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Noo e objecto de Finanas Pblicas

Finanas Pblicas designam a actividade econmica de um ente pblico tendente a afectar bens satisfao de necessidades que lhe esto confiadas.

Segundo Sousa Franco, pode ser utilizada em trs sentidos fundamentais:

Sentido Orgnico: fala-se de finanas pblicas para designar o conjunto dos rgos do Estado ou de outro ente pblico (incluindo a parte respectiva da Administrao Pblica) a quem compete gerir os recursos econmicos destinados satisfao de certas necessidades sociais (p. ex. Ministrio das Finanas); Sentido Objectivo: designa a actividade atravs da qual o Estado ou outro ente pblico afecta bens econmicos satisfao de certas necessidades sociais: Sentido Subjectivo: refere a disciplina cientfica que estuda os princpios e regras que regem a actividade do Estado com o fim de satisfazer as necessidades que lhe esto confiadas.

Para Teixeira Ribeiro Finanas Pblicas so os meios ou instrumentos financeiros, que so o dinheiro e os crditos; ora os meios financeiros tm de se adquirir e servem para se utilizar na compra de produtos e servios ou como reserva de valor. Da que o objectivo das Finanas Pblicas seja o estudo da aquisio e utilizao de meios financeiros pelas colectividades pblicas, das quais sobressai grandemente o Estado, que tem as suas finanas em virtude de despesas com a produo de bens, aptos para a satisfao de necessidades. A explicao das finanas pblicas: o Estado pretende que sejam satisfeitas determinadas necessidades colectivas, para tanto prope-se produzir os bens; mas a produo de bens implica despesa; o Estado precisa, portanto, de obter receitas para cobrir essa despesa, isto , precisa de dinheiro, de meios de financiamento.

O prisma cientfico do estudo das finanas pblicas

Trs principais vertentes em que tem sido perspectivado o objecto da cincia das finanas pblicas: a jurdica, a econmica e a sociolgica. O objecto da cincia das finanas evoluiu sobretudo a partir da I Guerra Mundial, a partir do momento em que o intervencionismo do Estado passou a generalizar-se, os cultores da cincia financeira foram forados a modificar as suas investigaes. Nos ltimos quarenta anos ocorreram modificaes institucionais, com destaque para o declnio da instituio parlamentar e o

aparecimento, no seio da Administrao Pblica, de tcnicos especializados, bem como a evidenciao das foras sociais, dos grupos de presso e do jogo poltico, os quais acabam por assumir um papel preponderante nos diversos domnios da aco econmica, social e financeira do Estado.

- O nosso modo de ver as finanas pblicas

Se o conceito de finanas pblicas se pode esgotar, quanto ao essencial, na noo de dinheiros pblicos, j no que toca ao mbito do objecto do seu estudo convir adiantar que, para ns, ele se cingir a duas actividades fundamentais: a de gesto dos dinheiros pblicos, ou seja, a actividade de gesto financeira pblica ou, simplesmente a actividade financeira pblica, e a de controlo dos dinheiros pblicos, mais precisamente, a actividade de controlo financeiro pblico externo. - Conceito amplo de dinheiros pblicos

Para Sousa Franco os dinheiros pblicos so fundos ou valores, possudos ou detidos por uma entidade pblica e que pertencem em propriedade aos organismos pblicos, adquirindo a caracterstica pblica quando so adquiridos em execuo de um crdito e perdendo-a quando alienados em cumprimento de uma dvida (ou por outro ttulo legtimo), isto sem deixar de notar que por vezes, a realizao do seu fim pblico implica a converso em dinheiros privados ( o caso dos subsdios. Explica ainda Sousa Franco que por fundos se deve entender o conjunto do dinheiro em espcie, da moeda escritural e de outras formas de liquidez imediata e, por valores, os ttulos e crditos realizveis a curto prazo. As entidades pblicas que devem prosseguir ou deter os dinheiros pblicos so o Estado, os institutos pblicos, as regies, as autarquias, as empresas pblicas ou outros organismos ou entidades formalmente especificados. Para Carlos Moreno, dinheiros pblicos so os fundos e valores, ou seja, o conjunto do dinheiro em espcie, da moeda escritural e de outras formas de liquidez imediata, bem como todos os ttulos e crditos realizveis a curto prazo. Para Sousa Franco para que fundos e valores se possam considerar dinheiros pblicos devem os mesmos ser possudos ou detidos por uma entidade pblica e pertencerem em propriedade a organismos pblicos, ganhando a caracterstica pblica quando so adquiridos em execuo de um crdito e perdendo-a quando alienados em cumprimento de uma dvida (ou por qualquer outro ttulo legtimo). Carlos Moreno vai mais alm e considera que os fundos e demais valores detidos, possudos ou pertencentes em propriedade generalidade das entidades que integram o Sector Pblico Empresarial, nomeadamente s empresas pblicas, s sociedades de capitais integralmente pblicos, s sociedades de capitais maioritariamente pblicos ou controladas na gesto pela parte pblica, no podem deixar de integrar o conceito de dinheiros pblicos, apesar de ser indubitvel que no pertencem em propriedade a organismos pblicos. A lei vigente obriga a que todas estas entidades apresentem no Tribunal de Contas, at 31 de Maio do ano seguinte a que respeitam, os documentos anuais de prestao de contas previstos na lei e confere ainda aquele Tribunal amplas competncias de controlo financeiro destas entidades,

