A FEDERAO: CENTRALIZAO E DESCENTRALIZAO DO PODER POLTICO NO BRASIL

Mrcio Nuno Rabat

2002

A FEDERAO: CENTRALIZAO E DESCENTRALIZAO DO PODER POLTICO NO BRASIL

MRCIO NUNO RABAT
Consultor Legislativo da rea XIX Cincia Poltica, Sociologia Poltica, Histria, Relaes Internacionais

ESTUDO
AGOSTO/2002

Cmara dos Deputados Praa dos 3 Poderes Consultoria Legislativa Anexo III - Trreo Braslia - DF

NDICE
INTRODUO ............................................................................................................................. 3 CONCEITOS RELEVANTES ....................................................................................................... 4 O FEDERALISMO ESTADUNIDENSE ..................................................................................... 5 O FEDERALISMO BRASILEIRO ................................................................................................ 8 A POSIO DO MUNICPIO.UMA PECULIARIDADE DA FEDERAO BRASILEIRA ... 12 NOTAS DE REFERNCIA ........................................................................................................ 13 BIBLIOGRAFIA ........................................................................................................................... 15

2002 Cmara dos Deputados.

Todos os direitos reservados. Este trabalho poder ser reproduzido ou transmitido na ntegra, desde que citados o(s) autor(es) e a Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados. So vedadas a venda, a reproduo parcial e a traduo, sem autorizao prvia por escrito da Cmara dos Deputados.

A FEDERAO: CENTRALIZAO E DESCENTRALIZAO DO PODER POLTICO NO BRASIL

MRCIO NUNO RABAT

INTRODUO s frmulas confederao, federao e estado unitrio classificam os estados contemporneos de acordo com a distribuio espacial dos poderes polticos em seu interior. De maneira geral, cada uma das frmulas indica um ponto no contnuo que vai da situao em que o poder poltico mais centralizado (estado unitrio) situao em que o poder poltico menos centralizado (confederao)1, consistindo a federao em um meio termo. Embora tal classificao dos estados tenha sido bem sucedida e permanea operacional e relevante para o estudo da organizao jurdico-poltica do estado brasileiro na atualidade , importante acentuar a questo de fundo, qual seja, a evoluo real da centralizao de poderes no interior de cada estado2 . Assim, por exemplo, se considerarmos apenas os conceitos gerais, a nica mudana significativa na histria do Brasil teria sido a passagem de estado unitrio para federao, simultaneamente com o advento da repblica. No entanto, nem o poder poltico no imprio foi sempre uniformemente centralizado, nem a repblica deixou de apresentar uma sinuosa evoluo quanto distribuio espacial do poder. Para que ambas as vertentes do problema sejam consideradas, este trabalho comear por discutir as elaboraes conceituais envolvidas na questo da forma do estado - e algumas dificuldades prticas delas decorrentes - para depois focalizar, em seus traos gerais, a evoluo das relaes de poder entre o governo federal brasileiro e as demais unidades polticas que constituem a nao. O enquadramento dessa segunda discusso ser facilitado por uma descrio prvia da forma como se estruturou a federao nos Estados Unidos da Amrica.

A comparao no se justifica apenas pelo fato de nosso pas ter assimilado, com a constituio republicana de 1891, a forma constitucional estadunidense; ao destacar certas coincidncias entre perodos de centralizao e de descentralizao de poderes nos dois pases, tal comparao insinua, tambm, uma possvel influncia de fatores estruturais na evoluo desses processos3.

CONCEITOS RELEVANTES Dois conceitos so fundamentais distino clssica entre confederao, federao e estado unitrio, o conceito de soberania e o de autonomia. O conceito de soberania fruto do secular processo de formao do estado-nao moderno. Com ele se visa estabelecer a peculiar posio dessa entidade frente a outros estados, uma posio de igualdade na exata medida em que detm todos igual poder soberano sobre seu territrio e populao. J o conceito de autonomia mais modesto. Atravs dele se reconhece a entes subnacionais o exerccio de poderes prprios no mbito de sua autonomia, mas se reserva ao poder soberano a prerrogativa de atuar, tanto para o exterior como para o interior, como representante do corpo nacional em sua totalidade. Ora, entre confederao e federao existe a mesma diferena que entre soberania e autonomia. A confederao fruto de um tratado internacional entre estados soberanos pelo qual eles se comprometem a perseguir fins comuns, sem, no entanto, abrirem mo da prpria soberania. Exemplo atual de arranjo confederal encontrado na Unio Europia. J a federao fruto de um diferente instrumento jurdico, a constituio, pacto atravs do qual se funda um estado soberano, embora reservando poderes autnomos para os entes subnacionais que o constituem. Por fim, o estado unitrio aquele que no reconhece autonomia a nenhuma de suas partes constitutivas. Ainda quando o exerccio do poder seja descentralizado, origina-se, por definio, do centro, enquanto os poderes exercidos autonomamente em uma federao, mesmo que enquadrados por um poder soberano, so prprios aos vrios centros de poder que a constituem. A caracterizao de um estado como confederao, federao ou estado unitrio no nos diz tudo sobre a organizao dos poderes em seu interior. Assim, por exemplo, o conceito moderno de federao funda-se, em grande parte, na original construo dos constitucionalistas estadunidenses do sculo XVIII. A grande novidade foi a criao de um poder central dotado de capacidade de ao autnoma em cada um dos estados federados. A Unio deixou de ser uma abstrao ou uma fora poltica ou moral para se tornar tambm um conjunto de rgos administrativos (inclusive para o cumprimento de funes jurisdicionais ou policiais) com capacidade de atuao material em todos os estados que compem a federao, independentemente do apoio dos rgos administrativos das entidades federadas, desde que nos limites das competncias da Unio. Ora, no por ser essa uma das bases costumeiramente assinaladas para o federalismo contemporneo dever qualquer federao ter, necessariamente, um poder central com capacidade de atuao administrativa autnoma semelhante ao da Unio norte-americana. Se afirmssemos o contrrio, teramos de concluir que a Alemanha no uma federao, j que, nesse pas, as decises do poder central so executadas, em cada unidade federada, quase que exclusivamente pela prpria administrao local4.

