O futuro das polticas...

O FUTURO DAS POLTICAS DE RESPONSABILIZAO EDUCACIONAL NO BRASIL

NIGEL BROOKE
Grupo de Avaliao e Medidas Educacionais, Faculdade de Educao da Universidade Federal de Minas Gerais n.brooke@terra.com.br

RESUMO
O artigo trata do surgimento da poltica em que a escola e seus dirigentes so responsabilizados pelos resultados dos alunos (accountability), e descreve os contornos e provveis conseqncias das primeiras experincias no Brasil. Discute o contexto em que se produziram os exemplos mais conhecidos da poltica de responsabilizao, na Inglaterra e nos Estados Unidos, com o propsito de avaliar se os resultados obtidos at agora no Brasil indicam a existncia de condies para que ela se torne elemento central dos sistemas de gesto educacional nos estados. Os exemplos estudados so o Prmio Educacional Escola do Novo Milnio Educao Bsica de Qualidade no Cear, o Programa Nova Escola da Secretaria de Educao do Estado do Rio de Janeiro, e o Boletim da Escola da Secretaria de Educao do Estado de Paran. A anlise utiliza principalmente dados dos sistemas estaduais de avaliao de desempenho nas frmulas empregadas para o clculo das conseqncias para as equipes escolares, e chega concluso de que as condies polticas na maioria dos estados representam um empecilho adoo extensiva dessa forma de responsabilizao em um futuro prximo. POLTICAS EDUCACIONAIS AVALIAO DA APRENDIZAGEM AVALIAO DA EDUCAO

ABSTRACT
THE FUTURE OF EDUCATIONAL ACCOUNTABILITY POLICIES IN BRAZIL. The article covers the rise of policies of accountability in which the school and its managers are held responsible for the attainment levels of their students and describes the probable consequences of the first examples of this type of policy in Brazil. The context in which the best known examples of the policy in England and the United States were created is the subject of discussion with the purpose of elucidating whether the first examples of accountability in Brazil show signs that the policy is likely to become a central element in the management of state education systems. The examples studied are the Education Prize New Millennium School Basic

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Education of Quality in Cear, the New School Program of the State Secretariat of Education of Rio de Janeiro and the School Bulletin of the State Secretariat of Education of Paran. The analysis dwells principally on the use of the state education assessment systems in the calculation of outcomes for school personnel and reaches the conclusion that current political conditions in most states represent an impediment to the widespread adoption of accountability in the near future. EDUCATIONAL POLICIES LEARNING EVALUATION COURSE EVALUATION

A disputa entre as naes ricas por um lugar competitivo no mercado global tem levado os governos a se preocuparem cada vez mais com os resultados dos seus sistemas de educao. Ao mesmo tempo, o grande volume de recursos destinados educao suscita questes relativas eficcia dos investimentos neste setor e impe uma aferio cada vez mais detalhada da qualidade da educao oferecida (Anderson, 2005). Essa exigncia por maiores informaes sobre os resultados dos sistemas escolares tem sido respondida pela implementao de polticas de accountability, ou seja, de responsabilizao, mediante as quais se tornam pblicas as informaes sobre o trabalho das escolas e consideram-se os gestores e outros membros da equipe escolar como co-responsveis pelo nvel de desempenho alcanado pela instituio. Os dois exemplos mais citados dessa nova poltica, implementada para induzir melhorias nos resultados escolares a partir dos anos 1980, so a Inglaterra e os Estados Unidos. Com a reforma da educao inglesa empreendida pelo Partido Conservador de Margaret Thatcher, envolvendo a criao de um currculo comum nacional e um sistema de avaliao de desempenho dos alunos ao final de cada etapa curricular, foi possvel, pela primeira vez, fazer comparaes entre as escolas em termos da aprendizagem demonstrada por todos seus alunos. Porm, os exageros dos primeiros ranqueamentos das escolas, que no levaram em considerao as diferenas socioeconmicas e de aprendizagem prvia entre os alunos, provocaram reaes negativas e perda de entusiasmo pela poltica de responsabilizao por parte da comunidade acadmica e das autoridades educacionais locais. Nos Estados Unidos, ao contrrio, o entusiasmo pelas medidas de responsabilizao s tem aumentado ao longo das ltimas dcadas. O estmulo inicial foi a publicao em 1983 do relatrio Uma nao em risco (Gardner et al., 1983), que desenhou um quadro alarmante de perda de competitividade

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provocada por um declnio nos padres educacionais. Os esforos dos estados pioneiros no estabelecimento de polticas de responsabilizao ao longo da dcada seguinte foram reconhecidos pelo governo federal, que as tornou obrigatrias a partir da promulgao, pelo governo Bush, da lei Nenhuma criana deixada para trs, em 2001. Hoje, todos os estados norte-americanos tm leis que estipulam novos padres curriculares, estabelecem novos testes alinhados com esses padres, novas regras para a promoo e graduao de estudantes e novas metodologias para a publicao dos resultados dos testes e a comparao de escolas. Em vrios estados existem ainda sistemas de incentivos e sanes que regem a oferta de recompensas e prevem o fechamento de escolas que no alcanam sistematicamente o desempenho considerado mnimo. Apesar de grandes diferenas entre os padres dos estados e entre esses e o padro nacional, estabelecido pela Avaliao Nacional de Progresso Educacional (National Assessment of Educational Progress) do Departamento de Educao (Ravitch, 2005), inegvel a convico e a velocidade com que se vem adotando a responsabilizao como eixo central da poltica de gesto dos sistemas pblicos de ensino. Para alm das promessas dos polticos, alguns estudos indicam que os sistemas de responsabilizao podem trazer benefcios para a aprendizagem e a progresso educacional dos alunos naquele pas. Avaliando todas as informaes disponveis, Carnoy, Loeb e Smith (2001) mostram que o sistema de responsabilizao do Estado do Texas melhorou o desempenho dos alunos nos exames locais e nacionais ao longo da dcada de 1990, sobretudo em Matemtica, e que a reduo nas taxas de evaso associada ao aumento nos resultados dos testes foi maior em escolas com clientelas de baixa renda. Esse resultado, de grande relevncia para o contexto brasileiro, foi confirmado em estudo mais recente dos mesmos autores, em que classificam os sistemas de responsabilizao de todos os estados conforme a nfase dada aos resultados das escolas e analisam os impactos na aprendizagem dos alunos. Eles constataram que quanto mais explcita a conexo entre resultados e conseqncias, maior o rendimento em Matemtica na 8 srie para todos os grupos raciais/ tnicos e maior o rendimento de alunos negros e hispnicos na avaliao de 4 srie (Carnoy, Loeb, 2004). Os ingredientes bsicos dos sistemas de responsabilizao implantados durante as ltimas dcadas, tanto nos Estados Unidos quanto em outros pa-

