So Valrio do Sul - RS
2.490.723
104
Presidente Lucena - RS
2.726.760
105
Gravatal - SC
4.086.753
106
Florestpolis - PR
4.551.359
107
Siderpolis - SC
7.690.440
108
Jardim Olinda - PR
2.793.501
109
Reserva - PR
8.878.510

Grupo
Municpio
Receita Disponvel1
111 754.679 5.031.931 5.360.214 5.512.366 9.528.578 1 6 2 10.286.287 53.138.410 276.036.406 13.207.859 48.449.680 4 80 6 7.085.518 1 28 10.528.473 1 20 3 3 0,9 16 6 9.067.223 3 67 6 1.378.435 726.045 9.656.508 2.592.325 267.452.694
Prudentpolis - PR 790.621 7 125 18 6.596.649 5.456.170
15.160.355
15 10 5 4 4 20 31
10 6 3 2 2 8 5
114
Fraiburgo - SC
16.814.870
115
Indaial - SC
21.783.894
116
Rosrio do Sul - RS
14.838.054
117
Jaragu do Sul - SC
82.916.316
118
Bag - RS
36.240.557
119
Porto Alegre - RS
983.402.414
Fonte: Elaborao Prpria
203
Bibliograa
BRASIL. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Ipeadata. Rio de Janeiro, 2000. Disponvel em: <http://www.ipeadata.gov.br>. Acesso em: 29 jul. 2001. BRASIL. Ministrio da Sade. Indicadores. Braslia, DF, 1998. Disponvel em: <http://siops.datasus.gov.br/indicadores.htm>. Acesso em: 29 jul. 2001 BRASIL. Secretaria do Tesouro Nacional. Tesouro Nacional. Braslia, DF, [2001]. Disponvel em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br>. Acesso em: 29 jul. 2001. FUNDAO Getlio Vargas (Rio de Janeiro). IBRE: Instituto Brasileiro de Economia. Rio de Janeiro, 2004. Disponvel em: <http://www.ibre.fgv.br>. Acesso em: 29 jul. 2001. INSTITUTO Cidadania (So Paulo). Projeto Fome Zero: uma proposta de segurana alimentar para o Brasil. So Paulo, 2001. POCHMANN, M. et al. Atlas da excluso social: os ricos no Brasil. So Paulo: Cortez, 2004. v. 3.
204
Pesquisa de Opinio com Benecirios do Programa Bolsa Famlia
Foto: Acervo MDS
Captulo VI
Captulo VI
Pesquisa de Opinio com Benecirios do Programa Bolsa Famlia
Instituto Plis1
Apresentao
Neste artigo sero apresentados os resultados da pesquisa de opinio, realizada em 2004, pelo Instituto Plis, com mais de 2.300 famlias benecirias do Programa Bolsa Famlia. Antes, porm, importante destacar alguns elementos metodolgicos para que o leitor possa contextualizar melhor os resultados da referida pesquisa, obtidos a partir das respostas fornecidas pelos entrevistados a mais de oitenta perguntas constantes em um questionrio aplicado em todo o pas. O levantamento de campo da pesquisa de opinio com os usurios do Programa Bolsa Famlia foi realizado entre os dias 10 de setembro e 04 de outubro de 2004. A unidade de anlise da pesquisa foi constituda pela famlia beneciria, sendo que, a partir do universo de benecirios, foi denida uma amostra probabilstica, com alocao quase igual por regies do pas e, dentro das regies, a amostra foi estraticada segundo o porte dos municpios. A alocao da amostra nas regies do pas foi semelhante: 400 entrevistas em cada uma das Regies Sul, Sudeste, Centro-Oeste e Norte, de modo a garantir, em cada uma, estimativas para os parmetros em estudo dentro
Instituio privada de pesquisa, com sede em Belo Horizonte/MG, que desenvolve pesquisas sociais, de opinio e de mercado para organismos governamentais e no-governamentais.
207
de uma margem de erro mxima de cinco pontos percentuais para mais ou
para menos. Na Regio Nordeste, na qual maior o nmero de benecirios, foram realizadas 717 entrevistas, garantindo dentro da regio estimativas para os parmetros em estudo dentro de uma margem de erro mxima de
aproximadamente 3,8 pontos percentuais. Para a anlise dos dados de todo nmero de benecirios do Programa.
pas, as informaes foram ponderadas por regio, com peso proporcional ao A seleo das unidades de observao (famlias benecirias) se deu em
mltiplos estgios. No primeiro estgio, foram selecionados 86 municpios
aleatoriamente, estraticados por regies do pas e pelo porte. A partir da lista de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), foi feita a seleo aleatria listas de substituio para aqueles casos em que a famlia beneciria selecionada foi localizada no endereo indicado, casos de recusas, morte do benecirio horrios diferentes, o responsvel legal no foi encontrado.
referncia das famlias benecirias do Programa, fornecida pelo Ministrio do das famlias de benecirios nesses municpios. A seleo das famlias considerou
e outras situaes, alm de casos em que, aps dois retornos ao domiclio em Eis porque, na Regio Sul, foram realizadas 400 entrevistas (17,26%
do total), mesmo nmero e proporo das entrevistas realizadas nas Regies Sudeste, Centro-Oeste e Norte. Enquanto o erro estimado dentro do estrato foi de mais ou menos 3,8 pontos percentuais no caso da Regio Nordeste, nas
demais regies o maior erro estimado no estrato foi de cinco pontos percentuais. Somando-se as 1.600 entrevistas realizadas nas quatro regies com menos foram realizadas no total 2.317 entrevistas. A ponderao dos dados por regies Famlia encontrada na populao real. famlias benecirias s 717 realizadas na Regio Nordeste (30,95% do total), observou a proporcionalidade das famlias de benecirios do Programa Bolsa Dentro das cinco Regies do pas, a amostra foi estraticada por portes de
municpios com tamanho denido por uma escala de 1 a 6, segundo o nmero de famlias benecirias. Os municpios de porte 1 foram classicados como sendo aqueles com at 1.000 (mil) benecirios, representando at 20,9% da populao do respectivo municpio. Assim, no conjunto da amostra foram includos 18
208
aqueles entre 1.001 e 3.000 benecirios, representando at 32,2% da populao do
municpios desse porte2. Os municpios de porte 2 foram classicados como sendo
Os municpios de porte 3 foram classicados como sendo aqueles com um nmero de benecirios entre 3.001 e 8.000, at 23,1% da populao do municpio. Foram porte 4 foram classicados como sendo aqueles com um nmero de benecirios includos 18 (dezoito) municpios desse porte na pesquisa4. Os municpios de
municpio. Foram includos 21 (vinte e um) municpios desse porte na pesquisa3.
entre 8.001 e 16.000, representando at 8,0% da populao do municpio. Foram includos 11 municpios desse porte na pesquisa5. Os municpios de porte 5 foram classicados como sendo aqueles com um nmero de benecirios entre 16.001 e 40.000, representando at 7,2% da populao do municpio. Foram includos foram classicados como sendo aqueles com um nmero de benecirios acima oito municpios desse porte na pesquisa7. dos seus resultados mais importantes. A apresentao desses resultados ser feita percepo geral do pblico benecirio.
2
10 municpios desse porte na pesquisa6. Finalmente, os municpios de porte 6
de 40.000, representando at 8,5% da populao do municpio. Foram includos Destacados estes parmetros metodolgicos da pesquisa, vejamos alguns
em sees correspondendo aos principais itens perguntados, comeando com a
5 6 7
Acorizal (MT), Jaraguari (MS), Jussari (BA), Granjeiro (CE), Lago do Junco (MA), Salgadinho (PE), Bom Jesus (RN), Dom Expedito Lopez (PI), Presidente Figueiredo (AM), Inhangapi (PA), Capito Andradas (MG), Carmo do Cajuru (MG), Vassouras (RJ), Anhumas (SP), Cravinhos (SP), Corblia (PR), So Martinho (RS) e Luiz Alves (SC). Pocon (MT), Inhumas (GO), Itumbiara (GO), Corumb (MS), Quebrngulo (AL), Camaari (BA), Guaiuba (CE), Alcntara (MA), Bonito (PE), Jardim das Piranhas (RN), Inhuma (PI), Iranduba (AM), Bujaru (PA), Guajar Mirim (RO), Cataguases (MG), Mariana (MG), Barra Mansa (RJ), Jacare (SP), Rio Branco do Sul (PR), Lageado (RS) e Blumenau (SC). Vrzea Grande (MT), Candeias (BA), Barbalha (CE), Palmeira dos ndios (AL), Picos (PI), Bacabal (MA), Araripina (PE), Parnamirim (RN), Parintins (AM), Altamira (PA), Cacoal (RO), Divinpolis (MG), Petrpolis (RJ), Presidente Prudente (SP), Ribeiro Preto (SP), Cascavel (PR), Santa Maria (RS) e Florianpolis (SC). Anpolis (GO), Campo Grande (MS),Cuiab (MT), Itabuna (BA), Vitria do Santo Anto (PE), Porto Velho (RO), Boa Vista (RR), Governador Valadares (MG), Belfort Roxo (RJ), Campinas (SP) e Londrina (PR). Goinia (GO), Braslia (DF), Macei (AL), Caruaru (PE), Belm (PA), Duque de Caxias (RJ), Guarulhos (SP), Natal (RN), Porto Alegre (RS) e Curitiba (PR). Salvador (BA), Fortaleza (CE), So Lus (MA), Recife (PE), Manaus (AM), Belo Horizonte (MG), Rio de Janeiro (RJ) e So Paulo (SP).
209
2 Percepo do Pblico Benecirio e Parmetros de Renda e Despesa

Famlia era muito bem avaliado pelos responsveis legais benecirios: 85,3% consideravam-no timo ou bom, 13,7%, como regular e menos de 1% dos de ruim e/ou pssimo. De modo geral, importante destacar que j em 2004 o Programa Bolsa
entrevistados na amostra nacional avaliavam-no de forma negativa, com citaes A nota mdia atribuda pelos responsveis legais ao Programa Bolsa Famlia
foi de 8,47. Metade dos responsveis legais atribuiu notas de 0 a 9 (mediana) ao
Programa e a outra metade de 9 a 10, o que indica grande concentrao de notas
altas. Dez (10) foi a nota que mais se repetiu na pesquisa (moda). Apesar da
nota mdia atribuda ao Programa ter sido alta em todos os portes de municpios e regies do pas, considerando-se a margem de erro do levantamento, de cinco pontos percentuais para mais ou para menos, vericaram-se diferenas estatisticamente relevantes entre as notas mdias no estrato de municpios Porte 2 e no estrato Regio Centro-Oeste, estratos nos quais foram vericadas as menores notas mdias, respectivamente 8,28 e 7,67, ainda assim bastante altas.
porte de municpio foram assim distribudas: Porte 1 (8,7), Porte 2 (8,28), Porte 3 (8,45), Porte 4 (8,74), Porte 5 (8,31) e, nalmente, Porte 6 (8,58). No caso das
Considerando a margem de erro do levantamento, as notas mdias por
regies, considerando-se a mesma margem de erro do levantamento, vericaram-se diferenas estatisticamente relevantes entre as mdias do estrato Regio CentroNorte (8,86), Nordeste (8,58), Sudeste (8,29), Sul 8,48) e Centro-Oeste (7,67). Oeste e as demais Regies do pas, cujas notas mdias foram, respectivamente: O Programa foi considerado muito importante ou importante por quase 97%
dos responsveis legais pelo recebimento do benefcio. Apenas 3,2% sustentaram ser o Programa pouco importante ou sem importncia. Em mdia, os benecirios do Programa declararam receber um valor
referente ao benefcio de R$ 64,19. Enquanto metade dos benecirios recebe entre
R$ 15,00 e R$ 65,00 (mediana), a outra metade ganha entre R$ 65,00 e R$ 95,00.
210
Considerando a margem de erro do levantamento, estimamos os parmetros dos benefcios mdios do Programa por Regio nos seguintes intervalos: a) Regio c) Regio Sudeste, entre R$ 56,99 e R$ 62,09; d) Regio Sul, entre R$ 55,38 e R$ 60,96; e) Regio Centro-Oeste, entre R$ 56,49 e R$ 61,11. Norte, entre R$ 66,86 e R$ 71,89; b) Regio Nordeste, entre R$ 66,29 e R$ 69,00;
no seu domiclio no ltimo ms, somando-se a renda do prprio entrevistado e
Foi perguntada aos entrevistados qual a renda das pessoas que moravam
a de todos os outros moradores, considerando todas as fontes tais como salrios, horas-extras, aluguis, bicos, penses, aposentadorias, benefcio do Programa Bolsa Famlia etc. Segundo as respostas obtidas para esta pergunta, as famlias dos benecirios
do Programa tinham, em 2004, uma renda mdia de R$ 367,03 com o valor do benefcio j includo. A metade dos entrevistados tinha renda familiar entre R$ 50,00 (valor mnimo) e R$ 375,00 (mediana). A outra metade entre R$ 375,00
(mediana) e R$ 2.000,00 (valor mximo). Considerando a margem de erro do levantamento, o parmetro da renda familiar foi estimado nas diferentes Regies Nordeste, entre R$ 330,22 e R$ 349,62; c) Regio Sudeste, entre R$ 405,19 e R$ entre R$ 359,60 e R$ 375,62. nos seguintes intervalos: a) Regio Norte, entre R$ 328,06 e R$ 354,79; b) Regio 440,07; d) Regio Sul, entre R$ 360,17 e R$ 386,66; e) Regio Centro-Oeste, O benefcio do Bolsa Famlia representava na poca da pesquisa uma
variao percentual mdia positiva da renda familiar de 30,81%. Sem o benefcio, os participantes do Programa teriam uma renda familiar mdia de R$ 302,47 e uma renda familiar mediana de R$ 305,00. Do ponto de vista dos gastos e despesas, os alimentos lideravam a lista dos
itens mais consumidos com o benefcio do Programa em 2004, sendo este item
citado por 48,7% dos responsveis legais. O item alimentao era seguido por material escolar (18%), roupas/calados (14,3%), remdios (10,1%), gua/luz/gs (5,2%) e material de limpeza (1,5%). Vale notar que este perl de gastos foi obtido a partir de uma pergunta
estimulada sobre itens tpicos de despesas das famlias:
211
Gostaria de lembrar a voc que as pessoas podem gastar o dinheiro do Programa da maneira que acharem melhor. Pensando nisso, vou ler uma lista de coisas com as quais, geralmente, as famlias tm despesas. Gostaria de saber com qual destas coisas vocs costumam gastar o dinheiro que recebem do Programa.
por menos de 1% dos entrevistados.
Outros itens alm dos mencionados no pargrafo anterior foram citados Em mdia, as famlias benecirias do Programa Bolsa Famlia gastavam
R$ 144,60 com alimentos e produtos de limpeza para as suas casas. Metade dos benecirios do Programa gastava entre R$ 0,00 (valor mnimo) e R$ 120,00 (mediana) com alimentos e produtos de limpeza para a casa. A outra metade consumia, com estes dois itens (alimentos e produtos de limpeza), algo entre R$ 120,00 (mediana) e R$ 700,00 (valor mximo). As famlias benecirias do Programa Bolsa Famlia despendiam em mdia 39,64% do oramento familiar com a alimentao e produtos em 2004. Metade das famlias consumia entre 0% (valor mnimo) e 35,71% (mediana) do oramento familiar com a alimentao
e produtos de limpeza. A outra metade consumia entre 35,71% (mediana) at
3,5 vezes mais do que a renda familiar (valor mximo) com os mesmos itens. A freqncia que mais se repetiu na pesquisa foi a de gastos de 50% (moda) da renda familiar com alimentao e produtos de limpeza.
remdios. A metade das famlias benecirias gastava entre R$ 0,00 (valor mnimo) e R$ 15,00 (mediana). A outra metade consumia entre R$ 15,00 (mediana) a at R$ 400,00 (valor mximo). Outra maneira de observar o gasto com medicamentos foi constatar que, em mdia, as famlias do Programa gastavam 7,12% da renda
Em mdia, as famlias benecirias do Programa consumiam R$ 24,86 com
familiar com remdios. A metade delas despendia at 3,95% (mediana) do da renda familiar com medicamentos.
oramento com remdios. A outra metade gastava entre 3,95% (mediana) e 80% No caso dos gastos com energia eltrica, as famlias despendiam, em mdia,
R$ 32,66 com este item. A metade delas gastava entre R$ 0,00 (valor mnimo) e R$ 27,00 (mediana). A outra metade despendia entre R$ 27,00 (mediana) e
212
R$ 186,00 (valor mximo) com a conta de luz. A freqncia da despesa com eletricidade que mais se repetiu foi de R$ 20,00. Explicitados os parmetros de avaliao geral do Programa Bolsa Famlia
poca da pesquisa, bem como os parmetros de renda e despesa dos benecirios, os dados obtidos pela pesquisa, referentes avaliao do tipo antes/depois, foram bastante consistentes com os dados obtidos nas questes anteriores.
a vida familiar melhorou muito (25,9%) ou melhorou (62%) desde que a famlia no havia se alterado (11,9%), enquanto apenas 0,3% diziam que a vida familiar estatisticamente signicante em relao percepo familiar da qualidade de vida Com exceo da Regio Sudeste, na qual houve de fato maior incidncia de percepo dominante de que a vida havia melhorado. ingressou no Programa. Uma parcela pequena acreditava que a vida familiar
Para 87,8% dos responsveis legais benecirios do Programa Bolsa Famlia,
havia piorado ou piorado muito. Entre as Regies do pas, no houve relevncia aps o ingresso no Programa (a varivel se distribuiu por igual entre as regies). respostas a vida continuou igual sem, no entanto, que isso chegasse a suplantar a Apesar da percepo prevalente entre a maioria dos entrevistados ter sido
a de que a vida melhorou, para 52,7% dos participantes do Programa, o valor do benefcio era considerado mdio, enquanto 8,7% o consideravam alto e uma parte expressiva dos entrevistados (37,2%) o considerava baixo.
dos responsveis legais benecirios do Bolsa Famlia tinham expectativa positiva em relao ao futuro. Para 60,6% deles, a vida da famlia estaria melhor dentro de cinco anos, enquanto 36,7% acreditavam que estaria igual e 2,3% diziam que vericou-se que, para 37,1% dos entrevistados, a famlia continuaria a necessitar do benefcio nos prximos cinco anos, enquanto outros 37,4% diziam esperar que
No que diz respeito percepo de melhoria potencial, em 2004 a maioria
a vida iria piorar. Atenuando um pouco mais este grau moderado de otimismo,
no. Apenas 4,6% diziam categoricamente que no iriam precisar do benefcio, enquanto 20,9% diziam no saber projetar o que iria acontecer num prazo de cinco anos.
213
3 Condies Sociais dos Benecirios do Programa Bolsa Famlia

No que diz respeito ao aspecto essencial da alimentao e do combate fome, foi construda uma escala de acesso alimentao pelas famlias benecirias do Programa Bolsa Famlia com cinco nveis (muito bom/ bom/ mediano/ precrio/ muito precrio)8. Constatou-se que o acesso alimentao por parte da famlia beneciria do Programa era considerado muito bom por 43,4% dos entrevistados, bom por 24,9%, mediano por 20,9%, precrio por 9,7% e muito precrio por 1,2% dos responsveis legais pelo benefcio nas famlias benecirias. Os adultos faziam trs ou mais refeies por dia em 61,7% dos domiclios pesquisados, sendo que, em 29,8% dos domiclios, eles faziam trs ou mais refeies quase todos os dias. Em 6,8% isso ocorria poucos dias na semana e, em apenas 1,8% dos domiclios, os adultos no tinham acesso a trs ou mais refeies por dia em nenhum dia da semana. No caso das crianas, em 66% dos domiclios das famlias benecirias do Programa elas faziam trs ou mais refeies todos os dias da semana; em 21,9%, elas tinham acesso a trs ou mais refeies quase todos os dias da semana; em 4,8%, a trs ou mais refeies por dia em poucos dias da semana e, em 1,2% dos domiclios, as crianas nunca tinham trs ou mais refeies por dia. Para 67,4% das famlias benecirias do Programa, a qualidade dos alimentos que elas ingeriam era muito boa ou boa, enquanto 30,7% consideravamna regular e 1,9% armavam que a qualidade dos alimentos era ruim ou muito ruim. Entretanto, em 82,4% dos domiclios de participantes do Programa, os responsveis legais acreditavam que a alimentao da famlia havia melhorado aps
8 Escala de acesso alimentao: transformao linear das variveis num contnuo de 0 a 10 (em que zero representa acesso muito precrio e 10 representa acesso muito bom), seguida de transformao do contnuo em 5 categorias. Categorias da escala: 1) acesso muito bom alimentao; 2) acesso bom alimentao; 3) acesso mediano alimentao; 4) acesso precrio alimentao; 5) acesso muito precrio alimentao. Escala construda a partir das variveis: Pensando na quantidade de alimentos consumidos por sua famlia, voc diria que: 1) muitas vezes no suciente para todos se alimentarem bem; 2) algumas vezes no suciente para todos se alimentarem bem; 3) sempre suciente para todos se alimentarem bem.
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sua famlia ter comeado a receber o benefcio. Do total de entrevistados, 17,4% disseram que a alimentao continuou igual e em apenas 0,2% dos domiclios os entrevistados armaram que a alimentao piorou.
em contextos socialmente dados e um dos objetivos dessa pesquisa era justamente captar a percepo dos entrevistados acerca dessas condies sociais prvias. Por meio da anlise dos resultados de uma srie de perguntas relativas infra-estrutura atitudes dos entrevistados em relao ao Programa.
importante ter em mente que o Programa Bolsa Famlia foi implantado
local e estrutura familiar, foi possvel compreender melhor as expectativas e A primeira srie de perguntas procurou avaliar a percepo sobre acesso
escola e aos programas de sade. Perguntados, por exemplo, sobre a proximidade
da escola que as crianas freqentavam em relao casa do entrevistado, 15,5%
responderam que era muito prxima e 61,3% responderam que era prxima. Por respostas explicaram situaes em que no havia crianas nas famlias, ou que estas no estavam em idade escolar, ou ainda que estavam em idade escolar, mas
outro lado, 11,6% disseram que era longe e 0,6%, que era muito longe. As demais
no estudavam. Do mesmo modo, perguntados sobre o grau de diculdade para encontrar vagas nas escolas pblicas, 13,3% dos respondentes disseram ser muito fcil, 67,5% julgaram ser fcil, 13,8% consideraram difcil e 1,7% dos entrevistados achavam muito difcil, enquanto 3,7% no sabiam ou no quiseram responder.
entrevistados disseram que existiam postos de sade muito prximos do local de moradia, enquanto 67,1% responderam prximo, 20,9% longe, 1,5% muito
No caso da maior ou menor proximidade dos postos de sade, 9,7% dos
longe e 0,7% no sabiam ou no quiseram responder. No bairro de moradia dos (PSF) segundo 53% dos entrevistados; no existiam segundo 32% e 14,9% no sabiam dizer. A obteno de atendimento nos servios pblicos de sade
entrevistados existiam unidades ou agentes do Programa de Sade da Famlia
foi considerada muito fcil por apenas 2,5% dos respondentes, enquanto 38,4% no souberam dizer ou no quiseram responder.
consideraram fcil, 39,5% acharam difcil, 17,8% disseram ser muito difcil e 1,9% Alm de perceberem uma maior diculdade no acesso aos servios de sade
do que no acesso s escolas pblicas, os entrevistados relataram um uso menor
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dos servios disponveis. Por exemplo, as famlias dos entrevistados utilizavam o em 19,9% dos casos, raramente em 16,5% e nunca tinham sido atendidas pelo alguma mulher havia cado grvida no ano da pesquisa, 51% dessas mulheres zeram mais de cinco consultas de pr-natal, 18% delas zeram de quatro a cinco delas no fez nenhuma consulta.
Programa Sade da Famlia freqentemente em 19,2% dos casos, ocasionalmente PSF em 44,4% dos casos. De um universo de 8,6% das famlias em cujo domiclio
consultas, 25,7% das gestantes zeram entre uma e trs consultas e apenas 5,3% Os dados obtidos pela pesquisa referentes ao dinamismo da estrutura social
das famlias benecirias do Programa Bolsa Famlia foram muito importantes para a compreenso de seu impacto. Em primeiro lugar, 89,8% dos responsveis legais pelo benefcio eram
mulheres e apenas 10,2% eram homens. Perguntando sobre o estado civil do
responsvel legal, a pesquisa vericou que 72,6% eram casados/viviam juntos, enquanto 15,2% eram separados ou divorciados, 6,4% eram solteiros e 5,8% eram vivos. Considerando todos os moradores dos domiclios, a proporo de gnero se altera para 54,7% de mulheres e 45,3% de homens.
do Programa. A metade dos domiclios tinha entre 1 (valor mnimo) e 4 moradores
Em mdia, moravam 4,38 pessoas nos domiclios das famlias benecirias
(mediana). A outra metade dos locais de moradia tinha entre 4 (mediana) e 13 (valor mximo) moradores. Considerando todos os moradores benecirios do Programa, a idade mdia era de 24,4 anos. Metade dos moradores tinha entre 0 (valor mnimo) e 21 anos (mediana). A outra metade tinha entre 21 anos (mediana) e 98 anos (valor mximo). Entre moradores, a idade que mais se repetiu foi a de
13 anos. No caso dos responsveis legais, 86% estavam na faixa entre 25 e 49 anos, 8,5% na faixa entre 50 e 64 anos, 3,2% na faixa entre 17 e 24 anos e 2,3% dos responsveis legais tinham mais de 65 anos de idade.
moradores em domiclios beneciados pelo Programa), observou-se a seguinte distribuio etria: 10,5% de crianas com menos de um ano de vida, 7,7% de
Entre crianas de 0 a 6 anos (que representavam 9,6% da amostra total de
crianas de um ano, 8,8% de dois anos, 16,7% de trs anos, 19,1% de quatro anos,
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15,5% de cinco anos e, no extremo superior dessa escala, 21,7% de crianas com seis anos de idade. Por sua vez, na faixa sete a dezesseis anos, havia 31,6% de moradores em
lares beneciados pelo Programa, assim distribudos: 6,8% com sete anos, 9,3% 12% com 12 anos, 14,2% com 13 anos, 8,1% com 14 anos, 8% com 15 anos e, no extremo superior dessa escala, 6,6% das crianas tinham 16 anos.
com oito anos, 10,2% com nove anos, 14% com dez anos, 10,7% com 11 anos,
cadastramento no Bolsa Famlia, os entrevistados disseram, por exemplo, que, em 36,8% dos casos, algum da famlia que trabalhava e contribua com a renda familiar cou desempregado (ou seja, em 63,2 % dos casos, ningum da famlia
Perguntados sobre mudanas na estrutura familiar depois do
que estava empregado e contribua para a renda familiar perdeu o emprego
naquele ms). A situao contrria foi ainda menos direta: apenas 8,1% das emprego depois do cadastramento.
pessoas que estavam desempregadas nas famlias benecirias conseguiram um Em 91,5% dos domiclios no nasceu mais nenhuma criana aps o
cadastramento (ou seja, em 8,5% dos domiclios nasceu uma criana aps o cadastramento no Programa Bolsa Famlia). Outras mudanas signicativas na chegada de algum novo morador em 12,1% dos domiclios; a sada de algum casa (19,% dos casos) ou a chegada de uma criana idade escolar em 21,2% das famlias benecirias do Programa. estrutura familiar foram a morte de algum da casa em 4,7% dos domiclios; a morador em 9,7% dos domiclios; a mudana de escola de alguma criana da
obtidas por meio de perguntas sobre a escolaridade do responsvel legal, situao ocupacional dos benecirios em geral, busca de emprego, sade, documentao e cor/raa (auto-atribuda).
Outras caractersticas importantes do perl familiar da amostra foram
benefcio do Bolsa Famlia nunca haviam estudado, 67,8 % tinham o ensino fundamental, 24,6% tinham o ensino mdio e 0,9% tinham cursos especiais de
Assim, soube-se, por exemplo, que 6,7% dos responsveis legais pelo
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alfabetizao. Do ponto de vista da estrutura ocupacional, a situao era assim distribuda conforme se pode ver na Tabela 1:
Tabela 1: Situao ocupacional dos benecirios do Programa Bolsa Famlia

Tipo de Ocupao Empregador Assalariado com Carteira Assinada Assalariado sem Carteira Assinada Autnomo com Previdncia Social Autnomo sem Previdncia Social Aposentado/Pensionista Trabalhador Rural Empregador Rural Desempregado No Trabalha Todos os Benecirios % 0,1 7,9 4,2 0,7 17,2 2,7 1,9 0,2 14,1 51,0 Responsvel Legal % 0,2 8,4 7,1 1,3 34,7 5,1 2,4 0,4 21,5 19,0
Fonte: Pesquisa de Opinio com Usurios do Programa Bolsa Famlia; Instituto Plis/MDS, 2004
que 19,3% dos benecirios haviam procurado emprego nos ltimos trinta dias, proporo que sobe para 33,2% no caso dos responsveis legais. Considerando todos os benecirios e no apenas os responsveis legais, 52,9% no tinham sido examinados por algum prossional de sade nos ltimos trs meses, 41,9% em casa. tinham sido examinados em um servio de sade e 5,2% tinham sido examinados Em termos de cidadania legal, 98,3% dos benecirios do Programa
Dado o alto ndice de desemprego e ausncia de trabalho, relevante notar
possuam certido de nascimento ou casamento, 61,3% possuam carteira de eram portadores de ttulo de eleitor. A cor/raa, segundo os entrevistados, era branca em 32,8% dos casos, preta em 19,5%, amarela em 2,5%, parda em 40,4% das respostas e indgena em 4,8% das ocorrncias.
identidade, 55,9% possuam nmero de CPF (Cadastro de Pessoa Fsica) e 55,9%
de moradia dos benecirios do Programa. Em 63% dos casos, a casa onde o
Finalmente, foi coletada nesta pesquisa uma srie de dados sobre as condies
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responsvel legal pelo benefcio da famlia residia era prpria e j estava paga; em
5,6% dos casos, a casa era prpria e ainda esta sendo paga; em 15,8% dos casos, a
casa era cedida; 9,1%, alugada; 6,1% era ocupada/invadida e 0,4% das moradias enquadrava-se em outras situaes. Nos casos de aluguel ou nanciamento de casa prpria, em mdia os entrevistados despendiam R$ 116,71, oscilando os valores
entre um mnimo de R$ 4,16 e um mximo de R$ 500,00 (moda igual a R$ 100,00). registro de imvel ou ttulo de posse), 51,3% dos entrevistados declararam que sim e 38,5% disseram que no dispunham de nenhum documento.
Quando perguntados se possuam algum documento de propriedade (escritura,
sendo que 2,7% das moradias tinham quatro quartos, 13,7% tinham trs, 21,3% tinham um quarto e 1,2% dos entrevistados declararam que suas casas no tinham
As casas com dois quartos representavam 61,1% das respostas obtidas,
nenhum quarto. As casas sem banheiro eram 2,3% das moradias, enquanto nas demais havia um (97,2%) ou dois banheiros (0,5%). O abastecimento de gua de outros meios (poos artesianos, nascentes, carro pipa), mas apenas 0,1% das das moradias era feito primordialmente por meio da rede pblica (93,8%) ou moradias no tinham nenhum abastecimento de gua. Em 68,4% das moradias, havia lanamento do esgoto na rede pblica; em 27,8% dos casos, em fossa sptica Por sua vez, o lixo era coletado em 81,1% dos domiclios, queimado em 15,3% dos e 1,9% das moradias lanavam seus esgotos diretamente nos rios, lagos ou mar. casos, enterrado em 0,5% e jogado no terreno, rio ou lago em 3,0% das moradias. so um pouco piores, mas entre a situao predominante (79,9% das moradias com relgio prprio) e a mais rara (0,7% das casas sem nenhuma energia eltrica) vericou-se o mesmo leque de possibilidades que no caso do abastecimento de Em apenas 15,8% das casas de famlias benecirias havia uma linha de telefone xo em 2004, mas 18,2% dos entrevistados possuam telefone celular. Apresentados os resultados da pesquisa no que diz respeito s caractersticas No caso da energia eltrica, os percentuais de abastecimento pela rede pblica
gua (e.g. relgios comunitrios, compartilhados, geradores, sem relgio e outras).
sociais dos benecirios, necessrio agora mostrar alguns dos resultados relativos ao prprio funcionamento do Programa Bolsa Famlia.
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4 Cadastramento e Operacionalizao do Programa Bolsa Famlia

tomaram conhecimento sobre o cadastramento do Programa Bolsa Famlia. Dentre os demais entrevistados, 16,9% declararam que foram informados propaganda no rdio, jornal ou televiso, 12,3% indicaram uma instituio de posto de sade, 3,4% por meio do banco ou outra instituio nanceira, 2,5% dos pela associao de moradores e 1,4% por alguma igreja. sobre o cadastramento por vizinhos, amigos ou parentes, 13,1% o foram pela caridade ou organizao no-governamental, 8,5% tomaram conhecimento pelo entrevistados foram informados do cadastramento por um carro de som, 1,9% Em 45,9% dos domiclios dos participantes do Programa, o cadastramento Foi por meio da escola das crianas que 37,3% das famlias participantes
foi feito em uma escola e, em 15% dos casos, nas prprias casas. Alm desses, 11,2%
informaram ter sido feito o cadastramento em algum rgo da prefeitura, 10,6%
na sede da prefeitura e 7,2% em um posto de sade. Em 5,1% dos domiclios, o cadastramento aconteceu na associao dos moradores e, em 3,4% dos casos, numa igreja. Dois dados obtidos com a pesquisa foram bastante importantes para a
anlise dos mecanismos de funcionamento do Programa. Em primeiro lugar, 68,2% das famlias foram cadastradas no prprio bairro e isso d uma dimenso da capilaridade do Programa. Em segundo lugar, para no mais de 15,2% das famlias beneciadas houve oferta de polticos para o cadastramento no Programa. Como
31,2% dos responsveis legais disseram que o cadastro da famlia foi atualizado atualizao de cadastro, conrmou-se a necessidade de um acompanhamento muito cuidadoso da parte do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate no souberam responder se o cadastro da famlia havia sido atualizado ou no).
at o momento da entrevista e, ao contrrio, 54,5% disseram que no tiveram
Fome (MDS) em relao aos processos de cadastramento e atualizao (14,3% Espontaneamente, 40,2% declararam que procurariam a Caixa
Econmica Federal se tivessem algum problema com o recebimento do
benefcio, enquanto 24,9% recorreriam prefeitura municipal ou rgo
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pblico regional e 9,7% tentariam resolver no local de recebimento do de problema o MDS (4,2%), a Secretaria da Educao (3,1%), o comit ou
benefcio. Foram ainda citados como locais de busca de soluo para este tipo conselho de controle do benefcio (2,1%), a escola em que fez o cadastro (0,4%), o telefone 0800 do Ministrio (0,4%), o Ministrio da Educao (0,3%) e a Secretaria de Bem Estar Social (0,2%).
benefcio do Bolsa Famlia e que ainda no o recebiam, 58,9% dos entrevistados disseram que sim e 41,1% deles disseram que no conheciam. A pergunta na direo contrria (voc conhece pessoas que esto recebendo o Bolsa Famlia, mas que no teriam
Quando foram perguntados se conheciam pessoas que precisavam do
necessidade de receber?) obteve respostas ainda mais expressivas, necessariamente invertidas, para o no (72,1%) e para o sim (27,9%). Todavia, como o percentual de respostas armativas para esta pergunta pode ser considerado muito elevado, seria Na primeira, 31,1% dos entrevistados disseram que saberiam a quem procurar
importante observar o comportamento das respostas para duas outras perguntas. para informar sobre pessoas que estivessem recebendo o benefcio sem precisar, e 61,6% dos entrevistados no saberiam a quem se dirigir. Para os que disseram
enquanto 7,3% disseram que saberiam, mas que no procurariam as autoridades, saber a quem deveriam se dirigir, perguntou-se ento qual seria o rgo: 19,6% comit ou conselho de controle do benefcio (2,2%) e outras alternativas, mas apenas 3,2% admitiram que no sabiam ou no quiseram responder.
disseram ser a prefeitura; 10,3%, a Caixa Econmica Federal; 2,9%, o MDS; o
as famlias no tinham diculdade para utilizar o carto: 18,6% dos entrevistados
Em termos operacionais, para o recebimento do benefcio, constatou-se que
disseram ser muito fcil utiliz-lo e 77,7% armaram ser fcil. Apenas 2,9%
disseram ser difcil e 7% armaram ser muito difcil. Em 74,9% dos domiclios, quem retirava o benefcio poca da pesquisa era o responsvel legal, sendo que, em 19,9%, quem o fazia era o marido/companheiro/esposa/companheira. Em 3% domiclios, era outra pessoa que no morava na casa. dos domiclios, eram os lhos ou lhas que retiravam o benefcio e, em 1,1% dos Em 75,6% dos domiclios, quem administrava o benefcio era o responsvel
legal, sendo que, em 22,1%, era o parceiro do responsvel legal (marido/esposa/
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companheiro/companheira) e, em 1,4% dos domiclios, era o lho ou a lha do do benefcio representaram menos de 1% das respostas obtidas na pesquisa.
responsvel legal o administrador do benefcio. As outras situaes de administrao O acesso ao local do saque do benefcio foi considerado difcil por 76%
dos benecirios do Programa, sendo que, para 4% deles, tal acesso foi considerado o acesso ao local de saque do benefcio e somente 6,2% declararam ser o acesso
muito difcil. Por outro lado, 13,7% dos entrevistados declararam achar fcil muito fcil. Considerando que 64,7% dos entrevistados recebiam o benefcio em casas lotricas e 30% retiravam-no em estabelecimentos bancrios (5,4% faziam difcil na pergunta sobre acesso ao local indicava naquele momento um processo o saque em outro tipo de lugar), a alta incidncia de respostas difcil e muito de rotinizao operacional da concesso do benefcio ainda incipiente. Entre 1,7% se valiam de guia bancria em 2004.
aqueles que sacavam no banco, 28,3% j declaravam utilizar o carto e apenas Apesar de acharem difcil o acesso ao local de saque, quando perguntados
sobre como eram tratados no local onde recebiam o benefcio, 83,1% dos
benecirios avaliaram de forma positiva a maneira como tinham sido tratados, enquanto 15,8% avaliavam de forma regular e menos de 1% avaliavam o tratamento recebido de forma negativa.
saque do benefcio era rpido, enquanto para 30,9% ele era demorado. O tempo
Por isso mesmo, 65,2% dos participantes do Programa julgavam que o
mdio para o saque do benefcio era de 21,64 minutos poca da pesquisa. Junto metade dos benecirios que executava a operao mais rapidamente, o tempo metade dos benecirios levava de 15 a 240 minutos (4 horas). mximo que levava o saque do benefcio era de 15 minutos (mediana). A outra Um indicador indireto e relevante da importncia do Programa Bolsa
Famlia para as famlias benecirias foi o fato de 73,5% dos benecirios do Programa declarar que sempre sabiam o dia certo de retirar o benefcio, enquanto 23,5% disseram que s vezes no sabiam o dia certo e apenas 2,2% declararam nunca saber o dia ao certo.
222
5 Condicionalidades e Oportunidades do Programa Bolsa Famlia

