TICA E MORAL

Nos dias de hoje, muitos citam a palavra "tica", mas, quando perguntados, no conseguem explic-la nem defini-la. Por isso, o objetivo deste tpico colocar o conceito de tica em crise com a inteno de torn-lo mais radical e profundo. Num primeiro momento, tica lembra-nos norma e responsabilidade. Dessa forma, falar de tica significa falar de liberdade, pois no h sentido falar de norma ou de responsabilidade se no partirmos da suposio de que o ser humano realmente livre, ou pode s-lo. A norma diz-nos como devemos agir. E, se devemos agir de tal modo, porque tambm podemos no agir deste modo. Isto , se devemos obedecer, porque podemos desobedecer ou somos capazes de desobedecer norma. Tambm no haveria sentido falar de responsabilidade, palavra que deriva de resposta, se o condicionamento ou o determinismo fosse to completo a ponto de considerar a resposta como mecnica ou automtica. Se afirmarmos que o determinismo total, no h o que falar de tica; pois a tica refere-se s aes humanas, e, se elas so totalmente determinadas de fora para dentro, no h espao para a liberdade, como autodeterminao e, conseqentemente, no h espao para a tica. O extremo oposto ao determinismo, representado por uma concepo que acredita na liberdade total e absolutamente incondicionada, nega igualmente a tica, porque se resumiria apenas liberdade de pensamento, sem a possibilidade de se agir, na prtica, de acordo com os pensamentos. Seria, ento, uma liberdade abstrata, deixando que a liberdade real se resumisse a algo meramente interior. Desta forma, vamos abordar a questo da tica de acordo com a concepo original da reflexo grega, que no apenas terica, mas que efetivamente se manifesta na conduta do ser humano livre. Para a maioria das pessoas, tica e Moral tm o mesmo significado, mas, numa anlise mais rigorosa, podemos constatar que so conceitos diferentes. So palavras que diferem na origem e s se aproximam no significado, porque as condutas morais acabam expressando um determinado tipo de postura tica. O termo mos, do latim, d origem palavra moral, relacionada aos costumes e hbitos, enquanto o termo ethos, do grego, d origem palavra tica, relacionada ao modo de ser ou maneira pela qual algum se expressa. Portanto, servem para nomear duas disciplinas distintas, embora a primeira seja subordinada segunda. Os autores divergem, alguns afirmam que a tica nada mais do que a disciplina que estabelece regras de conduta para a sociedade por influncia de fatores de ordem religiosa, poltica, econmica, enfim, ideolgica. Dessa forma, o conceito tem sido usado em cdigos de conduta profissional ou partidria, compostos de alguns elementos ticos que, na verdade, so conjuntos de normas que determinado grupo se dispe a adotar. Negam-lhe, assim, qualquer fundamento ontolgico. Ao se tratar a tica como Moral, e essa como Religio, perde, aos olhos incrdulos dos homens da nossa poca, o seu verdadeiro valor. Polticos, governantes, lderes religiosos e mesmo professores empregam a palavra tica, nos seus discursos, para impressionar os ouvintes, tal o peso que ela contm. Usam-na indevidamente e deslocada do seu real significado. A raiz da tica de natureza antropolgica e tem como objeto o homem inserido concretamente na vida prtica. Mas , tambm, ontolgica porque tem como objeto o posicionamento do ser humano, que exige reflexo, escolha e apreciao de valores. A distino entre tica e Moral mais ntida do que possa parecer primeira vista, pois enquanto a Moral limita-se ao estudo dos costumes e da variante das relaes humanas, a tica, como disciplina filosfica, dedica-se revelao de valores, que norteiam o dever-ser dos humanos. Esses conceitos geralmente andam prximos e, por isso, tm sido empregados com significados diferentes, nos mais diversos contextos, mas interpretados pelo pblico no sentido comum. Portanto, fundamental insistir na distino entre tica e Moral, para que possamos organizar os nossos pensamentos. Moral o conjunto de regras que se impem s pessoas por um impulso que move o grupo, numa ao coletiva que tende a agir de determinada maneira. a consolidao de prticas e costumes, observadas no geral pelo receio de uma reprovao social (a presso externa). Partindo

desse pressuposto, todo ser humano moral ao cumprir ou deixar de cumprir as regras sociais, sem questionar. tica envolve reflexo, por isso no significa um conjunto qualquer de normas, mas sim, um conjunto de juzos valorativos, assumidos e manifestados na ao individual de cada um (a presso interna). Os gregos referiam-se ao ethos como uma fora de raiz ontolgica, manifestada no indivduo determinando sua conduta. Havia um significado profundo, relacionado a um modo de ser remetido ao princpio universal, pressupondo sempre que algo maior fala pelo humano, que a expresso de algo anterior a ele. Dessa forma, a tica grega, que tambm significa uma maneira de ser em sociedade, um campo de reflexo que envolve investigao e questionamento a respeito da conduta humana que se determina a partir de princpios imutveis. Essa incompreenso, predominante nos dias de hoje, um fator de confuso e prejuzo para o prprio homem, porque este, desviado da viso ntida dos imperativos ticos, passou a compreender o dever-ser, face a si mesmo, ao seu semelhante e, tambm, natureza, como apenas questes a serem reguladas por normas morais ou, com mais rigor, por normas legais, ambas estabelecidas por outros seres humanos, geralmente, de forma arbitrria. Todos esses, que assim entendem, deixam de reconhecer que a verdadeira essncia do homem continua sendo o dever-ser que se frustra diante da vontade. Assim, o que caracteriza a tica a postura assumida pelo dever-ser autodeterminado por convico, estabelecendo seus prprios limites para a atuao no mundo.