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ses, so quatro: 1. a deciso por parte das autoridades de tornar pblicas as diferenas de nvel de desempenho das escolas (ingrediente autoridade); 2. o uso de testes ou procedimentos padronizados para fornecer este tipo de informao (ingrediente informao); 3. os critrios para analisar esta informao e para determinar quais escolas tm melhor desempenho (ingrediente padres); 4. os critrios para a aplicao de incentivos ou sanes conforme os padres estabelecidos (ingrediente conseqncias). Isso no significa, no entanto, que essa modalidade mais recente de responsabilizao pelos resultados da escola seja a nica. Historicamente, possvel distinguir trs formas ou modalidades de responsabilizao que se diferenciam de acordo com as instituies que as aplicam e com o comportamento exigido. A primeira a burocrtica, em que se procura a conformidade com as normas legais ditadas pela rede de ensino na qual o professor trabalha, e portanto ele responsabilizado pelo cumprimento das leis perante a burocracia que o contratou. A segunda a exigncia de um comportamento profissional em conformidade com as normas formais e informais estabelecidas pelos colegas de profisso, ou seja, o professor responsabilizado pela manuteno dos padres da profisso perante seus pares. Apenas na terceira modalidade a responsabilizao tem como base os resultados da escola, em que o educador responsabilizado perante as autoridades e o pblico em geral pela aprendizagem dos alunos, e as conseqncias, reais ou simblicas, so associadas s medidas usadas para aferir o desempenho dos alunos (Anderson, 2005). Para os objetivos desta discusso, vou me restringir terceira e mais recente modalidade de responsabilizao, com o objetivo de averiguar se no Brasil haveria as mesmas condies e a mesma necessidade que em outros pases de implantao de sistemas de responsabilizao. Sem subestimar a diversidade ou a dinmica prpria de evoluo da poltica educacional de cada pas, h evidncia de que a responsabilizao vem se disseminando como alternativa de poltica educacional na Europa e na Amrica Latina. Nossa hiptese que existe uma migrao de polticas educacionais de um pas para outro pela atuao difusora das agncias internacionais e pela circulao cada vez mais livre de informaes que justificaria a adoo da poltica da responsabilizao pelas autoridades educacionais brasileiras. Porm, deve-se prever que isso depende da existncia de condies educacionais e polticas semelhantes s dos pases de origem, e de que as premissas que sustentavam a formu-

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lao original da poltica de responsabilizao encontrem eco em solo brasileiro. A transferncia dessa poltica para o Brasil pode inclusive se mostrar invivel em razo das diferenas quanto ao nvel de desenvolvimento. Por isso, vamos primeiramente comparar essas condies para s depois fazer uma anlise das conseqncias que alguns estados brasileiros vm criando para as escolas com base nos resultados dos seus sistemas de avaliao educacional. A partir dessa anlise e de um exame preliminar dos mtodos utilizados, espera-se chegar a concluses sobre a probabilidade de se implantarem polticas de responsabilizao no pas e sobre os tipos de adaptao previsveis, levando em conta as especificidades do sistema educacional brasileiro. AS CONDIES Apesar das inmeras diferenas entre os contextos polticos e econmicos da Inglaterra e dos Estados Unidos nas dcadas de 1980 e 1990, observamse algumas semelhanas na motivao dos dois pases para adotar polticas de responsabilizao. Ambos os governos, na poca, expressaram sua crena na relao entre competitividade econmica internacional e eficincia e qualidade dos seus sistemas educacionais. Alis, a idia de que existe uma relao entre produtividade econmica e educao antiga nesses pases, com razes na teoria de capital humano, e era de se esperar que, com a progressiva globalizao da economia, o argumento que relaciona a qualidade da educao ao processo de inovao e conquista de mercados os levasse a questionar sua capacidade de formar as competncias necessrias para a competio global. O que mais serviu de estmulo para estas discusses foram os resultados dos programas patrocinados pela Associao Internacional para a Avaliao do Progresso Educacional IEA. O primeiro estudo foi realizado no incio da dcada de 1960, envolvendo 13 pases. Ao longo das dcadas seguintes, o IEA organizou o Estudo de Seis Matrias em 19 pases (1973-1974); o Segundo Estudo Internacional de Matemtica em 20 pases (1981-1982); o Estudo de Lngua Escrita em 13 pases (1984); o Segundo Estudo Internacional de Cincias em 24 pases (1984); e o Estudo de Capacidade de Leitura em 31 pases (1991-1992). A esses projetos, dos quais a maioria teve a participao do Reino Unido e dos Estados Unidos, foram agregados os estudos promovidos pela Ava-