foram informados que, de acordo com as regras do Programa Bolsa Famlia, as 85% de presena nas aulas. Alm disso, as regras tambm determinam que as crianas sejam vacinadas e que as mulheres grvidas faam pr-natal. Em uma das perguntas da pesquisa realizada em 2004, os entrevistados
famlias tm obrigao de manter todas as crianas na escola, com pelo menos
discordncia total com as regras apresentadas, 85,6% dos benecirios do e 11,7% armaram concordar em parte. No extremo oposto, 0,3% diziam discordar totalmente e 2% discordavam em parte.
Considerando uma escala de aquiescncia que ia da concordncia total
Programa declararam concordar totalmente com as condicionalidades do mesmo
porm, os entrevistados foram questionados sobre seu grau de conhecimento em dos benecirios citadas espontaneamente pelos entrevistados, 70,2% deles
Antes dessa pergunta sobre a concordncia em relao s regras explicitadas,
relao s condies para o recebimento do benefcio. Dentre as responsabilidades mencionaram manter as crianas freqentando a escola, 15,7% disseram que era das gestantes fazerem o pr-natal e 0,2% mencionaram algo como sendo uma
preciso manter em dia a vacinao das crianas, 5,4% mencionaram a necessidade
obrigao de comprar material escolar. Houve outros tipos de citaes (2,6%) e 5,9% dos entrevistados no soube ou no quis responder.
conta para selecionar as famlias que recebiam o benefcio em dinheiro do Bolsa
Do mesmo modo, quando perguntados sobre o que o governo levava em
Famlia, as respostas espontneas dos entrevistados incluram as menes baixa
renda (38,4%), ao fato da famlia ser pobre (22,2%), de existirem crianas na (8,0%) e a ganhar pouco (1,3% das respostas). Vale destacar que 11,7% dos entrevistados no sabiam ou no quiseram responder a esta pergunta, enquanto apenas 0,3% da amostra mencionou indicao poltica como um critrio. famlia (17,2%) ou mesmo referncias a uma renda per capita inferior a R$ 100,00
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Foi possvel vericar, por meio dessas trs questes, uma adeso bastante consciente e signicativa ao princpio da condicionalidade entre os responsveis legais pelo benefcio nos domiclios visitados durante a pesquisa de campo. No que diz respeito freqncia escolar, uma das condicionalidades mais importantes do Bolsa Famlia, segundo as entrevistas realizadas, no universo de benecirios do Programa em 2004, apenas 0,9% estudava em escola privada (no necessariamente pagavam mensalidades ou taxas). A maioria daqueles que estudavam, o faziam nas escolas pblicas (41,6% dos benecirios). Entretanto, naquele momento e sempre segundo as declaraes dos responsveis legais pelo benefcio, 47,4% dos benecirios no estavam estudando, embora j tivessem freqentado a escola, enquanto 10% nunca tinham freqentado a escola (a se incluam crianas na faixa de 0 a 6 anos). Entre os benecirios do Programa, portanto, 42,5% estavam estudando em 2004 e importante notar as diferentes faixas etrias. No caso dos responsveis legais pelo benefcio, 4,5% deles estavam estudando poca da pesquisa, enquanto 88,7% no estavam estudando mas j haviam freqentado a escola em algum momento da vida e 6,8% nunca haviam freqentado uma escola. Dentre as crianas de 0 a 6 anos, tnhamos, na pr-escola, 34,4% das crianas de 4 anos, 72,2% das crianas de 5 anos e 90,5% das crianas de 6 anos incompletos ou completos. Dentre as crianas de 7 a 16 anos nas famlias beneciadas, tnhamos 1,8% das mesmas estudando na rede privada e 95,4% estudando na rede pblica (nesta faixa etria, til destacar que 2,5% no estavam na escola, embora j a tivessem freqentado em algum momento, enquanto 0,2% nunca estiveram na escola). Nas demais faixas etrias, nunca haviam freqentado a escola 0,5% dos benecirios na faixa de 17 a 24 anos, uma porcentagem que aumenta signicativamente nas faixas etrias de 25 a 49 anos (5,8%), 50 a 64 anos (20,8%) e acima de 65 anos (40,2%). Para aqueles 42,5% de benecirios do Programa que estavam estudando, foi indagado quantos dias eles haviam ido escola na ltima semana. No geral, segundo os entrevistados, a freqncia era bastante alta, com 87,7% daqueles que estudavam tendo freqentado as aulas cinco dias na semana, 7,6% durante quatro
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dias, 3,1% durante trs dias, 1% durante dois dias e 0,3% durante um dia na semana (outros 0,3% no haviam ido aula em nenhum dia na ltima semana). Na faixa etria de 7 a 16 anos, 88,9% dos alunos freqentaram a escola todos os dias da semana anterior, 6,9% freqentaram quatro dias, 2,7% freqentaram trs dias, 0,8% freqentaram dois dias e 0,3% freqentaram as aulas apenas um dia na semana letiva (0,4% dos benecirios nesta faixa etria no haviam ido s aulas em nenhum dia da semana anterior ao levantamento do campo). Alm da escolarizao, a pesquisa procurou captar tambm as eventuais oportunidades criadas pelo Bolsa Famlia para a insero dos benecirios em outros programas e aes de capacitao. Entretanto, quando perguntados se no ltimo ano algum da famlia havia participado de algum curso de qualicao ou capacitao para o trabalho, constatou-se pelas respostas dos entrevistados que, em 91,4% das famlias, ningum havia participado de nenhum curso desse tipo, enquanto 8,6% disseram que sim, algum havia participado. Da mesma forma, as respostas foram predominantemente negativas para questes similares sobre alfabetizao de jovens e adultos (apenas 5,8% disseram que pelo menos uma pessoa da famlia que no sabia ler e escrever comeou a estudar no ltimo ano), programas de micro-crdito (97,7% disseram no ter tido acesso) e participao em cooperativas de trabalho (apenas 1,8% dos entrevistados disseram que algum da famlia fazia parte de uma cooperativa de trabalho). Apesar da baixa participao em programas paralelos de gerao de trabalho e renda, j em 2004 os benecirios do Programa Bolsa Famlia no se sentiam estigmatizados em receber o benefcio e 87,6% dos entrevistados disseram que ningum de sua famlia nunca tinha sofrido qualquer constrangimento ou preconceito. Os 12,4% que disseram que algum de sua famlia j havia sofrido preconceito ou discriminao por ser benecirio do Bolsa Famlia citaram, como locais em que isso teria ocorrido, desde a comunidade onde mora at a escola, passando pelo local de trabalho, o local de recebimento do benefcio e outros locais no especicados.
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Consideraes Finais
Para uma ponderao adicional dos resultados obtidos na pesquisa, vale destacar alguns dados sobre o grau de conhecimento geral a respeito do Programa Bolsa Famlia. Como em 2004 o processo de integrao entre os diversos programas sociais do governo federal ainda estava em andamento, uma das preocupaes da pesquisa naquele momento era observar o quanto os entrevistados conheciam o Programa Bolsa Famlia. Assim, quando perguntados sobre qual era o nome do programa social por meio do qual sua famlia recebia todo ms um benefcio em dinheiro, 70,5% dos entrevistados (responsveis legais benecirios) responderam espontaneamente que recebiam o benefcio por meio do Programa Bolsa Famlia, enquanto 17,4% disseram receber o benefcio por meio do Programa Bolsa Escola, 5% mencionaram o Programa Bolsa Alimentao, 3% citaram o Carto Cidado, 2,8% indicaram o Auxlio Gs, 0,7% mencionaram o Programa de Renda Mnima e 0,6% dos entrevistados no responderam. Quando perguntados sobre se o Programa Bolsa Famlia fazia parte do projeto Fome Zero, para 69,7% dos entrevistados a resposta foi armativa, enquanto 8,5% disseram que no e 21,9% no responderam. De maneira consistente com os dados da pergunta anterior, quando perguntados sobre quem era responsvel por este programa social que transfere o benefcio em dinheiro famlia do entrevistado todo ms (se era a Prefeitura, o Governo do Estado ou o Governo Federal), as respostas dos entrevistados permitiram um ordenamento ponderado das citaes: 47,8% diziam ser o Governo Federal, 22,1% diziam ser os governos estaduais, 16,2% diziam que as prefeituras eram as responsveis e 13,9% declararam no saber ou preferiram no responder. As respostas espontneas para a pergunta sobre o nome do Ministrio do Governo Federal responsvel pelo Programa Bolsa Famlia chegaram a 82,8% de no sabe/no respondeu, enquanto 4,6% dos entrevistados diziam ser o prprio Governo Federal ou o presidente Lula, 2,4% diziam que o Ministrio se chamava
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Fome Zero, 2,2% mencionavam o Ministrio da Educao (MEC). Apenas 1,9% dos respondentes referiam-se ao Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, quase a mesma incidncia de respostas identicando o rgo como sendo o da Previdncia Social (1,0%), chamando-o de Bolsa Famlia (1,6%) ou identicando-o pelo nome do Ministro Patrus Ananias (1,5%). Quando somadas, as demais alternativas mencionadas no chegaram a dois pontos percentuais. Apesar de manifestarem certo desconhecimento em relao ao Ministrio responsvel, as iniciativas do Governo Lula em programas sociais de combate fome e pobreza foram avaliadas como sendo timas por 21,4% dos entrevistados, como boas por 57,8%, regulares por 15,2%, ruins por 0,6% e pssimas por 0,9% dos entrevistados. Os responsveis legais pelo benefcio do Programa Bolsa Famlia entrevistados nessa pesquisa tambm disseram que o compromisso do Governo Lula com o combate fome e pobreza era maior (52,9% dos entrevistados) e que eles acreditavam que os programas do Governo Lula estavam conseguindo reduzir a fome em nossa sociedade (64,6% dos entrevistados). Tratados historicamente como objetos mais ou menos passivos de polticas sociais de corte assistencialista, os responsveis legais pelo benefcio do Bolsa Famlia selecionados aleatoriamente para compor esta amostra estraticada forneceram importantes subsdios para a avaliao das polticas pblicas por meio da expresso da opinio dos prprios sujeitos polticos nesta pesquisa.
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Consideraes Gerais sobre o Benefcio de Prestao Continuada
Foto: Acervo MDS
Captulo VII
Captulo VII
Consideraes Gerais sobre o Benefcio de Prestao Continuada
Direito previsto no artigo 203 da Constituio de 1988, regulamentado pela Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS, Lei n. 8.742, de 1993, e pelo Decreto n. 1.744, de 1995, o Benefcio de Prestao Continuada BPC foi implantado em janeiro de 1996. Nos termos do Artigo 20 da LOAS, o BPC a garantia de 1 (um) salrio mnimo mensal pessoa portadora de decincia e ao idoso com 70 (setenta) anos ou mais e que comprovem no possuir meios de prover a prpria manuteno e nem de t-la provida por sua famlia. Considera-se incapaz de prover a manuteno do idoso ou deciente a famlia cuja renda mensal per capita seja inferior a (um quarto) do salrio mnimo. Complementarmente, o Decreto n. 1744 estabeleceu que famlia a unidade mononuclear vivendo sob o mesmo teto, cuja economia mantida pela contribuio de seus integrantes. Nos anos seguintes sua criao, essas regras e denies iniciais sofreram mudanas em dois aspectos importantes: quanto idade mnima de acesso ao benefcio pelo idoso e no que se refere ao conceito de famlia utilizado no clculo da renda familiar per capita. A primeira mudana, j prevista no Decreto n. 1.744, consistiu na reduo da idade mnima para concesso do BPC, de 70 para 67 anos, a partir de 1 de janeiro de 1998 e, ainda como previa o decreto, uma segunda reduo, de 67 para 65 anos, a partir do ano 2000. Essa ltima, no entanto, s aconteceu em 2003, com a publicao do Estatuto do Idoso, Lei n. 10.741, de 2003. A segunda modicao se deu por obra da Lei n. 9.720, de 1998, que deniu como famlia o conjunto de pessoas elencadas no artigo 16 da Lei n.
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8.213, de 24 de junho de 1991, desde que vivam sob o mesmo teto. Segundo o referido artigo: So benecirios do Regime Geral de Previdncia Social, na condio de I o cnjuge, a companheira, o companheiro e o lho no emancipado,
dependentes do segurado:
de qualquer condio, menor de 21 (vinte e um) anos ou invlido; (Redao dada pela Lei n. 9.032, de 28/04/1995);
II os pais; III o irmo no emancipado, de qualquer condio, menor de 21 (vinte e um) anos ou invlido (Redao dada pela Lei n. 9.032, de 28/04/1995).
renda mensal familiar per capita para ns de concesso do BPC baseia-se em uma lista semelhante dos dependentes do segurado do Regime Geral de Previdncia renda, como os lhos e irmos com mais de 21 anos e os emancipados. Social, deixando de incorporar alguns membros potencialmente detentores de s j citadas alteraes, a partir de outubro de 2003 com o Estatuto do Idoso,
Dessa forma, o conceito de famlia atualmente utilizado no clculo da
por fora do que reza o pargrafo nico do seu Artigo 34, acrescentou-se uma do BPC, o benefcio igual, concedido a qualquer membro idoso da famlia.
terceira inovao: a excluso do clculo da renda mensal per capita para concesso Por obra desse conjunto de mudanas e inovaes, o BPC pode ser
conceituado como um benefcio social no contributivo e de carter temporrio, no valor de 1 (um) salrio mnimo, destinado s pessoas com decincia, com comprovada incapacidade para o trabalho e para a vida independente, e ao idoso
acima de 65 anos, cujas famlias apresentem renda mensal per capita inferior a
do salrio mnimo, excludos do clculo os lhos e irmos com mais de 21 anos, benecirio do mesmo Programa.
os emancipados e, no caso do benefcio destinado ao idoso, outro idoso da famlia,
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aos idosos e pessoas com decincia socialmente desprotegidas, visando garantir
Como benefcio assistencial, o BPC tem por objetivo garantir amparo
as condies mnimas de sustento e manuteno de suas vidas. Da seu carter temporrio e a necessidade de reviso do processo de sua concesso a cada 2 (dois) anos, alicerados no princpio de que o benefcio deve cessar na medida em que se altere a situao de carncia que ensejou sua concesso.
o Artigo 32 do Decreto n. 1.744/95 determina que compete ao rgo Coordenador da Poltica Nacional de Assistncia Social, ou seja, ao Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS, por intermdio da Secretaria Nacional de Assistncia Social SNAS, a coordenao geral, o acompanhamento e a avaliao do BPC, enquanto o pargrafo nico do mesmo Artigo dene o Instituto Nacional de Seguro Social INSS como rgo responsvel por sua operacionalizao. Tendo em vista a consecuo de suas responsabilidades, o MDS realiza
No que se refere repartio de responsabilidades na gesto do Programa,
convnios anuais com o INSS e com as Secretarias Estaduais e Municipais
de Assistncia Social, ou rgos correspondentes, mediante os quais repassa
recursos via Fundo Nacional de Assistncia Social FNAS e exerce parte compartilhando com os gestores estaduais e municipais de assistncia social o esferas de governo, em consonncia com as diretrizes da LOAS da Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS, do Sistema nico de Assistncia Social SUAS e orientaes complementares. Vale ressaltar, por m, que o BPC tem oferecido uma grande contribuio
de suas competncias de forma descentralizada para Estados e Municpios, acompanhamento e a avaliao da prestao do benefcio nas suas respectivas
no combate ao fenmeno da fome e da excluso social entre idosos e pessoas com decincia. Em outubro de 2006, por exemplo, o Programa atendia a 2.445.602 benecirios, sendo 1.278.877 pessoas com decincia e 1.166.725 idosos,
investindo um montante de recursos de aproximadamente 8 bilhes de reais, no pagamento dos benefcios.
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Avaliao do Efeito da Mudana do Conceito de Famlia BPC
Foto: Acervo MDS
Captulo VIII
Captulo VIII
Avaliao do Efeito da Mudana do Conceito de Famlia BPC

Alosio Joaquim de Freitas1 Diana Oya Sawyer2 Jos Alberto Magno de Carvalho3 Bernardo Lanza Queiroz4 Cntia Simes Agostinho5 Geovane da Conceio Mximo6
Apresentao
O objetivo deste estudo, realizado pelo Centro de Desenvolvimento Planejamento Regional da Universidade Federal de Minas Gerais (Cedeplar/ UFMG), avaliar o efeito da mudana no conceito de famlia, implementado pela Lei n. 9.720, sobre o nmero de pessoas elegveis no-atendidas pelo benefcio de Prestao Continuada (BPC), evidenciando, tambm, o efeito sobre o oramento da Assistncia Social com o BPC. Para calcular a renda mensal familiar per capita, foram considerados trs diferentes conceitos de famlia: o Domiclio IBGE, que um conceito que
1 2 3 4 5 6 Professor do Departamento de Estatstica da UFMG; Doutor em Demograa pela Universidade Federal de Minas Gerais. Professora do Departamento de Demograa da UFMG; PhD Sc. em Population Sciences pela Harvard University. Professor do Departamento de Demograa da UFMG; PhD em Demograa Econmica pela London School of Economics & Political Sciences. Professor do Departamento de Demograa da UFMG; PhD em Demograa pela University of California in Berkeley. Pesquisadora do Cedeplar UFMG; Doutoranda em Demograa pela Universidade Federal de Minas Gerais. Pesquisador do Cedeplar UFMG; Doutorando em Demograa pela Universidade Federal de Minas Gerais.
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comporta um nmero maior de pessoas na famlia e semelhante ao utilizado na concesso do BPC antes da Lei n. 9.720; a Famlia IBGE, que, em geral, assemelha-se ao conceito anterior, mas em casos especcos so subconjuntos daquele; e a Famlia BPC, que o conceito atual de famlia na concesso do BPC, dado pela Lei n. 9.720. A descrio destes conceitos dada mais detalhadamente na seo de metodologia. Alm disso, so considerados diferentes critrios de renda para elegibilidade ao BPC, incluindo o critrio atual de renda familiar per capita inferior a do salrio mnimo e o critrio de renda familiar per capita menor ou igual a 1 salrio mnimo.
Materiais e Mtodos
Alm da abrangncia nacional, o Censo-2000 foi escolhido para estimar o nmero de elegveis idosos e pessoas com decincia, no-atendidos pelo BPC, considerando os diferentes conceitos de famlia, por possuir, na sua base de microdados, informaes relevantes para avaliao da elegibilidade das pessoas ao benefcio, tais como: relao de parentesco entre os membros da famlia, rendimentos, recebimento de aposentadoria, contribuio para a previdncia, presena de decincias fsica e mental etc. Na base dos microdados, as informaes esto organizadas segundo os domiclios, que so as unidades de amostragem do Censo Demogrco-2000. Os domiclios IBGE so classicados como particulares ou coletivos. O domiclio particular o local, estruturalmente separado e independente, que se destina a servir de habitao a uma ou mais pessoas. No domiclio particular, o relacionamento de seus ocupantes era ditado por laos de parentesco, por dependncia domstica ou por normas de convivncia7 dentro de cada domiclio. entre os seus ocupantes restrito a normas de subordinao administrativa e ao
7 Entendeu-se por dependncia domstica a relao estabelecida entre a pessoa de referncia e os empregados domsticos e agregados da famlia e por normas de convivncia as regras estabelecidas para o convvio de pessoas que morassem juntas sem estarem ligadas por laos de parentesco ou dependncia domstica (IBGE, 2000).
O domiclio coletivo, por sua vez, a moradia onde o relacionamento
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cumprimento de normas de convivncia8. Nesses domiclios, pertencem mesma famlia apenas as pessoas residentes que tm laos de parentesco ou dependncia domstica. Na ausncia desses laos entre os moradores, cada morador constitui uma famlia unipessoal em domiclio coletivo. Do mesmo modo que nos domiclios particulares, informaes sobre todos os moradores dos domiclios
coletivos foram coletadas no Censo-2000 e as relaes dos membros da famlia o conceito Domiclio IBGE semelhante ao conceito de famlia utilizado na concesso do BPC, antes da Lei n. 9.720.
com o responsvel, se existentes, estabelecidas. Considerou-se neste trabalho que
os critrios censitrios, sero referenciadas, neste trabalho, como Famlias IBGE. Nos domiclios particulares, considera-se famlia a pessoa que mora sozinha; o as pessoas ligadas por normas de convivncia. Dentro de cada domiclio particular casos, a composio da Famlia IBGE ser diferente do Domiclio IBGE. Um exemplo a situao em que, num mesmo domiclio particular residem um conjunto de pessoas ligadas por laos de parentesco, de dependncia domstica; e podem residir mais de uma famlia, as chamadas famlias conviventes. Para estes
As famlias identicadas nos domiclios particulares e coletivos, segundo
homem e sua esposa, seu lho e nora. Neste caso, esposo e esposa, lho e nora constituem duas Famlias IBGE diferentes, mas apenas um Domiclio IBGE. As informaes coletadas sobre os moradores dos domiclios particulares permitem a identicao das famlias conviventes e o estabelecimento das relaes de parentesco de seus membros com o responsvel por cada uma delas. A denio de Famlia IBGE no domiclio coletivo a mesma da apresentada para o Domiclio IBGE coletivo, ou seja, pertencem mesma famlia apenas as pessoas
residentes que tm laos de parentesco ou dependncia domstica. Na ausncia desses laos entre os moradores, cada morador constitui uma famlia unipessoal em domiclio coletivo. Para o conceito de Famlia BPC, os membros so apontados pela Lei n.
9.720, de 1998, que estabelece que so componentes da famlia do requerente

8 Exemplos de normas de subordinao administrativa e de cumprimento de normas de convivncia em hotis, penses, presdios, cadeias, penitencirias, quartis, postos militares, escolas, asilos, orfanatos, conventos, mosteiros, hospitais, clnicas (com internao), alojamentos de trabalhadores, campings etc (IBGE, 2002).
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do benefcio seu cnjuge ou pessoas de convivncia que residem no mesmo domstica (IBGE, 2002).
domiclio e no esto ligadas por laos de parentesco ou de dependncia Para o objetivo deste estudo, que comparar a elegibilidade dos idosos e das
pessoas com decincia ao BPC, de acordo com o conceito de famlia utilizado para a sua concesso, considerou-se que a denio de famlia vigente antes da Lei
n. 9.720 aproxima-se, razoavelmente, do conceito de Domiclio IBGE. Portanto, a elegibilidade, em 2000, dos idosos e das pessoas com decincia potenciais benecirios do BPC, segundo o conceito de famlia vigente antes da Lei n. moradores do Domiclio IBGE. Por outro lado, para a vericao da elegibilidade 9.720, foi vericada considerando a composio familiar e a renda total dos de cada potencial benecirio de acordo com o conceito atual de famlia, dado pela
Lei n. 9.720, necessrio identicar qual a famlia BPC do requerente. Para seus membros com o responsvel pela Famlia IBGE, relaes essas fornecidas pelo Censo. Todavia, essa identicao no trivial, pois o que importante nas
isso, procurou-se identicar a Famlia BPC a partir das relaes de parentesco de
Famlias BPC so as relaes de parentesco dos seus membros com o requerente do benefcio. Considerou-se, neste contexto, que a Famlia BPC , na maioria das vezes, um subconjunto da Famlia IBGE. Neste estudo, foram considerados idosos aqueles com idade igual ou maior
do que 65 anos em 2000. Uma vez que no existe um critrio objetivo e universal ao BPC, optou-se por utilizar um mesmo critrio para identicar as pessoas
de decincia utilizado pela percia do INSS para avaliao dos requerentes com decincia a partir das informaes disponveis no Censo sobre decincia fsica e mental, garantindo a comparao entre os diferentes conceitos de famlia aqui analisados. Deste modo, a partir das informaes do Censo Demogrco de 2000, foram consideradas pessoas com decincia aquelas com menos de 65 anos, com problema mental permanente; com incapacidade ou grande diculdade permanente em enxergar, ouvir, caminhar ou subir escadas; com paralisia permanente total; com paralisia permanente das pernas; com paralisia dedo polegar.
permanente de um dos lados do corpo; com falta de perna, brao, mo, p ou
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2.1 Identicao dos Membros da Famlia Segundo Diferentes Conceitos de Famlia

IBGE, a identicao dos membros da famlia dos idosos e das pessoas com entanto, a identicao dos membros da Famlia BPC dos idosos e das pessoas com decincia requer maior esforo metodolgico. Quando se consideram os conceitos de Domiclio IBGE e de Famlia
decincia facilmente obtida a partir dos microdados do Censo-2000. No
as Famlias IBGE com pelo menos um idoso (com idade maior ou igual a 65 anos), aqui denominadas Famlias IBGE-idoso, a partir das quais foram identicadas as Famlias BPC-idoso. A identicao das Famlias BPC-idoso, dentro das cada Famlia IBGE. Esses arranjos, por sua vez, foram obtidos a partir da varivel
Para identicar a Famlia BPC dos idosos, inicialmente foram selecionadas
Famlias IBGE-idoso, foi feita a partir do tipo de arranjo familiar presente em relao com responsvel pela famlia. Para sua construo, os indivduos classicados
como netos, outros parentes, pensionistas, agregados, empregados domsticos e denominada como outros. A justicativa para tal agrupamento o fato de que no possvel saber, para os indivduos pertencentes a essas categorias, as suas relaes
parentes dos empregados domsticos foram agrupados numa nica categoria,
de parentesco com os outros componentes da famlia. Os arranjos familiares cnjuge, lhos, pais, irmos e outros.
compreendem todas as combinaes possveis entre as categorias responsvel, Alguns pressupostos foram necessrios para a identicao das Famlias
BPC-idoso a partir das informaes das Famlias IBGE-idoso. So eles: dentro considera-se que cada um faz parte de uma Famlia BPC diferente; se, em uma
de uma Famlia IBGE-idoso, onde h idosos na condio de responsvel e pai, mesma Famlia IBGE-idoso, existem idosos na condio de responsvel e lho, considera-se que cada um faz parte de uma Famlia BPC diferente; todo indivduo
considera-se uma nica Famlia BPC; na situao responsvel e irmo idoso, idoso residente em domiclio coletivo, ou na condio de neto, outro parente, pensionista, agregado, empregado domstico e parente de empregado domstico pai e sogro e entre me e sogra. foi considerado, individualmente, uma famlia; no Censo, no h distino entre
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Na identicao da Famlia BPC das pessoas com decincia, inicialmente foram selecionadas as Famlias IBGE com pelo menos uma pessoa com decincia (com idade menor de 65 anos), aqui denominadas Famlias IBGE-deciente, a partir das quais foram identicadas as Famlias BPC-deciente. As pessoas decientes com mais de 65 anos fazem parte do pblico alvo do BPC-idoso. Numa mesma Famlia IBGE pode existir mais de uma pessoa deciente. Para vericao de sua elegibilidade ao BPC, as Famlias BPC de cada um deles foi identicada, utilizando-se a informao das relaes de parentesco dos membros da famlia com o seu responsvel. Para 4.307 pessoas com decincia (que correspondem a 0,08% do total de pessoas com decincia em 2000), pertencentes a Famlias IBGE com seis ou mais pessoas nessa condio, ao invs de identicar a Famlia BPC de cada um deles, assumiu-se que a composio da Famlia BPC era igual da Famlia IBGE. Na identicao da Famlia BPC das pessoas com decincia, considerouse que: todo indivduo com decincia residente em domiclio coletivo foi considerado, individualmente, uma famlia; nos casos onde a pessoa com decincia est na condio de neto, pensionista, agregado, outro parente, empregado domstico ou parente do empregado domstico, no possvel identicar se ele possui parentes BPC dentro da Famlia IBGE e todos os indivduos com decincia pertencentes a essas categorias foram considerados como sendo, cada um, uma potencial Famlia BPC-deciente; para os decientes pertencentes s outras categorias de relao com o responsvel pelo domiclio, a composio de suas Famlias BPC foi obtida como descrito na Tabela 1. Por exemplo, foram considerados membros da Famlia BPC do cnjuge com decincia, o responsvel e os lhos dependentes, alm dele prprio.
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Tabela 1: Membros da Famlia BPC das pessoas com decincia segundo a relao do mesmo com o responsvel pela Famlia IBGE
Relao do requerente com o Responsvel pela Famlia IBGE Responsvel Cnjuge Responsvel Responsvel Cnjuge Cnjuge
Membros da Famlia BPC
Filhos dependentes Filhos dependentes
Irmos dependentes
Pais
Filhos
Responsvel
Cnjuge
Filho
Irmos dependentes (lhos do responsvel) Irmos dependentes (irmos do responsvel) Filhos dependentes (irmos do responsvel) Pais (pais do chefe)
Irmos
Pais
Pais (pais do responsvel)
2.2 Clculo da Renda Mensal Per Capita para Diferentes Conceitos de Famlia e Avaliao da Elegibilidade ao Benefcio
Identicadas as potenciais Famlias BPC-idoso e BPC-deciente, suas rendas mensais per capita foram calculadas para determinar a elegibilidade ao benefcio. O mesmo foi feito para as Famlias IBGE e Domiclio IBGE. O Censo Demogrco 2000 possui uma varivel que indica o rendimento total, em salrios mnimos, de cada pessoa com 10 anos ou mais, no ms anterior data de referncia do Censo. Na data de referncia do Censo-2000, o salrio mnimo era de R$ 151,00 (cento e cinqenta e um reais). A partir desta varivel,
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foram calculadas as rendas familiares mensais per capita para o Domiclio IBGE, Famlia IBGE e Famlia BPC, com pelo menos um membro idoso. O mesmo foi feito para as famlias com pelo menos uma pessoa com decincia. Neste clculo, a renda dos menores de 10 anos foi considerada igual a zero, embora isto no seja sempre verdadeiro.
antes da entrada em vigor do Estatuto do Idoso, em outubro de 2003, a renda do amparo assistencial ao idoso (BPC-idoso) ou do amparo assistencial pessoa
No clculo da renda familiar mensal per capita, deve-se considerar que,
com decincia (BPC-deciente), concedida a um membro da famlia, era considerada no clculo da renda mensal familiar per capita, para concesso do BPC a outro membro da famlia. Aps esta data, a renda do BPC-idoso deixou
de ser contabilizada no clculo da renda familiar mensal per capita, para concesso
de outro BPC ao idoso. No caso do BPC-deciente, a renda do BPC j concedido renda familiar per capita para ns de concesso do BPC a outro membro com decincia da famlia. Nesse estudo, ao analisar a elegibilidade ao BPC, foram selecionados, para
a um membro idoso ou com decincia considerada atualmente no clculo da
uma mesma famlia ou domiclio, todos os idosos ou pessoas com decincia que atendiam ao critrio de renda analisado. Deste modo, considera-se que o benefcio BPC, recebido por um membro, no considerado no clculo da renda mensal
familiar per capita para concesso do benefcio a outro membro da mesma famlia (domiclio). Isto est de acordo com o critrio atual de concesso ao idoso, mas contrrio ao critrio atual de concesso pessoa com decincia, superestimando o nmero de pessoas elegveis com decincia no atendidas.
desta forma, uma uniformidade na anlise do conceito de famlia. Uma vez que
Esse critrio foi utilizado para avaliar os trs conceitos de famlia, mantendo,
foi vericado que parte substancial dos benecirios do BPC se declara como
aposentados e pensionistas, outra limitao se coloca: nas famlias em que existem benecirios do BPC que se declaram como aposentados e pensionistas, a renda do benefcio considerada no clculo da renda mensal, situao que contrria atendidos) e coerente com o critrio atual de concesso pessoa com decincia. ao critrio atual de concesso ao idoso (subestimando o nmero de elegveis no-
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um idoso ou com pelo menos uma pessoa com decincia, e calculadas as suas considerando vrios critrios de renda, a saber:
Denidos o Domiclio IBGE e as Famlias IBGE e BPC com pelo menos
rendas mensais per capita, os elegveis no-atendidos pelo BPC foram obtidos, a) renda familiar mensal per capita menor que 0,25 salrio mnimo (SM); b) renda familiar mensal per capita menor que 0,5 SM; c) renda familiar mensal per capita menor que 0,75 SM; d) renda familiar mensal per capita menor que 1,00 SM; e) renda familiar mensal per capita menor ou igual a 1,00 SM. pessoas com decincia, no considerando a possibilidade da existncia de idosos Famlia IBGE, ou Famlia BPC. no-atendidos: A anlise da elegibilidade ao BPC foi feita, separadamente, para os idosos e
ou pessoas com decincia elegveis ao BPC em um mesmo Domiclio IBGE, Satisfeitos os critrios de renda estabelecidos, foram considerados elegveis a) ao BPC-idoso: as pessoas com 65 anos ou mais, no benecirias de aposentadoria (de qualquer valor) ou de penso (com valor maior ou igual a um salrio mnimo), de Institutos de Previdncia Ocial, ou de benefcio de renda mnima (com valor maior ou igual a um salrio mnimo), no-contribuintes de Institutos de Previdncia Ocial;
b) ao BPC-deciente: as pessoas classicadas como pessoas com
decincia, com menos de 65 anos, no benecirias de aposentadoria (de qualquer valor) ou de penso (com valor maior ou igual a um salrio mnimo), de Institutos de Previdncia Ocial, ou de benefcio no-contribuintes de Institutos de Previdncia Ocial.
de renda mnima (com valor maior ou igual a um salrio mnimo), Os elegveis obtidos dessa forma correspondem aos elegveis no-atendidos
na data de referncia do Censo-2000, dado o pressuposto de que todos os
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benecirios do BPC, idosos ou pessoas com decincia, foram declarados no Censo-2000 como aposentados ou benecirios de programas de renda mnima.
Resultados
3.1 Anlise Descritiva

No Brasil, em 2000, dos quase 170 milhes de habitantes, 5,84% eram idosos (65 anos ou mais), o que correspondia a quase 10 milhes de habitantes. A distribuio percentual da populao idosa, por sexo e relao com o responsvel pela famlia, apresentada na Tabela 2. As categorias responsvel pela famlia, cnjuge e pais agregam mais de 90% dos idosos. Existem, no entanto, diferenas entre os sexos. Destaca-se a maior porcentagem de mulheres na condio de cnjuge ou pais e, entre os homens, a grande porcentagem como responsveis. Tabela 2: Brasil Distribuio percentual da populao idosa (65 anos ou mais) de cada sexo, segundo a relao com o responsvel pela famlia, 2000
Relao com o Responsvel Nmero Absoluto Responsvel Cnjuge Filho Pais Netos Irmos Outro parente Pensionista Agregado Empregado Domstico Parente do Empregado Domstico Individual em Domiclio Coletivo Total Sexo Masculino 4.371.663 86,40 3,91 0,42 5,34 0,02 1,09 1,42 0,45 0,07 0,02 0,00 0,87 100,00 Feminino 5.555.364 44,62 32,17 0,40 16,41 0,01 2,07 2,62 0,48 0,05 0,14 0,00 1,02 100,00 Total 9.927.027 63,02 19,73 0,41 11,53 0,02 1,64 2,09 0,46 0,06 0,09 0,00 0,95 100,00
Fonte: IBGE, Censo Demogrco 2000
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A populao com decincia com menos de 65 anos correspondia a 3,3% da populao brasileira em 2000, compreendendo cerca de 5,5 milhes de pessoas. A distribuio percentual da populao com decincia, de cada sexo, segundo a relao com o responsvel pela famlia, apresentada na Tabela 3. As categorias responsvel pela famlia, cnjuge e lho agregam mais de 90% s pessoas com decincia. Para as diferenas entre os sexos, destaca-se a maior porcentagem de homens na condio de responsvel pela famlia e lho. Tabela 3: Brasil Distribuio percentual da populao com decincia (menor de 65 anos) de cada sexo, segundo a relao com o responsvel pela famlia, 2000
Relao com o Responsvel Nmero absoluto Responsvel Cnjuge Filho Pais Netos Irmos Outro parente Pensionista Agregado Empregado Domstico Parente do empregado Domstico Individual em Domiclio Coletivo Total Sexo Masculino 2.925.000 45,48 3,59 40,97 0,45 1,92 3,11 2,55 0,56 0,08 0,03 0,00 1,26 100,00 Feminino 2.656.515 22,10 38,02 30,52 1,85 1,48 2,45 2,12 0,47 0,05 0,18 0,00 0,76 100,00 Total 5.581.515 34,35 19,98 35,99 1,12 1,71 2,80 2,35 0,52 0,07 0,10 0,00 1,02 100,00
Havia, no Brasil, na data de referncia do Censo-2000, 48.746.873 famlias. Destas, 434.617 (0,89%) eram famlias unipessoais em domiclios coletivos. Dos moradores individuais em domiclios coletivos, 94.691 (21,79%) possuam 65 anos ou mais e 56.949 (13,1%) eram pessoas com decincia com menos de 65 anos.
247
As Famlias IBGE, excludas as famlias unipessoais em domiclios coletivos, so cerca de 48,3 milhes, das quais 16% tm pelo menos um idoso com 65 anos ou mais e quase 10% tm pelo menos uma pessoa com decincia. O tamanho mdio das Famlias BPC, tanto dos idosos quanto das pessoas com decincia, bem menor do que o das Famlias IBGE e dos Domiclios IBGE. Isto pode ser observado nos Grcos 1 e 2, onde so comparadas as distribuies das famlias dos idosos e das pessoas com decincia, quanto aos tamanhos das Famlias IBGE e BPC e Domiclio IBGE. Na construo do Grco 2, apenas as pessoas com decincia, cujas famlias tinham menos de 6 pessoas nessa condio, foram consideradas, uma vez que se pressups que Famlias BPC eram iguais s Famlias IBGE nos casos onde nestas ltimas havia 6 ou mais pessoas com decincia. Pode-se vericar tambm que as famlias das pessoas com decincia so, em mdia, menores que as famlias dos idosos. Grco 1: Brasil Distribuio das famlias dos idosos (65 anos ou mais) segundo o tamanho do Domiclio IBGE, das Famlias IBGE e BPC, 2000
248
Grco 2: Brasil Distribuio das famlias dos portadores de decincia (menos de 65 anos) segundo o tamanho do Domiclio IBGE, das Famlias IBGE e BPC, 2000
3.2 Estimativa dos Elegveis Considerando Diferentes Conceitos de Famlia

Na Tabela 4 so apresentadas, para o Brasil, as estimativas do nmero de elegveis idosos (65 anos e mais) ao BPC, no-atendidos, segundo o conceito de famlia usado no clculo da renda familiar, por sexo e critrio de renda, assim como a comparao dos conceitos de famlia, para o ano 2000. Nota-se que a diferena entre os trs conceitos de famlia mais signicativa para o critrio de renda mensal per capita < 0,25 SM. Para os outros critrios de renda, o impacto da denio de famlia utilizada menor, diminuindo com o aumento do ponto de corte da renda. Uma das possveis explicaes para isto so variaes na composio e no tamanho do Domiclio IBGE e Famlias IBGE e BPC com o aumento da renda familiar. Para vericar isto seria necessria uma anlise mais aprofundada sobre a composio familiar para cada conceito de famlia utilizado considerando principalmente a renda de seus membros. Para o critrio de renda per capita < 0,25 SM, estima-se que o gasto necessrio para atender os elegveis no-atendidos pelo BPC idoso 106% maior, ao utilizar o conceito atual de famlia (Famlia BPC) em relao ao conceito de Domiclio IBGE.
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Tabela 4: Brasil - Comparao das estimativas do nmero de elegveis idosos (65 anos ou mais) ao BPC, no-atendidos, segundo o conceito de famlia usado no clculo da renda familiar, por sexo e critrio de renda, 2000
Critrio Sexo Famlia BPC 114.894 184.662 299.556 153.649 227.864 381.513 211.608 412.369 623.977 234.353 465.991 700.344 260.192 516.612 776.804 Famlia IBGE 72.790 77.264 150.054 124.335 154.647 278.982 184.688 308.875 493.563 217.174 374.519 591.693 235.763 409.452 645.215 Domiclio IBGE 70.760 74.760 145.520 128.729 163.419 292.148 187.932 305.466 493.398 220.339 374.996 595.335 236.028 405.318 641.346 Famlia BPC/ Domiclio IBGE 1,62 2,47 2,06 1,19 1,39 1,31 1,13 1,35 1,26 1,06 1,24 1,18 1,10 1,27 1,21 Famlia BPC/ Famlia IBGE 1,58 2,39 2,00 1,24 1,47 1,37 1,15 1,34 1,26 1,08 1,24 1,18 1,10 1,26 1,20
< 0,25 SM
Homens Mulheres Total
< 0,5 SM
< 0,75 SM
< 1 SM
<= 1 SM
decientes (com menos de 65 anos), no-atendidos, segundo o conceito de famlia usado no clculo da renda familiar, por sexo e critrio de renda, e tambm a comparao entre os conceitos de famlia, para o Brasil no ano 2000. Na avaliao
A Tabela 5 apresenta as estimativas do nmero de elegveis ao BPC
dos impactos da mudana do conceito de famlia, os resultados mostram que, para o critrio de renda inferior a 0,25 SM, o nmero de elegveis no-atendidos utilizando o conceito de Famlia BPC (conceito vigente) superior ao valor o aumento de 32% para as pessoas com decincia. Com os outros critrios de renda, o impacto da denio de famlia utilizada menor, diminuindo com o aumento do ponto de corte da renda, assim como o observado para os idosos.
estimado utilizando o conceito de Domiclio IBGE (conceito anterior), sendo
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Tabela 5: Brasil - Comparao das estimativas do nmero de pessoas com decincia (menos de 65 anos) elegveis ao BPC, no-atendidos, segundo o conceito de famlia usado no clculo da renda familiar, por sexo e critrio de renda, 2000
Critrio < 0,25 SM Sexo Homens Mulheres Total < 0,5 SM Homens Mulheres Total < 0,75 SM Homens Mulheres Total < 1 SM Homens Mulheres Total <= 1 SM Homens Mulheres Total Famlia BPC 578.227 535.944 1.114.171 926.386 852.642 1.779.028 1.238.642 1.149.550 2.388.192 1.417.772 1.317.790 2.735.562 1.443.182 1.342.847 2.786.029 Famlia IBGE 483.906 431.999 915.905 883.132 798.398 1.681.530 1.202.939 1.101.797 2.304.736 1.373.519 1.264.256 2.637.775 1.422.179 1.309.121 2.731.300
Consideraes Finais
O objetivo deste estudo foi avaliar o efeito da mudana no conceito de
famlia, implementado pela Lei n. 9.720, sobre o nmero de pessoas elegveis
ao BPC, mas no atendidas, sendo considerados trs diferentes conceitos de
famlia: o Domiclio IBGE (denio prxima ao conceito de famlia utilizado BPC (conceito vigente com a Lei n. 9.720).
na concesso do BPC, vigente antes da Lei n. 9.720), a Famlia IBGE e a Famlia Na avaliao dos impactos da mudana do conceito de famlia,
consideraram-se as estimativas dos elegveis no-atendidos pelo Programa BPC
251
em 2000 analisando o cenrio em que a renda BPC j recebida por um membro da famlia excluda do clculo da renda familiar mensal per capita para concesso do BPC a outro membro da mesma famlia, o que assegura a uniformidade das comparaes. A aproximao do conceito de famlia vigente antes da Lei n. 9.720 foi feita, utilizando o conceito de Domiclio IBGE. Os resultados mostram que, com o critrio de renda inferior a 0,25 SM, o nmero de elegveis no-atendidos, utilizando o conceito de Domiclio IBGE (conceito anterior), substancialmente inferior ao nmero estimado utilizando o conceito de Famlia BPC (conceito vigente), principalmente no caso dos idosos. Para os outros critrios de renda, o impacto da denio de famlia utilizada menor, diminuindo medida que se aumenta o ponto de corte da renda. Os resultados apresentados sugerem que o critrio de famlia inuencia a incluso de novos benecirios e, por conseguinte, os gastos com o BPC-idoso e com o BPC-deciente. Porm, preciso deixar claro que no se pretende argumentar que um conceito de famlia menos ou mais apropriado que o outro. Para se chegar a uma concluso dessa magnitude, necessitar-se-ia de um estudo mais complexo e aprofundado. A inteno , acima de tudo, subsidiar e sugerir elementos para futuros debates em torno da adequao do conceito de famlia adotado.
Bibliograa
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252
DF, 07 maio 1999. Seo I, p. 50-108. Disponvel em: <http://www81.dataprev. gov.br /sislex/paginas/23/1999/3048.htm>. Acesso em: 11 jun. 2005. BRASIL. Lei n. 8.213, de 24 de julho de 1991. Lei Orgnica da Previdncia Social. Dirio Ocial da Unio, Braslia, DF, 14 ago. 1998. Disponvel em: <http://www81.dataprev.gov.br/sislex/paginas/42/1991/8213.htm>. Acesso em: 15 maio 2005. BRASIL. Lei n. 8.742, de 07 de dezembro de 1993. Lei Orgnica da Assistncia Social. Dirio Ocial da Unio, Braslia, DF, 08 dez. 1993. Disponvel em: <http://www81.dataprev.gov.br/sislex/paginas/42/1993/8742.htm>. Acesso em: 15 maio 2005. BRASIL. Lei n. 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Cdigo Civil. Dirio Ocial da Unio, Braslia, DF, 11 jan. 2002. Disponvel em: <http://www81. dataprev.gov.br/sislex/paginas/11/2002/10406.htm>. Acesso em: 15 maio 2005. BRASIL. Lei n. 10.741, de 1 de outubro de 2003. Dispe sobre o Estatuto do Idoso e d outras providncias. Dirio Ocial da Unio, Braslia, DF, 03 out. 2003. Disponvel em: <http://www81.dataprev.gov.br/sislex/paginas/42/2003/10741. htm>. Acesso em: 15 maio 2005. BRASIL. Ministrio da Previdncia Social. Anurio estatstico da previdncia social: 2002. Braslia, DF: MPS; DATAPREV; INSS, 2003. IBGE. Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica. Censo demogrco 2000. Rio de Janeiro, 2002. IBGE. Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica. Documentao dos microdados da amostra do censo demogrco 2000. Rio de Janeiro: IBGE, 2002.
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Estimativa do Pblico-Alvo do Programa BPC e sua Cobertura
Foto: Ubirajara Machado
Captulo IX
Captulo IX
Estimativa do Pblico-Alvo do Programa BPC e sua Cobertura

