Curso Robortella - Derecho Constitucional PDF

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Direito Constitucional
Carreiras do trabalho 1/2004
Prof. Roberto Baptista Dias da Silva
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Roberto Baptista Dias da Silva
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PODER CONSTITUINTE CONCEITO DE CONSTITUIO EFICCIA E APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS CONTROLE DA CONSTITUCIONALIDADE FORMAS DE ESTADO UNIO ESTADOS FEDERADOS MUNICPIOS DISTRITO FEDERAL TERRITRIOS INTERVENO FEDERAL SEPARAO DOS PODERES PODER LEGISLATIVO PODER EXECUTIVO PODER JUDICIRIO DIREITOS E GARANTIAS FUNDAMENTAIS HABEAS CORPUS HABEAS DATA MANDADO DE SEGURANA MANDADO DE SEGURANA COLETIVO AO POPULAR BIBLIOGRAFIA DE REFERNCIA
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PODER CONSTITUINTE O Poder Constituinte aquele que cria uma nova Constituio ou altera, modifica, atualiza a Constituio j existente. Portanto, a idia de Poder Constituinte de criao de norma constitucional, quer para alterar o texto constitucional em vigor, quer para criar uma nova ordem jurdica, dando uma nova estrutura fundamental ao ordenamento jurdico. Assim, pode-se dividir o Poder Constituinte em dois grandes grupos, o Poder Constituinte Originrio e o Poder Constituinte Reformador. PODER CONSTITUINTE ORIGINRIO O Poder Constituinte Originrio aquele que cria uma nova Constituio, rompendo com o ordenamento jurdico anterior, iniciando uma nova ordem. Exemplos: o Poder Constituinte Originrio, no Brasil, manifestou-se para fundar novas ordens constitucionais, com o advento das Constituies de 1824, 1891, 1934, 1936, 1946, 1967 e 1988. Todas essas Constituies foram o resultado, o produto da manifestao do Poder Constituinte Originrio. No caso especfico da ltima Constituio brasileira, a de 1988, cumpre lembrar que foi convocada a Assemblia Nacional Constituinte para cri-la, rompendo com o ordenamento autoritrio anterior e fazendo surgir uma Constituio em consonncia com o regime democrtico que havia surgido. O Poder Constituinte Originrio pode ser dividido, ainda, em duas espcies: o Poder Constituinte Originrio Histrico e o Poder Constituinte Originrio Revolucionrio. O Poder Constituinte Originrio Histrico aquele que se manifesta para criar a primeira constituio de um Estado. No Brasil, isto ocorreu com o advento
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da Constituio do Imprio, de 1824. Recentemente, essa espcie de Poder Constituinte surgiu no Timor Leste, quando houve a independncia deste Pas e a convocao de uma assemblia constituinte para criar a primeira Constituio daquele Estado. Por seu turno, Poder Constituinte Revolucionrio se manifesta para romper com a ordem constitucional j existente e criar uma nova, com outro fundamento, com o intuito de dar nova conformao ao Estado, aos rgos e instituies que o compem, estabelecendo a maneira como os poderes devero se relacionar, quem o titular do Poder e quais so os direitos e as garantias dos cidados. As caractersticas do Poder Constituinte Originrio As caractersticas fundamentais do Poder Constituinte Originrio so a inicialidade e a ilimitao jurdica. O Poder Constituinte Originrio considerado inicial pois, com ele, surge uma nova ordem constitucional, inicia-se um novo ordenamento jurdico, deixando para traz aquele que existia, criando uma nova Constituio e rompendo com a anterior. O Poder Constituinte Originrio ilimitado, pois tem a funo, a liberdade, a competncia para criar as novas regras constitucionais da maneira que bem entender, com o contedo que decidir mais conveniente, sem qualquer condicionante jurdico. Em outras palavras, no h qualquer regra jurdico-formal que diga qual ser o contedo da nova Constituio a ser criada em razo da manifestao do Poder Constituinte Originrio. Mas, dizer que no h limitaes jurdicas no significa que no existam limitaes de outros tipos, como, por exemplo, de ordem tica, moral, religiosa, social e poltica. Num regime democrtico, o titular do Poder Constituinte Originrio o povo, sendo certo que este Poder exercido por meio de parlamentares constituintes.
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PODER CONSTITUINTE REFORMADOR O Poder Constituinte Reformador aquele que altera a Constituio j existente, j que as Constituies, apesar da pretenso de se perpetuarem, reconhecem a necessidade de atualizao. O Poder Constituinte Reformador manifesta-se, ento, para modificar, atualizar, reformar o texto constitucional. Tais reformas, a rigor, acontecem pontualmente, incluindo, revogando ou alterando os dispositivos constitucionais. O instrumento utilizado para levar a cabo a reforma da Constituio a chamada emenda Constituio, ou seja, por meio desta espcie normativa que o Poder Constituinte Reformador se manifesta. E esta manifestao levada a efeito pelo Congresso Nacional, nos termos do artigo 60, 2, da Constituio Federal. As caractersticas do Poder Constituinte Reformador O Poder Constituinte Reformador se caracteriza por ser derivado, subordinado e limitado. Diz-se que o Poder Constituinte Reformador derivado, porque ele advm da prpria Constituio que ser alterada. Assim, a prpria Constituio que dir como o Poder Constituinte Reformador ir se manifestar, o que ele poder alterar e quando isto poder ocorrer. E o Poder Constituinte Reformador considerado subordinado, pois as alteraes constitucionais subordinar-se-o s regras, s condies e aos limites impostos pela prpria Constituio a ser reformada, ou seja, a prpria Constituio ditar os limites para sua manifestao. E esses limites so ordem material, formal e circunstancial.
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Os limites materiais ao Poder Constituinte Reformador Os limites materiais dizem respeito ao assunto, ao tema, matria que no poder ser objeto de modificao. Essas matrias formam o ncleo imutvel da Constituio. As limitaes materiais so as chamadas clusulas ptreas, previstas nos incisos I a IV do 4 do artigo 60 da Constituio Federal. Por fora destas disposies, no podem ser objeto de deliberao as propostas de emenda Constituio tendentes a abolir a forma federativa de Estado; o voto direto, secreto, peridico e universal; a separao dos Poderes e os direitos e garantias individuais. Os limites formais ao Poder Constituinte Reformador Os limites formais so aqueles relativos ao procedimento exigido pela Constituio para que ocorra sua prpria alterao. Assim, a modificao da Constituio somente poder acontecer se forem obedecidos os procedimentos, os ritos, as formas previstas na prpria Lei Maior. Estas limitaes formais manifestao do Poder Constituinte Reformador encontram-se no artigo 60, incisos I a III, e 2 e 5. Os limites circunstanciais ao Poder Constituinte Reformador Os limites circunstanciais so aqueles previstos no 60, 1, da Constituio Federal e dizem respeito ao fato de que a Constituio Federal no poder ser emendada na vigncia de interveno federal, de estado de defesa ou de estado de stio. Esses limites so impostos porque o Constituinte entendeu que a Constituio norma jurdica que se encontra no topo do ordenamento jurdico, dando fundamento de validade a todas as outras regras no dever ser alterada quando o Pas estiver enfrentando alguma instabilidade significativa,
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alguma turbulncia natural, institucional ou da ordem pblica que possa comprometer a serenidade exigvel para desempenhar funo to relevante quanto modificar a Constituio. CONCEITO DE CONSTITUIO O termo Constituio comporta vrias acepes. Do ponto de vista sociolgico, a Constituio se traduz como a somatria dos fatores reais de poder que regem uma sociedade (Ferdnand Lassalle). Sob a tica poltica, a Constituio a deciso poltica fundamental (Carl Schimitt), que tratar da estrutura do Estado, as relaes de poder e os direitos fundamentais dos cidados. E, juridicamente, a Constituio o conjunto de regras positivas que disciplinam e configuram o Estado, bem como estabelecem os direitos fundamentais dos cidados. Este conjunto de regras se encontra no topo do ordenamento jurdico e d fundamento de validade a todas as demais normas jurdicas, estabelecendo o contedo destas e a forma como elas devero ser criadas (Hans Kelsen). As Constituies podem ser classificadas de diversas maneiras. A primeira grande classificao a que divide este conjunto de regras em Constituio material e Constituio formal. A Constituio material e a Constituio formal A Constituio material o conjunto de regras que trata das matrias, dos assuntos, dos temas constitucionais, isto , da estrutura do Estado e dos direitos fundamentais das pessoas. Por outro lado, Constituio formal o conjunto de regras que assume a forma de norma constitucional. Assim, os comandos jurdicos inseridos no texto constitucional escrito, por meio de um procedimento diferente daquele adotado para a criao das demais normas jurdicas, compem o que se convencionou chamar de Constituio formal.
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As Constituies outorgadas e as Constituies promulgadas Quanto origem, as Constituies podem ser classificadas em outorgadas ou promulgadas. As outorgadas so as impostas autoritariamente por quem no recebeu poderes do povo para tanto, como, por exemplo, a Constituio brasileira de 1937. J as promulgadas so as Constituies que surgem como resultado de um processo democrtico de elaborao, como a Constituio brasileira de 1988. As Constituies escritas e as Constituies costumeiras Quanto forma, as Constituies podem ser escritas ou costumeiras. As Constituies costumeiras so formadas paulatinamente por meio de costumes, decises judiciais e documentos esparsos, sendo que suas regras no se condensam em um nico texto escrito formal, apesar de serem tidas como normas que estruturam o Estado e estabelecem os direitos e garantias fundamentais dos cidados. A Inglaterra um exemplo tpico de um Estado regido por uma Constituio costumeira. Por outro lado, as Constituies escritas so as que contemplam, em um nico texto escrito, as normas que estruturam o Estado e fixam os direitos e as garantias fundamentais dos cidados. Atualmente, a grande maioria dos Estados regida por este tipo de Constituio, como acontece, por exemplo, no Brasil, na Espanha, em Portugal e no Chile. As Constituies analticas e as Constituies sintticas Quanto extenso, as Constituies podem ser classificadas como sintticas ou analticas. As sintticas contm poucos artigos, sendo matrias constitucionais reguladas por poucos dispositivos. Por este motivo, a atividade interpretativa destas Constituies permite, de maneira mais acentuada, a atualizao dos entendimentos sobre os assuntos por elas tratados. Como exemplo de Constituio sinttica, temos a Constituio dos Estados Unidos da
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Amrica. As Constituies analticas como a Constituio brasileira de 1988 tratam dos temas constitucionais de maneira minuciosa e detalhada, sendo compostas, portanto, por vrios artigos. As Constituies rgidas, semi-rgidas e flexveis Quanto alterabilidade ou modificao, as Constituies podem ser rgidas, semi-rgidas ou flexveis. Constituio rgida aquela que prev para a sua alterao um procedimento mais difcil, mais rduo, mais rigoroso do que o previsto para criao ou alterao da legislao ordinria. o caso da Constituio brasileira de 1988, como se pode constatar ao se interpretar os artigos 47; 60, 2; 65 e 69. Constituio flexvel aquela que permite sua alterao pelo mesmo procedimento previsto para se criar ou alterar a legislao ordinria. E Constituio semi-rgida aquela que exige um procedimento muito difcil para alterar parte de suas regras como ocorre com as Constituies rgidas e, em relao a outros dispositivos, o procedimento de alterao deles deve ocorrer da mesma maneira que a se prev para modificar a legislao ordinria (como nos casos das Constituies flexveis). A Constituio brasileira de 1824 era semi-rgida por fora da regra contida em seu artigo 178, que estabelecia que certas normas deveriam ser alteradas por um procedimento difcil enquanto outras deveriam ser modificadas pelo mesmo rito previsto para a alterao da legislao ordinria. Cumpre esclarecer que a superioridade hierrquica da Constituio em relao s demais normas do ordenamento jurdico ocorre em razo da rigidez constitucional. EFICCIA E APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS
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A jurisprudncia norte-americana pretendeu distinguir as normas constitucionais, quanto eficcia, em prescries mandatrias (mandatory provisions) e prescries diretrias (diretory provisions). As prescries mandatrias seriam aquelas clusulas constitucionais essenciais, cuja observncia obrigatria e inescusvel. J as diretrias teriam carter regulamentar, podendo o legislador comum dispor de outro modo, sem que isso caracterizasse qualquer forma de inconstitucionalidade, como explica Jos Afonso da Silva. Assim, poder-se-ia concluir que algumas normas constitucionais eram de cumprimento obrigatrio enquanto outras no, o que no condiz com a natureza dessas regras, pois todas elas so normas jurdicas e, portanto, obrigatrias. Quanto aplicabilidade das normas constitucionais, Jos Afonso da Silva, baseado nas lies de Ruy Barbosa, expe que a doutrina e a jurisprudncia dos Estados Unidos da Amrica apresentaram a classificao das regras como self-executing provisions (auto-executveis ou auto-aplicveis) e not-self-executing provisions (no auto-executveis ou no auto-aplicveis). As normas auto-executveis seriam aquelas aplicveis desde logo, pois revestidas de plena eficcia jurdica, regulando diretamente as matrias, os comportamentos, as situaes que mencionam. Por outro lado, as normas no auto-executveis seriam as que dependem de leis infraconstitucionais para aplicao, ou seja, so destitudas de imperatividade. Contudo, esta classificao tambm no se mostra aceitvel face juridicidade de todas as normas constitucionais. Com base na doutrina italiana, especialmente na obra de Vezio Crisafulli, Jos Afonso da Silva sugere a diviso dos comandos constitucionais em: normas de eficcia plena, aplicabilidade direta, imediata e integral; normas de eficcia contida e aplicabilidade direta, imediata, mas possivelmente no integral; e normas de eficcia limitada, aplicabilidade indireta, mediata e
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reduzida, declaratrias de princpios institutivos ou declaratrias de princpios programticos. As normas de eficcia plena, aplicabilidade direta, imediata e integral As normas de eficcia plena seriam aquelas que, desde a entrada em vigor da Constituio, produzem ou tm a possibilidade de produzir todos os efeitos essenciais relativamente aos interesses, comportamentos e situaes, que o legislador Constituinte pretendeu regular, ou seja, so aquelas que possuem todos os elementos para, desde logo, produzir todos os efeitos pretendidos pelo Constituinte. Exemplos de normas de eficcia plena: artigo 44 da Constituio, que estabelece que o Poder Legislativo exercido pelo Congresso Nacional, que se compe da Cmara dos Deputados e do Senado Federal; artigo 5, inciso XX, que prescreve que ningum poder ser compelido a associar-se ou a permanecer associado. As normas de eficcia contida e aplicabilidade direta, imediata, mas possivelmente no integral As normas de eficcia contida seriam caracterizadas por tambm terem condies de produzir todos seus efeitos desde logo como as de eficcia plena , mas possibilitariam a restrio de sua incidncia por parte da competncia discricionria do Poder Pblico, nos termos que a lei estabelecer ou nos termos de conceitos gerais nelas enunciados. Assim, seria mais correto chamar este tipo de normas de eficcia contvel, pois possibilitam a restrio de sua eficcia e no nascem, desde logo, com a eficcia restrita. Exemplos de normas de eficcia contida que prevem restrio por meio de lei: artigo 5, incisos XIII e LVIII, que estabelecem, respectivamente: livre o exerccio de qualquer trabalho, ofcio ou profisso, atendidas as qualificaes profissionais que a lei estabelecer e o civilmente identificado no ser submetido a identificao criminal, salvo nas hipteses previstas em lei.
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Exemplo de norma de eficcia contida cujos conceitos gerais nela enunciados do margem a restries de sua aplicabilidade: artigo 5, inciso XXXIII, todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado. As normas de eficcia limitada, aplicabilidade indireta, mediata e reduzida As normas de eficcia limitada seriam aquelas dependentes da edio de normas futuras, pelo legislador ordinrio, para que, integrando-lhes a eficcia, lhes conferissem aplicabilidade integral. Seriam elas subdivididas em duas espcies: declaratrias de princpios institutivos e declaratrias de princpios programticos. As normas de eficcia limitada, declaratrias de princpio institutivo As normas de princpio institutivo seriam as que revelariam um esquema, princpios organizatrios de um rgo, de um instituto, de uma entidade. Sua completa aplicabilidade dependeria da edio da legislao integradora, mas, desde logo, elas revogariam as normas anteriores incompatveis com estas normas constitucionais e determinariam a conformao da legislao posterior a seus enunciados. Exemplo de norma constitucional de eficcia limitada de princpio institutivo seria o artigo 131 da Constituio Federal de 1988: A AdvocaciaGeral da Unio a instituio que, diretamente ou atravs de rgo vinculado, representa a Unio, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organizao e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurdico do Poder Executivo.
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As normas programtico
de
eficcia
limitada,
declaratrias
de
princpio
As normas de eficcia limitada tambm poderiam ser declaratrias de princpio programtico. Estas normas esto voltadas ao cumprimento de objetivos a serem alcanados, programas a serem desenvolvidos pelo Estado. Teriam elas eficcia jurdica imediata, direta e vinculante somente nos seguintes termos: estabelecem um dever para o legislador ordinrio; condicionam a legislao futura, sob pena de inconstitucionalidade; informam a concepo de Estado e da sociedade e inspiram sua ordenao jurdica; constituem sentido teleolgico para a interpretao, integrao e aplicao das normas jurdicas; condicionam a atividade discricionria da Administrao e do Judicirio; criam situaes jurdicas subjetivas de vantagem ou desvantagem. Exemplos de normas constitucionais de eficcia limitada de princpio programtico, na Constituio Federal de 1988, seriamos seguintes: Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: I construir uma sociedade livre, justa e solidria; II garantir o desenvolvimento nacional; III erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao. Art. 218. O Estado promover e incentivar o desenvolvimento cientfico, a pesquisa e a capacitao tecnolgicas. CONTROLE DA CONSTITUCIONALIDADE O controle da constitucionalidade o mecanismo previsto na Constituio para preservar sua fora normativa e sua hierarquia em relao aos demais atos normativos do ordenamento jurdico. Assim, por meio do controle da constitucionalidade, busca-se evitar que atos normativos incompatveis com a Constituio sejam criados ou permaneam existindo, bem como procura-se impor ao rgo omisso a prtica do ato exigido pela Constituio.
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Como se nota, para compreender o controle da constitucionalidade imprescindvel, desde logo, entender o conceito de inconstitucionalidade. CONCEITO DE INCONSTITUCONALIDADE Como se viu acima, a Constituio encontra-se no topo do ordenamento jurdico, dando fundamento de validade a todas as demais normas, ou seja, a Constituio impe o contedo que as outras normas tero e qual dever ser o procedimento adotado para a elaborao das regras hierarquicamente inferiores. A inconstitucionalidade, ento, surge quando se constata a incompatibilidade entre as disposies constitucionais e os atos e omisses infraconstitucionais. A inconstitucionalidade por ao A inconstitucionalidade por ao ocorre quando um ato normativo criado em desacordo com a Constituio. Quando o contedo da regra incompatvel com os dispositivos Constitucionais, estar caracterizada a inconstitucionalidade material. Por outro lado, quando a Constituio prev que, para a criao de uma certa espcie normativa, deve-se obedecer um determinado procedimento e este rito no seguido, estar configurada a inconstitucionalidade formal. A inconstitucionalidade por omisso J a inconstitucionalidade por omisso ocorre quando a Constituio determina que um certo ato seja praticado e este ato no realizado pela pessoa ou pelo rgo encarregado de agir, nos termos da Constituio. PRESSUPOSTOS PARA A EXISTNCIA DO CONTROLE DA CONSTITUCIONALIDADE
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Os pressupostos para a efetivao do controle da constitucionalidade so a existncia de uma Constituio rgida e de um rgo encarregado de realizlo. Conforme j se verificou, Constituio rgida aquela que prev para a sua alterao um procedimento mais difcil, mais rduo do que o previsto para criao ou alterao da legislao ordinria. E s d para se falar em hierarquia da Constituio em relao s demais regras do ordenamento jurdico quando se est diante da rigidez constitucional. Assim, somente quando h hierarquia entre a Constituio e as demais normas do ordenamento que se pode falar em inconstitucionalidade. E, por fim, somente quando se vislumbrar a possibilidade de ocorrer inconstitucionalidades que tem sentido falar em controle da constitucionalidade. O outro pressuposto para ocorrer o controle da constitucionalidade a existncia de um rgo encarregado para realizar a apreciao das possveis inconstitucionalidades. Este rgo, no Brasil, o Poder Judicirio, ou seja, nos termos da Constituio Federal brasileira, todos os juzes e Tribunais so competentes para exercer o controle da constitucionalidade, sendo que esta funo, em ltima anlise, realizada pelo Supremo Tribunal Federal. Por este motivo, diz-se constitucionalidade judicial. que, no Brasil atual, o controle da
Todavia, cumpre esclarecer que o Judicirio rgo competente para exercer o controle da constitucionalidade quando a norma j se encontra no mundo jurdico, ou seja, quando o controle repressivo. Por outro lado, antes de a norma entrar em vigor, tambm possvel se exercer o controle da constitucionalidade como se ver a seguir sendo que, nesta hiptese, o controle realizado pelo Legislativo e pelo Executivo.