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liao Internacional de Progresso Educacional Iaep. O primeiro deles, sobre o desempenho em Matemtica e Cincias, foi realizado em 1988, em 6 pases, e reproduzido em 1991, inclusive no Brasil. A primeira evidncia da mediocridade do sistema educacional dos Estados Unidos citada no relatrio Uma nao em risco, j mencionado foi a performance inferior de outras naes em 19 comparaes internacionais, que ficou em ltimo lugar em 7 delas. A divulgao desses dados foi um sinal de alerta e serviu para desencadear um amplo processo de debate sobre as deficincias do sistema educacional norte-americano. Outra motivao, mais ntida na Inglaterra, onde o governo unitrio e tem responsabilidade constitucional pela educao em todos os nveis, estava relacionada ausncia de um currculo nacional. Com a implantao desse currculo e o estabelecimento de um sistema nacional para a avaliao da aprendizagem aps cada fase, tornou-se factvel comparar os resultados das escolas e das autoridades educacionais locais. Por trs dessa medida estava tambm a vontade do governo conservador de reduzir o poder das autoridades locais, quase todo nas mos da oposio trabalhista nessa poca, e de determinar os parmetros legais para o trabalho dos professores. Responsveis pelo dia-a-dia da administrao educacional, com base em poderes delegados e recursos descentralizados, essas autoridades locais resistiram s investidas conservadoras, mas acabaram vencidas. Significativamente, as reformas institudas em favor de um currculo nacional com padres de desempenho para cada etapa curricular no foram abandonadas quando o Partido Trabalhista voltou ao poder. Tambm nas crticas do pblico e dos polticos aos sistemas de educao nos dois pases transparecia a impresso generalizada de uma queda nos padres de qualidade e nos resultados das escolas. Na Inglaterra, a crtica era dirigida de modo genrico aos mtodos de ensino mais progressistas e falta de ateno aos padres bsicos. Nos Estados Unidos, era mais especfica, pois havia evidncias de declnio. O relatrio Uma nao em risco fazia referncia a 23 milhes de adultos analfabetos funcionais (sendo 13% jovens de 17 anos); queda no nvel de desempenho dos alunos de ensino mdio em testes padronizados; ao declnio quase constante entre 1963 e 1980 dos resultados do Teste de Aptido Escolar usado no processo de seleo para o ensino superior; ao declnio uniforme dos resultados em Cincias dos alunos de 17 anos nos testes nacionais de 1969, 1973 e 1977; e ao aumento de 72%, entre 1975

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e 1980, do nmero de cursos de recuperao em Matemtica para os novos alunos na universidade. No conjunto, essas estatsticas pareciam indicar falhas graves e difceis de compreender, tendo em vista o aumento nos recursos materiais e financeiros das escolas nesse perodo. A prpria natureza dos governos centrais na Inglaterra e nos Estados Unidos e o grau de poder e autoridade que exerciam sobre os setores organizados do magistrio e de outros grupos profissionais da rea de educao tiveram um peso importante. A primeira vitria eleitoral da Margaret Thatcher foi atribuda insatisfao generalizada com os movimentos grevistas dos sindicatos, e ningum ignorava a tendncia centralizadora da primeira ministra. Nos Estados Unidos, embora a comunidade pudesse influir nos rumos da poltica educacional local, o governo central republicano no hesitou em contrariar os interesses da classe de professores em nome de uma opo doutrinria pelo controle dos sistemas estaduais de educao. preciso salientar que os professores norte-americanos no revelam a mesma unidade e combatividade dos professores brasileiros, e no foram necessrias longas negociaes para legislar em favor de uma poltica de maior controle sobre suas atividades. No caso do Brasil, h uma clara preocupao com os dados fornecidos pelo Sistema de Avaliao da Educao Bsica Saeb. Ainda que no sejam amplamente divulgados pela imprensa, nem mesmo debatidos nas faculdades de educao, os resultados do Saeb sobre o nvel de desempenho dos alunos brasileiros em Matemtica e Lngua Portuguesa publicados a cada dois anos tm gerado dvidas sobre a capacidade da escola pblica de garantir padres mnimos de aprendizagem. A evidncia vem do prprio MEC, que utilizou dados do Saeb 2003 para demonstrar que 59% dos alunos de 4 srie eram incapazes de qualquer leitura ou s conseguiam ler frases mais simples, e que apenas 4,8% um nvel de leitura considerado adequado para sua idade (Brasil, 2003). Outros dados, incluindo o nmero de adolescentes com oito anos ou mais de estudo que apresentavam dificuldades de leitura, parecem justificar a preocupao em torno dos resultados, sobretudo do sistema pblico. Apesar das crticas generalizadas qualidade da educao pblica no Brasil, no parece haver aqui o mesmo tipo de preocupao quanto aos resultados desfavorveis nas comparaes com outros pases. A participao do pas em projetos internacionais de avaliao educacional comeou em 1990-1991, com a segunda Avaliao Internacional do Progresso Educacional de Matem-

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tica e Cincias para alunos de 9 e 13 anos. Posteriormente, integrou-se ao projeto da Oficina Regional de Educao para a Amrica Latina e o Caribe Orealc que comparou 14 pases da Amrica Latina e, em 2000 e 2003, fez parte do Programa Internacional de Avaliao de Alunos Pisa , junto com os pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico OCDE , ficando na 37 posio entre o total de 41 pases participantes da prova de leitura, e na 40 posio nas provas de Cincias e Matemtica. O malestar manifestado quando da divulgao desses resultados no chegou a provocar a mesma polmica desencadeada, por exemplo, na Alemanha ou nos Estados Unidos diante de seu desempenho insatisfatrio. Os meios de comunicao no tm dado destaque a esses resultados ou por considerar irrelevante a comparao internacional ou por no acreditar que a metodologia adotada reflita o nvel real de desempenho do aluno brasileiro. Por exemplo, critica-se muito a comparao envolvendo resultados de alunos de 15 anos por no levar em conta o atraso escolar da mdia dos jovens brasileiros, que, por esse motivo, no dominam o mesmo currculo que alunos da mesma idade de outros pases. Esse argumento totalmente esprio na medida em que a comparao existe justamente para identificar as defasagens na aprendizagem em funo das diferenas entre os pases. Outro resultado do Pisa, que tambm mereceria maior destaque, mostra que os alunos das escolas privadas brasileiras no tm desempenho suficiente para competir com os alunos pior classificados nos pases com melhor desempenho. Quanto s preocupaes com a eficcia dos investimentos na educao, ou s possveis crticas aos nveis absolutos de recursos alocados ao setor, podese dizer que o movimento no Brasil o inverso do que se observa nos pases ricos. Alm da crtica histrica aos investimentos do governo federal na educao superior em detrimento do financiamento da educao bsica, no se percebe um questionamento ativo dos nveis e modalidades dos gastos em educao. Ao contrrio, o que se observa um consenso que o Brasil est longe de alcanar o nvel de investimento necessrio para oferecer uma educao de qualidade e, portanto, precisa encontrar novos mtodos e fontes de financiamento para aumentar os recursos disponveis. Mas pouco se discute sobre a eficincia dos investimentos atuais, ou sobre a possibilidade de mtodos alternativos para o uso dos recursos pblicos, j que na situao de insuficincia em que se vive, tudo que se gasta em educao considerado bem gasto.