as quais se podem consubstanciar na realizao de inquritos, auditorias e outras aces de controlo sobre a legalidade, incluindo a boa gesto financeira e o sistema de controlo interno e abranger a alienao de participaes sociais. Em segundo lugar os fundos anualmente percebidos, com carcter de regularidade, provenientes, seja do OE seja das autarquias locais, por associaes e fundaes de direito privado, continuam, mesmo aps consumada a respectiva transferncia, a no deixar de ser considerados como dinheiros pblicos; no mnimo porque tambm aqui a lei vigente sujeita aquelas entidades privadas ao controlo financeiro do TC. Assim os dinheiros que aquelas entidades privadas recebem permanecem pblicos, mesmo depois de consumada a transferncia, mesmo, pois, aps deixarem de ser possudos ou detidos por entidades pblicas e de j no pertencerem em propriedade a organismos pblicos. A esta concluso nos conduz, igualmente, a lei vigente, quando sujeita ao controlo do TC as entidades de qualquer natureza que tenham participao de capitais pblicos ou sejam beneficirias, a qualquer ttulo, de dinheiros outros valores pblicos, na medida necessria fiscalizao da legalidade, regularidade e correco econmica e financeira da aplicao dos mesmos dinheiros e valores pblicos. Seria, com efeito, completamente descabido, seno mesmo inconstitucional, conceder ao TC poderes de controlo sobre dinheiros privados, possudos e detidos e, at, pertencentes em propriedade a entidades juridicamente privadas.

O controlo de dinheiros pblicos

O controlo interno organiza-se e funciona no interior da gesto financeira do Sector Pblico e est sempre dependente das estruturas organizatrias e dirigentes daquele sector e seus subsectores. No plano da actividade financeira pblica o controlo interno constitui um dos elementos, uma das funes, uma das componentes tcnicas da moderna gesto financeira, servindo de instrumento de apoio sua pilotagem e correco permanentes. Quanto ao controlo externo, organiza-se e funciona fora de qualquer plano ou nvel da gesto financeira do Sector Pblico; tem poderes de avaliao sobre ela e independente no s de todos os rgos do Estado e seus titulares, como de qualquer outra estrutura gestionria ou dirigente daquele; pode utilizar e deve avaliar o controlo interno; o controlo externo serve, antes de tudo o mais, os cidados contribuintes. Como sabemos a actividade financeira consubstancia-se, no essencial, quer na obteno, quer na disponibilidade, quer na afectao dos dinheiros e outros valores, isto , centra-se na gesto tcnica dos recursos financeiros pblicos, na perspectiva da realizao das tarefas do Estado, tal como estas so politicamente definidas e concebidas. hoje indiscutvel que, por necessidades imperiosas, nomeadamente de conter a despesa pblica e de racionalizar a gesto financeira do Estado, aproveitando para isso todos os ensinamentos da cincia e da experincia da gesto privada, a gesto financeira pblica tornou-se numa actividade complexa e que exige elevada tecnicidade e profissionalismo. Significa isto que tal gesto passou a estar envolvida por um novo contexto que o da sua aproximao, seno mesmo da sua progressiva assimilao, de muitas das tcnicas, dos processos, dos critrios e dos profissionalismos prprios da gesto privada. Muito sumariamente podemos concluir que, enquanto o controlo externo se traduz uma resposta do Estado democrtico aos cidados contribuintes, o controlo interno constitui a resposta tcnica s exigncias da moderna gesto financeira pblica.

por isso mesmo que, nas modernas sociedades democrticas e evoludas, nas quais os Parlamentos reganharam e reconquistaram um novo e vivo interesse pelo controlo na perspectiva poltica da gesto financeira pblica, levada a cabo ou da responsabilidade dos Executivos, o controlo externo se tornou o brao direito, tcnico, daqueles rgos directamente representativos do povo; deles recebendo, alis, poderes e competncias e, no poucas vezes meios financeiros acrescidos; e tambm a redobrada eficcia para as suas crticas e, sobretudo, para as suas recomendaes tcnicas ao Executivo, na medida em que as amplificam junto da opinio pblica. O controlo externo, de natureza tcnica, consubstancia-se, primeiro, na verificao da legalidade formal e da regularidade oramental e contabilstica da actividade financeira pblica, sobretudo da desenvolvida no mbito do SPA; de igual modo, aprecia a legalidade e a eficcia, a economia e a eficincia, bem como a preservao do ambiente de gesto financeira pblica e tanto no campo do SPA como no do SPE; e bem assim, nos da nova descoberta das fundaes e associaes pblicas de direito privado, ajuza tambm do comportamento dos gestores financeiros pblicos em geral, podendo, em certos casos, declar-los responsveis pela prtica de infraces financeiras e aplicar-lhes sanes, embora neste ltimo caso s no mbito do SPA; finalmente avalia polticas, aces, programas e organizaes de todo o Sector Pblico, bem como o exerccio da sua funo accionista, ou seja da gesto de participaes sociais pblicas.

