O ALCANCE DO ARTIGO 31 DA CONSTITUIO FEDERAL E O CONTROLE INTERNO NOS MUNICPIOS *

SRGIO ANTNIO FERRARI FILHO

Procurador da Cmara Municipal do Rio de Janeiro

Sumrio
1. Colocao do problema 2. O princpio da separao dos poderes e seus limites 3. O controle interno na Constituio 4. Conceito e contedo do controle interno. 5. Concluses

O trabalho parte da substancial modicao que a Constituio de 1988 operou na disciplina do controle interno, antes cometido somente ao Poder Executivo e hoje inserido no contexto da separao dos poderes. Em seguida, analisa a disposio do art. 31 da Constituio da Repblica, que mantm para os municpios o modelo das Constituies anteriores, diferentemente dos modelos federal e estadual. Analisa ainda o aparente conito deste dispositivo com o prprio princpio da separao dos poderes e a sua exeqibilidade diante dessas circunstncias. Finalmente, conclui com uma proposta de interpretao razovel do art. 31 da Constituio Federal. A relevncia do trabalho para os Municpios inegvel, na medida em que analisa norma constitucional federal dirigida diretamente aos Municpios, sob enfoque ainda no abordado pela doutrina. 1 - Colocao do problema O controle interno a atividade exercida pela Administrao na vericao da legalidade e ecincia da gesto oramentria, nanceira e patrimonial. O modelo federal do controle interno est no artigo 74 da
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CONCURSO DE TRABALHOS JURDICOS

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Carta Magna, cujos princpios devem orientar tambm o controle interno nos Estados. A doutrina, at onde pudemos conhecer, no aborda diretamente a questo da aplicabilidade deste modelo aos Municpios e, quando o faz, arma que os Municpios devem seguir o modo de organizao do controle interno da Unio e dos Estados. Em recente estudo, no qual precisamos abordar o tema do controle interno, causou-nos certa perplexidade a disposio do artigo 31 da Carta Federal, excetuando o modelo geral para os Municpios e apresentando inegvel tenso com o princpio da separao dos poderes, albergado no art. 2 da Constituio. Igualmente perplexos camos com o fato de a doutrina, em geral, lanar olhos apenas para o art. 74 da Lex Mater, no nos parecendo que a questo j tenha sido enfrentada, pelo menos at onde pudemos conhecer. Este trabalho prope-se a levantar a questo do alcance do art. 31 da Constituio Federal, o possvel conito entre este dispositivo e os dos artigos 74 e 2, e rascunhar algumas concluses, s quais certamente se somaro mais e melhores anlises dos meios jurdicos, especialmente os municipalistas. 2 - O princpio da separao dos poderes e seus limites Embora de conhecimento presumido entre os operadores do direito, no ser demasiado revisitar a doutrina da separao dos poderes. Princpio dos mais caros ao moderno constitucionalismo, a separao dos poderes 1 ainda um dos pilares do modelo de quase todos os Estados democrticos contemporneos. Embora noticie seu enfraquecimento, LUIS ROBERTO BARROSO reconhece sua extraordinria relevncia:
O art. 2 reedita, tambm, a regra ancestral da separao dos Poderes, que acompanha o constitucionalismo moderno desde o seu batismo doutrinrio, com a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789. Por ela se opera a atribuio de cada uma das funes estatais - legislativa, administrativa e jurisdicional - a rgos constitucionais distintos e independentes. A verdade que
1

Com extremado rigor terminolgico, podemos dizer que na realidade o poder e uno e indivisvel, e que a tripartio refere-se na verdade s funes do poder. Neste trabalho, no entanto, relevaremos esta diferena, por desnecessria ao deslinde da questo. Para um estudo mais aprofundado do tema, veja-se SILVA, Jose Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 13. ed. So Paulo : Malheiros, 1997. p. 107-113.