Cntia Simes Agostinho1 Diana Oya Sawyer2 Jos Alberto Magno de Carvalho3 Alosio Joaquim de Freitas4 Bernardo Lanza Queiroz5 Geovane da Conceio Mximo6
Apresentao7
O objetivo deste estudo, coordenado pelo Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional da Universidade Federal de Minas Gerais (Cedeplar/ UFMG), estimar a demanda potencial dos idosos com direito ao Benefcio de Prestao Continuada (BPC-idoso), no perodo entre 2004 e 2010, e do pblicoalvo das pessoas com decincia (BPC-deciente), nos anos de 1999 a 2010. Tambm estimada a cobertura do Programa nos anos de 2004 e 2005, para os idosos, e de 1999 a 2005, para as pessoas com decincia.
1 2 3 4 5 6 7 Pesquisadora do Cedeplar/UFMG; Doutoranda em Demograa pela Universidade Federal de Minas Gerais. Professora do Departamento de Demograa da UFMG; PhD Sc. em Population Sciences pela Harvard University. Professor do Departamento de Demograa da UFMG; PhD em Demograa Econmica pela London School of Economics & Political Sciences. Professor do Departamento de Estatstica da UFMG; Doutor em Demograa pela Universidade Federal de Minas Gerais. Professor do Departamento de Demograa da UFMG; PhD em Demograa pela University of California in Berkeley. Pesquisador do Cedeplar/UFMG; Doutorando em Demograa pela Universidade Federal de Minas Gerais. Agradecemos colaborao dos alunos de Iniciao Cientca Camila Couto Seixas, Marina Miranda Marques, Fabrcio Silveira e Karina Pereira.
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grupo etrio qinqenal e sexo8. A projeo populacional realizada pelo IBGE (OLIVEIRA et al., 2004) tambm apresentada, com nalidade de comparao dos resultados da populao idosa (com 65 anos ou mais) obtidos para o Brasil. Para estimar a demanda total do Programa BPC por parte dos idosos e das pessoas com decincia foram calculados fatores de elegibilidade, separados pelo tipo de pblico, para serem aplicados s estimativas populacionais, tendo por objetivo gerar o nmero de idosos e das pessoas com decincia que satisfariam s condies de elegibilidade ao Programa. O clculo de fatores de elegibilidade do pblico idoso para a projeo da demanda potencial envolve a estimativa do pblico idoso que atenda aos critrios de elegibilidade ao BPC, utilizando dados de 2000, mas considerando os critrios de concesso vigentes aps o Estatuto do Idoso, de 2003. A estimativa dos fatores de elegibilidade do pblico de pessoas com decincia para projeo da demanda potencial envolve a estimativa do pblico de pessoas com decincia, de acordo com conceito de decincia denido a partir dos dados do Censo-2000, que atenda aos critrios de elegibilidade ao BPC. Para o pblico portador de decincia, a nica alterao ocorrida nos critrios de concesso ocorreu em 1998, com a mudana no conceito de famlia.
A projeo da demanda do Programa Benefcio de Prestao Continuada (BPC) para o perodo analisado envolveu, antes, a projeo da populao, por
Materiais e Mtodos
A demanda potencial do Programa BPC formada pelo total de pessoas que atendam aos critrios de elegibilidade ao Programa. Sendo assim, pode-se separar a demanda potencial entre as pessoas j atendidas pelo Programa (elegveis atendidas) e aquelas que ainda no so atendidas pelo Programa (elegveis
A metodologia utilizada para projetar a populao por sexo e grupo etrio qinqenal, nos anos de 2005 e 2010, foi o mtodo das componentes. Nos anos entre 2005 e 2010 foi realizada uma interpolao dos resultados obtidos. Para mais detalhes sobre a projeo populacional realizada, ver MDS/Cedeplar/UFMG (2006).
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no-atendidas). Para estimar o pblico elegvel no-atendido pelo BPC foram utilizados os microdados do Censo-2000. O nmero de elegveis atendidos pelo BPC foi obtido a partir dos dados administrativos disponibilizados pelo DATAPREV/MDS. No Censo-2000 existe um quesito referente ao recebimento de renda mnima, que inclui Bolsa Escola, BPC-idoso, BPC-deciente e seguro desemprego. No entanto, este quesito no captou o nmero efetivo de benecirios do BPC. O nmero de pessoas com 65 anos ou mais que responderam receber, em 2000, programa de renda mnima com valor maior ou igual a um salrio mnimo foi cerca de 10 mil, enquanto o nmero de pessoas atendidas pelo BPC-idoso9 se pressups-se que, no Censo-2000, os benecirios do BPC-idoso que no tenham declarado receber programa de renda mnima estejam includos, por informao equivocada, entre os aposentados e pensionistas. aproximava dos 415 mil, na data de referncia do Censo-200010. Neste trabalho,
Alm da abrangncia nacional, o Censo-2000 foi escolhido para estimar o nmero de idosos elegveis ao BPC, no-atendidos, por possuir, na sua base de microdados, informaes relevantes para avaliao da elegibilidade das pessoas ao benefcio, tais como: relao de parentesco entre os membros da famlia, rendimentos, recebimento de aposentadoria, contribuio para a previdncia etc. Neste estudo, foram considerados idosos aqueles com idade igual ou maior do que 65 anos em 2000. Deve-se mencionar que, em 2000, a idade para concesso do BPC ao idoso ainda era de 67 anos. No entanto, a partir do Estatuto do Idoso, essa idade passa para 65 anos ou mais. Deste modo, para estimativa dos fatores de elegibilidade a serem usados nas projees, considera-se a idade de concesso de acordo com os critrios atuais.
Neste estudo, considerou-se que os benecirios do BPC-deciente com 65 anos ou mais seriam agrupados com os benecirios do BPC-idoso. Desse modo, em agosto de 2000, entre os 415 mil benecirios idosos, cerca de 11% correspondiam ao pblico BPC-deciente, com 65 anos e mais. A justicativa para a incluso dos benecirios de BPC-deciente como BPC-idoso que, a partir do Estatuto do Idoso, o benefcio requerido pelo idoso passa por mudanas relevantes no critrio de concesso. 10 Para obter a estimativa dos benecirios atendidos pelo BPC, na data de referncia do Censo-2000 (1 de agosto de 2000), foi feita uma interpolao entre o nmero de benecirios atendidos em 31 de dezembro de 1999 e em 31 de dezembro de 2000.
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Uma questo importante neste estudo a denio da pessoa com decincia. A LOAS dene a pessoa com decincia como aquela incapacitada para o trabalho e para a vida independente. A avaliao do requerente ao BPCdeciente, quanto presena de decincia, realizada pela percia do INSS (Instituto Nacional do Seguro Social). As informaes sobre presena de decincias fsica e mental no Censo2000 restringem-se a perguntas relativas capacidade de enxergar, ouvir, caminhar, presena de decincia mental e presena de decincia dos membros, descritas no Quadro 1. Neste trabalho, consideraram-se como pessoas com decincia aquelas que apresentaram respostas armativas a pelo menos uma das categorias marcadas em negrito na referida tabela. Quadro 1: Variveis e categorias para identicao da pessoa com decincia Censo Demogrco, 2000
Categorias utilizadas no Censo Varivel Problema mental permanente Utilizadas para identicao Sim No Grande diculdade permanente Capacidade de enxergar Incapaz Alguma diculdade permanente Nenhuma diculdade Ignorado Grande diculdade permanente Capacidade de ouvir Incapaz Alguma diculdade permanente Nenhuma diculdade Ignorado Grande diculdade permanente Capacidade de caminhar/sub escadas Incapaz Alguma diculdade permanente Nenhuma diculdade Ignorado Paralisia permanente total Paralisia permanente das pernas Decincias Paralisia permanente de um dos lados do corpo Falta de perna, brao, mo, p ou dedo polegar Nenhuma das enumeradas; No utilizadas para identicao
Ignorado
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Para todas as pessoas presentes na base dos microdados do Censo-2000, classicadas como portadoras de decincia, ser avaliada sua elegibilidade ao BPC. Portanto, a anlise dos resultados deve ser vista com muita cautela, uma vez que no h como avaliar o quanto a varivel indicadora de decincia (1, se ocorre pelo menos uma das categorias em negrito no Quadro 1; 0, caso contrrio) aproxima-se do critrio utilizado pela Percia do INSS. O primeiro passo para estimar os elegveis no-atendidos pelo BPC, utilizando os microdados do Censo-2000, foi identicar suas famlias, que correspondem s unidades de anlise para a concesso do benefcio, de acordo com o critrio de famlia vigente a partir de 1998. A seguir, descreve-se como a base de dados do Censo-2000 disponibilizada no que se refere ao quesito famlia. Na base dos microdados, as informaes esto organizadas segundo os domiclios, que so as unidades de amostragem do Censo Demogrco 2000. Os Domiclios IBGE so classicados como particulares ou coletivos. O domiclio o local, estruturalmente separado e independente, que se destina a servir de habitao a uma ou mais pessoas. O domiclio particular o local onde o relacionamento de seus ocupantes ditado por laos de parentesco, por dependncia domstica ou
por normas de convivncia11. O domiclio coletivo, por sua vez, a moradia onde o relacionamento entre os seus ocupantes restrito a normas de subordinao
administrativa e ao cumprimento de normas de convivncia12. Nestes domiclios, pertencem mesma famlia apenas as pessoas residentes que tm laos de parentesco ou de dependncia domstica. Na ausncia desses laos entre os moradores, cada morador constitui uma famlia unipessoal em domiclio coletivo. Dentro de cada domiclio, particular ou coletivo, as informaes sobre todos os moradores foram coletadas, permitindo a identicao das relaes de parentesco de seus membros com o responsvel pelo domiclio.
As famlias identicadas nos domiclios particulares e coletivos, segundo os critrios censitrios, sero referenciadas, neste trabalho, como Famlias IBGE.
11 A dependncia domstica a situao de subordinao dos empregados domsticos e dos agregados em relao pessoa responsvel pela famlia. Por normas de convivncia, entendem-se as regras estabelecidas para convivncia de pessoas que residem no mesmo domiclio e no esto ligadas por laos de parentesco ou de dependncia domstica (IBGE, 2002). 12 Exemplos de normas de subordinao administrativa e de cumprimento de normas de convivncia em hotis, penses, presdios, cadeias, penitencirias, quartis, postos militares, escolas, asilos, orfanatos, conventos, mosteiros, hospitais, clnicas (com internao), alojamentos de trabalhadores, campings etc (IBGE, 2002).
261
Nos domiclios particulares, considera-se famlia a pessoa que mora sozinha; o conjunto de pessoas ligadas por laos de parentesco ou de dependncia domstica; as pessoas ligadas por normas de convivncia. Dentro de cada domiclio particular pode residir mais de uma famlia, as chamadas famlias conviventes. Um exemplo a situao em que, num mesmo domiclio particular, residem um responsvel e sua esposa, seu lho e nora. Neste caso, esposo e esposa, lho e nora constituem duas Famlias IBGE diferentes, mas apenas um Domiclio IBGE. As informaes coletadas, sobre os moradores dos domiclios particulares, permitem a identicao das famlias conviventes e o estabelecimento das relaes de parentesco de seus membros com o responsvel por cada uma delas. Pertencem mesma Famlia IBGE, em domiclio coletivo, apenas as pessoas residentes que tm laos de parentesco ou de dependncia domstica. Na ausncia desses laos entre os moradores, cada morador constitui uma famlia unipessoal em domiclio coletivo. O conceito vigente de famlia para ns de concesso do BPC, aqui referenciada como Famlia BPC, inclui os membros apontados pela Lei n. 9.720, de 1998, que estabelece que so componentes da famlia do requerente do benefcio: seu cnjuge ou companheiro; seus pais; seus lhos e irmos noemancipados, menores de 21 anos ou invlidos. Para a vericao da elegibilidade de cada potencial benecirio, idoso ou pessoa com decincia, segundo o que prescreve a Lei n. 9.720, de 1998, necessrio identicar qual a sua Famlia BPC. Considerando-se que esta , na maioria das vezes, um subconjunto da Famlia IBGE, procurou-se identicar a Famlia BPC a partir das relaes de parentesco de seus membros com o responsvel pela Famlia IBGE, relaes essas fornecidas pelo censo. Todavia, essa identicao no trivial, pois o que importante nas Famlias BPC so as relaes de parentesco dos seus membros com o requerente do benefcio. Este nem sempre o responsvel pela Famlia IBGE. A seguir, apresenta-se, separadamente, para os idosos e para as pessoas com decincia, a forma de identicao dos membros da Famlia BPC, a partir dos dados do Censo-2000; de clculo da renda familiar mensal per capita, com estimativa dos elegveis no-atendidos; e de estimativa dos fatores de elegibilidade para projeo.
262
2.1 Idoso
2.1.1 Identicao dos Membros da Famlia BPC
as Famlias IBGE com pelo menos um idoso (65 anos ou mais), aqui denominadas Famlias IBGE-idoso, a partir das quais foram identicadas as Famlias BPCfoi feita a partir do tipo de arranjo familiar presente em cada Famlia IBGE. Esses Para identicar a Famlia BPC dos idosos, inicialmente foram selecionadas
idoso. A identicao das Famlias BPC-idoso, dentro das Famlias IBGE-idoso, arranjos, por sua vez, foram obtidos a partir da varivel relao com o responsvel
entre as categorias responsvel, cnjuge, lhos/enteados, pais/sogros, irmos e
pela famlia. Os arranjos familiares compreendem todas as combinaes possveis
outros. Os indivduos classicados como netos, outros parentes, pensionistas, agregados, empregados domsticos e parentes dos empregados domsticos foram agrupados numa nica categoria, denominada como outros. A justicativa para tal agrupamento o fato de que no possvel saber, sequer inferir, para os indivduos componentes da famlia.
pertencentes a essas categorias, as suas relaes de parentesco com os outros Alguns pressupostos foram necessrios para a identicao das Famlias
BPC-idoso, a partir das informaes das Famlias IBGE-idoso. So eles: dentro de uma Famlia IBGE-idoso, onde h idosos na condio de cnjuges, considerou-
se uma nica Famlia BPC; se existirem idosos na condio de responsvel (pai)
e tambm de lho, considerou-se que cada um faa parte de Famlias BPC diferentes; se, em uma mesma Famlia IBGE-idoso, existem idosos na condio de responsvel (lho) e tambm de pai, considerou-se, que faam parte de Famlias BPC diferentes; na situao responsvel e irmo idosos, considerou-se cada um domiclio coletivo ou, nos domiclios particulares, na condio de neto, outro
como parte de uma Famlia BPC diferente; todo indivduo idoso, residente em parente, pensionista, agregado, empregado domstico e parente de empregado distino entre pai e sogro e entre me e sogra. Os indivduos classicados nesta categoria foram considerados como pais.
domstico, foi considerado, individualmente, uma famlia; no Censo no h
263
2.1.2 Clculo da Renda Familiar Mensal Per capita e Estimativa dos Elegveis No-Atendidos
renda mensal per capita, para determinar a elegibilidade ao benefcio. O Censo salrios mnimos, de cada pessoa com 10 anos ou mais, no ms anterior data de Identicada a Famlia BPC-idoso, o passo seguinte foi estimar sua
Demogrco 2000 possui uma varivel que indica o rendimento total, em referncia do Censo. Na data de referncia do Censo-2000, o salrio mnimo era de R$ 151,00 (cento e cinqenta e um reais). A partir desta varivel, foi calculada a renda familiar mensal per capita para as Famlias BPC-idoso. Neste clculo,
a renda dos menores de 10 anos foi considerada igual a zero, embora isto no
seja sempre verdadeiro. No entanto, trata-se de fenmeno raro e a proporo de muito pequena.
Famlias BPC-idoso com a presena de menores de 10 anos , por razes bvias, Satisfeito o critrio de renda mensal familiar per capita inferior a um quarto
do salrio mnimo, foram considerados elegveis ao BPC-idoso, no-atendidas, as pessoas com 65 anos ou mais, no benecirias de aposentadoria (de qualquer valor) ou de penso (com valor maior ou igual a um salrio mnimo), de Instituto
de Previdncia Social, ou de benefcio de renda mnima (com valor maior ou igual a Social. Esses elegveis pertenciam a Famlias BPC-idoso no contempladas pelo Programa em 2000.
um salrio mnimo), assim como os no-contribuintes de Instituto de Previdncia
antes da entrada em vigor do Estatuto do Idoso, em outubro de 2003, a renda do amparo assistencial ao idoso (BPC-idoso) ou do amparo assistencial pessoa com decincia (BPC-deciente), concedida a um membro da famlia, era computada no clculo da renda mensal familiar per capita para concesso do BPC a outro membro da famlia. Aps aquela data, a renda do BPC-idoso deixou de ser BPC a outro idoso. contabilizada no clculo da renda familiar mensal per capita, para concesso de Nesse estudo, ao analisar a elegibilidade ao BPC, entre os no-atendidos
No clculo da renda mensal familiar per capita, deve-se considerar que,
pelo Programa, foram selecionados, em uma mesma Famlia BPC, todos os idosos
264
que atendiam ao critrio de elegibilidade, ou seja, com renda familiar mensal
per capita inferior a um quarto do salrio mnimo. Deste modo, considera-se considerado no clculo da renda mensal familiar per capita para concesso do critrio atual de concesso ao idoso, vigente aps o Estatuto do Idoso.
que o benefcio BPC, a ser recebido por um membro idoso, no-atendido, no benefcio a outro membro idoso da mesma famlia. Isto est de acordo com o No entanto, uma vez que se vericou que, provavelmente, parte substancial
dos benecirios do BPC se declarou como aposentado ou pensionista, outra
limitao se coloca: nas famlias em que existem benecirios do BPC que se declaram como aposentado ou pensionista, a renda do benefcio est sendo considerada no clculo da renda mensal, para identicar a existncia de outros concesso ao idoso (superestimando a renda familiar pertinente e subestimando o nmero de elegveis no-atendidos) em face do Estatuto do Idoso.
idosos na mesma Famlia BPC, situao que contrria ao critrio atual de
idoso que recebesse benefcio de BPC, seria preciso identicar estes benecirios
Para calcular corretamente a renda daquelas famlias onde havia algum
na base de microdados do Censo-2000. Embora haja no Censo-2000 uma questo BPC-deciente e seguro desemprego, este quesito no captou, como j referido, o nmero efetivo de benecirios do BPC. Diante da impossibilidade de identicar na base dos microdados do Censo-
referente ao recebimento de renda mnima, que inclui Bolsa Escola, BPC-idoso,
2000 os benecirios do BPC-idoso, para corretamente calcular a demanda numa mesma Famlia BPC, se porventura estivesse em vigor, em 2000, o Estatuto do Idoso, fatores de ajuste foram estimados, por sexo e grupo etrio. O fator
potencial ao BPC-idoso, tendo em vista a concesso do benefcio a outros idosos
de ajuste estimado corresponde razo entre o nmero de benecirios idosos em dezembro de 2003. Com a vigncia do Estatuto do Idoso, a possibilidade
atendidos em dezembro de 2004 e o nmero de benecirios idosos atendidos de concesso do benefcio BPC-idoso deve ser maior nas famlias onde j existe algum benecirio BPC-idoso, em comparao com as famlias em que existe mais de um idoso elegvel ao Programa BPC e nenhum deles ainda atendido.
265
Sendo assim, o fator de ajuste estimado foi multiplicado pelos elegveis atendidos em 2000. Desta forma, em 2000, os elegveis atendidos, modicados pelo fator de
ajuste, relacionado com o Estatuto do Idoso, foram somados aos elegveis noatendidos, obtidos atravs da metodologia descrita anteriormente, obtendo-se o nmero total de idosos elegveis ao BPC, segundo os critrios de concesso vigentes a partir de 2004.
2.1.3 Estimativa dos Fatores de Elegibilidade para Projeo

quociente, por sexo e grupo de idade, entre o nmero total de idosos elegveis ao BPC em 2000, estimados segundo os critrios de concesso vigentes a partir do Estatuto do Idoso, e a populao idosa (com 65 anos ou mais) em 2000. Os fatores Para calcular os fatores de elegibilidade para projeo, adotou-se o
de elegibilidade estimados foram aplicados populao idosa projetada para os considerando os seguintes critrios de concesso: pessoas de 65 anos ou mais de familiar mensal per capita.
anos de 2004 a 2010, para estimar o nmero total de idosos elegveis ao BPC, idade, conceito de Famlia BPC e excluso do BPC-idoso no clculo da renda Na metodologia aqui utilizada para estimar o pblico potencial ao BPC, no
perodo entre 2004 e 2010 pressups-se constncia na composio familiar dos idosos, assim como no nvel e distribuio de renda dentro das famlias, ambas em aos idosos. relao ao ano 2000; e ausncia de alteraes nos critrios de concesso do BPC
2.2 Pessoas com Decincia

2.2.1 Identicao dos Membros da Famlia BPC
menor de 65 anos), inicialmente foram selecionadas as Famlias IBGE com pelo Para identicar a Famlia BPC das pessoas com decincia (com idade
menos uma pessoa com decincia, aqui denominadas Famlias IBGE-deciente,
266
a partir das quais foram identicadas as Famlias BPC-deciente. Os decientes com mais de 65 anos foram considerados neste trabalho, como visto, como parte do pblico-alvo do BPC-idoso. As Famlias BPC das 4.307 pessoas com decincia (0,08% do total de decientes) pertencentes a Famlias IBGE, com seis ou mais pessoas nessa condio, foram assumidas como Famlias BPC-deciente. A identicao das Famlias BPC-deciente, dentro das Famlias IBGEdeciente, foi feita a partir da varivel relao com o responsvel pela famlia. Nas Famlias IBGE com mais de uma pessoa com decincia, as Famlias BPC de cada um deles foi identicada atravs da informao de parentesco dos membros da famlia com o seu responsvel. Quando a relao de parentesco da pessoa com decincia com o responsvel pela famlia era de cnjuge, lho, irmo ou pai, alm da situao em que a pessoa com decincia a responsvel, a composio de suas Famlias BPC foram obtidas como descrito (ver Quadro 2). Por exemplo, foram considerados membros da Famlia BPC do cnjuge com decincia o responsvel, os lhos dependentes, alm dele prprio. Quadro 2: Membros da famlia das pessoas com decincia, segundo a relao destas com o responsvel pela Famlia IBGE
Relao do requerente deciente com o responsvel pela Famlia IBGE
Membros da Famlia BPC
Responsvel 1
Responsvel Cnjuge
Filhos dependentes Filhos dependentes Filho
Irmos dependentes (irmos do responsvel)
Pais
Cnjuge Filhos
Responsvel Responsvel
Cnjuge Cnjuge
Irmos dependentes (lhos do responsvel) Irmos dependentes (irmos do responsvel)
Pais (pais do responsvel)
Irmos
Pais
Filhos dependentes Pais (pais do (irmos do responsvel) responsvel)
267
outro parente, empregada domstica e parente do empregado domstico, no foi
Nos casos onde a pessoa com decincia era neta, pensionista, agregada,
possvel identicar outros membros de sua Famlia BPC. Todos os indivduos com
decincia pertencentes a essas categorias foram considerados como constituindo uma Famlia BPC-deciente unipessoal. Esses indivduos representam 5,77% de como no h como distinguir entre pai/sogro e entre me/sogra, todos foram tomado como uma Famlia BPC unipessoal. todas as pessoas com decincia com idades inferiores aos 65 anos. Novamente, considerados como pais. Ademais, nos domiclios coletivos, cada deciente foi
2.2.2 Clculo da Renda Familiar Mensal Per capita e Estimativa dos Elegveis No-atendidos
renda mensal per capita, para determinar a elegibilidade ao benefcio. O Censo Demogrco 2000 possui uma varivel que indica o rendimento total, em salrios do Censo. Na data de referncia do Censo-2000, o salrio mnimo era de R$ Identicada a Famlia BPC-deciente, o passo seguinte foi estimar sua
mnimos, de cada pessoa com 10 anos ou mais, no ms anterior data de referncia 151,00 (cento e cinqenta e um reais). Atravs desta varivel, foi calculada a renda menores de 10 anos foi considerada igual a zero.
familiar mensal per capita das Famlias BPC-deciente. Neste clculo, a renda dos Satisfeito o critrio de renda mensal familiar per capita inferior a um quarto
do salrio mnimo, foram considerados elegveis ao BPC-deciente, no-atendidas, as pessoas com menos de 65 anos, no benecirias de aposentadoria (de qualquer valor) ou de penso (com valor maior ou igual a um salrio mnimo), de Instituto
de Previdncia Social, ou de benefcio de renda mnima (com valor maior ou
igual a um salrio mnimo), assim como os no-contribuintes de Instituto de contempladas pelo Programa, em 2000.
Previdncia Social. Esses elegveis pertenciam a Famlias BPC-deciente no No caso da pessoa com decincia, no clculo da renda mensal per capita de
uma Famlia BPC, deve(m) ser includos(s) o(s) benefcio(s) BPC recebido(s) por membro(s) BPC-idoso(s) e deciente(s) dessa Famlia BPC-deciente.
268
de elegveis atendidos, obtido atravs dos registros administrativos, foi somado ao nmero de elegveis no-atendidos, obtidos atravs da metodologia descrita segundo os critrios de concesso vigentes a partir de 1999. anteriormente, obtendo-se o nmero total de decientes elegveis ao BPC,
Para estimar o total de elegveis ao BPC-deciente, em 2000, o nmero
2.2.3 Estimativa dos Fatores de Elegibilidade para Projeo

por sexo e grupo de idade, entre o nmero total de decientes elegveis ao BPC Para calcular os fatores de elegibilidade para projeo, adotou-se o quociente,
em 2000, estimados segundo os critrios de concesso vigentes a partir de 1999, e a populao por grupo etrio (com menos de 65 anos) em 2000. Os fatores de para os anos de 1999 a 2010, para estimar o nmero total de decientes elegveis elegibilidade estimados foram aplicados populao projetada, por grupo etrio, ao BPC, considerando os seguintes critrios de concesso: pessoas com menos clculo da renda familiar mensal.
de per capita 65 anos, conceito de Famlia BPC e incluso do BPC-deciente no Na metodologia utilizada para estimar a demanda potencial ao BPC, no
perodo entre 1999 e 2010, pressups-se constncia no nvel e distribuio de relao ao ano 2000, e ausncia de alteraes nos critrios de concesso do BPC aos decientes.
renda dentro das famlias, assim como na composio familiar dos decientes, em
Resultados
3.1 Idosos
3.1.1 Comparao da Estimativa do Nmero de Idosos nas Projees
5,84% eram idosos (65 anos ou mais), o que correspondia a quase 10 milhes de De acordo com o Censo-2000, dos quase 170 milhes de brasileiros,
269
habitantes. Em 2004, na populao projetada pelo Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional - Cedeplar, 6,17% da populao total seria idosa (MDS/ CEDEPLAR/UFMG, 2006), enquanto na projeo do IBGE este percentual percentual de idosos, com 65 anos ou mais de idade, dever antigir 6,7%.
alcanaria quase 6% (OLIVEIRA et al., 2004). Em 2010, para ambas projees, o Na Tabela 1 apresentam-se as estimativas da populao idosa do Brasil,
por sexo, resultado de duas projees independentes, para os anos de 2004 a
2010. Pode-se perceber que no h diferena signicativa entre as projees
apresentadas; at 2005, a projeo realizada pelo Cedeplar mostra-se ligeiramente a populao idosa mostram-se marginalmente inferiores. Para a maioria dos
superior quela do IBGE; desse ano em diante, as projees do Cedeplar para anos de projeo, o nmero de mulheres idosas projetadas pelo Cedeplar foi de populao do IBGE.
superior, enquanto que, para os homens, so inferiores em relao s estimativas
Tabela 1: Populao idosa (65 anos ou mais) estimada, por sexo e instituio responsvel pela projeo; Brasil, 2004-2010
Ano 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Cedeplar Homens 4.813.701 4.932.173 5.049.931 5.171.158 5.295.968 5.424.478 5.556.809 Mulheres 6.204.982 6.383.807 6.559.297 6.740.414 6.927.361 7.120.346 7.319.587 Total 11.018.683 11.315.980 11.609.227 11.911.572 12.223.328 12.544.823 12.876.395 Homens 4.802.858 4.963.082 5.116.349 5.265.948 5.416.147 5.573.021 5.741.211 IBGE Mulheres 6.052.627 6.279.550 6.504.855 6.731.209 6.961.703 7.200.859 7.452.495 Total 10.855.485 11.242.632 11.621.204 11.997.157 12.377.850 12.773.880 13.193.706
Fonte: MDS/Cedeplar/UFMG, 2006; OLIVEIRA et al., 2004
mais) do Brasil e das Grandes Regies, para os anos de 2004 a 2010. Como as
A Tabela 2 apresenta a estimativa da populao idosa (com 65 anos ou
projees do IBGE apresentam somente informaes para a populao total das Regies, comparaes no puderam ser realizadas. Pode-se vericar que quase a metade da populao idosa encontra-se na Regio Sudeste, em qualquer ano do
270
perodo analisado. Por outro lado, o maior crescimento proporcional da populao idosa ir ocorrer nas Regies Norte e Centro-Oeste, entre os anos de 2004 e 2010. Tabela 2: Populao idosa (65 anos ou mais) estimada utilizando projeo Cedeplar, por ano da projeo; Brasil e Grandes Regies, 2004-2010
Regio Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul CentroOeste 2004
11.018.683 530.778 2.998.895 5.137.165 1.768.081 583.764
2005
11.315.980 547.867 3.055.721 5.279.758 1.824.554 608.080
2006
11.609.227 566.606 3.114.871 5.414.978 1.881.324 631.449
2007
11.911.572 586.024 3.175.706 5.554.078 1.939.965 655.798
2008
12.223.328 606.148 3.238.280 5.697.182 2.000.543 681.174
2009
12.544.823 627.005 3.302.649 5.844.419 2.063.127 707.623
2010
12.876.395 648.623 3.368.869 5.995.922 2.127.785 735.195
Fonte: MDS/Cedeplar/UFMG, 2006
3.1.2 Estimativa do Nmero Total de Idosos Elegveis ao BPC entre 2004 e 2010
Na Tabela 3 encontram-se as estimativas da populao elegvel ao BPCidoso, para o Brasil, considerando os critrios atuais de concesso do benefcio, de acordo com a instituio responsvel pela projeo populacional, para o perodo entre 2004 e 2010. Como se pressups que os fatores de incidncia de elegibilidade, por sexo e idade, que foram aplicados s projees populacionais so xos no tempo, o crescimento no pblico elegvel total ao BPC-idoso praticamente igual ao crescimento da populao com 65 anos ou mais de idade. Deste modo, as diferenas observadas entre as projees, no que se refere ao total da populao idosa, apresentadas anteriormente, so basicamente vlidas para a anlise da estimativa da populao total elegvel ao BPC-idoso13.
13 Como a razo de sexo e a estrutura etria interna da populao idosa no so exatamente as mesmas nas duas projees e os fatores de elegibilidade variam conforme o sexo e o grupo etrio, o diferencial proporcional de elegveis entre as duas projees no exatamente igual ao diferencial entre as duas estimativas da populao idosa.
271
Tabela 3: Estimativa da populao elegvel total ao BPCidoso (65 anos ou mais), por sexo e instituio responsvel pela projeo populacional; Brasil, 2004-2010
Ano 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Cedeplar Homens 412.186 422.713 432.621 442.805 453.275 464.038 475.105 Mulheres 596.853 614.600 631.347 648.627 666.461 684.868 703.870 Total 1.009.039 1.037.313 1.063.967 1.091.432 1.119.735 1.148.906 1.178.975 Homens 409.267 421.731 433.213 444.087 454.897 466.410 479.205 IBGE Mulheres 581.947 602.398 622.483 642.515 662.881 684.136 706.736 Total 991.214 1.024.129 1.055.697 1.086.602 1.117.778 1.150.546 1.185.941
Fonte: IBGE, Censo-2000; MDS/Cedeplar/UFMG, 2006; OLIVEIRA et al., 2004
A Tabela 4 mostra as estimativas da populao total elegvel ao BPCidoso do Brasil e das Grandes Regies, para os anos de 2004 a 2010. Assim como quase a metade da populao idosa se encontrava na Regio Sudeste em qualquer ano do perodo analisado, proporo semelhante da populao elegvel total ao BPC-idoso encontra-se nesta Regio. Deve-se destacar tambm que uma parcela considervel do total de elegveis encontra-se na Regio Nordeste, mas estima-se que o crescimento relativo da populao total elegvel ao BPC-idoso ser maior nas Regies Norte e Centro-Oeste, entre os anos de 2004 e 2010. Tabela 4: Estimativa da populao elegvel total ao BPCidoso (65 anos ou mais) utilizando projeo do Cedeplar, por ano da projeo; Brasil e Grandes Regies, 2004-2010
Ano 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Brasil 1.009.039 1.037.313 1.063.967 1.091.432 1.119.735 1.148.906 1.178.975 Norte 85.614 88.529 91.535 94.649 97.876 101.220 104.686 Nordeste 307.585 314.737 321.232 327.906 334.764 341.813 349.058 Sudeste 424.162 435.403 446.004 456.891 468.072 479.556 491.353 Sul 92.903 95.674 98.460 101.330 104.289 107.337 110.480 CentroOeste 98.775 102.970 106.737 110.656 114.735 118.980 123.399
Fonte: IBGE, Censo-2000; MDS/Cedeplar/UFMG, 2006
272
3.1.3 Estimativa da Cobertura do BPC-Idoso em 2004 e 2005

A cobertura do Programa BPC, para o pblico idoso, foi calculada dividindose a populao atendida pelo BPC-idoso (registro administrativo), ajustada para o meio do ano, pela populao idosa elegvel ao BPC, que foi projetada. Novamente, foram consideradas na anlise as projees do Cedeplar (MDS/CEDEPLAR/ UFMG, 2006) e do IBGE (OLIVEIRA, 2004). Assim como na estimativa dos fatores de elegibilidade dos idosos, a estimativa da populao atendida pelo BPCidoso incorporou, alm do pblico idoso efetivamente atendido, os indivduos com 65 anos e mais atendidos pelo BPC-deciente. Na Tabela 5 tem-se o nmero de idosos atendidos pelo BPC e a estimativa da cobertura do BPC-idoso para o Brasil, considerando os critrios atuais de concesso do benefcio ao idoso, por instituio responsvel pela projeo populacional, nos anos de 2004 e 2005. Pode-se ver que no h mudanas signicativas na estimativa de cobertura do BPC-idoso em relao s duas estimativas de populao apresentadas. Por outro lado, importante notar que, em 2004, estimou-se que a cobertura total do BPC-idoso era de 86%, ou seja, dos idosos elegveis ao BPC-idoso em 2004, cerca de 86% deles j estariam recebendo o benefcio. As estimativas apontam que, para as mulheres, a cobertura era inferior dos homens, que j estariam tendo cobertura praticamente total em 2004. Em 2005, houve um aumento da cobertura total dos elegveis ao BPC-idoso, que teria chegado a 104%, com os homens apresentando novamente uma cobertura maior do que a das mulheres. Desta forma, h fortes indcios para armar que, em 2005, havia sobrecobertura do BPC, entre os homens, e cobertura praticamente completa, entre as mulheres.
273
Tabela 5: Nmero de idosos atendidos no BPC e estimativa da cobertura do BPC-idoso (65 anos ou mais), por sexo e instituio responsvel pela projeo populacional; Brasil, 2004 e 2005
Ano 2004 2005 Atendidos Homens 395.378 487.020 Mulheres 470.830 596.936 Total 866.208 1.083.956 Homens 0,96 1,15 Cedeplar Mulheres 0,79 0,97 Total 0,86 1,04 Homens 0,97 1,15 IBGE Mulheres 0,81 0,99 Total 0,87 1,06
Fonte: IBGE, Censo-2000; MDS/Cedeplar/UFMG, 2006; OLIVEIRA et al., 2004; DATAPREV/MDS, 2005
A Tabela 6 mostra o nmero de idosos atendidos pelo BPC e a estimativa da cobertura do BPC-idoso (pessoas com 65 anos ou mais), para o Brasil e Grandes Regies, no ano de 2005. Para a Regio Sudeste, a estimativa de cobertura mais baixa do que a mdia nacional, enquanto para as demais Regies as estimativas de cobertura esto acima desta mdia. No caso dos homens, a Regio Sudeste apresenta estimativa de sobrecobertura abaixo do valor da mdia nacional, ao contrrio das outras Regies. Entre as mulheres, nas Regies Norte, Nordeste e Sul j se teria atingido cobertura total. Tabela 6: Nmero de idosos atendidos no BPC e estimativa da cobertura do BPC-idoso (65 Anos ou Mais) por sexo, utilizando projeo do Cedeplar; Brasil e Grandes Regies, 2005
Regio Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul CentroOeste Atendidos Homens 487.020 54.151 154.042 167.023 50.327 61.477 Mulheres 596.936 43.124 190.401 254.159 57.388 51.864 Total 1.083.956 97.275 344.443 421.182 107.715 113.341 Homens 1,15 1,20 1,20 1,07 1,19 1,22 Cobertura Mulheres 0,97 1,00 1,02 0,91 1,07 0,99 Total 1,04 1,10 1,09 0,97 1,13 1,10
Fonte: IBGE, Censo-2000; MDS/Cedeplar/UFMG, 2006; OLIVEIRA et al., 2004; DATAPREV/MDS, 2005
274
3.2 Pessoas com Decincia

3.2.1 Estimativa do Nmero de Pessoas com Decincia em 2000
Utilizando-se os microdados do Censo-2000 e de acordo com o conceito de decincia descrito no Quadro 1, dos quase 170 milhes de habitantes brasileiros, 3,29% eram idosos (menos de 65 anos), o que correspondia a 5,6 milhes de habitantes. O nmero de pessoas com decincia, em 2000, era ligeiramente maior entre os homens que entre as mulheres. Das pessoas com decincia com menos de 65 anos, em 2000, estimouse que cerca de 1 milho (18%) eram no-atendidas pelo Programa BPC, considerando os seguintes critrios de elegibilidade: conceito de famlia BPC e incluso do BPC-deciente no clculo da renda familiar mensal per capita.
3.2.2 Estimativa do Nmero Total de Pessoas com Decincia, Elegveis ao BPC, entre 1999 e 2010
A Tabela 7 mostra as estimativas da populao total elegvel ao BPCdeciente do Brasil e Grandes Regies, para os anos de 1999 a 2010, por sexo. Acima de 40% da populao total elegvel ao BPC-deciente encontra-se na Regio Nordeste, tendo o Sudeste, tambm, participao expressiva entre os elegveis ao Programa BPC estimados. Pouco mais da metade da demanda potencial ao BPC-deciente constituda pelos homens, sendo que o diferencial entre homens e mulheres maior nas Regies Norte, Nordeste e Sul.
275
Homem
Mulher
Total
276
2001
962.921 97.633 440.593 275.600 90.599 58.496 847.002 79.979 382.046 255.049 76.584 53.344 1.809.923 177.611 822.639 530.650 167182 111.840 114.426 169.527 538.128 837.083 852.094 545.906 171.961 117.112 182.277 187.117 1.841.441 1.874.190 1.908.213 192.140 867.690 553.992 174.487 119.903 54.710 56.132 5.7615 77.729 78.920 80.156 259.025 263.158 267.455 271.921 81.440 59.159 1.943.553 197.353 883.892 562.398 177.109 122.802 388.729 395.660 402.846 410.297 82.158 84.423 86.777 89.224 91.487 418.240 275.723 82.536 60.568 1.977.583 202.208 901.120 569.432 179.373 125.451 862.350 878.292 894.848 912.040 928.553 59.716 60.980 62.288 63.643 64.883 91.798 93.042 94.331 95.669 96.837 98.051 66.175 945.726 93.841 426.466 279.700 83.677 62.043 2.012.988 207.257 918.987 576.799 181.728 128.218 279.104 282.748 286.537 290.477 293.709 297.099 448.354 456.434 464.844 473.595 482.880 492.520 502.532 300.652 99.314 67.520 963.582 96.290 434.985 283.858 84.863 63.587 2.049.817 212.506 937.517 584.510 184.177 131.106 100.119 102.695 105.363 108.129 110.721 113.416 116.217 979.091 995.898 1.013.364 1.031.513 1.049.030 1.067.262 1.086.235
Tabela 7: Estimativa da populao elegvel total ao BPC-deciente (menos de 65 anos) utilizando projeo do Cedeplar, por sexo e ano da projeo; Brasil e Grandes Regies, 1999-2010.
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
1.105.975 119.127 512.929 304.374 100.626 68.919 982.146 98.838 443.806 288.203 86.096 65.202 2.088.121 217.965 956.735 592.577 186.722 134.121
Regio/UF
Sexo
1999
2000
2010
1.126.512 122151 523.725 308.270 101.990 70.375 1.001.442 101.490 452.941 292.743 87.378 66.891 2.127.955 223.642 976.666 601.013 189.368 137.267
Brasil
928.742
947.366
Norte
92.279
95.233
Nordeste
425.244
433.140
Sudeste
267.428
272.233
Sul
88.014
89.443
Centro-Oeste
55.778
57.317
Brasil
815.092
832.228
Norte
75.346
77.882
Nordeste
368.946
375.605
Sudeste
246.247
251.227
Sul
74.145
75.481
Centro-Oeste
50.408
52.034
Brasil
1.743.834
1.779.594
Norte
167.625
173.114
Nordeste
794.190
808.744
Sudeste
513.675
523.460
Sul
162.158
164.924
Centro-Oeste
106.186
109.351
Fonte: IBGE, Censo-2000; MDS/Cedeplar/UFMG, 2006; DATAPREV/MDS, 2005
3.2.3 Estimativa da Cobertura do BPC entre 1999 e 2005

A Tabela 8 apresenta o nmero de pessoas com decincia atendidas pelo BPC e os resultados da estimativa de cobertura total do BPC-deciente (pessoas com menos de 65 anos), para o Brasil e as Grandes Regies, nos anos de 1999 a 2005. Percebe-se que o nmero de pessoas com decincia atendidas pelo BPC aumentou substancialmente no perodo analisado, principalmente nas Regies Sul e Norte. Conclui-se que houve um aumento da cobertura estimada do Programa BPC-deciente, no perodo entre 1999 e 2004, em todas as unidades geogrcas apresentadas. Para o Brasil, a estimativa, em 2005, de que a cobertura total do BPC-deciente teria sido de 57%, ou seja, das pessoas com decincia elegveis ao BPC-deciente, cerca de 57% estariam recebendo, naquele ano, o benefcio. No entanto, importante destacar que este resultado deve ser interpretado com cautela, uma vez que o conceito de decincia utilizado para estimar o nmero de elegveis no-atendidos baseou-se nas informaes sobre limitaes fsicas e mentais disponveis no Censo, podendo estar o nmero de elegveis sobreestimado. Entre as Regies, o Centro-Oeste teria apresentado maior cobertura total, para o pblico BPC-deciente (72%, em 2005). Tabela 8: Nmero de pessoas com decincia atendidas no BPC e estimativa da cobertura do BPC-deciente (menos de 65 anos) utilizando projeo do Cedeplar, por ano; Brasil e Grandes Regies, 1999-2005
Regio/UF Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Atendidos 1999 676.723 60.933 315.150 192.529 57.242 50.869 2000 750.268 69.520 339.044 219.330 65.863 56.511 2001 816.712 77.228 360.209 242.310 74.272 62.693 2002 895.277 86.882 384.582 268.683 85.218 69.913 2003 977.667 97.623 409.035 296.202 97.846 76.962 2004 1.046.792 108.349 429.583 317.871 108.203 82.787 2005 1.100.372 117.181 445.769 333.489 115.995 87.938
277
Regio/UF Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Cobertura 1999 0.388 0.364 0.397 0.375 0.353 0.479 2000 0.422 0.402 0.419 0.419 0.399 0.517 2001 0.451 0.435 0.438 0.457 0.444 0.561 2002 0.486 0.477 0.459 0.499 0.503 0.611 2003 0.522 0.522 0.480 0.543 0.569 0.657 2004 0.549 0.564 0.495 0.574 0.620 0.690 2005 0.566 0.594 0.504 0.593 0.655 0.716
Fonte: IBGE, Censo-2000; MDS/Cedeplar/UFMG, 2006; DATAPREV/MDS, 2005
Consideraes Finais
O objetivo deste estudo foi estimar a demanda potencial ao Benefcio de
Prestao Continuada dos idosos (BPC-idoso), no perodo entre 2004 e 2010, e do pblico-alvo das pessoas com decincia (BPC-deciente), nos anos de e 2005, para os idosos, e de 1999 a 2005, para as pessoas com decincia. A 1999 a 2010. Tambm foi estimada a cobertura do Programa nos anos de 2004 projeo da demanda potencial ao BPC no perodo analisado envolveu a projeo
da populao, por grupo etrio qinqenal, sexo e Unidade da Federao. A apresentada, com nalidade de comparao dos resultados obtidos, para o Brasil, da populao idosa (com 65 anos ou mais). A demanda potencial do Programa BPC formada pelo total de pessoas que projeo populacional realizada pelo IBGE (OLIVEIRA et al., 2004) tambm foi
atendam aos critrios de elegibilidade ao Programa. Pode-se separar a demanda potencial entre as pessoas j atendidas pelo Programa (elegveis atendidas) e
aquelas que ainda no so atendidas pelo Programa (elegveis no-atendidas). Para do Censo-2000. Obteve-se o nmero de elegveis atendidos pelo BPC atravs dos dados administrativos disponibilizados pelo DATAPREV/MDS. Algumas diculdades se apresentaram na etapa de estimativa dos elegveis
estimar o pblico elegvel no-atendido pelo BPC, foram utilizados os microdados
no-atendidos dos idosos: identicao da Famlia BPC, considerando o critrio
278
atual dado pela Lei n. 9.720, de 1998, atravs das informaes do Censo; excluso da renda BPC-idoso no clculo da renda familiar mensal per capita dos idosos nas famlias em que havia benecirios do Programa que se declararam equivocadamente como aposentados ou pensionistas; variao no nmero de elegveis no-atendidos provocada pelas mudanas nos critrios de concesso aos idosos, ocorridas com a aprovao do Estatuto do Idoso. No caso dos elegveis
no-atendidos pelo BPC-deciente, a diculdade centrou-se na identicao da Famlia BPC, considerando o critrio atual dado pela Lei n. 9.720, de 1998, a partir das informaes do Censo.
pessoas com decincia, foram calculados fatores de elegibilidade, separados
Na estimativa da demanda total ao Programa BPC, pblicos idoso e
pelo tipo de pblico, que foram aplicados s populaes projetadas, para gerar o
nmero de idosos e de pessoas com decincia que satisfariam s condies de para a projeo da demanda potencial, envolveu a estimativa do pblico idoso
elegibilidade ao Programa. O clculo de fatores de elegibilidade do pblico idoso, que atendesse aos critrios de elegibilidade ao BPC, utilizando dados de 2000, mas considerando os critrios de concesso vigentes aps o Estatuto do Idoso, de 2003. A estimativa dos fatores de elegibilidade das pessoas com decincia, para projeo da demanda potencial, envolveu a estimativa do pblico-alvo das pessoas do Censo-2000, que atendesse aos critrios de elegibilidade ao BPC. Para este com a mudana no conceito de famlia.
com decincia de acordo com conceito de decincia denido a partir dos dados pblico, a nica alterao ocorrida nos critrios de concesso ocorreu em 1998, Estimados os elegveis potenciais em 2000 e calculados os fatores de
elegibilidade, foram obtidos os nmeros projetados de elegveis ao BPC-idoso e tipo de benefcio.
ao BPC-deciente. Em seguida, estimou-se a cobertura do Programa BPC, por Os resultados apresentados sugerem que a cobertura do BPC para o pblico
idoso em 2005 j estaria completa, havendo, inclusive, sobrecobertura entre os homens idosos. Para o pblico de pessoas com decincia, os resultados mostram que a cobertura total do BPC-deciente seria de 57%, em 2005. No entanto, importante destacar que este resultado deve ser interpretado com cautela, pois
279
o conceito de decincia utilizado pode estar sobreestimando os elegveis noatendidos. importante, tambm, ressaltar que a metodologia utilizada adota vrios pressupostos, como ausncia de mudanas substanciais no nvel e na distribuio de renda entre as famlias; na composio familiar dos idosos e das pessoas com decincia, no perodo analisado, em relao a 2000; assim como ausncia de alteraes nos critrios de concesso do BPC entre 2005 e 2010. Deve-se destacar que o objetivo deste trabalho foi, acima de tudo, subsidiar e sugerir elementos para reexo e discusso em torno dos critrios de concesso e cessao, atualmente adotados, dos benefcios do BPC-idoso e do BPC-deciente.
Bibliograa
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BRASIL. Lei n. 10.741, de 1 de outubro de 2003. Dirio Ocial da Unio.
280
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281
Avaliao do Benefcio de Prestao Continuada
Foto: Assessoria de Comunicao do INSS/MPS
Captulo X
Captulo X
Avaliao do Benefcio de Prestao Continuada
Lenaura de Vasconcelos Costa Lobato1 Joo Bosco Hora Gis2 Mnica de Castro Maia Senna3 Mriam Ftima Reis4 Mauricio Teixeira Leite de Vasconcellos5
Apresentao
Este artigo apresenta os resultados da pesquisa Avaliao do Benefcio de Prestao Continuada BPC, desenvolvida pelo Ncleo de Avaliao de Polticas (NAP) da Universidade Federal Fluminense6, com o apoio do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome e do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUD. O Benefcio de Prestao Continuada (BPC) um benefcio social de carter temporrio voltado para pessoas com decincia (PCDs) com comprovada
1 2 3 4 5 6 Sociloga, Doutora em Cincias Sade Pblica, Professora adjunta da Escola de Servio Social da Universidade Federal Fluminense. Assistente Social, Doutor em Servio Social, Professor adjunto da Escola de Servio Social da Universidade Federal Fluminense. Assistente Social, Doutora em Cincias Sade Pblica, Professora adjunta da Escola de Servio Social da Universidade Federal Fluminense. Assistente Social, Mestre em Servio Social, Professora assistente da Escola de Servio Social da Universidade Federal Fluminense. Estatstico, Doutor em Cincias Sade Pblica, Professor da Escola Nacional de Cincias Estatsticas ENCE/IBGE. A pesquisa contou com a participao dos alunos bolsistas Tathiana Meyre, Robson Silva, Luisa Vianna Ferreira e Marlucia Rodrigues.
285
incapacidade para o trabalho e para a vida independente e para idosos acima de 65 anos. Tanto idosos quanto pessoas com decincia devem comprovar ter renda familiar per capita inferior a 25% do salrio mnimo vigente. Todos os cidados mnimo mensal, pelo tempo que essas condies perdurarem, sendo as condies para concesso do benefcio revisadas a cada dois anos.
que comprovem essas condies tm direito ao recebimento de 1 (um) salrio
pela Lei 8.742 de 07 de dezembro de 1993 (Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS) e implantado de forma efetiva em 02 de janeiro de 1996.
O BPC foi institudo pela Constituio Federal de 1988, regulamentado
problemas e desaos na gesto do benefcio; de outro, os efeitos do benefcio para
Esta avaliao tem dois enfoques: de um lado, procura identicar os
os benecirios. Para tanto, foi selecionada amostra na Regio Sudeste e foram
investigados diferentes segmentos relacionados gesto e ao controle social do mas tiveram o pedido indeferido.
benefcio, alm de benecirios atuais e pessoas que deram entrada no benefcio, O artigo est dividido em cinco partes. Na primeira parte so apresentados
o problema e o objeto da pesquisa. A segunda parte trata da metodologia e amostragem. Na terceira parte seguem os resultados referentes a benecirios. Na quarta parte esto os resultados referentes aos problemas e solues na gesto do BPC. E ao nal seguem as principais consideraes sobre os resultados.
Problema e Objeto de Estudo