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Falta a esse debate a mobilizao dos contribuintes, tal como existe nos Estados Unidos, que faz da poltica educacional uma arena de discusso pblica com participao garantida da comunidade. No Brasil, a conexo entre os impostos e o funcionamento da escola pblica indireta e opaca, e a classe mdia, que teria condies de exercer alguma presso pela melhoria dos resultados, no est interessada pois fez sua opo pela escola particular. Nesse cenrio, a criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica Fundeb e a presso por mais investimentos na educao parecem estar na contramo da preocupao com a eficcia dos investimentos e da exigncia de responsabilizao pelos gastos na educao pblica. Entretanto, a criao de parmetros curriculares nacionais e de mecanismos homogeneizadores da educao nacional, como o Fundef, o Saeb e a Avaliao Nacional do Rendimento no Ensino Escolar Anresc , pode ser interpretada como uma tentativa de atenuar a grande diversidade de padres e de garantir os nveis mnimos de qualidade previstos na Constituio e na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional. Esses esforos, tanto no sentido de eliminar as grandes disparidades de financiamento como de propor contedos bsicos para todas as matrias e sries, parecem indicar a mesma tendncia a estabelecer padres de qualidade que acompanharam a criao dos projetos de responsabilizao nos Estados Unidos e na Inglaterra. Nesses pases, o argumento era que as instncias governamentais locais e as escolas precisavam assegurar que a autonomia dos professores estivesse a servio da aprendizagem dos alunos mediante a aferio e a cobrana de resultados. Mesmo no existindo a mesma autonomia escolar e mesmo no sendo to explcita a presso do governo, a poltica do MEC de implantar um currculo comum e a utilizao de um sistema nacional de avaliao extensiva a todas as escolas parecem indicar a vontade de exercer maior controle sobre as autoridades educacionais, a escola e o ensino. Resta saber se essa vontade se converter em presso em favor de sistemas de responsabilizao. AS EXPERINCIAS BRASILEIRAS Apesar das grandes diferenas no nvel de mobilizao social e da preocupao com os efeitos da baixa qualidade da escola no futuro do pas, encontram-se exemplos de polticas de responsabilizao que correspondem, em

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linhas gerais, definio oferecida neste texto. Ou seja, h sistemas oficiais que aplicam testes ou procedimentos padronizados para avaliar a aprendizagem e empregam critrios para determinar que escolas apresentam desempenho melhor os quais tm conseqncias para os membros da equipe escolar mesmo quando estas so simblicas e at imprevisveis. Contudo, h tambm sistemas oficiais de avaliao de desempenho, como nos estados de Minas Gerais e So Paulo, que no se configuram como sistemas de responsabilizao e que no se enquadram nesta anlise. No caso de Minas Gerais, o sistema de avaliao no foi desenhado para fazer comparaes entre as escolas e, na sua verso atual, o Sistema de Avaliao da Educao Pblica Simave , a legislao probe explicitamente a utilizao dos resultados com o objetivo de classificar as escolas ou outros componentes do Sistema de Educao de Minas Gerais com vistas a modificar o processo educativo (art. 216). Sua finalidade sempre foi diagnstica (Souza, 1999), e quando se menciona a responsabilidade pelo melhoramento dos resultados da educao, esta recai sobre a Secretaria da Educao que, de posse de informaes mais precisas sobre o desempenho dos alunos, estaria em condies de adotar polticas mais eficazes para a melhoria da qualidade do ensino. Os trs exemplos de responsabilizao que pretendo analisar so: Prmio Educacional Escola do Novo Milnio Educao Bsica de Qualidade no Cear, em conjunto com o Sistema Permanente da Avaliao da Educao Bsica do Cear SPAECE. Programa Nova Escola, da Secretaria de Educao do Estado do Rio de Janeiro. Boletim da Escola, da Secretaria de Educao do Estado do Paran. Cear De 1992 at 1996, a avaliao anual do desempenho dos alunos de 4 e 8 sries em Portugus e Matemtica foi feita de maneira tradicional, sob a gide do SPAECE. Em 1996, o intervalo entre as aplicaes passou a ser bienal para no mais coincidir com o Saeb. Em 2001, a metodologia da prova foi radicalmente alterada para se tornar um Computer Assisted Testing CAT , e o programa renomeado como SPAECE-Rede. Pelo novo sistema, foram reali-

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zadas trs avaliaes anuais (2001, 2002 e 2003). Ainda em 2001, estabeleceu-se uma conexo entre o SPAECE e o Projeto de Melhoria da Escola, com a criao do Prmio Educacional Escola do Novo Milnio-Educao Bsica de Qualidade no Cear. Com isso, a mdia do desempenho na 4 e na 8 sries passou a ser considerada como o indicador da qualidade de escola. Conforme a lei que criou o prmio, os membros das equipes das 100 melhores escolas recebem uma recompensa em dinheiro quando suas mdias alcanam a nota cinco ou mais (at dez). Para as 50 melhores escolas o prmio de 100% do valor especificado, e para as demais, de 50%. O prmio concedido a todos os membros da equipe da escola e, em maro de 2002, correspondia R$800 para os docentes temporrios e permanentes em tempo integral e a R$300 para o pessoal administrativo. H prmios tambm para os melhores alunos. O pressuposto do programa que os profissionais da educao se mostram mais dispostos a cooperar para obter resultados coletivos quando est em jogo um incentivo financeiro baseado nesse desempenho. O programa teria de ser submetido a uma aferio externa para determinar se essa hiptese est correta, mas algumas questes saltam aos olhos. A primeira diz respeito comparabilidade de escolas em regies e com populaes estudantis bastante diferentes. Na medida em que se utiliza a mdia de desempenho como critrio nico e no se consideram grupos de referncia baseados nas caractersticas socioeconmicas dos alunos, pode-se prever que as escolas vitoriosas sero sempre as da capital, independentemente da contribuio de cada escola ao progresso dos alunos com base no clculo de valor agregado. A rotatividade de pessoal, a impossibilidade da escola de decidir sobre contratao e dispensa de professores e a dificuldade mais geral de criar um incentivo para o grupo, e no para o indivduo, tambm deixam dvidas quanto eficcia do prmio no fomento de um clima de colaborao em prol da melhoria da qualidade. Rio de Janeiro O Programa Nova Escola, criado pelo Decreto n. 25.959 de 12 de janeiro de 2000, uma tentativa de melhorar a gesto das escolas estaduais e de responsabilizar seus diretores e funcionrios pelos resultados dos alunos.