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a frmula tradicional da separao dos Poderes encontra-se desgastada pelo tempo, desajustada s novas exigncias legislativas e espera de uma ampla reviso. Esta temtica vive uma singular situao que por vezes se verica no mundo cientco, em que h uma clara percepo da inadequao do modelo vigente, sem que tenha sido possvel apresentar, ainda, uma formulao alternativa satisfatria. 2

sob a viso clssica da separao dos poderes, porm, que devemos analisar a questo do controle interno, pois este princpio, em sua plenitude, que embasa a nossa Constituio. No entanto, mesmo esta viso clssica no olvida de interpenetraes e colaboraes. Aps noticiar a evoluo da separao dos poderes, desde John Locke e Montesquieu, passando por Karl Loewenstein, o Prof. DIRCEU TORRECILLAS RAMOS conclui:
Decorre dessa nova tripartio um controle diferenciado, conforme o sistema de governo. Estabelece, a mesma, um quadro de limites razoveis, com respeito separao dos poderes, embora considerando a sua evoluo no tempo. (...) Pode-se falar em uma interpenetrao dos Poderes. Montesquieu j admitiu o veto do Chefe de Estado no processo legislativo. H uma certa invaso de um poder em funes de outros. (...) Como se depreende, a separao de poderes obedece preponderncia da funo e cada poder secundariamente colabora na tarefa de outro. (...) Portanto, admite-se a origem e a evoluo da separao dos Poderes. Apesar disso, o princpio, a preponderncia de funes e a interpenetrao dos poderes permanecem.3

Necessrio concluir, portanto, que o princpio da separao dos poderes no pode car aprisionado a uma concepo simplista, que ignore a interao e a interpenetrao entre eles. Isto equivaleria a ler pela metade o dispositi2

BARROSO, Luis Roberto. O direito constitucional e a efetividade de suas normas. Rio de Janeiro : Renovar, 1996. p. 299.

3 RAMOS, Dirceu Torrecillas. Controle do Poder Executivo pelo Poder Legislativo. Revista de Direito Administrativo, n. 200, p. 99-100, jun. 1995.

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vo constitucional, que diz que os poderes so independentes e harmnicos, vendo somente o aspecto da independncia. Identicar os limites desta interpenetrao tarefa rdua, que em geral s pode ser executada a cada caso concreto, traando a tnue linha que separa a colaborao da ingerncia. Feitas estas observaes, vejamos como a Constituio disciplinou a questo do controle interno. 3 - O controle interno na Constituio Ao contrrio do controle externo, cometido aos Tribunais de Contas e objeto de longos estudos, o controle interno ainda no recebeu a merecida ateno dos estudiosos, como observou o Prof. RICARDO LOBO TORRES 4. Digno de nota tambm que, enquanto o controle externo est presente em nossos textos constitucionais desde 1891 (art. 89), a expresso controle interno s apareceu em sede constitucional na Carta de 1967 (arts. 70 e 71), embora timidamente presente na legislao infraconstitucional a partir de 1964 (Lei 4.320, art. 75 e 76). Nesses textos, nota-se a presena exclusiva do Poder Executivo no exerccio do controle interno, no se cogitando de rgos de controle interno no Legislativo ou no Judicirio. A Carta Federal de 1988 tratou do controle interno em geral no artigo 74, assim vazado (sublinhamos):
Art. 74 - Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno com a nalidade de:

ressaltando a existncia de sistemas de controle interno em cada poder, como alis explicitado no artigo 70:
Art. 70 - A scalizao contbil, nanceira, oramentria e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncias de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder

com o que inovou substancialmente em relao ao regime anterior,

4

TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito nanceiro e tributrio. 2. ed. Rio de Janeiro : Renovar, 1995. p. 165.
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mostrando-se tambm coerente com o secular princpio da separao dos poderes. No entanto, o art. 31 reza que
Art. 31 - A scalizao do Municpio ser exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.