O sistema brasileiro de proteo social baseou-se at recentemente na
garantia de direitos sociais dada pela insero dos cidados no mercado de trabalho. As necessidades e segmentos da populao fora desse padro eram atendidos e permeados por mecanismos tradicionais de intermediao de interesses, em por polticas, programas ou benefcios assistenciais isolados, sem continuidade, especial o clientelismo. Alm do baixo impacto desse modelo na reduo dos problemas e necessidades sociais, consolidou-se no Brasil uma cultura poltica benefcios concedidos e recebidos como favor ou caridade. onde a assistncia social era a prpria inverso da cidadania (FLEURY, 1994):
286
zao e a crtica ao aparato pblico de polticas sociais construdo historicamente. E muda de fato, ao menos na norma, com a Constituio Federal de 1988, que dene a assistncia social como poltica pblica integrante do sistema de seguridade social, juntamente com a sade e a previdncia social.
Esse modelo comea a mudar a partir dos anos 1980, com a redemocrati-
Assistncia Social (LOAS), que regulamenta os preceitos constitucionais sobre a
A partir do processo de construo e aprovao da Lei Orgnica da
poltica de assistncia social (Lei n. 8742, de 7 de dezembro de 1993), ampliouEste debate produziu um ganho organizacional e poltico sem precedentes para a assistncia, ao aprofundar a concepo da poltica na direo da ampliao de direitos sociais e em garantir o seu estatuto legal.
se o debate sobre essa poltica social e o seu papel no interior da seguridade social.
mnimo social brasileiro garantido constitucionalmente, tem como princpio fortalecer a perspectiva de proviso social no sentido da garantia de direitos de cidadania, independentemente do vnculo ao trabalho, impondo assim uma mudana no padro tradicional de proteo assistencial brasileiro.
Inscrito na LOAS, o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) primeiro
alcanado a alterao desse padro tradicional, e isso nas condies reais em que ele vem sendo implementado. Pois, apesar de benefcio assistencial, que deve seguir a concepo e diretrizes da poltica nacional de assistncia, o BPC operacionalizado pela Previdncia Social, que quem concede, autoriza a permanncia e, em ltima instncia, gerencia o benefcio. E a Previdncia Social, como sabido, est calcada na
Esse o objetivo mais geral da avaliao proposta, identicar se o BPC tem
noo de proteo social como dependente do vnculo s contribuies pretritas. Isso poderia levar o BPC a ser tratado como benemerncia estatal, posto em segundo plano nas estratgias institucionais e, conseqentemente, seus demandantes serem tratados como cidados de segunda classe.
da noo de cidadania dos segmentos sociais tradicionalmente excludos do acesso aos direitos sociais, ou se acaba por reforar concepes estigmatizantes e vexatrias sobre os pobres e miserveis.
Dessa forma, cabe investigar se o BPC representou de fato uma ampliao
287
processo complexo de negociao e pactuao de normas e procedimentos de gesto, para imprimir sua concepo e diretrizes ao BPC, mesmo mantendo sua do Seguro Social. Esse processo tem, por hiptese, gerado resultados positivos operacionalizao com a Previdncia Social, atravs do INSS Instituto Nacional para que o BPC alcance de fato o status de direito e possa alterar o padro
A assistncia social vem fazendo esforo signicativo, atravs de um
tradicional de tratamento dos benefcios assistenciais. Isso pode ser identicado pela percepo e opinio dos gestores dos setores institucionais envolvidos previdncia e assistncia social sobre a conduo das aes acerca do BPC e sobre quem so seus benecirios e demandantes. Tambm pela posio que os trajetria de demandantes do benefcio. prprios benecirios e usurios apresentam sobre o BPC e sobre sua prpria Outro fator essencial para que se identique o alcance de qualquer benefcio
social so os critrios de acesso e permanncia. Mesmo sendo um benefcio
garantido pela Constituio e provendo um salrio mnimo integral, as regras de
acesso ao BPC ainda tm pontos restritivos (SPOSATI, 2004; GOMES, 2004). O corte de renda per capita familiar de menos de 25% do salrio mnimo o mais baixo dentre os programas de transferncia de renda que, em mdia, situam-se na cerca de 1 dlar dia, padro internacional de miserabilidade. faixa de meio salrio mnimo. A renda mxima para o BPC corresponde hoje a A par o baixo patamar, a literatura tambm questiona a renda como
mecanismo prevalecente de acesso. Por um lado, argumenta-se que a pobreza
um fenmeno multifacetado, para alm das carncias materiais e relacionado
a diversas vulnerabilidades que englobam tambm um status social especco, um sentimento de inferioridade e de no pertencimento (PAUGAM, 2003; ESCOREL, 1999). Por outro lado, mesmo para a identicao de necessidades materiais, o consumo e no a renda deveria ser o critrio principal, dada a bens e servios (MEDEIROS, 2006; ROCHA, 2003). nesse sentido que a diversidade nas carncias, na estrutura de apoio familiar e de acesso local a pesquisa procurou investigar no s o quanto o valor do BPC impacta na vida de benecirios, mas tambm quem so os usurios que tiveram seu benefcio indeferido pelo critrio de renda, para identicar o quanto eles se diferenciam dos benecirios que mantm o benefcio.
288
permanncia do benefcio a proibio de exercer atividade laborativa, o que pode restringir a insero social dos indivduos. O BPC se destina a pessoas decientes comprovadamente incapazes para a vida independente e o trabalho, mas os prprios gestores do benefcio reconhecem a diculdade de aplicao dos critrios de incapacidade (MDS/SNAS, 2004). De outro lado, os critrios trabalho, que no esto necessariamente associados gravidade da doena, e por isso no consideram o impacto da decincia na qualidade de vida das pessoas e de suas respectivas famlias (MEDEIROS, 2006). Outro elemento da avaliao diz respeito ao desenho da poltica assistencial
No que se refere s pessoas com decincia, outro critrio de acesso e
de avaliao priorizam o grau de autonomia e ao revs de incapacidade para o
que insere o BPC, no que toca aos fatores de descentralizao, em especial o papel estruturas governamentais e ao controle social. Esses so elementos orientadores nico de Assistncia Social (SUAS), que tem como objetivo, a exemplo da rea de
das secretarias municipais de assistncia; da intersetorialidade entre as polticas e da poltica de assistncia, particularmente agora com a implementao do Sistema sade, implantar uma poltica de assistncia social nacional, de responsabilidade participao e controle social dos distintos segmentos sociais e integrada com as demais polticas sociais.
dos trs nveis de governo, descentralizada na conduo das aes, baseada na
caractersticas das relaes entre os diferentes setores governamentais responsveis pelo BPC. Com lgicas e estruturas institucionais bastante distintas, as relaes entre a Previdncia Social e a assistncia social, tanto no que se refere esfera nacional como para o nvel municipal, so sabidamente conituosas e afetam gerar mecanismos promissores para o acesso de benecirios e melhoria dos elementos de gesto.
Nesse sentido, busca-se identicar, em primeiro lugar, o alcance e
diretamente a gesto do BPC. Por outro lado, as iniciativas de cooperao podem
interfere tanto na maior ou menor participao da assistncia social na gesto do BPC, como tambm na possibilidade de gerao de aes intersetoriais entre distintos setores da poltica social. J o controle social indica a possibilidade de
No nvel local, o alcance da integrao entre as estruturas institucionais
289
construo de uma cidadania substantiva, onde a relao entre Estado e sociedade
no se restrinja oferta e ao recebimento de benefcios sociais. A literatura tem na poltica social. Mas tambm aponta para a importncia desse controle no adensamento da democratizao do Estado (SANTOS JUNIOR et al., 2004).
demonstrado os limites do controle social e das instncias por ele responsveis
segmentos especcos da populao idosos e pessoas com decincia , atravs do fornecimento de uma transferncia de renda s parcelas muito pobres desses
O BPC visa a dirimir as condies de destituio a que esto sujeitos
segmentos. E, mais do que isso, procura reconhec-los com cidados integrais e garantir-lhes esse status. Nesse sentido, a avaliao do BPC no pode se restringir identicao dos benefcios decorrentes da renda que ele transfere. A pobreza, resultado do padro de desenvolvimento segmentado e
excludente do pas, no pode ser relacionada exclusiva e nem prioritariamente
a condies de acesso a bens materiais, resultado da partilha desigual da riqueza social. Ela gera e/ou corrobora processos complexos de produo de vulnerabilidades que afetam desde a possibilidade de acesso queles bens, at as afeta as condies de sociabilidade, de insero familiar e de exerccio autnomo na vida coletiva, impactando, portanto, na prtica cidad. Assim, a avaliao deve identicar o alcance do BPC na gerao de bem-
condies de insero individual e social dos indivduos por ela afetados. Ou seja,
estar permanente para seus benecirios, o que supe a capacidade do benefcio de: 1) reduzir as condies de pobreza; 2) ser reconhecido como direito social; 3) criar dos benecirios; 4) auxiliar na criao de condies para a melhoria da situao excluso ou no reconhecimento social dos benecirios. e/ou estimular possibilidades de reduo das condies gerais de vulnerabilidade de vida futura de seus benecirios e 5) auxiliar na alterao de condies de autoA conjuno desses dois enfoques na avaliao o enfoque da gesto do
BPC e o enfoque de seus efeitos sobre os benecirios baseia-se, portanto, na suposio de que o alcance dos objetivos previstos para o benefcio depende concomitantemente de sua capacidade de gerar bem-estar de longo prazo para produzir e manter mecanismos de gesto compatveis.
seus benecirios e que, para isso, sua concepo, desenho e implementao devem
290
Metodologia
Para atingir os objetivos propostos, deniram-se duas dimenses prioritrias,
relacionadas entre si e que foram investigadas tanto entre gestores como entre benecirios: a dimenso da gesto e a dimenso dos resultados. A dimenso da
gesto diz respeito concepo do benefcio e ao processo a ela inerente, tanto Incluiu aspectos como as etapas e uxos do processo; as caractersticas do processo
no que diz respeito a gargalos e conitos, como no que diz respeito a inovaes. decisrio; a relao entre a diferentes instncias de gesto e diferentes esferas de
governo; a capacitao e aprendizagem organizacional em relao ao processo do benefcio; a transparncia das decises; o conceito dos gestores sobre a pobreza, os grau de envolvimento/compromisso com os objetivos do benefcio e as estratgias da gesto para incorporao das novas diretrizes da assistncia social a partir do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS). pobres e os benecirios; os mecanismos de relacionamento com o benecirio; o
o benefcio tem sobre a populao foco do benefcio. Abrangeu os aspectos de cobertura, acesso e utilizao, como os critrios e mecanismos de elegibilidade do
A dimenso de resultados diz respeito aos efeitos diretos e indiretos que
benecirio; a percepo dos usurios sobre seu acesso ao benefcio; a percepo de vinculao do benefcio como direitos; a percepo dos motivos de eleio do usurio. Incluiu tambm caractersticas nem sempre tratadas e que so ao benefcio; os aspectos referentes ao uso do benefcio e o grau de satisfao fundamentais na avaliao, como os efeitos do benefcio sobre as condies de sobre a segurana quanto continuidade do benefcio.
vida e sociabilidade dos benecirios; sua auto-estima e expectativa de futuro e Para atender a essas dimenses, foram entrevistados gestores das secretarias
municipais de assistncia social e dos principais rgos responsveis pelo BPC. Nas agncias da Previdncia Social foram selecionados o funcionrio responsvel pela agncia, um funcionrio de ponta de linha e um mdico perito, reas e funes que representam o contato dos benecirios com o rgo concessor.
decidiu-se por buscar os Conselhos Municipais de Assistncia Social e o Colegiado
Para acompanhar as aes e possveis especicidades do BPC nos municpios,
291
Nacional de Gestores Municipais de Assistncia Social (CONGEMAS). Tambm
no mbito do controle social, foram includos representantes do Conselho Pessoa Portadora de Decincia (CONADE).
Nacional de Assistncia Social (CNAS) e do Conselho Nacional dos Direitos da Os benecirios foram selecionados entre idosos e pessoas com decincia
(PCDs, divididos entre pessoas com decincia fsica e mental) nos municpios
e agncias s quais se vinculam, respeitando o critrio de pelo menos trs anos adotado tanto pela necessidade de um tempo razovel no benefcio para que seus
de vinculao ao benefcio e ao menos uma reviso obrigatria. O critrio foi efeitos pudessem ser avaliados como, no caso da reviso, pela maior facilidade de localizao dos benecirios, j que esse foi o maior problema identicado nos processos de reviso at aqui. Tambm foram investigados usurios que tiveram sua concesso negada, com o objetivo de identicar possveis efeitos da ausncia e negao do benefcio. Esses benecirios foram selecionados entre aqueles mnimo. O critrio de renda se justica, porque representa o maior nmero de negativas. E o teto de meio salrio, porque representa um valor ainda muito baixo bastante precrias.
que tiveram seu pedido negado por auferirem renda entre 25% e 50% do salrio
de renda e seus requerentes apresentariam, muito possivelmente, condies sociais Foi selecionada amostra representativa dos municpios da Regio Sudeste
(apresentada a seguir), tomando-se por base a relao entre o volume de concesso
de benefcios e a populao elegvel (nmero de idosos e pessoas com decincia com renda inferior a 25% do salrio mnimo per capita/ms). A escolha dessa Regio justica-se pela maior presena absoluta de benecirios; a maior estrutura
de gesto e por concentrar boa parte dos problemas e expectativas de efeito do benefcio sobre os indivduos. A partir dos municpios, a amostra selecionou as agncias e os benecirios.
dependendo do segmento investigado. Para os gestores da esfera federal e
Para a coleta de dados, foram usados diferentes tcnicas e instrumentos,
entidades nacionais foram usadas entrevistas abertas a partir de roteiro. Para os gestores do INSS, secretarias e conselhos de assistncia social), foram elaborados
segmentos selecionados a partir da amostra (benecirios, usurios no atendidos,
292
questionrios com perguntas abertas e fechadas contendo tanto questes comuns como especcas a cada um dos segmentos.
3.1 Amostragem
A investigao adotou tcnicas da pesquisa qualitativa, em especial entrevista em profundidade, combinada com mtodos usuais das investigaes quantitativas, em particular o uso de amostragem probabilstica. Para viabilizar a interligao da informao coletada, decidiu-se que a unidade primria de amostragem seria o municpio. Nos municpios selecionados, seriam selecionados os agentes envolvidos na proteo social populao alvo do BPC (representantes das secretarias e Conselhos Municipais de Assistncia Social ou equivalente) e as Agncias da Previdncia Social (APS). Nas APS foram selecionados: 1) os gestores e agentes envolvidos na concesso do BPC (responsvel pela APS, mdico perito, tcnico administrativo e gerente da gerncia executiva responsvel pela APS selecionada); 2) famlias com e 3) famlias com usurios no atendidos em funo do limite legal de renda. pelo menos um benecirio por categoria de benefcio (PCDM7, PCDF8 e Idoso)
Neste sentido, a populao alvo da pesquisa composta por diversos segmentos da macrorregio Sudeste, descritos no quadro a seguir.
Segmento Benecirios Populao-alvo Usurios do BPC com mais de 3 anos de concesso do benefcio e que passaram por pelo menos uma avaliao nos ltimos trs anos. Aqueles que requereram o benefcio nos ltimos 3 anos e que no tiveram o benefcio concedido devido ao critrio de renda estabelecido na legislao, com renda familiar per capita entre 25 e 50% do salrio mnimo. Membros dos conselhos municipais e das secretarias municipais responsveis pela proteo social. Chefes das gerncias executivas, responsveis das APS, mdicos peritos e tcnicos administrativos.
Usurios no atendidos Gestores da Proteo Social Agentes de Gesto e Concesso do benefcio
Fonte: Pesquisa Avaliao do Benefcio de Prestao Continuada BPC, 2006

7 8 PCDM: Pessoa com Decincia Mental PCDF: Pessoa com Decincia Fsica
293
No entanto, a populao alvo nem sempre atingida por limitaes operacionais dos cadastros utilizados na seleo das amostras, limitando a inferncia populao de pesquisa, ou seja, ao conjunto de unidades da populao alvo que constam do cadastro de seleo. Para os dois primeiros segmentos da populao alvo, indicados no quadro anterior, os cadastros mantidos pela DATAPREV/MDS foram usados, enquanto para os demais segmentos as unidades foram selecionadas durante a etapa de coleta dos dados. Como mencionado, a amostra foi conglomerada por municpios e APS, ambos selecionados com probabilidade proporcional ao seu tamanho, denido como o nmero de benecirios do cadastro de seleo. Por razes operacionais e de custo, o tamanho da amostra foi prexado em 60 municpios (dos 341 municpios com APS e benecirios) e a 100 APS (nos 60 municpios selecionados). Uma vez selecionados (ou includos com certeza na amostra) os 60 municpios e as 100 APS que comporiam a amostra, selecionaram-se os benecirios e os usurios no-atendidos, dentre os que guravam nos respectivos cadastros, com eqiprobabilidade. Os chefes de APS e gerentes de gerncias executivas foram selecionados em funo da APS amostrada. Para mdicos peritos e tcnicos administrativos, a instruo foi listar os existentes em cada APS e selecionar, a partir de uma seqncia de nmeros de ordem previamente preparada, o mdico ou tcnico que devia ser entrevistado para seleo no momento da coleta. No caso dos membros de conselhos municipais de assistncia e das secretarias municipais responsveis pela assistncia social, foi escolhido o principal responsvel ou outro membro. Os mtodos indicados acima resultaram no tamanho previsto para a amostra indicado no Quadro 1. No entanto, em funo de diversos motivos inerentes ao trabalho de coleta de dados, em particular a diculdade de encontrar os benecirios e usurios no-atendidos nos endereos constantes no cadastro de seleo e a recusa de outras unidades (algumas disfaradas pela falta de tempo ou pela necessidade de autorizao superior ou de ofcio etc.), o tamanho efetivo da amostra foi menor do que o previsto, como indicado no Quadro 1.
294
Quadro 1: Tamanho da populao e tamanhos previsto e efetivo da amostra

Tipos de unidades informantes Benecirios Pessoa com decincia mental Pessoa com decincia fsica Pessoa Idosa Usurios no-atendidos por critrio de renda Chefes de APS Mdicos peritos Tcnicos administrativos Gerentes de gerncia executivas Membros de conselho municipal Membros de secretaria municipal Tamanho da populao 92.092 19.662 22.291 50.139 41.781 398 n.d.* n.d.* 49 n.d.* n.d.* Tamanho na amostra Prevista 300 100 100 100 100 100 100 100 49 60 60 Efetiva N absoluto 294 107 83 104 97 100 99 94 30 60 60 % do previsto 98,0 107,0 83,0 104,0 97,0 100,0 99,0 94,0 61,2 100,0 100,0
* n.d. signica valor no determinado
Os pesos naturais do desenho foram calculados pelo inverso da probabilidade de incluso de cada unidade, tendo em vista que a seleo nos vrios estgios da amostra (municpios, APS e unidade de informao) foi feita com probabilidades conhecidas a priori ou calculveis com as informaes obtidas durante a coleta, como no caso do nmero de peritos e de servidores das APS selecionadas. Para obter as 294 entrevistas com benecirios, 925 endereos foram visitados, sendo observadas 631 no-respostas, pouco mais de duas norespostas para cada entrevista realizada, como indicado no Quadro 2. No caso de usurios no-atendidos pelo critrio de renda, foram visitados 279 endereos para obter 97 entrevistas realizadas, pouco menos de duas visitas para uma entrevista bem sucedida.
295
Quadro 2: Total de endereos visitados por tipo de unidade, segundo os resultados das visitas
Resultados das visitas Total Total 1.204 391 813 210 119 170 24 2 1 3 1 80 99 87 17 Benecirios 925 294 631 158 97 132 22 2 1 3 1 61 75 66 13 Usurios no-atendidos 279 97 182 52 22 38 2 19 24 21 4
Entrevista realizada No-entrevistas

Pessoa no localizada Pessoa desconhecida no local Pessoa mudou-se Pessoa faleceu Endereo duplicado no cadastro Endereo do banco de recebimento Endereo do local de trabalho Endereo de outra pessoa (advogado) Endereo inexistente Endereo incompleto, insuciente, com dados faltantes Pessoa ausente temporariamente (viagem, hospitalizao etc.) Pessoa recusou-se a prestar informaes
As no-respostas conduziram necessidade de introduzir uma correo nos pesos naturais do desenho, por meio de calibrao dos pesos para recuperar os totais populacionais conhecidos, por razo entre o total populacional conhecido para cada estrato de seleo e o valor da estimativa obtida com o uso do peso natural do desenho para cada estrato. No entanto, tcnicos administrativos e mdicos peritos das APS, cujos totais populacionais para os estratos de seleo do Sudeste no eram conhecidos poca da seleo da amostra, no tiveram calibrao no peso amostral. Calibrados os pesos naturais do desenho, eles foram gravados nos registros de dados das diferentes unidades de informao da pesquisa para permitir a obteno das estimativas da parte quantitativa da pesquisa.
296
4 Os Benecirios do BPC: Perl, Acesso ao Benefcio, Controle Social, Capital Social e Proteo Social
4.1 Perl dos Benecirios
No desenvolvimento da pesquisa buscou-se conhecer melhor a populao beneciria do BPC. Em relao ao local de moradia observou-se a predominncia de benecirios das zonas urbanas: 93,2% contra apenas 6,8% de benecirios das zonas rurais. Esse dado consistente com as caractersticas de agrupamento a existncia de problemas relativos difuso de informao sobre o BPC e a fragilidade da presena institucional do INSS no meio rural. Seja na zona rural ou na zona urbana, verica-se que a quase totalidade dos benecirios (96,3%) mora em domiclios, sendo a moradia em instituies abrigos para crianas, adolescentes e idosos, por exemplo residual. Dos que moram em domiclio, verica-se que 88,4% no tm gastos com habitao. Destes, 69,3% moram em imvel prprio, indicando que, apesar da situao de pobreza, os benecirios ou os que cuidam deles possuem um patrimnio importante para evitar um nvel de vulnerabilidade maior do que aquele em que j se encontram. Cabe tambm destacar que 17,3% dos benecirios moram em habitaes cedidas, o que refora a hiptese de que as suas condies de vida esto em alguma medida associadas capacidade de mobilizao dos recursos das suas redes sociais. A qualidade dessas habitaes , em pelo menos uma dimenso, satisfatria: 99,4% so de alvenaria; 0,6% de madeira e nenhuma de adobe. Contudo, h que se ter cuidado com o signicado desses nmeros uma vez que os relatos do trabalho de campo falam de muitas habitaes, mesmo as de alvenaria, em pssimo estado de conservao e habitabilidade. No que diz respeito ao sexo, verica-se uma maior proporo de mulheres entre os benecirios: 52,7% contra 47,3% de homens, muito pouco discrepando
9 Segundo o IBGE, na Regio Sudeste, 90,5% da populao reside na zona urbana e 9,5% na zona rural.
populacional por zona dos estados pesquisados9, mas tambm pode estar indicando
297
da presena relativa de homens e mulheres na populao em geral10. Esse equilbrio, contudo, bastante varivel entre os trs estratos pesquisados. Entre os idosos, as mulheres so maioria (mas bem acima da mdia da presena feminina na populao geral), possivelmente reetindo a maior longevidade feminina j apontada em diferentes estudos. Entre as PCDs fsicas e mentais, os homens so maioria, embora a diferena da distribuio por sexo aqui e na populao em geral seja mais discreta. No que toca raa, observam-se diferenas signicativas entre os trs segmentos. Entre os idosos, os brancos esto em maior nmero: 55,8% contra 42,3% de negros11, reetindo possivelmente a maior longevidade deles em relao aos outros grupos raciais. J entre as PCDs fsicas verica-se um equilbrio entre brancos (49,4%) e negros (50,6%) e entre as PCDs mentais verica-se uma maior proporo de negros. De acordo com o IBGE, brancos e negros, na Regio Sudeste, correspondem a 62,35% e 36,06% da populao, respectivamente. Assim, possvel concluir que negros esto sobre-representados entre os trs segmentos de benecirios. Considerando-se que os benecirios so extremamente pobres, cam aqui conrmados os achados de diferentes estudos relativos grande negritude da pobreza brasileira. Na anlise do estado civil dos benecirios, vericou-se a predominncia de solteiros (62,9%) e vivos (20,1%), destacando que a maioria dos idosos (54%) viva e a maioria das pessoas com decincia (88%) solteira. Partindo-se da hiptese de que a conjugalidade pode ser um fator positivo na vida de populaes extremamente pobres, parece que o estado civil do conjunto dos benecirios mais um elemento a compor o seu quadro de desproteo social. J em relao escolaridade da populao beneciria constatou-se que a maioria (54,4%) no tem sequer um ano de estudo. Um grupo intermedirio em termos de escolaridade o dos que tm de 4 a 7 anos (18,4%) de instruo. Tal escolaridade, compatvel com a mdia de anos de estudo dos brasileiros, possivelmente perde muito da sua funcionalidade na medida em que est
10 De acordo com o IBGE, a populao da Regio Sudeste composta de 51% de mulheres e 48,9% de homens. 11 Neste texto, seguindo critrios defendidos por boa parte da literatura sobre relaes raciais no Brasil, o vocbulo negros compreende a juno de pretos e pardos.
298
agregada a uma srie de outros handicaps que impedem uma maior incluso social dos benecirios. No que diz respeito histria prossional dos benecirios, devem ser
salientadas as diferenas entre os trs estratos, j que 85% das PCDs mentais e
69,9% das PCDs fsicas nunca trabalharam enquanto a maioria dos idosos (75%) j trabalhou e no trabalha mais. As diferenas entre essas freqncias podem ser creditadas ao momento do ciclo de vida no qual a impossibilidade de trabalhar se
deu: enquanto boa parte das PCDs podem estar nesse estado desde o nascimento, para os idosos possivelmente a incapacidade foi fruto do envelhecimento. Dos 41,2% dos benecirios que j trabalharam ou ainda trabalham, mais da metade o zeram na condio de empregado, sendo plausvel supor que, em funo
da escolaridade, isso se deu em atividades de baixa remunerao e condies laborativas inadequadas. Uma compreenso mais exata dos modos como a populao beneciria se inseriu no mundo do trabalho pode ser obtida quando se observa a sua insero no sistema previdencirio. Os dados disponveis mostram que apenas 19,7% deles contriburam em algum momento para a previdncia social, reforando a percepo de que a sua insero no mercado de trabalho /foi predominantemente precria do ponto de vista tanto das condies de exerccio laborativo quanto das relaes trabalhistas.
legal. Destaque-se o fato de que apenas 26,9% dos idosos o tm contra 67,5% so tutores seguidos de procuradores e curadores. Como era de se esperar, os
Um outro componente do perl dos benecirios o ter um representante
das PCDs fsicas e 90,7% das PCDs mentais, e que estes, em sua maioria, familiares constituem a quase totalidade dos representantes legais (92,3%), o que
rearma a importncia do papel da famlia no estabelecimento de vnculos entre nos esforos dos benecirios em acessar o BPC.
os benecirios e o mundo pblico. Como veremos a seguir, tal papel ser crucial
4.2 Acesso ao Benefcio

Alm das questes relativas elegibilidade e focalizao, contribuem para tal O acesso aos programas sociais no Brasil ainda bastante complexo.
299
complexidade a quantidade e qualidade da informao disponibilizada para os segmentos aos quais os programas se destinam. No caso dos benecirios do BPC aqui estudados, as limitaes da difuso de informao s foram superadas, em grande medida, pela contribuio de familiares (36,2%), vizinhos (4,8%) e amigos (6,3%). Os rgos pblicos tambm foram importantes nesse processo, j que 14,2% obtiveram essa informao junto ao INSS ou a outras agncias governamentais. Merece ainda destaque o papel da imprensa, reetindo o seu envolvimento na difuso de direitos sociais ou ainda o seu uso por organismos
governamentais como instrumento de divulgao de programas scio-assistenciais. Uma situao diferenciada se d em relao s associaes comunitrias e aos conselhos, que parecem ter um papel secundrio na difuso da informao sobre o BPC, algo conrmado nas entrevistas realizadas com os gestores e representantes da sociedade civil ligados ao benefcio.
nossa percepo inicial, somente um pequeno nmero de entrevistados (13,6%)
Uma vez de posse da informao da existncia do BPC, contrariamente
reportou diculdades, seja para dar entrada no pedido, seja para acompanhar o processo. Chama a ateno nessa discusso o pequeno nmero de respondentes (3,0%) que armaram ter tido problemas com a marcao da percia mdica, pois grandes entraves ao processo de concesso.
os problemas da estrutura pericial do INSS tm sido apontados como um dos Assim como em relao ao acesso informao, a superao dos problemas
enfrentados se deu, em grande parte, em funo do apoio dos familiares, amigos
e vizinhos. Neste caso, contudo, verica-se tambm um aumento signicativo do apoio prestado pelos agentes do servio pblico (24,8%) populao que no processo de concesso do benefcio ou das diculdades que gradativamente vo surgindo para os benecirios e sua rede primria de suplantar sozinhos os empecilhos burocrticos associados ao benefcio em funo de diferentes sobre os limites existentes no papel das redes primrias no apoio aos benecirios busca o benefcio. Tal aumento pode ser reexo da maior participao das APS
limitaes, inclusive intelectivas. Esse fenmeno sugere a importncia da reexo ao mesmo tempo em que indica a necessidade de fortalecimento do papel do servio pblico o INSS, no caso nesse processo. Tambm merece ser destacada aqui a existncia de benecirios que no contaram com nenhuma ajuda, o que
300
pode expressar tanto sua autonomia quanto, inversamente, o seu total desamparo em um momento crtico do esforo de acessar o benefcio. Buscou-se tambm investigar junto aos benecirios como, aps todas as etapas envolvidas no esforo de acessar o benefcio (a tomada de conhecimento da sua existncia, o requerimento inicial, o acompanhamento do processo, o tempo de espera do resultado e o recebimento do benefcio) e considerando as diculdades enfrentadas para tanto, eles avaliavam o atendimento prestado pelas agncias do INSS. De acordo com 17,3% dos benecirios, o atendimento prestado foi de excelente qualidade, enquanto 60,9% deles o consideraram como sendo de boa qualidade o que contraria percepes correntes sobre a existncia de um padro dual de tratamento dos segurados da previdncia e dos benecirios do BPC, no qual aos benecirios seria destinado um atendimento rude e de baixa qualidade, contra 8,2% e 2,7% dos que o consideram regular ou ruim respectivamente.
4.3 Utilizao dos Recursos

Narrativas sobre a apropriao indevida de recursos previdencirios e assistenciais destinados a idosos e PCDs so bastante freqentes. Buscando vericar a existncia desse fenmeno junto aos benecirios do BPC, foi perguntado a eles quem efetua o saque do benefcio. Os prprios benecirios constituem 32,3% dos que recebem, percentual que no pode ser considerado pequeno quando se leva em considerao as limitaes de sade da maioria deles e o grande nmero de crianas e adolescentes no estudo, principalmente entre as PCDs mentais. Alm dos prprios benecirios e dos representantes legais, o benefcio recebido por 8,2% de pessoas classicadas na categoria outros. Esse nmero no pode ser considerado alto, mas indica a existncia de mecanismos no formais de recebimento, os quais podem ser um indicativo de fraudes e desvios. Contudo, quando se examina quem so esses outros, percebe-se que eles se localizam, em sua maioria, dentro da esfera familiar, o que talvez minimize a incidncia de apropriaes indevidas12.
12 Vale destacar a posio privilegiada dos idosos nessa discusso, j que 62,5% recebem o benefcio diretamente, diferena que pode ser explicada pelas maiores limitaes fsicas das PCDs.
301
sobre o gasto, pois o percentual de benecirios que recebe, nos trs segmentos,
Vale salientar que no existe relao direta entre quem recebe e quem decide
sempre menor do que o percentual dos benecirios que decidem como utilizar os recursos, o que nos parece um fenmeno positivo medida que a ajuda prestada aos Deste modo, no surpreendente que 97,3% dos respondentes considere que a rea de satisfao com benefcio por parte deles. benecirios para o recebimento no implica a limitao do seu direito de escolha. forma como o BPC gasto seja apropriada, o que revela mais uma importante O alto grau de concordncia com a propriedade da forma como so gastos
os recursos do BPC pode ser mais bem entendido quando se pensa nos itens fsicas e mentais das PCDs e a tendncia de que os idosos benecirios j estejam acometidos de vrias enfermidades, ca clara a razo pela qual os gastos com sade so um dos mais referidos (82,0%). Raciocnio anlogo pode ser aplicado
de consumo mais referidos pelos entrevistados. Considerando-se as condies
quando se observa a posio ocupada pelo item alimentao, o mais referido pelos sugerem um alto grau de segregao domstica e inibe que eles interajam com os gastos com transporte, por exemplo, so muito baixos.
respondentes (85,7%). Contudo, necessrio indagar em que medida esses dados parentes ou freqentem grupos sociais localizados em outros bairros, uma vez que Tendo em vista as consideraes sobre a propriedade e tipo do gasto, no
surpreendente que cerca de 83,7% dos respondentes tenha armado que o BPC melhorou a sua qualidade de vida e aumentou a sua auto-estima. A percepo sobre a melhoria geral na qualidade de vida reete possivelmente a aquisio de bens materiais e os ganhos subjetivos associados possibilidade de contribuir nanceiramente para ajudar na manuteno do ncleo familiar e de outros
parentes. Estudos posteriores podero aprofundar essa armao. Mas no implausvel a hiptese de que o bem estar dos benecirios aumente na medida possam tambm se sentir mais autorizados a demandar uma maior ateno s que se sintam mais teis e que, em contribuindo para a manuteno domstica, suas necessidades. importante perguntar em que medida esse empoderamento contribui para um melhor relacionamento dos benecirios com o seu entorno social e com a sociedade como um todo. Na prxima seo tentamos avanar nesta
302
discusso a partir da anlise das queixas por eles apresentadas e da forma como eles interagem com as instncias de controle social.
4.4 Queixas e Relacionamento com as Instncias de Controle Social

fundamental para o bom desempenho de polticas sociais ao mesmo tempo em que pode ser considerado um indicador importante, de um lado, do grau de benecirios diretos e dos seus representantes. Pensando nessa discusso foi feito BPC; ao modo como tais queixas foram encaminhadas por eles e recebidas pelos existncia e papel dos conselhos na implementao do benefcio. O exerccio do controle social considerado hoje um componente
democratizao da sua gesto e, de outro lado, de exerccio de cidadania dos seus um conjunto de perguntas aos respondentes sobre as suas queixas em relao ao rgos envolvidos com benefcio; e sobre o conhecimento deles a respeito da Um primeiro dado relevante sobre isso o fato de que apenas um percentual
muito baixo dos respondentes (6,5%) j teve queixas em relao ao BPC. Uma vez tendo identicado a suposta violao do seu direito, eles identicaram majoritariamente (3,8%) alguma das gerncias ou ouvidoria do INSS. Esse que como vimos no necessariamente ruim , assim como do fato de que os e dirigiram-se s instncias que julgavam capazes de produzir a restituio, dado certamente deriva da histria de relacionamento deles com este instituto rgos assistenciais ainda tm participao pouco expressiva na implementao buscaram uma secretaria municipal ou rgo equivalente. Chama a ateno o
do benefcio, o que explica porque somente 0,3% dos entrevistados com queixa dado que as instituies mais prximas aos benecirios (associao comunitria, polticos locais, conselhos etc.) so justamente aquelas as quais eles menos procuram ou no procuram de forma alguma para demandar. Isso no pode servir das pessoas, mas indica que um desempenho mais pleno do seu papel no mbito do benefcio ainda est por ser alcanado. para sugerir a falncia do suposto papel das organizaes e agentes locais na vida
303
foram atendidas 63,6% completamente e 18,2% parcialmente. J em relao verica-se uma forte tendncia a um alto grau de satisfao em relao a ele, uma vez que a maioria dos benecirios (63,6%) consideram tal atendimento excelente (9,1%) ou bom (54,5%). Esses dados servem mais uma vez para questionar as local para onde quase todas as queixas so dirigidas.
Do total das queixas apresentadas pelos benecirios do BPC, 81,8%
ao atendimento recebido pelos benecirios quando da apresentao da queixa,
recorrentes armaes sobre o mau atendimento prestado nas agncias do INSS, Um outro elemento considerado importante na anlise da questo do
controle social diz respeito aos modos como os benecirios percebem a existncia, legitimidade e interveno dos conselhos. Os conselhos constituem um agente importante no controle das diversas
polticas sociais. A partir da dcada de 1990 eles, em diferentes reas como a sade, educao, infncia e adolescncia etc., se espalharam pelos estados da federao. Apesar da forma otimista como foram inicialmente recebidos, muitos Razes para esse processo so vrias, incluindo, dentre outras, aparelhamento conselhos, em um pas com as caractersticas educacionais e extenso geogrca limitao pode chegar a ponto do desconhecimento da sua prpria existncia. o que parece se dar com os benecirios do BPC. Os dados coletados evidenciaram
no conseguem, at hoje, desempenhar as funes que justicaram a sua criao. poltico e limitaes pessoais dos conselheiros. Alm disso, as diculdades dos como o nosso, parece restringir bastante a sua relao com a populao. Essa
um grau muito baixo de conhecimento por parte dos respondentes sobre a existncia o de idosos e o de PCDs , uma vez que apenas 16,3% conhecem os conselhos
dos conselhos que, em tese, representam a populao pesquisada o de assistncia, municipais de assistncia, 15,3% conhecem o conselho de PCDs e somente 6,7% conhecem o conselho de idosos. Dentre os que conhecem, verica-se um alto grau de desinformao sobre o nvel de participao desses conselhos nas questes afetas ao BPC, destacando-se que 57,14% e 31,3% nada sabem sobre envolvimento
do conselho de idosos e de assistncia em tais questes, respectivamente. Tudo isso compatvel com outros dados da pesquisa que mostram que os conselhos no constituem uma referncia importante para os benecirios em termos de informao sobre e de apoio durante o esforo de acessar o BPC.
304
4.5 Capital Social: Engajamento Cvico e Autonomia

tem sido considerada um indicador importante de coeso social e democracia. Considerando-se as caractersticas dos benecirios do BPC e as tendncias gerais da sociedade brasileira, no eram esperados nveis muito altos de participao, o que foi conrmado pela pesquisa. No caso das associaes comunitrias, vericade associaes religiosas. se que 23,1% dos entrevistados j participaram delas e, destes, a maioria participou O tempo de participao nessas associaes um outro aspecto importante A participao em grupos comunitrios, sindicatos e partidos polticos
para entendermos as formas de engajamento cvico dos benecirios. Dentre aqueles que participam, 70,6% deles o fazem h mais de 2 anos, o que se pode considerar como um engajamento estvel.
ainda menor de participao. Assim como em relao s associaes comunitrias, a maioria dos que participam ou participaram o fazem/zeram por mais de dois anos, sendo esta, contudo, em sua maioria, espordica.
No que diz respeito aos sindicatos e partidos polticos, vericou-se um nvel
perguntamos aos entrevistados em que medida este benefcio contribuiu para uma
Na busca da relao de incentivo da participao social e o BPC,
maior participao nas associaes comunitrias, sindicatos e partidos. Dentre os benecirios, 53,1% no sabem avaliar essa contribuio e somente 7,5% acham que contriburam para a participao em associaes comunitrias, com Esse dado consistente com outras informaes obtidas na pesquisa, as quais
resultados semelhantes encontrados para a participao em sindicatos e partidos. mostram que o BPC tem um papel inexpressivo na ampliao das possibilidades dos benecirios em participar de atividades sociais (2,3%) e em conselhos e associaes comunitrias (0,0 %). Outro aspecto relevante se refere a como o BPC afetou positivamente a
capacidade dos benecirios em tomarem decises no dia a dia. Esse um dos
dados mais importantes da anlise do benefcio, pois revela se, alm de suprir
necessidades materiais, o BPC tem sido capaz de incidir sobre o desejado aumento da autonomia das pessoas. Os dados sobre isso so estimulantes: 80,5% dos
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respondentes aludem a um aumento de tal capacidade; 13,8% referem ausncia de modicaes e 5,7% armam no saber. A anlise feita sobre o papel do BPC na produo de capital social indica um
baixo impacto dele na gerao de um padro de vida mais gregrio, ao mesmo tempo em que sugere um alto impacto na produo de autonomizao dos benecirios.
4.6 Proteo Social