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O CONTROLE PREVENTIVO DA CONSTITUICONALIDADE Tratando do momento em que exercido, o controle constitucionalidade pode ser classificado como prvio ou repressivo. da
O controle prvio (ou preventivo) realizado antes de o ato normativo entrar em vigor, antes de a norma existir no mundo jurdico, ou seja, na fase em que ainda no se tem a lei, mas simplesmente um projeto de lei. Assim, quando o projeto de lei est tramitando no Congresso Nacional, tanto na Cmara dos Deputados quanto no Senado existe uma Comisso encarregada de analisar se projeto que est tramitando compatvel ou no com a Constituio. Todos os projetos devem passar por essas Comisses, submetendo-se ao controle prvio da constitucionalidade. Atualmente, no Senado, esta Comisso chama-se Comisso de Constituio, Justia e Cidadania. Na Cmara dos Deputados, o nome Comisso de Constituio e Justia e de Redao. Ainda h um segundo momento em que deve ocorrer o controle preventivo da constitucionalidade. Depois de o projeto de lei ser aprovado em ambas as Casas Legislativas (Cmara dos Deputados e Senado Federal), ele encaminhado ao Presidente da Repblica que, concordando com o projeto, o sancionar e, no caso de discordar, dever vet-lo. Com efeito, uma das hipteses previstas no 1 do artigo 66 da Constituio Federal a de o Presidente da Repblica vetar o projeto por entend-lo inconstitucional. o chamado veto jurdico (este tema ser tratado de maneira mais detalhada quando for analisado, abaixo, o processo legislativo). O CONTROLE REPRESSIVO DA CONSTITUCIONALIDADE O controle repressivo (ou a posteriori) se d aps o ato normativo infraconstitucional ingressar no mundo jurdico. Neste caso, o controle, no Brasil, realizado pelo Poder Judicirio. Somente em situaes excepcionais, o
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controle repressivo fica por conta do Poder Legislativo, como na hiptese do artigo 49, inciso V, da Constituio Federal. O controle repressivo realizado pelo Poder Judicirio, no Brasil, pode ser difuso (tambm chamado de via de exceo ou defesa) ou concentrado (tambm denominado de via de ao direta). O CONTROLE DIFUSO DA CONSTITUCIONALIDADE O controle difuso surge da idia de que todo e qualquer rgo do Poder Judicirio pode realizar o controle da constitucionalidade, uma vez que prprio da atividade jurisdicional interpretar e aplicar as regras jurdicas, devendo, antes de mais nada, analisar se as normas infraconstitucionais so compatveis ou no com as disposies constitucionais. Este tipo de controle da constitucionalidade nasceu nos Estados Unidos da Amrica, em 1803, com o julgamento do caso Madison contra Marbury. Na via de exceo, o controle da constitucionalidade ocorre incidentalmente em qualquer processo judicial. No litgio, a questo sobre a inconstitucionalidade da norma no o objeto central da lide. Ao contrrio, a parte litigante, para alcanar o seu direito, requer que uma determinada regra jurdica no seja aplicada ao seu caso concreto por entend-la inconstitucional. O Judicirio, ento, ao interpretar as regras aplicveis ao caso sub judice, pode considerar a norma jurdica incompatvel com a Constituio, declarando-a inconstitucional e no aplicando-a ao caso concreto, dando prevalncia s disposies constitucionais. Percebe-se, com isso, que a declarao de inconstitucionalidade na via de exceo (controle difuso) tem efeitos somente entre as partes litigantes, ou seja, a regra continua valendo para todas as demais pessoas que no participaram do litgio. Em outras palavras, a deciso judicial sobre a inconstitucionalidade da regra apenas isenta o litigante de cumprir a regra infraconstitucional porque tal norma est em desacordo com a Constituio.
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A clusula de reserva de plenrio O artigo 97 da Constituio Federal estabelece a chamada clusula de reserva de plenrio ao estabelecer que somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros (ou dos membros do respectivo rgo especial) podero os Tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Pblico. Com isso, a Constituio prev que a deciso declaratria da inconstitucionalidade de uma lei ou de um ato normativo somente ter eficcia ser for tomada pela maioria absoluta dos membros do Tribunal ou de seu rgo especial. Convm esclarecer que o artigo 93, inciso XI, da Constituio Federal, estabelece que nos tribunais com nmero superior a vinte e cinco julgadores poder ser constitudo rgo especial, com o mnimo de onze e o mximo de vinte e cinco membros, para o exerccio das atribuies administrativas e jurisdicionais da competncia do tribunal pleno. Essas previses, no entanto, no impedem que os juzos monocrticos profiram decises sobre a inconstitucionalidade das regras. Por meio de recursos judiciais, a questo sobre a inconstitucionalidade da regra pode chegar apreciao do Supremo Tribunal Federal que, confirmando a inconstitucionalidade da lei ou do ato normativo, profere deciso que continua valendo somente para as partes litigantes. A competncia do Senado no controle difuso da constitucionalidade Contudo, o artigo 52, inciso X, da Constituio Federal, prev a possibilidade de o Senado Federal no caso em que ocorreu o controle da constitucionalidade pela via de exceo suspender a execuo da lei declarada inconstitucional por deciso definitiva pelo Supremo Tribunal Federal. Com isso, a deciso do Supremo, que valia somente para as partes litigantes,
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com efeitos ex tunc (retroativos), passa a valer para todos, com efeito ex nunc (sem efeitos retroativos), a partir da publicao da resoluo do Senado. Portanto, a lei, que no era aplicvel ao caso concreto, em razo da deciso judicial que declarou sua inconstitucionalidade, passa a no ser aplicvel em relao a todas as outras pessoas, em funo da resoluo do Senado. O CONTROLE CONCENTRADO DA CONSTITUCIONALIDADE O controle concentrado da constitucionalidade surge no Tribunal Constitucional da ustria, a partir das idias de Hans Kelsen. No Brasil, o controle concentrado surgiu com a Emenda Constitucional n 16/65, sendo que, nos termos do artigo 102, inciso I, letra a, da Constituio Federal de 1988, compete ao Supremo Tribunal Federal processar e julgar, originariamente, a ao direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual. O objeto principal do controle da constitucionalidade pela via de ao direta (controle concentrado) obter do Supremo Tribunal Federal a declarao da inconstitucionalidade da lei ou do ato normativo, independentemente de existir ou no um caso concreto a ser analisado. Por esta razo, o controle concentrado da constitucionalidade tambm conhecido como controle abstrato. Por meio desse tipo de controle, busca-se, ento, garantir a segurana das relaes jurdicas, que no devem ser fundamentadas em regras inconstitucionais. A Constituio Federal, ao prever o controle concentrado da constitucionalidade, considera possvel, basicamente, a propositura das seguintes aes: ao direta de inconstitucionalidade genrica (artigo 102, inciso I, letra a); ao direita de inconstitucionalidade interventiva (artigo 36, inciso III); ao direta de inconstitucionalidade por omisso (artigo 103, 2); ao declaratria de constitucionalidade (artigo 102, inciso I, a, parte final, acrescida pela Emenda Constitucional n 3, de 1993). A AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE GENRICA
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A competncia Compete ao Supremo Tribunal Federal julgar a ao direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual, como estabelece o artigo 102, inciso I, alnea a, da Constituio Federal. Esta a previso constitucional sobre o rgo competente para exercer o controle concentrado da constitucionalidade por meio da ao direta de inconstitucionalidade genrica. O objeto Podem ser objeto do controle da constitucionalidade pela via da ao direta de inconstitucionalidade genrica as leis ou atos normativos federais, estaduais e distritais (neste caso, somente na hiptese em que o Distrito Federal estiver exercendo a competncia equivalente dos Estados-Membros). As leis ou atos normativos que podem ser objeto do controle da constitucionalidade pela via de ao direta so as espcies normativas previstas no artigo 59 da Constituio Federal, ou seja, as emendas Constituio, as leis complementares, as leis ordinrias, as leis delegadas, as medidas provisrias, os decretos legislativos e as resolues. Tambm podem objeto deste tipo de controle outros atos que tenham autntico contedo normativo. Por outro lado, no se admite o controle da constitucionalidade pela via de ao direta das leis ou atos normativos j revogados ou anteriores Constituio vigente. Tambm os atos normativos e as leis municipais no podem ser objeto de controle da constitucionalidade pela via de ao direta em face da Constituio Federal. A legitimidade O artigo 103 da Constituio Federal estabelece que so legitimados a propor a ao direta de inconstitucionalidade o Presidente da Repblica, a Mesa do Senado Federal, a Mesa da Cmara dos Deputados, a Mesa de Assemblia
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Legislativa, o Governador de Estado, o Procurador-Geral da Repblica, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, o partido poltico com representao no Congresso Nacional e a confederao sindical ou a entidade de classe de mbito nacional. O Supremo Tribunal Federal tem admitido que o Presidente da Repblica, a Mesa do Senado Federal, a Mesa da Cmara dos Deputados, o ProcuradorGeral da Repblica, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil e o partido poltico com representao no Congresso Nacional tm legitimao ativa universal, ou seja, estes entes podem propor a ao direta de inconstitucionalidade sobre qualquer assunto, sobre qualquer tema. Por outro lado, as Mesas das Assemblias Legislativas, os Governadores de Estado e as confederaes sindicais ou as entidades de classe de mbito nacional devem demonstrar a existncia de relao de pertinncia entre seus interesses e o objeto da ao direta de inconstitucionalidade de pretendem propor. Assim, se no estiver presente o requisito da pertinncia temtica, no se configura a legitimidade dessas pessoas para propor a ao direta de inconstitucionalidade. O Procurador-Geral da Repblica e o Advogado-Geral da Unio O Procurador-Geral da Repblica, quando no for o autor da ao direta de inconstitucionalidade, deve ser ouvido antes do julgamento da ao pelo Supremo Tribunal Federal, como prev o artigo 102, 1, da Constituio Federal. E o Advogado-Geral da Unio, nas aes diretas de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual, deve ser citado para realizar a defesa do ato ou do texto impugnado, nos termos do artigo 102, 3, da Constituio Federal. Os efeitos da deciso
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Na ao direta de inconstitucionalidade, a regra a de que os efeitos da deciso do Supremo Tribunal Federal que declara a inconstitucionalidade da lei ou do ato normativo tem efeitos para todos (erga omnes) e ex tunc (retroativos). Basta a deciso do Supremo Tribunal Federal para que a lei ou o ato normativo declarado inconstitucional no tenha mais validade e seja retirado do ordenamento jurdico, no valendo mais para ningum. Nesses termos, o Supremo Tribunal Federal age como verdadeiro legislador negativo. Note-se que, na via de ao direta, o Senado Federal pode participar do controle da constitucionalidade como autor da ao, mas no atua aps a deciso do Supremo, com base no artigo 52, inciso X, da Constituio Federal. Convm lembrar, ainda, que a Lei n 9.868/99 que dispe sobre o processo e julgamento da ao direta de inconstitucionalidade e da ao declaratria de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal estabelece, em seu artigo 27, que ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista razes de segurana jurdica ou de excepcional interesse social, poder o Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois teros de seus membros, restringir os efeitos daquela declarao ou decidir que ela s tenha eficcia a partir de seu trnsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado. Assim, a regra geral a de que a deciso do Supremo Tribunal Federal que declara a inconstitucionalidade da lei ou do ato normativo, na via de ao direta, tem efeitos ex tunc e retroativos. Todavia, respeitados os requisitos previstos no artigo 27 da Lei n 9.868/99, os efeitos da deciso podero ser ex nunc, a partir do trnsito em julgado, ou de outro momento a ser fixado pelo prprio Supremo Tribunal Federal. A AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE INTERVENTIVA O artigo 1 da Constituio Federal estabelece que a Repblica Federativa do Brasil formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios
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e do Distrito Federal, constituindo-se em Estado Democrtico de Direito. O artigo 18, por sua vez, prev que a organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos da Constituio. Como se ver mais adiante, quando for abordado o tema Federao, um princpio bsico da forma federativa de Estado a autonomia dos entes que federativos. Por esta razo que o artigo 34 da Constituio Federal fixa o princpio de que a Unio no intervir nos Estados, exceto nas hipteses taxativamente previstas nos incisos deste artigo. A regra a de que o Presidente da Repblica decreta a interveno espontaneamente, a no ser que a Constituio Federal condicione a decretao a alguma outra medida. Uma das hipteses em que se condiciona a decretao est contida no inciso III do artigo 36 da Constituio Federal, que diz que a interveno federal depender de provimento, pelo Supremo Tribunal Federal, de representao do Procurador-Geral da Repblica, no caso do artigo 34, inciso VII. Esta representao a chamada ao direta de inconstitucionalidade interventiva, que ser vista a seguir. Os princpios sensveis O inciso VII do artigo 34 estatui a possibilidade de interveno da Unio nos Estados para assegurar a observncia dos seguintes princpios constitucionais: a) forma republicana, sistema representativo e regime democrtico; b) direitos da pessoa humana; c) autonomia municipal; d) prestao de contas da administrao pblica, direta e indireta; aplicao do mnimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino e nas aes e servios pblicos de sade.
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Estes princpios previstos no inciso VII do artigo 34 da Constituio Federal so chamados pela doutrina de princpios constitucionais sensveis, pois a violao deles pelos Estados ou pelo Distrito Federal sujeitar estes entes federativos medida mais drstica em um Estado Federal, qual seja, a interveno da Unio na autonomia poltica deles. Assim, se o Distrito Federal ou os Estados-Membros, quando do exerccio de suas competncias, violarem os princpios sensveis, podero sofrer a interveno federal. Ocorre que, nesses casos, a Unio somente poder intervir se o Procurador-Geral da Repblica propuser a ao direta de inconstitucionalidade interventiva perante o Supremo Tribunal Federal e este julg-la procedente.] Legitimidade e competncia Percebe-se, portanto, que somente o Procurador-Geral da Repblica tem legitimidade para propor a ao direta de inconstitucionalidade interventiva. O rgo competente para julgar a ao direta de inconstitucionalidade interventiva o Supremo Tribunal Federal. Finalidades A ao declaratria de inconstitucionalidade interventiva tem duas finalidades. A primeira finalidade jurdica e consiste em obter do Supremo Tribunal Federal a declarao da inconstitucionalidade da lei ou do ato normativo do Estado ou do Distrito Federal que teria violado um dos princpios sensveis previstos no artigo 34, inciso VII, da Constituio Federal. E a segunda finalidade poltica: permitir, em razo da declarao da inconstitucionalidade, que o Presidente da Repblica, com base no artigo 84,
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inciso X, combinado com o artigo 36, inciso III, decrete a interveno no Estado ou no Distrito Federal que violou o artigo 34, inciso IV, decretao esta que se limitar a suspender a execuo do ato impugnado, se esta medida for suficiente para restabelecer a normalidade ( 3 do artigo 36). A AO DECLARATRIA DE CONSTITUCIONALIDADE A ao declaratria de constitucionalidade surgiu no direito brasileiro em 1993, por meio da Emenda Constitucional n 3. Esta Emenda Constituio, entre outros dispositivos, alterou a letra a do inciso I do artigo 102 e acrescentou o 2 a este mesmo artigo, alm de ter acrescentado o 4 ao artigo 103. Objetivo Com a ao declaratria de constitucionalidade pretende-se alcanar a declarao da constitucionalidade de lei ou ato normativo federal. Em outras palavras, busca-se obter do Supremo Tribunal Federal uma declarao de que uma lei federal ou um ato normativo federal compatvel com a Constituio. Tendo em vista que, por meio do controle difuso da constitucionalidade, decises judiciais divergentes podem surgir acerca da consonncia de determinada regra jurdica com a Constituio, surge a ao declaratria de constitucionalidade para dar segurana jurdica por meio de um pronunciamento definitivo do Supremo Tribunal Federal acerca da constitucionalidade ou no de regra em questo. Como se sabe, as regras jurdicas presumem-se compatveis com a constitucionais. Todavia, esta presuno das constitucionalidade das leis e dos atos normativos relativa, ou seja, admite deciso em contrrio. Tanto que, no Brasil, o Poder Judicirio pode declarar a inconstitucionalidade de uma regra, que at ento, era considerada constitucional.
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Assim, como adverte Alexandre de Moraes, a ao declaratria de constitucionalidade surge exatamente para tornar esta presuno relativa de constitucionalidade em presuno absoluta, em razo de seus efeitos vinculantes ( 2 do artigo 102 da Constituio Federal). Por meio dessa ao, como se afirmou acima, busca-se obter do Supremo Tribunal Federal a declarao definitiva e vinculante sobre a constitucionalidade de uma regra federal que vem sendo questionada por outros rgos do Poder Judicirio. Com isso, privilegia-se a uniformidade das decises judiciais e a segurana das relaes jurdicas. Competncia e legitimidade Nos termos da parte final da alnea a do inciso I do artigo 102 da Constituio Federal, compete ao Supremo Tribunal Federal julgar a ao declaratria de Constitucionalidade. Somente o Presidente da Repblica, a Mesa do Senado Federal, a Mesa da Cmara dos Deputados e o Procurador-Geral da Repblica tm legitimidade para propor a ao declaratria de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal. Objeto O objeto da ao declaratria de constitucionalidade a lei ou o ato normativo federal. Para a propositura da ao declaratria de constitucionalidade imprescindvel que o autor demonstre, com sua inicial, a existncia de controvrsia judicial relevante sobre a aplicao da disposio normativa objeto da ao (artigo 14, inciso III, da Lei n 9.868/99). Efeitos
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A deciso definitiva de mrito proferida pelo Supremo Tribunal Federal na ao declaratria de Constitucionalidade produz eficcia contra todos e efeito vinculante relativamente aos demais rgos do Poder Judicirio e ao Poder Executivo, conforme previso contida no 2 do artigo 102 da Constituio Federal. Portanto, ao julgar procedente o pedido, o Supremo Tribunal Federal proferir deciso declarando que a lei ou o ato normativo federal objeto da ao compatvel com a Constituio, sendo certo que esta deciso produzir efeitos ex tunc, erga omnes e vinculantes a todos os rgos do Poder Executivo e aos demais rgos do Poder Judicirio. Assim, todos devero cumprir a lei ou o ato normativo federal, no podendo deixar de faz-lo sob o argumento de que tal lei ou ato normativo seria inconstitucional. A AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSO Diante de uma inconstitucionalidade por omisso, as pessoas previstas no artigo 103 da Constituio Federal podero propor ao direta de inconstitucionalidade por omisso, com o intuito de tornar efetiva norma constitucional. O 2 do artigo 103 da Constituio Federal prev que, declarada a inconstitucionalidade por omisso de medida para tornar efetiva norma constitucional, ser dada cincia ao Poder competente para a adoo das providncias necessrias e, em se tratando de rgo administrativo, para faz-lo em trinta dias. Assim, se a omisso for praticada, por exemplo, pelo Poder Legislativo, o Supremo Tribunal Federal, declarando a inconstitucionalidade por omisso perpetrada por esse rgo, dar cincia a ele para que adote as providncias necessrias a sanar o vcio omissivo. No h, todavia, a possibilidade de imposio de qualquer sano, abrindo, to somente, a possibilidade de indenizao para as pessoas lesadas com a omisso, a ser apreciada caso a caso pelo juiz competente.