Cabe assinalar, ainda, que os estados reais esto sempre em meio a processos histricos dinmicos, de maneira que no interior de um estado unitrio podem estar em gestao as condies para a desagregao em vrias partes, que eventualmente constituiro uma confederao - ou uma confederao pode estar sofrendo alteraes que a levaro inexoravelmente a transformar-se em uma federao. Essa ltima possibilidade merece ateno luz do que tem acontecido com a Unio Europia5. Trata-se de oportunidade mpar para se acompanhar como as classificaes se relacionam com a histria real. Se o conceito de confederao contm a idia de soberania dos estados-membros, e se o soberano no pode aceitar normas que no derivem diretamente de sua vontade, na confederao todas as regras gerais so aprovadas por todos os membros (regra da unanimidade) e no pode haver evoluo das regras sem aprovao separada por cada membro. Conseqentemente, nenhum estado confederado estar vinculado a decises tomadas pelos demais, podendo, caso delas discorde, abandonar o pacto que os une. o contrrio do que acontece em uma federao. A Unio Europia no podia ser considerada um estado federal justamente por no lhe ser possvel alargar, por iniciativa prpria, e sem apoio de cada um dos estados-membros, suas reas de deciso. Ao contrrio, nas reas polticas sensveis, as decises deviam ser tomadas por unanimidade. Provavelmente, o melhor critrio para se verificar a consistncia do processo de unificao, rumo a um estado (federal) nico, consiste na identificao das reas em que decises so tomadas por maioria, ainda que qualificada, possibilitando que qualquer estado-membro fique eventualmente submetido a linhas de atuao que no aprovou. Alm da mudana formal da regra (de deciso tomada por unanimidade para maioria simples ou qualificada), preciso atentar tambm para o curso objetivo dos acontecimentos, independente, muitas vezes, das vontades declaradas dos atores. Assim, o processo de criao de um sistema monetrio unificado dificilmente pode deixar de formar uma teia de relaes econmicas tal que, na prtica, impea a sada de qualquer estado do pacto confederativo, ainda quando discorde dos rumos tomados, formando-se, na verdade, uma federao6.

O FEDERALISMO ESTADUNIDENSE O federalismo da constituio norte-americana revelou-se, em primeiro lugar, um eficiente compromisso poltico frente a questes prticas imediatas. Tratava-se, por um lado, de eliminar a possibilidade de guerras sempre presente entre estados soberanos e vizinhos, na ausncia de uma instncia capaz de regular suas pendncias e facilitar a defesa comum contra a Gr-Bretanha. Por outro lado, pretendia-se potenciar a liberdade de circulao de produtos, evitando que a pretenso de proteger sua prpria capacidade produtiva levasse os diferentes estados a entrarem em uma escalada protecionista. Da a importncia da chamada clusula de comrcio, que remete ao governo federal a competncia para regulamentar o comrcio interestadual. Como se v, o federalismo americano foi uma soluo centralizadora para a resoluo de problemas de eficincia poltica e econmica. Com a independncia, surgira a confederao. Nela, a autonomia no era uma meta, era a realidade imediata, que se prezava, mas cujas deficincias se visava superar7. Da decorreu da federao. A federao moderna funda-se nesse compromisso norte-americano. Seu mecanismo central de concretizao a duplicao da organizao administrativa. Uma inovao americana a atuao do governo federal atravs de funcionrios prprios. Com isso se visou a efetiva implantao
5

de polticas nacionais, no subordinadas boa vontade da administrao dos entes subnacionais. Evidentemente, o reverso da moeda a independncia da administrao estadual, na sua esfera de competncia, face boa ou m vontade do governo federal. No Brasil, por exemplo, a adoo de corpos administrativos independentes, em nvel federal e estadual, reforou, em princpio, a autonomia estadual, j que aqui a supremacia poltica e econmica do poder central era o dado formal imediato quando da implantao da repblica e da federao. Definido o corpo de funcionrios que executar as decises das autoridades centrais nos vrios nveis da federao, resta estabelecer o campo de atuao das autoridades de cada nvel. Ou seja, resta a repartio de competncias. A regra constitucional americana clara. Diz a dcima emenda que os poderes no delegados Unio pela constituio, nem por ela negados aos estadosmembros, so reservados a estes. Nota-se a preocupao dos estados, ao criarem o governo federal, de nitidamente defenderem sua prpria autonomia, atravs da enumerao detalhada dos poderes da Unio. No entanto, para compreender o desenvolvimento histrico da interpretao dessa emenda, e da prpria estrutura poltico-constitucional dos Estados Unidos, faz-se necessria uma palavra a respeito da posio ocupada pela Suprema Corte nesse pas. Ao conceberem o federalismo como relao entre entes independentes e coordenados, cada estado e a Unio gozando de ampla autonomia na sua rea de competncia, os constituintes americanos indiretamente criaram a questo, que no resolveram, de se determinar a instncia em que os eventuais conflitos de competncia seriam dirimidos. No foi o pacto constitucional originrio que deu resposta a essa questo, mas a prtica jurdico-poltica. Nos primeiros anos do sculo XIX, o juiz John Marshall, presidente da Suprema Corte, em caso clebre, decidiu que, estando todas as entidades da federao e todos os poderes da Unio e dos estados submetidos constituio, no poderia aquela Corte aplicar lei do Congresso contrria Lei Maior. Com essa deciso se confirma, simultaneamente: 1) a idia de supremacia da Constituio, inclusive sobre o legislativo nacional, e 2) o poder de reviso judicial o poder de os tribunais dizerem a ltima palavra a respeito do pacto constitucional. Com o passar dos anos, essa posio se reafirmou em julgamentos sucessivos. No entanto, durante os 34 anos em que serviu Corte, o juiz Marshall no voltou a usar o poder de reviso judicial para derrubar um ato do Congresso. A explicao para esse fato , no mnimo, to poltica quanto jurdica. O poder da Suprema Corte depende em alguma medida do reconhecimento que angariou historicamente como instrumento legtimo de regulao do sistema poltico-constitucional americano. Ora, o processo histrico dominante, nos primeiros 70/80 anos de vida independente dos Estados Unidos, foi o de transformao de estados antes confederados em uma nica nao. Por decidir dentro de parmetros criados pela histria americana 8, natural que aquela Corte tenha tido por principal tarefa limitar a autoridade dos estados. Assim, a Suprema Corte chamou a si a deciso sobre a constitucionalidade das leis estaduais e no permitiu s cortes estaduais a interpretao da constituio federal para os prprios estados. Ao atuar dessa maneira, a Suprema Corte indiretamente reafirmava seu poder de reviso tambm quanto a atos do Congresso e do executivo federal, implantando, nesse campo, sua supremacia sobre os demais rgos polticos do prprio nvel federal. No entanto, concretamente, agia a favor da Unio de que era parte, como expresso mxima do poder judicirio federal e contra os estados. Alis, com suporte explcito do Congresso dos Estados Unidos. A primeira grande questo a respeito da repartio de competncias entre as unidades que compunham a federao dizia respeito, portanto, instncia decisria nos casos de conflito. Se bem a Suprema Corte viesse a agir concretamente a favor do reforo do governo federal, a deciso, em si mesma, de investir-se de poder decisrio, era, em certa medida, neutra, uma deciso processual,

