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Ambiente e Desporto - Uma relação perigosa para o Direito do Ambiente

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Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa Direito do Ambiente 2011/2012 Professor Doutor Vasco Pereira da Silva Doutora Ana

Neves

AMBIENTE E DESPORTO UMA RELAÇÃO PERIGOSA PARA O DIREITO DO AMBIENTE

Aluna: Patrícia Fonseca Nunes N.º:18682 Ano: 4.º Turma: A Subturma: 2

I. Breve Introdução Com este trabalho pretende-se tratar o problema da relação imediata entre ambiente e desporto e, referir as várias consequências que este poderá trazer para o ambiente.

II. Ambiente e Desporto: influência e complementaridade Nos termos da Constituição da República Portuguesa (CRP), ao Estado cumprem tarefas de promoção do bem-estar e qualidade de vida dos cidadãos e de proteção da Natureza (artigo 9.º alíneas d) e e)). A tutela dos valores do ambiente surge associada à qualidade de vida (artigo 66.º da CRP). O Homem é um ser sofisticadamente natural, a expressão da sua personalidade procura continuamente campos de expansão. A prática do desporto é uma dessas vias, quer em razão da aparência física, quer em virtude da tendência de sensata percepção da ligação entre a atividade física e saúde. Tendo em conta esta relação, o Estado deve sensibilizar a sociedade para a importância da prática desportiva, apoiando todas as iniciativas, públicas e privadas, e sobretudo seduzindo os jovens para o desporto (artigos 79º/2 e 70.º/1 alínea d) e n.º 2 da CRP, e 6.º a 8.º da Lei 5/07, de 16 de Janeiro). Além do expresso acolhimento constitucional de um direito fundamental social ao desporto 1 , surge evidente a aliança da prática desportiva no âmbito de proteção do direito ao livre desenvolvimento da personalidade, por vezes em cumulação com a liberdade de circulação e sempre em correlação estreita com o direito à saúde (artigos 26.º/1, 44.º/1 e 64.º/2 b) da CRP). Este direito, como qualquer outro, é passível de conformação e mesmo restrição, atendendo aos parâmetros inscritos no artigo 18.º da CRP, em articulação com outros direitos e interesses constitucionalmente valorados2.
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Cfr. José Carlos VIEIRA DE ANDRADE, Os direitos fundamentais e o Direito do Desporto, in II Congresso do Direito do Desporto, Coimbra, 2007, pp. 24 segs. 2 Sobre a restrição a este direito, veja-se José Carlos VIEIRA DE ANDRADE, Os direitos fundamentais, pág. 31, referindo-se expressamente aos condicionamentos impostos em função da proteção do ambiente). Um decisão que revela a necessidade de ponderação de bens na conformação do direito ao desporto (nomeadamente, tiro ao alvo) pode ver-se no Acordão do Tribunal Constitucional 139/2006, no qual se avaliava a eventual violação do princípio da proporcionalidade no estabelecimento de uma distância obrigatória de 800 metros entre o local de origem dos tiros e habitações limítrofes. O Tribunal considerou a restrição adequada e não excessiva em face do objetivo de salvaguarda da integridade física das pessoas.