TICA E FUNO PBLICA

Consideraes Iniciais A ao estatal encontra-se norteada por diversos princpios dentre os quais destaca-se o da legalidade, que delimita o campo de atuao possvel do Estado e garante aos cidados a titularidade de direitos. No entanto, sendo o Estado um ser tico-poltico, a avaliao da conduta de seus agentes no pode pautar-se, apenas, pelo aspecto da legalidade. Revela-se imperiosa a verificao quanto a obedincia preceitos ticos que estejam disseminados na prpria sociedade. A tica na conduo da res publica emerge como instrumento eficaz de proteo dos direitos fundamentais, a exemplo da liberdade e da igualdade. A Administrao Pblica se constitui no instrumental de que dispe o Estado para implementar as prioridades do Governo. Assim, merece ateno especial o estudo acerca das aes empreendidas pelo gestor da coisa pblica, sobretudo em relao ao grau de aderncia ao interesse pblico (efetividade). Deve haver compatibilidade entre as prioridades de governo e o querer da coletividade. Verifica-se grande dificuldade da sociedade em avaliar a conduta dos gestores pblicos, notadamente em funo da ausncia de informaes tempestivas, suficientes e confiveis. At mesmo o processo de escolha dos governantes nas democracias, atravs de eleies seguras e livres, vem sendo objeto de ressalvas quanto a sua eficcia como mecanismo garantidor de que os escolhidos trabalharo em funo dos melhores interesses da coletividade, uma vez que os cidados no possuem todas as informaes necessrias a uma escolha correta. O que refora a importncia do acesso s informaes. Dentro deste contexto torna-se imprescindvel a existncia de rgos integrantes da estrutura estatal que componham uma verdadeira rede de agncias de accountability incumbidas de supervisionar, controlar, aplicar sanes, e sobretudo prover o cidado das informaes relativas a conduta do gestor pblico. No caso brasileiro, esta rede de agencias de accountability englobaria, dentre outros, o Ministrio Pblico, o sistema de controle interno dos Poderes, o Poder Judicirio e os Tribunais de Contas. Estes ltimos foram, sobretudo a partir da edio da Lei de Responsabilidade Fiscal, alados condio de grandes provedores de informaes sobre a gesto pblica. Aos Tribunais de Contas compete verificar o cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal, que est erigida sobre alguns pilares, dentre os quais o da transparncia. Assim entendida, no s a disponibilizao de informaes, mas sobretudo a compreenso dos dados divulgados por parte do cidado mediano. O objetivo mais nobre do princpio da transparncia permitir e estimular o exerccio do controle social, a mais eficaz das formas de controle da conduta do gestor pblico. tica na Gesto Pblica e Exerccio da Cidadania A palavra tica deriva do grego e expressa a idia de conformidade aos costumes. Segundo Masip o conjunto de hbitos, costumes, normas e leis que regulam o modo de proceder das pessoas, individual e coletIvamente.. A avaliao quanto a conduta tica tem fundamento na assertiva de que as aes refletem os valores de quem as pratica. Devemos dissociar a tica social caracterizada pela unilateralidade de suas normas da tica legal , cuja bilateralidade expressa-se pela imposio de deveres e concesso de direitos. A este trabalho interessa a tica na gesto dos negcios do Estado, assim entendida como o conjunto de regras de conduta estabelecidas para a atuao da Administrao Pblica. No caso brasileiro a Constituio federal define, expressamente, os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia como norteadores da conduta administrativa. A moralidade como princpio explcito conduz ao entendimento de que o ato administrativo, alm da conformao lei, deve obedincia moral pblica, aos bons costumes e ao senso comum de honestidade. A conduta do agente pblico deve ser dirigida para a consecuo do bem comum, e sob esta perspectiva encontra sua interface com a cidadania, cujo conceito tem sido objeto de muitos estudos que indicam o surgimento de um novo conceito de cidadania. Fundamentalmente, a acepo que se tem de cidadania abrange duas dimenses. A primeira est intrinsecamente ligada e deriva at da experincia dos movimentos sociais. Dessa experincia, boa parte aquilo que entendemos como luta por direitos que, alis, encampa o conceito clssico de cidadania, que a titularidade de direitos.