pois a questo substantiva fundamental dizia respeito extenso dos poderes delegados Unio e no ao rgo encarregado de determinar essa extenso9. Aqueles poderes que no fossem considerados contidos na delegao, seriam reservados aos estados, por fora da j citada dcima emenda. Quanto a essa questo, voltou a manifestar-se a tendncia centralizadora das primeiras decises da Suprema Corte. Com base na competncia do Congresso para elaborar todas as leis necessrias e apropriadas ao exerccio dos poderes explicitamente delegados, a Corte estabeleceu a doutrina dos poderes implcitos do governo federal. Como a constituio reconhece supremacia lei federal em todo o mbito de competncia da Unio, o alargamento desse mbito ao exerccio de poderes no explicitamente delegados resultou em ntido fortalecimento do poder federal. importante frisar que esse processo culmina com a guerra civil, no sculo XIX. O que torna a guerra inevitvel o no-reconhecimento a determinados estados da possibilidade de organizarem-se internamente de forma contrria a normas federais irrenunciveis, tanto no que toca estruturao econmica como concepo de direitos individuais. Alis, nem mesmo lhes reconhecido o direito de abandonarem a Unio. talvez o nico momento na histria norte-americana em que o pacto que funda a nao revela-se incapaz de conduzir a uma soluo juridicamente legitimada para contradies scio-econmicas. Torna-se claro, tambm, que as solues jurdicas dependem de prvia possibilidade de composio poltica, no sendo provvel uma composio jurdica de rupturas polticas extremas. interessante reparar na continuidade institucional que caracterizou a histria do federalismo estadunidense. No s a deciso de constituir a federao surgiu gradualmente como soluo para questes que concretamente se iam colocando confederao formada aps a independncia, como as adaptaes posteriores s cambiantes circunstncias histricas ocorreram de maneira relativamente10 pouco traumtica. O prprio ordenamento constitucional, por estar ligado a um rgo jurisdicional capaz de renov-lo, permaneceu, na letra, largamente inalterado. O exemplo por excelncia dessa flexibilidade encontra-se no percurso da chamada clusula de comrcio. De acordo com essa clusula, a regulamentao federal do comrcio restringe-se ao comrcio internacional, interestadual e com as tribos indgenas. A interpretao do juiz John Marshall, no primeiro perodo da jurisdio constitucional, tendia a estender o contedo do conceito de comrcio interestadual, de forma a incluir atividades variadas, tanto de troca como de produo. Dessa maneira, tais atividades caam na esfera de regulamentao da Unio, que se via fortalecida. Posteriormente, com relevo para o ps-guerra civil, a Suprema Corte restringiu a interpretao. A doutrina econmica preponderante no perodo, fundada na idia do laissez faire, apontava para a restrio da interveno governamental na produo de mercadorias. Uma forma de impedir essa interveno foi impossibilitar ao Congresso a criao de leis que indiretamente incidissem sobre a produo interna dos estados. Assim, por exemplo, o Congresso no podia impedir a comercializao interestadual de mercadorias produzidas por menores de idade porque, com isso, interferiria indiretamente no prprio processo de produo, que era interno aos estados. Essa interpretao restritiva da clusula de comrcio impossibilitou, por longo perodo, a formao de polticas econmicas de mbito nacional. Aps a grande depresso que tomou conta da economia americana na dcada de 30, houve um ntido dissenso entre a Suprema Corte e a maioria da populao do pas, representada pela esmagadora votao do presidente Franklin D. Roosevelt. Quando o presidente procurou recursos legais para submeter a Corte poltica intervencionista do new deal, houve reaes contrrias a que fosse posta em causa a autoridade da Suprema Corte, pea fundamental do sistema poltico-jurdico americano. No entanto, ficou clara a dependncia dessa Corte em relao a um mnimo de

compatibilidade com a correlao poltica de foras e com os prprios anseios da populao. Desde ento, um extenso processo de reconstruo da economia americana foi dirigido a partir do centro, com amplo apoio de nova interpretao judicial da clusula de comrcio. A verso atual do poder federal de regulamentar o comrcio interestadual reconhece-lhe uma extenso certamente impensvel no perodo anterior. As mais variadas manifestaes da vida social aparecem como refletindo-se, de uma forma ou de outra, no comrcio exterior s fronteiras do estado em que tm lugar. Como tais, segundo a interpretao em vigor, so sujeitas regulamentao federal.