A associação entre ambiente e desporto é quase intuitiva. O bem-estar que a prática de desporto proporciona é potenciado pela realização da atividade desportiva ao ar livre e em contacto com a Natureza. A atividade desportiva é um veículo de sensibilização para a necessidade de proteger o meio natural. A crescente tecnicização da vida quotidiana gera uma “reivindicação social” de acesso à Natureza, que o desporto partilha e potencia. Verificando-se, assim, uma relação de reciprocidade intensa entre ambiente e desporto. A Lei de Bases da Atividade Física e do Desporto (LBD) não foi alheia a esta reciprocidade, apelando ao entrelaçamento das duas realidades (artigo 31.º). A LBD vigente não define desporto mas o artigo 2.º/1 alínea a) da Carta Europeia do Desporto, adoptada no seio do Conselho da Europa em 1992, identifica o conceito com “qualquer forma de atividade física que, através de uma participação livre e voluntária, organizada ou não, tenha como objetivos a expressão ou a melhoria da condição física e psíquica, o desenvolvimento das relações sociais ou a obtenção de resultados em competições de todos os níveis. A abertura da norma permite a captação de um sem número de atividades de exercício físico e mental. Esta elasticidade acaba por ser apreendida pela LBD na medida em que, embora abstraindo-se de fornecer uma definição de desporto, abarca sob o seu seio regulatório a atividade física e o desporto – artigo 1.º. A Natureza é o contexto de eleição de todo um conjunto de novas modalidades. Vejase a lista, não exaustiva, de “desportos de natureza” inscrita no artigo 3º/3 do Decreto Regulamentar 18/99 de 27 de Agosto (com alterações introduzidas pelo Decreto Regulamentar 17/03, de 10 de Outubro), o qual visa concretizar a mesma noção, contemplada no artigo 9.º/3 do Decreto-Lei 47/99, de 16 de Fevereiro (alterado e republicado pelo Decreto-Lei 56/02, de 11 de Março): pedestrianismo; montanhismo; orientação; escalada; rapel; espeleologia; balonismo; parapente; asa delta sem motor;

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bicicleta todo o terreno (BTT); hipismo; canoagem; remo; vela; surf; windsurf; mergulho; rafting; hidrospeed; outros desportos e atividades de lazer cuja prática não mostre nociva para a conservação da natureza.

A prática de um “desporto de natureza” gera um inevitável desgaste no suporte biológico no qual se desenvolve – sobretudo se tiver carácter periódico, de competição, com afluxo de massas, envolvendo a instalação de estruturas e gerando emissões poluentes. A implantação de estruturas é o maior problema: salienta-se a discussão em torno da proliferação dos campos de golfe (geradores de turismo de alta qualidade e potenciadores de emprego e investimento; devoradores de água e arrasadores de floresta), ou de pistas de esqui (alteram a morfologia das montanhas, desviam cursos de água, afectam a tranquilidade das espécies animais). No entanto, o fenómeno desportivo é perturbador mesmo que não envolva estruturas, temporárias ou permanentes: são conhecidas as alterações comportamentais das vacas perante eventos que movimentam multidões; a nidificação de certas aves é afectada por praticantes de parapente, pelo ruído provocado por motos de água, ou por veículos todo-o-terreno; as margens dos rios podem ser modificadas pela prática de canoagem ou rafting; a circulação de pessoas – praticantes e espectadores – no meio natural traz consigo o depósito de toda a ordem.

Fig.1 Alguns vantagens e desvantagens causadas pela estreita relação entre desporto e ambiente.

Impõe-se, desta feita, um controlo prévio sobre as atividades desportivas, que possam previsivelmente provocar impactos negativos e significativos para o meio natural, o qual há-de refletir um desígnio de concordância prática entre a realização destas atividades e a necessidade de salvaguardar recursos frágeis e de interesse coletivo. Ao poder executivo cumprirá utilizar critérios de planificação territorial ecologicamente conformados das estruturas aptas a receber eventos desportivos, bem como de criação de espaços verdes na urbe que seduzam as pessoas para práticas desportivas saudáveis e de proximidade 3 . Num segundo patamar, a Administração deverá estar investida de competências autorizativas e de fiscalização de eventos desportivos no meio natural, cuja intensidade deverá ser graduada em função de parâmetros vários. É preciso sublinhar que a contenção da realização de atividades desportivas de modo ecologicamente correto não se reconduz, todavia, à coerção estadual. A massificação do desporto (aumento do número de modalidades e praticantes, induzida pela consciencialização da relação entre a atividade física e saúde, e pelos enormes dividendos financeiros associados à prática profissional de alguns desportos; aumento de visibilidade dos fenómenos desportivos em virtude da amplitude conferida pelos meios de comunicação, bem como do aproveitamento publicitário daqueles) pulverizou a responsabilidade pela divulgação e adopção de princípios de sã convivência entre desporto e ambiente pelas federações desportivas, estruturas mais próximas dos atletas/praticantes e com um poder negocial crescente. Na verdade, não
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Cfr. Jacqueline MORAND-DEVILLER.