signicativamente nas duas ltimas dcadas, expandindo-se em sua estrutura e na diversicao de seus servios. Alm disso, cabe dizer que no so desprezveis os recursos nanceiros a alocados. Ao mesmo tempo, muito das prticas de proteo social so desenvolvidas fora das instituies pblicas, particularmente O sistema de proteo social pblico brasileiro desenvolveu-se
por organizaes comunitrias, organizaes no-governamentais etc. O acesso a
tal proteo, contudo, no pode de forma alguma ser tomado como algo lquido e certo. Como veremos a seguir, ser bem atendido nesses servios, pblicos ou privados, envolve algumas etapas. A primeira delas o prprio conhecimento da existncia deles.
entrevistados reconhecem a presena delas em seus locais de moradia, contra 67%
Em relao s organizaes comunitrias, verica-se que somente 33% dos
daqueles que negam ou no sabem de tal existncia. Entre as associaes cuja conrmando o que j dissemos anteriormente sobre o papel delas no sistema
existncia reconhecida, novamente as de carter religioso so as mais referidas, de proteo social brasileiro. tambm digno de nota o fato das associaes de
moradores gurarem em segundo lugar entre as associaes de ajuda (10,3%), tendo em vista o carter mais poltico reivindicatrio que geralmente se atribui a elas. Esse carter no ca aqui inrmado, podendo-se, contudo, dizer que a idosos e PCDs. mistura entre o poltico e o assistencial uma realidade no entorno social de A percepo da existncia das organizaes comunitrias por parte
dos respondentes no signica que elas tenham um papel signicativo nas
306
vidas dos benecirios. Dos 33% que se referiram existncia delas, somente 52,6% responderam armativamente quando perguntados se as freqentam ou freqentaram. Destes que freqentam, 68,6% recebem algum tipo de ajuda, e dos que recebem, 43% so PCDs mentais, 37% PCDs fsicas e 20% idosos. Ainda sobre a ajuda comunitria, vale destacar um dado alentador: 71,4% dos que a consideram regular ou ruim. Todavia, esse dado no se presta a maiores respondentes consideram a ajuda recebida excelente ou boa contra apenas 28,6% generalizaes sobre a qualidade da ajuda prestada por essas organizaes, pois temos aqui um nmero muito pequeno de pessoas que so ajudadas, indicando que vai da tomada de conhecimento da existncia das associaes at o efetivo recebimento de algum tipo de apoio. a existncia de um processo de excluso da ajuda comunitria ao da trajetria
verica-se que 49,3% dos benecirios no os utilizam, o que pode ser considerado merece aprofundamento em pelo menos duas direes: de um lado, no que toca
J no que diz respeito aos servios pblicos existentes na comunidade,
uma taxa alta. A existncia de provveis barreiras utilizao desses servios quantidade da oferta a qual, por si mesma, pode ser insuciente para atender
benecirios e no benecirios do BPC; de outro, necessrio aprofundar as investigaes sobre os fatores culturais e eventuais prticas discriminatrias que podem estar presidindo essa situao. Dos servios utilizados, aqueles relacionados sade so os mais referidos, o
que possivelmente reete tanto as maiores necessidades dos idosos e PCDs como
a maior presena de tais servios nas comunidades. As escolas ocupam o segundo lugar, indicando algum grau de abertura da rede educacional para o atendimento dessa populao, mas ainda de forma muito incipiente, haja vista a mdia de anos e tomando-se o exemplo dos servios de sade, observa-se que os benecirios de estudos dos benecirios idosos e PCDs. Quanto qualidade do atendimento
tendem a estar mais satisfeitos do que insatisfeitos com o atendimento recebido. Apesar desse dado, certamente alentador, bom lembrar mais uma vez que apenas um nmero muito reduzido de benecirios foi capaz de expressar sua opinio
sobre a qualidade do atendimento, uma vez que a maioria deles no conseguiu, por razes diversas, ser alado condio de usurio. Igualmente, cabe sublinhar
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que o percentual de benecirios insatisfeitos no desprezvel, o que aponta para a existncia de um amplo espao de aperfeioamento dos servios oferecidos no que diz respeito ao acesso e qualidade. Dentro desse quadro limitado de proteo social comunitria e pblica, a
famlia desempenha um papel importante no atendimento das necessidades de 65,6% dos benecirios. A ajuda recebida originada de diferentes parentes, mas aqueles que compem a famlia nuclear constituem a grande maioria. No que se
refere ao tipo de apoio recebido observa-se uma distribuio equilibrada entre a renda per capita dos benecirios, pode-se armar que ele atende a uma demanda real e urgente. Ao mesmo tempo, embora no tenhamos dados sobre a magnitude de tal
diferentes itens. O apoio nanceiro (37,8%) o mais freqente e, considerando-se
apoio, possvel sugerir que ele, em face da provvel pobreza que tambm atinge
os familiares dos benecirios, seja bem pequeno. A ajuda para locomoo para
tratamento de sade vem em segundo lugar entre os mais referidos e certamente e, de outro, as limitaes de ordem fsica que o conjunto deles apresenta. Em funo dessas mesmas limitaes que, com valores prximos, o asseio e higiene cotidiano so tambm bastante referidos.
reete, de um lado, a necessidade de ateno mdica peridica dos benecirios
pessoal, a realizao de servios domsticos e a resoluo de problemas do O terceiro tipo de apoio mais mencionado a companhia, tambm
compatvel com as caractersticas gerais da populao beneciria, ajustvel aos outros apoios recebidos e consistente com as armaes da literatura corrente sobre famlia, notadamente no que toca idia de que o apoio emocional manifesto dinmica familiar em particular e das redes sociais como um todo. dentre outras formas na oferta de companhia um componente importante da Foi perguntado aos benecirios se ocorreram mudanas no apoio oferecido
pelos familiares aps eles terem passado a receber o BPC. Apenas 4,7% deles
referiram-se existncia de mudanas contra 93,8% que negaram a sua existncia. Esse dado mostra que a ajuda prestada possui um carter mais permanente e regido por uma lgica de obrigaes que no se rompe em funo do ingresso
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de recursos nanceiros na vida do benecirio. Ao mesmo tempo, ele pode
simplesmente estar sugerindo que as melhorias que o BPC pode gerar na vida dos benecirios so insucientes para que eles, geralmente em condies de sade ruim, possam prescindir de qualquer tipo de ajuda externa. Os vizinhos tambm compem uma parte importante do sistema de
proteo social do qual os benecirios (30,3%) se utilizam, ainda que o apoio que eles oferecem seja menor do que o dos familiares. No que diz respeito ao tipo de
apoio recebido, observa-se que a ajuda nanceira deixa de ocupar o primeiro lugar, possivelmente em decorrncia tanto da prpria pobreza desses vizinhos quanto da familiares. Aqui, antes dela, encontra-se a oferta de companhia (33%) seguida do apoio para locomoo do tratamento de sade (18,7%). A despeito da quantidade, a ajuda recebida de vizinhos e familiares responsabilidade de apoio nanceiro que eles j assumem com os seus prprios
sem dvida compatvel com aquilo que os benecirios apontam como as suas necessidades principais. Dentre tais necessidades destacam-se apoio para vida cotidiana (tomar banho, alimentar-se, tomar remdios etc.) e companhia. locomoo (sair rua, fazer compras, caminhar dentro de casa), gerenciamento da Ao nal da aplicao do questionrio, os respondentes puderam relacionar
questes que julgavam relevantes a respeito dos problemas que enfrentam no dia Mais uma vez, uma grande nfase foi dada s diculdades que eles passam no
a dia. Observou-se uma grande repetio daqueles j aludidos anteriormente. cotidiano, notadamente quelas relacionadas higiene pessoal, ao uso adequado sozinho etc. Ao mesmo tempo, eles tambm se referiram em grande quantidade que enfrentam tanto para dirigirem-se aos servios de sade como para transitarem
de medicamentos, ao cumprimento das rotinas domsticas, ao poder vestir-se aos problemas associados locomoo. Neste campo esto includos os entraves pelos bairros onde moram. Essa impossibilidade de locomoo pode ser a causa de um outro tipo de queixa apresentada: as diculdades de socializao dos benecirios que se sentem muito isolados. Muitos respondentes aludiram a problemas de sade nas perguntas
abertas, embora em nmero menor do que o esperado. Talvez porque, em alguma
309
medida, pela longa histria de convivncia com doenas, muitos deles j os tenham internalizado como parte integrante dos seus cotidianos. O mesmo se pode dizer em relao ao que se poderia chamar de problemas emocionais. Vale salientar o nmero signicativo de referncias s situaes de discriminao, as esfera pblica seja por vizinhos, colegas de escola ou motoristas de nibus. Por quais ocorreram tanto na esfera privada provocada por familiares quando na m, cabe destacar a importncia das queixas associadas ao fato de que o prprio benecirio responsvel por cuidar de outra pessoa da famlia ou situao na qual o prprio cuidador do benecirio ele mesmo portador de problemas srios de sade.
apresentaram em relao implementao de polticas e programas para as reas onde residem. A maioria de tais propostas est relacionada com o aperfeioamento
Os problemas apontados por eles so consistentes com as propostas que
e criao de servios pblicos, particularmente servios especializados de educao
e sade para idosos e PCDs. Um outro setor das polticas pblicas em relao ao associado ao que armamos em outra seo sobre as demandas dos benecirios por companhia. As sugestes apresentadas neste sentido so, por exemplo, pela criao de centros de convivncia e de terapia ocupacional.
qual os benecirios fazem sugestes o de cultura e lazer. Isto est claramente
respondentes, no surpreende que muitos deles tenham feito propostas para o aperfeioamento do transporte pblico, assim como a criao de servios de transporte hospitalar gratuito. Alm disso, foi referida a necessidade de expandir a gratuidade nos transportes pblicos para os cuidadores de idosos e PCDs. Tambm no faltaram sugestes em relao ao prprio BPC. De um lado foram sugeridas mudanas nos critrios de elegibilidade (reduo da idade e aumento da renda per capita) de modo a se poder incorporar um nmero maior de benecirios. Por outro lado, os benecirios insistiram na necessidade de aumento do valor do benefcio e na introduo do 13 salrio. Vale tambm destacar a sugesto de criao de um benefcio adicional para os pais que vivem em funo do benecirio. com pessoas com o perl e com o tipo de apoio acima detalhados que o
Como as diculdades de locomoo foram bastante enfatizadas pelos
sistema previdencirio-assistencial lida diariamente. Que sistema esse? Quais
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os problemas que enfrenta no processo de implementao do BPC? Como os dessas e de outras questes.
benecirios so percebidos dentro dele? As sees seguintes se ocupam de tratar
5 O Processo de Implementao do BPC: Acesso, Relaes entre Nveis e Setores Governamentais, Gesto e Operao do Benefcio, Controle Social e Percepo sobre o BPC
5.1 Acesso ao Benefcio
social no Brasil est no processo de focalizao, ora por ser considerado restritivo demais, ora por no atingir os segmentos sociais aos quais esses programas so dirigidos. sabido que um dos principais problemas dos programas de assistncia
alvo de importantes crticas por parte de estudiosos e prossionais da rea de
Como vimos, no caso do BPC, os critrios de acesso ao benefcio tm sido
assistncia social, sobretudo no que se refere ao baixo valor do corte de renda, que cobriria apenas os estratos sociais em condio de extrema pobreza. A m de captar a percepo daqueles diretamente envolvidos na gesto, implementao e operao do BPC sobre o assunto, a pesquisa abordou algumas questes relativas aos critrios e mecanismos de seleo do benefcio.
corte de renda para concesso do BPC baixo. Seja entre os agentes previdencirios
Observou-se que todos os segmentos concordam, em sua grande parte, que o
(responsveis pelas APS, servidores administrativos, mdicos peritos, gerncias o ndice dos respondentes que concordaram total ou parcialmente que o valor da renda estipulado pelo BPC baixo ultrapassou 80%.
executivas), seja entre as secretarias e Conselhos Municipais de Assistncia Social,
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comprovao, no caso das pessoas com decincia, de sua incapacidade para a vida
Um segundo aspecto a considerar nesta discusso est relacionado
independente e para o trabalho, por meio de exame mdico-pericial no mbito da Previdncia Social. Sobre este processo, duas questes se destacam. A primeira espao para interpretaes subjetivas por parte dos mdicos peritos, dada a falta e para o trabalho. a diculdade de denio dos conceitos de decincia e incapacidade, o que abre de clareza dos critrios para avaliao da incapacidade para a vida independente Aqui, os diversos segmentos tambm apresentaram um elevado grau de
concordncia em relao percepo de que os critrios mdico-periciais para avaliao da incapacidade para a vida independente e para o trabalho no so entre mdicos peritos (52%) e o signicativo percentual de respondentes, em quase todos os segmentos, que no souberam responder este item (de 10%, entre as GEX Gerncias Executivas do INSS at 33% entre os servidores administrativos). claros (em torno de 50%). Chamam ateno os maiores ndices de discordncia
se sua limitao a aspectos clnicos, no considerando a condio social do requerente ao BPC.
Outro ponto presente no debate sobre os critrios mdico-periciais refere-
benefcio concordam, em sua maior parte, que a percia mdica no considera a condio social dos requerentes quando faz a avaliao mdica (variao de cerca de 60% entre os responsveis pelas APS a 88% entre as secretarias municipais de assistncia social). De novo, aqui chama ateno o expressivo percentual dos que no souberam responder a questo (de 13% das GEX a 30% dos servidores pericial so de domnio quase que exclusivo do mdico perito.
Todos os segmentos envolvidos com a gesto e operacionalizao do
administrativos), o que sugere que os critrios relacionados avaliao mdicoConvm realar o fato de que estas respostas no signicam, necessariamente,
que os respondentes avaliem que a condio social do requerente no deva ser e como pode ser percebido em outras questes foi comum entre os diversos
considerada nas anlises para concesso do BPC. Durante o trabalho de campo segmentos a noo de que as PCDs possuem uma gama de vulnerabilidades
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sociais que precisariam ser levadas em considerao nas anlises de seu
requerimento. Tampouco se pode dizer que a percia mdica quem deve assumir o fato de que a avaliao da condio social no considerada nas anlises para concesso do benefcio.
a responsabilidade pela avaliao social. O que parece relevante discutir aqui
incapacitadas para o trabalho devam receber o BPC, necessrio reconhecer que Se a maior parte dos respondentes tende a no concordar com este critrio, como expresso no Grco 1, signicativo o percentual dos que concordam que somente os incapacitados para o trabalho devem receber o benefcio.
Ainda em relao ao critrio de que somente as pessoas com decincia
as opinies dos diversos segmentos sobre este critrio foram bastante divididas.
Grco 1: Concordncia com o critrio de que somente as pessoas com decincia incapacitadas para o trabalho devam receber o BPC; Regio Sudeste, 2006
considerar os critrios do BPC restritivos, h uma percepo um tanto quanto
Apesar de essas opinies expressarem uma tendncia predominante de
generalizada de que ter o benefcio deferido relativamente fcil. Vale destacar que todos os segmentos tendem a avaliar que, para o idoso, ter o benefcio deferido mais fcil do que para as pessoas com decincia. No caso da concesso do
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BPC para os idosos, cerca de 85% dos responsveis pelas APS consideram que
ter o benefcio deferido fcil ou muito fcil, opinio compartilhada por 86% de assistncia social. O menor percentual de respondentes que consideraram ser fcil ou muito fcil para os idosos terem sem requerimento deferido foi entre os Conselhos Municipais de Assistncia Social, com 48%.
dos servidores administrativos, 80% das GEX e 83% das secretarias municipais
os percentuais de respostas que consideraram que ter o benefcio deferido fcil ou muito fcil foram consideravelmente menores: 56% entre os responsveis pelas APS, 46,5% entre os servidores administrativos, 73% entre as GEX, 18% entre as Assistncia Social.
J no caso da concesso do BPC para as pessoas com decincia (PCD),
secretarias municipais de assistncia social e 20% dos Conselhos Municipais de Essa percepo parece ser conrmada, em parte, pelas experincias dos
benecirios da amostra de estudo: a maioria dos respondentes declarou no ter
enfrentado nenhuma diculdade nem para dar entrada no BPC (86,4%) nem as pessoas com decincia, sobretudo mental, as que apresentaram maiores diculdades (cerca de 13% deste segmento). Outro aspecto chave em termos de acesso ao BPC diz respeito ao
para receb-lo (90,5%). Dentre os que informaram ter tido diculdades, foram
cumprimento do prazo legal para concesso do benefcio (45 dias). O acesso ao BPC parece ser relativamente simples, podendo, em muitos casos, ser obtido com uma rapidez pouco comum na concesso de benefcios sociais. Na percepo dos agentes previdencirios, o prazo legal , em geral, bem cumprido. No entanto, as avaliaes apontam que esse prazo melhor cumprido no caso dos idosos (cerca o trmite do processo mais lento no caso das PCD, possivelmente por conta dos procedimentos burocrticos que envolvem a realizao da percia mdica. de 90%) do que no das pessoas com decincia (em mdia 75%), o que sugere que
cumprimento do prazo legal para concesso do BPC maior entre os idosos: enquanto a maior parte destes referiu ter recebido a resposta dentro do prazo legal, menos da metade das PCDs teve o prazo cumprido (cerca de 54% e 41,6%,
Nas respostas dos benecirios, tambm foi possvel identicar que o
314
respectivamente). Dentre as pessoas com decincia, cerca de 15% referiram demora na marcao da percia mdica. Chama ateno, aqui, a existncia de um percentual expressivo de benecirios que informou ter aguardado mais de seis meses pela concesso do BPC (23%), o que indica que esta ainda uma rea que necessita de aperfeioamento. Alm dos critrios e mecanismos de elegibilidade, os vrios segmentos
pesquisados avaliaram outras diculdades de acesso ao BPC, algumas delas
relacionadas estrutura de apoio para requerer o benefcio, outras diretamente trmite do processo. Todos os segmentos vinculados gesto e operacionalizao do BPC concordaram que a existncia de intermedirios um aspecto que ou parcialmente). diculta o acesso ao benefcio (em mdia 85% dos respondentes concordam total
vinculadas acessibilidade das agncias do INSS e outras ainda referentes ao
se levarmos em considerao que, como visto anteriormente, so, sobretudo, os familiares, seguidos dos vizinhos e amigos, os que apiam esses segmentos na entrada do requerimento e no acompanhamento do processo. Tambm em relao a quem recebe o recurso e quem decide como gast-lo, as respostas dos
No entanto, esse no parece ser um problema entre os benecirios,
benecirios apontam para uma baixa presena de possveis atravessadores, haja vista que so eles prprios ou os tutores natos os que recebem o benefcio e decide como o recurso ser gasto.
diculdade assinalada com grande freqncia por todos os segmentos (cerca de 78% do total de respondentes). Entre os benecirios que referiram diculdades para dar entrada no BPC, a pouca informao disponvel (incluindo no saber signicativamente mencionada (86%), mostrando que esse um aspecto a ser aprimorado na implementao do BPC. Convm tambm analisar de que forma as diferentes instituies envolvidas
A insucincia de informaes disponveis para os requerentes foi outra
preencher o formulrio e se podia pedir o benefcio) foi uma diculdade de acesso
com a gesto e operao do BPC apiam os potenciais benecirios no processo de requerimento do benefcio.
315
para resoluo de problemas relativos documentao para entrada no benefcio
No mbito do INSS, na maior parte das agncias, so feitas orientaes
e, em menor escala, orientao quanto aos procedimentos para entrada de recursos em caso de indeferimento. Chama ateno o percentual relativamente pequeno de APS que ajudam no preenchimento de formulrios. Vale dizer que todas as
agncias participam, de alguma forma, no processo de requerimento do BPC
(Grco 2). Cabe lembrar, aqui, como j apresentado anteriormente, que um
percentual expressivo de benecirios e de usurios reportou o apoio recebido de do BPC. funcionrios do INSS no processo de entrada e acompanhamento da concesso
Grco 2: Forma de participao das instituies no processo de requerimento do BPC; Regio Sudeste, 2006
o elevado percentual dos respondentes que armaram que os conselhos no
Entre os Conselhos Municipais de Assistncia Social, chama ateno
participam do processo de requerimento do BPC. Dos que armaram participar, em nmero menor, orienta quanto aos procedimentos para entrada de recursos
grande parte presta orientaes na resoluo de problemas de documentao e, nos casos de indeferimento. Percentual ainda menor ajuda no preenchimento do
formulrio de requerimento do BPC. Outro aspecto a ressaltar o fato, j apontado, de que o percentual de benecirios que reportaram o apoio dos conselhos foi
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nulo. No deixa de ser preocupante, portanto, que uma instncia de controle social baixa participao no apoio aos demandantes do BPC.
que, ao menos em tese, deveria resguardar os direitos dos benecirios tenha to Nas secretarias municipais de assistncia social, apenas 5% dos respondentes
armaram que este rgo no participa do processo de requerimento do BPC. Entre os que mencionaram a participao das secretarias municipais de assistncia social, quase todos indicaram que as secretarias orientam na resoluo de
problemas relativos documentao e, em proporo um pouco menor, ajudam no preenchimento do formulrio. No entanto, essa percepo contrasta com a dos agentes previdencirios e com a prpria experincia referida pelos benecirios. De fato, grande parte dos respondentes vinculados ao INSS (68% dos responsveis pelas APS, 60% dos servidores administrativos e 70% das GEX) concorda total ou parcialmente que o pouco apoio dos rgos da assistncia social constitui uma diculdade de acesso ao BPC.
da assistncia social foi referido por um nmero residual de benecirios, o que do BPC.
Chama ateno, como visto anteriormente, que o possvel apoio dos rgos
sinaliza para a fragilidade deste mecanismo de apoio ao processo de requerimento
5.2 Relaes entre Setores Governamentais

e agentes, incorporando reas que tradicionalmente operaram conformadas por lgicas organizacionais muito distintas, como o caso da Previdncia Social e da Assistncia Social. H uma percepo bastante difundida de que, exatamente por conta desta tradio, os agentes vinculados ao INSS no aceitariam operar atendimento prestado aos benecirios e no acesso ao benefcio. Um tema muito um benefcio no contributivo como o BPC, com repercusses na qualidade do presente na agenda de discusso sobre o BPC na atualidade sobre quem deve gerir e operacionalizar, de fato, o benefcio. Tambm recorrente a tendncia a considerar que diculdades de integrao entre Previdncia Social e Assistncia Social se do em funo principalmente da no aceitao do INSS em realizar O desenho e operao do BPC envolvem uma complexa cadeia de instituies
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trabalhos conjuntos, dado seu histrico isolamento e tambm por no considerar percepo dos setores envolvidos com o BPC sobre estas questes.
esta integrao como importante e necessria. A pesquisa buscou captar a Foi perguntado aos diversos segmentos qual era sua opinio sobre o grau
de aceitao do INSS para operacionalizar o BPC. Os segmentos vinculados Previdncia Social tenderam a considerar, em sua maior parte, que este grau mdio ou alto (o ndice varia de 67% entre os mdicos peritos a 83% entre as
GEX). Interessante observar que essa mesma percepo foi expressa por 67% das de Assistncia Social as opinies se dividiram entre baixo (35%) e mdio (33%).
secretarias municipais de assistncia social. Apenas entre os Conselhos Municipais Embora com graus de aceitao positivos, a operao do BPC poderia
ser encarada como um problema pelos agentes previdencirios. No entanto, as vinculados s APS informaram, em sua maioria, que a operacionalizao do BPC
opinies expressas por estes setores foram, em geral, positivas. Os segmentos no constitui um problema para as agncias (57% dos responsveis pelas APS, 65% dos servidores administrativos, 71% dos mdicos peritos e 67% das gerncias no seja desprezvel. executivas), ainda que o percentual de respostas armando que um problema No obstante essas respostas favorveis, h um intenso debate se este
processo de operacionalizao deve continuar ou no sob responsabilidade do INSS. Argumentos favorveis sada do BPC do mbito da Previdncia Social indicam que o modelo de operao do BPC, quase que exclusivamente a cargo do
INSS, acaba por reforar, entre a populao beneciria, a noo de que se trata de
um benefcio previdencirio. Do mesmo modo, supem a existncia, nas agncias em detrimento dos benecirios do BPC, com repercusses no acolhimento e
do INSS, de prioridade e mesmo privilgio dos segurados da Previdncia Social, tratamento destes ltimos. Mesmo entre os setores da Previdncia Social, h gesto do BPC deveria car a cargo exclusivo da rea de Assistncia Social.
aqueles que ressaltam que, por ser um benefcio assistencial, a operacionalizao e J a favor da continuidade do INSS como responsvel pela operacionalizao
do BPC, pesam os argumentos de que os municpios e as secretarias municipais
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de assistncia social no dispem de infra-estrutura adequada para assumir esta operativa para sua execuo. Algumas opinies tambm indicam que as secretarias municipais de assistncia social so bastante sujeitas a interesses partidrios e no mbito do INSS.
tarefa, ao mesmo tempo em que o INSS dispe de capacidade tcnico-gerencial e
clientelsticos e apostam que interferncias desta natureza so menos provveis Na amostra do estudo, as opinies caram bastante divididas. Peritos, conselhos
e secretarias municipais de assistncia social indicaram, em sua maioria, que o INSS deve continuar responsvel pela operacionalizao do BPC, enquanto a maior parte dos responsveis pelas APS, servidores administrativos e gerncias executivas no Interessante notar, portanto, que so os segmentos vinculados ao INSS, exceto os
concordam que o INSS permanea responsvel pela operao do BPC (Grco 3). peritos, aqueles que mais expressam a opinio de que o BPC deva sair do mbito favorveis permanncia da operacionalizao do BPC pelo INSS.
da Previdncia Social, enquanto os segmentos vinculados Assistncia Social so
Grco 3: Opinio sobre a continuidade do INSS como responsvel pela operacionalizao do BPC; Regio sudeste, 2006.
a rea da Assistncia Social nunca assumiu de forma efetiva a gesto do
preciso considerar que, desde a implantao do BPC, em 1996,
319
benefcio, reforando a impresso da populao de que se trata de um
benefcio previdencirio. De fato, a participao das secretarias municipais de operacionalizao do BPC parece resumida etapa de reviso, processo que vem se dando mais recentemente. Apesar de grande parte dos representantes das secretarias municipais informarem participar do apoio ao requerimento do BPC muito inferior no que diz respeito ao acompanhamento do processo de concesso benecirios e usurios ressaltaram, em sua grande maioria, que o apoio no
assistncia social, e mesmo dos Conselhos Municipais, em todo o processo de
(cerca de 95% mencionaram oferecer algum tipo de apoio), esta participao do benefcio (apenas 43%). Ao mesmo tempo, como dito anteriormente, os processo de requerimento e concesso do BPC obtido principalmente junto a portanto, que as secretarias e Conselhos Municipais de Assistncia Social tenham uma participao apenas residual neste processo. Quando perguntados qual deve ser o papel das secretarias municipais de
familiares, vizinhos e amigos, seguidos de funcionrios do INSS. de se supor,
assistncia social, os diferentes segmentos assinalaram uma srie de atribuies. Parece consensual entre esses diversos segmentos que as secretarias devem orientar a populao beneciria no processo de requerimento do BPC e encaminhar
possveis benecirios ao INSS. Em outras palavras, h uma aceitao geral requerimento do BPC. Tambm, a realizao de estudos sobre as condies de
de que as secretarias participem do apoio aos benecirios no processo de vulnerabilidade dos benecirios e a oferta de aes e servios sociais voltados s secretarias municipais de assistncia social.
para estes segmentos so atribuies que grande parte dos respondentes imputam Foram as aes vinculadas ao processo de concesso do BPC (participao
das anlises/ avaliao dos processos de requerimento e acompanhamento do processo de concesso do BPC) as que tiveram proporcionalmente o menor Conselhos Municipais de Assistncia Social. nmero de respostas dos diversos segmentos, a incluindo tambm as secretarias e Chama ateno ainda o fato que a coordenao do processo de reviso
do BPC, atribuio formalmente sob responsabilidade das secretarias municipais
de assistncia social, teve baixa adeso de respostas dos segmentos vinculados s
320
agncias do INSS. Igualmente, foi a coordenao do processo de reviso do BPC a opo que recebeu o menor nmero de menes dos representantes das secretarias e Conselhos Municipais de Assistncia Social (Tabela 1).
Tabela 1: Opinio sobre o papel das secretarias municipais de assistncia social na execuo do BPC; Regio Sudeste, 2006 (em percentuais)
Segmento Papel das SMAS concordncia em relao ao papel da SMAS atuando em: Responsvel APS
Secretarias
Servidores
Conselhos
Peritos
Orientar a populao beneciria Encaminhar possveis benecirios ao INSS Participar da anlise/avaliao dos processos de requerimento Realizar estudos sobre as condies de vulnerabilidade Acompanhar o processo de concesso do BPC Coordenar o processo de reviso do BPC Oferecer diversas aes e servios sociais voltados para os benecirios Outros No deve interferir No sabe
91,0 77,0 54,0 76,0 37,0 55,0 69,0 7,0 2,0 2,0
60,6 85,9 52,5 74,8 34,3 50,5 76,8 7,1 0,0 2,0
86,2 74,5 42,6 63,8 40,4 28,7 67,0 3,2 2,1 8,5
100,0 98,3 78,3 85,0 73,3 78,3 78,3 8,3 0,0 0,0
100,0 93,3 83,3 93,3 80,0 86,7 88,3 10,0 0,0 0,0
100,0 90,0 66,7 96,7 56,7 70,0 90,0 6,7 0,0 2,0
se dizer que esta uma diculdade ainda bastante presente, salvo experincias pioneiras em alguns municpios. Vale dizer que somente com o incio do processo a uma maior integrao entre o INSS e as secretarias municipais de assistncia social. Na concepo dos gestores federais do BPC e na perspectiva defendida de reviso do BPC, no nal de 1999, que se observa um movimento em direo
Em relao integrao entre INSS e secretarias de assistncia social, pode-
GEX
321
pelo Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), a integrao entre o INSS e gesto compartilhada.
as secretarias municipais de assistncia social deveria assumir o carter de uma Quando foram perguntados sobre sua opinio quanto necessidade de
trabalho conjunto entre APS e secretarias municipais de assistncia social, os diferentes segmentos apresentaram um percentual de respostas favorvel ao desenvolvimento de trabalhos conjuntos (88% dos responsveis pelas APS, 83% dos mdicos peritos, 97% das gerncias executivas e a totalidade das secretarias municipais). Todavia, o percentual de respostas que indicaram haver trabalho conjunto
entre APS e secretarias municipais de assistncia social comprova que iniciativas nesta direo so ainda incipientes, como pode ser observado no Grco 4. Grco 4: Existncia de trabalho conjunto entre APS e SMAS; Regio Sudeste, 2006
municipais de assistncia social (SMAS), a maior parte armou que este trabalho constante e cooperativo (cerca de 65%), seguidos dos que indicaram ser ocasional
Entre os que responderam haver trabalho conjunto entre APS e secretarias
322
e cooperativo (em torno de 15%). A existncia de conitos apareceu de forma relativamente residual na percepo dos respondentes, exceto nas GEX, que, em por conitos. quase 35% das respostas, armou que as relaes entre APS e SMAS so marcadas As diculdades para essa integrao identicadas pelos diferentes
segmentos foram de diversas ordens. Entre responsveis pelas APS, peritos e GEX, apareceu com maior freqncia a seguinte seqncia de respostas: a) diferena de objetivos entre INSS e SMAS (47%, 46,8% e 50%, respectivamente); b) falta
de interesse das secretarias municipais de assistncia social (22%, 22,3% e 33%); e c) concentrao de poder de deciso no INSS, sendo este ltimo com menor percentual (18%, 14% e 23%). J entre as secretarias e os Conselhos Municipais de Assistncia Social, apareceu em primeiro lugar a concentrao de poder decisrio no INSS (50% e 52%, respectivamente), seguida do item diferenas de objetivos de resposta destes dois segmentos, a resistncia de prossionais do INSS (32% e 27%) e a falta de interesse do INSS (28% para os dois segmentos). entre INSS e SMAS (45% e 47%). Tambm mereceram um nmero signicativo
social que apresentaram o maior percentual de respostas indicativas da no existncia de diculdades de integrao entre INSS e SMAS (18%), ao passo que foram as GEX os segmentos que tiveram o mais baixo percentual de respostas nessa direo (somente 3%).
Chama ateno o fato que foram as secretarias municipais de assistncia
trabalho conjunto entre INSS e SMAS mencionadas pelos respondentes, a falta de recursos humanos seja no mbito do INSS, seja nas secretarias municipais de
Cabe ainda registrar que, entre as outras diculdades para realizao de um
assistncia social foi um item referido por todos os segmentos, demonstrando que esta uma questo crtica na operacionalizao do BPC. Entre os segmentos vinculados ao INSS, apareceram menes a diculdades relacionadas com a interferncia poltica na operacionalizao de programas assistenciais. A falta de capacitao dos prossionais para trabalharem com o BPC e a no considerao da
anlise social pelo INSS na concesso do benefcio foram diculdades apontadas com maior freqncia pelos segmentos vinculados rea de assistncia social (secretarias e Conselhos Municipais de Assistncia Social).
323
5.3 Gesto, Processo de Trabalho e Operacionalizao do BPC

Uma dimenso avaliada no estudo refere-se conduo e ao cotidiano de implementao do BPC, de forma no s a identicar problemas enfrentados pelos agentes implementadores, mas tambm captar a percepo destes atores em relao s aes desenvolvidas. Um primeiro aspecto a utilizao das informaes sobre o benefcio para o planejamento das aes. Como dito anteriormente, o BPC produz um considervel conjunto de dados sobre os benecirios e suas famlias, seja no momento de concesso do benefcio seja no processo de reviso. Estas informaes poderiam contribuir de forma efetiva tanto para a tomada de decises referentes no s operao do BPC como, principalmente, para a oferta de bens e servios sociais voltados s necessidades dos benecirios. Quando se perguntou aos diferentes segmentos da amostra do estudo qual era a freqncia de utilizao das informaes sobre o BPC para o planejamento das aes, o que se observou foi que os dados produzidos ainda no vm sendo incorporados de forma rotineira na gesto do benefcio, nem pelo INSS nem pelas secretarias municipais de assistncia social. Apenas estas e as GEX referiram, em sua maioria, que as informaes so utilizadas sempre ou quase sempre (57% e 93%, respectivamente), contrastando com as respostas dos segmentos diretamente vinculados s APS (45% dos responsveis pelas APS, 45,5% dos servidores administrativos e 26% dos mdicos peritos). A baixa utilizao das informaes geradas pelo BPC , certamente, um fator que inibe o alcance dos objetivos propostos, com repercusses na qualidade da assistncia prestada e na potencial utilizao do recurso nanceiro por parte dos benecirios. A pesquisa tambm identicou que os mecanismos de avaliao e acompanhamento do BPC ainda no esto incorporados de forma efetiva na gesto do benefcio. Ao serem perguntados sobre a existncia de mecanismos de avaliao ou acompanhamento do BPC, quase a metade dos respondentes em cada segmento indicou no existirem esses mecanismos (48% dos responsveis pelas
324
APS, 50% dos servidores administrativos e 42% dos mdicos peritos, excetuandose os que no souberam responder). A exceo aqui, de novo, observada nas gerncias executivas,que assinalaram, em sua maioria, a existncia de mecanismos de avaliao e acompanhamento do BPC. Nesse caso, foi referido que essas informaes so usadas principalmente com ns de avaliao (83% dos respondentes), de monitoramento (53%) e de auditoria (50%). Vale ressaltar que, dentre os segmentos vinculados s APS que referiram haver mecanismos de avaliao e acompanhamento do BPC, mais da metade indicou participar do mesmo. Foram os responsveis pelas APS os que apresentaram o maior percentual de respostas armativas (71%), enquanto os peritos apresentaram o menor ndice (53,5%). Avaliaes sobre programas e polticas sociais assinalam, normalmente, que a capacitao dos prossionais que operam tais programas fundamental para o sucesso no alcance dos objetivos propostos. Na amostra do estudo, um percentual signicativo de prossionais e gestores assinalou que no recebeu capacitao para operar o BPC. Esse percentual maior entre os servidores administrativos das APS, o que torna preocupante se for considerado que este segmento , em geral, a porta de entrada do processo de requerimento ao BPC (Grco 5). Por outro lado, so os peritos os que referem, em sua maioria, receber capacitao para operar o BPC, o que pode estar associado a uma maior diculdade na denio legal dos critrios para concesso do BPC para pessoas com decincia.
325
Grco 5: Existncia de capacitao para operar o BPC; Regio Sudeste, 2006
estudo referiu enfrentar diculdades para operar o BPC (66% dos responsveis
A maioria dos respondentes em cada um dos segmentos da amostra de
pelas APS, 63% dos servidores administrativos, 73% das GEX e 65% das secretarias dentre os quais mais da metade armou no existir diculdades para operar o resultados diferentes dos demais segmentos: talvez a autonomia que desfrutem segmento sejam mais positivas comparativamente aos demais entrevistados.
municipais de assistncia social). A nica exceo foi entre os mdicos peritos, BPC. S possvel especular os motivos pelos quais os peritos apresentaram no seu processo de trabalho seja um fator que contribua para que as repostas desse A falta de funcionrios foi uma diculdade referida pela maior parte dos
segmentos. Em seguida, a falta de recursos materiais foi a segunda diculdade menes a falta de treinamento dos prossionais para operar o benefcio, como demonstra o Grco 6.
mais assinalada pelos respondentes. Tambm mereceu importante nmero de
mais difcil lidar com os usurios do BPC do que com os segurados do INSS. Isso demonstra que a diferenciao entre os dois tipos de benecirios um fato atendimento diferenciado para estes dois segmentos. concreto, restando saber at que ponto ela se reproduz tambm por meio de um
Os segmentos vinculados ao INSS indicaram, de forma expressiva, que
326
Grco 6: Principais diculdades para operar o BPC; Regio Sudeste, 2006
todos os segmentos declarou que o grau de satisfao para trabalhar com o BPC de mdio para alto (81% dos responsveis pelas APS, 78% dos servidores administrativos, 63% dos mdicos peritos, 87% das GEX e 97% das secretarias municipais de assistncia social). Foram, sobretudo, os peritos, seguidos dos o maior percentual de respostas de baixa ou nenhuma satisfao para trabalhar servidores administrativos e dos responsveis pelas APS, os que apresentaram com o BPC (34%, 22% e 18%, respectivamente), ainda que em proporo bem
Apesar das diculdades enfrentadas, a maioria dos respondentes em
menor dos que avaliaram como mdio ou alto grau de satisfao. J as secretarias municipais de assistncia social constituem o segmento que apresentou o maior percentual de respostas indicando que alta a sua satisfao para trabalhar com o BPC (97%).
relativizada, considerando que a atuao deste segmento junto ao BPC , como
Essa avaliao das secretarias municipais de assistncia social merece ser
327
vimos, ainda residual, salvo experincias consideradas bem sucedidas em alguns municpios. Nestas, normalmente, o trabalho envolve uma articulao constante e cooperativa entre INSS e SMAS.
recorrente de que o INSS se mostra resistente ou refratrio operacionalizao
Os achados da pesquisa tambm trazem a necessidade de ponderar a tese
do BPC, fato este que se traduziria em um atendimento dual, com priorizao dos
segurados da Previdncia Social e mau atendimento aos benecirios do BPC. De fato, parece haver entre os agentes previdencirios uma tendncia predominante (embora no exclusiva) a criticar a existncia de benefcios assistenciais e no estrutura vinculada noo de seguro social. No entanto, esta concepo no segurados e no segurados, benecirios do BPC. Aqui, cabe chamar ateno que
contributivos como o BPC, assim como sua operacionalizao pelo INSS, parece se traduzir em diferenas signicativas na qualidade do atendimento entre os prprios benecirios da amostra de estudo avaliaram de forma satisfatria o atendimento recebido nas agncias do INSS: 61% consideraram o atendimento 11% no souberam informar. prestado bom e 17% excelente, enquanto 8% avaliaram como regular, 3% ruim e Da mesma forma, a grande maioria dos benecirios no reporta queixas
em relao ao BPC (93,5%). Dos que apresentaram queixas, uma parte referiu pagamento (4 menes). Apenas um respondente assinalou ter sido mal atendido.
suspenso do pagamento (6 menes), seguida dos que indicaram atraso no Em termos dos mecanismos formais na Previdncia Social para
encaminhamento de queixas ou denncias da populao sobre o BPC, os segmentos vinculados ao INSS demonstraram alto grau de conhecimento da Ouvidoria do INSS: 95% dos responsveis pelas APS, 88% dos servidores
administrativos, 70% dos mdicos peritos e todas as GEX responderam conhecer esse mecanismo institucional. No entanto, preciso considerar que a Junta de Recursos da Previdncia Social, instncia que em tese teria um papel importante na reviso de pedidos indeferidos, recebeu uma baixa proporo de respostas (56% mdicos peritos e metade das GEX). dos responsveis pelas APS, 45,5% dos servidores administrativos, 58,5% dos
328
Social, a referncia a mecanismos de encaminhamento de queixas dentro das como a comunicao verbal com os responsveis pelas APS.
No trabalho de campo foi recorrente, em todos os segmentos da Previdncia
prprias APS, sejam formais, como cartas e abertura de processos, sejam informais, Entre os benecirios, metade dos que apresentaram queixas em relao
ao BPC no reclamou. A outra metade informou ter procurado principalmente
as GEX e a Ouvidoria do INSS, raticando o papel residual que outras instibenecirio fez referncia Junta de Recursos do INSS, possivelmente porque suas queixas no envolveram a necessidade recursal.
tuies vm desempenhando na implementao do BPC. Note-se que nenhum
Previdncia Social toma as providncias necessrias para dar respostas s queixas ou insatisfaes dos benecirios. Aqui, o maior percentual de respostas positivas
Na opinio da maior parte dos respondentes em todos os segmentos, a
foi dado pelos responsveis pelas APS e pelas GEX (94% e 93%, respectivamente), enquanto os segmentos que apresentaram maior nmero de respostas indicando que a Previdncia Social no toma as providncias necessrias para dar respostas Assistncia Social, e as secretarias cada qual com 25%. s queixas ou insatisfaes dos benecirios foram os Conselhos Municipais de No entanto, quando solicitados a avaliar as providncias tomadas pela
Previdncia Social na soluo de queixas ou denncias sobre o BPC, os respondentes consideraram, em sua grande parte, que estas so parcialmente satisfatrias (54% dos responsveis pelas APS e das GEX, 58% dos Conselhos Municipais de denota a necessidade de aprimoramento dos mecanismos existentes.
Assistncia Social e 48% das secretarias municipais de assistncia social), o que Em relao s queixas apresentadas pelos benecirios do BPC, as opinies
expressas pelos distintos segmentos demonstraram uma clara ciso entre os Seno, vejamos:
agentes previdencirios e os segmentos vinculados rea de assistncia social. A maioria dos responsveis pelas APS (84%), servidores administrativos
(79%), peritos (66%) e GEX (60%) no concorda que o atendimento no INSS desumanizado. J a maior parte dos Conselhos Municipais de Assistncia Social
329
(CMAS) e das SMAS concorda total ou parcialmente com esta queixa: 58% e 52%, respectivamente. Tambm, a maioria dos segmentos vinculados ao INSS no concorda que
o valor de 1 salrio mnimo pago pelo BPC baixo (63% dos responsveis pelas APS, 58% dos servidores administrativos e metade das GEX). Entre os CMAS e as SMAS, esse percentual bem menor (28% e 42%, respectivamente), sendo que grande parte concorda plenamente com essa queixa (38% dos Conselhos e 40% das Secretarias Municipais de Assistncia Social).
concorda total ou parcialmente com a queixa de que h excesso de burocracia no processo de concesso do BPC,fato contestado pelos segmentos ligados Previdncia Social (65% dos responsveis pelas APS, 52,5% dos servidores administrativos e
De modo anlogo, a maior parte das SMAS (72%) e dos CMAS (73%)
60% das GEX). Aqui, a exceo est entre os mdicos peritos: enquanto 47% no concordam com a existncia de excesso de burocracia, 32% concordam total ou esse o maior percentual de desconhecimento entre os segmentos. parcialmente que h burocracia em excesso e 21% no souberam responder, sendo A demora na marcao da percia mdica uma queixa com a qual a maior
parte dos agentes previdencirios no concorda (59% dos responsveis pelas APS e mdicos peritos, 65% dos servidores administrativos e 47% das GEX), mas que SMAS (52%).
teve um grau elevado de concordncia total ou parcial entre os CMAS (65%) e as De forma equivalente, a demora em receber o benefcio foi uma queixa
que teve alto grau de concordncia entre as secretarias (43%) e os Conselhos Municipais de Assistncia Social (60%), mas com a discordncia da maior parte
dos segmentos vinculados ao INSS (71% dos responsveis pelas APS, 73% dos servidores administrativos e 53% das GEX). Comportamento diferenciado respondentes no concorda com a demora em receber o benefcio, 22% concordam total ou parcialmente e 29% no souberam responder. tiveram os peritos, cujas respostas se dividiram: enquanto quase a metade dos
como falta de orientao adequada aos requerentes do BPC, existncia de longas las no INSS e queixas sobre o resultado da percia mdica.
As opinies dos distintos segmentos se dividiram em relao a queixas
330
grande parte dos peritos (61%), Conselhos Municipais de Assistncia Social total ou parcialmente com a queixa de falta de orientao adequada, enquanto boa concordam com essa queixa.
Em relao falta de orientao adequada para os requerentes do BPC,
(72%), secretarias municipais de assistncia social (77%) e GEX (73%) concordam parte dos responsveis pelas APS (45%) e servidores administrativos (31%) no A existncia de longas las no INSS foi uma queixa que teve signicativo
grau de concordncia, parcial ou integral, entre os Conselhos Municipais de Assistncia Social (63%), as secretarias municipais de assistncia social (65%) e as servidores administrativos (35%) e mdicos peritos (37%). GEX (77%), mas expressiva discordncia entre os responsveis pelas APS (44%), Quanto s queixas sobre o resultado da percia mdica, o comportamento
dos respondentes similar ao da queixa anteriormente citada: enquanto Social (68%), as secretarias municipais de assistncia social (58%) e as GEX
expressivo o grau de concordncia dos Conselhos Municipais de Assistncia (60%) com as queixas sobre os resultados da percia mdica, os segmentos vinculados s APS apresentaram expressivo grau de discordncia com essa queixa (51% dos responsveis pelas APS, 46,5% dos servidores administrativos e 48% dos mdicos peritos). Por m, comum entre os diversos segmentos o alto grau de discordncia
em relao s queixas de que h atraso no pagamento do benefcio e de que as agncias do INSS so distantes da residncia do requerente.
5.4 Controle Social