O FEDERALISMO BRASILEIRO De um ponto de vista formal, a anlise do federalismo brasileiro comea, evidentemente, com a adoo da forma federal de estado, a partir da implantao da repblica. No entanto, a restrio do campo de estudo baseada nesse critrio colide com a preocupao de no ocultar o pano de fundo das discusses sobre confederao, federao e estado unitrio. Afinal, no perodo imperial j havia processos de centralizao e descentralizao espacial de poder. Na verdade, do ponto de vista econmico (e mesmo social e poltico), o Brasil recmautonomizado de Portugal dificilmente seria considerado uma unidade. Durante todo o perodo colonial, apesar do processo lento de criao de liames internos, as regies economicamente mais relevantes estavam muito ligadas Europa (por exemplo, como supridoras de matrias-primas) e pouco ligadas entre si. Tanto que as tentativas de independncia em relao a Portugal eram quase sempre limitadas s regies em que se localizavam as rebelies. Nem mesmo do ponto de vista formal, a colnia sul-americana representava para Portugal uma unidade. O romancista e pesquisador Mrcio Souza chamou a ateno, recentemente, na Cmara dos Deputados11, para o fato de que Portugal mantinha duas colnias na Amrica do Sul, uma com a capital na Bahia, e depois no Rio de Janeiro, a Colnia Brasil, que foi o vice-reino do Brasil; outra, chamada Gro-Par, depois Gro-Par e Rio Negro, sempre com a capital em Belm. As pretenses autonomistas das vrias regies que compunham o novo pas vieram tona, diversas vezes, nos primeiros anos aps a separao de Portugal. Com isso, as foras polticas que conduziram o processo de independncia se aferraram cada vez mais ao regime imperial como forma de garantir a unidade do pas12. Essa primeira etapa de nossa histria independente corresponde, grosso modo, passagem, nos Estados Unidos, da confederao para a federao. Ou seja, o problema poltico principal era garantir a centralizao de um poder poltico que tenderia, espontaneamente, para a descentralizao, dada a relativa falta de unidade econmica do pas. No Brasil, a frmula adotada foi a do estado unitrio. Essa frmula, contudo, no foi acolhida sem resistncias. Na prpria constituinte de 1823, causou celeuma a emenda proposta pelo sr. Antnio Ferreira Frana, que defendia a idia de que o imprio brasileiro compreende confederalmente as provncias. Tal emenda foi rejeitada sob a alegao de que haveria incompatibilidade entre o sistema monrquico e a forma de estado nounitria. Na verdade, a proposta vencida na constituinte correspondia mais a uma espcie de federao monrquica que a uma confederao. Mas a Confederao do Equador (1824/25, Pernambuco) visava efetivamente, de acordo com os ideais de seu principal idelogo, frei Caneca, ao
8

que seu nome expressava (nas palavras de J. G. Lemos Brito, prefere a organizao norte-americana anterior federao). Duas faculdades fundamentais seriam negadas ao poder central ou nacional, a faculdade de tributar e a de dispor de contingentes militares prprios. Aparentemente, ambas as limitaes foram pensadas para manter a capacidade das provncias de se auto-exclurem da unio. A preocupao seria evitar que, pelo enfraquecimento econmico e militar, as provncias se tornassem incapazes de resistir s decises do poder central. Ao longo do perodo imperial, houve sempre certa contradio entre a relativa autonomia efetiva das regies e a concentrao de poder poltico nas mos da corte imperial13, tanto que muitas vezes as pretenses autonomistas das provncias se fizeram sentir14. No entanto, no se deve entender que havia uma contraposio absoluta entre as duas tendncias. O prprio poder central era constitudo, em parte, como uma espcie de condomnio dos potentados regionais, em particular das regies mais ricas. Os rgos que representavam, por excelncia, esse condomnio poltico eram o senado vitalcio e o importantssimo conselho de estado. O poder central no apenas apoiava as oligarquias locais quando confrontadas com eventuais rebelies populares como constitua uma forma de garantia, em ltima instncia, do regime escravista. A mudana para a repblica e para a federao se deu a partir da confluncia de alguns fatores. A unidade territorial do pas j estava relativamente assegurada; havia uma mudana do peso relativo das provncias, em especial com o crescimento econmico de So Paulo, que se mostrava pouco compatvel com um poder central em que a influncia de provncias economicamente declinantes era arraigado; o fim do regime escravista eliminara um dos sustentculos principais do imprio. Tal qual acontecera nos Estados Unidos15, passado o perodo inicial de centralizao poltica subseqente independncia, uma postura mais liberal, inerente situao das oligarquias brasileiras no mercado mundial, pde ganhar espao ideolgico e institucional. Naquele contexto, a descentralizao do poder, ou a redistribuio do poder poltico entre as regies, era mais importante at do que a contraposio entre repblica e monarquia. Com o advento da repblica, aspectos importantes do direito constitucional estadunidense foram incorporados pela constituio brasileira de 1891. Essas aquisies permanecem vigentes, ainda hoje, atravessando as sucessivas leis fundamentais de que o pas j foi dotado. A Repblica do Brasil adota o regime federativo16; cada nvel da federao exerce sua competncia atravs de um corpo administrativo prprio; a Constituio a lei suprema para todos os poderes em todos os nveis da federao; o controle da constitucionalidade de qualquer ato cabe aos tribunais, sendo o Supremo Tribunal Federal a ltima instncia17; representao paritria dos estados no Senado Federal, uma das casas do Congresso Nacional. Se possvel afirmar que o Imprio, no Brasil, exerceu funo semelhante das primeiras decises da Suprema Corte americana, quando presidida pelo juiz John Marshall pois, aqui como l, tratava-se de consolidar uma nao de dimenses continentais, ainda em embrio, pelo reforo das tendncias centralizadoras -, vislumbram-se, tambm, afinidades entre a posio da Suprema Corte durante o predomnio da tendncia descentralizadora posterior, sob a influncia da doutrina do laissez faire, e a descentralizao que tomou, no Brasil, a forma da chamada poltica dos governadores, durante a Primeira Repblica. Como se sabe, nesse perodo, o poder poltico em nosso pas esteve sob controle de oligarquias rurais18, em especial as exportadoras, interessadas em polticas econmicas liberais. Mais uma vez, contudo, no se deve tomar a tendncia dominante por regra absoluta. Na verdade, a poltica de governadores tem aspectos que relativizam a idia de inexistncia de um poder central forte. A partir de uma base econmica e social avassaladora, o controle da oligarquia cafeeira
9