são negligenciáveis, nem o poder de atração do desporto, nem as multidões que movimenta, nem o marketing associado. O Comité Olímpico Internacional tem-se afirmado como um dos mais empenhados ativistas da causa ambiental. Na sequência da participação na Cimeira da Terra realizada no Rio de Janeiro, em 1992, esta instituição aditou uma terceira dimensão ao Movimento Olímpico. Os Jogos Olímpicos de Sidney (conhecidos como “Os jogos verdes”), de 2000, foram o primeiro resultado deste redimensionamento dos objetivos do Movimento Olímpico4. Também o Campeonato Mundial de Futebol de 2006, que teve lugar na Alemanha, foi declarado o primeiro grande evento desportivo climaticamente neutro, por à sua organização terem presidido critérios de minimização e compensação das emissões de gases com efeito de estufa.

III. Desportos de natureza e proteção da Natureza Porque a prática do desporto no meio natural causa inevitáveis impactos, a interiorização de deveres de cuidado deve partir, em primeira linha, do próprio praticante, numa atitude de responsabilidade pelo contexto natural em que se movimenta. Como refere Gabriel REAL FERRER 5 , a filosofia subjacente ao fenómeno desportivo pressupõe um profundo respeito pela Natureza, um vez que o ser humano é um produto desta, e as regras que regem a sua relação com o meio são as mesmas que hão-de pautar a sua conduta competitiva. A proteção do ambiente é primacialmente uma tarefa estadual, não basta, por isso, a esperança de interiorização dos valores ambientais pelo praticante,, eventualmente induzida pelas federações desportivas (se as houver e se não se tratar de praticantes ocasionais) e direcionada por entidades administrativas (exemplo, exibição de documentários educativos na área de recepção dos visitantes de Parques Naturais). À lei cabe estabelecer normas habilitantes de poderes de ingerência adequados e
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Como referiu Jean-Jacques GOUGET, Sport et environnement: historique et bilan des conférences mondiales, in Sports de pleine nature et protection de l’environnement, Limoges, 2000, págs. 11 e segs., as principais inovações trazidas à organização dos Jogos Olímpicos pela consideração da componente ambiental traduzem-se em sede de economia de energia, transportes sustentáveis, redução ao mínimo da produção de resíduos, respeito da biodiversidade e preservação da qualidade do meio (água, solo, ar, paisagens). 5 Autor de Deporte y medio ambiente, in RJDyE, nº4, 2000, págs. 49 e segs.

equilibrados à salvaguarda dos valores em jogo, ou seja, deve condicionar a prática de certas atividades desportivas – a autorização fiscalização inerentes. A LBD não enuncia 7 este princípio de autorização prévia, limitando-se a exigir parecer da respectiva federação desportiva prévio à realização da prova, caso esta tenha lugar na via pública ou em espaço público, seja aberta à participação de praticantes inscritos nas federações respectivas e no contexto da qual sejam atribuídos prémios superiores a um determinado valor a estipular na lei (artigo 32.º/1) – sendo certo que este parecer não incorpora obrigatoriamente componentes ambientais (artigo 32.º/2). A posição da LBD nesta sede resume-se ao disposto no artigo 31.º/1: a atividade física e a prática desportiva em espaços naturais devem reger-se pelos princípios do respeito pela natureza e da preservação dos seus recursos, bem como pela observância das normas dos instrumentos de gestão territorial vigentes, nomeadamente das que respeitam às áreas classificadas, de forma a assegurar a conservação da diversidade biológica, a proteção dos ecossistemas e a gestão dos recursos, dos resíduos e da preservação do património natural e cultural”. O legislador não é totalmente alheio à missão de implementação de deveres de promoção e proteção do ambiente nesta sede. Contudo, o facto é que traçou um quadro normativo caracterizado pela dispersão e pelo défice de tutela dos valores naturais fora das áreas protegidas. Vejamos: i) No âmbito do regime da avaliação de impacto ambiental (Decreto-Lei 69/00, de 3 de Maio, com as alterações posteriores, a mais recente das quais por obra do Decreto-Lei 197/05, de 8 de Novembro, que efetuou a republicação), há
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- determinando os deveres de