A ACTIVIDADE DE GESTO DOS DINHEIROS PBLICOS

A gesto financeira pblica como actividade comum a todo o sector pblico

Os dinheiros pblicos so os que correm no SPA, como os que flem no SPE, bem como em entidades, puramente privadas e exteriores ao SPE, cujas actividades so financiadas, em parte ou no todo, por dinheiros pblicos. Nesta perspectiva devemos fazer referncia actividade de gesto dos dinheiros pblicos relativamente aos seguintes subsectores: A. Administrao Pblica Central, no sem que, dentro deste subsector, distingussemos, ainda, como centros de gesto diferenciados, os seguintes: a. A Administrao Central Directa; b. Os Fundos e Servios Autnomos (FSA) c. A Segurana Social B. Administrao Regional (Aores e Madeira) C. Administrao Local (autarquias locais); D. A Sector Pblico Empresarial, constitudo, designadamente, pelas: a. Empresas Pblicas e Entidades Pblicas Empresariais b. Sociedades comerciais de capitais pblicos e de economia mista, controladas pela maioria do capital ou pela gesto. No SPE podemos ainda ter em conta o SPE Regional e o SPE Local.

A gesto financeira burocrtica e a de mrito dois modelos em confronto no SPA

A gesto financeira pblica consubstancia-se, no essencial, na actividade conducente, quer obteno, quer disponibilidade, quer afectao ou distribuio dos dinheiros e outros valores pblicos e serve de meio vital realizao das inmeras outras actividades do Estado. Hoje pode-se falar de dois modelos de gesto financeira pblica: o jurdico e formal e o tcnico ou de mrito. O primeiro aponta para uma gesto financeira que se substancia numa tpica gesto burocrtica e hierarquizada, que conduz total desresponsabilizao dos gestores financeiros pblicos, cuja aco permanentemente condicionada por leis, normas, circulares, instrues e ordens superiores. O segundo, dirige-se para uma gesto financeira pblica tecnocratizada, que importa progressivamente ingredientes prprios da gesto privada, deixando de ser uma gesto autoritria, para passar a ser uma gesto guiada por critrios tcnicos e preocupada com uma determinada filosofia e uma certa lgica de objectivos.

Funes da moderna gesto financeira planeamento, execuo e controlo interno.

O planeamento, globalmente considerado, e no sentido que aqui lhe atribumos, a fase em que, a anlise global da situao e identificadas as situaes crticas, se tomam as decises estratgicas, fixando-se as prioridades quanto actividade financeira a desenvolver; fundamentalmente nas suas componentes de obteno e afectao ou distribuio de recursos; processa-se, tanto a mdio prazo, isto , para um ciclo plurianual, como para o ciclo anual; a fase em que no pode deixar de se proceder previso e programao da globalidade da actividade financeira. No que toca funo de execuo ou do desenvolvimento da gesto financeira pblica vamos considerar toda aquela actividade de natureza eminentemente tcnica e jurdica desenvolvida, em regra, anualmente, pela vasta rede dos gestores financeiros pblicos, que se consubstancia na permanente e contnua realizao anual da receita e da despesa, ou seja, na gesto anual dos fluxos financeiros pblicos; dentro, porm, das balizas fixadas pela funo de planeamento. O que avulta nesta funo a subordinao a critrios tcnicos de boa gesto financeira, mas tambm, porque temos que ter em mente o SPA a critrios de legalidade e de regularidade financeira pblicas. O controlo interno organiza-se e funciona no interior da gesto financeira do Sector Pblico em regra integrado nas respectivas estruturas organizatrias e independente dos correspondentes dirigentes. No plano da actividade financeira pblica o controlo interno constitui um dos elementos, uma das funes, uma das componentes internas e tcnicas da moderna gesto financeira, servindo de instrumento de apoio sua pilotagem e correco. O controlo interno organizado no interior da gesto e medida das necessidades desta, em termos de promover a sua mais ampla eficincia e eficcia, bem como salvaguarda de princpios como os da legalidade e regularidade financeira, constitui, pis, modernamente, uma funo indispensvel ao rigor da gesto.