A essa experincia dos movimentos sociais, tem-se agregado uma nfase mais ampla na consolidao da democracia. O exerccio da cidadania relaciona-se, intimamente, com a consolidao de uma conduta democrtica. Uma segunda dimenso, alm da titularidade de direitos, aquela que deriva do republicanismo clssico, enfatizando a preocupao com a coisa pblica, com a res publica. Constata-se, na realidade, um certo desconhecimento da populao em relao a titularidade de direitos. Em uma pesquisa realizada na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, pedia-se que o entrevistado citasse 3 (trs) direitos constitucionais. As respostas no podiam ter sido mais preocupantes. No menos do que 56,7% dos entrevistados no conseguiram relacionar um nico direito constitucional. Dentre aqueles direitos citados, os direitos sociais ligados sade, educao, previdncia aparecem com 25,8% dos entrevistados. No segundo lugar, j bem distante, aparecem os direitos civis com 11,7% e os direitos polticos, notadamente votar e ser votado, com 1,6% de referncia pelos entrevistados. Uma das concluses da pesquisa de que a baixa percepo dessa titularidade de direitos polticos se deve at pelo fato de que no Brasil o voto, por ser obrigatrio, muito mais entendido como um dever do que como um direito. Parece que dentro dessa perspectiva da baixa percepo da populao em relao titularidade desses direitos, no restam dvidas de que estamos vivenciando um processo, que ainda de descoberta, de conhecimento para o exerccio da cidadania. Esse processo envolve muitos atores e no restam dvidas de que os Tribunais de Contas se constituem um desses atores, diretamente envolvidos no processo de difuso de direitos, de garantia de exerccio de direitos e sobretudo de exerccio pleno de cidadania. Kant, terico clssico do pensamento poltico, j no final do sculo XVIII, enumerava algumas caractersticas comuns do que ele entende ser um cidado. A primeira dessas caractersticas a autonomia. Os cidados tm de ter capacidade de conduzir-se segundo o seu prprio arbtrio. A segunda a igualdade perante a lei. E a terceira a independncia, ou seja, a capacidade de sustentar-se a si prprio. A simples observao dessas trs caractersticas citadas por Kant, dificilmente permitiria identificarmos um nmero expressivo de cidados que as atendesse. John Stuart Mill, no sculo XIX , tambm um clssico do pensamento poltico, dividia o cidado em duas categorias: os ativos e os passivos. Ele diz que os governantes, em muitos casos, preferem os cidados passivos, embora a democracia necessite dos cidados ativos, sobretudo na democracia que tem a regra da maioria como uma de suas regras fundamentais. Seu pressuposto a participao ativa. No havendo participao ativa, ser desvirtuada a regra da maioria. Nesse caso, uma minoria passa a tomar as decises. A absteno no condizente com regime democrtico consolidado e cidadania efetiva. Diante destas constataes, parece-nos que os Tribunais de Contas tm um espao institucional, a ser ocupado, de promoo da tica na gesto pblica e garantia do exerccio pleno da cidadania. Sob o aspecto do republicanismo clssico, da preocupao com a coisa pblica que revela a face da cidadania comprometida com o aperfeioamento democrtico e o bem estar coletivo construdo sobre slidos padres ticos, no resta dvida de que se trata do campo prprio de atuao das Cortes de Contas. Mas, a ao dos Tribunais de Contas como instrumentos de cidadania, tambm encampa a dimenso da titularidade de direitos. Trabalhos recentes que analisaram a questo das eleies e da representao, tm apontado para o fato de que as eleies no so um mecanismo suficiente para garantir que os governantes atuem naquilo que de melhor interesse para populao. Parte-se do pressuposto de que parcela, significativa, dos eleitores, no tem informao suficiente para escolher de forma mais adequada os seus governantes. Dessa forma, as eleies no seriam suficientes para consolidao do processo democrtico. No se trata de rejeio do modelo, mas de um incentivo inovao institucional. um estmulo criao de novos mecanismos que permitam ao cidado ter acesso a todas as informaes que lhe sirvam de parmetro para escolha, correta, de seus governantes. Parece-nos clara a necessidade de instituies que levem ao cidado essas informaes, que confiram transparncia gesto da coisa pblica, que sirvam como verdadeiras agncias de accountability, agncias de transparncia, de responsividade e prestao de contas de recursos pblicos.

A informao disponibilizada em quantidade e qualidade adequadas implicam aumento da confiana do cidado em seus governantes. Nesse mesmo sentido, ODonnell desenvolveu o conceito de accountability horizontal. Segundo ele, no mais suficiente apenas o conceito clssico de accountability vertical, que se refere, sobretudo, ao controle, por parte da populao, dos atos de seus governantes. preciso que, no mbito do Estado, dentro do aparelho estatal, exista uma teia, uma rede de agncias interligadas que se comuniquem com regularidade para permitir o controle permanente da administrao pblica e da gesto dos recursos pblicos. Os Tribunais de Contas integram essa teia da accountability horizontal , que passa a ser mecanismo essencial de transparncia e promoo da tica na gesto pblica. Devemos atentar para o fato de que a escolha do governante, em eleies livres, no encerra o direito/dever do cidado. Torna-se imprescindvel um acompanhamento, rigoroso, das aes do eleito. Dentro dessa perspectiva, os Tribunais de Contas possuem os atributos necessrios para serem os provedores de informaes para os cidados, capazes de lastrear s suas decises na hora da escolha dos governantes e consequente avaliao de sua gesto. As informaes devem ser disponibilizadas tempestivamente e em linguagem compreensvel pelo cidado mediano, constituindose, de fato, em instrumento de transparncia. No basta s divulgar os dados, no basta s publicar, no se trata do amesquinhamento do princpio constitucional da publicidade. Trata-se da possibilidade de que os dados divulgados sejam compreensveis e tenham um objetivo bastante nobre, que permitir controle e, sobretudo, o controle social, a mais eficaz das formas de controle da Administrao Pblica. preciso que os Tribunais de Contas utilizem linguagem acessvel pelo cidado comum. Moreira Neto ensina que a grande preocupao em relao ao exerccio da cidadania deve ser com o chamado estrato apoltico da sociedade. Esse estrato apoltico encontra-se dividido em apticos, ablicos e acrticos. Os apticos so aqueles aos quais falta sensibilidade para participar, no tm interesse em participar. Os ablicos so aqueles nos quais falta o desejo de atuar politicamente, no querem participar. E, finalmente, os acrticos so aqueles que no tm condies de participar, no podem se integrar ao processo. O trabalho dos Tribunais de Contas pode contribuir para trazer estes cidados para o debate, constituindo-se em garantidores de uma participao popular efetiva, notadamente na gesto fiscal. A ttulo de exemplo, a Lei de Responsabilidade Fiscal obriga a participao popular no processo de elaborao dos oramentos. O que, no passado, era prtica de alguns gestores na busca da legitimao da deciso poltico-administrativa passa a ser uma obrigao legal. No mais possvel elaborar oramento, sem a participao popular. Os Tribunais de Contas apresentam-se como a instituio capaz de comprovar esta participao e impor sanes pelo seu descumprimento. A realizao de audincias pblicas, a cada quatro meses, com o objetivo de demonstrar o cumprimento das metas fiscais , tambm expressa outro exemplo da importncia dos Tribunais de Contas, que so os responsveis pela aferio e pela verificao do cumprimento desses comandos legais. Na realidade, a atuao dos Tribunais na promoo da tica e na garantia do exerccio pleno da cidadania constri uma via de mo dupla. No s os Tribunais servem como provedores de informaes e garantidores de que esses mecanismos de participao popular estejam sendo respeitados, como tambm os Tribunais se legitimam junto a sociedade, maximizando suas aes.