Numa tentativa de desenhar um quadro delimitador de poderes de ingerência administrativa relativos à prática de desportos no meio natural, Manuel GÁMEZ MEJÍAS, sugere a seguinte catalogação: - desportos que requerem infraestruturas fixas; desportos que demandam apenas estruturas móveis ou que dispensam qualquer instalação; - desportos que envolvem veículos motorizados; desportos não motorizados; - desportos realizados a título recreativo; desportos realizados a título competitivo.
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Segundo Franck MODERNE, ao legislador cabe a tarefa primária de edição de normas de enquadramento das atividades e de habilitação das autoridades com os poderes de ingerência necessários e suficientes, de natureza jurídica (regulamentar e de emissão de atos administrativos) e material. A missão das entidades administrativas consistirá então no desenvolvimento adequado do esquema normativo estabelecido, quer no plano autorizativo, quer no plano de fiscalização.

referencias pontuais a projetos ligados à prática do desporto que devem ser submetidos a tal procedimento, por força do artigo 1.º/3 b): Pistas permanentes de corridas e de treinos para veículos a motor: sempre, quando em áreas sensíveis [Anexo II, 11/a)]; Pistas de esqui, elevadores de esqui e teleféricos e infraestruturas de apoio; sempre, quando em áreas sensíveis [Anexo II, 12/a)]; Marinas, portos e docas: sempre, quando em áreas sensíveis [Anexo II, 12/b)]; Campos de golfe: sempre, quando em áreas sensíveis [Anexo II, 12/f)].

Cumpre invocar neste ponto a jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias Lanelijke Vereniging contra Staatssecretaris van Landbouw, na qual se afirmou dever fazer-se uma interpretação a favor do ambiente da legislação que determina a avaliação de impactos.

ii) No âmbito do regime de Sítios da Rede Natura 2000, o artigo 9.º/2 i) e j) do Decreto-Lei 140/99, de 24 de Abril (alterado e republicado pelo Decreto-Lei 49/05, de 24 de Fevereiro) condiciona a realização de atividades motorizadas organizadas e de competições desportivas fora dos perímetros urbanos, bem como a prática de alpinismo, escalada e montanhismo, à obtenção de parecer favorável do Instituto de Conservação da Natureza e da Biodiversidade (ICNB) ou da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR) territorialmente competente – enquanto as restrições não forem absorvidas por plano sectorial, e sempre que os sítios em causa não se encontrem dentro das áreas protegidas classificadas nos termos do Decreto-Lei 142/08, de 24 de Julho, hipótese em que o plano especial de ordenamento destas incorporará as condições de acesso e fruição da zona, cujo acatamento será fiscalizado pelas entidades gestoras da área protegida. Deve ressalvar-se que o regime da Rede Natura 2000 incide especificamente sobre as espécies de aves selvagens e sobre os habitats das espécies animais e vegetais listadas nos Anexos, embora a classificação dos sítios em homenagem à proteção destas espécies possa beneficiar reflexamente outras que ali se encontrem. Daí que a exigência de avaliação à tutela daquelas espécies e não de outras.

iii) No âmbito da Rede Nacional de áreas protegidas (RNAP), existe um quadro normativo de base: o Decreto-Lei 142/08, de 24 de Julho. Estas áreas podem ser de interesse nacional, regional e local. Deste diploma pouco se extrai de concreto ou específico sobre os condicionamentos à prática de atividades desportivas em áreas protegidas. O Decreto Regulamentar 18/99, de 27 de Agosto, no intuito de regulamentar o Decreto-Lei 47/99, de 16 de Fevereiro vem completar este quadro. Deste modo, a prática de atividades de desporto de natureza está, sempre que promovida por determinadas entidades, condicionada à obtenção de licença. O legislador presume o maior potencial lesivo das atividades desenvolvidas nestas circunstâncias de envolvimento de entidades coletivas, pela sua maior capacidade de divulgação e mobilização. A realização do evento “a descoberto” de licença é cominada com contraordenação, nos termos do artigo 18.º/1 b) e n.º 2 b) e com sanções acessórias, de acordo com o artigo 19.º do Decreto Regulamentar 18/99. A concessão de licença deve obedecer a requisitos gerais e específicos (artigos 4.º e 5.º, ambos do Decreto Regulamentar 18/99). Quanto aos primeiros, é preciso ter em atenção a necessidade de conciliar as previsões do artigo 4.º com os elementos essenciais do pedido de licença descritos no n.º 2 do artigo 9.º do Decreto Regulamentar. Relativamente aos segundo e no âmbito dos condicionamentos da prática de desportos de natureza, o n.º 3 do artigo 5.º do Decreto Regulamentar 18/99 impõe aos praticantes e organizadores de eventos desportivos de natureza: Respeitar o enquadramento legislativo próprio de cada atividade ou sector; Respeitar os locais indicados para a prática de cada modalidade desportiva; Respeitar os acessos e trilhos definidos, bem como os locais de estacionamento e de acampamento;