Ideia global acerca do OE

Sousa Franco refere que possvel definir oramento como uma previso, em regra anual, das despesas a realizar pelo Estado e dos processos de as cobrir, incorporando a autorizao concedida Administrao Financeira para cobrar receitas e realizar despesas e limitando os poderes financeiros da Administrao em cada perodo anual. Para Teixeira Ribeiro, qualquer oramento tem dois elementos: a previso e a limitao no tempo; o OE tem um elemento prprio que a autorizao; na verdade, prossegue, o oramento sempre um mapa de previso; as receitas e despesas que dele constam no so passadas, nem actuais, mas futuras, resumindo, o documento onde se prevem as receitas e despesas pblicas autorizadas para o perodo financeiro. J Carlos Moreno refere que o OE o quadro geral e bsico da actividade de gesto financeira anual a desenvolver pela Administrao Central, sob a batuta do seu rgo de cpula, o Governo. Por outras palavras o OE o resultado concreto da funo de planeamento e, bem assim, a bblia anual da funo execuo da actividade de gesto financeira pblica, a cargo da Administrao Central.

Ideia genrica acerca do processo oramental

Por processo oramental entendemos tudo quanto, em termos de substncia e de forma tenha a ver com o OE; no s directa e proximamente como indirectamente, seja a montante seja a jusante daquele. O processo oramental, no seu conjunto, denominado por trs fases ou funes: a de planeamento, a de execuo e a de acompanhamento ou controlo. Dito de outro modo, seja qual for a vertente ou o lado de que olhemos o processo oramental, deparamos sempre, ou vamos ter a todas ou a cada uma daquelas trs funes ou fases. O processo oramental existe to s para servir a correcta gesto de dinheiros pblicos.

Despesas pblicas sua tipologia econmica

a) Despesas de investimento e de funcionamento: as primeiras so as que contribuem para a formao de capital tcnico do Estado; as segundas consubstanciam os gastos necessrios ao normal funcionamento da mquina administrativa. b) Despesas em bens e servios e de transferncia: As primeiras so as que asseguram a criao de utilidades, atravs da compra de bens ou servios pelo Estado, enquanto as segundas se limitam a redistribuir recursos a novas entidades, quer do sector pblico, quer do sector privado. As despesas de transferncia podem agrupar-se em transferncia de rendimentos (uma bolsa de estudo, por exemplo) e transferncias de capital (uma subveno para

investimentos de uma empresa pblica), sendo que as primeiras no alteram e as segundas alteram o patrimnio duradouro do Estado. Podem tambm agrupar-se em transferncias directas (como o caso de pagamento de uma penso) e indirectas (como sucede com um subsdio aos preos), consoante aumentem directamente os rendimentos disponveis ou promovam apenas um benefcio indirecto, consubstanciado no aumento das possibilidades de consumo. c) Despesas produtivas e reprodutivas: As primeiras criam directamente utilidades (como acontece com a sustentao da polcia); as segundas contribuem para o aumento da capacidade produtiva, gerando pois utilidades acrescidas, mas no futuro (como sucede com a construo de estradas, o financiamento da investigao cientfica, etc.).

Despesas pblicas: uma classificao doutrinal

a) Despesas ordinrias e extraordinrias: As primeiras so as que, com grande verosimilhana, se repetiro em todos os perodos financeiros; so, por assim dizer, os encargos permanentes do Estado (por exemplo vencimento dos funcionrios). As segundas so as que no se repetem todos os anos, so difceis de prever, no se sabendo, pois, quando voltaro a repetir-se ( o caso dos subsdios para minorar efeitos de catstrofes). b) Despesas correntes e de capital: As primeiras so as que o Estado faz, durante o perodo financeiro, em bens consumveis, ou que se vo traduzir na compra de bens consumveis (exemplo: vencimentos de funcionrios, compra de papel, os subsdios a pobres); as segundas so a realizadas em bens duradouros (por exemplo a construo de estradas) e no reembolso de emprstimos. As despesas afectas aos bens duradouros so, por definio, despesas de investimento. c) Despesas efectivas e no efectivas: As primeiras so as que se traduzem, sempre, numa diminuio do patrimnio monetrio do Estado; implicam sempre uma sada efectiva e definitiva de dinheiros da tesouraria. As segundas so as que, embora representem uma diminuio do patrimnio da tesouraria, tm, como contrapartida, o aparecimento de uma verba de idntico valor do passivo patrimonial (por exemplo o reembolso de emprstimos: sai dinheiro da caixa, mas elimina-se tambm uma dvida). d) Despesas plurianuais e anuais: As primeiras so aquelas cuja efectividade se prolonga por mais de um ano ( o caso da generalidade das despesas com obras pblicas) e, as segundas, so as que se no prolongam por mais de um ano. Note-se que no OE s se inscreve a fatia das despesas plurianuais prevista para o ano a que respeita.