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J, se a omisso for, por exemplo, do Presidente da Repblica, o Supremo Tribunal Federal, ao declarar a inconstitucionalidade por omisso levada a efeito por ele, dar trinta dias para que seja praticado o ato necessrio a suprir a omisso existente. E, no caso de o Presidente da Repblica no cumprir a determinao judicial, poder incorrer no crime de responsabilidade previsto no artigo 85, inciso VII, da Constituio Federal, sujeitando-se, neste exemplo, ao processo de impeachment. QUADRO ESQUEMTICO SOBRE O CONTROLE DA CONSTITUCIONALIDADE
Via de exceo ou defesa Ao Direta de Inconstituc. Interventiva 1. Declarar a inconstitucionalid ade da lei ou do ato normativo estadual ou distrital. 2. Possibilitar a decretao da interveno federal no Estado-Membro ou no Distrito Federal Ativa: 36, inciso III (ProcuradorGeral da Repblica) Passiva: art. 103 3 CF (Advogado-Geral da Unio) Representao Ao Direta de Inconstituc. Genrica Ao Direta de Inconstituc. por Omisso Ao Declaratria de Constitucionalidade
Finalidade
Suspender para o caso concreto os efeitos da norma contrria Constituio
Retirar do ordenamento jurdico a norma federal, estadual ou distrital inconstitucional
Introduzir no ordenamento jurdico norma necessria a regulamentar a Constituio
Declarar a constitucionalidade de lei federal contestada em face da Constituio
Legitimidade
Ativa: qualquer pessoa Passiva: aquele que exige o cumprimento de norma inconstitucional Qualquer ao judicial Difusa: todos os rgos do Judicirio
Ativa: art. 103 CF + art. 2 Lei 9868/99 Passiva: art. 103 3 CF + art. 6 Lei 9868/99 Ao Direta de Inconstitucionalid ade (ADIN) Concentrada: STF (art. 102, I, "a" CF) Efeitos: vinculante, erga omnes e ex tunc Exceo: Art. 27 da Lei 9868/99 "ex nunc".
Ativa: art. 103 CF + art. 2 Lei 9868/99 Passiva: rgo omisso Ao Direta de Inconstitucionalidade por Omisso (ADIN por Omisso) Concentrada: STF Efeitos: dar cincia ao rgo omisso para que adote as providncias necessrias e, se for rgo administrativo, para que faa em 30 dias (art. 103, 2 CF)
Ativa: art. 103, 4 CF Passiva: no h.
Instrumento
Ao Declaratria de Constitucionalidade
Competncia
Concentrada: STF (art. 36, III, CF)
Concentrada: STF (art. 102, I, "a" CF)
Efeitos da deciso de mrito
Efeito: entre as partes e ex nunc
Efeito: autorizar o Presidente da Repblica a decretar a interveno federal
Efeitos: vinculante e erga omnes (Art. 102, 2, CF)
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Participao do Senado
Pode suspender a execuo da lei declarada inconstitucional pelo STF (art. 52, X, CF)
No participa
No participa (exceto se a Mesa do Senado for a autora da ao)
No participa, exceto se for o rgo omisso ou se a Mesa do Senado for a autora da ao
No participa, exceto se a Mesa do Senado for a autora da ao
FORMAS DE ESTADO Ao analisar as formas de Estado, ser estudada a diviso espacial do poder, ou seja, como o poder exercido e repartido num determinado territrio. Para tanto, imprescindvel a fixao dos conceitos de centralizao e descentralizao, bem como de soberania e autonomia. A centralizao do poder ocorre quando este emana de uma s pessoa ou de um nico rgo. Por outro lado, a descentralizao se caracteriza quando mais de uma pessoa, mais de um ente, tem a possibilidade jurdica de exercer o poder. O exerccio do poder estatal pode se dar, entre outros, por meio da criao de normas gerais e abstratas e pela execuo dos atos, com observncias das regras gerais e abstratas. Quando se diz que um nico rgo tem o poder de executar determinada regra, est configurada a centralizao administrativa. Por outro lado, quando esta execuo das normas gerais e abstratas se d por mais de uma pessoa, ocorre a descentralizao administrativa. Na hiptese de um nico rgo estatal ter o poder de editar as regras gerais e abstratas, ou seja, as leis, est caracterizada a centralizao poltica. Contudo, se mais de um rgo, mais de uma pessoa, mais de uma entidade tem a possibilidade de editar essas normas gerais e abstratas, ocorre a descentralizao poltica.
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A soberania se caracteriza pelo poder incontrastvel de mando inerente ao Estado, a expresso da unidade de uma ordem jurdica. Assim, do ponto de vista externo, diz-se que um Estado soberano quando, juridicamente, no h qualquer outro poder, rgo ou pessoa que lhe seja superior. Portanto, nenhum Estado pode ditar, sob a tica jurdica, o que um outro Estado soberano deve ou no fazer. Por outro lado, a autonomia identificada quando o Estado analisado do ponto de vista interno. Assim, quando entes estatais exercem, com independncia, os poderes que lhes so conferidos, diz-se que tais entidades tm autonomia. Se as atribuies desses rgos so para inovar a ordem jurdica, por meio de regras gerais e abstratas, diz-se que est presente a autonomia poltica. J, se as atribuies so apenas para administrar, ou seja, para executar as regras gerais e abstratas, diz-se que h autonomia administrativa. ESTADO UNITRIO A forma de Estado chamada de Estado Unitrio se caracteriza pela centralizao do poder. Na prtica, a centralizao poltica pode ocorrer, mas a centralizao administrativa no, tendo em vista que um Estado centralizado poltica e administrativamente dificilmente alcanaria seus objetivos. Assim, existem Estados unitrios centralizados politicamente, mas descentralizados administrativamente, como tambm h Estados descentralizados poltica e administrativamente. A descentralizao, em um Estado unitrio, se concretiza por meio da manifestao da vontade do rgo central, que delega parcela do poder para entes descentralizados, autorizando-os a criar leis (descentralizao poltica) ou a execut-la (descentralizao administrativa).
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Todavia, da mesma forma que o rgo central transfere parte do poder para outras entidades, ele tem a possibilidade de retir-lo, visto que, ao fazer a delegao do poder, no abre mo dele, preservando a possibilidade de restaurar a centralizao. FORMA FEDERATIVA DE ESTADO O termo federao traz consigo a idia de pacto, de unio, de aliana e a forma de Estado atualmente adotada pelo Brasil, visto que a Repblica Federativa do Brasil formada pelo pacto, pela aliana, pela unio indissolvel dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal (artigo 1, caput, da Constituio Federal). O artigo 18 da Constituio, por seu turno, prev que a organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos da Constituio. Caractersticas A primeira caracterstica de uma Federao a existncia da descentralizao poltica fixada na Constituio. Assim, a Constituio que faz a repartio de competncias entre o rgo central (Unio) e os demais rgos descentralizados (como os Estados, no Brasil; as Provncias, na Argentina; os Cantes, na Sua), determinando que mais de um rgo tem o poder de criar as normas gerais e abstratas. Portanto, a Constituio d poderes para o rgo central (Unio) editar normas vlidas para todo o territrio, bem como confere poderes para que os entes regionais (Estados-Membros) criem as regras gerais e abstratas com validade para a sua regio. Neste sentido que se diz que, numa Federao, no h hierarquia entre as normas criadas pela Unio e pelos Estados-Membros, porque todos os entes
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federativos vo buscar fundamento de validade de suas regras na Constituio Federal. Em outras palavras, a Unio no dir o que os Estados-Membros devero fazer ou deixar de fazer, nem vice-versa. Tanto a Unio como os Estados-Membros procuraro saber o que podem ou no fazer levando em conta as disposies constitucionais. A segunda caracterstica a de que deve ocorrer a participao da vontade das ordens jurdicas parciais na vontade criadora da ordem jurdica nacional, ou seja, os entes descentralizados, que exercem, com autonomia, uma parcela da soberania, devem participar da criao da lei que vigorar em todo o territrio nacional. Isto se d por meio do Senado que, segundo o artigo 46 da Constituio Federal, compe-se de representantes dos Estados e do Distrito Federal, sendo certo que cada Estado e o Distrito Federal elegero trs Senadores ( 1 do artigo 46). Portanto, cada Estado e o Distrito Federal tm, no Senado, o mesmo nmero de parlamentares. Como se ver quando do estudo do processo legislativo, as leis federais, para que validamente entrem em vigor, devem ser aprovadas tanto pela Cmara dos Deputados como pelo Senado (artigo 65). Assim, por meio do Senado que as vontades jurdicas parciais (EstadosMembros e Distrito Federal) participam, de maneira igualitria, na formao da vontade jurdica nacional. Requisitos para manuteno Os requisitos para a manuteno da Federao, como explica Michel Temer, so a rigidez constitucional e a existncia de um rgo que tenha a competncia de realizar o controle da constitucionalidade das leis e dos atos normativos. Como exposto acima, a rigidez constitucional determina a superioridade hierrquica das normas constitucionais em relao s demais regras postas no
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sistema jurdico. Por outro lado, se a Constituio for flexvel, sua alterao poder ocorrer por meio da criao da legislao ordinria, ou seja, num sistema de Constituio flexvel, as regras constitucionais encontram-se no mesmo patamar hierrquico das leis ordinrias. Portanto, a rigidez constitucional garante mais estabilidade jurdica s disposies normativas contidas na Constituio e, desta forma, contribui para a manuteno da Federao. Mas para manter a Federao tambm necessria a existncia de um rgo incumbido de exercer o controle da constitucionalidade das leis, pois, do contrrio, se um rgo federativo invade a competncia atribuda pela Constituio Federal a outro ente federativo, essa inconstitucionalidade no seria solucionada, esfacelando a Federao. Por isso, imprescindvel a existncia de um rgo que controle a constitucionalidade das leis exatamente para resolver os conflitos de competncia surgidos. Nesse sentido que se diz que, numa Federao, no existe conflito insupervel de competncia, pois, ao surgir um conflito desta natureza, existir um rgo encarregado de dizer qual entidade agiu de acordo com a Constituio e qual a violou. Breve histrico O primeiro Estado Federativo surgiu nos Estados Unidos da Amrica. L, as treze colnias inglesas, ao se desvencilharem da metrpole, tornaram-se Estados independentes. As treze colnias, apesar de no terem abdicado da soberania que passaram a possuir, resolveram se unir por meio de um pacto internacional dissolvel, que acabou criando uma confederao. A confederao se caracteriza pela unio de vrios Estados soberanos, que no abrem mo de sua soberania, mas que se associam por um pacto internacional. Em razo da manuteno da soberania de cada componente da
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Confederao, que aderiu ao tratado internacional, preserva-se a possibilidade de dissoluo deste pacto, o que o torna, de certo modo, frgil. Em razo das dificuldades para a execuo do tratado internacional firmado pelas colnias, James Madison, Alexander Hamilton e John Jay formularam uma alternativa com o intuito de tornar o pacto entre as colnias duradouro. E isto se deu por meio da formao da Federao, um pacto indissolvel entre os participantes, que, na ocasio, elaboraram uma Constituio prevendo as normas que regeriam o novo Estado soberano, constitudo pelos entes (antigas treze colnias) que abriam mo da soberania que tinham, preservando autonomias legislativas e administrativas. No Brasil, a formao da Federao se deu de maneira inversa. O Decreto n 1, de 15 de novembro de 1889, que instituiu a Repblica, tambm transformou o Estado Unitrio brasileiro em uma Federao, criando os Estados Federados prevendo a descentralizao do poder. A Constituio de 1891 consolidou a Federao brasileira, sendo certo que esta forma de Estado foi mantida pelas demais Constituies brasileiras. Todavia, convm registrar que, na prtica, durante a vigncia da Constituio de 1937, a autonomia dos Estados-Membros foi retirada pelo Decreto-lei n 1.202/39 e, apesar do ressurgimento da Federao com a Constituio de 1946, a centralizao do poder nas mos da Unio voltou a ocorrer a partir do golpe militar de 1964. Somente em 1988, o fortalecimento da forma federativa de Estado volta a ocorrer com as novas previses constitucionais que descentralizavam o poder, dando mais competncias e autonomias aos Estados, Municpios e Distrito Federal. Analisando a formao histrica da Federao norte-americana e da Federao brasileira possvel compreender porque aquela muito mais descentralizada do que esta. Isto se deve principalmente pelo fato de que, enquanto nos Estados Unidos da Amrica, a Federao surgiu da unio entre vrios Estados soberanos, que abriram mo de pequena parcela do poder que detinham para formar o novo Estado soberano, no Brasil o processo histrico foi
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inverso: o Estado Unitrio que existia se transformou em uma Federao, formada por entes descentralizados com poucos poderes, em razo de o poder central ter abdicado de pequena parcela de suas competncias. No Brasil, a Federao, como se viu, formada pela Unio, pelos Estados-Membros, pelos Municpios e pelo Distrito Federal, que se aliam por meio de um pacto indissolvel. Estes sero os pontos estudados a seguir. UNIO Como afirmam Leda Pereira da Mota e Celso Spitzcovsky, a Unio tem natureza dplice. Do ponto de vista externo, a Unio a pessoa jurdica de direito pblico que contrai direitos e obrigaes e exerce, soberanamente, a funo de representante da Repblica Federativa do Brasil. Assim, a Unio, quando mantm relaes de coordenao com os outros Estados estrangeiros, exerce a soberania brasileira. Os incisos I a IV do artigo 21 da Constituio Federal estabelecem as hipteses em que a Unio age da maneira exposta acima. J, do ponto de vista interno, a Unio uma pessoa jurdica de direito pblico que, com autonomia, exerce no territrio brasileiro as competncias que a Constituio lhe confere. Portanto, a Constituio Federal dita o que a Unio poder ou no poder fazer. A Unio assim como os Estados-Membros, o Distrito Federal e os Municpios , sob a tica interna do Estado brasileiro, busca na Constituio as suas atribuies para poder exercer, autonomamente, as funes ali previstas. COMPETNCIAS DA UNIO As competncias da Unio podem ser repartidas em dois grandes grupos: as competncias relativas criao das normas gerais e abstratas,
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denominadas competncias legislativas; e as competncias para executar as leis, chamadas de competncias no legislativas, tambm conhecidas como administrativas ou executivas. Competncias no legislativas privativas As competncias no legislativas privativas so aquelas que a Constituio confere somente Unio e esto previstas no artigo 21 do Texto Constitucional. Este artigo formado por vrios incisos que contemplam verbos como manter, declarar, assegurar, permitir, decretar, autorizar, emitir, administrar, elaborar, explorar, organizar, exercer, conceder, planejar, instituir, estabelecer, executar, verbos estes que indicam competncias administrativas, tambm chamadas de no legislativas, ou seja, no implicam a edio de normas gerais e abstratas. Competncias no legislativas comuns As competncias no legislativas comuns diferem das competncias administrativas acima mencionadas pelo fato de que a Constituio no as confere com exclusividade Unio, mas de modo conjunto a todos os entes federativos. Assim que o artigo 23 da Constituio Federal estabelece o rol de competncias comuns da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Entre outros deveres, os entes federativos devem, por fora do disposto no referido artigo, zelar pela Constituio, das leis e das instituies democrticas; cuidar da sade e assistncia pblica; proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos; impedir a evaso, a destruio e a descaracterizao de obras de arte e de outros bens de valor histrico, artstico ou cultural; proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia; proteger o meio ambiente e combater a poluio em
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qualquer de suas formas; fomentar a produo agropecuria; promover programas de construo de moradias; combater as causas da pobreza; estabelecer e implantar poltica de educao para a segurana do trnsito. Como todos os entes federativos tm estas competncias executivas, o pargrafo nico do artigo 23 disciplinou da seguinte forma a maneira de atuao de cada um deles: Lei complementar fixar normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional. Assim, por meio de lei complementar que se dever estabelecer as regras de cooperao entre os entes federativos para que, no exerccio das competncias no legislativas comuns, seja alcanado o equilbrio do desenvolvimento e o bem-estar em mbito nacional. O problema surge se nos depararmos com a ausncia de lei complementar disciplinando a atuao de cada ente federativo quando do exerccio das competncias previstas no artigo 23 da Constituio Federal. Nesta hiptese qual seja, a inexistncia de lei complementar prevista no pargrafo nico do artigo 23 pode-se exigir de todos os entes polticos o cumprimento das obrigaes previstas no dispositivo constitucional. Portanto, todos eles Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios tm a responsabilidade conjunta e permanente de cumprir as obrigaes e concretizar as atribuies previstas constitucionalmente. Vista a questo por um outro ngulo, pode-se dizer que a pessoa que se sentir lesada em razo do descumprimento dos deveres previstos no artigo 23 da Constituio Federal pode exigir a prtica do ato e o cumprimento da obrigao de qualquer um dos entes polticos ou de todos eles ao mesmo tempo. Competncias Legislativas Privativas
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As competncias legislativas privativas so aquelas que a Constituio confere propriamente Unio e esto previstas em seu artigo 22. Neste artigo consta que compete privativamente Unio legislar, por exemplo, sobre direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrrio, martimo, aeronutico, especial e do trabalho. Tambm compete Unio legislar, entre outras matrias, sobre desapropriao, guas, energia, informtica, telecomunicaes, radiodifuso, servio postal, sistema monetrio, poltica de crdito, cmbio, seguros, comrcio exterior e interestadual, trnsito e transporte, jazidas e minas, nacionalidade, cidadania e naturalizao. O pargrafo nico do artigo 22 estabelece que lei complementar poder autorizar os Estados a legislar sobre questes especficas das matrias relacionadas neste artigo. Assim, poder surgir uma lei complementar editada pela Unio prevendo que os Estados e o Distrito Federal possam legislar sobre pontos especficos atinentes s matrias relacionadas no artigo 22. Portanto, a referida lei complementar no pode, sob pena de inconstitucionalidade, autorizar que os Estados e o Distrito Federal tratem, de modo amplo, das matrias previstas no artigo 22. A ttulo de exemplo, pode-se aventar a possibilidade de surgir uma lei complementar editada pela Unio autorizando os Estados e o Distrito Federal a legislar sobre contratos de locao de imveis residenciais, que uma questo especfica (recursos) sobre uma das matrias previstas no artigo 22 (direito civil). Todavia, no seria constitucionalmente vivel a edio de uma lei complementar autorizando os Estados e o Distrito Federal a legislar sobre direito civil, uma vez que, neste caso, no se estaria tratando de uma questo especfica das matrias relacionadas no artigo 22. Outro ponto relevante sobre a previso contida no pargrafo nico do artigo 22 o de saber se a Constituio Federal impe que a lei complementar
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editada pela Unio, ao fazer a delegao, autorize todos os Estados e o Distrito Federal a legislar sobre questes especficas das matrias relacionadas no artigo 22, ou permite que a referida delegao ocorra a apenas um ou alguns Estados. Em ateno ao princpio federativo, que, entre outros pontos, garante a igualdade entre os entes que compem a Federao, parece-nos mais adequado entender que, se a Unio utilizar a faculdade prevista no pargrafo nico do artigo 22 da Constituio Federal, deve faz-lo de modo uniforme a todos os Estados e ao Distrito Federal, no podendo, ento, privilegiar uma ou algumas das entidades federativas. Por fim, ainda quanto previso do pargrafo nico do artigo 22 da Constituio Federal, merece destacar que a Unio, da mesma forma que pode, por lei complementar, realizar a delegao aos Estados e ao Distrito Federal de questo especfica das matrias relacionadas no prprio artigo 22, pode, tambm, no momento em que lhe parecer mais apropriado, revogar a referida lei complementar, retornando para a Unio a competncia que havia sido transferida aos outros entes federativos. Competncias Legislativas Concorrentes O artigo 24 da Constituio Federal estabelece que compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre, por exemplo, direito tributrio, financeiro, penitencirio, econmico e urbanstico, oramento, juntas comerciais, custas dos servios forenses, produo e consumo, floresta, caa, pesca, fauna, proteo ao patrimnio histrico, cultural, turstico e paisagstico, responsabilidade por dano ao meio ambiente e ao consumidor, educao, cultura, ensino e desporto, previdncia social, proteo e defesa da sade, assistncia jurdica e defensoria pblica, proteo e integrao social das pessoas portadoras de deficincia, proteo infncia e juventude. Os quatro pargrafos do artigo 24 disciplinam como deve ocorrer a atuao dos entes federativo quando do exerccio da competncia legislativa
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concorrente. Se no houvesse este regramento, poderiam surgir conflitos insuperveis de competncia, pois, uma vez que no existe hierarquia entre a Unio, os Estados e o Distrito Federal e se eles podem criar regras gerais e abstratas sobre um mesmo assunto, qual lei deve prevalecer em caso de conflito? Para evitar problemas como estes que os do artigo 24 existem. O 1 do artigo 24 prev que no mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais. Portanto, sobre os assuntos elencados no artigo 24, a Unio no pode, sob pena de inconstitucionalidade, descer a mincias ou estabelecer regras detalhadas. Deve somente criar as normas gerais sobre os referidos temas. Nos termos do 2 do artigo 24, a competncia da Unio para legislar sobre normas gerais, no exclui a competncia suplementar dos Estados e do Distrito Federal. Assim, os Estados e o Distrito Federal, em ateno aos interesses de suas respectivas regies, podero criar leis estaduais ou distritais, no caso do Distrito Federal para atender a suas peculiaridades, obedecidas as normas gerais editadas pela Unio. Portanto, os Estados e o Distrito Federal podem, quanto s matrias previstas no artigo 24, esmiuar as regras gerais editadas pela Unio ou criar regras especficas para preencher os vazios deixados por ela, sempre para atender as peculiaridades deles. Contudo, a Constituio Federal no deixou os Estados e o Distrito Federal de mos atadas na hiptese de a Unio no exercer sua competncia legislativa sobre normas gerais. Com efeito, o 3 do artigo 24 estatui que, se no existir lei federal sobre normas gerais, os Estados e o Distrito Federal podero exercer a competncia legislativa plena ou seja, criar as regras gerais e especficas sobre a matria, em suas respectivas regies para atender a suas peculiaridades. Por exemplo, se a Unio no criar as normas gerais sobre custas dos servios forenses (artigo 24, inciso IV, da Constituio Federal), os Estados e o Distrito Federal podem editar as normas gerais e especficas sobre este tema,
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valendo tais regras, obviamente, somente para os territrios dos Estados que se valeram da aludida competncia legislativa plena. Apesar disso, a Constituio no impossibilitou que a Unio, a qualquer momento, exercesse sua competncia sobre normas gerais, mesmo quando j editadas as regras gerais e especficas pelos Estados ou pelo Distrito Federal. Neste caso, o 4 do artigo 24 estabeleceu que a supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual ou distrital, no que lhe for contrrio. Portanto, se depois de o Estado ter legislado sobre norma geral, a Unio legislar sobre o mesmo assunto, suspende-se a eficcia da lei estadual no que for contrrio ao disposto da norma criada pela Unio. Note-se que, nesta hiptese, no h revogao da lei estadual pela lei federal, mas apenas a suspenso da eficcia da lei estadual no que lhe for contrrio. Assim, revogada a lei federal sobre as normas gerais, ocorre o restabelecimento da eficcia dos dispositivos da lei estadual que estavam suspensos. ESTADOS FEDERADOS Os Estados Federados, tambm chamados simplesmente de Estados, so as pessoas jurdicas de direito pblico que compem a Federao e, com autonomia, exercem parcela da soberania brasileira. Portanto, os Estados assim como a Unio (vista do mbito interno), os Municpios e o Distrito Federal so entidades imprescindveis Federao, que tm capacidade de contrair direitos e obrigaes, exercendo as competncias que a Constituio lhes confere, com autonomia. A Constituio Federal determina que cada Estado deve se autoorganizar e se auto-governar.