sobre as decises do estado no tem talvez paralelo na histria do pas. Se certo que havia um pacto de no interveno nos assuntos internos dos estados, tal pacto s valia na medida em que sua evoluo poltica interna no se mostrasse incmoda para os interesses do centro. Fora do eixo So Paulo-Minas19, o nico estado capaz de resistir a intervenes externas era o Rio Grande do Sul. O perodo seguinte caracterizado, nos Estados Unidos, pela deciso centralizada, sob a gide do new deal, de polticas econmico-sociais de mbito nacional corresponde forte centralizao administrativa promovida no Brasil a partir da ascenso de Getlio Vargas presidncia da repblica, em 1930, e reforada, no plano poltico, pelo estabelecimento do regime autoritrio do Estado Novo, em 1937. A depresso econmica mundial enfraquecera as oligarquias exportadoras, cuja pujana econmica dependia, obviamente, da capacidade externa de absoro de seus produtos. Abriu-se, assim, espao para a ascenso dos setores ligados produo para o mercado interno. A liderana do processo coube oligarquia agrria do Rio Grande do Sul, tradicional supridora de bens de consumo para as fazendas exportadoras de outros estados, mas logo foi apoiada pelas lideranas industriais, que perceberam o potencial de crescimento que o novo regime lhes assegurava. Ademais, as classe mdias urbanas j mobilizadas, nos anos anteriores, pela campanha civilista e, no campo militar, pelo tenentismo apoiaram e deram suporte de massas para o movimento, vislumbrando, nas promessas de eleies limpas e de concursos pblicos para a ocupao de cargos na mquina estatal, oportunidade de ascenso social e de obteno de alguma autonomia frente s oligarquias rurais. A liderana gacha contribuiu fortemente para a feio adotada pelo regime de 30. No Rio Grande do Sul da Primeira Repblica, a inspirao positivista somara-se a condies locais para sustentar os governos extremamente centralizadores de Jlio de Castilhos e do Partido Republicano Rio-Grandense. O antiindividualismo, a preocupao com a segurana do estado, a pretenso de progressiva educao cvica e moralizadora do povo, a ambio industrializante, tudo isso (e mais) se conjugara para viabilizar um projeto de modernizao da economia do Rio Grande do Sul em moldes capitalistas. Do ponto de vista institucional, a ditadura castilhista repousava sobre a permisso de reeleies sucessivas do governador e a virtual inexistncia de um poder legislativo autnomo. A partir de 1930, repetiu-se, no plano nacional, parte da frmula rio-grandense. Para tanto, foi necessrio eliminar o componente federalista do castilhismo. Se a autonomia dos estados era importante para o governo gacho na Repblica Velha pois garantia ao Partido Republicano Rio-Grandense liberdade de ao, segundo parmetros prprios, pelo menos no interior do estado, j que no podia ameaar a supremacia nacional da oligarquia cafeeira , essa autonomia seria naturalmente desfavorvel implantao do mesmo estilo de governo, para todo o pas, por Getlio Vargas. O regime getulista chegou ao extremo de transferir ao governo federal a prerrogativa de nomear os governadores de estados e os prefeitos em todo o pas20. De uma perspectiva mais geral, contudo, o elemento determinante desse perodo o esforo de criao de um mercado interno unificado. Para tanto, era fundamental dificultar as relaes econmicas com o exterior, por meio de taxas alfandegrias ou instrumentos semelhantes, e facilitar a circulao de mercadorias e capitais dentro do territrio nacional21. Esse processo de fundo subsistiu queda do Estado Novo, em 1945. sabido que o projeto centralizante teve continuidade, no plano administrativo, mesmo durante o perodo de 1945-64, em que o funcionamento regular dos macanismos eleitorais de escolha de representantes, nos trs nveis da federao, potenciou o federalismo no plano poltico. Alis, a tendncia centralizadora tivera incio e continuidade nos Estados Unidos, a partir da depresso de