- Classificao oramental das despesas

a) Orgnica: nesta classificao as despesas repartem-se por departamentos da Administrao (captulos) e por servios (divises) e, eventualmente, subdivises; e, dentro de cada diviso ou subdiviso, por artigos, nmeros e, se necessrio, alneas; b) Econmica: Esta classificao distingue as despesas em correntes e de capital, umas e outras descriminadas por agrupamentos, subagrupamentos e rubricas; c) Funcional: as despesas aqui agrupadas de acordo com a natureza das funes exercidas pelo Estado. Esta classificao apresenta vantagens para o contribuinte que assim fica a conhecer a primazia que o governo d a cada funo, ou por outras palavras as prioridades de aco dp Governo, por exemplo, com a Segurana interna, com a Defesa, com o Ensino, Sade, etc., podendo fazer comparaes com anos precedentes. d) Despesas por programa: um programa de despesas um conjunto de verbas destinadas realizao de determinado objectivo, abrangendo um ou vrios projectos.

- Receitas pblicas sua tipologia econmica

a) Receitas patrimoniais: estas receitas so as obtidas pela explorao do patrimnio estadual (a venda de frutos, as rendas de prdios, os dividendos de aces, o produto da alienao do patrimnio imobilirio, etc.); trata-se de receitas, hoje mais do que no passado, de reduzida importncia; sendo, porm, de destacar os dividendos do SPE; b) Receitas tributrias: so fundamentais para o Estado moderno e provm dos impostos; c) Receitas creditcias: so as que resultam do recurso ao crdito, maxim da contraco de emprstimos pelo Estado, no interior ou no exterior do Pas.

Receitas pblicas uma arrumao doutrinal

a) Receitas ordinrias e extraordinrias: as primeiras so as que o estado cobra num ano e voltar a cobrar, com toda a probabilidade, nos anos seguintes. As segundas so as que, tendo sido cobradas num ano, no voltaro a ser cobradas, com toda a verosimilhana, nos anos seguintes; b) Receitas correntes e de capital: as primeiras so as que provm do rendimento do prprio perodo (impostos); as segundas resultam do aforro (emprstimos); c) Receitas obrigatrias e voluntrias: As primeiras so percebidas pelo Estado, em virtude de obrigaes impostas aos cidados pela lei; so aquelas cujo montante fixado por via da autoridade; as segundas so as que o Estado percebe em virtude de obrigaes resultantes de negcios jurdicos; so aquelas cujo montante negocialmente estabelecido.

As regras oramentais anualidade, plenitude, descriminao, publicidade e equilbrio

Estas regras esto tanto formuladas na CRP como na LEO. Assim as regras oramentais, constitucionalmente retidas, e ou acolhidas na lei de valor reforado, que a LEO, so as seguintes: Anualidade Plenitude, ou seja o somatrio das regras da unidade e da universalidade Descriminao que engloba as regras da especificao, da no compensao ou o oramento bruto e da no consignao Publicidade Equilbrio

A regra da anualidade est consegrada no n. 1 do art. 106. CRP e art. 4. da LEO. Esta regra significa que o planeamento da gesto financeira, vertido no OE, tem como perodo temporal o de um ano, em princpio, o ano civil. No que respeita regra da plenitude, que engloba a da unidade, ou seja que o OE deve ser s um, portanto, nico e a da universalidade, isto que o OE deve englobar a previso de todas as receitas e despesas do Estado, est consagrado nos n. 1 e 3 do art. 105. CRP e no art. 5. LEO. Esta regra e os seus dois desdobramentos tm subjacentes objectivos compreensveis, quais sejam os de dar transparncia gesto dos dinheiros pblicos, isto , s respectivas obteno e afectao; isto pelo que toca unidade; e, pelo que concerne universalidade, a grande preocupao, como refere textualmente a CRP, a de impedir a existncia de dotaes e fundos secretos. Outra das regras oramentais a da descriminao oramental, entendida como o agrupamento das regras da especificao, da no compensao e da no consignao. Estas regras esto consagradas, pelo que toca descriminao, na alnea a) do art. 105. /1 CRP, no tocante especificao no art. 105. /3 CRP e art. 8. LEO, consagra-a para efeitos de receitas e despesas; quanto no compensao ou regra do oramento bruto est a mesma estipulada no art. 6. da LEO, por seu turno, a da no consignao est contida no art. 7. da LEO. A descriminao mais no visa do que indicar, com rigor, as diversas fontes de que vo brotar os recursos financeiros do Estado, especificar significa individualizar com suficincia, sem cair no exagero; no compensar quer dizer inscrever receitas e despesas pelo respectivo montante bruto, ou seja, sem deduo, quer dos encargos de cobrana das receitas, quer dos originados pela realizao das despesas; no consignar traduz-se no facto de todas as receitas deverem servir para cobrir todas as despesas, e, portanto, de no se permitir que certas e determinadas receitas vo cobrir certas e determinadas despesas. Quanto regra da publicidade no se trata de uma regra oramental, especificamente consagrada, nem tal era necessrio uma vez que toma a forma de Lei e tem de ser publicado, para produzir efeitos jurdicos, no DR. Quanto ao equilbrio oramental, a mais importante regra, em termos de substncia e, tanto para efeitos de planeamento como para efeitos de execuo da gesto financeira pblica.