CIDADANIA E CONTROLE SOCIAL: IMPORTNCIA DA ACCOUNTABILITY

Consideraes Iniciais atravs da Administrao Pblica que o Estado dispe dos elementos necessrios para implementar as prioridades do Governo. Assim, de extrema relevncia o estudo acerca das aes empreendidas pelo gestor da coisa pblica, destacando especial ateno ao grau de aderncia ao interesse pblico (efetividade). Estudaremos, ento, a evoluo do controle interno como instrumento de accountability, centrando ateno tica na conduo da res publica. O Controle Interno O objetivo principal do controle interno o de possuir ao preventiva antes que aes ilcitas, incorretas ou imprprias possam atentar contra os princpios da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, principalmente o art. 37, seus incisos e pargrafos. Segundo Gomes, um sistema de controle compreende a estrutura e o processo de controle. A estrutura de controle deve ser desenhada em funo das variveis-chave que derivam do contexto social e da estratgia da organizao, alm de levar em considerao as responsabilidades de cada administrador ou encarregado por centros de competncia. A estrutura contm, ainda, o sistema de indicadores de informaes e de incentivos. O controle interno se funda em razes de ordem administrativa, jurdica e mesmo poltica. Sem controle no h nem poderia haver, em termos realistas, responsabilidade pblica. A responsabilidade pblica depende de uma fiscalizao eficaz dos atos do Estado. Neste contexto o controle interno opera na organizao compreendendo o planejamento e a oramentao dos meios, a execuo das atividades planejadas e a avaliao peridica da atuao. O controle instrumento eficaz de gesto e no novidade do ordenamento jurdico brasileiro. Observemos o que a Constituio Federal brasileira dispe sobre o assunto: Art. 70: A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta, indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao de subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada poder (grifos nossos). Art. 71: O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio. Art. 74: Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno [...] (grifo nosso). Outro fundamento do controle interno na Administrao Pblica est no art. 76 da Lei n 4.320/64, o qual estabelece que o Poder Executivo exercer os trs tipos de controle da execuo oramentria: 1) legalidade dos atos que resultem arrecadao da receita ou a realizao da despesa, o nascimento ou a extino de direitos e obrigaes; 2) a fidelidade funcional dos agentes da administrao responsveis por bens e valores pblicos; 3) o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetrios e em termos de realizao de obras e prestao de servios. A Lei n 4.320/64 inovou ao consagrar os princpios de planejamento, do oramento e do controle, estabelecendo novas tcnicas oramentrias a eficcia dos gastos pblicos. Com relao aos custos dos bens e servios, tanto a Lei 4.320/64 (art. 85), quanto o DecretoLei 200/67 (art.25, IX e art. 79) estabeleceram que a contabilidade deveria apur-los, a fim de buscar uma prestao de servios econmica e evidenciar os resultados da gesto. Mais de 30 anos se passaram sem aplicao, e a Lei complementar n 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, volta a exigir a apurao dos custos, como se nunca tivesse havido legislao anterior. A aprovao da LRF deve incorporar aos costumes poltico-administrativos a preocupao com os limites de gastos pelos administradores pblicos municipais, estaduais e federais. A lei veio regulamentar o artigo 163 da Constituio Federal, introduzindo o conceito de gesto fiscal responsvel. Nesse contexto, poder vir a produzir um forte impacto quanto ao controle global da arrecadao e execuo dos oramentos pblicos. A idia que deu origem a essa lei foi apresentada pelo Governo Federal no auge da crise fiscal brasileira, em novembro de 1997. A partir da aprovao do projeto de lei, todos os oramentos pblicos devero apresentar superavit primrio. Assim, espera-se que os ciclos histricos de deficits nos