institudos pela Constituio Federal de 1988 e, no caso da assistncia social, regulamentados pela Lei Orgnica da Assistncia Social, em 1993. Desde ento estes conselhos constituem mecanismos institucionais que visam garantir a participao da sociedade civil sobre os atos e decises do Estado atravs de um Os conselhos de polticas pblicas na rea da seguridade social foram
processo de gesto conjunta da poltica de assistncia social. Na pesquisa, buscou-
331
se analisar de que forma se efetiva o controle social sobre o BPC tomando por referncia os Conselhos Municipais de Assistncia Social. A noo de controle social considerada pela pesquisa no se restringiu
aos mecanismos institucionais de participao nas polticas sociais. Foram vistos tambm os espaos existentes na sociedade civil que visam promover o debate e a explicitao de interesses dos segmentos participantes do BPC o com este Programa. idoso e a pessoa com decincia e a interlocuo que porventura estabeleam A partir dessa perspectiva, a pesquisa procurou conhecer a percepo dos
diferentes agentes envolvidos com o BPC setores da Previdncia e da assistncia e a vitalidade dos mecanismos de controle social sobre o Programa.
social, conselheiros da assistncia social, benecirios e usurios sobre a existncia Um dos pontos analisados foi a existncia de associaes de idosos e das
pessoas com decincia nos municpios pesquisados, e possveis relaes das nas realidades municipais, principalmente de associaes de idosos. No entanto, a
mesmas com o BPC. Em verdade constatou-se a forte presena dessas organizaes expressiva presena numrica no repercute, na mesma proporo, em termos da articulao das mesmas com o BPC. Apesar das associaes relativas s pessoas com decincia apresentarem um padro de articulao um pouco mais ativo em tnue essa relao.
relao ao BPC, do que as organizaes de idosos, vericou-se que ainda muito Observou-se o mesmo em relao aos conselhos de idosos e da pessoa com
decincia, cujo grau de desconhecimento por parte dos usurios e benecirios
do Programa enorme: 93,3% dos usurios e 98,4% dos benecirios do BPC
no sabem da existncia do Conselho do Idoso; j os conselhos da pessoa com Esse pouco conhecimento se reproduz na avaliao que usurios e benecirios
decincia so desconhecidos por 94,6% dos usurios e 84,7% dos benecirios. fazem sobre o envolvimento dos conselhos com o BPC. De qualquer forma, cou evidente o menor grau de desconhecimento das pessoas com decincia em relao existncia do conselho representativo deste segmento e, principalmente, do envolvimento do mesmo com o BPC, o que certamente indica a existncia de
332
uma organizao mais ativa das PCD nos municpios pesquisados, em torno da defesa e ampliao de direitos. Em verdade, isso reete como est o grau de interao das representaes
autnomas da sociedade civil e dos movimentos sociais relacionados a esses os conselhos.
segmentos com a Poltica Nacional de Assistncia Social e, de certa forma, com Quanto aos Conselhos Municipais de Assistncia Social, a pesquisa
constatou a persistncia do alto grau de desconhecimento por parte dos
benecirios (83,7%) e usurios (90,7%) do BPC sobre a existncia dos
mesmos, mas, ainda assim, ele um pouco menor do que o que se viu nos conselhos anteriores. Da mesma forma, a percepo desses segmentos sociais usurios, onde 55,5% consideram que baixa e nenhuma e 44,4% no souberam nveis mdio (37,5%) e um outro conjunto expressivo no soube informar a este respeito (31,3%). sobre a articulao do CMAS com o BPC praticamente inexistente para os informar. J os benecirios avaliaram que a mesma situa-se principalmente nos
Assistncia Social com o BPC, realizada pelos representantes das secretarias de dos CMAS (76,6%) e das secretarias de assistncia social (65,0%), esta articulao ainda muito frgil, situando-se para os dois rgos nos nveis mdio e baixo.
J a avaliao sobre o grau de envolvimento dos Conselhos Municipais de
assistncia social e dos prprios Conselhos, mostrou que, para os representantes
de Assistncia Social vm tendo uma atuao pouco expressiva nas questes Alm disso, o que realizam nesse sentido pouco repercute junto aos benecirios e, principalmente, aos usurios do Programa.
Na realidade, o que estas avaliaes indicam que os Conselhos Municipais
relativas ao BPC, o que reconhecido inclusive pelos seus prprios representantes.
pesquisa, ao serem indagados sobre os elementos que poderiam estimular os conselhos a terem uma atuao mais consistente em relao ao BPC, mostraram
Concluindo, interessante observar que os conselheiros participantes da
que tm conscincia de algumas necessidades e fragilidades que os conselhos apresentam. Assim, entre as indicaes que receberam um grau de adeso
333
expressivo por parte destes, destacam-se a necessidade de maior conhecimento Programa no CMAS (56,6%).
do BPC pelos conselheiros (78,3%) e de maior participao dos usurios do Verica-se que a primeira proposio trata realmente da raiz do problema,
ou seja, necessrio, antes de qualquer outra coisa, que os conselheiros efetivamente Quanto maior participao dos usurios do BPC no CMAS, com certeza o discusso e atuao junto ao BPC.
conheam o BPC, seus problemas e seu potencial, enquanto um direito social. elemento que pode dar uma nova direo a uma possvel abertura do Conselho
5.5 Percepes sobre o BPC

envolvidos com o Programa no mbito do INSS, das secretarias e dos Conselhos de assistncia social, tm sobre o BPC e os seus benecirios. O primeiro aspecto analisado procurou indagar sobre a possibilidade do BPC Neste ponto, a pesquisa buscou conhecer as percepes que os segmentos
maioria dos respondentes indicou a incapacidade do Programa para garantir isso.
de proporcionar uma vida digna a idosos e pessoas com decincia. Vericou-se que a
grande nfase pelos mdicos peritos (70,8%), pelos representantes dos conselhos (68,3%), pelos servidores administrativos (59,3%), e pelos representantes das secretarias de assistncia social (58,3%). No entanto, a idia de condies dignas de existncia no passa somente
O baixo valor do benefcio foi um dos principais aspectos apontados com
pela satisfao de necessidades materiais, embora tal satisfao seja essencial. Da que todos os segmentos apontaram tambm, como uma das causas da incapacidade em questo, o fato de que, a despeito do valor do benefcio, inexiste
segmentos representantes do INSS destacaram-se na nfase conferida a este fator: responsveis pelas APS (40,8%), servidores administrativos (31,4%) e mdicos seguir, com 23,3% e 21,7%, respectivamente. peritos (30,3%). As secretarias e os conselhos de assistncia social situaram-se a
apoio do poder pblico s outras necessidades dos idosos e PCDs. Neste caso, trs
334
benecirios a requerer o BPC. Tendo em vista a condio de extrema pobreza dos benecirios e a impossibilidade de insero laborativa de muitos deles, no causou surpresa que a idia da existncia de uma efetiva necessidade nanceira tenha sido apontada por todos os segmentos, como a razo mais forte de adeso ao Programa. Aqui, destacam-se os representantes das secretarias de assistncia
Um outro ponto pesquisado diz respeito s razes que levaram os atuais
social (100,0%), dos conselhos (93,3%) e os mdicos peritos (92,6%), como os que apresentaram o maior percentual de menes a esse respeito.
do BPC pelos benecirios foi, a tendncia das famlias a no assumirem do INSS servidores administrativos (62,6%), responsveis pelas APS (60,0%) e mdicos peritos (51,1%) so os que mais aludem a essa explicao. Cabe observar que essa percepo parece estar em conito com o que
O segundo motivo mais apontado pelos respondentes para o requerimento
responsabilidade por seus membros dependentes e idosos. Os trs segmentos
os prprios benecirios dizem sobre o papel da famlia e suas vidas. Segundo materialmente e no manuseio das atividades cotidianas.
eles, so os parentes, prximos e distantes, quem majoritariamente os ajudam A pesquisa tambm buscou captar as percepes dos referidos segmentos
sobre os benecirios. Para tanto, foi solicitado aos respondentes que os comparassem com os segurados do INSS. Todos identicaram algum grau de diferena entre os dois. O mais referido, principalmente pelos responsveis pelas APS (87,5%), servidores administrativos (85,1%) e gerentes executivos (78,9%), a diculdade dos benecirios em entenderem o funcionamento do BPC. A segunda diferena mais mencionada foi referente maior pobreza do benecirio em relao ao segurado. Os mdicos peritos (74,5%), os servidores
administrativos (66,0%) e os gerentes executivos (63,2%), esto entre aqueles que mais se referem a essa questo. Uma outra diferena entre benecirios do BPC e segurados do INSS
destacada pelos respondentes diz respeito maior capacidade crtica e tendncia a questionar dos primeiros. Os peritos so a maioria esmagadora entre os segmentos na indicao desse ponto (13,7%), o que possivelmente est ligado ao fato de que
335
situaes de conito entre eles e os que pedem acesso ao BPC so mais agudas, em funo do seu papel denidor no processo de concesso para as pessoas com executivos (5,3%). decincia. Em seguida vm os servidores administrativos (8,5%) e os gerentes Ainda sobre o perl do benecirio do BPC, os segmentos pesquisados
tendem a caracteriz-lo como menos consciente dos seus direitos do que os segurados. Os peritos mais uma vez so os que se destacam na referncia a esta questo (51,0%), seguidos dos servidores administrativos (31,9%) e dos representantes das secretarias de assistncia social (30,0%). Considerando que os mdicos peritos so os que mais armaram que os
benecirios so mais crticos e questionadores do que os segurados, era de se esperar que aqui eles fossem menos proeminentes. Isso, contudo, no pode ser visto como uma contradio, haja vista que ser mais questionador que o segurado no signica necessariamente ser essencialmente portador de uma conscincia cidad. Ao mesmo tempo, o tipo de questionamento crtico dos benecirios pode no se estende para alm da situao pericial.
ser muito possivelmente caracterizado por uma ao de revolta momentnea, que Um outro ponto indagado foi como os diferentes segmentos percebem o
benecirio do ponto de vista da sua presena dentro da estrutura previdenciria, a qual, s muito recentemente, e por fora de lei, passou a lidar com um benefcio assistencial da dimenso do BPC. Entre os respondentes que acham que o benecirio do BPC no contribui
para a Previdncia Social e, que, portanto, no deveria ser atendido pelo INSS, os responsveis pelas APS so os que mais acalentam essa percepo (41,7%), seguidos dos servidores administrativos (29,8%) e mdicos peritos (23,5%). No afetados pelo maior volume de trabalho que tiveram que enfrentar, em funo da incorporao das aes associadas concesso do BPC. casualmente, so tambm esses trs segmentos os que provavelmente se viram mais
armam que o mesmo muito importante. Despontam nesta posio os
Finalizando, quanto importncia atribuda ao BPC, todos os segmentos
representantes das secretarias de assistncia social (91,7%) e dos conselhos
336
relativos a esta poltica (83,0%). Na esfera do INSS, o grau de adeso mais modesto, destacando-se os gerentes executivos (66,7%) e os responsveis pela APS (63%).
Consideraes Finais
A par dos resultados j apresentados, algumas consideraes merecem
destaque. Em primeiro lugar, preciso reiterar a potncia do BPC como
benefcio assistencial. Com a pesquisa foi possvel identicar sua importncia para a manuteno de condies mnimas de vida para segmentos extremamente nas populaes s quais se destina, pois alm da renda familiar muito baixa, outros fatores indicam essa focalizao nos mais pobres; entre os benecirios h mais pela pobreza. vulnerabilizados, idosos e pessoas com decincia. O benefcio est bem focalizado
mulheres, negros e indivduos solteiros, segmentos sabidamente mais acometidos Apesar de apontarem alguns limites ao benefcio, tanto os benecirios
como os setores ligados gesto e controle social reconhecem que o benefcio
importante e necessrio e que a populao beneciria o acessa, principalmente, por necessidade. Isso indica uma mudana em relao aos benefcios assistenciais, em geral tratados como caridade, favor ou complacncia do Estado. Essa posio, em especial as que responsabilizam os indivduos e suas famlias pela fragilidade
contudo, no exclusiva e comparece junto com concepes morais tradicionais, em que se encontram. Mais do que uma dubiedade, a presena de posies
supostamente contraditrias indica a complexidade da questo social e o quanto a conduo do Estado pode conformar essas concepes. Nesse sentido, vale chamar a ateno para a importncia do benefcio como componente central da poltica de assistncia social em anos recentes, fato que tem demandado esforo signicativo
da estrutura institucional da assistncia social no sentido de localiz-lo dentro do
campo do direito social, mesmo por meio da complexa estrutura organizacional na qual ele se insere, onde prevalece, como sabido, a lgica do direto vinculada contribuio pretrita. Mesmo prevalecendo ainda essa lgica, o BPC tem hoje
337
um lugar como benefcio assistencial estatal que no regido principalmente pelo critrio do favor ou da clientela. Se possvel identicar no BPC uma mudana de padro em relao aos benefcios assistenciais, no esto eliminados os conitos
cotidianos impostos a gestores e cidados no que toca aos mecanismos que cercam a concesso e manuteno do benefcio. Os agentes do INSS ainda no vem com bons olhos a operacionalizao do benefcio e prefeririam que essa no fosse
uma responsabilidade sua. Contudo, o INSS ainda a principal fonte de apoio de benecirios e usurios para acesso ao benefcio, superado apenas pelas redes familiares de apoio e frente da assistncia social, conselhos, polticos etc. Os problemas de gesto esto razoavelmente identicados pelos agentes e h
uma razovel clareza das responsabilidades de cada uma das partes envolvidas no de salientar a boa disposio dos agentes para trabalhos conjuntos entre os setores na conduo negociada acerca da implementao do benefcio em anos recentes.
benefcio, mesmo que no seja sempre boa a avaliao sobre o seu cumprimento. de assistncia e previdncia, certamente j inuenciados pelos esforos de ambos Os benecirios no apontam problemas signicativos de acesso, mas
chama ateno a disparidade de posies entre eles e os agentes quanto demora na concesso, que um fator crucial para os segmentos do BPC.
E aqui reside um dos ns grdios do BPC, que so os critrios de concesso. H uma razovel concordncia entre os agentes de que a renda mxima permitida para concesso muito baixa. Quanto aos critrios de incapacidade, mesmo entre os peritos, importante a concordncia com sua falta de clareza, o que abre espao
Os problemas mais graves referem-se percia mdica e seus indeferimentos.
para iniqidades de toda ordem. Isso aponta para a convivncia desses agentes, na prtica cotidiana, com o que j foi extensamente apontado por estudos, que a necessidade de vinculao da incapacidade com as condies e necessidades sociais das pessoas com decincia. Contudo, o BPC permanece restrito a uma para o trabalho corrobora um valor simblico de inadaptabilidade denitiva de indivduos para a vida social, entre os quais muitas crianas. condio indenida, j que a designao de incapaz para a vida independente e
destaca-se a importncia de que sejam tratados distintamente os dois segmentos
Sobre esse ponto, vale salientar que, dentre os resultados da pesquisa,
338
do BPC idosos e pessoas com decincia. So segmentos bastante distintos, com
necessidades e vulnerabilidades tambm distintas. E apontar para essa distino dar visibilidade a esses grupos e seus indivduos. Os resultados apontam para vrias necessidades especcas de cada um desses segmentos que precisam ser mais bem atendidas e algumas delas mais bem conhecidas.
nos municpios, tanto das secretarias quanto dos Conselhos, na ateno aos
Os dados indicam para o papel ainda irrisrio da Assistncia Social
benecirios do BPC. A famlia segue sendo o apoio principal; contudo, seus limites so concretos na ateno a segmentos com muitas necessidades de sade e assistncia e muito pobres. O apoio familiar e comunitrio, apesar de positivo, no suciente como estratgia de superao da pobreza j que, no limite, segue limitando o alcance da transferncia de renda. sendo um partilhamento de precariedades, reproduzindo essa mesma pobreza e A ateno s necessidades do BPC requer a insero de seus benecirios
em rede ampla de proteo social e essa tarefa est prevista no desenho do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS). A pesquisa tambm mostrou uma razovel disposio dos agentes da
previdncia e assistncia no sentido da cooperao por aes intersetoriais. E h registro de experincias bem sucedidas nesse sentido, em especial a partir particular, essas inovaes dependem fortemente da disposio dos governos fator de iniqidade. da reviso do benefcio. Mas, como em outras reas assistenciais, a sade em locais, gerando padres de acesso e utilizao muito distintos entre si, o que um As polticas sociais no Brasil carecem hoje de iniciativas arrojadas de
integrao. E a assistncia social, apesar de ainda apresentar a estrutura institucional mais frgil, aquela com maior potencial para faz-lo. Sua maior dependncia que possui sobre a chamada questo social. O BPC pode ser um caminho para a foco organizacional e o territrio como elemento de denio de necessidades e planejamento de aes. Com isso, poder cumprir seu objetivo de integrar de fato as populaes s quais se dirige. de outros setores sociais se d exatamente pela concepo bastante abrangente criao de sistemas integrados de proteo social, que tomem o nvel local como
339
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Envelhecimento Populacional e os Sistemas Pblicos de Suporte aos Idosos: o Caso Brasileiro
Foto: Ubirajara Machado
Captulo XI
Captulo XI
Envelhecimento Populacional e os Sistemas Pblicos de Suporte aos Idosos: o Caso Brasileiro

Bernardo Lanza Queiroz1 Diana Oya Sawyer2 Jos Alberto Magno de Carvalho3 Alosio Joaquim de Freitas4 Cntia Simes Agostinho5 Geovane da Conceio Mximo6
Apresentao
Este artigo apresenta parte dos resultados da pesquisa Avaliao do Benefcio de Prestao Continuada BPC, desenvolvida pelo ncleo de Demograa do Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional da Universidade Federal de Minas Gerais (Cedeplar), por solicitao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e apoio do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD).
1 2 3 4 5 6 Professor do Departamento de Demograa da UFMG; PhD em Demograa pela University of California in Berkeley. Professora do Departamento de Demograa da UFMG;. PhD Sc. in Population Sciences pela Harvard University. Professor do Departamento de Demograa da UFMG; PhD; em Demograa Econmica pela London School of Economics & Political Sciences. Professor do Departamento de Estatstica da UFMG; Doutor em Demograa pela Universidade Federal de Minas Gerais. Pesquisadora do Cedeplar UFMG; Doutoranda em Demograa pela Universidade Federal de Minas Gerais. Pesquisador do Cedeplar UFMG; Doutorando em Demograa pela Universidade Federal de Minas Gerais.
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ltimas dcadas no que concerne a suas caractersticas demogrcas. A idade
A populao mundial vem apresentando importantes mudanas nas
mdia da populao, uma medida interessante deste processo, deve chegar aos 45 anos em 2050 nos pases desenvolvidos, de acordo com as Naes Unidas. O envelhecimento observado nos pases em desenvolvimento mais lento, a idade
mdia em 2050 ser de 36 anos, mas, dado o rpido declnio da fecundidade e da pases desenvolvidos.
mortalidade, o processo de envelhecimento ser mais veloz do que observado nos O envelhecimento da populao aumentou a preocupao com relao
sustentabilidade dos sistemas pblicos de previdncia social (WISE, 2004). Se no passado grande parte do suporte aos idosos era feita pela famlia, hoje este apoio vem de sistemas geridos pelo setor pblico e, em alguns pases, tambm pelo setor privado (COSTA, 1998). De forma geral, esses sistemas so muito importantes reduzir as taxas de pobreza da populao idosa (GRUBER & WISE, 2001).
para reduzir a diferena de renda entre idosos e as pessoas em idade ativa e para Por outro lado, recentemente, a maioria dos sistemas vem enfrentando
graves problemas scais. A maioria deles funciona no esquema Pay-As-You-Go buies dos trabalhadores de hoje. O equilbrio dos sistemas ca cada vez mais difcil com o aumento da razo de dependncia, envelhecimento populacional, e um processo acelerado de reduo da idade mdia de aposentadoria (BONGAimpacto dos programas de assistncia social para o sistema de seguridade social e na oferta de trabalho e deciso de aposentadoria dos indivduos. (PAYGO), ou seja, a aposentadoria dos idosos de hoje nanciada pelas contri-
ARTS, 2004). Dessa forma, crucial elaborar polticas pblicas que considerem o
impacto do Programa Benecio de Prestao Continuada (BPC) para o sistema
Esse artigo segue a anlise de Turra e Queiroz (2005) e investiga o
de seguridade no Brasil. Neste trabalho, estimamos o impacto da incluso dos Turra e Queiroz (2005) projetam a razo de dependncia do sistema brasileiro sob
benecirios do BPC sobre a razo de suporte do sistema de previdncia brasileiro. diferentes cenrios e mostram como a combinao de mudana na estrutura etria e ausncia de polticas adequadas tornam a situao do sistema brasileiro mais grave do que poderia se esperar.
344
brasileiro, com a descrio apenas do Sistema INSS (Instituto Nacional de Seguridade Social), uma vez que a descrio do BPC consta do incio desta publicao. A segunda parte examina a evoluo da populao e dos nveis de dependncia etria no Brasil. Na terceira parte, com base no modelo desenvolvido por Turra e Queiroz (2005), projetamos a razo de suporte dos benefcios de seguridade social no Brasil considerando cenrios envolvendo mudanas no
A primeira parte do artigo apresenta, brevemente, o sistema de seguridade
mercado de trabalho e nos benefcios de previdncia e no BPC. O objetivo principal mostrar que com a tendncia atual da populao e o tamanho dos benefcios, a sustentabilidade desses em um futuro prximo pode estar ameaada. Na concluso apresentamos algumas propostas de polticas pblicas, bem como importantes tpicos para estudos futuros.
O Sistema de Seguridade no Brasil

O sistema de seguridade social no Brasil composto por trs segmentos
principais: o sistema geral (trabalhadores do setor privado), o sistema dos servidores
pblicos e diversos sistemas de capitalizao privados. Alm disso, o pas tambm
tem um grande sistema no-contributivo, com elegibilidade determinada pelo de renda baixa.
nvel de renda das pessoas (means-tested), que prov benefcios para a populao Os servidores pblicos no Brasil tm o seu prprio sistema de seguridade
social do tipo PAYGO com benefcio denido. Apesar de ser pequeno em nmeros absolutos quando comparado com o sistema nico (geral), os gastos da previdncia dos servidores relativamente alto, atingindo cerca de 4,7% do Produto Interno Bruto (PIB) em 2002 (MDICI, 2004). De acordo com Mdici (2004), o programa uma complexa cadeia de sistemas federais, estaduais e locais incluindo programas especiais para servidores em diferentes categorias. Os benefcios so mais generosos do que os do sistema geral (trabalhadores da iniciativa privada): a benefcios mais curto. O dcit do programa alto e vem crescendo nos ltimos
taxa de reposio mais alta e o perodo de contribuio para receber 100% dos anos, atingindo cerca de 3,6% do PIB em 2004 (GIAMBIAGI, 2004).
345
2.1 O Sistema Previdencirio (INSS)

no Brasil (sistema geral) funciona no esquema Pay-As-You-Go (PAYGO), ou seja, O sistema de previdncia pblica para os trabalhadores do setor privado
um sistema no capitalizado de benefcios denidos. Na literatura h algum debate sobre o incio do programa no Brasil. Em 1888, algumas medidas foram tomadas para prover benefcios previdencirios para os trabalhadores dos correios
e da imprensa ocial. Nos anos seguintes, novas categorias foram includas: empregadores da rede ferroviria federal, do Ministrio da Fazenda, da Casa propunha regular o sistema de seguridade social para os servidores pblicos e trabalhadores da iniciativa privada. Esta lei descentralizou o sistema, deixando cada empresa responsvel por gerir o programa para seus empregados. A primeira grande reforma do sistema brasileiro ocorreu em 1933, quando da Moeda e das Foras Armadas. Em 1923, a Lei Eloi Chaves foi aprovada e
os subsistemas foram unicados de acordo com categorias prossionais (LEITE, 1983). O sistema geral foi unicado apenas em 1966 com a aprovao da Lei Orgnica do Sistema de Seguridade Nacional. O Instituto Nacional de Previdncia Social (INSS) incorporou todas as receitas e despesas dos sistemas especcos
por categorias prossionais, bem como suas dvidas e ativos. Uma outra grande para o esquema PAYGO (LEITE, 1983).
mudana no mesmo perodo foi a mudana do sistema antigo, de capitalizao, A ltima grande reforma do sistema ocorreu na constituio de 1988. Esta
reforma estendeu a cobertura da previdncia social para a maioria dos grupos antes excludos, incluindo os trabalhadores rurais. Entretanto, a reforma no gerou sistema mais generoso do que antes: estabelecimento do salrio mnimo como mnima de aposentadoria em alguns casos (STEPHANES, 1998). aumento equivalente nas receitas de contribuio. Outras medidas tornaram o piso, indexao de todos os benefcios ao salrio mnimo e reduzindo a idade Os benefcios totais eram pagos, at 1998, a todos os trabalhadores que
tivessem contribudo por pelo menos 10 anos para o sistema, tinham atingido a idade normal de aposentadoria para receber o benefcio por idade (65 para homens e 60 para mulheres), ou podiam comprovar que estavam trabalhando por
346
um certo nmero de anos dentro do programa de aposentadoria por tempo de
servio (35 anos para homens e 30 anos para mulheres). Alm disso, benefcios
proporcionais eram concedidos para trabalhadores com 30 e 25 anos de servio, para homens e mulheres respectivamente. Os benefcios eram computados O nvel dos benefcios por aposentadoria relativamente alto, benecirios da aposentadoria por idade recebem em mdia trs vezes o salrio mnimo e os por idade (QUEIROZ, 2005). benecirios por tempo de servio recebem 2,5 vezes mais do que os aposentados Em 1998, aps grande debate, uma importante reforma foi aprovada com base nos salrios de contribuio dos ltimos 36 meses (BRASIL, 2002).
com objetivo de ajudar a reduzir o desequilbrio scal do programa. A principal mudana foi a introduo de uma nova metodologia de clculo baseada em regras atuariais. A nova frmula foi baseada no sistema nocional sueco. O sistema
leva em considerao a histria de rendimentos, a esperana de vida na idade de aposentadoria e introduz um coeciente que reduz os incentivos para a aposentadoria precoce. Entretanto, uma idade mnima de aposentadoria ainda no foi aprovada para trabalhadores da iniciativa privada (BRASIL, 2002).
a baixa esperana de vida ajudavam a sustentabilidade do programa. Em anos recentes, entretanto, o sistema vem enfrentando problemas scais, o dcit vem aumentando gradativamente desde as reformas do nal dos anos 80. De acordo com Giambiagi (2004), em 1996 o dcit do sistema era de 0,1% do PIB, mas
O sistema geral foi criado quando o rpido crescimento da populao e
aumentou para 1,7% em 2004. O dbito implcito do sistema, uma medida de PIB (BRAVO, 2001).
equilbrio scal no longo-prazo, muito alto e atinge um valor de duas vezes o
Dados e Metodologia
O objetivo principal dessa seo projetar as razes de suporte do sistema
de previdncia no Brasil seguindo o modelo proposto por Turra e Queiroz (2005). A estimativa das razes de suporte do sistema de seguridade social
347
(razo de contribuintes por benecirios) para o Brasil entre 1996 e 2010 feita projetando a populao brasileira com o mtodo das componentes. Este mtodo por sexo e grupo etrio qinqenal, para o ano de 2005 e 2010. Para uma CEDEPLAR/UFMG, 2006). foi utilizado para fazer a projeo populacional das Unidades da Federao, estimativa da populao entre 2005 e 2010 foi feita uma interpolao (MDS/ A partir da projeo da populao brasileira, a razo de suporte estimada
usando taxas especicas de sexo e idade para a participao na fora de trabalho, as taxas de contribuintes do sistema previdencirio e as taxas de benecirios do sistema de previdncia e do BPC. Os dados de benecirios de aposentadorias
benecirios do BPC foram obtidos dos dados do Ministrio do Desenvolvimento relao entre o nmero de benecirios em relao populao total. O nmero de
e penses foram obtidos diretamente dos dados da Previdncia Social7 e os de
Social e Combate Fome (MDS). A taxa de benecirio foi calculada como a contribuintes foi calculado a partir dos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD). A taxa de contribuintes denida como o nmero de pessoas que declaram contribuir para a previdncia na PNAD em relao sees seguintes.
populao economicamente ativa. A evoluo dessas taxas ser apresentada nas O modelo de simulao incorpora o efeito das mudanas nas taxas de
contribuio e de benecirios do sistema. Seguindo Turra e Queiroz (2005), chamaremos esses efeitos de efeito evaso e efeito generosidade. Um pressuposto importante do modelo, seguindo Turra e Queiroz (2005), que as mudanas
demogrcas e econmicas so independentes, ou seja, nesse modelo no so considerados possveis efeitos de feedback. Isso signica que o que no consideramos como mudanas demogrcas podem afetar o comportamento econmico e vice-versa.
Os benefcios previdencirios considerados nessa anlise foram: 42-Aposentadoria por Tempo de Contribuio LOPS; 46-Aposentadoria por Tempo de Contribuio Especial; 54-Penso Especial Vitalcia (Lei 9793/1999); Aposentadoria por Idade; Aposentadoria por Tempo de Contribuio/Det Ignorado; Aposentadoria por Invalidez; Aposentadorias Acidentrias; Penses Acidentrias; Penses por Morte).
348
Evoluo dos Componentes da Simulao
4.1 Dinmica Demogrca

populao dependente para a populao em idade ativa. A razo de dependncia dos idosos (RDI) dada pela razo entre a populao acima de 65 anos com relao populao de 15 a 64 anos de idade. O inverso da razo de dependncia a razo A razo de dependncia a forma mais comum de se mostrar o peso da
de suporte. No Brasil, em 2000, a razo de suporte (populao de 15-64 anos em
relao populao de 65 anos e mais) 11,6, ou seja, h 11,6 pessoas em idade ativa para cada idoso na populao. Devido ao rpido processo de envelhecimento populacional, a razo de suporte no Brasil vai chegar a 3,32 em 2050. A Figura 1 mostra a evoluo da razo de dependncia no Brasil entre 1980
e 2050. No nal do sculo XX j se observava uma queda da razo de dependncia decorrente da queda acelerada da fecundidade no Brasil. Entre 2000 e 2020, a
razo de dependncia cai signicativamente, criando condies favorveis para ocorre devido ao declnio da razo de dependncia dos jovens. A partir de 2020, a razo de dependncia volta a aumentar, mas desse perodo em diante o aumento da dependncia dos idosos torna-se mais importante.
corrigir problemas do sistema de seguridade e do crescimento econmico isso
Figura 1: Razo de dependncia etria; Brasil, populao total 1980-2050
Fonte: IBGE, 2006
349
se estudar o envelhecimento populacional, pois so medidas fceis de calcular
A razo de dependncia e a razo de suporte so normalmente usadas para
e de interpretar. Entretanto, para se estudar o impacto do envelhecimento populacional sobre os sistemas de previdncia necessita-se de uma medida mais adequada.
benecirios normalmente maior do que a populao acima de 65 anos isso
Os problemas da tradicional razo de dependncia so dois: a) o nmero de
ocorre porque algumas pessoas se aposentam antes dessa idade devido a incentivos presentes na legislao ou por outro motivo e b) o tamanho da fora de trabalho menor do que a populao de 15 a 64 anos, uma vez que nem todos nessa pois grande parcela da fora de trabalho encontra-se no mercado informal e no contribui para o sistema de previdncia.
idade esto empregados. No caso brasileiro, esse problema ainda mais grave,
relao entre o nmero de contribuintes do sistema previdencirio e o nmero de
Um indicador mais adequado, usado por Turra e Queiroz (2005), a
benecirios do mesmo sistema. Essa razo um dos principais determinantes mais de detalhe a seguir.
do equilbrio do sistema previdencirio no Brasil e ser discutida com um pouco
4.2 Benecirios e Contribuintes do Sistema de Previdncia

no mercado de trabalho causa srios problemas aos sistemas de seguridade social A conjuno do envelhecimento populacional com o declnio da participao
no Brasil e no mundo. Os dados do Sistema de Seguridade Social so apresentados na Figura 2. Na gura possvel observar o ritmo de crescimento do programa no Brasil e a expanso dos benefcios em ritmo maior do que a contribuio. A razo de suporte calculada pelo Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas (IPEA) ca prxima de dois contribuintes para um (1) benecirio nos anos 1990, mesmo que a razo de dependncia demogrca sinalize uma condio um pouco melhor.
350
Figura 2: Evoluo da razo de suporte do sistema previdencirio no Brasil, 1920-2020
Fonte: IPEADATA, 2006
etrio dos contribuintes e benecirios do sistema de previdncia social. Os dados
No caso brasileiro, o problema ca ainda mais grave ao se investigar o perl
apresentados nessa seo foram estimados por Turra e Queiroz (2005) e Queiroz (2005) usando dados das PNADs. As PNADs contm uma srie de perguntas sobre a participao dos trabalhadores no sistema, mas possuem algumas importantes
limitaes (TURRA & QUEIROZ, 2006). A pesquisa pergunta a todas as pessoas
que esto trabalhando se elas contribuem e/ou recebem benefcios previdencirios, entretanto no possvel identicar os diferentes tipos de benefcios existentes no sistema. Por exemplo, pode-se identicar que uma pessoa recebe aposentadoria por tempo de servio, por idade ou faz parte de outro programa do sistema de seguridade (TURRA & QUEIROZ, 2006; QUEIROZ, 2005). As Figuras a seguir (3 a 6) mostram o perl dos contribuintes e benecirios por trabalho ou penso por morte, mas no possvel identicar se a aposentadoria
do sistema de seguridade no Brasil entre o incio dos anos 1980 e o incio de 2000, para homens e mulheres separadamente. Conforme dito anteriormente, na PNAD no possvel identicar que tipo de benefcio o indivduo est recebendo e sendo
351
declarado como aposentadoria e penso. A anlise de dados administrativos sugere que boa parcela da populao que recebe BPC declara receber uma aposentadoria e/ou penso nas PNAD. Figura 3: Contribuintes do sistema previdencirio no Brasil, homens, 1981-2002
Fonte: IPEADATA, 2006
Figura 4: Contribuintes do sistema previdencirio no Brasil, mulheres, 1981-2002
Fonte: PNAD, 2006
352
Figura 5: Benecirios do sistema previdencirio no Brasil, homens, 1981-2002
Fonte: PNAD, 2006
Figura 6: Benecirios do sistema previdencirio no Brasil, mulheres, 1981-2002
Fonte: PNAD, 2006
353
da populao com idade acima de 60 anos recebia algum tipo de benefcio. As Por um lado, o percentual de benecirios aumentou para todas as idades. Aos
Os resultados mostram que em 2002, segundo dados da PNAD, quase 80%
guras acima tambm mostram uma dinmica interessante nas ltimas dcadas. 50 anos de idade, cerca de 20% da populao recebia algum benefcio em 2002, comparado com menos de 17% em 1980. Por outro lado, a taxa de contribuintes vem caindo gradativamente desde 1980. Entre os homens, apenas 50% da comparado com mais de 60% do incio dos anos 80.
populao economicamente ativa realizava contribuies previdencirias em 2002,
4.3 O Crescimento dos Benecirios do BPC

nal de 2004, o nmero de benecirios atingiu um nmero seis vezes maior do que o nmero de pessoas recebendo o benefcio em 1996, ano da introduo do Programa. O aumento do nmero de benecirios deve-se principalmente reduo da idade mnima de elegibilidade. Na introduo do Programa, a idade mnima era de 70 anos, sendo reduzida para 67 em 1998 e para 65 em 2004, com O BPC apresentou crescimento signicativo nos ltimos 10 anos. No
2004: o Estatuto do Idoso passou a permitir que, no clculo da renda familiar per capita, no seja considerado o valor do benefcio j concedido a outra pessoa idosa da mesma famlia. A Figura 7 mostra a evoluo por idade dos benecirios do BPC em
a aprovao do Estatuto do Idoso. Uma outra importante mudana ocorreu em
relao populao total por grupos etrios. Nota-se que, em 2004, mais de
10% da populao entre 65 e 74 anos de idade recebia o benefcio. Na gura, ca clara a expanso do Programa desde a sua criao, principalmente para os dos benecirios do BPC, cerca de metade so pessoas com decincia, mas a participao dos idosos. grupos mais avanados de idade. importante ressaltar que, dentro do volume participao destes em relao populao total relativamente menor do que a A cobertura do sistema mais fcil de ser medida em relao aos idosos que
se qualicam devido ao nvel de renda. A cobertura das pessoas com decincia
354
mais complicada devido diculdade em mensurar o nmero de dessas na populao e ainda aquelas que poderiam se qualicar para o benefcio. Figura 7: Benecirios do Benefcio de Prestao Continuada; Brasil, 1996-2004
Fonte: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, 2006
Resultados
5.1 Efeito do BPC sobre a Cobertura do Sistema de Seguridade (1996-2003)

cobertura do sistema de seguridade. Este clculo feito adicionando o nmero de indivduos recebendo BPC aos benecirios (aposentados e pensionistas) expanso do sistema de suporte aos idosos para o funcionamento do programa de seguridade social. do regime geral da previdncia. Dessa forma, possvel observar os efeitos da Nossa primeira pergunta sobre o impacto dos benecirios do BPC na
e a taxa incluindo os benecirios do BPC (pessoas com decincia e idosos). As
As guras abaixo mostram a taxa de cobertura do regime geral de previdncia
355
taxas de cobertura so apresentadas para o perodo de 1996 a 2004, separadamente 1996 e 2003 (ltimo ano de dados disponveis do regime geral da previdncia).
para o regime geral e incluindo os benecirios do BPC e comparando os anos de A Figura 8 mostra a taxa de cobertura de aposentadorias e penses no
Brasil entre 1996 e 2003. A taxa de cobertura calculada como a razo entre o nmero de pessoas recebendo benefcios de aposentadoria e penso, de qualquer tipo, do INSS em relao populao total. A gura mostra uma dinmica interessante nos ltimos anos: o percentual de benecirios aumentou em todas benefcio em 2003, comparado com menos de 20% em 1996, e entre 60 e 65 anos de idade quase metade da populao recebia benefcio de aposentadoria ou penso no Brasil. as idades. Entre 55 e 60 anos de idade, cerca de 25% da populao recebia algum
Figura 8: Taxa de cobertura do sistema de seguridade social; Brasil, 1996-2003
Fonte: Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (DATAPREV), 2006
da previdncia (aposentadoria e penses) as pessoas que recebiam o BPC. O
A Figura 9 mostra a evoluo da taxa de cobertura somando aos benecirios
efeito principal para a taxa de cobertura por idade ocorre na populao idosa, j
356
que a cobertura e o percentual de pessoas com decincia so baixos em relao populao total para afetar a relao. Com a incluso dos benecirios do BPC h a reduo da idade mnima para se qualicar ao BPC (de 70 para 67), a cobertura equivale a um aumento de quase 10%. um aumento signicativo do grau de cobertura do sistema. A partir de 1998, com dos idosos acima de 65 anos de idade aumenta cinco pontos percentuais, o que
Figura 9: Taxa de cobertura do sistema de seguridade social incluindo benecirios do BPC; Brasil, 1996-2003
Fonte: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome e DATAPREV, 2006
anteriormente de forma mais clara. A gura mostra a taxa de cobertura, com e sem BPC, para 2003. A gura deixa claro o signicativo aumento do grau de cobertura da populao idosa no Brasil por algum tipo de benefcio e mostra que, para as pessoas de mais de 65 anos de idade, o grau de cobertura aumenta cerca de caso os contribuintes do sistema previdencirio fossem arcar com os custos do Programa, signicativo e ser discutido com mais detalhes adiante. 10 pontos percentuais. O efeito do aumento da cobertura sobre a razo de suporte,
A Figura 10 apresenta uma comparao dos resultados apresentados
357
Figura 10: Comparao das taxas de cobertura do sistema de seguridade com e sem a incluso dos benecirios do BPC; Brasil, 2003
5.2 O Efeito da Reduo da Idade de Elegibilidade