Alteraes oramentais e lei travo

As alteraes oramentais carecem de ser autorizadas por lei do parlamento, mediante iniciativa exclusiva do Governo, em processo absolutamente paralelo com o que prprio do oramento normal ou ordinrio. A chamada lei travo, no nada mais nem menos do que a disposio do art. 167. /2 da CRP. Esta norma impede os deputados e os grupos parlamentares de avanarem com projectos de lei ou de alteraes que impliquem aumento das despesas e diminuio das receitas previstas no OE, mas to s durante o exerccio oramental, nada impede que tal aprovao tenha lugar para produzir efeitos no exerccio seguinte; alis a lei travo a consequncia lgica do princpio de que a iniciativa oramental compete exclusivamente ao Governo.

- Fenmenos de desoramentao

Efectivamente, fala-se na existncia de uma moderna tendncia para a desoramentao, que se traduz em massas cada vez maiores de fundos pblicos escaparem disciplina comum do Oramento. Numa primeira forma fala-se de desoramentao sempre que existirem servios que dispem de oramentos privativos, embora subordinados ao OE, mas com regras menos rigorosas. Numa segunda forma, mais avanada, considera-se que h desoramentao quando existem massas de fundos pblicos que esto completamente margem da previso e das regras de execuo oramental. Como exemplos mais salientes destes casos de desoramentao podemos apontar os dos dinheiros pblicos geridos por todo o SPE, seja este detido pela Administrao Central, pela Regional ou pela Local.

O controlo interno

O DL n. 166/98, de 25 de Junho contem os primeiros princpios orientadores, referentes, quer organizao, articulao e funcionamento de todo o sistema de controlo interno, quer os domnios de controlo, quer s modalidades, quer aos seus mtodos e tcnicas, quer sua planificao, quer aos resultados; e isto ao nvel da globalidade da actividade de gesto oramental, financeira e patrimonial pblica.

- Organizao do controlo interno relativo execuo do OE

A organizao do controlo financeiro interno para efeitos de controlo da execuo do OE limita-se apenas Administrao Central, incluindo os FSA e s Instituies da Segurana Social, pois como sabemos a Administrao Regional e Local e o SPE gozam de independncia oramental relativamente ao OE e s na medida em que este preveja transferncias da Administrao Central

para aquelas Administraes ou para Empresas do Estado poder controlar-se a execuo de tais transferncias. O primeiro controlo o auto-controlo pelos rgos competentes dos prprios servios e organismos, ou seja, o controlo de 1. nvel; segundo, pelo controlo interno sucessivo e sistemtico da gesto, designadamente atravs de auditorias a realizar, isto , o controlo interno de 2. e alto nvel. Enquanto o controlo de 1. nvel feito pelos prprios servios com autonomia administrativa, atravs dos seus servios de contabilidade e pelos FSA atravs dos meios de fiscalizao interna, o controlo de 2. nvel feito pelas vrias delegaes do DGO, seja atravs dos pedidos mensais de libertao de crditos oramentais, que at podem ser recusados; seja atravs do exame de mapas mensais e trimestrais referentes s respectivas contas de execuo oramental e que os FSA so obrigados a remeter DGO.

O sistema de controlo externo.

So trs as entidades que detm poderes e competncias de controlo financeiro externo: a Assembleia da Repblica, o Tribunal de Contas e o Tribunal de Contas Europeu. Quanto AR: a explicao para a existncia deste controlo externo, de natureza poltica, que cabe ao Parlamento, reside e resulta da aplicao dos conhecidos princpios da separao dos poderes e da representao poltica, inerentes aos sistemas de democracia representativa. Em termos temporais este controlo reveste as modalidades de controlo priori, de controlo de acompanhamento, isto , durante a execuo oramental e de controlo posteriori, ou seja aps o encerramento do exerccio. De acordo com o que resulta da LEO o governo deve enviar ao Parlamento os balancetes trimestrais relativos execuo oramental, bem como informar a AR acerca do montante, condies, entidades financiadoras e utilizao dos emprstimos contrados. Por outro lado e de acordo com a CRP e a LEO o Parlamento toma as Contas do Estado e demais entidades pblicas previstas na Lei. Quanto ao controlo priori cabe AR votar o OE, cuja proposta compete ao Governo; a qual no deve s conter o articulado da proposta de lei oramental como os mapas oramentais e os anexos informativos. Ora se antes de a votar o Parlamento a aprecia e discute, seguramente exerce ex-ante uma primeira fiscalizao. O Tribunal de Contas Europeu (TCE) exerce igualmente uma funo de controlo externo porquanto as suas competncias e poderes de controlo esto definidos nos Tratados, podem ser autnoma e directamente, exercidos no territrio portugus, no tocante a toda a receita e despesa, respectivamente, destinada ou oriunda do Oramento da Unio. O TCE deve no s elaborar anualmente uma declarao de fiabilidade sobre as contas da Unio Europeia, como examinar a legalidade, a regularidade e a boa gesto financeira das receitas e despesas comunitrias e das operaes subjacentes.