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Se no fosse assim, os Estados no poderiam ser considerados autnomos e, se no tivessem autonomia, no se poderia falar em Federao, uma vez que a forma federativa de Estado pressupe a autonomia dos entes que a compem. Auto-organizao e competncias estaduais Com efeito, os Estados no sero regidos ou organizados por nenhum outro ente da Federao, quer seja a Unio, quer seja outro Estado ou Municpio. O artigo 25 da Constituio Federal d a cada Estado o poder de criar sua prpria Constituio (as Constituies Estaduais) e suas prprias leis (as leis estaduais), segundo suas peculiaridades e obedecidos os princpios da Constituio Federal. Esta previso constitucional, que garante a cada Estado Federado o poder de se auto-reger, configura a chamada auto-organizao estadual. Nos termos do 1 do artigo 25 da Constituio Federal, so reservadas aos Estados todas as competncias que no lhe sejam vedadas pela Constituio Federal. Estas competncias estaduais so chamadas de residuais, pois, todas as competncias que no foram dadas pela Constituio Federal Unio e aos Municpios so conferidas aos Estados. Alm das competncias residuais, os Estados podem exercer as competncias delegadas pela Unio, nos termos do pargrafo nico do artigo 22 da Constituio Federal, conforme anlise feita no item acima no ponto relativo s competncias legislativas privativas da Unio. O artigo 24 da Constituio Federal, que tambm estudado no item anterior (competncias legislativas concorrentes), prev outras competncias dos Estados.
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Com efeito, em ateno aos do artigo 24, os Estados podem suplementar a legislao da Unio, criando regras especficas e detalhadas para atender as peculiaridades de sua regio. Mas, se no existirem em relao s matrias previstas no artigo 24 normas gerais criadas pela Unio, os Estados podem legislar plenamente, at que sobrevenham as mencionadas regras gerais, quando, ento, ficaro suspensas as regras estaduais contrrias legislao federal. A Constituio Federal tambm confere aos Estados competncias no legislativas comuns, previstas no artigo 23, que j foram objeto de anlise no tpico anterior. Auto-governo Outro parmetro da autonomia dos Estados consiste nas previses contidas na Constituio Federal que garantem a existncia dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio estaduais. O artigo 27 da Constituio Federal estabelece que a quantidade de Deputados Estaduais que compem o Assemblia Legislativa deve ser proporcional ao nmero de Deputados Federais que o Estado tem na Cmara dos Deputados. A referida proporo deve obedecer os seguintes critrios: o nmero de Deputados Estaduais Assemblia Legislativa corresponder ao triplo do nmero de Deputados Federais que o Estado mantm na Cmara dos Deputados e, atingindo o nmero de 36 (trinta e seis), ser acrescido de tantos quantos forem os Deputados Federais acima de 12 (doze). Cumpre lembrar que o nmero de Deputados Federais proporcional populao, sendo certo que cada unidade da Federao deve ter no mnimo 8 (oito) e no mximo 70 (setenta) representantes na Cmara dos Deputados, nos termos do 1 do artigo 45 da Constituio Federal.
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Quanto ao Poder Executivo, a Constituio Federal, em seu artigo 28, fixa a regra de que o Governador e o Vice-Governador sero eleitos para mandato de 4 (quatro) anos. Ser considerado eleito Governador o candidato que, registrado por partido poltico, obtiver a maioria absoluta dos votos, no computados os em brancos e os nulos. Se nenhum candidato alcanar maioria absoluta na primeira votao (que deve ser no primeiro domingo de outubro do ano anterior ao trmino do mandato), ser feita nova eleio no ltimo domingo de outubro, concorrendo os dois candidatos mais votados e considerando-se eleito aquele que obtiver a maioria dos votos vlidos (todos os votos, menos os em branco e os nulos). Estas regras que consagram os chamados dois turnos de votao na eleio para o cargo de Governador so alcanadas por meio da combinao do artigo 28 com o artigo 77 da Constituio Federal. Alm de estar filiado a um partido poltico, so condies de elegibilidade do Governador: a nacionalidade brasileira, o pleno exerccio dos direitos polticos, o alistamento eleitoral, o domiclio eleitoral na circunscrio e a idade mnima de 30 (trinta) anos, conforme artigo 14, 3, da Constituio Federal. Outras hipteses de inelegibilidade podem ser encontradas nos deste mesmo artigo, bem como na Lei Complementar n 64/90, alterada pela Lei Complementar n 81/94. O 5 do artigo 14 da Constituio, com a redao determinada pela Emenda Constitucional n 16/97, consagra, ainda, a possibilidade de reeleio do Governador, para um nico mandato subseqente. Por fim, o artigo 125 prescreve que os Estados organizaro sua Justia, observados os princpios estabelecidos na Constituio Federal. O 1 do referido artigo 125 diz que a competncia dos tribunais ser definida na Constituio do Estado, sendo a lei de organizao judiciria de iniciativa do Tribunal de Justia. E o 2 do mesmo artigo, por sua vez, estabelece que cabe
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aos Estados a instituio da representao de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituio Estadual, vedada a atribuio da legitimao para agir a um nico rgo. MUNICPIOS Os Municpios so pessoas jurdicas de direito pblico interno que exercem, autonomamente, parcela da soberania brasileira. Estes entes polticos tm o poder de exercer suas competncias nos termos estabelecidos pela Constituio. Ademais, aos Municpios a Constituio Federal garante as prerrogativas de auto-organizao e de auto-governo. Auto-organizao e competncias municipais O Municpio se auto-organiza e regido por meio da criao de lei orgnica prpria votada em dois turnos e aprovada por 2/3 (dois teros) dos membros da Cmara Municipal, que a promulgar, atendidos os princpios estabelecidos na Constituio Federal e na Constituio do respectivo Estado. A lei orgnica municipal pode ser considerada como uma Constituio do Municpio dentro daquele mbito territorial. Alm da lei orgnica, o Municpio tem o poder de editar suas outras leis, levando em conta as competncias fixadas constitucionalmente, especialmente as previstas nos incisos do artigo 30 da Constituio Federal. A principal competncia municipal a de legislar sobre questes de interesse local (artigo 30, inciso I). A expresso interesse local significa interesse predominantemente local, ou seja, no se trata de interesse exclusivamente local, mas aquele que diz respeito mais de perto ao Municpio, como, por exemplo, a limpeza urbana e o transporte pblico coletivo no municpio.
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Os Municpios tambm tm as competncias no legislativas comuns previstas no artigo 23 da Constituio Federal e abordadas acima quando foram analisadas as competncias da Unio. Alm disso, compete aos Municpios suplementar a legislao federal e a estadual no que couber (artigo 30, inciso II). Auto-governo A Constituio Federal estabelece que os Municpios tm Legislativo e Executivo prprios. O Legislativo municipal formado pela Cmara dos Vereadores, que composta por um nmero de vereadores proporcional populao do Municpio, observados os limites previstos no artigo 29, inciso IV, da Constituio Federal. Quanto ao Poder Executivo municipal, a Constituio Federal, em seu artigo 29, incisos I a III, estabelece que o Prefeito e o Vice-Prefeito, mediante pleito direto, sero eleitos para mandato de 4 (quatro) anos. Ser considerado eleito Prefeito o candidato que obtiver a maioria dos votos, no computados os em brancos e os nulos. Nos Municpios com mais de duzentos mil eleitores, a eleio ocorrer em dois turnos se nenhum dos candidatos obtiver a maioria absoluta dos votos vlidos na primeira votao. Assim, nos Municpios com mais de duzentos mil eleitores, se nenhum candidato alcanar maioria absoluta na primeira votao (que deve ser no primeiro domingo de outubro do ano anterior ao trmino do mandato), ser feita nova eleio no ltimo domingo de outubro, concorrendo os dois candidatos mais votados, considerando-se eleito aquele que obtiver a maioria dos votos vlidos (todos os votos, menos os em branco e os nulos).
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As regras que prevem os dois turnos de votao na eleio para o cargo Prefeito de Municpio com mais de duzentos mil eleitores esto contidas nos artigos 29, inciso II, e 77 da Constituio Federal. So condies de elegibilidade do Prefeito: a nacionalidade brasileira, o pleno exerccio dos direitos polticos, o alistamento eleitoral, o domiclio eleitoral na circunscrio, a filiao partidria e a idade mnima de 21 (vinte e um) anos, conforme artigo 14, 3, da Constituio Federal. Outras hipteses de inelegibilidade so encontradas nos deste mesmo artigo, bem como na Lei Complementar n 64/90, alterada pela Lei Complementar n 81/94. O 5 do artigo 14 da Constituio, com a redao dada pela Emenda Constitucional n 16/97, estabelece, tambm, a possibilidade de reeleio do Prefeito, para um nico perodo subseqente. Convm mencionar que o fato de os Municpios no terem representantes no Senado como ocorre com os Estados e o Distrito Federal, por fora do disposto no artigo 46 da Constituio Federal , bem como no terem Judicirio prprio no os descaracterizam como entes federativos essenciais configurao da Federao brasileira. DISTRITO FEDERAL O Distrito Federal tambm uma pessoa jurdica de direito pblico interno, que compe a Federao brasileira, exercendo com autonomia as competncias que lhe so dadas pela Constituio Federal. Este ente federativo assim como os outros analisados acima se auto-organiza e se auto-governa. Auto-organizao e competncias distritais O Distrito Federal se auto-organiza e regido por lei orgnica prpria votada em dois turnos e aprovada por 2/3 (dois teros) dos membros da Cmara
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Legislativa, que a promulgar, atendidos os princpios estabelecidos na Constituio Federal. A lei orgnica distrital equivale a uma Constituio estadual e suas regras incidem no mbito territorial do Distrito Federal. Alm da lei orgnica, o Distrito Federal tem a competncia de criar suas outras leis, obedecidas as regras fixadas pela Constituio Federal. Nos termos do 1 do artigo 32 da Constituio Federal, ao Distrito Federal so atribudas as competncias legislativas reservadas aos Estados e aos Municpios. Assim, o Distrito Federal pode criar regras gerais e abstratas sobre todas as matrias que no so de competncia da Unio. Sendo assim, para evitar repetio, possvel estudar nos tpicos anteriores as competncias do Distrito Federal por meio da anlise das competncias que a Constituio Federal atribui aos Estados e aos Municpios. Auto-governo Outro parmetro da autonomia do Distrito Federal consiste nas previses contidas na Constituio Federal sobre os rgos do poder distrital. O 3 do artigo 32 prev que aos Deputados Distritais e Cmara Legislativa aplicam-se as regras do artigo 27 da Constituio Federal. Assim, a quantidade de Deputados Distritais que compem o Cmara Legislativa deve ser proporcional ao nmero de Deputados Federais que o Distrito Federal tem na Cmara dos Deputados. A referida proporo deve obedecer os seguintes critrios: o nmero de Deputados Distritais Cmara Legislativa corresponder ao triplo do nmero de Deputados Federais que o Distrito Federal mantm na Cmara dos Deputados e, se for atingido o nmero de 36 (trinta e seis), ser acrescido de tantos quantos forem os Deputados Federais acima de 12 (doze).
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Convm relembrar que o nmero de Deputados Federais proporcional populao, sendo que cada unidade da Federao (Estados e Distrito Federal) deve ter no mnimo 8 (oito) e no mximo 70 (setenta) representantes na Cmara dos Deputados, conforme disposio do 1 do artigo 45 da Constituio Federal. Quanto ao Poder Executivo, a Constituio Federal, no artigo 32, 2, prescreve que a eleio do Governador e do Vice-Governador do Distrito Federal coincidir com a dos Governadores e Deputados Estaduais, para mandato de igual durao, ou seja, 4 (quatro) anos. Ser considerado eleito Governador o candidato que, registrado por partido poltico, obtiver a maioria absoluta dos votos, no computados os em brancos e os nulos. Se nenhum candidato alcanar maioria absoluta na primeira votao (que deve ser no primeiro domingo de outubro do ano anterior ao trmino do mandato), ser feita nova eleio no ltimo domingo de outubro, concorrendo os dois candidatos mais votados e considerando-se eleito aquele que obtiver a maioria dos votos vlidos (todos os votos, menos os em branco e os nulos). Estas regras que consagram os chamados dois turnos de votao na eleio para o cargo de Governador do Distrito Federal so alcanadas por meio da interpretao dos artigos 32, 2, e 77 da Constituio Federal. Alm de estar filiado a um partido poltico, so condies de elegibilidade do Governador do Distrito Federal: a nacionalidade brasileira, o pleno exerccio dos direitos polticos, o alistamento eleitoral, o domiclio eleitoral na circunscrio e a idade mnima de 30 (trinta) anos, conforme artigo 14, 3, da Constituio Federal. Outras hipteses de inelegibilidade esto previstas nos deste mesmo artigo e na Lei Complementar n 64/90, alterada pela Lei Complementar n 81/94.