Respeitar as condicionantes estabelecidas quanto aos locais, ao número de praticantes e à época do ano;

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Acondicionar e dotar de forma adequada os locais com equipamentos de qualidade e segurança necessários à prática de cada modalidade;

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Dotar os locais com sinalização e informação sobre as condições de utilização dos mesmos e recomendações para a prática de cada modalidade;

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Garantir a manutenção dos equipamentos, sinalização, acessos estacionamento e locais de pernoita, bem como a qualidade ambiental de cada local e respectiva área envolvente;

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Respeitar as regras e orientações estabelecidas no código de conta.

A inobservância de alguns destes requisitos é susceptível de fundamentar a cassação da licença, ao abrigo do artigo 15.º do Decreto Regulamentar 18/99. O pedido de licença deve ser decidido, pelo Presidente do ICNB, no prazo de 30 dias a contar do recebimento do parecer do Instituto do Desporto de Portugal, ou do termo do prazo para a emissão deste (artigos 8.º/1, 10.º e 11.º/1 do Decreto Regulamentar 18/99). O silêncio vale deferimento, segundo o n.º 2 do artigo 11.º - o que constitui uma má solução, atendendo aos valores naturais em jogos. Sublinhe-se que, se é verdade que as competições desportivas, pelo volume de participantes e de espectadores que envolvem, pressupõem a concessão de uma licença à entidade organizadora, onde se determinarão as condicionantes a que os eventos ficarão sujeitos, não é menos certo que a prática individual, sendo livre – no sentido de não implicar autorização prévia – pode igualmente gerar danos, embora tendencialmente não significativos. Por isso, o artigo 18.º/2 do Decreto Regulamentar 18/99 prevê a aplicação de coimas também às pessoas singulares.

iv) No âmbito do regime de proteção de áreas integradas em zonas costeiras (prais, dunas, falésias, estuários), em zonas de proteção definidas em Planos de Ordenamento da Orla Costeira (POCC), em zonas integradas na Rede Nacional de áreas protegidas e ainda em zonas cobertas por Planos de ordenamento dos estuários rege o Decreto-Lei 218/95, de 26 de Agosto. Sendo certo que o índice de proteção providenciado neste diploma é claramente ultrapassado pelo regime do Decreto Regulamentar 18/99, supra citado, entende-se que, nas zonas integradas na RNAP, em zonas definidas para o efeito em POOCs, ou zonas cobertas por POEs, prevalece o quadro estabelecido por aquele diploma. Bem como prevalece o regime da Rede Natura 2000 (quanto às espécies e habitats protegidos) caso as áreas em causa mereçam tal classificação, no todo ou em parte. O Decreto-Lei 218/95 vê-se relegado para casos raros de zonas desguarnecidas e pertencentes ao domínio público, nas quais “é proibida a circulação de veículos automóveis e ciclomotores” (artigo 1.º/1).

v) Nos termos da legislação sobre produção de ruído, os condicionamentos à emissão de ruído aplicam-se às manifestações desportivas, que se traduzem em “atividade ruidosa temporária (artigos 2.º/1 alínea f) e 3.º b) do Decreto-Lei 9/07,

de 17 de Janeiro, que aprova o Regulamento Geral do Ruído). No entanto, o âmbito de proteção deste diploma restringe-se à saúde humana e não ao meio ambiente natural em sentido estrito (componentes ambientais naturais: artigo 6.º da LBA). Realce-se que, nos termos desta legislação, “zonas sensíveis” são zonas habitacionais, ou escolas, hospitais e similares, sendo estas a encontrar proteção na proibição constante do artigo 14.º. Ou seja, fora de zonas habitacionais ou de locais onde existam escolas, hospitais ou similares (lares, casas de repouso, centros médicos), o Regulamento Geral do Ruído não se aplica. O mesmo é dizer que as atividades desportivas de massas, quando realizadas fora de centros habitacionais, não estão sujeitas a controlo de ruído.