O controlo externo do Tribunal de Contas Portugus

O TC um rgo de soberania e o rgo supremo de controlo financeiro externo no plano tcnico e no jurisdicional. Rege-se pela Lei n. 98/97, bem como pela Lei 14/96, mantida em vigor pela primeira.

Esto confiadas ao TC, para alm do visto prvio, duas misses fundamentais: de auditor financeiro pblico, tanto do SPE e de outras entidades de direito privado e a de julgamento e efectivao das responsabilidades financeiras dos gestores pblicos, mas apenas do SPA. O tribunal controla a legalidade e a regularidade das receitas e das despesas pblicas e aprecia a economia, a eficincia e a eficcia da gesto financeira pblica, podendo ainda realizar auditorias de qualquer tipo, bem como avaliar o controlo interno. O Tribunal exerce controlo priori, isto preventivo e posteriori, ou seja, sucessivo e a qualquer momento, durante o exerccio, isto concomitante. Organiza-se em trs seces especializadas: a 1. seco encarregada do visto prvio; a 2. seco encarregada da fiscalizao concomitante e sucessiva de verificao, controlo e auditoria; e a 3. seco encarregada do julgamento de verificao dos processos de efectivao de responsabilidades e multa; para as questes mais importantes funciona em Plenrio (um presidente e 18 juzes). O controlo prvio tem por fim essencial verificar se os instrumentos geradores de despesa ou representativos de responsabilidades financeiras, directas ou indirectas, esto conformes coma lei e tm cabimento oramental. O controlo posteriori tem por finalidades pronunciar-se sobre a execuo oramental do OE e dos Oramentos das Regies Autnomas, mediante a elaborao de pareceres sobre as respectivas contas (obrigatrio o parecer para a Conta Geral do Estado, mas no vinculativo), destinados, respectivamente, ao Parlamento e s Assembleias Legislativas; avaliar os sistemas de controlo interno; proceder a auditorias de contas e ainda a auditorias de qualquer tipo ou natureza, designadamente auditorias de gesto. O Tribunal pode ainda desenvolver o controlo da actividade financeira pblica, antes do encerramento da respectiva gerncia; a chamada, pela Lei de Bases do TC, fiscalizao concomitante.

As modalidades de controlo do TC

As modalidades tpicas de controlo financeiro a que pode proceder o Tribunal, de acordo com a sua lei orgnica, so: o controlo priori, ou prvio, o controlo posteriori ou sucessivo e o que a lei designa por fiscalizao concomitante e que mais no ser do que o controlo que pode ter lugar antes do encerramento do exerccio. O controlo priori corresponde ao conhecido visto do TC, que se consubstancia na verificao da conformidade legal e do cabimento oramental de despesas ou responsabilidades financeiras geradas por determinados actos, contratos ou outros instrumentos competentes para aqueles efeitos. O controlo posteriori, que o que tem lugar aps terminado o exerccio ou gerncia e elaboradas as contas anuais. Trata-se de uma apreciao que d origem a um relatrio e parecer, do qual podem constar juzos de valor sobre a legalidade e a correco financeira das operaes examinadas, ou seja, sobre a economia, eficincia e eficcia da gesto e sobre a fiabilidade dos sistemas de controlo interno; note-se que estamos aqui no domnio exclusivo do controlo da execuo oramental do OE. Em segundo lugar o controlo posteriori do TC pode consubstanciar-se na auditoria de contas ou auditoria financeira, no de todas as entidades do SPA que as elaboram, mas daquelas que o tribunal decide examinar em cada ano; esta auditoria tem fundamentalmente por fim apreciar a fidedignidade e a integralidade das contas e das demonstraes financeiras, bem como a situao

financeira e patrimonial da entidade a que elas respeitam. No fundo aprecia a boa gesto financeira, se isto acontecer poderemos ento falar em auditoria integrada legalidade e boa gesto. Em terceiro lugar o controlo sucessivo pode consubstanciar-se na auditoria do desempenho ou na auditoria de resultados ou na auditoria da gesto, nos termos mais amplos e completos. Finalmente o controlo ex-post do Tribunal pode consubstanciar-se no que a lei chama verificao interna da contas, a qual consiste na anlise e conferncia da conta, nas instalaes do Tribunal e apenas para demonstrao numrica das operaes que integram o dbito e o crdito de gerncia com evidncia dos saldos de abertura e encerramento, deve ser homologada pela 2. Seco.