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O 5 do artigo 14 da Constituio, com a redao conferida pela Emenda Constitucional n 16/97, estabelece a possibilidade de reeleio do Governador do Distrito Federal, para um nico mandato subseqente. No tocante ao Poder Judicirio do Distrito Federal, a Constituio prescreve que compete Unio organiz-lo e mant-lo (artigo 22, inciso XIII, e artigo 48, inciso IX, da Constituio Federal), afetando parcialmente a autonomia deste ente federativo. Por fim, sobreleva notar que o caput do artigo 32 da Constituio impede a diviso do Distrito Federal em Municpios. TERRITRIOS Como se nota do disposto no artigo 18, caput e 2, da Constituio Federal, os Territrios integram a Unio, sendo certo que a organizao polticoadministrativa da Repblica Federativa do Brasil no compreende, portanto, os Territrios, uma vez que ela formada somente pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municpios. Assim, pode-se dizer que os Territrios Federais no compem autonomamente a Federao brasileira e so apenas descentralizaes administrativas-territoriais da prpria Unio. Apesar de, atualmente, no existirem, de fato, Territrios Federais no Brasil tendo em vista o disposto nos artigos 14 e 15 dos Atos das Disposies Constitucionais Transitrias, que transformaram os ento Territrios de Roraima e do Amap em Estados Federados e incorporaram o Territrio de Fernando de Noronha ao Estado de Pernambuco , existe a possibilidade jurdica de criao destas entidades. Tanto que o artigo 12 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias determinou a criao de uma Comisso de Estudos Territoriais com a finalidade de apresentar estudos sobre o territrio nacional e anteprojetos relativos a
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novas unidades territoriais, notadamente da Amaznia Legal e em reas pendentes de soluo. Todavia, se forem criados novos Territrios, eles no tero, como se viu acima, as caractersticas que so prprias dos entes federativos, como a autonomia para exercer as competncias que a Constituio estabelece. Assim que o artigo 33, caput e 3, da Constituio Federal, prev que uma lei federal e no uma lei criada pelo prprio Territrio dispor sobre a organizao administrativa e judiciria dos Territrios (Lei n 8185/91), bem como sobre as eleies para a Cmara Territorial e sua competncia deliberativa. Tambm no 3 do artigo 33 encontra-se a disposio segundo a qual os Territrios Federais com mais de cem mil habitantes, alm de Governador nomeado pelo Presidente da Repblica (artigo 84, inciso XIV) e sabatinado pelo Senado Federal (artigo 52, inciso III, letra c), tero rgos do Poder Judicirio de primeira e segunda instncia, membros do Ministrio Pblico e defensores pblicos federais. Com isso, conclui-se que os Territrios Federais no tm autonomia e no so essenciais Federao. Se existirem ou no a Federao sobreviver. INTERVENO FEDERAL A interveno federal um procedimento que prev a retirada parcial e temporria de certas prerrogativas dos Estados Federados ou do Distrito Federal, com o objetivo de preservar o pacto federativo e restabelecer a normalidade afetada por uma das situaes previstas no artigo 34 da Constituio Federal. Como se estudou acima, a autonomia dos entes federativos a regra em um Estado Federal. Em razo disso, a interveno federal um ato excepcional. Tanto que o artigo 34 da Constituio estatui que a Unio no intervir nos
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Estados nem no Distrito Federal, exceto nas hipteses taxativamente previstas em seus incisos e alneas. Portanto, somente nestes casos a Unio, em nome da Federao, tem a possibilidade de suspender, em carter temporrio e de modo excepcional, a autonomia do Estado. Como regra, a iniciativa da interveno do Presidente da Repblica, que pode decret-la espontaneamente nas hipteses taxativamente previstas no artigo 34, incisos I, II, III e V , com base no artigo 84, inciso X, da Constituio Federal. O Presidente dever, no entanto, ouvir o Conselho da Repblica (artigo 90, inciso I) e o Conselho de Defesa Nacional (artigo 91, 1, inciso II), que opinaro sobre a medida pretendida, mas sem vincular o ato do Presidente da Repblica, que tem, nestes casos, o poder discricionrio de decretar a interveno no Estado-membro. Contudo, os incisos I a IV do artigo 36 da Constituio criam excees regra acima mencionada, quando prevem que a interveno: a) na hiptese de ocorrer para garantir o livre exerccio de qualquer dos Poderes nas unidades da Federao (artigo 34, inciso IV), depender de solicitao do Poder Legislativo ou do Poder Executivo coacto ou impedido, ou de requisio do Supremo Tribunal Federal, se a coao for exercida contra o Poder Judicirio; b) depender, no caso de desobedincia a ordem ou deciso judiciria, de requisio do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justia ou do Tribunal Superior Eleitoral; c) depender de provimento, pelo Supremo Tribunal Federal, de representao do Procurador-Geral da Repblica, na hiptese do artigo 34, inciso VII (so os casos de violao dos chamados princpios sensveis, que ensejam a propositura da ao direta de inconstitucionalidade interventiva analisada acima pginas 21 a 24 , quando se tratou do controle da constitucionalidade);
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d) depender de provimento, pelo Superior Tribunal de Justia, de representao do Procurador-Geral da Repblica, no caso de recusa execuo de lei federal. Nas hipteses mencionadas nas letras c e d acima (que correspondem aos incisos III e IV do artigo 36 da Constituio Federal), a decretao da interveno vinculada, ou seja, no h discricionariedade do Presidente da Repblica, que dever formalizar a interveno se o Tribunal Superior der provimento representao formulada pelo Procurador-Geral da Repblica. No decreto de interveno o Presidente da Repblica dever especificar a amplitude, prazo e as condies de execuo da medida. Se for o caso, o decreto nomear interventor. Decretada a interveno, a regra a de que os aspectos formais e materiais da medida sero submetidos apreciao do Congresso Nacional no prazo de 24 horas ( 1 do artigo 36), que exercer o controle poltico da medida (artigo 49, inciso IV). Se o Congresso Nacional no estiver funcionando, ser convocado extraordinariamente no prazo de 24 horas. Excepcionalmente, na hiptese de interveno em razo da violao dos princpios sensveis (artigo 34, inciso VII) ou no caso de a interveno ocorrer para prover a execuo de lei federal, ordem ou deciso judicial (artigo 34, inciso VI), ser dispensada a apreciao pelo Congresso Nacional se o decreto se limitar a suspender a execuo do ato impugnado e essa medida bastar ao restabelecimento da normalidade (artigo 36, 3). Por fim, cumpre mencionar que cessados os motivos da interveno, as autoridades afastadas de seus cargos a estes voltaro, salvo impedimento legal, como, por exemplo, os casos de trmino do mandato, perda dos direitos polticos e morte (artigo 36, 4). SEPARAO DOS PODERES
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A Constituio o documento jurdico que, fundamentalmente, rege as relaes de poder em uma sociedade, fixando a maneira de seu exerccio, a forma e o sistema de governo, a estrutura dos rgos do Estado, bem como os limites de sua atuao, tanto por meio da chamada Separao dos Poderes como atravs dos direitos fundamentais. Esta noo vem desde a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789, que previa, em seu artigo 16, o seguinte: Toda sociedade na qual no est assegurada a garantia dos direitos nem determinada a separao dos poderes, no tem Constituio. Convm lembrar que o Poder estatal uno e indivisvel. Portanto, apesar de consagradas as expresses Separao dos Poderes e Tripartio dos Poderes, o mais correto seria falar em separao das funes estatais, que h tempos so identificadas. A idia da separao das funes a serem exercidas por rgos distintos e autnomos do Estado, independentes entre si, aparece sistematizada por Montesquieu, em O Esprito das Leis, Captulo VI, do Livro Dcimo Primeiro. Antes dele, no entanto, as formulaes sobre as funes do Estado j tinham sido expostas por Aristteles e John Locke. Montesquieu, no referido livro, ao tratar da Constituio da Inglaterra, mostra que existem em cada Estado trs tipos de poder: o poder legislativo, o poder executivo das coisas que dependem do direito das gentes e o poder executivo daquelas que dependem do direito civil. E explica que, com o primeiro, o prncipe ou o magistrado cria leis por um tempo ou para sempre e corrige ou anula aquelas que foram feitas. Com o segundo, ele faz a paz ou a guerra, envia ou recebe embaixadas, instaura a segurana, previne invases. Com o terceiro, ele castiga os crimes, ou julga as querelas entre os particulares. Chamaremos a este ltimo poder de julgar e ao outro simplesmente poder executivo do Estado.
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Para ele, a repartio orgnica do poder garantiria a liberdade. Esta concepo acabou consagrada, como se viu, no artigo 16 da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789. A concepo da repartio das funes volta-se conteno do poder por meio de um sistema chamado pelos norte-americanos de checks and balances (freios e contrapesos) de controle de um rgo do Estado por outro rgo estatal. A separao das funes implica admitir que os rgos do Estado exercem funes tpicas e outras atpicas, viabilizando a harmonia e independncia entre eles, como consagrado pelo artigo 2 da Constituio Federal, assim redigido: So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio. Assim, tipicamente, ao Legislativo compete a criao do direito objetivo, ao Executivo, a aplicao deste direito, de ofcio, e ao Judicirio a resoluo dos conflitos postos sua apreciao, levando em considerao o direito objetivo editado, restaurando a ordem jurdica violada ou evitando tal infrao. As funes tpicas so aquelas que predominantemente so exercidas por um determinado rgo. De forma singela, pode-se dizer que, tipicamente, o Poder Executivo administra e executa, o Poder Legislativo legisla e o Poder Judicirio julga. Atipicamente, cada um dos rgos exercem as funes que so tpicas dos outros. Assim, atipicamente, o Poder Legislativo executa e julga, o Poder Executivo legisla e julga e o Poder Judicirio administra e legisla. PODER LEGISLATIVO Como se afirmou acima, compete ao Legislativo, tipicamente, criar o direito objetivo e, atipicamente, realizar atividades administrativas e julgar. A ttulo de exemplo, pode-se lembrar que o Poder Legislativo tem a competncia de elaborar as leis complementares e ordinrias, nos termos dos
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artigos 59, incisos II e III, 61, 63 a 69, da Constituio Federal. Exercendo uma funo atpica, o Poder Legislativo julga o Presidente da Repblica nos crimes de responsabilidade (artigo 52, inciso I, e pargrafo nico, da Constituio Federal). Administrar tambm funo atpica do Legislativo, como ocorre na hiptese prevista no artigo 51, inciso IV, da Constituio Federal, que confere Cmara dos Deputados a competncia de dispor sobre sua organizao, funcionamento, polcia, criao, transformao ou extino dos cargos, empregos e funes de seus servios. ESTRUTURA E ATRIBUIES DO PODER LEGISLATIVO Bicameralismo O Poder Legislativo brasileiro tem uma estrutura bicameral, ou seja, formado por duas Casas Legislativas. Assim que o artigo 44, caput, da Constituio Federal, estabelece que o Congresso Nacional composto pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal. A Cmara dos Deputados formada por representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Territrio e no Distrito Federal (artigo 45, caput). O nmero de Deputados e a representao por Estado e pelo Distrito Federal deve ser proporcional populao, mas nenhuma das unidades da Federao pode ter menos de oito ou mais de setenta Deputados (artigo 45, 1). Os Territrios Federais, caso voltem a ser criados, tero, cada um, quatro Deputados (artigo 45, 2). Apesar das distores acarretadas pelo mecanismo de representao previsto no 2 do artigo 45 da Constituio Federal que impe o mximo de setenta e o mnimo de oito Deputados, levando em conta as unidades federativas mais e menos populosas, respectivamente , o Constituinte, por meio da Cmara dos Deputados procurou prestigiar o princpio democrtico traduzido pelo aforismo uma pessoa, um voto.
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O Senado Federal, por outro lado, compe-se de representantes dos Estados e do Distrito Federal, eleitos segundo o princpio majoritrio, sendo certo que cada uma dessas unidades federativas deve eleger trs senadores,com mandato de oito anos (artigo 46, caput, e 1). Por meio desta Casa Legislativa, o Constituinte buscou prestigiar o princpio federativo, de modo a que cada entidade que compe a Federao tenha o mesmo nmero de representantes no Senado, participando, assim, de modo igualitrio da formao pela lei que num Estado de Direito que adota a democracia representativa representa a vontade geral. Mesas Diretoras A Mesa Diretora o rgo com funes administrativas que dirige a Casa Legislativa, devendo se assegurar, na sua formao, tanto quanto possvel, a representao proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares que participam da respectiva Casa ( 1 do artigo 58). Alm das funes administrativas de direo e polcia da Casa Legislativa, vale lembrar que as Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado tm legitimidade para propor ao de inconstitucionalidade, nos termos do artigo 103, incisos II e III, da Constituio Federal. A eleio dos parlamentares que comporo as Mesas Diretoras da Cmara dos Deputados e do Senado Federal deve ser realizada pelas respectivas Casas Legislativa, sendo que os eleitos tero mandato de 2 (dois) anos, vedada a reconduo para o mesmo cargo na eleio imediatamente subseqente ( 4 do artigo 57). Mas no s o Senado e a Cmara dos Deputados tm Mesas Diretoras. Com efeito, o Congresso Nacional tambm possui este rgo diretivo, que presidido pelo Presidente do Senado, sendo os demais cargos exercidos, alternadamente, pelos ocupantes de cargos equivalentes na Cmara dos Deputados e no Senado Federal ( 5 do artigo 57).
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Comisses Parlamentares Permanentes ou Temporrias As comisses so rgos do Poder Legislativo encarregados, como afirma Jos Afonso da Silva, de estudar e examinar as proposies legislativas e apresentar pareceres, cuja composio deve ser de um nmero reduzido de parlamentares, obedecendo-se, tanto quanto possvel, a representao proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares que participam da respectiva Casa ( 1 do artigo 58). As comisses podem ser permanentes ou temporrias e se constituem na Cmara dos Deputados ou no Senado Federal, bem como podem ter composio mista, ou seja, de Deputados e Senadores, sendo que as atribuies delas devem constar do regimento interno da respectiva Casa Legislativa ou no ato de que resultar a criao da comisso (artigo 58, caput). Contudo, a prpria Constituio desde logo prev que comisses, em razo da matria de sua competncia, tm as seguintes atribuies: a) discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competncia do Plenrio, salvo se houver recurso de um dcimo dos membros da Casa; b) realizar audincias pblicas com entidades da sociedade civil; c) convocar Ministros de Estado para prestar informaes sobre assuntos inerentes a suas atribuies; d) receber peties, reclamaes, representaes ou queixas de qualquer pessoa contra atos ou omisses das autoridades ou entidades pblicas; e) solicitar depoimento de qualquer autoridade ou cidado; f) apreciar programas de obras, planos plurianuais, desenvolvimento e sobre eles emitir parecer. regionais e setoriais de
A ttulo de exemplo, podemos citar as seguintes comisses permanentes da Cmara dos Deputados: Comisso de Constituio e Justia e de Redao; Comisso de Agricultura e Poltica Rural; Comisso de Cincia e Tecnologia, Comunicao e Informtica; Comisso de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias; Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior; Comisso de Direitos Humanos; Comisso de Educao, Cultura e Desporto;
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Comisso de Finanas e Tributao; Comisso de Minas e Energia; Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional; Comisso de Segurana Pblica e Combate ao Crime Organizado, Violncia e Narcotrfico; Comisso de Seguridade Social e Famlia; Comisso de Trabalho, Administrao e Servio Pblico; Comisso de Viao e Transportes. No Senado, atualmente existem as seguintes Comisses Permanentes (alm das Subcomisses Permanentes): Comisso de Assuntos Econmicos; Comisso de Assuntos Sociais; Comisso de Constituio, Justia e Cidadania; Comisso de Educao; Comisso de Fiscalizao e Controle; Comisso de Servios de Infra-Estrutura; Comisso de Legislao Participativa; Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional. Um exemplo de comisso mista permanente a Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao, que, nos termos do artigo 166, 1, incisos I e II, da Constituio Federal, tem a competncia para: I examinar e emitir parecer sobre os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos adicionais, assim como sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da Repblica; II examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituio Federal e exercer o acompanhamento e a fiscalizao oramentria, sem prejuzo da atuao das demais Comisses do Congresso Nacional e de suas casas, criadas de acordo com o art. 58 . Outra disposio sobre esta comisso encontra-se no artigo 72 da Constituio Federal. H, tambm, no 9 do artigo 62 da Constituio Federal (acrescentado pela Emenda Constitucional n 32/2001), a previso de criao de comisso mista de Deputados e Senadores cuja competncia ser a de examinar as medidas provisrias e sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sesso separada, pelo plenrio de cada uma das Casas do Congresso Nacional.
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Alm das Comisses Parlamentares de Inqurito da Cmara do Deputados, do Senado Federal ou Mistas, que so sempre comisses temporrias, podemos citar a criao, nos ltimos anos, por exemplo, das seguintes comisses temporrias: a) Comisso Temporria Interna do Senado Federal destinada a acompanhar as relao bilaterais, particularmente as comerciais, de Brasil e Canad, tendo em vista os contenciosos nas relaes de comrcio internacional entre esses pases; b) Comisso Especial da Cmara dos Deputados destinada a efetuar estudo em relao s matrias em tramitao na Casa, cujo tema abranja a reforma trabalhista; c) Comisso Especial da Cmara dos Deputados destinada a proferir parecer proposta de Emenda Constituio n 40-A, de 2003, do Poder Executivo, relativa chamada Reforma Previdenciria; d) Comisso Mista Especial, com a finalidade de estudar as causas da crise de abastecimento de energia no Pas, bem como propor alternativas ao seu equacionamento. Por fim, o 4 do artigo 58 estabelece que, durante o recesso parlamentar, haver uma Comisso representativa do Congresso Nacional, eleita por suas Casas na ltima sesso ordinria do perodo legislativo, com atribuies definidas no regimento comum, cuja composio reproduzir, quanto possvel, a proporcionalidade da representao partidria. As Comisses Parlamentares de Inqurito Nos termos do 3 do artigo 58, as comisses parlamentares de inqurito (CPI) tero poderes de investigao prprios das autoridades judiciais, alm de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, e sero criadas pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um tero de seus membros, para apurao de fato determinado e por prazo certo, sendo suas concluses, se for o caso, encaminhadas ao Ministrio Pblico, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores. Como se nota, a CPI deve ser criada para investigar um fato especfico por um prazo certo, no se admitindo que tenha por objeto situaes imprecisas
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e amplas a serem apuradas por prazo indefinido. Apesar de tratar de um fato especfico, nada impede que ocorram aditamentos para apurao de fatos conexos ou de outros fatos que forem surgindo no decorrer das investigaes, desde que ocorra o devido aditamento. Tambm no se impede prorrogaes do prazo dos trabalhos, por sucessivos aditamentos, desde que no se ultrapasse o final da legislatura. As Comisses Parlamentares de Inqurito tm o poder de quebra do sigilo bancrio, fiscal e de dados, mas devem manter sigilo das informaes confidenciais a que tiverem acesso. Ademais, essas Comisses podem ouvir os investigados ou indiciados, fazer buscas e apreenses e ouvir testemunhas, com conduo coercitiva, se for o caso, sendo certo que, de modo geral, podem produzir todos os meios de prova legtima e licitamente aceitos. Vale lembrar que todas as decises tomadas pelas Comisses Parlamentares de Inqurito devem ser fundamentadas, sob pena de nulidade, levando em conta o disposto no artigo 93, inciso IX, bem como em razo de a Repblica Federativa do Brasil constituir um Estado Democrtico de Direito. Contudo, as Comisses Parlamentares de Inqurito no podem decretar priso, salvo em flagrante delito (artigo 5, inciso LXI), no podem aplicar medidas cautelares como arrestos, seqestros e proibies de pessoas se ausentarem do Pas e tambm no podem proibir a assistncia jurdica (artigos 5, inciso LXXIV, e 133 da Constituio Federal). Essas Comisses devem, ainda, respeitar as chamadas clusulas de reserva jurisdicional, segundo as quais somente os membros do Poder Judicirio podem praticar determinados atos, como, por exemplo, as hipteses contempladas nos incisos XI e XII do artigo 5 da Constituio Federal. Por fim, os abusos cometidos pelas Comisses Parlamentares de Inqurito esto sujeitos ao controle por meio do Poder Judicirio, uma vez que,
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nos termos do artigo 5, inciso XXXV, da Constituio Federal, no se pode excluir da apreciao deste Poder a leso ou ameaa a direito. Atribuies do Poder Legislativo O Congresso Nacional formado pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal dispe sobre todas as matrias de competncia da Unio, nos termos do artigo 48 da Constituio Federal. Com isso, o Congresso Nacional tem o poder de criar as espcies normativas necessrias para regulamentar os temas que o Constituinte conferiu Unio, com a participao do Presidente da Repblica, que pode sancionar ou vetar o projeto aprovado pelo Legislativo. A sano do Chefe do Poder Executivo, todavia, no exigida quando forem tratadas as matrias de competncia exclusiva do Congresso Nacional (artigo 49), privativas da Cmara dos Deputados (artigo 51) e privativas do Senado Federal (artigo 52). Esses temas so veiculados por meio de Resoluo ou Decreto Legislativo, espcies normativas estas que sero estudadas mais adiante. Assim, o Congresso Nacional, alm das atribuies previstas no artigo 48, tambm tem competncias exclusivas, previstas no artigo 49, que so exercidas sem que ocorra a participao Presidente da Repblica, por meio da sano. Entre outras, as competncias exclusivas do Congresso Nacional so a de resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional; autorizar o Presidente da Repblica a declarar guerra, a celebrar a paz, a permitir que foras estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou nele permaneam temporariamente; autorizar o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica a se ausentarem do Pas, quando a ausncia exceder a quinze dias; aprovar o estado de defesa e a interveno federal, autorizar o estado de stio, ou suspender qualquer uma dessas medidas; sustar os atos normativos do
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Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegao legislativa; mudar temporariamente sua sede; fixar subsdio para os Deputados Federais, Senadores, Presidente e Vice-Presidente da Repblica; julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da Repblica e apreciar os relatrios sobre a execuo dos planos de governo; fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, includos os da administrao indireta. As competncias privativas da Cmara dos Deputados (artigo 51) compreendem a autorizao para instaurao de processo contra o Presidente, o Vice-Presidente da Repblica e os Ministros de Estado; a tomada de contas do Presidente da Repblica, quando no apresentadas ao Congresso Nacional; elaborao de seu regimento interno; disposio sobre sua organizao, funcionamento, polcia, criao, transformao ou extino de cargos, empregos e funes de seus servios, e a iniciativa de lei para fixao da respectiva remunerao; e eleio dos membros do Conselho da Repblica. E, por fim, compete ao Senado Federal (artigo 52), por exemplo, processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica nos crimes de responsabilidade; aprovar previamente, por voto secreto, aps argio pblica, a escolha de magistrados, nos casos estabelecidos na Constituio, Ministros do Tribunal de Contas da Unio indicados pelo Presidente da Repblica, Governador de Territrio, presidente e diretores do Banco Central, ProcuradorGeral da Repblica; autorizar operaes externas de natureza financeira, de interesse da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territrios e dos Municpios; suspender a execuo, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por deciso definitiva do Supremo Tribunal Federal; elaborar seu regimento interno; dispor sobre sua organizao, funcionamento, polcia, criao, transformao ou extino dos cargos, empregos e funes de seus servios, e a iniciativa de lei para fixao da respectiva remunerao; eleio dos membros do Conselho da Repblica. FUNCIONAMENTO DO PODER LEGISLATIVO
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Reunies O Congresso Nacional rene-se, anualmente, na Capital Federal, de 15 de fevereiro a 30 de junho e de 1 de agosto a 15 de dezembro (artigo 57, caput, da Constituio Federal). Este perodo anual de reunio do Parlamento chamado de sesso legislativa. Cada sesso legislativa formada por dois perodos legislativos, sendo o primeiro compreendido entre 15 de fevereiro e 30 de junho e o segundo entre 1 de agosto e 15 de dezembro. O recesso parlamentar ocorre quando o parlamento no est reunido, ou seja, no intervalo entre os perodos legislativos: de 16 de dezembro a 14 de fevereiro e de 1 a 31 de julho. A sesso legislativa extraordinrias so aquelas convocadas, nos termos dos 6 a 8 do artigo 57 da Constituio Federal, para que se realizem durante o recesso parlamentar, com o intuito de se deliberar sobre as matrias para a qual foi convocada e sobre as eventuais medidas provisrias que estiverem pendentes de apreciao quando da convocao extraordinria. A convocao extraordinria do Congresso Nacional far-se- pelo Presidente do Senado Federal, em caso de decretao de estado de defesa ou de interveno federal, de pedido de autorizao para a decretao de estado de stio e para o compromisso e a posse do Presidente e do Vice-Presidente da Repblica (artigo 57, 6, inciso I, da Constituio Federal). O Congresso Nacional tambm poder ser convocado extraordinariamente pelo Presidente da Repblica, pelos Presidentes da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, ou a requerimento da maioria dos membros de ambas as Casas, em caso de urgncia ou interesse pblico relevante (Constituio Federal, artigo 57, 6, inciso II).