levando a crer, numa interpretao literal, que os Legislativos municipais estariam inibidos de instituir sistemas prprios de controle interno. Causaria alguma perplexidade esta concluso, uma vez que, enquanto Cmara Municipal caberia o controle externo do Poder Executivo, a este caberia o controle interno daquela. O dispositivo em questo, no entanto, no comporta uma interpretao literal, mas extremamente restritiva, como desde j armamos. Caso contrrio, estaria ameaado o prprio princpio da separao dos poderes, que informa toda a Constituio. A norma do art. 31 da Carta Magna dirige-se especicamente aos Municpios, sendo absolutamente inafastvel. O eventual silncio das leis orgnicas quanto a este aspecto no traz maiores conseqncias, pois a norma constitucional federal incide diretamente sobre o caso. No possvel ao Municpio simplesmente imitar os modelos federal e estadual quando a Lei Suprema dispe de forma especca para ele. Devemos registrar a posio dos ilustres Professores JOS TEIXEIRA MACHADO JNIOR e HERALDO DA COSTA REIS, em tradicional obra de nanas pblicas, que alcana a vigsima oitava edio. Com todas as homenagens devidas aos autores, e embora cheguem a concluses bastante prximas s nossas, parecem, data venia, olvidar por completo a existncia do art. 31 da Carta Federal, entendendo - e nesse ponto ousamos discordar por completo - ser o modelo do art. 74 direta e integralmente aplicvel aos Municpios. Vejamos:
Temos a o fundamento do controle interno. Entretanto, o mandamento legal sempre deixou dvidas, tais como: ser que a ao do controle interno mantido pelo Executivo abrange os demais Poderes? MACHADO JNIOR, Jos Teixeira, REIS, Heraldo da Costa. A Lei 4.320 comentada. 27. ed. Rio de Janeiro : IBAM, 1996. p. 139.
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A atual Constituio acabou solucionando o problema atravs do seu art. 74, incisos e pargrafos, transcritos a seguir 5 ,

concluindo o segundo autor em outra obra:

Sem dvida alguma, a norma vlida para a entidades de direito pblico interno, ou seja, a Unio, os Estados, os Munic pios e o Distrito Federal, adaptando-se organizao administrativa de cada esfera governamental 6

No afastamos de maneira alguma a aplicao do art. 31 da Constituio Federal, devendo apenas ser buscada sua melhor interpretao. No entanto, ainda temos que enfrentar a aparente incompatibilidade entre os artigos 31 e 2 da Carta Poltica. primeira vista, resta sem sentido o art. 31, ao dizer que o controle interno do Municpio ser exercido pelo Poder Executivo, em antinomia frontal com o princpio da separao dos poderes. Destoa do sistema institudo pelo art. 74, que falou em integrao, reconhecendo a existncia do controle interno em cada um dos poderes. Como reconhecer a validade deste dispositivo que parece no se coadunar com as demais normas constitucionais? Estaramos diante da inconstitucionalidade de uma norma constitucional ? O respeitado constitucionalista portugus J.J. GOMES CANOTILHO noticia a existncia da teoria das normas constitucionais inconstitucionais, embora no reconhea ele prprio a sua validade:
Nestes casos, a existncia de normas constitucionais inconstitucionais continua a ser possvel, desde que se conceba (o que neste curso se rejeita) uma relao de hierarquia entre as prprias normas constitucionais. Dito por outras palavras: a inconstitucionalidade de uma norma constitucional resulta do facto de esta norma ser considerada hierarquicamente inferior (rangniedere Norm) e estar em contradio com outra norma da constituio julgada hierarquicamente superior (ranghere Norm) . (...) REIS, Heraldo da Costa. reas e centros de responsabilidades no controle interno das entidades governamentais. Revista de Administrao Municipal, Rio de Janeiro, v. 39, n. 205, p. 19-35, out./dez. 1992.
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A probabilidade da existncia de uma norma constitucional originariamente inconstitucional bastante restrita em estados de direito democrtico-constitucionais. Por isso que a gura das normas constitucionais inconstitucionais, embora nos reconduza ao problema fulcral da validade material do direito, no tem conduzido a solues prticas dignas de registro. Isso mesmo conrmado pela jurisprudncia constitucional portuguesa7

O mesmo autor, coerentemente, expe como um dos princpios de interpretao constitucional o princpio da unidade, assim explicado pelo Mestre de Coimbra:
O princpio da unidade da constituio ganha relevo autnomo como princpio interpretativo quando com ele se quer signicar que a Constituio deve ser interpretada de forma a evitar contradies (antinomias, antagonismos) entre as suas normas. Como ponto de orientao, guia de discusso, e factor hermenutico de deciso, o princpio da unidade obriga o intrprete a considerar a constituio na sua globalidade e procurar harmonizar os espaos de tenso existentes entre as normas constitucionais a concretizar (ex.: princpio do Estado de Direito e princpio democrtico, princpio unitrio e princpio da autonomia regional e local). Da que o intrprete deve sempre considerar as normas constitucionais no como normas isoladas e dispersas, mas sim como preceitos integrados num sistema interno unitrio de normas e princpios 8