oramentos pblicos sejam interrompidos, em razo deste novo sistema de monitoramento e responsabilizao. Para Motta, o impacto causado pela LRF, desde sua proposio, encarece o princpio jurdico da eficincia quando focaliza o estrito liame que deve existir entre a fixao e a execuo de metas fiscais, enfatizando o controle do percurso para consecuo de resultados. Torna concreto e palpvel o princpio da economicidade, pela conceituao mais exata de gesto oramentria e fiscal. Reaviva a noo de continuidade administrativa, at ento pouco explorada pelo ordenamento legislativo e mesmo pela doutrina nacional. E desenvolve, sobretudo, o princpio fundamental da responsividade ("accountability"), correlato a todos os demais descritos no art. 37 da Carta Magna. tica e Accountability na Gesto Pblica A tica, entendida como conjunto de princpios que direcionam o agir do homem, apresenta, quando estudada no mbito da gesto pblica, a interligao, profunda, com a relao entre o Estado e a sociedade, notadamente, quanto ao exerccio da cidadania. O conceito de cidadania tem sido objeto de muitos estudos e aqueles que se dedicam mais ao tema so capazes de indicar o surgimento de um novo conceito de cidadania. Fundamentalmente, a acepo que se tem de cidadania abrange duas dimenses. A primeira est intrinsecamente ligada e deriva at da experincia dos movimentos sociais; dessa experincia, boa parte aquilo que entendemos como luta por direitos que, alis, encampa o conceito clssico de cidadania, que a titularidade de direitos. A essa experincia dos movimentos sociais tem-se agregado uma nfase mais ampla na conciliao da democracia. Assim, podemos dizer que a construo da cidadania aponta para a edificao e a difuso de uma conduta democrtica, ou seja, as coisas esto intimamente relacionadas. O controle interno na Administrao Pblica deve, sobretudo, possibilitar ao cidado informaes que confiram transparncia gesto da coisa pblica. Desta forma, o sistema integrado de controle interno deve servir como agncia de accountability, agncia de transparncia, de responsividade e prestao de contas de recursos pblicos. Os mecanismos de controle se situam em duas esferas interdependentes de ao: os mecanismos de accountability verticais da sociedade em relao ao Estado e os de accountability horizontais, isto , de um setor a outro da esfera pblica. A palavra accountability um termo de origem inglesa. Para Castor citado por Peixe: "Que traduzido por responsabilidade ou (...) melhor ainda por imputabilidade (...) obrigao de que algum responda pelo que faz (...) obrigao dos agentes do Estado em responder por suas decises, aes e omisses, o que j universalmente consagrado como norma nas sociedades mais desenvolvidas". Accountability representa a obrigao que a organizao tem de prestar contas dos resultados obtidos, em funo das responsabilidades que decorrem de uma delegao de poder. Na conceituao de Tinoco apud Nakagawa: "A responsabilidade (accountability), como se v, corresponde sempre obrigao de executar algo, que decorre da autoridade delegada e ela s quita com a prestao de contas dos resultados alcanados e mensurados pela Contabilidade. A autoridade a base fundamental da delegao e a responsabilidade corresponde ao compromisso e obrigao de a pessoa escolhida desempenh-lo eficiente e eficazmente." Verifica-se que a palavra accountability significa a obrigao de prestar contas dos resultados conseguidos em funo da posio que o indivduo assume e do poder que detm. A accountability vertical , principalmente, embora de forma no exclusiva, a dimenso eleitoral, o que significa premiar ou punir um governante nas eleies. Essa dimenso requer a existncia de liberdade de opinio, de associao e de imprensa, assim como de diversos mecanismos que permitam tanto reivindicar demandas diversas como denunciar certos atos das autoridades pblicas. J a accountability horizontal implica a existncia de agncias e instituies estatais possuidoras de poder legal e de fato para realizar aes que vo desde a superviso de rotina at sanes legais contra atos delituosos de seus congneres do Estado. Tratamos apenas dos mecanismos de controle horizontais, pois so considerados mecanismos essenciais de transparncia e promoo da tica na gesto pblica. Podem ser classificados em quatro tipos principais: a) os controles administrativos, que so um autocontrole, pois exercidos pelos prprios poderes sobre seus atos e agentes; b) os controles legislativos, que so representados pelo apoio ou rejeio s iniciativas do poder executivo nos legislativos (trata-se aqui de um controle poltico); c) os controles de contas, que so essencialmente tcnicos, pois tm a funo de controlar as contas