10

30, sem o concurso de qualquer ruptura do regime representativo. No Brasil, a fora desse padro administrativo mostrada pela volta de Getlio Vargas presidncia, pelo voto, no comeo da dcada de 50. A tendncia centralizao, que no se perdera totalmente sob a vigncia da constituio de 1946, viu-se, ainda, fortalecida, a partir da dcada de 60, quando o estado de direito foi substitudo por um ambicioso projeto de reordenamento administrativo do estado, a partir do centro, com recurso, mais uma vez, ao autoritarismo poltico. Ao mesmo tempo, a economia brasileira se integrou dinmica ditada pelo centro industrial do sudeste em particular de So Paulo. Todo um sistema de subsdios foi montado para levar empresas dessa regio a se instalarem no norte e no nordeste, incorporando os processos produtivos, em dimenso nacional, a uma nica lgica. Mas a base social de sustentao do regime de 64 diferia, em grande medida, da base getulista. Apesar do reforo do poder estatal, do slogan de Brasil potncia e de algumas polticas nacionalistas de longo alcance, o novo regime autoritrio se pautava por uma concepo muito menos desconfiada em relao ao capital internacional22. Da a interpretao, mais ou menos corrente, de que o golpe de 64 explicitou a adeso da burguesia nacional a uma aliana, em posio subordinada, com o capital internacional23. Tambm por isso, ao contrrio do getulismo, o regime empresarialmilitar foi avesso mobilizao popular, o que enfraquecia seu eventual nacionalismo. No nvel poltico-institucional, a centralizao de poder prpria do regime autoritrio j chegou ao fim, a partir da tentativa embrionria, representada pela constituio de 1988, de repartio de poderes, descentralizao de decises e, naturalmente, recuperao da estrutura e dos ideais federativos. Soma-se a isso um fator de descentralizao mais estrutural. As dcadas de internacionalizao produtiva acabaram por inverter a tendncia para a integrao da economia brasileira. Essa relativa fragmentao pode vir a desconcentrar poder econmico, em detrimento dos estados cuja industrializao deveu parte de sua fora aos mercados cativos em outras regies do pas24. A contrapartida a guerra fiscal, em que os estados entram em disputas fratricidas por investimentos, principalmente externos. Por outro lado, medidas de concentrao de recursos na Unio tm sido tomadas pelo governo federal ao longo dos ltimos anos. Em exposio sobre a necessidade de rediscusso permanente do pacto federativo, a importncia, tanto da guerra fiscal, quanto das polticas tributrias concentradoras, foi bem destacada, recentemente, na Cmara dos Deputados, pelo cientista poltico Otvio Dulci25. Disse ele, sobre a segunda questo: o Fundo Social de Emergncia, depois rebatizado com outros nomes, (...) retm, em mos da Unio, parcela considervel de recursos destinados aos estados e municpios. Alm disso, com o tempo, o governo federal caminhou sem rebuos para uma nova centralizao fiscal, fazendo aprovar taxas e contribuies, como a CPMF, que no precisam ser rateadas com os outros entes da federao. Temos atualmente, portanto, uma situao em que a ordem constitucional formal foi pensada para reforar a desconcentrao de poderes e recursos e em que tendncias descentralizadoras importantes decorrem da prpria internacionalizao produtiva, remetendo as regies brasileiras para relaes diretas com o exterior. Ao mesmo tempo, os ltimos anos foram caracterizados por algum retorno ao padro anterior de concentrao de recursos na Unio26. Mostra-se vigente, como no poderia deixar de ser em uma situao real, a tradicional contradio dinmica entre centralizao e descentralizao de poderes. A avaliao do momento torna-se ainda mais difcil quando se tem em conta que descentralizao nem sempre coincidiu, no Brasil, com democracia e liberdade. Deve-se at recordar que a concentrao de poderes, entre ns, algumas vezes contribuiu para o enfraquecimento dos despotismos locais e para a modernizao das relaes sociais. De qualquer maneira, parece que o
11

Brasil est no melhor momento de sua histria em termos de oportunidades para a construo de um pacto federativo que resulte da soma de poderes locais democraticamente construdos. Trata-se, no entanto, de processo que apenas se inicia.

A POSIO DO MUNICPIO.UMA PECULIARIDADE DA FEDERAO BRASILEIRA Em um estudo clssico, Victor Nunes Leal lembra que, desde a poca em que exibia pujana e autonomia, no primeiro perodo colonial, at pocas de decadncia, como a Primeira Repblica, o poder local, no Brasil, foi sempre primordialmente poder privado e no-democrtico, poder dos potentados locais. Com isso, a construo da democracia brasileira foi largamente prejudicada, pois o treinamento dos indivduos no nvel local de suma importncia para o efetivo exerccio da cidadania e do poder poltico. O autor focaliza o perodo coronelista, entendido como momento de decadncia do poder local, concomitante ao fortalecimento da autonomia estadual, aps a queda do Imprio27. Nesse momento, os chefes locais, desaparelhados administrativamente e desprovidos de recursos, mesmo quando bem intencionados submetiam-se incondicionalmente aos governos estadual e federal, que, em troca, aceitavam seus pequenos despotismos locais. Desde ento, a crescente percepo de que a subalternidade do poder local est ligada s debilidades da democracia brasileira ensejou preocupaes recorrentes com o papel dos municpios na ordem poltica. A forma em que o reconhecimento da autonomia se foi desenvolvendo nas sucessivas constituies acabou por tornar bastante especfica, em relao a outros pases, a posio dos municpios na federao brasileira. Desde a Constituio de 1946, alguns especialistas insistem na integrao do municpio na federao como entidade de terceiro grau. Teria lugar, assim, um deslocamento no prprio conceito de federao, que deixaria de constituir-se por dois nveis de autonomia, estadual e federal, para incorporar um terceiro, o municipal. Do ponto de vista da tcnica jurdico-constitucional, esse deslocamento levanta questes complexas, cujo equacionamento depende da prtica dos agentes polticos e dos tribunais ao longo do tempo. Nossa Constituio atual sacramentou aquela aspirao doutrinria de autonomia. O municpio brasileiro reconhecido como entidade constituinte da federao, cabendo-lhe autonomia no s administrativa como poltica28. No resta dvida quanto inteno descentralizante dessa atitude, que a projeo do ideal de fortalecimento do poder local, com intuito tanto de potenciar a eficincia administrativa como de estimular a participao democrtica das populaes no processo decisrio poltico. No entanto, a deciso geral dos constituintes s se tornar praticamente efetiva na medida em que for acompanhada de uma preocupao de longo prazo com o fortalecimento do poder local. Os municpios brasileiros tradicionalmente esto pouco dotados, tanto de aparelhamento administrativo, como de recursos financeiros. Ora, sem instrumentos concretos, dificilmente alguma autonomia formal pode tornar-se substantiva. O problema que se pe, dadas as descontinuidades da estrutura constitucional brasileira, que as rendas dos municpios ficam sujeitas s mudanas de perspectiva do legislador constituinte, seja seu poder originrio ou derivado. A atual constituio procurou coibir a tendncia de centralizao de recursos na Unio, tendo demonstrado preocupao com a sade financeira no s dos estados

12

como dos municpios. preciso ateno para que eventuais aperfeioamentos da repartio de competncia tributria no acabe por nos levar de volta ao antigo centralismo. S o tempo poder mostrar a eficincia e o carter democratizante da descentralizao de recursos.