Entre ns, o Prof. LUIS ROBERTO BARROSO fez apurado estudo da origem da teoria da norma constitucional inconstitucional, situando sua principal formulao no alemo Otto Bachoff, em 1951, apontando tambm os inmeros equvocos que tm havido na citao da obra Verfassungswidrige Verfassungsnormen?, que contm as explanaes do professor tedesco. Aps asseverar que possvel concordar ou discordar dessa tese, mas ela se assenta em fundamentos logicamente dedutveis e sustentveis 9 , conclui que
a doutrina e a jurisprudncia dos tribunais superiores consagram o princpio da unidade da Constituio, sem referncia 7 CANOTILHO, J.J. Gomes. Direito constitucional. 6. ed. Coimbra : Livraria Almedina, 1993. p. 235-236.
8 9

idem, p. 226-227.

BARROSO, Luis Roberto. Interpretao e aplicao da constituio. So Paulo : Saraiva, 1996. p. 198.
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possibilidade de existirem normas constitucionais inconstitucionais

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E de maneira incisiva arma:

J se disse, anteriormente, que a ordem jurdica de cada Estado constitui um sistema lgico, que no admite a possibilidade de uma mesma situao jurdica estar sujeita incidncia de normas contrastantes entre si. O direito no tolera antinomias. Para impedir que tal ocorra, a cincia jurdica socorre-se de variados critrios, como o hierrquico e o da especializao, alm de regras especcas que solucionam os conitos de leis no tempo e no espao. Contudo, exceo eventual do critrio da especializao, esse instrumental no capaz de solucionar conitos que venham a existir no mbito de um documento nico e superior, como a Constituio. Mais que isso: do ponto de vista lgico, as normas constitucionais, frutos de uma vontade unitria e geradas simultaneamente, no podem jamais estar em conito. Portanto, ao intrprete da Constituio s resta buscar a conciliao possvel entre proposies aparentemente antagnicas, cuidando, todavia, de jamais anular integralmente uma em favor da outra 11

Compartilhamos desta linha de pensamento, entendendo que no possvel ignorar simplesmente qualquer dos dispositivos. imperativo buscar uma interpretao que compatibilize os dispositivos em conito. 4 - Conceito e contedo do controle interno A expresso controle interno, a despeito da presena em vrios dispositivos constitucionais, como vimos, ainda no encontrou uma precisa delimitao de seu contedo. Na prtica administrativa, a questo agrava-se ainda mais, pois o controle encontra-se esparso ou diludo em vrios rgos, de modo que os agentes pblicos no tm uma exata noo do seu papel. Pouqussimos municpios criaram rgos centrais de controle interno, com status de Secretaria Municipal. Acreditamos que a edio da lei complementar prevista no artigo 163 da Constituio Federal poderia minorar o problema, ao denir com preciso os princpios do controle interno. A Lei Federal 4.320/64, que atualmente exerce este papel, embora tenha sido um marco na sistematizao
10

idem, p. 198. ibidem, p. 183, sublinhamos.

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das nanas pblicas, mostra-se de difcil aplicao diante dos preceitos da atual Carta Poltica. No obstante estas diculdades, tentaremos conceituar o controle interno, para melhor entender a aplicao dos dispositivos constitucionais em anlise. Entre os nancistas brasileiros, diz RICARDO LOBO TORRES:
A expresso controle interno, apesar da resistncia de alguns juristas, ingressou no vocabulrio constitucional brasileiro, como j havia antes penetrado no direito francs (contrle interne), italiano (controllo interno), espanhol (control interno) e alemo (interne Selbstkontrolle). Controle interno o que exerce cada um dos Poderes na misso de autotutela da legalidade e da eccia da gesto nanceira. O controle interno simtrico ao externo no que pertine s nalidades, objetivos e mtodos. Incumbe-lhe avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio (art. 74,I). 12

Fora da bibliograa jurdica encontramos tambm denio que, com as devidas adaptaes para o setor pblico, bastante satisfatria:
O controle interno representa em uma organizao o conjunto de procedimentos, mtodos ou rotinas com os objetivos de proteger os ativos, produzir dados contbeis conveis e ajudar a administrao na conduo ordenada dos negcios da empresa 13 ,

e que pode ser complementada pela lio de ANTHONY, reportado por HERALDO DA COSTA REIS:
Controle o processo pelo qual a administrao se assegura, tanto quanto possvel, de que a organizao segue os planos e as polticas da administrao 14
12

obra citada, p. 165. ALMEIDA, Marcelo Cavalcanti. Auditoria. 2. ed. So Paulo : Saraiva, 1985. v. 1, p.