pblicas, subsidiando os legislativos; e d) os controles judicirios, que objetivam coibir abusos do patrimnio pblico e do exerccio do poder por parte das autoridades. Os "controles administrativos" so denominados genericamente de controles internos. Fazem parte da estrutura administrativa de cada poder, tendo por funo acompanhar a execuo dos seus atos, indicando, em carter opinativo, preventivo ou corretivo, aes a serem desempenhadas com vistas ao atendimento da legislao. J em relao ao poder executivo, os poderes que o controlam so os controles legislativos e de contas, denominados controles externos, ou seja, so rgos independentes da administrao, no participando, portanto, dos atos por ela praticados, pois cabe a eles exercer a fiscalizao. Esse conjunto de controles horizontais, internos e externos, formalmente institucionalizado por uma rede de rgos autnomos. Transparncia e Accountability Ao percorrer todos os setores administrativos de uma entidade, a controladoria, alm de conhecer o funcionamento, o custo-benefcio e a performance de cada setor e seus aspectos legais, poder oferecer alternativas de melhoria de desempenho do setor e da Administrao Pblica como um todo. A controladoria propicia elementos para a busca da modernidade, da qualidade, da transparncia e da probidade administrativa. O sistema de accountability no se detm somente na preocupao com a probidade dos gestores pblicos. Um sistema de accountability, na viso de Peixe apud Behn "... que estabelea e reforce a confiana pblica no desempenho governamental", alm de outras formas para envolver os cidados, uma vez que so estes que necessitam de um melhor desempenho de seu governo. A viso de Administrao Pblica, em accountability, est diretamente ligada descentralizao de responsabilidades, atribuindo poder base da administrao, sociedade organizada em empresas sem fins lucrativos, tais como associaes, cooperativas, organizaes nogovernamentais, enfim a sociedade civil organizada em busca da cidadania. Para Peixe ao citar Trosa, "...essa mudana s pode ocorrer por meio da obrigao muito reforada de prestar contas dos resultados, a no ser que se lance mo da entropia, ou exploso, ou da corrupo no servio pblico. A obrigao de prestar contas para o servio pblico uma espcie de substituto do mercado. Ela tambm o corolrio normal de um sistema democrtico em que os funcionrios devem dar conta de suas aes s autoridades." A transparncia se impe como fundamental para substituir controles burocrticos por controles sociais. Se a Administrao Pblica se torna acessvel, faz-se necessrio dar maior publicidade s suas aes para poder controlar o bom uso dos recursos utilizados, alm de estimular a concorrncia entre os fornecedores e a participao da sociedade no processo decisrio, dando mais legitimidade ao estatal. A accountability requer o acesso do cidado informao e documentao relativas aos atos pblicos, as formas pelas quais seus governantes esto decidindo em seu nome ou gastando o dinheiro que lhes foi entregue sob forma de tributos, portanto, a qualidade da democracia praticada na sociedade depende o grau de transparncia das aes governamentais. Concluso Os gestores pblicos devem ter em mente a responsabilidade de se preocupar constantemente com os produtos, bens e servios, que oferecem para os cidados aos quais devem prestar contas permanentemente, ou seja, praticar o conceito de accountability. Para atender a essa premissa devem estar estruturados de maneira que possam demonstrar contabilmente a origem e a aplicao dos recursos pblicos. O sistema de controle interno dever estar consolidado no compromisso do trinmio da moralidade, cidadania e justia social ao atingir o processo de democratizao do Poder ao verdadeiro cliente (cidado) que j no suporta ver tanto desperdcio e malversao de recursos pblicos. A idia de um sistema de controle interno, pautado nos fundamentos da accountability, reflete integridade, representando um passo importante no estabelecimento de uma poltica consistente de controle da corrupo, mas somente o incio do caminho para uma poltica de reformas que garantam o controle sustentvel da corrupo.

ANEXO CDIGO DE TICA PROFISSIONAL DO SERVIDOR PBLICO CIVIL DO PODER EXECUTIVO FEDERAL

CAPTULO I Seo I Das Regras Deontolgicas I - A dignidade, o decoro, o zelo, a eficcia e a conscincia dos princpios morais so primados maiores que devem nortear o servidor pblico, seja no exerccio do cargo ou funo, ou fora dele, j que refletir o exerccio da vocao do prprio poder estatal. Seus atos, comportamentos e atitudes sero direcionados para a preservao da honra e da tradio dos servios pblicos. II - O servidor pblico no poder jamais desprezar o elemento tico de sua conduta. Assim, no ter que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas principalmente entre o honesto e o desonesto, consoante as regras contidas no art. 37, caput, e 4, da Constituio Federal. III - A moralidade da Administrao Pblica no se limita distino entre o bem e o mal, devendo ser acrescida da idia de que o fim sempre o bem comum. O equilbrio entre a legalidade e a finalidade, na conduta do servidor pblico, que poder consolidar a moralidade do ato administrativo. IV- A remunerao do servidor pblico custeada pelos tributos pagos direta ou indiretamente por todos, at por ele prprio, e por isso se exige, como contrapartida, que a moralidade administrativa se integre no Direito, como elemento indissocivel de sua aplicao e de sua finalidade, erigindo-se, como conseqncia em fator de legalidade. V - O trabalho desenvolvido pelo servidor pblico perante a comunidade deve ser entendido como acrscimo ao seu prprio bem-estar, j que, como cidado, integrante da sociedade, o xito desse trabalho pode ser considerado como seu maior patrimnio VI - A funo pblica deve ser tida como exerccio profissional e, portanto, se integra na vida particular de cada servidor pblico. Assim, os fatos e atos verificados na conduta do dia-a-dia em sua vida privada podero acrescer ou diminuir o seu bom conceito na vida funcional. VII - Salvo os casos de segurana nacional, investigaes policiais ou interesse superior do Estado e da Administrao Pblica, a serem preservados em processo previamente declarado sigiloso, nos termos da lei, a publicidade de qualquer ato administrativo constitui requisito de eficcia e moralidade, ensejando sua omisso comprometimento tico contra o bem comum, imputvel a quem a negar. VIII - Toda pessoa tem direito verdade. O servidor no pode omiti-la ou false-la, ainda que contrria aos interesses da prpria pessoa interessada ou da Administrao Pblica. Nenhum Estado pode crescer ou estabilizar-se sobre o poder corruptivo do hbito do erro, da opresso, ou da mentira, que sempre aniquilam at mesmo a dignidade humana quanto mais a de uma Nao. IX - A cortesia, a boa vontade, o cuidado e o tempo dedicados ao servio pblico caracterizam o esforo pela disciplina. Tratar mal uma pessoa que paga seus tributos direta ou indiretamente significa causar-lhe dano moral. Da mesma forma, causar dano a qualquer bem pertencente ao patrimnio pblico,