a aprovao do estatuto do idoso, a reduo da idade mnima de elegibilidade, a O segundo passo avaliar como a expanso do Programa, ocorrida com
no conceito de famlia, afetou o grau de cobertura por grupos de idade sistema (MDS/CEDEPLAR/UFMG, 2006a). Assim como anteriormente, o grau de total em cada grupo etrio. cobertura medido pela relao entre o nmero de benecirios e a populao A Figura 11 mostra os resultados para 2004. Os dados de 2005 para
excluso de indivduos recebendo BPC do clculo da renda per capita e a mudana
a cobertura previdenciria e para a cobertura do BPC ainda no estavam disponveis quando da elaborao desse texto. A diferena mais marcante com relao a 2003 para o grupo de 65 a 69 anos de idade. A cobertura nesse grupo apenas 5 pontos percentuais.
salta de cerca de 60% para um pouco mais de 70%; em 2003, o aumento era de
358
Figura 11: Comparao das taxas de cobertura do Sistema de Seguridade, com e sem a incluso dos benecirios do BPC; Brasil, 2004
previdencirios pode ser vista comparando-se o nmero de pessoas recebendo o BPC com relao ao nmero de pessoas recebendo os benefcios previdencirios
O avano da cobertura do BPC em relao cobertura dos benefcios
considerados nessa anlise. O percentual sobe de cerca de 3% em 1996, ano da introduo do BPC, para 15% em 2004. Isso quer dizer que, para cada 100 pessoas recebendo benefcios previdencirios no Brasil, h 15 pessoas recebendo o benefcio de prestao continuada. O salto na razo entre benecirios do BPC e 2003 o aumento mdio foi de 10%.
benecirios da previdncia foi de cerca de 20% entre 2003 e 2004. Entre 1999 e
5.3 O Efeito do Benefcio de Prestao Continuada na Razo de Suporte do Sistema Previdencirio no Brasil (1996-2010)
de Prestao Continuada afeta e afetar a razo de suporte do sistema de previdncia no Brasil. Neste trabalho, consideramos a razo de suporte como o A segunda e importante pergunta de nossa anlise como o Benefcio
359
nmero de pessoas contribuindo para a previdncia social em relao s pessoas recebendo benefcios da mesma. Os dados de benecirios foram obtidos diretamente dos dados da
Previdncia Social e do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate de benecirios em relao populao total. O nmero de contribuintes foi o nmero de pessoas que declaram contribuir para a previdncia na PNAD em relao populao economicamente ativa.
Fome. A taxa de benecirios foi calculada como a relao entre o nmero calculado a partir dos dados da PNAD. A taxa de contribuintes denida como
Figura 12: Razo de suporte do sistema de seguridade, com e sem a incluso dos benecirios do BPC; Brasil, 1996-2010
nos dois cenrios apresentados acima. A razo de suporte declina no tempo por
A Figura 12 mostra a evoluo da razo de dependncia entre 1996 e 2004
uma srie de fatores: queda no nmero de contribuintes da previdncia social, aumento no nmero de benecirios da previdncia e expanso do BPC. O aumento da cobertura do BPC tem um aumento importante sobre a razo de apenas 3,6%, aumentando para quase 20% em 2004.
suporte previdenciria. Em 1996, a diferena entre as razes de suporte era de
360
Na mesma gura tambm apresentamos a projeo da razo de suporte entre 2005 e 2010 e mostramos a razo de suporte incluindo apenas a projeo dos benecirios idosos e a que inclui todos os possveis benecirios (MDS/ CEDEPLAR/UFMG, 2006). As projees dos contribuintes usadas nas projees das razes de suporte foram obtidas usando dados da PNAD e os dados dos benecirios da previdncia foram obtidos nos registros administrativos da Previdncia Social. A projeo dos benecirios do BPC foi feita pelo Cedeplar (MDS/CEDEPLAR/ UFMG, 2006). Sabe-se que h problemas em usar dados de fontes diferentes, mas no h registros administrativos dos contribuintes da Previdncia Social para uma srie de tempo to longa quanto necessrio. Por outro lado, a construo do nmero dos benecirios usando dados da PNAD apresenta restries, pois no possvel identicar o tipo de benefcio recebido pelo indivduo. A projeo do pblico alvo do Programa Benefcio de Prestao Continuada (BPC) para o perodo entre 2005 e 2010 envolve inicialmente a estimativa da populao, por grupo etrio qinqenal e sexo. Para estimar a demanda total ao Programa BPC, fatores a serem aplicados a estas estimativas populacionais foram calculados para gerar o nmero de idosos (com 65 anos e mais) e de pessoas com decincia que satisfaam as condies de elegibilidade do programa (MDS/ CEDEPLAR/UFMG, 2006). A demanda potencial do Programa BPC formada pelo total de pessoas que atendam aos critrios de elegibilidade ao Programa. Sendo assim, pode-se separar a demanda potencial entre as pessoas j atendidas pelo Programa (elegveis atendidos) e as pessoas que ainda no so atendidas pelo Programa (elegveis no atendidos). Para estimar os elegveis no atendidos pelo BPC foram utilizados os microdados do Censo-2000. Uma vez que esta base de dados se mostrou insatisfatria8 para captar os elegveis atendidos pelo BPC, eles foram obtidos a partir dos dados administrativos disponibilizados pelo DATAPREV/MDS.
No Censo-2000 existe uma questo referente ao recebimento de renda mnima, que inclui Bolsa Escola, BPC-idoso, BPC-deciente e seguro desemprego. No entanto, este quesito no captou o nmero efetivo de benecirios do BPC. O nmero de pessoas com mais de 65 anos que responderam receber, em 2000, programa de renda mnima com valor maior ou igual a um salrio mnimo foram cerca de 10 mil, enquanto o nmero de pessoas efetivamente atendidas pelo BPC-idoso aproximava-se dos 400 mil.
361
BPC, considerando o critrio atual dado pela Lei n. 9.720, de 1998, a partir
Algumas diculdades se apresentaram nesta etapa: identicao da famlia
das informaes do Censo-2000; excluso da renda BPC no clculo da renda
que se declararam como aposentado pensionistas; captar variaes no nmero de elegveis no atendidos dadas pelas mudanas nos critrios de concesso ocorridas entre 2000 e 2004.
familiar mensal per capita nas famlias em que havia benecirios do Programa
2010. O ritmo de queda da razo de suporte no trivial. Os resultados mostram uma queda da razo de suporte total, incluindo INSS e BPC, reduzindo de 2,33 em 1996 para 2,03 em 2010. Ou seja, uma queda de 12% no nmero de contribuintes
A Figura 12 tambm apresenta a projeo da razo de suporte entre 2005 e
em relao ao nmero de benecirios. Enquanto isso, a razo de suporte dos
segurados do INSS permaneceria estvel ao redor de 2,4. O efeito da queda na razo de suporte poderia ser mais lento ou mais rpido dependendo do ritmo de mudanas piora da situao, j que o percentual de contribuintes vem caindo ao longo do na taxa de contribuio. Os resultados apresentados anteriormente indicam uma tempo no Brasil. Alm disso, no se conhece os efeitos da expanso do BPC sobre que parcela signicativa dessas pessoas deixe de contribuir para o sistema uma vez que podem se qualicar ao BPC quando atingirem 65 anos de idade.
o comportamento dos contribuintes ao sistema de baixa renda. No irreal esperar
de fatores. O principal deles o aumento do nmero de benecirios do BPC a
O ritmo de queda da razo de suporte aumenta no tempo por uma srie
partir de 2005 com a incluso das pessoas de 65 a 67 anos de idade e devido s O aumento da cobertura do BPC tem um aumento signicativo sobre a razo de suporte previdenciria. A partir de 2005, a diferena entre as razes de suporte, a previdenciria e a que inclui os benecirios do BPC ca em torno de 20%.
mudanas nos critrios de elegibilidade a partir da introduo do Estatuto do Idoso.
Discusso e Concluses
O estudo conrma uma srie de estudos para pases desenvolvidos
(BONGAARTS, 2004) e em desenvolvimento (TURRA & QUEIROZ, 2005)
362
que armam que o processo de envelhecimento populacional e a estrutura dos sistemas de previdncia pblica apresentaro diculdades de sustentabilidade no futuro prximo. O aumento dos gastos com previdncia social, de forma geral, deve-se em
grande medida ao aumento do nmero de benecirios em relao ao nmero de contribuintes. No Brasil, o estudo mostrou que a razo de suporte do sistema cai de
2,33 contribuintes por benecirio em 1996 para 2,03 em 2010. A razo prxima populacional mais avanado do que o brasileiro e possuem sistemas de previdncia mais maduros que o nosso.
observada em pases desenvolvidos que apresentam processo de envelhecimento
envelhecimento da populao, aumento da generosidade do sistema, reduo do No ltimo caso destaca-se o Benecio de Prestao Continuada. A cobertura
A deteriorao da razo de suporte no Brasil pode ser explicada por:
nmero de contribuintes e a criao de programas de benefcios no-contributivos. do BPC, tanto para idosos como para pessoas com decincia, vem aumentando signicativamente nos ltimos anos. Se em 1996 para cada 100 benecirios do INSS havia apenas trs benecirios do BPC, em 2004 esse nmero aumenta para 15. Entre 2003 e 2004, essa razo aumentou 20% e, segundo as projees do Cedeplar, espera-se que esse nmero aumente ainda mais. O efeito demogrco envelhecimento populacional sobre o sistema de
previdncia mais difcil de evitar dada a dinmica recente observada no Brasil. Alm disso, os programas de transferncia de renda para os idosos e decientes Dessa forma, a alternativa para a reduo, ou reverso, na deteriorao da razo de so bem-vindos e tm signicado importantes melhoras na vida desses grupos. suporte do programa brasileiro passa pelo aumento do nmero de contribuintes um efeito sobre a taxa de contribuio de difcil mensurao. razovel esperar
nos prximos anos (TURRA & QUEIROZ, 2005). Entretanto, o BPC pode ter que parcela dos contribuintes de baixa renda saia do sistema formal (INSS) na
expectativa (realista) de poderem se tornar benecirios do BPC. H, na literatura, evidncias sobre os efeitos dos sistemas de previdncia social, de desemprego e auxlio pessoa com decincia na oferta de trabalho das pessoas tanto para pases
desenvolvidos como para pases em desenvolvimento (QUEIROZ, 2005). Caso
363
esse comportamento seja observado no caso do BPC, e ele merece um estudo especial, o efeito sobre a razo de suporte ser ainda maior do que o apresentado nesse trabalho.
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365
Avaliao do Programa de Combate ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes Sentinela
Foto: Bruno Spada
Captulo XII
Captulo XII
Avaliao do Programa de Combate ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes Sentinela

Marlise Matos Ftima Anastasia Magna Incio Daniela Leandro Rezende Mauro Lcio Jernymo1
Apresentao
Qual a real dimenso dos problemas do abuso e da explorao sexual e comercial de crianas e adolescentes (ESCCA) em alguns municpios de nosso pas? Como eles tm sido enfrentados pelo Estado brasileiro? Quais so os resultados produzidos pelo Programa Sentinela, do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), cujas aes visam combater o abuso e a explorao sexual de crianas e adolescentes? As crianas e os adolescentes representam, no Brasil, cerca de 34% da populao, o que, em nmeros absolutos, signica um contingente de mais ou menos 57,1 milhes de pessoas. Cerca da metade das crianas e dos adolescentes do Brasil 48,8% e 40%, respectivamente considerada pobre ou miservel, pois nasce e cresce em domiclios nos quais a renda per capita no ultrapassa meio salrio mnimo (IBGE/PNAD, 2002).
1 Alm desta equipe de coordenao dos trabalhos de avaliao do Sentinela, o Departamento de Cincia Poltica e o NEPEM agradecem a participao de outros alunos e alunas de graduao e ps-graduao da UFMG que estiveram, como estagirios ou voluntrios, vinculados plena realizao desta pesquisa, entre estes: Ana Amlia de Paula Laborne, Andr Drumond Mello Silva, Fabrcio Mendes Fialho, Fernanda Pereira Mendes Motta, Keli Rodrigues de Andrade, Luciana Santana, Marina Guimares Paes de Barros, Murillo Marschner Alves Brito e Raquel Vilela Ceclio.
369
Segundo Hning e Guareschi (2002)2,

Um dos problemas-produto de nossa poca tem sido a infncia e a adolescncia, ou talvez, mais especicamente, o menor como a outra identidade da infncia. Como nos lembra Larrosa (1998), a Psicologia, assim como a Pedagogia, preocupou-se em constituir e capturar uma essncia da infncia traduzindo seus medos, suas satisfaes, necessidades, seus modos de sentir e de pensar. Paralelamente a essa constituio de uma infncia dita normal, tivemos a constituio de outras infncias, como a infncia marginal ou a infncia de risco (p. 44, grifos nossos).
Desta forma, a dita infncia de risco, fenmeno que emergiu nas ltimas dcadas, passou a ser objeto de inmeros programas sociais e instituies de assistncia, assim como foco de intensa preocupao de nossas escolas e Estado, ocupados em garantir a educao, sobretudo pautada no eixo de uma certa normalizao da infncia. As crianas e adolescentes em situao de risco social passaram a desaar os programas de educao tradicionais como os de nossas escolas e logo foram encaminhados aos programas especiais. A mobilizao da sociedade e a demanda por polticas especcas de enfrentamento da violncia contra crianas comearam a abrir espaos na burocracia estatal at ganhar especicidade institucional. Em 1996, o Plano de Ao do Ministrio da Justia, proposto pela Secretaria dos Direitos da Cidadania, implementou as diretrizes do Conselho Nacional da Criana e do Adolescente (CONANDA) para promoo e defesa dos direitos da criana e atribuiu ao Departamento da Criana e do Adolescente (DCA) a responsabilidade pela execuo, em mbito nacional, da poltica de defesa de direitos humanos da populao infanto-juvenil. O item 12 das diretrizes desta poltica destaca o objetivo de apoiar campanhas, aes e programas de ateno a crianas e adolescentes explorados sexualmente. Sabendo-se da gravidade e da extenso do problema, e dando cumprimento aos objetivos e s metas do DCA da Secretaria de Estado dos Direitos Humanos/ MJ, a sua diretoria, em 26 e 27 de agosto de 1999, apoiou a reunio de representantes dos grupos regionais ECPAT Brasil (End Child Prostitution, Child Pornography and
2 Ver HNING, Simone Maria & GUARESCHI, Neuza Maria de Ftima, 2002.
370
Tracking of Children for Sexual Purposes)3, para discutir o esboo do Plano Nacional de Combate Violncia Sexual contra Crianas e Adolescentes, oportunidade em que assumiu o compromisso de coordenar o processo de elaborao do referido Plano. No perodo de 15 a 17 de junho de 2000, em Natal/RN, o Departamento da Criana e do Adolescente do Ministrio da Justia, contando com a secretaria executiva da Casa Renascer, realizou um encontro para discusso e aprovao do Plano Nacional. A criao do Programa Sentinela foi um dos resultados deste processo de negociao da sociedade civil com o Estado brasileiro. Ele foi ento implementado a partir do ano de 2001, com a inteno fundamental de enfrentar e combater o abuso e a explorao sexual de crianas brasileiras. Em 2005, o Departamento de Cincia Poltica e o Ncleo de Estudos (DCP) e Pesquisa sobre a Mulher (NEPEM), ambos da Universidade Federal de Minas Gerais, foram contratados pela Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (SAGI/MDS) para a realizao de pesquisa de avaliao do Programa Sentinela, visando conhecer e analisar seu desempenho e seus resultados e, a partir da, propor reformulaes e aperfeioamentos no Programa. Tal pesquisa foi desenhada e executada em dois eixos: um quantitativo, do qual resultou o ndice de Elegibilidade Municipal ao Programa Sentinela (IEMS, 2005) e o outro, qualitativo, organizado a partir da investigao sobre todas as fases de desenvolvimento do Programa em uma amostra de 14 municpios brasileiros (Quadro 1). do Programa, recentemente alado condio de servio ou ao continuada4 Este artigo tem por objeto a avaliao qualitativa (segundo eixo da pesquisa)
ECPAT International uma rede internacional nascida na Tailndia que luta pelos direitos das crianas. Est encarregada de monitorar e registrar os progressos na implementao da Agenda de Ao de Estocolmo contra a explorao sexual comercial de crianas e adolescentes, assinada por governos de 161 pases. Os membros da rede se renem a cada trs anos para analisar os progressos e planejar estratgias globais de combate ao problema (ver <http://www.ecpat.net>). Segundo a NOB/SUAS (p. 94), os servios so atividades continuadas, denidas no art. 23 da LOAS, que visam a melhoria da vida da populao e cujas aes estejam voltadas para as necessidades bsicas da populao, observando os objetivos, princpios e diretrizes estabelecidas nessa lei. A PNAS prev seu ordenamento em rede, de acordo com os nveis de proteo social: bsica e especial, de mdia e alta complexidade; sendo que Programas, por sua vez, compreendem: aes integradas e complementares, tratadas no art. 24 da LOAS, com objetivos, tempo e rea de abrangncia denidos para qualicar, incentivar, potencializar e melhorar os benefcios e os servios assistenciais, no se caracterizando como aes continuadas.
371
de proteo especial de mdia e alta complexidade, por determinao da Norma 2005. Em seu novo formato, o Sentinela transformou-se em uma ao continuada
Operacional Bsica do Sistema nico de Assistncia Social (NOB/SUAS)5, de
de enfrentamento do abuso e da explorao sexual de crianas e adolescentes, desenvolvida atravs de consrcios ou servios de referncia regional, em que h co-nanciamento desse nvel de proteo social. previses especcas de partilha e escalonamento da distribuio de recursos para A avaliao aqui apresentada, no entanto, refere-se formatao anterior
do Programa e incide sobre sua contextualizao, implantao, vigilncia scioassistencial, gesto, articulao e transversalidade institucional em cada municpio envolvidos gestores pblicos, tcnicos e familiares de usurios. estudado, a partir das informaes e das percepes de alguns dos principais atores Tendo em vista a reestruturao da poltica de assistncia social no Brasil
e, em seu mbito, a reformulao do Programa Sentinela, espera-se que alguns nos quatro relatrios de pesquisa apresentados ao MDS6 venham contribuir para subsidiar as transformaes em curso, bem como para rever e modicar procedimentos, regras, rotinas, hbitos e aes.
resultados apresentados resumidamente neste artigo e muito mais detalhadamente
a metodologia e o desenho de avaliao utilizado na pesquisa em foco; a segunda
Este artigo est estruturado da seguinte forma: a primeira seo descreve
seo apresenta consideraes sobre as condies gerais de atuao da rede de
atores componentes do Programa Sentinela e pontua alguns desaos colocados;
5 6
A NOB/SUAS, de julho de 2005, disciplina a gesto pblica da Assistncia Social no territrio brasileiro, exercida de modo sistmico pelos entes federativos, em consonncia com a Constituio da Repblica de 1988, a LOAS e as legislaes complementares a ela aplicveis (NOB/SUAS, 2005:85). Alm dos resultados da avaliao, tais relatrios contm trs conjuntos de propostas orientadas ao aperfeioamento da poltica, a saber: a) um Banco de Prticas, oriundo da experincia do trabalho de campo nos 14 municpios, onde so discriminadas, para os aspectos da implantao, da vigilncia scioassistencial, da gesto e da avaliao e do monitoramento, boas prticas e prticas no recomendveis; b) a proposta de um Mdulo de Monitoramento e Avaliao do Sentinela, baseado nas metas e nos objetivos do novo Servio Sentinela, com a proposio de uma cesta contendo indicadores bsicos de: linha de base, estrutura e insumo, processo e resultados, e, nalmente, c) a proposta de padres mnimos de implantao, de vigilncia scio-assistencial, de gesto e de avaliao e monitoramento que, por sua vez, podem subsidiar as aes do novo servio Sentinela. Est claro que todos estes elementos no sero apresentados aqui.
372
a terceira seo apresenta os principais resultados obtidos na avaliao dos quatro
eixos analticos investigados e examina, alm dos fatores contextuais dos municpios pesquisados7, os componentes de implantao, vigilncia scio-assistencial, gesto, articulao e transversalidade institucional do Programa Sentinela. Nas concluses so retomados, sempre partindo das percepes dos entrevistados e de nossas observaes de campo, aspectos e recomendaes oriundos desse processo de avaliao.
O Desenho da Avaliao
Realizada no perodo compreendido entre novembro de 2005 e
fevereiro de 2006, a avaliao qualitativa abrangeu os 14 municpios brasileiros descritos no quadro a seguir8. A estratgia de seleo dos municpios pautouse na combinao de trs critrios: a) ano de implantao do Programa Sentinela no municpio; b) nvel de elegibilidade do municpio ao Programa e c) porte populacional. Com esses critrios buscou-se incluir no campo de implantao da poltica nacional de combate ao abuso e explorao sexual e comercial de crianas e adolescentes. anlise municpios com diferentes matrizes de riscos e em diferentes fases de
7 8
Os fatores contextuais foram descritos e analisados, nessa etapa da pesquisa, a partir, exclusivamente, das percepes expressas pelos entrevistados, com nfase para aqueles relacionados aos padres de desigualdades scio-econmicas. Esta amostra foi fruto da elaborao da prpria equipe de pesquisa, foi apresentada no Primeiro Relatrio de Atividades em outubro de 2005 e contou com os seguintes critrios de escolha para os municpios: I Tempo de Implantao do Programa no Municpio; II A condio de elegibilidade municipal medida pela posio ocupada pelo municpio no ordenamento propiciado pelo IEMS (alta, mdia e baixa elegibilidades); III O porte populacional do municpio, segundo PNAS 2004. Para os municpios participantes do Programa Sentinela e classicados como de risco zero pelo IEMS 2005, utilizou-se o critrio de maior incluso numrica de programas sociais no municpio. A amostra nal, portanto, foi composta de 14 municpios, que perfazem 4,5% dos 314 que compunham naquele momento o Programa Sentinela no Brasil.
373
Quadro 1: Municpios avaliados segundo os critrios de seleo da amostra

Faixa de Elegibilidade (IEMS, 2005) Implantao em 2001 Manaus (AM) Alta Ilhus (BA) Corumb (MS) Laguna (SC) Mdia Baixa Nova Andradina (MS) Guaruj (SP) Implantao em 2002 Municpios SENTINELA com RISCO ZERO (IEMS, 2005) Implantao em 2003 Fortaleza (CE) Macei (AL) Formosa (GO) Guajar-Mrim (RO) Porto Nacional (TO) Petrpolis (RJ) Implantao em 2004 Santana (AP) Godoy Moreira (PR) Mdio Pequeno Nvel de elegibili-dade (IEMS 2005) 10 10 10 10 6 4 Porte Populacional Metrpole Grande Mdio Pequeno Pequeno Grande
Fonte: Pesquisa de Avaliao do Programa Sentinela (DCP/NEPEM, UFMG e SAGI/MDS, 2005)
entrevistas semi-estruturadas (baseadas em roteiros pr-denidos) e anlises de O desenho da avaliao pautou-se no mtodo da triangulao que envolveu
Dois procedimentos de produo de informaes ex post foram utilizados:
documentos e de dados administrativos produzidos no mbito local do Programa. simultaneamente: 1) os estudos comparativos de mltiplos de casos (cada municpio vez, oriundo dos breves dirios de campo elaborados pelas equipes que realizaram
constituindo-se em um caso, apresentado em Relatrio de Campo especco, por sua as visitas), 2) as entrevistas face a face e semi-estruturadas de validao e observao de
campo e 3) a anlise documental (seja ela proveniente da coleta nos municpios, seja aquela sobre o Programa Sentinela que nos foi previamente enviada pelo prprio
MDS). Foi praticado um mtodo misto de anlise do material que obedeceu a uma lgica analtica que oscilava entre a adoo de categorias e indicadores de gesto e implantao previamente denidos e a grounded theory, procedimento escolha das categorias de anlise. A produo das informaes primrias incluiu o
terico-metodolgico onde so os prprios dados que orientam o pesquisador na
374
conjunto de agentes implicados na execuo do Programa Sentinela no nvel local, no total de 301 entrevistas diferenciadas por segmentos9:
Quadro 2: Quantitativo dos entrevistados nos 14 municpios amostrados por tipo e porte populacional
Entrevistados Categorias Prefeitos, Secretrios Estaduais, Coordenadoras do Sentinela e ExCoordenadoras, Promotores de Justia, Delegados de Polcia, Juzes da Infncia e Juventude, Vereadores (excepcionalmente Cnsul, Consulesa e Diretor de Imigrao) Psiclogas, Assistentes Sociais, Educadores Sociais, Pedagogos, Atendentes/ Recepcionistas, Motoristas Representantes de Conselho Tutelar, de Direitos da Criana e Adolescente, da Assistncia Social, Representante de Abrigo, de ONGs correlatas Familiares e/ou Responsveis pelos usurios Total Tipo Pequeno Porte Mdio Porte Grande Porte Metrpoles Total
Gestores Pblicos
19
15
23
26
83
Equipes Tcnicas
18
11
18
27
74
Representantes da Sociedade Civil
21
15
30
36
102
Familiares
11 69
7 48
10 81
14 103
42 301
Fonte: Pesquisa de Avaliao do Programa Sentinela (DCP/NEPEM, UFMG e SAGI/MDS, 2006

9 Gestores pblicos municipais e estaduais, quando possvel, Secretrios Municipais de Ao ou Assistncia Social ou Desenvolvimento Social; Gerentes ou Sub-Secretrios de Proteo Social Especial e/ou de Proteo Criana e ao Adolescente; Coordenador Municipal do Programa Sentinela; 2) Presidentes e/ou Representantes dos Conselhos Tutelares, Municipais de Direitos da Criana e do Adolescente e de Assistncia Social; 3) Outros representantes do Sistema de Garantias de Direitos, de acordo com a especicidade de cada municpio, a saber: Juzes ou Promotores de Justia; Delegados Especializados (de Proteo da Criana e Adolescente e de Proteo da Mulher); Comissrios da Infncia e Juventude, entre outros; 4) Representantes de ONGs vinculadas ao tema das crianas e adolescentes nos respectivos municpios; 5) Em alguns casos tambm foram realizadas entrevistas com representantes da rea da sade; 6) Toda a equipe tcnica e alguns funcionrios do Centro e/ou dos Servios, a saber: alm da coordenao do Programa, assistentes sociais, psiclogas, pedagogos e/ou educadores sociais, atendentes/recepcionistas, motoristas, e outros funcionrios; 7) Representantes familiares e/ou responsveis pelas crianas e adolescentes benecirios do Programa.
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Alm da realizao de entrevistas face a face, informaes de fontes secundrias foram coletadas nos municpios, tais como: Planos/Projetos de Implantao que contenham o diagnstico das reas de vulnerabilidade e risco social, a descrio do(s) Centros de Referncia da Assistncia Social (CRAS) em funcionamento no municpio, bem como a poltica vigente de recursos humanos; o Plano Municipal de Assistncia Social; o Plano de Ao Anual da Assistncia Social; um plano de acompanhamento, monitoramento e avaliao das aes de proteo social; a Lei Oramentria Anual Municipal (LOA); e o Relatrio Anual de Gesto. Tambm foram coletados materiais de campanhas e de divulgao para o pblico em geral, entre outros materiais. O processo de anlise do material coletado envolveu a codicao das entrevistas, utilizando-se o software para tratamento de dados qualitativos QSR NUD*IST, na sua verso N6 (RICHARDS & RICHARDS, 1991)10. Aps a coleta e devida transcrio das entrevistas, os dados foram ento analisados a partir da estratgia de fragmentao da informao em unidades menores e oriundas dos dois estgios de codicao, atravs do referido software. Estas fases de codicao foram as seguintes:
a) Fase 1, que compilou e categorizou todas as entrevistas a partir de suas questes centrais conforme estratgia de categorizao que obedeceu seqncia das questes formuladas pelo Roteiro de Entrevistas, levando-se, evidentemente, em conta os diferentes tipos de entrevistados. Nesta fase de codicao, em mdia 95% de todas as informaes contidas nas entrevistas foram includas nas categorizaes prvias. Para a Fase 2, vejamos as categorizaes descritas nos Quadros 2 e 3:
10 O QSR Nud*ist N6 um programa que facilita a organizao, o processamento e a apresentao dos dados. A denio dos indicadores/cdigos que, por sua vez, orientam os procedimentos de comparao e anlise so frutos do trabalho da prpria equipe de coordenao desta avaliao.
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Quadro 3: Descrio das categorizaes das entrevistas da primeira fase gestores e equipe tcnica
Categoria Problemas do Municpio 1 Perguntas referentes
Determinantes e dimenso do problema da violncia 2a6 sexual reas de atuao Implementao Gesto Organizao do processo de trabalho Obstculos Roteiro I - Gestores Boas prticas Relao entre os atores envolvidos com o programa Intersetorialidade Evoluo dos indicadores sociais Absoro da demanda 7 8 a 17 / 22 a 25 18 a 20 / 26 a 28 29 a 36 37 e 38 39 40 41 e 42 43 a 45 46 e 47
Relao do programa e seus efeitos com a dinmica 48 a 54 da violncia sexual no municpio Monitoramento Desligamento Sugestes Gesto Atuao prossional Condies de trabalho e capacitao Procedimentos de atendimento Metodologia de trabalho Atividades desenvolvidas Sugestes Roteiro II Equipe tcnica Relacionamento com as famlias Evaso/desistncia Acompanhamento dos atendimentos Instrumentos de gesto e organizao dos dados Monitoramento Obstculos Boas prticas Relao entre os atores envolvidos com o programa Percepo dos resultados Desligamento 55 56 e 57 58 e 59 1 a 7 e 21 8 a 13 14 a 17 18 a 20 / 35 22 a 24 / 38 26 a 32 33/36 34 37 38 e 40 / 46 e 47 / 50 a 55 41 a 45 48 e 49 56 a 58 59 60 61 62
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Quadro 4: Descrio das categorizaes das entrevistas da primeira fase famlias e representantes da sociedade civil
Categoria Entrada no programa Atendimento tcnico Percepes sobre o atendimento criana Roteiro III - Famlias atendidas Interao sentinela/famlias Encaminhamentos Acompanhamento escolar Visitas domiciliares Sugestes Resultados Problemas Determinantes e dimenso do problema da violncia sexual Implementao Gesto Percepo sobre o processo de trabalho do programa Roteiro IV Conselheiros e Representantes da Sociedade Civil Boas prticas Obstculos Relao entre os atores envolvidos com o programa Intersetorialidade Evoluo dos indicadores sociais Absoro da demanda Relao do programa e seus efeitos com a dinmica da violncia sexual no municpio Monitoramento Sugestes Perguntas referentes 1a3 4a6 7 a 10 11 a 13 14 a 18 19 a 21 22 e 23 24 / 33 e 34 25 a 32 1 2a7 8 a 18 19 a 25 26 e 27 30 28 / 29 31 32 e 33 34 a 37 38 e 39 40 a 46 47 48 e 49
b) Fase 2: Em seguida, as categorias foram agregadas em seis componentes do processo de implantao e gesto do Programa Sentinela em avaliao: 1) Contextualizao; 2) Implantao; 3) Vigilncia ScioAssistencial; 4) Gesto; 5) Articulao e Transversalidade Institucional e 6) Percepes dos Benecirios11.
11 No Anexo 1 apresentado um organograma que permite visualizar melhor os vrios sub-indicadores avaliados para cada um dos componentes nos municpios amostrados.
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Com estas estratgias metodolgicas foi possvel encontrar resultados que permitem avaliar, com relao implantao, gesto e percepo dos atendimentos, o contexto geral e o especco da atual situao do Programa Sentinela nestes 14 municpios. Um aspecto a ser destacado que tais estratgias permitiram avaliar a dinmica de interao entre os atores implicados na rede scio-assistencial de enfrentamento e combate ao abuso e explorao sexual e comercial de crianas e adolescentes. Essa dimenso torna-se crucial tendo em vista a natureza da interveno em foco, orientada para um wicked problem, cujo enfrentamento requer a articulao de aes intersetoriais e interinstitucionais. Cabe ressaltar que, dentre os critrios que balizaram a escolha da amostra, como j mencionado, o critrio do porte populacional foi o mais discriminante com relao tanto aos elementos generalizveis quanto s particularidades do processo de avaliao do Sentinela. Isto se deveu, em nosso ponto de vista, a alguns fatores: a) O tamanho populacional dos municpios parece ter forte inuncia, seja na dimenso e complexidade que o fenmeno da ESCCA adquire (conformando a rede de explorao), seja na magnitude e capacidade que o Estado e os demais atores da sociedade civil organizada possuem para enfrent-lo (conformando a ento designada rede de proteo social, enfrentamento e combate). O porte populacional tambm parece ser importante fator a afetar de modo distinto o dimensionamento e a grandeza das diculdades e facilidades da contextualizao que os municpios tm que enfrentar, (no nosso caso os problemas sociais, polticos e econmicos) e; b) Julga-se ser tal critrio relevante para recortar a potencialidade das capacidades e das habilidades de distintos atores no que tange aos elementos de vigilncia scio-assistencial e gesto que se pretenda acionar no enfrentamento e combate ao problema.
11 No Anexo 1 apresentado um organograma que permite visualizar melhor os vrios sub-indicadores avaliados para cada um dos componentes nos municpios amostrados.
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desenho da poltica em tela, ou seja, o processo de avaliao no integrava, como componente constituinte, o desenho inicial do Programa. Desta forma, as na comparao intertemporal no estavam presentes, como a denio de uma benecirios no sero compreendidas como resultados e impactos promovidos pelo Sentinela nestes municpios, mas apenas como um quadro de descries mais dos atendimentos recebidos. detalhadas a respeito das percepes dos usurios sobre os formatos e a dinmica linha de base e avaliao ex ante. Assim, as anlises de percepes dos familiares condies necessrias para uma avaliao de impactos ou resultados com base
em uma estratgia ex post e deu-se sem uma previso no prprio escopo ou
Cabe, tambm, voltar a insistir que a avaliao realizada se conformou
3 Avaliao das Condies Gerais de Ao Percebidas e Encontradas na Rede de Agentes do Sentinela nos 14 Municpios: Um Breve Pano de Fundo
supe a articulao de uma rede de agentes implementadores envolvidos em Para a sua execuo em bases adequadas, o desenho do Programa Sentinela
diferentes ambientes organizacionais. A ateno s vtimas de explorao e de abuso sexual incluindo as portas de entrada e o uxo de atendimento na rede transversais ao longo de um complexo de instituies. de proteo social supe, portanto, a execuo da poltica a partir de aes A promoo de tais condies requer, no entanto, a construo de
capacidades de gesto voltadas para a articulao e a pactuao de uma ateno especicidades importantes no caso do Programa Sentinela que devem ser consideradas na tarefa de avaliao: a) a implantao do Programa ocorreu em
integral ao pblico-alvo do Programa. A construo destas capacidades assume
um contexto de reestruturao do arranjo institucional da Poltica Nacional de Assistncia Social, que introduziu incertezas considerveis ao processo de gesto nessa fase transicional; b) a presena de diferentes nveis de atribuies
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e responsabilidades no interior da rede de combate explorao sexual torna organizacionais rgos do governo local, conselhos e rgos do Sistema de Garantia de Direitos (SGD) e organizaes no-governamentais.
mais complexa a articulao dos agentes envolvidos em diferentes ambientes
analticos priorizados, destacamos alguns elementos importantes e gerais a respeito local. Seria impossvel, no entanto, no escopo reduzido deste artigo, especicar garantia de direitos e demais membros da sociedade civil e benecirios) as vises e percepes dentro de cada eixo analtico priorizado na anlise.
Antes da apresentao de resultados para a avaliao dos eixos/componentes
da conformao da rede de agentes implicados na execuo da poltica no nvel para cada grupo de atores (gestores, equipes tcnicas, agentes do sistema de
de atuao. Em que pese a freqncia de gestores mais qualicados nas grandes cidades e metrpoles, tambm encontramos trabalhos muito bons de gesto em municpio de mdio e de pequeno porte. Contudo, possvel armar a presena
Com relao aos gestores pblicos observou-se um quadro muito heterogneo
de certo despreparo por parte dos gestores com relao s especicidades da temtica violncia sexual: explorao comercial e abuso sexual de crianas e adolescentes. Parte deles/as, sobretudo aqueles de nvel hierrquico superior, se sentiu, no mnimo, desconfortvel em tratar e discutir o Programa, sendo que esta bastante quando os informantes eram de rea especca da proteo social especial e trabalhavam diretamente com crianas e adolescentes.
percepo se dilua ao longo da cadeia hierrquica de gesto, vindo a diminuir
assimetrias importantes no que tange ao policy learning. A alta rotatividade das
Enquanto implementadores da poltica, as equipes tcnicas revelaram
equipes tcnicas e as diferenas sistemticas de capacitao entre os prossionais seletivas e descontinuadas acerca do funcionamento do Programa. Aqui o vis de gnero precisa ser ressaltado: em nenhum municpio dessa amostra as trs funes assistncia social, psicologia e coordenao eram exercidas por guras
em relao temtica violncia sexual se traduziram em percepes fragmentadas,
masculinas. Apenas na especialidade do educador social que encontramos a presena de homens, evidenciando a predominncia nas equipes do vis feminizante da temtica, comum prpria rea de atuao. So as mulheres que
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esto frente das equipes tcnicas que efetuam os atendimentos do Sentinela, assim como tambm evidente que so as guras maternas (as mes e as avs das crianas vitimizadas) que buscam e permanecem nos atendimentos sendo que ou pior, aparecem nele como agressores/ofensores.
pais, ou outras guras masculinas, esto fragorosamente ausentes deste contexto, Com relao aos demais agentes componentes do sistema de garantia de
direitos de crianas e adolescentes Conselhos Tutelares, Conselhos de Direitos, Conselhos de Assistncia Social, Delegacias Especializadas (da Mulher e da Criana Vitimizada), Juizados Especiais, Promotoria de Justia e Comissariado
da Infncia e membros da sociedade civil organizada, cou patente, alm da e sobre determinados aspectos, certa confuso e/ou sobreposio de papis. Tais consecuo de aes continuadas, articuladas e efetivas na direo da defesa e garantia dos direitos das crianas vitimizadas. Os Conselhos, sejam os Tutelares, os de Garantia de Direitos, ou os de
ausncia quase que completa de articulao e dilogo entre eles, em alguns casos diculdades de interao entre os agentes inviabilizaram, em muitos casos, a
Assistncia Social e tambm as instituies de abrigamento visitadas, certamente, independentemente do porte populacional de seus municpios-sede, se encontrava trabalhando em condies infra-estruturais precrias, algumas delas inclusive como locais de depsito. violando direitos fundamentais das prprias crianas e congurando-se quase Em trs municpios da amostra foi encontrada situao em que crianas
mereceriam estudo e avaliao parte. A maioria das instituies de abrigo,
(atendidas ou no pelo Sentinela) e, sobretudo adolescentes, se encontravam escolas. Foi recorrente a percepo, apresentada por vrios agentes da rede, de
em situao, de fato, de privao de liberdade, no podendo sequer freqentar vieses autoritrios e at mesmo policialescos dos Conselhos Tutelares. Tais equivocadamente representaes sociais e aes em que se destacam as foras
representaes ocupam espao no imaginrio social das nossas cidades, repetindo coercitivas e a compulso disciplinarizao de mentes e corpos dessas crianas autoridade, observado em parte destas instncias, pretende substituir (e no caso
e adolescentes. Algumas vezes este esforo de se representar como poder de
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dos Abrigos, de fato, substitui) a prpria autoridade dos pais e familiares. O apelo que se fez perceptvel no trabalho de campo o de uma estratgia de substituir o que se detecta vagamente como um vazio moral deixado pelas famlias, pelo poder de coero do prprio Estado, estes formatos hbridos de participao mediadores ou mesmo garantidores dos direitos infanto-juvenis. poltica e controle distanciando-se de suas verdadeiras funes de defensores, As famlias entrevistadas de crianas e adolescentes usurios do Programa,
todas indicadas diretamente pela coordenao dos respectivos municpios, formaram unssono na defesa e na tentativa de destacar a importncia do Programa em suas vidas. Como j podia ser previsto, em funo mesmo da prpria estratgia do recrutamento, os discursos foram bem assemelhados: inclusive o que mais se destacou neles foi a evidente situao de precariedade e de vulnerabilidade social destas famlias, na sua maioria muito pobres e desassistidas pelo poder pblico.
Legislativo que gurou como quase ausente nas articulaes com o Programa. Foram poucos os municpios em que a participao dos representantes legislativos Em geral, a atuao dos representantes polticos no nvel municipal no destacada na implantao, gesto ou acompanhamento/monitoramento das aes do Programa Sentinela. foi mencionada positivamente no sentido do enfrentamento da violncia sexual.
Entre os trs poderes de nossa congurao democrtica, o Poder
dos procedimentos de coleta, processamento, armazenamento e tratamento de
Outra discusso que mereceria um estudo pormenorizado a precariedade
dados e informaes. Muitos municpios no contam com suporte computacional, recorrendo a arquivos fsicos, atas e pastas para registro das informaes pertinentes, dicultando, sobremaneira, a intercomunicabilidade das informaes necessrias prestao de ateno integral s vtimas.
operar como um sistema eminentemente em aberto, mas especialmente integrado, que necessita a todo tempo e momento negociar com pessoas, grupos e instituies aqueles recursos e aes necessrios (no apenas nanceiros) para sua prpria continuidade e eccia. Desta forma, constatou-se a urgncia da capacitao
As aes sociais especcas e to fundamentais quanto o Sentinela precisam
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tcnica, de seus gestores, em todos os nveis governamentais, e tambm das equipes que operam na ponta para que o trabalho no se esvaia em meio a um ambiente, inclusive institucional12, onde as aes se fragmentam, desarticulam e
terminam por vezes sendo realizadas de forma paralela, descontnua, desconectada, ou pior, em alguns casos nem so realizadas, a despeito da imensa boa vontade, determinao, compromisso e coragem de seus atores.
4 Principais Resultados Obtidos a Partir dos Eixos de Avaliao

4.1 Contexto, Implantao e Vigilncia Scio-Assistencial
diferentes estgios de implementao da poltica de enfrentamento violncia de funcionamento (2001), outros seis municpios implantaram o Programa em 2003, um teve o Programa implantado em 2002 e outro em 2004. Os 14 municpios estudados encontravam-se, no perodo da avaliao, em
contra crianas e adolescentes: seis deles aderiram ela desde o seu primeiro ano
pode-se armar, partindo-se das percepes dos entrevistados e de dados no
Em que pesem as especicidades encontradas em diversos municpios,
passveis de apresentao no escopo deste artigo13, que todos eles replicam o
quadro de acentuadas desigualdades socioeconmicas que atravessa a sociedade
brasileira: altas taxas de vulnerabilidade familiar, com muitos domiclios cheados