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Pretende igualmente estabelecer mtodos mais democrticos na gesto da escola, integrar as aes governamentais, melhorar as condies de trabalho dos professores e racionalizar o uso de recursos. Seu principal mecanismo de operacionalizao o Sistema de Avaliao Permanente das Escolas Pblicas, projetado para aferir tanto a gesto quanto os processos educativos de cada escola. No entanto, as inmeras modificaes nesse sistema e no prprio Programa Nova Escola desde sua criao do uma idia da dificuldade de se chegar a um consenso em torno dos objetivos e mtodos de um programa de responsabilizao. Em 2000, avaliou-se o desempenho dos alunos da 3 e 6 sries do ensino fundamental e do 1 ano do ensino mdio. Na poca, a esperana era que essa avaliao marcasse o incio de um estudo longitudinal que permitisse separar os efeitos do nvel socioeconmico e da aprendizagem anterior dos alunos e os efeitos da escola propriamente dita. Com esse objetivo, em 2001 foram testadas as 4 e 7 sries e o 2 ano do ensino mdio. Porm, em 2002 no houve coleta de dados, e em 2003 a instituio responsvel pela gesto tcnica do programa, a Fundao Cesgranrio, props novos instrumentos, utilizando alguns dos itens e a escala do Saeb para comparar o desempenho das escolas do Rio de Janeiro com as mdias nacionais. O estudo longitudinal foi abandonado e, nesse ano, foram avaliados 180 mil alunos de 4 e 8 sries e do 3 ano do ensino mdio por aplicadores externos. Ainda em 2003, foram desenvolvidos os ndices de Gesto Escolar, de Eficincia Escolar e de Aprendizagem, e se estabeleceram grupos de referncia pela mdia das notas padronizadas de cada ndice a fim de evitar comparaes entre escolas com alunos de nvel socioeconmico muito diferente. Foram criados cinco grupos de referncia de acordo com a renda familiar dos alunos. Diferentemente do caso de Cear, isto significava que s se poderiam comparar escolas que tivessem um nvel socioeconmico similar. Apesar desses avanos, em 2004 transferiu-se o contrato de gesto para o Centro de Polticas Pblicas e Avaliao da Educao Caed , e o programa foi reformulado para se concentrar na avaliao das escolas por desempenho, fluxo escolar e gesto. Os grupos de referncia foram abandonados, e as 1.830 escolas avaliadas foram distribudas em cinco nveis de qualidade com base nas notas atribudas pelas trs reas de atuao, conforme a Tabela 1.

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TABELA 1 DISTRIBUIO DAS ESCOLAS ESTADUAIS POR NVEL DE DESEMPENHO, SEGUNDO CRITRIOS DA NOVA ESCOLA 2004
Nvel 5 4 3 2 1 Total Fonte: SEE/RJ Programa Nova Escola Escolas 15 176 667 717 255 1.830

Pela lei da Nova Escola, a cada nvel corresponde uma gratificao de valor diferente, com o nvel cinco, o melhor, perfazendo um teto de R$500 para professores de tempo integral e de R$250 para pessoal de apoio. Em 2004, foram pagos R$16 milhes em gratificaes, sendo R$8 milhes pela classificao geral das escolas e R$8 milhes pelo progresso alcanado entre 2003 e 2004. Foram beneficiados no total 58.008 professores, 19.843 funcionrios de apoio e 9.425 concursados que comearam a atuar em 2004. Por sua importncia como modelo pioneiro de responsabilizao, vale a pena examinar mais de perto o sistema de classificaes do Programa Nova Escola. A principal vertente desse sistema a avaliao da aprendizagem, e o nmero mximo de pontos atribudo escola que apresenta uma proporo superior a 80% de alunos com desempenho considerado satisfatrio, conforme a escala empregada pelo Saeb. Na 4 srie, a escala Saeb classifica como satisfatrio o desempenho acima de 175 em ambas as matrias. Na 8 srie o desempenho satisfatrio de 225, e de 250 na 3 srie do ensino mdio. O Quadro 1 mostra a pontuao recebida pela escola de acordo com a proporo dos alunos que atingiram o nvel satisfatrio de desempenho. A segunda vertente a avaliao do fluxo escolar, medido pelo percentual de alunos que permanecem matriculados ao longo do ano letivo, apresentada no Quadro 2. Nesse caso, valoriza-se implicitamente a escola que se esfora para evitar as faltas e a evaso de seus alunos.

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QUADRO 1 AVALIAO DA APRENDIZAGEM NOVA ESCOLA 2004

Nvel 5 4 3 2 1 Fonte: SEE/Caed (Rio de Janeiro, 2004) Pontos 10 8 6 4 2 Alunos c/ desempenho satisfatrio % 80 ou mais 70 a 79 60 a 69 50 a 59 49 ou menos

QUADRO 2 AVALIAO DO FLUXO ESCOLAR NOVA ESCOLA 2004

Nvel 5 4 3 2 1 Fonte: SEE/Caed (Rio de Janeiro, 2004) Pontos 10 8 6 4 2 Alunos c/ continuidade nos estudos % 90 ou mais 85 a 89 80 a 84 75 a 79 74 ou menos

J a avaliao da gesto combina vrios critrios para medir a eficcia administrativa e o desempenho da escola como instituio. Esses critrios so: transparncia, que avalia a capacidade da escola de prestar contas corretamente e nos prazos previstos; integrao com a comunidade, que avalia a participao da comunidade; assiduidade, que avalia a freqncia dos professores e de outros servidores; gesto da matrcula, que avalia o esforo da escola no combate a evaso. Em 2004, este ltimo critrio no foi utilizado por depender da atuao de grupos de visitadores que ainda no foram institudos. O Quadro 3 resume os critrios empregados e a pontuao atribuda s trs dimenses aferidas. Alm da complexidade do sistema de avaliao, que tem de ser negociado a cada ano e requer uma legio de avaliadores treinados, o Programa Nova Escola enfrenta pesadas crticas. As mais contundentes so dos professores: em agosto de 2005, o Sindicato Estadual dos Profissionais da Educao Sepe