DEFINIES

Dvida Pblica Fundada: a dvida que contrada para ser amortizada no ano econmico seguinte ou seguintes aqueles em que foi contrada. Os emprstimos s podem ser contrados para certas e determinadas dificuldades, como para amortizar alguns emprstimos e financiar despesas de funcionamento.

Dvida Pblica Flutuante: a dvida contrada e amortizada no mesmo ano econmico (operaes de curto prazo). O limite qualitativo resulta que s podem contrair este tipo de emprstimos para fazer face a dificuldades momentneas de tesouraria. Assim que a dificuldade de tesouraria esteja ultrapassada paga-se o emprstimo.

CRITRIOS DE EQUILBRIO ORAMENTAL

Formulao pelos clssicos: o Oramento estaria equilibrado quando as receitas normais (receitas fiscais e em menor expresso as receitas patrimoniais) fossem suficientes para fazer face s despesas totais. O Oramento estaria desequilibrado quando o Estado recorria ao crdito para pagar despesas).

Critrio do activo de Tesouraria: o Oramento est equilibrado quando as receitas efectivas pagam as despesas efectivas. E estar desequilibrado quando se recorre a receita no efectiva para pagar despesa efectiva. No h dfice se se contrair um emprstimo (receita no efectiva) para pagar outro emprstimo anterior (despesa no efectiva).

Receita Efectiva: a receita que efectivamente aumenta o patrimnio monetrio do Estado.

Despesa Efectiva: a despesa que efectivamente representa uma diminuio do patrimnio monetrio do Estado.

Receita no efectiva: receita que efectivamente no representa um aumento do patrimnio monetrio do Estado, ou seja, uma receita em que entra dinheiro no Estado mas no mesmo montante tambm aumenta o passivo. Ex: crdito, emprstimo.

Despesa no efectiva: a despesa que efectivamente no diminui o patrimnio do Estado. Ex: amortizao de um emprstimo; ttulos do tesouro.

Critrio do Oramento Ordinrio: a ideia associada que que a despesa que o Estado faz num determinado ano (gerao presente) deve ser financiada pela receita (fiscal) dessa gerao presente; ex: construir um hospital, mas tal beneficia tambm a gerao futura. Foi muito utilizado na ditadura de Salazar.

Receitas e Despesas Ordinrias: receitas e despesas que se repetem em qualidade em todos os perodos oramentais, independentemente das variaes que possam ocorrer a nvel do seu montante. Portanto aquelas que em qualidade ou em espcie se repetem. Ex: despesa ordinria: pagamento de salrios; receita ordinria: proveniente das tributaes.

Receitas e Despesas Extraordinrias: aquelas que qualitativamente no se repetem em todos os ciclos oramentais. Ex: receita extraordinria: alienao de patrimnio ou recurso ao crdito; despesa extraordinria: construir um hospital.

Critrio do Oramento de Capital ou Oramento Corrente: segundo este critrio os juros da dvida pblica so uma despesa corrente. O Oramento est equilibrado quando as receitas correntes pagam as despesas correntes e as despesas de capital e quando a receita de capital paga as despesas de capital. Estar desequilibrado quando a receita de capital financia despesa corrente. Este critrio aposta no investimento pois pode-se recorrer ao crdito sempre, para aumentar o patrimnio duradouro do Estado.

Receitas e Despesas Correntes: aquelas que se verificam em todos os perodos oramentais.

Receitas de Capital: aquelas que diminuem o patrimnio duradouro do Estado. Relacionado com o investimento. Ex: alienao de patrimnio ou recorrer ao crdito.

Despesas de Capital: a despesa que aumenta o patrimnio duradouro do Estado. Ex: construir uma auto-estrada.

Passivos financeiros: so emprstimos, contrados pelo Estado ou cedidos pelo estado, logo geram despesa ou receita); contraco de emprstimos ou amortizao de emprstimos sem juros.

Desoramentao: fala-se da existncia de uma actividade oramental paralela ao do OE. A par do OE h outros oramentos pblicos que no esto integrados no OE, isto uma desoramentao legal. Tambm de fala de desoramentao quando estamos a falar de despesas que por lei deviam estar inscritas no OE e no esto, logo uma desoramentao ilegal.

Dvida Pblica Acessria: a dvida pblica em que o Estado se assume como garante da dvida, no se assumindo como principal.

Dvida Pblica Principal: o Estado assume-se como devedor ou sujeito passivo principal da relao jurdica que ele estabelece com uma instituio de crdito ou outra entidade financeira.

Oramento de Gerncia: o OE onde se inscrevem as receitas e as despesas que efectivamente se vo realizar naquele ano, independentemente do momento em que juridicamente hajam surgido.

Oramento de Exerccio: aquele Oramento no qual se inscrevem as receitas e as despesas que juridicamente vo surgir naquele ano, independentemente do momento em que vo ser cobradas essas receitas e pagar essas despesas. (O nosso OE de gerncia).

Receitas Derivadas: as que provem do OE. Ex: para as Regies e para as Autarquias Locais.