NOTAS DE REFERNCIA Como ficar claro adiante, a confederao corresponde a um sistema to pouco consolidado de relaes entre unidades territoriais que pode ser tratada como um conjunto de estados. 2 Trata-se de situao anloga da classificao das formas de estado de acordo com o nmero de pessoas que exercem o poder (monarquia, aristocracia ou democracia). Como bem lembra Norberto Bobbio, tal distino foi suplantada pelo cuidado com a questo de fundo, que lida com um contnuo que vai do mximo de autoritarismo ao mximo de liberdade (autocracia democracia), estando os estados reais sempre em algum ponto entre esses extremos e nunca em um deles. 3 As semelhanas entre a evoluo dos processos de centralizao e descentralizao territorial de poderes no Brasil e nos Estados Unidos ficam muitas vezes ocultas por consideraes formais sobre a existncia de um estado unitrio no Brasil ps-independncia (imprio) e de uma confederao nos Estados Unidos. 4 Adiante ser analisada, brevemente, uma peculiaridade do federalismo brasileiro, a incluso dos municpios entre as unidades federadas. outro caso que, por sua singularidade, ajuda a perceber por que a classificao de um estado como uma federao no basta para que se conhea, nem mesmo no plano formal, a organizao dos poderes em seu interior. Esse conhecimento s pode advir do estudo especfico de sua constituio. 5 Outro caso contemporneo interessante para se analisar em concreto a dinmica das formas de governo o da desagregao da Unio Sovitica. 6 A guerra de secesso estadunidense de certa forma exemplifica hiptese inversa exposta no texto. A deciso do governo federal de posicionar-se contra a extenso do sistema escravagista a territrios recm-conquistados no foi aceita por um grupo de estados escravocratas sulistas. Esses estados defenderam sua capacidade de abandonar a unio no momento em que esta tomava um rumo que julgavam incompatvel com suas tradies e estrutura scio-poltica. Por defenderem essa posio, se organizaram na forma de uma confederao. 7 Aqui reside uma diferena gentica entre a federao norte-americana e a brasileira. Como a primeira surge como soluo para os problemas de uma confederao, seu objetivo centralizar poderes; como a segunda surge, mais de cem anos depois, como soluo para os problemas de um estado unitrio, seu objetivo descentralizar poderes. 8 Naturalmente, a prpria atuao da Suprema Corte fazia parte do processo histrico no acompanhava passivamente o que acontecia fora dela, nem determinava isoladamente os rumos da histria. 9 A questo substantiva no a de determinar que rgo deve decidir se certo ato da Unio (por exemplo, uma lei aprovada pelo Congresso federal) interfere no mbito de competncia dos estados (ou vice-versa), mas a de determinar em que mbito as decises cabem Unio ou aos estados. Formalmente, desde os primeiros anos da histria independente dos Estados Unidos, definiuse que a deciso cabia Suprema Corte, mas a forma como ela decide, substantivamente, tem variado ao longo do tempo.
1

13

Acentue-se a relatividade dessa afirmao. Na histria estadunidense houve rupturas importantes, tanto no plano scio-econmico como na prpria ordem jurdico-constitucional, embora mantendo, quase sempre, alguma aparncia de estabilidade institucional. 11 No seminrio Parlamento brasileiro: histria e perspectivas, realizado em abril de 2000 no mbito do projeto Cmara nos 500 anos. Repare-se, no entanto, que Mrcio Souza contrapunha as duas colnias brasileiras multiplicidade de administraes coloniais na Amrica do Norte (as treze colnias). O escritor defendeu, no seminrio, a tese de que, no processo de independncia frente a Portugal, a colnia do sul teria anexado a colnia do norte, introduzindo um vcio de origem na federao brasileira. Trata-se de uma linha de investigao extremamente promissora, a exigir a ateno dos historiadores do federalismo no Brasil. 12 Alm da unidade do pas, em abstrato, havia o problema concreto da manuteno da unidade do modo de produo escravista em todo o territrio nacional mais um fator a atuar a favor da frmula estado unitrio imperial. 13 Para se ter uma idia dessa concentrao de poder, basta lembrar que o imperador nomeava todos os presidentes de provncia. 14 Raimundo Faoro observa que as pretenses autonomistas funcionavam, muitas vezes, apenas como moeda a ser utilizada nas negociaes com o poder central, fosse por maior liberdade poltica ou por recursos econmicos. 15 Nos Estados Unidos, como foi visto, a guinada para a descentralizao, com reforo das oligarquias liberalizantes locais, se deu por uma mudana na interpretao judicial da clusula do comrcio contida na constituio. 16 Observe-se que a frmula constitucional de consagrao do federalismo, embora destinada a descentralizar o poder poltico, por contraposio ao estado unitrio anterior, no deixa de denotar apego ao valor da unidade territorial da nao, distanciando-se fortemente de qualquer veleidade confederal. Dizia o art. 1 da Constituio de 1891: A Nao brasileira adota como forma de Governo, sob o regime representativo, a Repblica Federativa, proclamada a 15 de novembro de 1889, e constitui-se, por unio perptua e indissolvel das suas antigas Provncias, em Estados Unidos do Brasil (grifei). 17 A preeminncia da constituio e do Supremo Tribunal Federal, que nos Estados Unidos resultou de um processo espontneo de construo poltica e jurisprudencial, no Brasil foi uma escolha dos constituintes, inspirados no apenas pelo texto constitucional estadunidense mas pela prpria prtica posterior desse pas. O Supremo Tribunal, no entanto, no chegou a ocupar o espao jurdico-poltico a ele destinado e o prprio Rui Barbosa muitas vezes se queixou de sua falta de firmeza. 18 Na verdade, a situao era um pouco mais complexa. Dada a vocao exportadora das oligarquias agrrias ento dominantes, h, no mnimo, dvidas sobre o poder relativo dos prprios produtores rurais e dos grandes comerciantes citadinos. Em conjunto, esses dois grupos, irmanados pelo interesse nas exportaes, eram certamente dominantes. Mas h indcios de que, a ser um deles mais forte, seria o grupo dos comerciantes, que detinha laos privilegiados com o mercado internacional. De qualquer forma, o domnio sobre o trabalho nas fazendas era exercido pelos senhores rurais, o que lhes dava um controle talvez mais direto sobre a maioria da populao. 19 O predomnio de tal eixo poltico ficou conhecido como a poltica do caf com leite. Embora reveladora, a expresso peca por facilmente levar a que se superestime a influncia do leite. Na verdade, a fora de Minas Gerais vinha principalmente da concentrao populacional, decorrente da importncia da minerao em poca j ultrapassada. Os interesses da cafeicultura (paulista, principalmente) eram amplamente predominantes.
10