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movia cinco aes contra o governo do Rio de Janeiro, trs das quais referentes ao programa: 1. Mandado de Segurana Coletivo contra o Secretrio de Educao do Estado e a Governadora, requerendo a absteno (e restituio) dos descontos nos contracheques dos servidores da diferena da gratificao Nova Escola; 2. Ao Civil Pblica requerendo a extenso aos inativos da gratificao Nova Escola; 3. Mandado de Segurana Coletivo contra o Decreto n. 37.706 de 30/05/2005, que exige freqncia de 335 dias-ano para permitir ao servidor receber a gratificao Nova Escola em 2006. A primeira crtica de ordem tcnica diz respeito classificao de escolas que principalmente normativa, dada a ausncia de referncias ou padres que poderiam indicar se as escolas mais bem colocadas alcanaram de fato um
QUADRO 3 AVALIAO DA GESTO ESCOLAR E PONTOS ATRIBUDOS AOS ASPECTOS CONSIDERADOS NOVA ESCOLA 2004
Pontos 0 10 5 15 5 5 5 5 5 Transparncia (prestao de contas) No entregue no prazo Aprovado pelo rgo de fiscalizao da escola Parcialmente aprovado pelo SEE Aprovado sem exigncia pela SEE Integrao com a comunidade Utilizao dos equipamentos da escola pela comunidade nos perodos disponveis Participao dos pais na vida cotidiana da escola por meio de reunies com professores e diretores Participao dos estudantes na vida cotidiana da escola por meio de grmios estudantis Organizao e funcionamento da Associao de Amigos da Escola Realizao de atividades extracurriculares que propiciem uma integrao maior entre escola e comunidade Assiduidade (freqncia em %) 25 20 15 10 5 98 ou mais 96 a 97 94 a 95 92 a 93 90 a 91

Fonte: SEE/Caed (Rio de Janeiro, s.d.e 2004)

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nvel de qualidade. Porm, o procedimento adotado pelo Programa Nova Escola tem lgica, na medida em que ele entendido mais como um plano de incentivos, em que a motivao advm da competio e da melhoria, e no somente do programa de responsabilizao, em que a motivao decorreria da necessidade de alcanar determinados padres mnimos. Outra crtica refere-se utilizao de dados de desempenho do ano anterior ao da gratificao. Considerando a alta rotatividade de professores e a conseqente volatilidade no desempenho da escola, o ideal seria avaliar e gratificar durante o mesmo perodo escolar. Porm, a aplicao de testes mais perto do comeo do ano escolar mediria os resultados do ano anterior e conservaria, portanto, a mesma injustia de gratificar professores que no foram necessariamente os responsveis pela classificao da escola. Outras dvidas dizem respeito dificuldade de explicar o significado dos testes apesar de publicaes recentes tentarem explicar as escalas Saeb e as caractersticas dos itens empregados. A crtica mais poltica se expressa da seguinte maneira:
O Estado no est dando as condies objetivas para que o trabalho seja equiparado ao que ele espera. Ento, ao chegar ao final de um ano, ao se fazer esta avaliao, o que vai se ter um descompasso muito grande entre o que pedido na prova e que os professores no trabalham, ou s vezes trabalham na semana na prova, luz de exames j realizados em anos anteriores. bvio que os meninos no esto treinados para aquilo, nem tm a concentrao adequada. Isso favorece para que no se tenha um resultado diferente do que est a. (Gama, 2004, p. 16)

Refletindo uma opinio dos professores, essa afirmao pressupe a existncia de um padro segundo o qual h como medir o descompasso entre as condies reais da escola e o desempenho exigido. H tambm as crticas doutrinrias, que rejeitam o programa por pretender instituir a competio entre as escolas e por refletir valores neoliberais voltados para o mercado:
O Nova Escola um grande empobrecimento da educao. E mais do que isto, ele uma ateno imediata s demandas do mercado produtivo. Na dcada de

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60 j se tentou trabalhar com isso. Na poca falava-se em objetivos, a partir da taxonomia de Bloom. Isso agora vem com novo significado nos anos 90, no bojo de todas as reformas educacionais feitas na Europa, na Amrica e at mesmo no Oriente, portanto, numa ligao direta com as polticas neoliberais de reforma dos estados. Isto tem uma inteno clara de atender s demandas de mo-de-obra, o que representa empobrecimento intelectual. A formao muito voltada para o ter, muito para o mercado, muito para as questes imediatas, enquanto estamos abrindo mo de determinados elementos mais importantes, ou mais consistentes para o ser. (Gama, 2004, p.16)

Sem dvida, o Programa Nova Escola tem suas dificuldades. As conseqncias da avaliao das escolas segundo as gratificaes oferecidas so bastante significativas, seja em termos absolutos, seja em termos das diferenas que introduzem num ambiente at agora dominado pela idia da isonomia salarial. Por gerarem tanta animosidade, essas mudanas acabam por ofuscar o propsito da avaliao, que oferecer informao aos membros da equipe escolar e permitir um diagnstico do funcionamento da escola. Elas tambm limitam a participao da comunidade, na medida em que a avaliao no requer a opinio dos pais nem a sua presena para a discusso dos resultados. O fato de que a metade das gratificaes no leva em conta as caractersticas especficas da escola e de sua clientela outro motivo de preocupao. A eliminao dos grupos de comparao no foi compensada por clculos alternativos do valor agregado da escola, de modo que a metodologia atual permite comparaes entre escolas que esto em situaes distintas. Somente a gratificao com base na progresso da escola de um ano para o outro ficaria livre de contaminao pelo nvel socioeconmico dos alunos e possibilitaria algum otimismo quanto assimilao dos resultados pela escola. Paran Um sistema de responsabilizao alternativa foi oferecido pela Secretaria de Educao do Estado do Paran na forma do Boletim da Escola. Criado em 2001, o Boletim representou mais um componente de uma estratgia maior de apoio e fortalecimento das associaes de pais de todo o Estado do Paran. Foi projetado para ter uma influncia positiva na qualidade da educao e para