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Nos termos do 7 do artigo 57, na sesso legislativa extraordinria o Congresso Nacional somente deliberar sobre a matria para a qual foi convocado, sendo vedado o pagamento de parcela indenizatria em valor superior ao subsdio mensal. E, como afirmado acima, se existirem medidas provisrias em vigor na data da convocao extraordinria, elas sero automaticamente includas na pauta da convocao, conforme previso do 7 do artigo 57 da Constituio Federal, com a redao dada pela Emenda Constitucional n 32/2001. H ainda o conceito de reunies dirias tambm chamadas simplesmente de sesses ordinrias, que consistem nas reunies realizadas diariamente pelo Congresso Nacional para deliberao das matrias de sua competncia. Por fim, cumpre registrar que cada legislatura ter a durao de 4 (quatro) anos, nos termos do pargrafo nico do artigo 44 da Constituio Federal. Qurum Se no houver disposio constitucional em contrrio, as deliberao de cada Casa do Congresso Nacional e de suas Comisses sero tomadas por maioria dos votos, desde que presentes a maioria absoluta de seus membros (artigo 47 da Constituio Federal). Este o chamado qurum de maioria simples ou relativa, que alcanado pelo voto de mais da metade dos parlamentares presentes na sesso, desde que estejam presentes mais da metade dos membros da Casa. A ttulo de exemplo, pode-se dizer que numa Casa Legislativa composta por 100 (cem) parlamentares a sesso pode ser aberta se estiverem presentes 51 (cinqenta e um) ou mais parlamentares. Estando presente o nmero mnimo de parlamentares (51), o qurum de maioria simples atingido com o voto de 26
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(vinte e seis) congressistas. Por outro lado, se estiverem presentes, por exemplo, 71 (sessenta e um) parlamentares, a maioria simples ser 36 (trinta e seis). Como se verifica, h uma variao em razo do nmero de parlamentares presentes na sesso. J o qurum de maioria absoluta atingido pelo voto de mais da metade dos membros da Casa, no variando em razo do nmero de parlamentares presentes na sesso. Assim, no exemplo mencionado acima, se estiverem presentes 51 (cinqenta e um), 70 (setenta) ou 85 (oitenta e cinco) parlamentares, o qurum de maioria absoluta ser alcanado sempre com o voto de 51 (cinqenta e um) congressistas, levando em conta que a Casa Legislativa composta por 100 (cem) membros. Como se ver mais adiante, quando sero analisadas as espcies normativas, o qurum de maioria simples exigido para a aprovao das leis ordinrias e o qurum de maioria absoluta exigido para a aprovao das leis complementares (artigo 69 da Constituio Federal). H ainda as hipteses de maiorias qualificadas, como, por exemplo, o qurum de 3/5 (trs quintos) exigido para a aprovao das Emendas Constituio (artigo 60, 2) e o qurum de 2/3 para a autorizao e o julgamento do Presidente da Repblica nos crimes de responsabilidade (artigos 51, inciso I, e 52, incisos I e 1, da Constituio Federal. IMUNIDADES PARLAMENTARES As imunidades parlamentares so prerrogativas irrenunciveis que a Constituio confere aos membros do Poder Legislativo, para que eles possam exercer suas funes com autonomia e independncia. Essas prerrogativas no decorrem de um privilgio pessoal dos parlamentares, mas so garantias que dizem respeito s funes exercidas pelos Deputados e Senadores, motivos pelos quais eles no podem abrir mo delas.
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As disposies constitucionais sobre estas questes foram alteradas pela Emenda Constitucional n 35, de 20 de dezembro de 2001. As imunidades parlamentares so de dois tipos: as materiais e as formais. As imunidades materiais As imunidades materiais, previstas no caput do artigo 53, consistem na inviolabilidade, penal e civil, dos Deputados e Senadores por quaisquer de suas opinies, palavras e votos. Assim, os parlamentares sem receio de sofrer qualquer processo no campo cvel ou criminal podem exercer as funes de representao poltica com independncia. Com efeito, por meio de opinies, palavras e votos os parlamentares no cometem qualquer infrao, quer na esfera cvel quer na esfera criminal. Todavia, as imunidades materiais so invocveis somente nas hipteses em que as palavras, as opinies e os votos so emitidos em atividades relacionadas ao mandato, no recinto do Parlamento ou fora dele. Por fim, no se pode esquecer que, se por um lado, o parlamentar no comete contraveno penal, crime ou qualquer infrao cvel por meio de palavras, opinies e votos, por outro lado, se o parlamentar abusar desta prerrogativa, poder-se- caracterizar atitude incompatvel com o decoro parlamentar e, com isso, estar sujeito perda do mandato, com base no artigo 55, inciso II, e 1, da Constituio Federal. As imunidades formais As imunidades formais dizem respeito priso do parlamentar e aos processos judiciais a que ele poder se sujeitar, ou seja, so as prerrogativas
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conferidas pela Constituio aos parlamentares quanto priso deles ou aos processos judiciais que a eles se pretende impor. Com efeito, desde a expedio do diploma (no momento em que a Justia Eleitoral formalmente declarar que o parlamentar foi eleito e, portanto, antes da posse), os membros do Congresso Nacional no podero ser presos, salvo em flagrante de crime inafianvel (artigo 53, 2, primeira parte). No caso de priso em flagrante de crime inafianvel, os autos devem ser remetidos dentro de 24 horas Casa respectiva (Cmara dos Deputados, se for um Deputado Federal, ou Senado, se for um Senador), para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a priso (parte final do 2 do artigo 53). Tambm desde a expedio do diploma, os Deputados e Senadores sero submetidos a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal (artigo 53, 1), situao esta que caracteriza uma prerrogativa de foro em razo da funo exercida pelo parlamentar. Quanto aos crimes cometidos por parlamentar, antes da diplomao, no h qualquer imunidade, podendo ele ser processado, normalmente, como qualquer cidado. Todavia, se o crime ocorrer aps a diplomao, o Supremo Tribunal Federal, depois de receber a denncia contra o Deputado ou o Senador, dar cincia Casa respectiva, que, por iniciativa de partido poltico nela representado e pelo voto da maioria de seus membros, poder, at deciso final, sustar o andamento da ao ( 3, artigo 53). Portanto, o parlamentar somente ficar livre do processo, temporariamente, se a Casa que ele compe decidir, pelo qurum de maioria absoluta, que o Supremo Tribunal Federal no deve process-lo enquanto durar o mandato. Terminado o mandato, mesmo que o processo tenha sido sustado pelo Parlamento, o Judicirio estar livre para processar o parlamentar. Esta
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situao no ocorre nas hipteses de imunidades materiais segundo as quais o parlamentar inviolvel por suas palavras, opinies e votos , pois nesses casos no ocorreu crime algum ou infrao alguma e, portanto, durante o mandato ou depois de seu trmino, o parlamentar no ser processado pelas palavras, opinies e votos que proferiu. Voltando s imunidades formais, vale lembrar que o pedido de sustao do processo dever ser apreciado pela Casa Legislativa no prazo improrrogvel de quarenta e cinco dias, contados do seu recebimento pela Mesa Diretora (artigo 53, 4). E a sustao do processo suspende a prescrio, enquanto durar o mandato (artigo 53, 5). Esta nova disciplina sobre as imunidades formais fez com que o silncio do Legislativo passasse a ser entendido como permisso para se dar continuidade ao processo contra o parlamentar perante o Supremo Tribunal Federal, diferentemente do que acontecia antes do advento da Emenda Constitucional n 35/2001. Com efeito, antes da alterao constitucional, o parlamentar s poderia ser processado por crime cometido antes ou depois da diplomao se houvesse autorizao expressa da Casa Legislativa a que ele pertencia. Assim, se o Legislativo no se manifestasse sobre a solicitao do Supremo Tribunal Federal para processar o parlamentar, este no poderia ser processado. E esta era a situao mais comum: o Parlamento no apreciava o pedido do Judicirio e o processo no se desenvolvia. Enfim, o silncio da Casa Legislativa significava que o Supremo Tribunal Federal no tinha autorizao para processar o parlamentar denunciado. Cumpre esclarecer que a Emenda n 35/2001 no alterou o entendimento acerca da possibilidade de os Parlamentares serem investigados, independentemente da autorizao da Casa a que pertena, ou seja, antes da alterao constitucional era permitida a investigao do parlamentar sem autorizao legislativa e este ponto no foi modificado pela emenda constitucional mencionada.
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Por fim, importante consignar que as imunidades parlamentares subsistem durante o estado de stio, s podendo ser suspensas mediante o voto de dois teros dos membros da Casa respectiva, nos casos de atos praticados fora do recinto do Congresso Nacional, que sejam incompatveis coma execuo da medida (artigo 53, 8). IMPEDIMENTOS E INCOMPATIBILIDADES Buscando garantir o exerccio parlamentar com independncia e autonomia e procurando evitar que os congressistas, em razo de suas funes, aufiram vantagens indevidas, os artigos 54 e 55 da Constituio Federal impedem que os Deputados e Senadores pratiquem determinados atos ou exeram certas atividades, impondo a respectiva pena em caso de as vedaes constitucionais serem descumpridas. Assim, os Deputados e Senadores no podem, desde a expedio do diploma, firmar ou manter contrato com pessoa jurdica de direito pblico, autarquia, empresa pblica, sociedade de economia mista ou empresa concessionria de servio pblico, salvo quando o contrato obedecer a clusulas uniformes (artigo 54, inciso I, letra a). Com isso, a Constituio procura evitar que vantagens indevidas sejam obtidas pelos parlamentares em detrimento do interesse pblico. Todavia, a Constituio permite que o parlamentar contrate com as referidas entidades, desde que o contrato obedea a clusulas uniformes. Se no fosse assim, o congressista estaria impedido de ter acesso, por exemplo, a servios de saneamento bsico e de telefonia, bem como no poderia se utilizar de determinados transportes pblicos. Desde a expedio do diploma, os Deputados e Senadores tambm no podero aceitar ou exercer cargo, funo ou emprego remunerado e desde a posse no podero ocupar cargo ou funo junto a pessoas jurdicas de
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direito pblico ou em autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista e empresas concessionrias de servio pblico (artigo 54, inciso I, letra b, e inciso II, letra b). Desde a posse, os parlamentares no podero, sob pena de perda do mandato, ser titulares de mais de um cargo ou mandato pblico eletivo, nem ser proprietrios, controladores ou diretores de empresa que goze de favor decorrente de contrato com pessoa jurdica de direito pblico, ou nela exercer funo remunerada (artigo 54, inciso II, letras a e d). No entanto, no perder o mandato o Deputado ou o Senador investido no cargo de Ministro de Estado, Governador de Territrio, Secretrio de Estado, do Distrito Federal, de Territrio, de Prefeitura de Capital ou chefe de misso diplomtica temporria, conforme previso contida no inciso I do artigo 56 da Constituio Federal. Os Deputados e Senadores tambm desde a posse no podero patrocinar causa em que seja interessada pessoa jurdica de direito pblico, autarquia, empresa pblica, sociedade de economia mista ou empresa concessionria de servio pblico (artigo 54, inciso II, letras c). O parlamentar que infringir qualquer das proibies mencionadas acima perder o mandato, desde que a Casa que ele compe decidir pela perda, por voto secreto e maioria absoluta, mediante provocao da respectiva Mesa ou de partido poltico representado no Congresso Nacional, garantida a ampla defesa (artigo 55, inciso I e 2, da Constituio Federal). Perder o mandato desde que obedecido o mesmo procedimento descrito acima o parlamentar que agir de modo incompatvel com o decoro parlamentar, sendo que os atos incompatveis com o decoro parlamentar, alm daqueles definidos no regimento interno, consistem no abuso das prerrogativas asseguradas aos membros do Congresso Nacional ou a percepo de vantagens indevidas (artigo 55, inciso II e 1 e 2).
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Tambm perder o mandato o Deputado ou o Senador que sofrer condenao criminar em sentena transitada em julgado. No entanto, da mesma forma mencionada quando da anlise das duas hipteses anteriores, a perda do mandato, no caso, somente ocorrer por voto secreto e maioria absoluta dos membros da Casa Legislativa a que pertence o parlamentar, mediante provocao da respectiva Mesa ou de partido poltico representado no Congresso Nacional, assegurada ampla defesa (artigo 55, inciso VI e 2, da Constituio Federal). A perda do mandato do Deputado ou do Senador ocorrer, ainda, se o parlamentar deixar de comparecer, em cada sesso legislativa, tera parte das sesses ordinrias da Casa a que pertencer, se ele perder ou tiver suspensos os direitos polticos ou quando o decretar a Justia Eleitoral, nos casos previstos nesta Constituio (artigo 55, incisos III a V). Nessas hipteses, a perda do mandato ocorrer de maneira mais simplificada do que nos outros casos, pois ser declarada pela Mesa da Casa respectiva, de ofcio ou mediante provocao de qualquer de seus membros, ou de partido poltico representado no Congresso Nacional, assegurada ampla defesa ( 3 do artigo 54). No entanto, no perder o mandato o Deputado ou o Senador licenciado pela respectiva casa por motivo de doena, ou para tratar, sem remunerao, de interesse particular, desde que, neste caso, o afastamento no ultrapasse cento e vinte dias por sesso legislativa (artigo 56, inciso II). Por fim, cumpre esclarecer que a renncia do parlamentar submetido a processo que vise ou possa levar perda do mandato ter seus efeitos suspensos at as deliberaes finais da Casa Legislativa ou da Mesa, como prev o 4 do artigo 55 da Constituio Federal, acrescentado pela Emenda Constitucional de Reviso n 6/94. Assim, se o Deputado ou Senador, submetido a processo de perda do mandato, renunciar aps a instaurao do procedimento, a renncia no produzir efeitos enquanto no houver deliberao final. E, se a deciso for pela perda do mandato, a renncia no ter produzido efeitos, mas, se a deciso da
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Mesa ou da Casa conforme o caso for pela manuteno do mandato, a sim a renncia prevalecer, produzindo seus efeitos. PROCESSO LEGISLATIVO O processo legislativo consiste no caminho previsto na Constituio Federal para a criao das espcies normativas previstas no artigo 59. Neste ponto, ser analisado o processo legislativo exigido para a elaborao das leis ordinrias, sendo que as diferenas existentes em relao formao dos demais tipos de normas sero analisadas, caso a caso, no prximo tpico, que tratar, individualmente, de cada espcie normativa mencionada no artigo 59. Iniciativa A iniciativa o ato que irrompe o projeto de lei, dando o primeiro passo do processo legislativo tendente a criar a espcie normativa. Como regra geral, a Constituio Federal prev que os projetos de lei podem ser iniciados por qualquer membro ou Comisso da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, do Congresso Nacional ou do Presidente da Repblica. a chamada iniciativa concorrente (artigo 61, caput). Contudo, h matrias que a Constituio estabelece que somente podero ser tratadas por meio de leis de iniciativa exclusiva de certas pessoas ou rgos. So as denominadas iniciativas privativas. Exemplos deste tipo de iniciativa podem ser encontrados no 1 do artigo 61 ou no artigo 93 da Constituio Federal. O artigo 61, 1, prev que so de iniciativa privativa do Presidente da Repblica as leis que: I) fixem ou modifiquem os efetivos das Foras Armadas; II) disponham sobre: a) criao de cargos, funes ou empregos pblicos na administrao direta e autrquica ou aumento de sua remunerao; b)
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organizao administrativa e judiciria, matria tributria e oramentria, servios pblicos e pessoal da administrao dos Territrios; c) servidores pblicos da Unio e Territrios, seu regime jurdico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; d) organizao do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica da Unio, bem como normas gerais para a organizao do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios; e) criao e extino de Ministrios e rgos da administrao pblica; f) militares das Foras Armadas, seu regime jurdico, provimento de cargos, promoes, estabilidade, remunerao, reforma e transferncia para a reserva. J o artigo 93 prev que a lei complementar que dispuser sobre o Estatuto da Magistratura ser de iniciativa do Supremo Tribunal Federal. Com isso pretende-se dizer que, por exemplo, se um parlamentar ou uma Comisso do Senado ou da Cmara propuser um projeto de lei para cuidar dos assuntos que somente podem ser tratados por projeto de lei de iniciativa privativa do Presidente da Repblica, haver uma inconstitucionalidade formal que poder ser declarada pelo Poder Judicirio pela via de ao direta ou pela via de exceo, como se viu acima quando da anlise do controle da constitucionalidade das leis e dos atos normativos. Alis, se um projeto de lei for de iniciativa privativa do Presidente da Repblica, mas outra pessoa deflagrar o processo legislativo, a inconstitucionalidade formal persiste mesmo se o Presidente, ao final da tramitao do projeto, manifestar sua aquiescncia com o texto aprovado, apondo sua sano. Em outras palavras, a concordncia do Presidente da Repblica por meio da sano com um projeto de lei de sua iniciativa privativa, mas que foi iniciado por outra pessoa, no tem o condo de sanar o vcio de iniciativa ocorrido. A Emenda Constitucional n 19/98 acrescentou o inciso XV ao artigo 48 da Constituio Federal, criando uma novo tipo de iniciativa, a chamada iniciativa conjunta, que consiste no fato de que a fixao do subsdio dos
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Ministros do Supremo Tribunal Federal deve ocorrer por lei de iniciativa conjunta dos Presidentes da Repblica, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal e do Supremo Tribunal Federal. Portanto, a iniciativa do projeto de lei que vise a fixao do subsdio dos Ministros do STF deve ocorrer por meio do consenso das autoridades mencionadas no aludido dispositivo constitucional. Por fim, a Constituio Federal prestigiando o princpio de que todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente (pargrafo nico do artigo 1) criou a possibilidade de um projeto de lei ser proposto pela populao. a chamada iniciativa popular, segundo a qual o projeto de lei pode ser apresentado Cmara dos Deputados, desde que subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles ( 2 do artigo 61). Deliberao Parlamentar Dado incio ao projeto de lei, ele ter de ser aprovado pelas duas Casas para ser encaminhado ao Presidente da Repblica para sancion-lo ou vet-lo. A Casa Legislativa em que o projeto comea a tramitar a chamada Casa Iniciadora. Por outro lado, a Casa Parlamentar que apreciar o projeto aprovado pela Casa Iniciadora a denominada Casa Revisora. Como regra geral, a Cmara dos Deputados a Casa Iniciadora e o Senado Federal a Casa Revisora. A situao se inverte somente nas hipteses em que o projeto de lei proposto por Senadores ou por Comisses do Senado, quando, ento, a Casa Iniciadora ser o Senado Federal e a Casa Revisora ser a Cmara dos Deputados. Assim, os projetos de lei de iniciativa dos Deputados Federais, das Comisses da Cmara dos Deputados, do Presidente da Repblica, do Supremo Tribunal Federal, dos demais Tribunais Superiores e os projetos de
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iniciativa popular tero incio na Cmara dos Deputados, sendo esta, portanto, a Casa Iniciadora (artigos 61, 1, e 64, caput). Proposto o projeto, a Casa Iniciadora discutir e votar o projeto que, antes de ir a plenrio, passar pelas Comisses parlamentares que estudaro e examinaro as proposies legislativas, apresentando pareceres. Convm lembrar que os projetos deve passar pelas Comisses que analisam as matrias tratadas no texto proposto, bem como na Comisso de Constituio e Justia, que apreciar a constitucionalidade do projeto, realizando um dos tipos de controle prvio da constitucionalidade, como se viu no item acima sobre controle da constitucionalidade. Em seguida, o projeto deve ser encaminhado ao Plenrio, onde ser submetido votao para se saber se foi aprovado ou rejeitado. Vale lembrar que s Comisses, em razo da matria de sua competncia, cabe votar o projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competncia do Plenrio, salvo se houver recurso de um dcimo dos membros da Casa (artigo 58, 2, inciso I). A aprovao ou rejeio do projeto verificada com base no qurum exigido constitucionalmente para cada espcie normativa. Se o projeto for rejeitado, ele ser arquivado, sendo certo que a matria constante dele no poder constituir objeto de novo projeto na mesma sesso legislativa (ou seja, no mesmo ano), exceto se o novo projeto sobre o mesmo tema for proposto pela maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional (artigo 67, Constituio Federal). Caso o projeto seja aprovado na Casa Iniciadora, segue para a Casa Revisora, onde tambm dever ser discutido e votado, passando primeiramente pelas Comisses para, ento, ir a Plenrio (artigo 65, caput).