13 14

REIS, Heraldo da Costa. reas e centros de responsabilidades no controle interno das entidades governamentais. Revista de Administrao Municipal, Rio de Janeiro, v. 39, n. 205, p. 19-35, out/dez.1992.
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Das denies vistas, deui que as categorias de dominao, ingerncia, superioridade no se prestam ao controle que analisamos, mas sim as outras denies, que contm as categorias de exame, avaliao, conhecimento e, porque no dizer, tambm de colaborao. Compreendido este carter essencial do controle, em seu signicado tcnico, que difere do signicado corrente ou leigo da palavra, passamos a analisar o seu contedo. Na irretocvel lio tambm de HERALDO DA COSTA REIS,
o controle interno compreende o plano de organizao e todos os mtodos e medidas adotados pela Administrao para salvaguardar seus ativos, desenvolver a ecincia nas operaes, estimular o cumprimento das polticas administrativas prescritas e vericar a exatido e a delidade dos dados da contabilidade 15

Prossegue o autor denindo os trs instrumentos principais do controle interno, que seriam: a contabilidade, o oramento e a auditoria. Os dois primeiros esto em geral presentes em todos os Municpios, at porque expressamente previstos na Lei 4.320/64 e essenciais ao funcionamento da administrao. Quanto auditoria, ainda uma tcnica mal compreendida pela maior parte dos administradores. Vale uma rpida exposio sobre a mesma, at com o intuito de desmistiscar o seu conceito. Trazendo colao as palavras do contabilista MARCELO CAVALCANTI ALMEIDA:16
A empresa responsvel pela implantao de sistemas de controle interno de modo a permitir que as demonstraes contbeis ou nanceiras reitam a sua posio patrimonial e nanceira, o resultado de suas operaes e as origens e aplicaes de seus recursos. As demonstraes nanceiras, elaboradas pela empresa, so de sua inteira responsabilidade, mesmo no caso em que o auditor as tenha preparado totalmente ou em parte. O auditor externo um prossional contratado pela empresa para opinar sobre suas demonstraes nanceiras, que representam informaes contbeis fornecidas por esta, conseqentemente, a responsabilidade do auditor externo se restringe sua opinio ou parecer expressado sobre essas demonstraes nanceiras. O auditor externo deve examinar as demonstraes contbeis de acordo com as normas de auditoria geralmente REIS, Heraldo da Costa. Auditoria governamental : uma viso de qualidade. Revista de Administrao Municipal, Rio de Janeiro, v. 40, n. 209, p. 53-54, out./dez. 1993.
15

Reiteramos a necessidade de ler estas citaes com as devidas reservas na adaptao para o setor pblico, bem como, neste trecho especco, relevando as diferenas da terminologia contbil entre auditoria interna e auditoria externa.
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aceitas, portanto, no o seu objetivo principal detectar irregularidades (roubos, erros propositais etc.), conquanto estas possam vir a seu conhecimento durante a execuo do servio de auditoria. 17

Relativamente ao setor pblico, recorremos mais uma vez lio de HERALDO DA COSTA REIS:
A Auditoria, como mecanismo de autocontrole, tem por misso vericar se a informao contbil atende aos requisitos mencionados e, conseqentemente, responde s questes que ela mesma formula ao sistema. 18

Com isso, vericamos que o conceito de auditoria no encerra necessariamente atos punitivos ou inquisitrios, nem pressupe a existncia de irregularidades. Este carter policialesco da auditoria est muito mais na noo leiga da palavra do que no seu verdadeiro signicado tcnico. a auditoria, antes de tudo, uma atividade de assessoramento, de auxlio ao administrador na tomada de decises - que, no caso presente, dizem respeito diretamente ao errio e ao patrimnio municipal como um todo. Em manual do Instituto dos Auditores Internos do Brasil, encontramos:
A Auditoria Interna, desenvolvendo, estritamente, atividades de assessoramento Diretoria, destituda de responsabilidade ou autoridade para determinar mudanas organizacionais, de sistemas e de rotinas ou procedimentos. Limita sua atuao apresentao de informaes sugestes ou recomendaes, substanciadas nos fatos relatados e levados ao conhecimento das reas envolvidas 19

tambm a auditoria um servio tcnico especializado, que deve ser cometido a prossionais habilitados e que no participem da execuo nanceira. Este ltimo ponto o que na cincia contbil se conhece como princpio da segregao de funes, assim explicado:
A segregao de funes consiste em estabelecer que uma mesma pessoa no pode ter acesso aos ativos e aos registros
17 18