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contrabalanar o poder, considerado excessivo, do Sindicato de Professores do estado. Seus idealizadores imaginavam que a disseminao de informaes quantitativas e qualitativas sobre a atuao da escola poderia contribuir para um processo de melhoria sem que houvesse uma poltica explcita de conseqncias na forma de gratificaes ou outras vantagens para as escolas mais bem colocadas. Pressupunha-se que a presso dos pais e a vontade da escola de atender s demandas da comunidade agiriam como mecanismos de responsabilizao leves ou low-stakes1. O boletim possua trs blocos de informao. O primeiro bloco continha os resultados do programa de avaliao em Matemtica e Portugus para 4 e 8 sries do ensino fundamental das escolas estaduais. Ao lado das mdias da escola para cada matria e srie, eram apresentadas as mdias das escolas do mesmo municpio e do estado. Para tornar essas informaes mais inteligveis, os escores foram localizados numa escala sendo 250 a mdia do estado e classificados conforme quatro nveis de desempenho, do nvel I ao nvel IV. Em um anexo, esses quatro nveis eram interpretados em termos das competncias em Matemtica e Portugus associadas a cada um. A segunda verso do Boletim, distribuda em 2002, incorporou uma inovao importante: o clculo do nvel de desempenho esperado de cada escola com base no nvel socioeconmico dos alunos. Uma vez determinada para todo o estado a relao entre a educao dos pais, a renda familiar e o desempenho do aluno, foi possvel calcular a expectativa de desempenho de cada escola, considerando as caractersticas socioeconmicas dos estudantes, e mostrar se a escola estava acima ou abaixo deste nvel de expectativa. Essa medida de valor agregado permitia comparaes que anteriormente eram impossveis, devido s grandes diferenas entre as escolas quanto ao perfil do seu corpo discente. Para classificar o nvel de desempenho esperado das escolas (Escola X), utilizaram-se as abreviaes conforme mostra a Figura 1. O Boletim 2002 no incorporou novos dados de desempenho, e as mdias basearam-se na mesma avaliao feita em 2000. Os dados das figuras a seguir foram consultados no site do governo do Estado do Paran (www.pr.gov.br/cie/boletim/boletim.htm). O segundo bloco de informaes, apresentado na Figura 2, tem como referncia o Censo Escolar, e contm dados de aprovao, reprovao e abandono, tambm em comparao com o municpio e o estado.
1. Uma avaliao high-stakes, por sua vez, tem conseqncias significativas para os envolvidos.

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FIGURA 1 DESEMPENHO MDIO POR ESCOLA, MUNICPIO E ESTADO, SEGUNDO DISCIPLINA E SRIE (EXEMPLO DE TABELA INCLUDA NO BOLETIM DE ESCOLA 2000)
Avaliao do rendimento escolar Escola X Mdia Lngua 4 Portuguesa 8 Matemtica 4 8 Cincias 4 8 242 244 244 275 240 261 AB AB AP AC AB AP Alunos avaliados 64 42 61 35 54 37 Alunos Nvel I 39% 29% 34% 17% 31% Alunos Nvel II 16% 21% 21% 26% 17% Alunos. Alunos Nvel III. Nvel IV 19% 27% 26% 24% 18% 26% 17% 40% 27% 25% 30% 32% Outras escolas Paran no municpio Mdia Alunos. Mdia. Alunos avaliados. avaliados 258 7.168 250 39.239 263 4.871 250 31.125 255 7.040 250 38.441 260 4.733 250 31.007 254 6.991 250 38.033 260 4.769 250 31.125

19% 19%

Fonte: Seed/Ncleo de Informaes Educacionais NIE AVA 2000 Efeito escola: AC= mdia acima do esperado em funo do perfil dos alunos avaliados; AB= mdia abaixo do esperado em funo do perfil dos alunos avaliados; AP= mdia aproximadamente igual ao esperado em funo do perfil dos alunos avaliados.

FIGURA 2 INFORMAES DO CENSO ESCOLAR SOBRE ALUNOS E PROFESSORES EXEMPLO DE TABELA INCLUDA NO BOLETIM DE ESCOLA 2002
Aprovao, Reprovao e Abandono Escola X Municpio Paran EF EF EM EF EF EM EF EF 1 a 4 5 a 8 1 a 4 5 a 8 1 a 4 5 a 8 88% 75% 78% 95% 79% 71% 89% 81% 8% 18% 6% 4% 16% 13% 9% 13% 5% 7% 16% 2% 5% 15% 2% 6% Professores e Alunos Escola X Municpio Paran Total EF EF EM EF EF EM EF EF 1 a 4 5 a 8 1 a 4 5 a 8 1 a 4 5 a 8 1,841 655 828 358 113.573 100.754 65.965 825.850 737.602 33 28 79% 36 28 100% 40 32 100% 30 6.048 67%

EM 75% 10% 15%

Aprovao Reprovao Abandono

EM 408.020

Alunos Tamanho mdio da turma Professores Professores com nvel superior

35 38 27 34 37 4.193 2.765 39.255 37.464 22.938 98% 98% 46% 97% 97%

Obs: EF = ensino fundamental; EM= ensino mdio Fonte: MEC/Inep/Seec Censo Escolar 2002 (Resultados Preliminares)

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O terceiro bloco de informaes, coletadas por meio de questionrios, trata da avaliao subjetiva de facetas diferentes da escola e das famlias que poderiam ser consideradas relevantes para uma avaliao global da escola. A escolha de quais opinies dos alunos, diretor e pais seriam includas nesta parte do Boletim obedeceu ao critrio de que a informao deveria ser til na interpretao dos resultados de desempenho da escola (Ayres, 2003). As opinies de alunos quanto ao ensino do Portugus e Matemtica, extradas do questionrio do estudante, aplicado simultaneamente ao AVA 2000 (programa da Secretaria para avaliao de desempenho), so um exemplo desse princpio, pois facilitam a interpretao dos resultados de desempenho dos alunos da mesma escola (Figura 3).
FIGURA 3 OPINIO DE ALUNOS E DIRETORES EXEMPLO DE TABELA INCLUDA NO BOLETIM DE ESCOLA 2002