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A aprovao do projeto se configura pelo fato de se alcanar o nmero de votos favorveis ao projeto suficiente para alcanar o qurum exigido constitucionalmente para aprovao. Como no presente caso, est se falando do processo legislativo para criao de uma lei ordinria, o qurum exigido o de maioria simples (artigo 47), ou seja, mais da metade dos votos dos parlamentares presentes na sesso, desde que a sesso tenha sido aberta com mais da metade dos parlamentares que compem a Casa. Por outro lado, se o qurum exigido no for atingido, considera-se que o projeto foi rejeitado. A ttulo de exemplo, pode-se dizer que, se um projeto de lei ordinria precisa de 26 (vinte e seis) votos para sua aprovao, pois a Casa Legislativa, composta por 100 (cem) parlamentares foi aberta com 51 (cinqenta e um) presentes, considera-se aprovado o projeto se 26 (vinte e seis) congressistas disserem sim ao projeto e ser rejeitado o projeto se um nmero inferior a este votar a favor da aludida proposio. Voltando tramitao do projeto de lei: como afirmado acima, se o projeto for aprovado na Casa Iniciadora ele dever ser revisto pela outra Casa do Congresso Nacional, em um s turno de discusso e votao (artigo 65, caput). Se, na Casa Revisora, o projeto for rejeitado, ser arquivado (artigo 65, caput), aplicando-se, tambm nesta hiptese, o artigo 67 da Constituio Federal, que diz o seguinte: a matria constante de projeto de lei rejeitado somente poder constituir objeto de novo projeto, na mesma sesso legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional. Mas ainda podem acontecer duas hipteses na Casa Revisora: a aprovao do projeto encaminhado pela Casa Iniciadora sem alteraes ou a aprovao com alteraes. Ocorrendo alteraes na Casa Revisora, o projeto deve retornar Casa Iniciadora para que apenas as modificaes introduzidas sejam analisadas,
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sendo, ento, aprovadas ou rejeitadas definitivamente, tendo em vista o princpio do bicameralismo (artigo 65, pargrafo nico). Porm, se a Casa Revisora aprovar, sem alteraes, o projeto enviado pela Casa Iniciadora, passa-se fase das deliberaes do Chefe do Poder Executivo. Antes de analisar os pontos relativos s deliberaes executivas, vale lembrar que, via de regra, os projetos de lei no tm prazo rgido para que sejam votados. Todavia, o Presidente da Repblica, nos projetos de sua iniciativa, poder solicitar urgncia na apreciao da proposta ( 1 do artigo 64). E, com isso, o projeto passa a tramitar em regime de urgncia. Se o projeto estiver tramitando em regime de urgncia, a Cmara dos Deputados e o Senado Federal devero se manifestar sobre a proposio, cada qual sucessivamente, em at 45 (quarenta e cinco) dias, sob pena de serem sobrestadas todas as demais deliberaes legislativas da respectiva Casa com exceo das que tenham prazo constitucional determinado, como as relativas a medidas provisrias (artigo 62 e ) , at que se ultime a votao ( 2 do artigo 64). Ainda na hiptese de projeto de lei que esteja tramitando em regime de urgncia, a Constituio Federal estabelece que a apreciao das emendas do Senado Federal pela Cmara dos Deputados dever ocorrer no prazo de 10 (dez) dias ( 3 do artigo 64). Assim, a fase de deliberao de um projeto de lei que tramita em regime de urgncia deve se ultimar no prazo mximo de 100 (cem) dias. Caso os prazos estabelecidos nos 2 e 3 do artigo 64 da Constituio Federal no sejam obedecidos, a pauta de votao dever ficar trancada at que se ultime a votao do projeto urgente, excees feitas s deliberaes parlamentares que tenham prazo constitucional determinado. Deliberao Executiva
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Terminada a fase de deliberao legislativa com a aprovao do projeto de lei em ambas as Casas do Congresso Nacional, ele deve ser encaminhado ao Presidente da Repblica para manifestar sua concordncia ou sua discordncia com o projeto. A aquiescncia do Chefe do Poder Executivo com o projeto de lei enviado a ele pela Casa Legislativa na qual foi concluda a votao se d por meio da sano (artigo 66, caput). A sano pode ser expressa ou tcita, isto , o Presidente da Repblica pode explicitamente exarar sua aquiescncia ao projeto quando ocorrer a sano expressa ou, passados 15 (quinze) dias teis sem a manifestao explcita do Chefe do Executivo, seu silncio importar sano (neste caso, sano tcita), conforme artigo 66, 3, da Constituio Federal. Sancionado o projeto ocorrer, como ser visto, a promulgao e a publicao da lei. Mas, ao receber o projeto de lei que lhe foi encaminhado pelo Legislativo, o Presidente da Repblica poder discordar dele, no todo ou em parte, ocasio em que dever vet-lo (artigo 66, 1). O veto, diferentemente da sano, deve ser sempre expresso e motivado. Nem poderia ser diferente, pois, como se viu acima, o silncio do Presidente da Repblica significa que ele concordou com o projeto, ocorrendo a sano. Portanto, o veto deve ocorrer em at 15 (quinze) dias teis, contados da data em que o Presidente da Repblica recebeu o projeto de lei da Casa Legislativa que concluiu a votao. Como se afirmou, o veto deve ser motivado, sendo certo que as razes da discordncia do Presidente da Repblica com o projeto de lei que lhe foi
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encaminhado podem ser de dois tipos: o Chefe do Poder Executivo pode entender que o projeto inconstitucional (quando ocorrer o denominado veto jurdico) ou contrrio ao interesse pblico (nesta hiptese dar-se- o chamado veto poltico), ou, ainda, pode entender que o projeto deve ser vetado por ambos os motivos. A motivao do veto imprescindvel, pois, com ela, o Congresso Nacional, ao apreciar o veto aceitando-o ou rejeitando-o, como se ver mais adiante poder se convencer ou no dos motivos que levaram o Presidente da Repblica a discordar do projeto. importante mencionar que o veto pode ser total ou parcial, ou seja, o Presidente da Repblica pode discordar de todo o projeto de lei ou de apenas parte dele. Contudo, o veto parcial somente poder abranger texto integral de artigo, de pargrafo, de inciso ou de alnea (artigo 66, 2), evitando-se, assim, que o Presidente da Repblica, por meio do veto, crie algo novo com a supresso de uma palavra ou de uma expresso. Com efeito, o veto contempla a noo de eliminao, supresso, excluso do texto do projeto de lei, jamais de acrscimo ou adio. Com a previso do artigo 66, 2, da Constituio Federal, impede-se, por exemplo, que um projeto que previa uma proibio passe a prever, com o veto, uma permisso, como na hiptese de estabelecer que no permitido praticar o ato X e, com o veto da palavra no, passar a ter a seguinte redao: permitido praticar o ato X. Probe-se, tambm, que um texto que previa que esta lei entrar em vigor 120 dias aps sua publicao entre em vigor na prpria data da publicao, com o veto das palavras 120 dias. Cumpre esclarecer que o veto supervel, ou seja, pode ser rejeitado pelo Congresso Nacional.
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que o veto e seus motivos devem ser encaminhados ao Congresso Nacional, que o apreciar, em sesso conjunta, dentro de 30 (trinta) dias a contar de seu recebimento, podendo o Legislativo aceitar ou no o veto levado a efeito pelo Presidente da Repblica (artigo 66, 4). Esgotado o prazo de 30 (trinta) dias acima mencionado, sem deliberao pelo Congresso Nacional, o veto ser colocado para apreciao na ordem do dia da sesso imediata, sobrestadas as demais proposies, at sua votao final (artigo 66, 6). O veto ser considerado rejeitado mantendo-se, portanto, o texto original, anteriormente enviado pelo Congresso Nacional ao Presidente da Repblica somente pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores, em votao secreta (artigo 66, 4). Portanto, para derrubar o veto, mais da metade dos membros da Cmara dos Deputados e do Senado Federal devem se manifestar contra a do texto do projeto, ou de parte dele, pelo Chefe do Poder Executivo. Derrubado o veto, o projeto dever ser enviado ao Presidente da Repblica para promulgao ( 5 do artigo 66), mas, se a lei no for promulgada em 48 horas pelo Chefe do Poder Executivo, o Presidente do Senado a promulgar, e, se este no o fizer em igual prazo, caber ao VicePresidente do Senado faz-lo (artigo 66, 7). Vale lembrar que a promulgao o ato que atesta a existncia e a autenticidade da lei, conferindo a ela presuno relativa de constitucionalidade. E a publicao d notoriedade lei e a torna obrigatria, informando a todos sua existncia e seu contedo. A partir da veiculao da lei no Dirio Oficial ningum mais pode alegar seu desconhecimento. ESPCIES NORMATIVAS As espcies normativas so os tipos de regras primrias, que criam direitos e obrigaes e derivam diretamente da Constituio Federal. Elas esto previstas no artigo 59 da Constituio Federal e so as seguintes: emendas
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Constituio, leis complementares, leis ordinrias, leis delegadas, medidas provisrias, decretos legislativos e resolues. Emenda Constituio J se tratou das emendas Constituio quando foi analisado o Poder Constituinte Reformador, visto que essa espcie normativa o instrumento por meio do qual a reforma da Constituio levada a efeito. Portanto, ao se criar uma emenda Constituio estar-se- alterando o texto constitucional de modo a que nele se acrescente, retire ou modifique alguma ou algumas disposies. Contudo, as emendas Constituio sofrem limites de ordem material, formal e circunstancial. Os limites materiais dizem respeito ao constitucional que no poder ser objeto de formam o ncleo imutvel da Constituio e ptreas, previstas nos incisos I a IV do 4 Federal. assunto, ao tema, matria modificao. Essas matrias so chamadas de clusulas do artigo 60 da Constituio
Assim, no podem ser objeto de deliberao as propostas de emenda Constituio tendentes a abolir a forma federativa de Estado; o voto direto, secreto, peridico e universal; a separao dos Poderes e os direitos e garantias individuais (artigo 60, 4, incisos I a IV). Os limites formais so aqueles relativos ao procedimento exigido pela Constituio para que ocorra sua prpria alterao. Assim, a modificao da Constituio somente poder acontecer se forem obedecidos os procedimentos, os ritos, as formas previstas na prpria Lei Maior, que diferem dos procedimentos para a aprovao da legislao ordinria, analisados no item denominado Processo Legislativo acima.
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Portanto, as emendas Constituio somente podem ser propostas pelo Presidente da Repblica; por 1/3 (um tero), no mnimo, dos membros da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal; ou por mais da metade das Assemblias Legislativas das unidades da Federao, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros (artigo 60, incisos I a III). Proposta a emenda Constituio ela ser discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, 3/5 (trs quintos) dos votos dos respectivos membros (artigo 60, 2). Com a aprovao pelo Congresso Nacional do projeto de emenda Constituio, ela ser promulgada pelas Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo nmero de ordem (artigo 60, 3). A matria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada no pode ser objeto de nova proposta na mesma sesso legislativa (artigo 60, 5), ou seja, no mesmo intervalo de tempo anual de reunio do Congresso Nacional, previsto artigo 57, caput, da Constituio Federal. Por fim, os limites circunstanciais so aqueles previstos no 60, 1, da Constituio Federal e dizem respeito ao fato de que a Constituio Federal no poder ser emendada na vigncia de interveno federal, de estado de defesa ou de estado de stio. Lei Complementar Inicialmente, convm esclarecer que o critrio que diferencia a lei complementar das demais espcies normativas no o fato de que ela complementa a Constituio como se poderia imaginar e como geralmente as pessoas que no lidam com o Direito mencionam , pois outras espcies normativas, como, por exemplo, as leis ordinrias e as medidas provisrias tambm complementam a Constituio.
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A lei complementar uma espcie normativa primria, que busca seu fundamento de validade diretamente na Constituio, que vai dizer qual o contedo e como ela dever ser elaborada. Basicamente, duas caractersticas identificam a lei complementar: o qurum para sua aprovao pelo Congresso Nacional e a matria que a Constituio reserva a ela. O qurum para a aprovao da lei complementar o de maioria absoluta (artigo 69), ou seja, mais da metade dos membros do Congresso Nacional. Portanto, considera-se aprovada uma lei complementar se ela alcanar, na Cmara dos Deputados e Senado Federal, em um nico turno de votao em cada Casa, mais da metade dos votos dos membros que a compem. Quando a Constituio Federal exigir que determinada matria seja regulamentada por lei complementar, dever dizer expressamente, ou seja, se uma previso constitucional no contiver meno expressa sobre a exigncia de que aquele dispositivo deve ser regulado por lei complementar significa que ele pode se tratado por outra espcie normativa, como, por exemplo, lei ordinria ou medida provisria. Exemplo de dispositivos constitucionais que exigem sua regulamentao por meio de lei complementar so os artigos 14, 9 (Lei complementar estabelecer); 93 (Lei complementar... dispor); 131 (nos termos da lei complementar que dispuser); 134, pargrafo nico (Lei complementar organizar); 146 (Cabe lei complementar); 148 (A Unio, mediante lei complementar, poder instituir); 202, caput (regulado por lei complementar); 202, 4 (Lei complementar disciplinar), etc. Lei Ordinria A lei ordinria tambm um tipo de norma primria, que encontra fundamento de validade diretamente na Constituio Federal.
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As duas caractersticas fundamentais da lei ordinria dizem respeito ao qurum para sua aprovao e as matrias que sero tratadas por ela. O qurum para a aprovao da lei ordinria o de maioria relativa, ou seja, considera-se aprovada uma lei ordinria se mais da metade dos presentes na sesso desde que abertos os trabalhos com mais da metade dos membros da Casa Legislativa votarem a favor do projeto (artigo 47 da Constituio Federal). Convm lembrar um projeto de lei ordinria considerado aprovado se alcanar o qurum de maioria simples nas duas Casas do Congresso Nacional (Cmara dos Deputados e Senado Federal) em um nico turno de votao em cada Casa. Os temas a serem tratados por lei ordinria so todos aqueles que a Constituio Federal no menciona que devam ser regulados por lei complementar. Assim, quando a Constituio reclama criao de lei ordinria para disciplinar algum de seus dispositivos, ou ela no faz meno ao tipo de norma que deve regulamentar aquela previso constitucional ou ela contempla expresses como as seguintes: qualificaes que a lei estabelecer (artigo 5, inciso XIII); a lei estabelecer o procedimento (artigo 5, XXIV); a lei punir (artigo 5, inciso XLI); nos termos da lei (artigos 5, XLII, e 201); a lei regular (artigos 5, inciso XLVI, e 90, 2); fixado em lei (artigo 7, inciso IV); na forma da lei (artigo 17, 3); a lei dispor (artigo 88); nos limites da lei (artigo 133). Com base no que foi dito, percebe-se que a aprovao das leis ordinrias ocorre por um procedimento mais fcil do que o previsto para a criao das leis complementares, pois, enquanto a Constituio exige qurum de maioria absoluta para este ltimo tipo de norma (lei complementar), reclama qurum de maioria relativa para aquela espcie normativa (lei ordinria). Sem dvida, isto significa que o Constituinte deu uma relevncia poltica maior s matrias que devem ser tratadas por leis complementares, se comparadas com os temas a serem regulados por leis ordinrias.