deteriorando-o, por descuido ou m vontade, no constitui apenas uma ofensa ao equipamento e s instalaes ou ao Estado, mas a todos os homens de boa vontade que dedicaram sua inteligncia, seu tempo, suas esperanas e seus esforos para constru-los. X - Deixar o servidor pblico qualquer pessoa espera de soluo que compete ao setor em que exera suas funes, permitindo a formao de longas filas, ou qualquer outra espcie de atraso na prestao do servio, no caracteriza apenas atitude contra a tica ou ato de desumanidade, mas principalmente grave dano moral aos usurios dos servios pblicos. XI - 0 servidor deve prestar toda a sua ateno s ordens legais de seus superiores, velando atentamente por seu cumprimento, e, assim, evitando a conduta negligente Os repetidos erros, o descaso e o acmulo de desvios tornam-se, s vezes, difceis de corrigir e caracterizam at mesmo imprudncia no desempenho da funo pblica. XII - Toda ausncia injustificada do servidor de seu local de trabalho fator de desmoralizao do servio pblico, o que quase sempre conduz desordem nas relaes humanas. XIII - 0 servidor que trabalha em harmonia com a estrutura organizacional, respeitando seus colegas e cada concidado, colabora e de todos pode receber colaborao, pois sua atividade pblica a grande oportunidade para o crescimento e o engrandecimento da Nao. Seo II Dos Principais Deveres do Servidor Pblico XIV - So deveres fundamentais do servidor pblico: a) desempenhar, a tempo, as atribuies do cargo, funo ou emprego pblico de que seja titular; b) exercer suas atribuies com rapidez, perfeio e rendimento, pondo fim ou procurando prioritariamente resolver situaes procrastinatrias, principalmente diante de filas ou de qualquer outra espcie de atraso na prestao dos servios pelo setor em que exera suas atribuies, com o fim de evitar dano moral ao usurio; c) ser probo, reto, leal e justo, demonstrando toda a integridade do seu carter, escolhendo sempre, quando estiver diante de duas opes, a melhor e a mais vantajosa para o bem comum; d) jamais retardar qualquer prestao de contas, condio essencial da gesto dos bens, direitos e servios da coletividade a seu cargo; e) tratar cuidadosamente os usurios dos servios, aperfeioando o processo de comunicao e contato com o pblico; f) ter conscincia de que seu trabalho regido por princpios ticos que se materializam na adequada prestao dos servios pblicos; g) ser corts, ter urbanidade, disponibilidade e ateno, respeitando a capacidade e as limitaes individuais de todos os usurios do servio pblico, sem qualquer espcie de preconceito ou distino de raa, sexo, nacionalidade, cor, idade, religio, cunho poltico e posio social, abstendose, dessa forma, de causar-lhes dano moral; h) ter respeito hierarquia, porm sem nenhum temor de representar contra qualquer comprometimento indevido da estrutura em que se funda o Poder Estatal; i) resistir a todas as presses de superiores hierrquicos, de contratantes, interessados e outros que visem obter quaisquer favores, benesses ou vantagens indevidas em decorrncia de aes morais, ilegais ou aticas e denuncilas;

j) zelar, no exerccio do direito de greve, pelas exigncias especficas da defesa da vida e da segurana coletiva; l) ser assduo e freqente ao servio, na certeza de que sua ausncia provoca danos ao trabalho ordenado, refletindo negativamente em todo o sistema; m) comunicar imediatamente a seus superiores todo e qualquer ato ou fato contrrio ao interesse pblico, exigindo as providncias cabveis; n) manter limpo e em perfeita ordem o local de trabalho, seguindo os mtodos mais adequados sua organizao e distribuio; o) participar dos movimentos e estudos que se relacionem com a melhoria do exerccio de suas funes, tendo por escopo a realizao do bem comum; p) apresentar-se ao trabalho com vestimentas adequadas ao exerccio da funo; q) manter-se atualizado com as instrues, as normas de servio e a legislao pertinentes ao rgo onde exerce suas funes; r) cumprir, de acordo com as normas do servio e as instrues superiores, as tarefas de seu cargo ou funo, tanto quanto possvel, com critrio, segurana e rapidez, mantendo tudo sempre em boa ordem. s) facilitar a fiscalizao de todos atos ou servios por quem de direito; t) exercer, com estrita moderao, as prerrogativas funcionais que lhe sejam atribudas, abstendo-se de faz-lo contrariamente aos legtimos interesses dos usurios do servio pblico e dos jurisdicionados administrativos; u) abster-se, de forma absoluta, de exercer sua funo, poder ou autoridade com finalidade estranha ao interesse pblico, mesmo que observando as formalidades legais e no cometendo qualquer violao expressa lei; v) divulgar e informar a todos os integrantes da sua classe sobre a existncia deste Cdigo de tica, estimulando o seu integral cumprimento. Seo III Das Vedaes ao Servidor Pblico XV - E vedado ao servidor pblico; a) o uso do cargo ou funo, facilidades, amizades, tempo, posio e influncias, para obter qualquer favorecimento, para si ou para outrem; b) prejudicar deliberadamente a reputao de outros servidores ou de cidados que deles dependam; c) ser, em funo de seu esprito de solidariedade, conivente com erro ou infrao a este Cdigo de tica ou ao Cdigo de tica de sua profisso; d) usar de artifcios para procrastinar ou dificultar o exerccio regular de direito por qualquer pessoa, causando-lhe dano moral ou material;