12 Meyer and Rowan (1991) argumentam inclusive que as organizaes formais, no caso a face institucional da prpria poltica pblica de enfrentamento e atendimento s crianas vtimas de abuso e/ou explorao sexual are complex networks of technical relations being this organizations induced to incorporate taken for granted rationalized concepts of organizational work and institutionalized in society (p. 41). Desta forma, estamos considerando aqui que as presses e a urgente necessidade da articulao entre os inmeros atores envolvidos na poltica vo dizer, diretamente, de sua capacidade de adaptao e, por via de conseqncia, de sua prpria sobrevivncia. (HANNAN & FREEMAN,1977). 13 Para cada um dos 14 municpios aqui avaliados foi realizado extenso levantamento de indicadores sciodemogrcos com variveis que incluram tanto a vulnerabilidade econmica e social do municpio (utilizando-se as variveis contidas no IDH-Municipal), quanto as vulnerabilidades dos domiclios existentes nestes. Estes dados esto apresentados nos relatrios entregues ao MDS.
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por mulheres, elevados ndices de adolescentes (15 a 17 anos) fora da escola e presena signicativa do fenmeno do trabalho infantil. Os entrevistados mencionaram recorrentemente as fortes clivagens
socioeconmicas, o baixo dinamismo econmico, sobretudo dos municpios pequenos e mdios, o desemprego e a pobreza, fatores que foram associados e adolescentes. pelos respondentes manifestao do abuso e da explorao sexual de crianas Outros temas salientados pelos respondentes foram: falta de qualicao
dos membros das famlias para o mercado formal de trabalho; migraes; grande
freqncia da gravidez adolescente no municpio; drogas; os graves dcits de a juventude; graves problemas habitacionais e altos ndices de violncias, com
informao da populao; falta de opes culturais e de lazer, sobretudo para destaque para a violncia domstica e intra-familiar, que tenderia, na viso relaes familiares.
de parte dos entrevistados, a gerar o que se deniu por desestruturao das Os problemas polticos assinalados por grande parte dos entrevistados
foram as disputas locais de poder, as utuaes de gesto e as constantes trocas de equipes nos rgos pblicos. Tais aspectos foram considerados como elementos Alguns entrevistados mencionam, ainda, os efeitos perversos da captura e da instrumentalizao das instituies, rgos e servios da rede scio-assistencial Eles consideram como importantes problemas polticos a pequena capacidade desarticuladores e negativos consecuo das polticas, sobretudo as sociais.
por interesses poltico-partidrios ou por outro tipo de interesses particulares. de interveno dos cidados na determinao dos rumos da poltica municipal e na orientao as aes dos governantes eleitos, bem como a desinformao e o desconhecimento, por parte dos cidados, de seus direitos. Parte dos entrevistados avalia negativamente o fato de a cidade permanecer
refm das estruturas e dinmicas do poder local, com sua poltica tradicional de
barganhas e clientelismo. Na fala de uma representante da sociedade civil de um dois grupos, naquele revezamento: saa um e entrava outro. Uma grave conseqncia municpio de mdio porte: camos por um longo perodo sendo administrados por
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das constantes mudanas , sem dvida, a rotatividade nas equipes, que obedece rotatividade dos escales de governo. Neste eixo da contextualizao, os indicadores regionais de risco (reas
de fronteira, garimpos, zonas ribeirinhas, com turismo, com entroncamentos
rodovirios etc.) se conrmaram como poderosos no que tange predio de
aumento de incidncia nos casos de explorao sexual (mas no de abuso sexual). Neste aspecto da explorao destacou-se a classicao do IEMS dos municpios como alta, mdia e baixa elegibilidade ( exceo de Santana, no Amap, que foi erroneamente classicado no IEMS com elegibilidade zero, mas que possui um conrmada pela visitao e avaliao dos municpios amostrados.
grande porto uvial e martimo j em funcionamento) ao Programa Sentinela, Outro elemento includo no IEMS (2005) que se conrmou relevante na
avaliao realizada em campo foi a real situao de vulnerabilidade das famlias. Em quase todos os municpios, os entrevistados deram bastante destaque ao tema: a expresso desestruturao familiar aparece recorrentemente e remete diluio dos vnculos familiares ou sua ameaa por condies de intensa vulnerabilidade social.
de coordenao entre os entes federativos Unio, estado e municpios no oramentrios para a proviso dos servios sociais bsicos.
Os respondentes de todos os municpios referem-se, tambm, falta
desenvolvimento das polticas sociais, situao agravada pela escassez de recursos A violncia sexual contra crianas e adolescentes apresenta diferentes
manifestaes nas cidades pesquisadas em decorrncia das variaes relacionadas aos indicadores sociais, econmicos e polticos. Chama a ateno o fato de que a explorao sexual comercial um fenmeno muito mais expressivo nos municpios
do Norte e do Nordeste que conjugam vocao turstica com padres mais acentuados de pobreza e de desigualdade social. Em alguns destes municpios, o resultado desta equao (a exemplo de Manaus, Fortaleza, Ilhus e Macei) o orescimento do turismo sexual e de todas as implicaes decorrentes.
um fenmeno disseminado na sociedade brasileira, atravessando classes sociais
J o abuso sexual parece ser, segundo a maioria dos depoimentos coletados,
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e fronteiras regionais, ainda que haja vrias menes sua alimentao pelo
ingrediente da cultura machista. O quadro geral do abuso pintado pelos entrevistados nestes municpios desalentador: este ocorreria, na maioria das vezes, dentro de casa, podendo ser caracterizado como fenmeno intra-familiar. O
agressor com freqncia um parente padrasto, pai, av ou vizinho. As vtimas, em geral, so crianas e adolescentes do sexo feminino, muitas vezes de tenra idade: houve registros de vtimas de 3 e 4 anos de idade e at de bebs. Embora com menor entre a populao infanto-juvenil de rua. muito aventada a hiptese de que o incidncia, houve registros, tambm, de vtimas do sexo masculino, especialmente abuso sexual seja um fenmeno sub-dimensionado devido barreira do silncio. Os principais determinantes do abuso sexual, apontados pelos entrevistados, seriam: a promiscuidade resultante de valores ainda conservadores no que tange dominao de gnero, a desinformao oriunda de contextos familiares onde e a desagregao familiar vivida atravs da freqncia maior de separaes e de novos casamentos.
se tenderia a naturalizar e banalizar a dominao e situaes de violncia sexual
contextuais apresentadas pelos entrevistados dos municpios estudados. Foi sob tais condies que se deu a implantao do programa e tambm o seu posterior desenvolvimento.
Em linhas bastante gerais, so essas as percepes das caractersticas
j que a maioria dos municpios no dispe de informaes sistemticas sobre tal
Foi bastante difcil obter dados precisos sobre a implantao do Sentinela,
processo. Em alguns casos, recuperou-se essa memria entrevistando ex-membros das equipes ou gestores. Pode-se aventar a hiptese de que as freqentes trocas de equipes contribuem sobremaneira para tal perda de informaes e registros. Vale assinalar que as informaes sobre a implantao e sobre os critrios
que nortearam a escolha dos 314 municpios contemplados inicialmente com o Programa seriam de grande valia para a anlise de seu desenvolvimento, de seus problemas e de suas potencialidades. Pode-se considerar que as seguintes prcondies poderiam estar sendo observadas para a implantao do Programa em um determinado municpio: a) existncia prvia do fenmeno (sua identicao e localizao na cidade); b) gesto municipal motivada; c) existncia de comisso
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de enfrentamento que articula interesses e mobiliza atores, inclusive com a participao positiva de uma vereadora que estimulou o trabalho na direo da implantao do Programa e d) participao pr-ativa dos conselheiros e de outros membros da sociedade civil organizada.
cpio ser escolhido para acolher o Programa, se limitavam a mencionar de forma
No entanto, os entrevistados, quando indagados sobre o porqu do muni-
vaga a existncia de violncia sexual contra crianas e adolescentes, o que no abuso sexual, parece estar presente em todo o territrio nacional em todas as clasatribuindo a diferentes instituies, gestores e polticos, a iniciativa de implantar o Programa naquela localidade. Um dos componentes da Poltica Nacional de Assistncia Social e uma das
parece ser um fator discriminante, j que tal prtica, especialmente na forma do ses sociais. Ademais, muitas vezes, os relatos eram contraditrios ou truncados,
diretrizes do Sentinela a territorializao das aes e dos servios com base no
mapeamento dos riscos e das populaes em situao de vulnerabilidade social. a realizao, por parte do proponente, de diagnsticos acerca da ocorrncia de ESCCA e de abuso sexual em sua rea geogrca. Essa condio sinaliza para a importncia estratgica da informao como componente fundamental da poltica pblica, seja para orientar a implantao do programa ou o acompanhamento das suas aes. Um fator que pode intervir neste campo diz respeito s capacidades de
As normativas do Programa pr-denem, como condio para a participao,
gesto do governo local. A territorializao de riscos e vulnerabilidades requer a presena de capacidades relativas produo, armazenamento e uso de informaes por parte dos gestores (estaduais ou municipais), com graus de diculdades particularmente a violncia sexual, a realizao de diagnsticos requer estratgias
distintos dependendo do setor de poltica. No caso da violncia infanto-juvenil, especcas de produo destas informaes. Nessa direo, o foco deveria se dirigir para as condies que impactam a capacidade dos gestores para construir ou mobilizar as capacidades difusas da rede de atores envolvidos no enfrentamento informacional adequada para a execuo do Programa. Esta direcionalidade no
violncia criana e ao adolescente com o objetivo de construir uma base
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foi evidenciada em campo, j que em apenas trs municpios tais diagnsticos prvios se zeram presentes. Com relao aos principais elementos da vigilncia scio-assistencial,
foram encontradas, tambm, situaes distintas entre os municpios. Naqueles
em que a Comisso Municipal j estava constituda antes da implantao do
Programa, foi onde se vericou a existncia de determinadas estratgias prvias de
mapeamento das situaes concretas de violncia sexual. Apesar de ser perceptvel
em vrios relatos, a identicao (inclusive espacial, geogrca) de locais foco das ou seja, importante ter como uma rotina o mapeamento e a atualizao freqente dessas informaes, de forma a subsidiar as aes do Programa.
ocorrncias, especialmente as de explorao sexual, no apareceu sistematicamente,
estratgias de mapeamento scio-antropolgico e demogrco dos espaos em que se encontram crianas e adolescentes em situao de explorao sexual comercial e a caracterizao do perl dos envolvidos (MDS, 2003:02). Tal evidncia revela
Desta forma, foi mais freqente no se detectar o desenvolvimento de
ausncia de uma atuao pr-ativa dos gestores, sejam estaduais, sejam nacionais, neste aspecto. Este fato vem a colaborar com o impacto negativo produzido pela relativa incapacidade dos prprios municpios, j que passaram igualmente a mapeamento e atualizao das ocorrncias.
no se sentir compelidos adoo de diagnsticos pautados nas estratgias de Cabe mencionar, entretanto, que houve, em cinco dos municpios
amostrados, a manuteno de dossis, com histrico de todo atendimento prestado, atualizados de forma que garanta a privacidade, o segredo e a para balizar as reunies de avaliao das equipes, com as discusses e os estudos de caso, do que como instrumentos de avaliao ou de monitoramento. Foi inviolabilidade dos registros (Op. Cit., 3). Porm, tais dossis funcionam mais
igualmente recorrente a inexistncia de projetos iniciais de implantao para o
Programa. Sabemos que a construo da capacidade de produzir e de acessar as informaes acerca dos territrios para os quais as aes do Programa devem relacionada ao foco e s estratgias adotadas. Estes procedimentos so quase ser direcionadas, ao longo do ciclo de execuo da Poltica no municpio, est inexistentes em relao ao Sentinela nestes municpios amostrados, sendo que as
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equipes j se encontram assoberbadas pela demanda que chega aos Centros (sem as condies, ento, de ao mais ativa de busca de tais ocorrncias). Com relao vigilncia, aes preventivas, difusas ou focalizadas
foram estratgias recorrentemente adotadas em quase todos os municpios. Foi
freqente a explicitao da existncia de campanhas de divulgao do Sentinela dezoito de maio, sete de setembro, exposies e feiras regionais etc.), e atravs sociedade civil organizada e, em nmero menor de casos, com comerciantes da de campanha).
e de preveno da violncia sexual realizadas em datas comemorativas (carnaval, de parcerias dos rgos pblicos com a mdia (em especial as rdios locais), a regio (que costumam colaborar doando recursos para a elaborao de materiais De uma forma geral, observou-se a parceria do Programa com outros
rgos pblicos e entidades da sociedade civil para a realizao de passeatas e
panetagens junto populao, com apoio dos Conselheiros Tutelares e, menos
freqentemente, dos Conselheiros de Direitos da Criana e Adolescente, sendo visitaes, debates e bate-papo nas comunidades, mobilizaes atravs dos meios de comunicao (como rdios e jornais, em menor escala a televiso), divulgao encontros com agentes de sade e em hospitais, e at a realizao de seminrios municipais sobre a temtica.
rara a parceria com o Conselho da Assistncia Social. Outras estratgias foram:
do nmero de disque denncia, panetagem, palestras e peas de teatro em escolas,
de aes de busca ativa dos casos de explorao (realizados na companhia
Em alguns municpios, percebeu-se o desenvolvimento ainda tmido
de outros agentes da rede a exemplo das polcias, Comissariado de Menores, Conselho Tutelar etc.). Parece, contudo, haver convergncia na percepo de que com os atendimentos realizados, mas tambm se reconhece muita diculdade para faz-lo e a necessidade de que exista material didtico e pessoal qualicado o trabalho de preveno igualmente fundamental e deve correr em paralelo
disponvel para tal m (apenas em um municpio houve meno existncia de um Guia Escolar, produzido pela SEDH, que era utilizado pelos tcnicos nas palestras de conscientizao). Alm de campanhas, foram identicadas algumas
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iniciativas, tambm tmidas, de contato e parceria com agentes dos postos de sade e hospitais. A preveno focal, por sua vez, pareceu ser uma estratgia menos adotada
pelos municpios, mas que estaria se disseminando. Sabe-se que a postura de esperar que as crianas cheguem ao Programa pode ter efeitos negativos no que excepcionalmente chegam de forma espontnea aos rgos pblicos. tange ao fenmeno da explorao sexual, j que sabido que tais casos apenas No que tange ao Eixo Preventivo de atuao do Programa Sentinela, vale
ainda assinalar seu maior desenvolvimento em municpios metropolitanos e de grande porte que, como se sabe, tendem a contar com sociedade civil mais organizada e com a presena mais constante de Fruns que assumem parte com membros das equipes tcnicas do Sentinela.
substantiva das atividades de preveno e de divulgao, mas sempre em parceria
4.2 Gesto, Articulao e Transversalidade Institucional

de gesto para o qual o municpio foi habilitado no mbito do Sistema nico O primeiro aspecto a considerar nestes eixos refere-se ao tipo e ao nvel
de Assistncia Social, o SUAS. A condio de gesto do municpio dene as diferentes competncias e responsabilidades dos gestores na execuo da poltica de Assistncia Social, particularmente em relao aos pisos de proteo social. Tal
componente diz respeito, igualmente, gesto da poltica de assistncia social em
cada municpio, com foco nas caractersticas da rede scio-assistencial existente Programa Sentinela.
no municpio e em seus impactos sobre o processo de implantao e de gesto do As normativas do Programa Sentinela prevem a constituio de
Centro(s)/Servios de Referncia ao combate ao abuso sexual e ESCCA como a modalidade organizacional do Programa. Para os objetivos da avaliao, o grau de
centralizao ou de descentralizao dos servios e aes consistiu em um critrio de diferenciao das modalidades de organizao e funcionamento do Programa
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nos municpios. As trs modalidades encontradas foram: a) Centralizada (a.1. Servios e aes realizados no Centro de Referncia do Sentinela, exclusivamente de Referncia da Assistncia Social, exclusivamente pela equipe do Sentinela) assistenciais do municpio). pela equipe do Sentinela; ou a.2. Servios e aes realizados no(s) Centro(s) e b) Descentralizada (Servios e aes realizadas pela Rede de Servios ScioA congurao dessas modalidades foi avaliada tendo em vista: a) as
condies de implantao e funcionamento do Sentinela nos municpios e b)
os efeitos das mudanas na Poltica e nos arranjos institucionais da Assistncia
Social no Brasil. Em relao ao primeiro aspecto, a congurao da modalidade programa nesses municpios.
organizacional em foco foi resultado de diferentes trajetrias de implantao do Dentre os 14 municpios, nove possuem gesto municipal de nvel pleno na
assistncia social e em cinco o nvel de gesto o bsico das protees aanadas. Cabe meno ao fato de em alguns destes municpios a gesto estar sendo executada igualmente outro estudo parte. A gesto do Programa, em quatro dos cinco munipor Fundaes e/ou ONGs, sendo que as conseqncias deste formato mereceriam cpios de pequeno porte, centralizada, constituindo-se em Centros de Referncia
onde se integram as aes do Sentinela com outras aes municipais. Em um deles, trata-se mais de um servio (modalidade descentralizada, do tipo b acima) integrante das aes da assistncia social. O funcionamento do Sentinela na maioria dos municpios de porte mdio congura modalidades centralizadas de organizao e de gesto do Programa. Diferentemente, em um municpio de mdio porte, o Programa transitou dessa modalidade para a integrao ao CRAS (Centro de Referncia da Assistncia Social), onde a equipe de prossionais realizava os atendimentos.
signicativa, particularmente os programas sociais mais capilarizados, como o Erradicao do Trabalho Infantil (PETI) e o Programa de Ateno Criana de
Nos municpios pesquisados, a presena dos programas federais
Bolsa Famlia, o Programa de Ateno Integral Famlia (PAIF), o Programa de 0 a 6 anos (PAC). A focalizao desses programas e benefcios no grupo familiar e/ou crianas e adolescentes fornece, portanto, as bases potenciais de articulao de aes integrais no nvel municipal. Em alguns destes ainda h a presena do
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Projeto Agente Jovem e apenas em dois foi encontrada a atuao conjunta com Sexual Infanto Juvenil no Territrio Brasileiro (PAIR).
o Programa de Aes Integradas e Referenciais de Enfrentamento Violncia A articulao das aes de proteo e de reestruturao do grupo familiar em
situaes de violao dos direitos foi fortemente destacada pelas equipes tcnicas, principalmente em relao s interfaces entre os programas Sentinela, PETI e PAIF. No que tange proteo social especial, muito recorrente a proximidade encaminhamento de benecirios do Sentinela e a incluso dos elegveis nesse programa foram relatados por gestores e prossionais dos municpios como sendo relevantes, porm insucientes no atendimento da grande demanda. Inclusive h prioridade nos atendimentos de outros programas. com o PETI e boa parte da clientela Sentinela freqenta a jornada ampliada. O
relatos em dois municpios de que os benecirios do Sentinela nem sempre tm Em relao aos servios e infra-estrutura para garantir a proteo integral
(acolhida e abrigamento), a rede scio-assistencial de quase todos os municpios dispe de abrigos municipais e de alguns poucos servios ofertados por entidades
benecentes de assistncia social, mas as condies dos mesmos se revelaram salientados nas entrevistas com os benecirios: o estrangulamento com relao aos encaminhamentos e seus resultados.
bem precrias (sobretudo os abrigos). Este foi um dos poucos pontos negativos
parcerias constantes com a Pastoral da Criana e com ONGs que atuam na rea da
Os municpios tambm oferecem outros tipos de programas sociais em
proteo criana e ao adolescente. De uma forma geral, a rede de proteo social sendo mais reduzida em municpios pequenos e mais ampliada nos grandes.
nesses municpios, como de hbito, relativa ao porte populacional dos municpios, Vale mencionar aqui o carter freqentemente disciplinar e corretivo
que assumem alguns programas locais focados em crianas e adolescentes (em
especial os de combate s drogas e s DST/Aids), sobretudo porque com bastante freqncia esto vinculados a instituies religiosas e militares: em parte deles h a articulao j previsvel entre pobreza, menoridade e risco, de modo que,
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ser menor pobre j pressuporia algum tipo de desvio norma, acabando por confundir as noes de em risco e de risco. Entre os municpios avaliados, foi possvel constatar ausncia de
uniformidade (e at algumas divergncias) no que tange metodologia estabelecida pelo Programa Sentinela: o processo e os procedimentos que envolvem o uxo
dessa poltica tambm necessitam passar por revises, o que inevitavelmente inclui para o fato de que o que deve circular no mbito deste uxo so as informaes e os relatrios de casos (referidos aos atendimentos realizados), e no as prprias crianas vitimizadas. Este aspecto absolutamente prioritrio para se evitar que crianas e adolescentes sejam continuamente revitimizados e passem, mais uma vez, a ser punidos atravs de novas violncias que se sobrepem quelas j ressaltou esse ponto como uma fragilidade no atendimento). perpetradas e dolorosamente vividas (parte das mes atendidas e entrevistadas Cabe destaque, no que tange aos formatos do atendimento psicossocial
sensibilizar, desde gestores, equipes tcnicas a atores da prpria sociedade civil,
e psicoteraputico, que os rgos gestores tambm deveriam priorizar ou
estabelecer com mais critrios e rigor os formatos e as tcnicas envolvidas. Foi
possvel identicar que em municpios mais prximos dos grandes ambientes de de Petrpolis e de Fortaleza com grandes metrpoles e suas universidades) o
difuso do conhecimento (a exemplo da proximidade dos Sentinelas de Corumb, Programa consegue estabelecer padres, seja de recrutamento e capacitao de
suas equipes, seja de atualizao das tcnicas envolvidas no atendimento, mais coerentes e sistemticos de interveno. Foram pouqussimos os municpios que nos reportaram o conhecimento de tcnicas de interveno clnica e de atendimento para casos de violncia sexual (a exemplo das entrevistas de revelao, utilizadas em Corumb e Petrpolis). Mesmo que ao rgo gestor, em nossa opinio, no deva caber a tarefa de determinar qual tcnica deva ser aquela adotada para os
atendimentos (sobretudo os clnicos), entendemos que seu papel fundamental (inclusive dos gestores estaduais e nacionais) apresentar as possibilidades e oferecer oportunidades de treinamentos e de qualicaes.
no atendimento com certo predomnio psicoteraputico individualizado, que
Ainda em relao metodologia de trabalho, identicou-se a especializao
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parece muito mais voltado para os casos de abuso sexual, em detrimento de
outras possibilidades e formatos possveis: grupos teraputicos, atendimentos vrios famlia etc. O que isto parece nos revelar que no so to freqentes os atendimentos diversicados por equipe multiprossional, os Sentinelas acabando para a sua dinmica de individualizao, e s vezes, patologizao), em detrimento dos casos de explorao e das dimenso propriamente scio-poltico-culturais atribuveis ao mesmo.
por se concentrar em casos de abuso sexual e de outras violncias (transitando
Sentinela tm relao direta com a articulao e a integralidade das aes passveis usurios demonstram perceber e se ressentir desta falta. Nos municpios menores
Sabe-se que as condies de trabalho e os resultados alcanados pelo
de serem alcanadas pela rede de proteo scio-assistencial. Nas entrevistas, os percebe-se a dependncia quase absoluta do Sentinela da presena dessa rede: onde
o Programa opera em quase isolamento e/ou desarticulado dos outros programas alternativas de sada, tanto para famlias quanto, e fundamentalmente, para as crianas e adolescentes (aspecto amplamente ressaltados pelos usurios). Onde a articulao e a integrao entre os programas so maiores, as condies de atuao
sociais, os entrevistados reportam muitas diculdades para desenvolver e fomentar
se encontram bem mais facilitadas. Foi possvel perceber tambm que a presena fsica do Sentinela no mbito de um espao ou Centro onde coexistem outros programas potencializa tal articulao, assim como minimiza a estigmatizao pela comunidade das crianas que so por ele atendidas. A estigmatizao parece que lhes possa conferir essa marca, seja da explorao seja do abuso sexual. ser mais alimentada quando os usurios freqentam um espao fsico especco Em trs destes municpios est em curso o processo de reestruturao da
gesto dos programas, de forma a adequar a realidade do municpio s regras da Em termos de aes eu percebo que h uma perspectiva de mudana. Agora, a maior ns estamos articulando todos os programas sociais para que se mobilize e possa se fazer
nova NOB/SUAS, como atesta o seguinte relato de membro da equipe tcnica: perspectiva assim ns estarmos criando o CREAS, ns estamos criando isso e aquilo, um bom trabalho. (tcnica de municpio de pequeno porte). Todavia, nos outros 11
municpios visitados, nenhum gestor, tcnico ou representante da sociedade civil
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comentou ou demonstrou preocupao com mudanas realizadas pela adoo do
novo formato de gesto da assistncia social: alguns deles porque sequer sabiam informao sobre o que estaria acontecendo e no sabiam comentar a respeito.
de tais mudanas e outros porque, mesmo sabendo, no tinham ainda nenhuma Desta forma, as redes scio-assistenciais presentes nestes municpios
reetem os nveis de gesto municipal, mas tambm os diferentes ritmos
do processo de implementao das diretrizes atuais da Poltica Nacional de Assistncia Social. Os Centros de Referncia da Assistncia Social (CRAS) esto implantados em trs dos municpios pesquisados e em fase de construo,
em outro, com as aes tpicas do CRAS sendo executadas de forma itinerante nos centros comunitrios municipais. Em um dos municpios de grande porte, segundo os entrevistados, os CRAS se conformam estrutura dos cinco centros de Referncia que atendem nas respectivas comunidades. O municpio conta inclusive para migrantes. Um gestor metropolitano fez questo de mencionar que h a previso da criao (inclusive com a tentativa de incluso no Plano Pluride atendimento do Sentinela, com aes e recursos municipais, independente do Anual PPA) de seis CRAS que funcionariam como seis ncleos regionalizados
tambm com um Centro de Referncia com abrigamento temporrio (24 horas),
nanciamento do governo federal. Apenas em dois outros municpios, gestores mencionaram ainda a implantao da Ficha de Noticao de Maus Tratos e de municpios essas mudanas ainda esto em gestao. Violncia Domstica nas escolas e nos Postos de Sade e Hospitais. Nos outros
Consideraes Finais
Como j se pode antever, o Sentinela vai precisar construir, de fato,
instrumentos estratgicos de articulao, mobilizao, organizao, manuteno de controlar e fazer frente s adversidades contidas no contexto que, como vimos, mesmo o de desarticulao, fraca integrao e de baixa transversalidade responsabilidade do Governo Federal.
e estabilidade de sua rede de enfrentamento e combate, de forma a ser capaz
e intersetorialidade nas aes, por motivos que muitas vezes escapam
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particularidades regionais que foram identicadas e conrmando os dados scio-
No que tange ao contexto no qual opera o Programa, a despeito das
demogrcos, pode-se constatar que o mesmo est em conformidade com as caractersticas que denem as condies scio-poltico-econmicas mais gerais com gravidade o problema da violncia sexual contra as crianas e os adolescentes brasileiros. Deste ponto de vista, cabe destaque a uma concluso relevante que diz diretamente respeito a este contexto: em todos os municpios visitados ( exceo de risco (ser municpio turstico, ribeirinho, de fronteira etc) se apresentaram, de fato, como elementos determinantes na situao de exposio e risco ESCCA. em todo o Brasil. So, justamente, tais caractersticas que somadas tm perpetuado
de um, mas este serve, inclusive, como contra-exemplo) os indicadores regionais
que foi acionado quase em unanimidade pelos entrevistados durante a avaliao. Este tema conduz a outra concluso fundamental da avaliao e que diz respeito s condies especcas de implantao e gesto do Sentinela: a situao de no considerao relativa aos instrumentos e metodologias de controle/scalizao, e mesmo de armazenamento e registro das informaes produzidas pelo Programa. Para alm do fato de no existir a cultura de acompanhamento e scalizao das polticas pblicas no Brasil, o que se pode concluir das visitas a estes municpios que, nestes casos, o problema extrapola, e em muitas direes, essa dinmica e o acompanhamento das aes implementadas pelo Programa Sentinela so esparsos e pontuais.
Alm do mais, cabe destacar o tema recorrente da desestruturao familiar,
propriamente cultural. Uma de nossas concluses a de que a scalizao
isolamento (que no apenas geogrco) de qualquer instncia maior de controle: a comear pela precariedade de algumas condies infra-estruturais encontradas e tambm da inadequao do espao fsico (sendo que em 11 dos 14 municpios no havia sequer um computador para o Programa), passando pela instabilidade
Desta forma, foram encontrados municpios funcionando em relativo
e desarticulao dos membros da rede, atravessando as adversidades contidas e das formas de recrutamento das equipes, a falta de qualicao e atualizao
na lgica clientelstica e de barganhas do poder local, a precariedade dos vnculos
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tcnica dos prossionais e a omisso e/ou lentido dos principais agentes de responsabilizao, o que se tem, a nosso ver, um quadro muito grave. Em que pesem as situaes de destaque e quase privilgio de alguns dos
municpios estudados, parece-nos claro que instrumentos de monitoramento devem ser reformulados e revistos.
vericados ndices de explorao sexual comercial mais elevados no foi corroborada: constatamos a presena do Programa em pelo menos um municpio com elegibilidade quase nula, ao passo que, segundo a anlise apreendida pelo continuam sem acesso ao Programa.
A hiptese de que o Programa seria mais encontrado ali onde fossem
IEMS (2005), existem municpios situados na faixa de alta elegibilidade que No que tange s principais condies de implantao, quando estas foram
passveis de reconstituio no processo da avaliao, elas nos revelaram que, em
boa parte destes municpios, o Sentinela chega sem a explicitao ou delimitao
clara dos critrios que balizaram a escolha do municpio para receber o Programa, sendo que tambm faltam critrios eqitativos para a denio do tamanho e nmero das equipes, havendo pouco planejamento prvio (seja da gesto local, seja da estadual) e pouca preocupao efetiva com o estabelecimento das condies prvio de seus prossionais).
bsicas para o seu funcionamento (da infra-estrutura capacitao e treinamento Foi igualmente raro encontrar prvia articulao da rede necessria, sendo
que os seus atores principais parecem agir mais de forma fragmentada e, na maioria das vezes que se articulam, o movimento mais espasmdico, episdico e no integrado e transversal. Apenas o municpio de Fortaleza demonstrou, atravs
da forte presena do seu Frum Estadual de Enfrentamento, determinao e do contexto de alguma disputa encontrada entre os dois Centros o estadual e o municipal desse municpio).
disponibilidade para agir de forma contgua, contnua e concertada (a despeito
sobretudo atravs da comparao entre os trs grupos de atores entrevistados
prima pobre das polticas e dos governos, o que foi possvel evidenciar em campo,
Resgatando a fala de uma gestora: olha, infelizmente a assistncia social a
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que h muitas diculdades na implementao de aes governamentais na rea
da assistncia social. Como j armado, parte dos gestores, em especial aqueles de
nvel hierrquico superior ( exceo de alguns municpios menores), apresentou realmente diculdade em analisar e avaliar o Programa, justo em funo de suas atores envolvidos de que no h qualicao tcnica compatvel para a atuao adeso moral de seu corpo tcnico. E so justamente estes elementos aqueles especicidades. Alm da relativa desinformao e o reconhecimento dos prprios prossional, em alguns casos, o Sentinela parece funcionar na persistncia e na
prontamente identicados pelas famlias de benecirios que reconhecem o comeo de sada para a sua situao de excluso social.
Programa como uma porta privilegiada de entrada para as polticas pblicas e de Com relao s diferenas que puderam ser percebidas em relao aos portes
municipais, o que se destacou foi a necessidade de que critrios diferenciados para tratar municpios de tamanhos diferentes sejam levados em conta, sobretudo no que tange contratao de tcnicos para as equipes, que, parece-nos claro, deveriam
estar em nmero compatvel com o tamanho da prpria populao municipal (em especial a de crianas e adolescentes). Esta seria uma das denies que poderiam, em um espao relativamente curto de tempo, dar mais sustentabilidade
e continuidade aos atendimentos. Outra reclamao realizada em unssono pelos recorrentes atrasos nos repasses de recursos. Esperamos que a transformao do Sentinela em uma ao continuada possa surtir algum efeito positivo sobre
entrevistados referiu-se precariedade dos vnculos de trabalho, bem como aos
este aspecto j to conhecido e negativamente enfatizado em campo. Uma boa estratgia de continuidade seria a garantia de que estes contratos se efetivassem suciente e o estmulo necessrio para investimento real nas suas respectivas atuaes. pelo prazo mnimo de dois anos, para que as equipes tcnicas tivessem o tempo
a realizao das buscas ativas dos casos de explorao sexual nos municpios: boa parte dos centros aqui entrevistados no possua instrumentos, nem operacionais equipes capacitadas etc) sucientes para a realizao das atividades, o que explica
Foi evidenciada igualmente insucincia de estrutura e instrumentos para
(tais como equipes, carros etc), nem metodolgicos (tcnicas de abordagem,
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em parte os patamares pos dos atendimentos de casos deste tipo de violncia; ou seja, constamos que no h combate efetivo explorao sexual tambm por falta de metodologias, capacitao e instrumentos adequados de trabalho. A despeito das disparidades nos ciclos de implantao do Programa
Sentinela, infelizmente no nos foi possvel armar, partindo destes dados condies de gesto. Sobretudo porque algumas gestes locais se encontravam refns de prticas clientelistas. As condies de melhoria de gesto em boa parte
levantados, que mais tempo de implantao signicasse necessariamente melhores ainda capturadas pelas mudanas e transies de governo, sobretudo ainda muito destes casos puderam ser mais facultadas ao envolvimento pessoal, particular de
alguns atores, bem como ao contexto favorvel a uma maior articulao, do que estabilizao e maior tempo de desempenho nos atendimentos e atividades pertinentes ao Sentinela.
dos benecirios rede de atendimentos: sobretudo naqueles municpios em que pela sociedade civil organizada (em especial aqueles voltados vulnerabilidade dos grupos familiares), h precariedade nas opes para o encaminhamento das mesmos. Tambm constatamos que no freqente que haja prioridade nesse atendimento aos casos oriundos do Sentinela e que um grande obstculo est no campo da orientao jurdica s famlias atendidas (em apenas dois municpios municpio para realizar tais atendimentos). vtimas rede de servios e no h, de fato, um acompanhamento sistemtico dos
Neste ltimo sentido, cabe meno aqui s limitaes ao encaminhamento
h uma rede muito pequena de programas sociais, sejam pblicos, sejam oferecidos
constatou-se a presena de advogado como membro da equipe, contratado pelo Como j salientamos, as iniciativas voltadas para a proteo bsica, com
foco na preveno de situaes de risco e fortalecimento dos vnculos familiares, foram relatadas, assim como iniciativas para potencializar as estratgias de ateno scio-familiar que visem a reestruturao do grupo familiar (PNAS, 2004:30). Desta maneira, cabe destacar, nalmente, a relevncia da articulao do Sentinela com o PAIF (ou outros programas que tenham no seu bojo o apoio sistemtico s famlias), j que crianas e adolescentes em risco nos reportaram, como vimos, a famlias em condies igualmente precrias.
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da ausncia ou da baixa intersetorialidade sobre o desempenho do Programa
Destacou-se na avaliao a percepo de vrios entrevistados sobre os efeitos
Sentinela. Mesmo quando os atores envolvidos se situavam como participantes de redes scio-assistenciais mais integradas (a exemplo de Fortaleza e Corumb), o grande desao ainda a ser enfrentado era mesmo o da real e efetiva integrao das sexual contra crianas e adolescentes. Em todos os municpios visitados, este se constitui ainda num dos maiores problemas, j que, como amplamente destacado ao longo do artigo, a rede comporta diferentes centros gravitacionais, com impactos mobilizao, que nos pareceu mais descontnua do que permanente.
aes, assim como a atuao transversal da poltica de enfrentamento violncia
sobre as percepes acerca da atuao de cada ator da rede e em especial sobre a Para nalizar, cremos que vale mais uma vez destacar a urgente necessidade
da construo de instrumentos especcos para o acompanhamento do uxo das aes interinstitucionais pelos vrios agentes das redes de enfrentamento, no atual estgio do Programa e suas Aes, e em especial, pelos governos estaduais dos Planos Municipais de Enfrentamento Violncia Sexual com as diversas necessrio, a elaborao do Cdigo de Posturas da cidade como uma das formas de se combater o turismo sexual). e federal. Destacaramos neste ponto a urgncia de elaborao e ampla discusso secretarias municipais e todos os atores da rede (incluindo-se tambm, quando
integrais e transversais no mbito do municpio e ao longo do arranjo federativo construdos e efetivados. Em que pese termos constatado a presena de uma fora
Vrios entrevistados reconheceram que, para o desenvolvimento de aes
da poltica de assistncia social, estes instrumentos necessitam ser elaborados, integrativa de solidariedade presente sobretudo no interior das equipes e de alguns Fruns de Enfrentamento (em especial o de Fortaleza), h que se ponderar que resultados desejados de transversalizao e integrao. indiscutvel que h um papel muito relevante a ser desempenhado por uma esfera pblica politicamente esta fora, desvinculada de aes concretas do estado, no consegue alcanar os
inuente no tema da violncia sexual perpetrada contra as crianas e os adolescentes (e na maioria destes municpios esta esfera ainda no se constituiu ou se consolidou). Contudo, vale destaque que ela condio necessria, mas no
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suciente, para um equilbrio dos esforos; o Estado, seja ele no mbito federal, estadual ou municipal, no pode e no deve se furtar a esse papel.
Bibliograa
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Anexo 1
Componente 1 Contextualizao
1) Principais problemas sociais 2) Principais problemas econmicos 3) Principais problemas polticos 4) Determinantes e dimenses da explorao e do abuso sexual
Componente 2 Implantao
5) Razes pelas quais o municpio foi escolhido para participar do Sentinela 6) Reconstituio do processo decisrio relativo implantao do Sentinela
Componente 3 Vigilncia Scio-assitencial

7) Territorializao de riscos e vulnerabilidade: mapeamento prvio, modalidade e rotinas de atualizao :: Realizao prvia de mapeamento de riscos e de vulnerabilidade violncia infanto-juvenil; :: Mapeamento de riscos e vulnerabilidade violncia infanto-juvenil como instrumento de vigilncia continuada:
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(a) Existncia de rotinas de atualizao do mapeamento de riscos e vulnerabilidade; (b) Periodicidade das rotinas de atualizao; (c) Modalidades: busca ativa; levantamento junto aos rgos de registro de ocorrncias e de responsabilizao; outras. 8) Aes preventivas: preveno difusa: a classicao = campanhas, passeatas, outras, junto populao do municpio (a) Periodicidade; (b) Agentes envolvidos. aos pblicos potenciais: (a) Periodicidade; (b) Agentes envolvidos. Preveno Focal: a classicao = campanhas de sensibilizao junto
Componente 4 Gesto
9) Tipo e nvel de gesto e infra-estrutura da Assistncia Social (nmero de CRAS em funcionamento no municpio; Programa PAIF; Agente Jovem; PETI; existncia de centro de referncia estadual do Programa
Sentinela; existncia de outros Programas Municipais de combate violncia infanto-juvenil; existncia de instituies de acolhida e abrigamento) 10) Modalidade organizacional :: Centralizada: (a) Servios e aes realizados no centro de referncia do Sentinela exclusivamente pela equipe do Sentinela;
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(b) Servios e aes realizados no(s) centro(s) de referncia da Assistncia Social exclusivamente pela equipe do Sentinela. scio-assistenciais do municpio. :: Descentralizada: servios e aes realizadas pela rede de servios 11) Integralidade das aes :: Presena de procedimentos e rotinas de encaminhamento dos benecirios do Programa Sentinela: (a) Servios de ateno mdico-hospitalar; (b) Servios educacionais; (c) Programas de transferncia de renda federais e/ou municipais (discriminar): em especial o PETI e o Agente Jovem; (d) Programas de Ateno Integral Famlia PAIF; (e) outros programas e servios scio-assistenciais; (f ) Programas de capacitao prossional. :: Qualidade dos procedimentos e rotinas orientadas para o desenvolvimento de aes integrais; :: Existncia no mbito da Secretaria Municipal de Assistncia Social
de procedimentos institucionalizados de encaminhamento, registro servios e programas:
e acompanhamento do atendimento dos benecirios pelos diversos (a) Existncia no mbito do Programa Sentinela de procedimentos insatendimento dos benecirios pelos diversos servios e programas; mento dos benecirios do Sentinela para servios e programas.
titucionalizados de encaminhamento, registro e acompanhamento do
(b) Existncia de iniciativas pontuais e descontinuadas de encaminha12) Pblico-alvo
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:: Vtima de qualquer tipo de violncia infanto-juventil :: Vtima de qualquer tipo de violncia infanto-juvenil com prioridade para o atendimento s vtimas de violncia sexual :: Vtima somente de violncia sexual. 13) Metas fsicas de atendimento autorizadas pelo MDS e infra-estrutura fsica e material :: Adequao do espao fsico para o atendimento :: Diurno e diuturno, segundo a modalidade implantada no municpio: (a) Especicar de acordo com as diretivas do MDS (ver guia do Sentinela); (b) Disponibilidade de equipamentos e recursos materiais (ver guia do Sentinela); (c) Disponibilidade de meio de transporte ou recursos para assegurar a mobilidade da equipe e dos benecirios (ver guia do Sentinela). 14) Recursos humanos: composio das equipes, formas de recrutamento, tipos de vnculo :: Composio da equipe do Programa Sentinela por formao prossional e funo exercida (indicar mudanas em relao ao nmero e perl dos prossionais envolvidos desde a implantao do Programa); :: Procedimentos para o recrutamento dos prossionais: (a) Responsveis pelo recrutamento; (b) Procedimentos de seleo; (c) Treinamento e capacitao inicial dos prossionais recrutados. :: Categorias: funcionrio pblico concursado; prossional contratado outros. pela prefeitura por tempo determinado; prossional terceirizado;
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15) Recursos humanos: monitoramento da equipe, rotatividade e aes de capacitao :: Monitoramento e avaliao das aes desenvolvidas pela equipe: (a) Responsvel pelo monitoramento e avaliao; (b) Procedimentos utilizados. :: Rotatividade dos prossionais da equipe do Programa Sentinela: (a) Freqncia com que tem ocorrido a substituio de prossionais; (b) Tipicao da rotatividade: global (toda a equipe) ou individual; (c) Motivos apresentados. :: Capacitao da equipe: (a) Periodicidade da capacitao; (b) Responsvel pela oferta da capacitao (gov. federal, estadual, municipal; rgos do sistema de garantia de direitos etc.); (c) Modalidades de capacitao (presencial ou no; oferta pblica ou privada). :: Abrangncia: (a) se abrange todos os prossionais do Programa Sentinela; (b) se abrange apenas os prossionais especializados. 16) Atendimento: freqncia, modalidade, metodologia :: Freqncia do atendimento socio-psicolgico aos benecirios do Programa (semanal; quinzenal; mensal); :: Modalidade do atendimento - individual ou em grupo; :: Existncia de metodologia especca para atendimento de casos de abuso sexual e para casos de explorao sexual.
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17) Atendimento: uxos e rotinas de atendimento :: Existncia de um uxo denido/determinado para o atendimento das crianas/adolescentes vitimizados(as); :: Oferta de atendimento socio-psicolgico ao grupo familiar do
benecirio: todo o grupo familiar residindo com o benecirio; quinzenal, mensal); (benecirio);
somente pais; somente me/responsvel (freqncia semanal, :: Oferta de atividades scio-educativas para os envolvidos diretos :: Dirigidas para o benecirio (individuais/grupais). 18) Atendimento: atendimentos ao grupo familiar e tipo de atividades desenvolvidas :: Oferta de atividades scio-educativas para os envolvidos diretos (benecirio): (a) Dirigidas para o benecirio (individuais/grupais); (b) Dirigidas para o grupo familiar do benecirio (individuais/ grupais). :: Modalidades de atividades scio-educativas: (a) Atividades pedaggicas e ldicas; (b) Atividades de capacitao prossional. :: Espao de realizao das atividades scio-assistenciais: (a) Centro de Referncia do Programa Sentinela (CRS); (b) Centro de Referncia da Assistncia Social (CRAS); (c) Instituies de abrigamento;
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(d) Instituies educacionais; (e) Em mais de uma dessas.
Componente 5 Articulao e Transversalidade Institucional

19) Rede de enfrentamento: rgos componentes, padro de interao e modalidades de aes desenvolvidas 20) Rede de enfrentamento: rotinas de avaliao e capilaridade das aes 21) Rede de enfrentamento: desempenho, boas prticas, problemas e resistncias 22) Transversalidade institucional: envolvimento de agentes, processos decisrios e avaliao das aes interdisciplinares nais, resistncias e obstculos 23) Transversalidade institucional: contigidade das aes interinstitucio24) Aes de monitoramento: tipos (processos e resultados) e resultados das aes de monitoramento.
Componente 6 Percepes dos Benecirios

25) Entrada no Programa 26) Atendimentos tcnicos 27) Percepes sobre os atendimentos realizados com a criana 28) Interao Sentinela/famlias 29) Encaminhamentos 30) Acompanhamento escolar
409
31) Visitas domiciliares 32) Resultados e sugestes.
410
Este livro foi impresso pela Cromos Editora e Grca Ltda. em papel o set 90 g/m e capa em papel duo design 250 g/m, utilizando as fontes Adobe Caslon Pro e Imago Medium, para o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome em maio de 2007.

Avaliacao de Politicas e Programas Do MDS Result A Dos Bolsa Familia e Assist en CIA Social Volume 2

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Avaliao de Polticas e Programas do MDS Resultados

Volume 2 Bolsa Famlia e Assistncia Social

Jeni Vaitsman e Rmulo Paes-Sousa Organizadores

Avaliao de Polticas e Programas do MDS Resultados

Jeni Vaitsman e Rmulo Paes-Sousa Organizadores

Tiragem: 3.000 exemplares Maio de 2007

Este livro dedicado memria de Joo Domingos Fassarella. 1943-2006

Introduo __________________________________________ 13 Captulo 1

que estudos de avaliao estejam previstos desde o incio de um programa, con-

da grande maioria dos programas, as decises sobre os estudos a serem feitos

Uma vez que tampouco existiam informaes sistematizadas a respeito

que passaram responsabilidade do MDS poca de sua constituio implicou

A escassa existncia de informao sistematizada sobre os programas

Hoje, passados cerca de trs anos do momento de implantao dessa

Diretora de Avaliao e Monitoramento/SAGI

Secretrio de Avaliao e Gesto da Informao/MDS

Rmulo Paes de Sousa

Foto: Bruno Spada

2.1 Desenho Amostral

2.2 Coleta e Tratamento das Informaes

2.3 Metodologia de Avaliao

pelo uso de um mtodo quasi-experimental10. A tcnica escolhida foi de Propensity

comparao, ou controle11. Para encontrar famlias similares entre tratados e no-

representamos o status de tratamento de um indivduo atravs de uma varivel

Utilizando a terminologia de Heckman, Ichimura e Todd (1997),

E o impacto mdio do treinamento sobre os participantes seria:

= E [Y1i - Y0i | Di =1]

Na literatura de avaliao, E [Y1i - Y0i | Di =1] chamado de efeito do

O problema que o resultado contrafactual de um indivduo sob tratamento

condicional de tratamento, D = 113:

O escore de propenso foi estimado utilizando um modelo paramtrico de

Onde o primeiro termo estimado atravs do grupo de tratamento e o

para todas as observaes. Se o suporte comum no for satisfeito no grupo de

No caso do mtodo do raio, cada unidade tratada pareada somente com

Avaliao Preliminar de Resultados

diferenciais entre os benecirios do Programa Bolsa Famlia e os grupos de

preliminar na medida em que a denominao de impacto s realmente vlida

3.1 Indicadores de Sade

16 As especicaes dos modelos utilizados podem ser solicitadas aos autores.

no Programa Bolsa Famlia no estado de sade das crianas de 0 a 6 anos e das

totalmente associados s condicionalidades do Programa. A seo de sade do

Os indicadores de vacinao utilizados so: proporo de crianas de 0 a 6

Sade e a cobertura vacinal no Brasil tem ampliado bastante, no de se esperar

Como o programa de vacinao tem sido uma prioridade do Ministrio da

3.1.1 Diferenciais na Cobertura Vacinal

Tratamento e Comparao 1 0 a 6 anos 0 a 2 anos 0 a 1 anos 2 a 6 anos

Fonte: Avaliao de Impacto do Programa Bolsa Famlia AIBF, 2005

Tratamento e Comparao 1 0 a 6 anos

R$100,00 R$200,00 R$100,00 R$200,00 R$100,00

Brasil Nordeste Norte e Centro-Oeste Sudeste e Sul

-0,011 -0,029 -0,035** -0,010

-0,022* -0,041** -0,027 -0,014

-0,020 -0,032 -0,032 -0,015

-0,015 -0,028 -0,030 -0,018

0,012 -0,021 0,008 -0,022

0,038 -0,008 0,010 0,019

-0,018 -0,041** -0,012 0,013

-0,042*** -0,048** -0,055** -0,017

Fonte: AIBF, 2005

Tratamento e Comparao 1 0 a 6 anos 0 a 2 anos 0 a 1 anos 2 a 6 anos

R$200,00 R$100,00 R$200,00 R$100,00 R$200,00 R$100,00 R$200,00 R$100,00

Brasil Nordeste Norte e CentroOeste Sudeste e Sul

-0,002 -0,004 -0,027

-0,042* -0,048 -0,055** -0,017