14

Modificaes institucionais importantes foram inseridas no ordenamento jurdicopoltico brasileiro pelas constituies de 1934 e 1937 (como a criao da representao corporativa). Foi, tambm, a nica vez, durante a repblica, em que se props um arranjo realmente alternativo para o bicameralismo brasileiro. Em geral, contudo, as regras constitucionais quanto ao funcionamento dos rgos representativos tiveram aplicao suspensa durante todo o perodo do Estado Novo. 21 Uma discusso central na historiografia econmica brasileira diz respeito ao grau de conscincia com que essa poltica foi desenvolvida. Enquanto alguns defendem a existncia de um projeto claro de industrializao e fortalecimento do mercado interno, outros acreditam que circunstncias relativamente imprevistas ou indesejadas como a inexistncia de divisas para importao e o fechamento do mercado mundial pela guerra foram determinantes. 22 O governo Castelo Branco, que criou as bases do novo regime, exemplo singular da nova postura explicitamente internacionalizante. importante acentuar, contudo, que todo esse processo no foi conduzido apenas de dentro para fora; provavelmente, at, os fatores mais importantes situavam-se fora do Brasil. Desde o fim da guerra, toda a economia mundial comeava a se articular em novas bases e um novo centro estava claramente definido (os EUA). 23 Alguns analistas, como Fernando Henrique Cardoso, detectaram essa tendncia antes mesmo do golpe de 64. 24 Ao mesmo tempo, contudo, os grandes bancos regionais, com sede fora de So Paulo (Econmico, Bamerindus, Nacional), esto desaparecendo ou transferindo suas sedes para a capital paulista. 25 No j citado seminrio Parlamento Brasileiro: histria e perspectivas. 26 O mais interessante que tambm a concentrao de recursos na Unio est ligada com o padro de relacionamento da economia nacional com a internacional. Afinal, trata-se, em parte, de um esforo para arrecadar os recursos necessrios para cumprir compromissos internacionais assumidos pelo pas. 27 Trata-se, alis, de uma constante na histria brasileira. Em geral, os municpios perdem com o reforo do poder dos estados e, s vezes, ganham com o reforo do poder da Unio. A Constituio de 1988 modificou, em alguma medida, esse padro: reforou, simultaneamente, a autonomia administrativa e financeira dos estados e dos municpios 28 Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio.
20

BIBLIOGRAFIA BARROSO, Luis Roberto. Direito Constitucional Brasileiro: O Problema da Federao. Rio de Janeiro, Forense, 1982. BOBBIO, Norberto. Estado, Governo, Sociedade: por uma teoria geral da poltica. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1987. BORJA, CLIO. Federalismo Brasileiro. Revista de Direito Pblico, vol 18, n 73, jan/ mar 1985.

15

BORCHARDT, Klaus Dieter. O ABC do Direito Comunitrio. Luxemburgo, Servio de Publicaes das Comunidades Europias, 1991. CMARA DOS DEPUTADOS. Parlamento Brasileiro: histria e perspectivas (no prelo). CARDOSO, Fernando Henrique. Empresrio Industrial e Desenvolvimento Econmico. So Paulo, Difel, 1964. CINTRA, M. G. de Ulha, CRUZ, M. L. Tostes de Carvalho. Fatores Histricos da Instituio do Federalismo Brasileiro. Revista de Cincia Poltica, Rio de Janeiro, out/dez 1979. FAORO, Raimundo. Os Donos do Poder. Rio de Janeiro, Editora Globo, 1989. FURTADO, Celso. Anlise do Modelo Brasileiro. Rio de Janeiro, Ed. Civilizao Brasileira, 1972. KATZ, Ellis. Aspectos Legais e Judiciais do Federalismo Americano. Revista Direito Pblico, vol. 15, n 64. out/dez 1982. Aspectos Constitucionais e Polticos do Federalismo Americano. Revista de Direito Pblico, vol. 16, n 65, jan/mar 1983. LEAL, Victor Nunes. Coronelismo, Enxada e Voto. So Paulo, Alfa-mega, 1975. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. So Paulo, Malheiros Editores, 1993. NEVINS, Allan, COMMAGER, Henry Steele. Breve Histria dos Estados Unidos. So Paulo, Editora Alfa-Omega, 1986. NOGUEIRA, Rubem. O Advogado Rui Barbosa. Salvador, Edies GRD, 1967. OLIVEIRA, Francisco de. A Crise da Federao: da oligarquia globalizao. Em: A Federao em Perspectiva (orgs: Rui de Britto lvares Affonso e Pedro Luiz Barros Silva). So Paulo, Fundap, 1995. PICCOLO, Helga Iracema Landgraf. O Autoritarismo de Jlio de Castilhos a Getlio Vargas: a gauchizao da poltica brasileira no ps 1930. Em: Breve Inventrio de Temas do Sul (org: Luiz Roberto Pecoits Targa). Porto Alegre/Lajeado, UFRGS:FEE/UNIVATES, 1998. RANGEL, Igncio. A Histria da Dualidade Brasileira. Revista de Economia Poltica, vol. 1, n 4, out/dez 1981. SCHWARTZ, Bernard. Constitucional Law: a Textbook, New York. Macmillan, 1972. O Federalismo Norte-Americano Atual. Rio de Janeiro, Forense Universitria, 1984.

207708

16