vi) Nos termos do Código da Estrada (Decreto-Lei 114/94, de 3 de Maio, com alterações e objeto de republicação pelo Decreto-Lei 44/05, de 23 de Fevereiro), a realização de provas desportivas na via pública que possam condicionar o trânsito está sujeita a autorização o Governador Civil territorialmente competente (artigos 8.º do Decreto-Lei e 1.º da Portaria 1100/95, de 7 de Setembro). Se as provas envolverem automóveis, para além dos pareceres gerais, é necessárias aprovação do Automóvel Clube de Portugal e exibição do seguro de responsabilidade civil (artigo 3.º da Portaria 1100/95). Este autorização tem como âmbito de proteção prioritário a garantia da liberdade de circulação na via pública. Também serve o interesse da segurança dos espectadores, devendo prever a instalação de barreiras protetoras, sobretudo se se tratar de provas que envolvem veículos motorizados. Mas descura a tutela do interesse ambiental.

IV. Conclusão

No intuito de pacificar a relação desporto/ambiente no tocante a desportos praticados no meio natural, o legislador preocupou-se especial com o licenciamento de atividades realizadas em áreas protegidas, aquelas onde a importância do acervo de biodiversidade se afirma com mais veemência. Fora das áreas protegidas e em zonas não habitacionais, públicas e não cobertas por vias de comunicação (vias públicas de circulação de veículos automóveis), a realização de provas desportivas é totalmente livre de constrangimentos relacionados com a tutela do meio ambiente.

Com efeito, a legislação sobre avaliação de impacto ambiental só se aplica aos casos pontuais relacionados com a prática de certos desportos, normalmente envolvendo implantações de infraestrutura físicas que, por si só, provocam desgaste no meio, aliado depois ao uso dos praticantes e atração de espectadores. A competição desportiva em si mesma, quando alheia à concretização de um “projeto” de estrutura fixa não entra, pelo menos diretamente, no âmbito da avaliação de impacto ambiental. A não consagração expressa destas hipóteses remete para a discricionariedade das autoridades administrativas a decisão final sobre a oportunidade da submissão do evento a avaliação de impacto do evento, de acordo com o artigo 1.º/4 e 5 do Decretolei 69/00, facto que torna hipotética a ponderação dos interesses ambientais. No plano da proteção contra o ruído, a insuficiência do texto legislativo é flagrante. Apesar de serem consideradas atividades geradoras de “ruído temporário”, as competições desportivas só são sujeitas a controlo de ruído quando realizadas em meio urbano. Julgamos que, numa futura intervenção legislativa sobre a matéria dos desportos praticados ao ar livre se poderia pensar num mecanismo do tipo comunicação prévia, no âmbito do qual as Câmaras Municipais avaliariam necessidade de submissão ou não do pedido de realização do evento desporto a um controlo mais intenso (autorização), com a inerente publicitação do mesmo. Dir-se-á que, subjacente a esta preocupação regulamentadora subjaz um certo fundamentalismo ecológico, e uma subvalorização dos direitos ao desenvolvimento da personalidade e de circulação que a prática de desporto ao ar livre corporiza.

Bibliografia  AMADO GOMES, Carla; Textos de Direito do Ambiente; AAFDL; 2010;  VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos; Os direitos fundamentais e o Direito do Desporto, in II Congresso do Direito do Desporto; Coimbra,; 2007;  VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos; Os direitos fundamentais;  GOUGET, Jean-Jacques; Sport et environnement: historique et bilan des conférences mondiales, in Sports de pleine nature et protection de l’environnement;Limoges; 2000;  REAL FERRER, Gabriel; Deporte y medio ambiente, in RJDyE, nº4; 2000.

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