Fonte: Seed/NIE AVA 2000: Questionrio da escola

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As opinies do diretor sobre a participao de pais, o desempenho dos alunos e o trabalho do conselho da escola tambm foram extrados do questionrio do AVA 2000. Para obter as opinies de pais, foi necessrio um novo procedimento de coleta de dados. Em junho de 2001, solicitou-se que preenchessem um questionrio e que atribussem escola uma nota de um a dez. Embora 53 mil pais aproximadamente tenham respondido a essa primeira convocao, muito mais do que se previra, no houve empenho em obter uma amostra representativa de pais para cada escola. Quando o mesmo procedimento foi repetido em 2002, ainda sem pretenses estatsticas, o nmero de respondentes aumentou para 79 mil. Como mostra a Figura 4, alm de perguntas sobre a qualidade do ensino, os pais tambm tiveram que responder outras questes importantes, tais como a segurana da escola e a comunicao entre a escola e as famlias.
FIGURA 4 OPINIO DE PAIS DE ALUNOS EXEMPLO DE TABELA INCLUDA NO BOLETIM DA ESCOLA 2002

Fonte: Seed/NIE - AVA 2000 Cadernos de Pesquisa, v. 36, n. 128, maio/ago. 2006

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Em 2001, foram impressas mais de 1,3 milhes de cpias do Boletim, para assegurar que cada pai e professor de 1.963 escolas estaduais, como tambm das 3.647 escolas municipais, recebesse um exemplar. Mas a experincia no foi to low-stakes quanto se pensava. Por parte dos diretores, havia sempre a preocupao de que a avaliao da escola pudesse influenciar o processo de seleo de diretores e, seguramente, essa preocupao introduziu um vis no preenchimento dos questionrios dos pais. Em outras palavras, mesmo no havendo qualquer inteno explcita da Secretaria de Educao de fixar vantagens individuais ou institucionais, os diretores atriburam ao Boletim um valor especial e acabaram criando conseqncias imprevistas. Por trs dos esforos da Secretaria para disseminar o uso do Boletim entre as associaes de pais estava o pressuposto de que estes poderiam exercer uma presso benfica em favor da melhoria das escolas. Essa tese ainda precisa ser demonstrada empiricamente, pois depende, antes de tudo, do tipo da relao entre escola e comunidade, do grau de participao dos pais nas discusses sobre as atividades da escola e da sensibilidade dos professores s opinies dos pais. No caso do Paran, um movimento organizado de associaes de pais foi fundamental para a implementao da poltica, mas no foi suficiente para impedir o abandono do Boletim com a mudana de governo em 2003. CONCLUSES A lgica de estabelecer uma associao entre as atividades e os resultados da escola clara: se os membros profissionais da comunidade escolar podem ser considerados responsveis pela qualidade da experincia educativa sob seu controle direto, e se os resultados dessa experincia podem ser medidos objetivamente, ento a avaliao do desempenho do aluno pode se tornar parte de um sistema de responsabilizao que visa estimular a melhoria mediante a divulgao dos resultados da escola. Porm, por mais transparente que seja a lgica, so poucos os exemplos de polticas de responsabilizao no Brasil, e os casos do Rio de Janeiro e do Paran mostram a dificuldade de legitimar os procedimentos escolhidos para fazer a conexo entre o sistema de informao e as conseqncias para os profissionais da educao. O fato de existirem poucos exemplos de programas de responsabilizao sugere a ausncia de algumas das condies indispensveis para que se-

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jam implementados. Comparando-se as condies existentes na Inglaterra e nos Estados Unidos poca da formulao da poltica, parece que falta aqui tanto a disseminao ampla de informaes comparativas sobre o desempenho das escolas quanto a mobilizao poltica em favor de mudanas. H razo para acreditar que o tipo de poder exercido pelos governos daqueles pases tambm tem sua importncia. Em nenhum dos dois casos havia necessidade de conseguir o apoio do magistrio para a prpria sustentao do governo, e no havia risco de perda de governabilidade no setor educacional pela criao de polticas baseadas na avaliao do desempenho dos alunos. No Brasil, ao contrrio, a resistncia do magistrio a este tipo de poltica conhecida, e so poucos os governos que podem abrir mo do apoio dos movimentos sindicais organizados, includos os dos professores, para sua sustentao poltica. A sobrevivncia do Programa Nova Escola e a morte prematura do Boletim da Escola do pistas adicionais sobre essa hiptese acerca das condies para a implantao e o desenvolvimento dos programas de responsabilizao. A preservao do primeiro parece estar relacionada existncia de um governo estadual cuja legitimidade e sustentao no advm do apoio do magistrio e que, portanto, pode formular e persistir na execuo de uma poltica para o setor educacional que encontra resistncias significativas entre os setores sociais organizados. J o abandono do Boletim da Escola com a mudana de governo em 2003 e a nomeao de um novo Secretrio de Educao com relaes estreitas com o magistrio indica a dinmica inversa. O sacrifcio da poltica de responsabilizao foi o preo que se pagou pelo apoio dos professores nova gesto. A resistncia dos profissionais aos sistemas de responsabilizao fundamenta-se no argumento de que a escola no pode ser responsabilizada por seus resultados se as secretarias no assegurarem as condies indispensveis para um trabalho de qualidade. Parece inegvel que qualquer sistema de responsabilizao tambm precisa determinar o papel da entidade mantenedora e o nvel de desempenho esperado. Essa entidade um componente essencial para a construo da qualidade das escolas, e no somente uma instncia de avaliao, e deve ser considerada central em qualquer programa de responsabilizao. Um sistema que cria um nus para a escola, seja em termos de gratificaes no recebidas ou de medidas administrativas, sempre ser visto como injusto em um ambiente em que a burocracia tida como ineficiente ou at inoperante. igualmente desejvel combinar o diagnstico da escola com sistemas de apoio e capacitao de acordo com os problemas identificados, para

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assegurar que as escolas com pontuao menor recebam ajuda necessria para interpretar seus resultados e empreender mudanas. A ausncia de um nmero maior de experincias na rea de responsabilizao tambm fruto da prpria incipincia da idia da avaliao de desempenho e da utilizao dos resultados da aprendizagem cognitiva dos alunos como pea-chave da poltica educacional. Mesmo havendo alguma familiaridade com a avaliao educacional, no existe uma cultura de avaliao que permita utilizar a aprendizagem cognitiva como o principal indicador das atividades e produtos da escola. Se evidente que a escola tem responsabilidade pela formao integral do aluno, ainda necessrio chegar a um consenso mais amplo sobre a legitimidade da responsabilizao e sobre os indicadores da qualidade na educao. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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Recebido em: maro 2006 Aprovado para publicao em: abril 2006

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