ALMEIDA, obra citada, p. 10. REIS. Auditoria Governamental, j citado

INSTITUTO DOS AUDITORES INTERNOS DO BRASIL. Procedimentos de Auditoria Interna. Manual distribudo aos participantes do XVI Congresso Brasileiro de Auditoria Interna, [1996?] 20 ALMEIDA, obra citada, p. 28.
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contbeis, devido ao fato dessas funes serem incompatveis dentro do sistema de controle interno 20

De tudo isto, podemos depreender que no h nenhum bice jurdico a que um rgo de auditoria do Executivo preste seus servios tcnicos junto ao Legislativo. Caber a ele examinar as contas, informar e opinar sobre os problemas e inconsistncias encontrados. No h a nenhum atentado ao princpio constitucional da separao dos poderes, uma vez que os dirigentes do Legislativo no estaro obrigados a adotar as providncias preconizadas pela auditoria, embora em geral as razes tcnicas o recomendem. o que ocorre, por exemplo, quanto aos rgos de assessoramento jurdico, em ambos os poderes. Se a Procuradoria-Geral oferece um opinamento em determinado sentido, o administrador poder optar por soluo contrria ao parecer, atraindo porm para si toda a responsabilidade por eventuais conseqncias daquele ato. Vista sob este ngulo, de servio tcnico especializado, a auditoria das contas da Cmara Municipal em nada vulnera a separao ou independncia dos poderes, mas, ao contrrio, auxilia o administrador numa melhor avaliao da gesto e dos controles. Prestado o servio e emitido o correspondente certicado, os dirigentes do Legislativo o recebero como um opinamento a ser valorado e considerado na administrao da Casa. Faamos uma comparao que, embora grosseira, ilustra a idia que se quer veicular. As Cmaras Municipais, nos atos de admisso de pessoal, aposentadoria por invalidez e tambm nos processos administrativos disciplinares, por vezes se utilizam dos servios tcnicos de percias mdicas de rgos do Executivo: o poder decisrio, porm, quanto aos atos de nomeao, aposentadoria ou demisso ser ainda da Mesa Diretora (ou outro rgo indicado no Regimento Interno). O mesmo ocorre com atos de seleo de pessoal do Legislativo, por vezes prestados por rgo do Executivo, em que o poder de nomear continua sendo da Casa de Leis. Outros exemplos poderiam ser dados, passando pela previdncia e pelas publicaes ociais. So atividades de colaborao em que o poder decisrio no subtrado de nenhum dos poderes. Esta prtica de colaborao que poderia justicar, numa primeira anlise, a realizao de auditorias no Legislativo por rgo do Executivo. Aqui chegamos ao ponto fundamental da questo. Em todos os exemplos acima, o procedimento de certa forma facultativo, dependente da cooperao entre os Poderes e modicvel pela criao de rgo prprio no Poder Legislativo. esta a respeitvel posio de HERALDO DA COSTA REIS tambm quanto auditoria:
Na administrao governamental, a Auditoria Interna pode executar o seu papel no mbito dos sistema de controle interno de cada Poder, desde que seja do interesse desse Poder. No existe impedimento, por exemplo, da Auditoria Interna do Poder Executivo, mediante convnio, atuar no mbito do sistema de controle interno
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do Legislativo ou do Judicirio, quando for o caso 21