e) deixar de utilizar os avanos tcnicos e cientficos ao seu alcance ou do seu conhecimento para atendimento do seu mister; f) permitir que perseguies, simpatias, antipatias, caprichos, paixes ou interesses de ordem pessoal interfiram no trato com o pblico, com os jurisdicionados administrativos ou com colegas hierarquicamente superiores ou inferiores; g) pleitear, solicitar, provocar, sugerir ou receber qualquer tipo de ajuda financeira, gratificao, prmio, comisso, doao ou vantagem de qualquer espcie, para si, familiares ou qualquer pessoa, para o cumprimento da sua misso ou para influenciar outro servidor para o mesmo fim; h) alterar ou deturpar o teor de documentos que deva encaminhar para providncias; i) iludir ou tentar iludir qualquer pessoa que necessite do atendimento em servios pblicos; j) desviar servidor pblico para atendimento a interesse particular; l) retirar da repartio pblica, sem estar legalmente autorizado, qualquer documento, livro ou bem pertencente ao patrimnio pblico; m) fazer uso de informaes privilegiadas obtidas no mbito interno de seu servio, em benefcio prprio, de parentes, de amigos ou de terceiros; n) apresentar-se embriagado no servio ou fora dele habitualmente; o) dar o seu concurso a qualquer instituio que atente contra a moral, a honestidade ou a dignidade da pessoa humana; p) exercer atividade profissional atica ou ligar o seu nome a empreendimentos de cunho duvidoso. CAPTULO II Das Comisses de tica XVI - Em todos os rgos e entidades da Administrao Pblica Federal direta, indireta autrquica e fundacional, ou em qualquer rgo ou entidade que exera atribuies delegadas pelo poder pblico, dever ser criada uma Comisso de tica, encarregada de orientar e aconselhar sobre a tica profissional do servidor, no tratamento com as pessoas e com o patrimnio pblico, competindo-lhe conhecer concretamente de imputao ou de procedimento susceptvel de censura. XVII -- Cada Comisso de tica, integrada por trs servidores pblicos e respectivos suplentes, poder instaurar, de ofcio, processo sobre ato, fato ou conduta que considerar passvel de infringncia a princpio ou norma tico-profissional, podendo ainda conhecer de consultas, denncias ou representaes formuladas contra o servidor pblico, a repartio ou o setor em que haja ocorrido a falta, cuja anlise e deliberao forem recomendveis para atender ou resguardar o exerccio do cargo ou funo pblica, desde que formuladas por autoridade, servidor, jurisdicionados administrativos, qualquer cidado que se identifique ou quaisquer entidades associativas regularmente constitudas. XVIII - Comisso de tica incumbe fornecer, aos organismos encarregados da execuo do quadro de carreira dos servidores, os registros sobre sua conduta tica, para o efeito de instruir e fundamentar promoes e para todos os demais procedimentos prprios da carreira do servidor pblico. XIX - Os procedimentos a serem adotados pela Comisso de tica, para a apurao de fato ou ato que, em princpio, se apresente contrrio tica, em conformidade com este Cdigo, tero o rito

sumrio, ouvidos apenas o queixoso e o servidor, ou apenas este, se a apurao decorrer de conhecimento de ofcio, cabendo sempre recurso ao respectivo Ministro de Estado. XX - Dada a eventual gravidade da conduta do servidor ou sua reincidncia, poder a Comisso de tica encaminhar a sua deciso e respectivo expediente para a Comisso Permanente de Processo Disciplinar do respectivo rgo, se houver, e, cumulativamente, se for o caso, entidade em que, por exerccio profissional, o servidor pblico esteja inscrito, para as providncias disciplinares cabveis. O retardamento dos procedimentos aqui prescritos implicar comprometimento tico da prpria Comisso, cabendo Comisso de tica do rgo hierarquicamente superior o seu conhecimento e providncias. XXI - As decises da Comisso de tica, na anlise de qualquer fato ou ato submetido sua apreciao ou por ela levantado, sero resumidas em ementa e, com a omisso dos nomes dos interessados, divulgadas no prprio rgo, bem como remetidas s demais Comisses de tica, criadas com o fito de formao da conscincia tica na prestao de servios pblicos. Uma cpia completa de todo o expediente dever ser remetida Secretaria da Administrao Federal da Presidncia da Repblica. XXII - A pena aplicvel ao servidor pblico pela Comisso de tica a de censura e sua fundamentao constar do respectivo parecer, assinado por todos os seus integrantes, com cincia do faltoso. XXIII - A Comisso de tica no poder se eximir de fundamentar o julgamento da falta de tica do servidor pblico ou do prestador de servios contratado, alegando a falta de previso neste Cdigo, cabendo-lhe recorrer analogia, aos costumes e aos princpios ticos e morais conhecidos em outras profisses; XXIV - Para fins de apurao do comprometimento tico, entende-se por servidor pblico todo aquele que, por fora de lei, contrato ou de qualquer ato jurdico, preste servios de natureza permanente, temporria ou excepcional, ainda que sem retribuio financeira, desde que ligado direta ou indiretamente a qualquer rgo do poder estatal, como as autarquias, as fundaes pblicas, as entidades paraestatais, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista, ou em qualquer setor onde prevalea o interesse do Estado. XXV - Em cada rgo do Poder Executivo Federal em que qualquer cidado houver de tomar posse ou ser investido em funo pblica, dever ser prestado, perante a respectiva Comisso de tica, um compromisso solene de acatamento e observncia das regras estabelecidas por este Cdigo de tica e de todos os princpios ticos e morais estabelecidos pela tradio e pelos bons costumes. D.O.U., 23/06/1994 REP., 08/07/1994