Aqui reaparece nossa divergncia com o eminente Professor, pois entendemos que no se trata, como nos exemplos que demos, de uma faculdade, dependente de convnio. No caso especco do controle interno nos municpios, necessria a participao do Poder Executivo, com os rgos tcnicos, pois a nica maneira de no relegar ociosidade o artigo 31 da Carta Magna. S assim podemos entender aplicvel o dispositivo constitucional, pois ele s pode referir-se a estes servios tcnicos (oramento, contabilidade, e em especial de auditoria): a dico do constituinte foi no sentido de atribuir aos rgos do Executivo a responsabilidade tcnica pelos atos de controle da gesto nanceira. Podemos, com razovel bom senso, inferir que a preocupao do constituinte dirigiu-se especialmente para os Municpios menores, que possuem grandes diculdades na sua administrao, principalmente a carncia de servios tcnicos especializados. Pouco importa neste caso a mens legislatoris, inadequada para os Municpios de grande porte, pois a norma constitucional a est, provida de sua inegvel imperatividade. O que deve ser feito aplic-la em consonncia com artigo 2 da Constituio Federal, excluindo deste controle interno qualquer ato de ingerncia ou a aplicao de sanes. O exerccio destas atividades de controle interno, por rgos de um Poder em outro, portanto, no fere, por si s, o princpio constitucional da separao dos poderes. Nos Municpios de pequeno porte, em que no seja recomendvel ao Legislativo instituir sistemas prprios de oramento, contabilidade e auditoria, no h nenhum bice a que estas atividades sejam exercidas pelos rgos tcnicos do Executivo. Dever, no entanto, car reservado ao Legislativo o poder decisrio sobre as recomendaes destes rgos. Do mesmo modo, as sanes por eventuais erros na administrao nanceira da Casa Legislativa s podero ser aplicadas pelos dirigentes da Cmara Municipal (ou, obviamente, pelo rgo de controle externo). J nos Municpios de grande porte, possvel ao Poder Legislativo instituir rgo prprio para exercer as funes de contabilidade e oramento, cando reservada no entanto a superviso tcnica ao rgo central do Poder Executivo, a quem cabe inclusive a consolidao das contas municipais. Esta possibilidade nos parece menor, na prtica, quanto auditoria, pois a sua instituio na estrutura do Legislativo s se justicaria nos Municpios muito grandes, em que o Poder Legiferante tenha uma grande estrutura administrativa. Em todo caso, repetimos, qualquer que seja a opo organizacional, a superviso tcnica (principalmente quanto aos aspectos contbeis) caber sempre ao rgo do Poder Executivo. Somente
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REIS. Auditoria governamental, j citado.

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assim podemos entender aplicvel o artigo 31 da Carta Federal. S uma interpretao extremamente restritiva pode impedir o choque com o princpio da separao dos poderes. 5 - Concluses As atividades administrativas de oramento, contabilidade e auditoria do Poder Legislativo Municipal podem ser exercidas por rgo do Poder Executivo, excetuando-se os atos de contedo decisrio ou punitivo, que no podem ser subtrados quele. Nos Municpios em que o Legislativo instituir rgos prprios para exercer estas atividades, a superviso sob o aspecto tcnico, deve ser de rgo central do Poder Executivo.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ALMEIDA, Marcelo Cavalcanti. Auditoria. 2. ed. So Paulo : Saraiva, 1985. BARROSO, Luis Roberto. O direito constitucional e a efetividade de suas normas. Rio de Janeiro : Renovar, 1996. p. 299. __________. Interpretao e aplicao da constituio. So Paulo : Saraiva, 1996. CANOTILHO, J.J. Gomes. Direito constitucional. 6. ed. Coimbra : Almedina, 1993. INSTITUTO DOS AUDITORES INTERNOS DO BRASIL. Procedimentos de Auditoria Interna. Manual distribudo aos participantes do XVI Congresso Brasileiro de Auditoria Interna. MACHADO JNIOR, Jos Teixeira, REIS, Heraldo. A Lei 4.320 comentada. 27. ed. Rio de Janeiro : IBAM, 1996. RAMOS, Dirceu Torrecillas. Controle do Poder Executivo pelo Poder Legislativo. Revista de Direito Administrativo, n. 200, p. 99-100, jun. 1995. REIS, Heraldo da Costa. reas e centros de responsabilidades no controle interno das entidades governamentais. Revista de Administrao Municipal, Rio de Janeiro, v. 39, n. 205, out./dez. 1992. __________. Auditoria Governamental : uma viso de qualidade. Revista de Administrao Municipal, Rio de Janeiro, v. 40, n. 209, dez. 1993.

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