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Mas isto no autoriza dizer que as leis complementares so, do ponto de vista jurdico-formal, hierarquicamente superiores s leis ordinrias, pois a hierarquia jurdico-formal implica reconhecer que a norma superior d fundamento de validade norma inferior, impondo a maneira de sua criao e o contedo que deve ter. E, no caso das leis complementares e ordinrias, isto no acontece, porque ambas encontram fundamento de validade na Constituio Federal e no tratam das mesmas matrias (salvo rarssimas excees, como, por exemplo, o disposto no pargrafo nico do artigo 59 segundo o qual uma lei complementar deve dispor sobre a elaborao, redao, alterao e consolidao das leis ou em razo do confronto entre o pargrafo nico do artigo 79 e os artigos 89, inciso I, e 90, 2, que podem ensejar disciplinas diferentes sobre algumas atividades do Vice-Presidente da Repblica, como adverte Alexandre de Moraes). Lei Delegada As leis delegadas so as espcies normativas elaboradas pelo Presidente da Repblica, mediante solicitao dele ao Congresso Nacional (artigo 68, caput, da Constituio Federal). Contudo, a delegao no constitui uma transmisso ilimitada de poderes do Legislativo ao Executivo, pois, se o Congresso Nacional acolher a solicitao do Presidente da Repblica, far a delegao especificando seu contedo e os termos do seu exerccio (artigo 68, 2). Ademais, a Constituio Federal (artigo 68, 1), desde logo, impede que o Congresso Nacional autorize o Presidente da Repblica a editar lei delegada sobre os seguinte objetos: atos de competncia exclusiva do Congresso Nacional (artigo 49); atos de competncia privativa da Cmara dos Deputados e do Senado Federal (artigos 51 e 52); a matria reservada lei complementar; a legislao sobre organizao do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, a
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carreira e a garantia de seus membros; a legislao sobre nacionalidade, cidadania, direitos individuais, polticos e eleitorais; planos plurianuais, diretrizes oramentrias e oramentos. Por fim, o Congresso Nacional tem a prerrogativa de permitir que o Presidente da Repblica edite a lei delegada, sem que ela seja apreciada pelo Legislativo, antes de entrar em vigor, ou, por outro lado, pode exigir a apreciao do projeto pelo prprio Congresso Nacional, sendo que, neste caso, a anlise do projeto ser feita em votao nica, no se permitindo qualquer emenda, ou seja, ou o Poder Legislativo aprova integralmente o projeto de lei delegada encaminhado pelo Poder Executivo ou o rejeita inteiramente, no podendo alter-lo (artigo 68, 3). Decreto Legislativo e Resoluo A rigor, os Decretos Legislativos so espcies normativas que tm a funo de veicular regras de competncia exclusiva do Congresso Nacional (artigo 49), enquanto as Resolues, via de regra, disciplinam as matrias de competncias privativas da Cmara dos Deputados (artigo 51) e do Senado Federal (artigo 52). Estas espcies normativas primrias no tm uma disciplina rigidamente sistematizada na Constituio. Assim, em determinadas situaes a Constituio Federal estabelece, por exemplo, que certa matria de competncia exclusiva do Congresso Nacional deve ser tratada por Decreto Legislativo (por exemplo, o 3 do artigo 62) e, em outras, por Resoluo (por exemplo, o 2 do artigo 68). Detalhes sobre quando uma ou outra espcie normativa deve ser utilizada encontram-se nos Regimentos Internos das Casas Legislativas ou do prprio Congresso Nacional. Certo que o Presidente da Repblica no participa da formao das Resolues e dos Decretos Legislativos, uma vez que essas espcies normativas no se submetem sano ou veto do Chefe do Poder Executivo (artigo 48, caput). So espcies normativas instrudas, discutidas, votadas,
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aprovadas e promulgadas no mbito interno do Congresso Nacional ou de uma de suas Casas. Assim, quando o Congresso Nacional ou qualquer de suas Casas pretende disciplinar as matrias previstas nos artigos 49, 51 e 52, deve faz-lo por meio de Decretos Legislativos ou Resolues, conforme exigncia da prpria Constituio Federal ou dos Regimentos Internos do Congresso Nacional, do Senado Federal ou da Cmara dos Deputados. Neste item convm, ainda, esclarecer que a espcie normativa chamada Decreto Legislativo no se confunde com o antigo Decreto-Lei atualmente inexistente no ordenamento constitucional brasileiro, como se ver no item abaixo, que trata das Medidas Provisrias , nem com o Decreto, tipo de norma infralegal, cuja edio de competncia do Chefe do Poder Executivo e tem a funo de dar fiel execuo lei (artigo 84, inciso IV), conforme se analisar quando for abordado o tema Poder Executivo. Medida Provisria Breve histrico A Constituio brasileira de 1967, com a Emenda n 1/69, outorgada pelo regime militar, previa uma espcie normativa chamada decreto-lei, que foi extinta e substituda pelas medidas provisrias, quando da promulgao da Constituio Federal de 1988. Na vigncia da Constituio anterior, o Presidente da Repblica poderia editar decreto-lei sobre alguns assuntos, no caso de relevncia ou urgncia, com prazo de 60 (sessenta) dias, submetendo-o ao Congresso Nacional. Caso o Poder Legislativo no apreciasse o decreto-lei no prazo mencionado, ele era considerado aprovado por decurso de prazo, ou seja, o silncio do Congresso Nacional significava sua concordncia com o decreto-lei editado pelo Presidente da Repblica.
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Procurando manter possibilidade de o Poder Executivo editar espcies normativas primrias, de maneira rpida, em situaes excepcionais, a Constituio de 1988 substituiu o decreto-lei pela medida provisria, estabelecendo que, em caso de relevncia e urgncia, o Presidente da Repblica poderia editar esta espcie normativa, com fora de lei, submetendoa imediatamente ao Congresso Nacional que, em 30 (trinta) dias, deveria apreci-la. Se a medida provisria no fosse convertida em lei no prazo assinalado, perderia a eficcia desde a edio. Todavia, estas previses constitucionais permitiram expressivos abusos por parte dos sucessivos Chefes do Poder Executivo que passaram a editar e reeditar medidas provisrias sobre as mais diversas matrias , sem que houvesse objeo significativa do Legislativo e do Judicirio. Na prtica, as medidas provisrias revelaram-se como um instrumento to ou mais autoritrio do que o antigo decreto-lei, conferindo ao Presidente da Repblica reais e regulares poderes legislativos. Com vistas a restringir, definitivamente, a utilizao das medidas provisrias, dando um perfil bastante detalhado desta espcie normativa, o artigo 62 da Constituio Federal foi alterado pela Emenda Constitucional n 32, de 11 de setembro de 2001. Os requisitos de relevncia e urgncia Com a Emenda n 32/2001 foram mantidos os requisitos de relevncia e urgncia para que o Presidente da Repblica tenha autorizao para editar as medidas provisrias (artigo 62, caput). No existe nenhum parmetro constitucional para se aferir a presena ou no da relevncia para a adoo da medida provisria. Assim, a primeira apreciao do que ou no relevante compete ao Presidente da Repblica, autoridade competente para editar o aludido ato normativo.
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Em seguida uma vez que a medida provisria deve ser imediatamente submetida ao Poder Legislativo (artigo 62, caput) cabe a cada uma das Casas do Congresso Nacional, antes da deliberao sobre o mrito da medida provisria, verificar seu houve atendimento aos pressupostos constitucionais para sua edio, dentre os quais a relevncia. Quanto urgncia, a anlise da presena deste requisito tambm compete primeiramente ao Presidente da Repblica e, em seguida, ao Congresso Nacional, conforme exposto acima. Todavia, neste caso existe um parmetro constitucional, como advertem Leda Pereira da Mota e Celso Spitzcovsky. Com efeito, ao analisar a tramitao dos projetos de lei em regime de urgncia, quando se falou sobre o processo legislativo, foi visto que, solicitada a urgncia a um projeto, este deve ser apreciado, sucessivamente, pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em 45 (quarenta e cinco) dias (artigo 64, 1 e 2). E, ocorrendo emendas ao projeto pelo Senado, a Cmara ter 10 (dez) dias para apreciar as alteraes levadas a efeito (artigo 64, 3). Assim, constitucionalmente pode-se entender que um projeto que tramita em regime de urgncia deve ser discutido e votado, no mximo, em 100 (cem) dias. Ento, se uma determinada questo por mais relevante que seja puder aguardar 100 (cem) dias para ser tratada com fora de lei, no haver urgncia, no podendo ser veiculada por medida provisria. Por outro lado, se o assunto for to premente que no possa aguardar o referido prazo, a urgncia estar configurada, autorizando-se a edio da medida provisria, desde que presente tambm o requisito da relevncia e atendidas as demais previses constitucionais, especialmente as que impedem a adoo de medidas provisrias sobre determinados assuntos (artigo 62, 1). Matrias que no podero ser objeto de medidas provisrias
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O 1 do artigo 62 veda a edio de medidas provisrias sobre matria: 1) relativa a: a) nacionalidade, cidadania, direitos polticos, partidos polticos e direito eleitoral; b) direito penal, processual penal e processual civil; c) organizao do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, a carreira e a garantia de seus membros; d) planos plurianuais, diretrizes oramentrias, oramento e crditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no artigo 167, 3; 2) que vise a deteno ou seqestro de bens, de poupana popular ou qualquer outro ativo financeiro; 3) reservada a lei complementar; j disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sano ou veto do Presidente da Repblica. E o artigo 246, da Constituio Federal, impede a adoo de medida provisria na regulamentao de artigo cuja redao tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1 de janeiro de 1995 e 11 de setembro de 2001, perodo em que foram promulgadas, por exemplo, as Emendas ns 19/98 e 20/98, que instituram as chamadas reformas administrativa e da previdncia, respectivamente. Prazo de vigncia e prorrogao das medidas provisrias As medidas provisrias tm eficcia imediata, mas, a rigor, perdero a eficcia, desde a edio, se no forem convertidas em lei no prazo de 60 (sessenta) dias, prorrogvel, uma nica vez, tambm por 60 (sessenta) dias, se a sua votao ainda no estiver encerrada nas duas Casas do Congresso Nacional (artigo 62, 3 e 7). Vale lembrar que o prazo de vigncia dever ser contado da data da publicao da medida provisria, suspendendo-se durante os perodos de recesso do Congresso Nacional (artigo 62, 4). Portanto, entre 16 de dezembro e 14 de fevereiro, bem como do dia 1 ao dia 31 de julho (perodos de recesso parlamentar, conforme artigo 57, caput) desde que o Congresso Nacional no tenha sido convocado extraordinariamente, nos termos dos 6 a 8 do artigo 57 , o prazo de
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vigncia das medidas provisrias ficam suspensos. Em outras palavras, o prazo de vigncia da medida provisria deixa de ser contado a partir do incio do recesso, voltando a ser computado quando do retorno aos trabalhos parlamentares, no se desprezando os dias iniciais de vigncia em que as medidas provisrias tiveram eficcia antes do recesso parlamentar. Apreciao das medidas provisrias pelo Congresso Nacional As medidas provisrias, imediatamente aps sua edio, devem ser submetidas apreciao do Congresso Nacional (artigo 62, caput), tendo sua votao iniciada na Cmara dos Deputados (artigo 62, 8). Editada a medida provisria, ser formada uma comisso mista de Deputados e Senadores, cuja funo ser examin-la e sobre ela emitir parecer, antes de sua apreciao, em sesso separada, pelo plenrio de cada uma das Casas do Congresso Nacional (artigo 68, 9). Convm lembrar que cada uma das Casas do Congresso Nacional, antes de deliberar sobre o mrito das medidas provisrias, deve analisar se foram ou no atendidos os pressupostos constitucionais para sua edio (artigo 62, 5), como, por exemplo, a presena dos requisitos de relevncia e urgncia, bem como se a Constituio permite a disciplina da matria em questo por meio de medida provisria. E, se a medida provisria no for apreciada em at 45 (quarenta e cinco), contados de sua publicao, entrar em regime de urgncia, subseqentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, at que termine a votao, todas as demais deliberaes legislativas da Casa em que estiver tramitando (artigo 62, 6). Alm da aprovao integral do texto da medida provisria, convertendo-a em lei, possvel que o Congresso a rejeite totalmente. Mas, ainda h uma terceira possibilidade: a alterao, pelo Poder Legislativo, do texto original da medida provisria enviada pelo Presidente da Repblica.
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Neste caso, se for aprovado projeto de lei de converso alterando o texto original da medida provisria, esta manter-se- integralmente em vigor at que seja sancionado ou vetado o projeto (artigo 62, 12). Proibio de reedio das medidas provisrias O 10 do artigo 62 da Constituio Federal prev, expressamente, que o Presidente no pode reeditar, na mesma sesso legislativa, medida provisria que tenha sido rejeitada pelo Congresso Nacional ou que tenha perdido sua eficcia por decurso de prazo, ou seja, vedada a reedio, na mesma sesso legislativa, da medida provisria que no tenha sido convertida em lei no prazo mximo de 120 (cento e vinte) dias, fixado pelo 3 do mesmo artigo. A disciplina dos efeitos da medida provisria rejeitada ou que perdeu eficcia Como visto acima, o 3 do artigo 62 da Constituio Federal determina que as medidas provisrias no convertidas em lei no prazo fixado constitucionalmente, perdero a eficcia, desde a edio, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relaes jurdicas delas decorrentes. Ocorre que, se o aludido decreto legislativo no for editado em at 60 (sessenta) dias aps a rejeio ou perda da eficcia da medida provisria, as relaes jurdicas constitudas e decorrentes de atos praticados durante sua vigncia conservar-se-o por ela regidas ( 11 do artigo 62). Se, por um lado, essas previses constitucionais buscam compelir o Congresso Nacional a disciplinar, por decreto legislativo, as relaes jurdicas decorrentes das medidas provisrias rejeitadas ou que perderam a eficcia porque no foram apreciadas pelo Legislativo, no prazo estipulado constitucionalmente, por outro lado, na prtica, se o Congresso Nacional no editar o decreto legislativo para regular relaes jurdicas advindas da medida
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provisria que no foi convertida em lei, os atos praticados durante sua efmera vigncia passam a ser regidos pela prpria medida provisria que perdeu a eficcia. Isto significa que, em algumas situaes, a medida provisria diferentemente do que se poderia supor inicialmente tem preservados os efeitos que produziu, se no for convertida em lei. PODER EXECUTIVO FUNES As funes tpicas do Poder Executivo so as de administrar e executar, aplicando o direito de ofcio. As funes atpicas so as de julgar, quando, por exemplo, ocorre o contencioso administrativo, bem como as de legislar, quando, por exemplo, o Presidente da Repblica edita medidas provisrias (artigo 62) e leis delegadas (artigo 68) ou participa do processo legislativo, por meio da iniciativa, sano, veto e promulgao. As funes do Poder Executivo podem ser divididas em funes de Chefe de Estado e funes de Chefe de Governo. As funes de Chefe de Estado se caracterizam pelas atividades de representao interna, por meio da gerncia poltica e administrativa dos negcios internos do Pas, enquanto que as funes de Chefe de Governo dizem respeito representao da nao em suas relaes internacionais. Quando as funes de chefia de Estado e chefia de Governo so exercidas por uma nica pessoa, entende-se que o sistema adotado foi o presidencialismo. Por outro lado, se a chefia de Estado exercida por uma pessoa (Presidente ou Monarca) e a chefia de Governo por outra (PrimeiroMinistro, que chefia o Gabinete), o sistema escolhido foi o parlamentarismo.
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A anlise dos incisos do artigo 84 revela que o Brasil adotou o sistema de governo presidencialista. Com efeito, os incisos VII, VIII, XIX e XIX, do aludido artigo, prevem que o Presidente da Repblica exerce as funes de Chefe de Estado ao manter relaes com Estados estrangeiros, celebrar tratados, convenes e atos internacionais, declarar guerra ou celebrar a paz. E as funes de Chefe de Governo tambm so conferidas ao Presidente da Repblica, como se percebe dos incisos I a VI, IX a XVIII e XXI a XXVII do artigo 84 da Constituio Federal (por exemplo, compete ao Presidente da Repblica: nomear e exonerar Ministros de Estado; exercer a direo superior da administrao federal; prestar, anualmente, ao Congresso Nacional, as contas referentes ao exerccio anterior). Vale lembrar que o artigo 76 da Constituio Federal prev que o Poder Executivo exercido pelo Presidente da Repblica, auxiliado pelos Ministros de Estado. Ainda neste item, mostra-se importante ressaltar que uma das competncias do Presidente da Repblica a de expedir decretos e regulamentos para dar fiel execuo lei, nos termos do artigo 84, inciso IV, da Constituio Federal. Os decretos e regulamentos, editados pelo Presidente da Repblica, so espcies normativas secundrias, visto que no derivam diretamente da Constituio Federal, como acontece com as espcies normativas primrias, previstas no artigo 59, que criam direitos e obrigaes. Com efeito, os decretos e regulamentos so atos normativos infralegais e tm a funo de viabilizar a fiel execuo da lei que est sendo regulamentada, jamais criando direitos e obrigaes. Com isso, pretende-se dizer que o sistema constitucional brasileiro no admite o chamado decreto autnomo, ou seja, aquele que busca seu fundamento de validade diretamente na Constituio Federal e cria direitos e obrigaes.
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ELEIO DO PRESIDENTE DA REPBLICA O artigo 12, 3, inciso I, da Constituio Federal, estabelece que o cargo de Presidente da Repblica privativo de brasileiro nato, excluindo-se, portanto, o exerccio da presidncia da Repblica por estrangeiro ou por brasileiro naturalizado. Alm disso, so condies de elegibilidade para o cargo de Presidente da Repblica: ter, no mnimo, 35 (trinta e cinco) anos de idade; estar no pleno exerccio dos direitos polticos; estar alistado eleitoralmente; ter filiao partidria; no ser analfabeto e no incidir em nenhuma hiptese de inelegibilidade prevista constitucionalmente ou em lei complementar (artigos 14 e seguintes da Constituio Federal). O mandato do Presidente da Repblica de 4 (quatro) anos e tem incio no dia primeiro de janeiro do ano seguinte ao de sua eleio (artigo 82), sendo permitida a reeleio para um nico perodo subseqente (artigo 14, 5, com a redao dada pela Emenda Constitucional n 16/97). A eleio do Presidente da Repblica e do Vice-Presidente da Repblica deve ser realizada simultaneamente, sendo certo que o primeiro turno ocorrer no primeiro domingo de outubro e o segundo turno, se houver, dever ser realizado no ltimo domingo de outubro do ano anterior ao do trmino do mandato presidencial vigente (artigo 77, caput). A previso sobre a realizao de dois turnos de votao busca dar maior legitimidade ao eleito. Com efeito, o Presidente da Repblica considerado eleito no primeiro turno se alcanar, desde logo, a maioria absoluta dos votos vlidos, ou seja, todos os votos, menos os em branco e os nulos (artigo 77, 2). Em outras palavras, a eleio em primeiro turno ocorre se um dos candidatos atingir mais votos do que a soma dos votos dados aos demais candidatos ao cargo de Presidente da Repblica.
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Se nenhum dos candidatos alcanar a maioria absoluta dos votos vlidos na primeira votao, deve ocorrer o segundo turno da eleio, quando concorrero os dois candidatos mais votados. Ser considerado eleito, ento, aquele que obtiver a maioria absoluta dos votos vlidos, ou seja, tiver mais votos do que o outro concorrente, excluindo-se do cmputo os votos em brancos e os nulos (artigo 77, 3). Vale lembrar que se, antes de realizado o segundo turno, ocorrer morte, desistncia ou impedimento legal de candidato, ser convocado, dentre os remanescentes, o de maior votao (artigo 77, 4). IMPEDIMENTO E VACNCIA A eleio do Presidente da Repblica importa a do Vice-Presidente com ele registrado (artigo 77, 1). Mas, passados 10 (dez) dias da data fixada para a posse sem que o Presidente ou o Vice assumam o cargo, este ser declarado vago, exceto no caso de a posse ter sido impossibilitada por motivos de fora maior (artigo 78, pargrafo nico). A vacncia ocorre nas hipteses de impossibilidade definitiva de o titular do cargo assumi-lo ou de continuar a exerc-lo, como, por exemplo, em razo de morte, perda dos direitos polticos ou renncia. J o impedimento se d nos casos em que a impossibilidade de exercer o cargo tem carter temporrio, como ocorre nas hipteses de frias ou licena para tratamento mdico. Com base nessas noes que a Constituio Federal estabelece que o Vice-Presidente da Repblica substituir o Presidente, no caso de impedimento, e o suceder na hiptese de vacncia do cargo (artigo 79, caput). No caso de impedimento do Presidente e do Vice-Presidente da Repblica, ou vacncia dos respectivos cargos, devem ser chamados, sucessivamente, ao exerccio da presidncia o Presidente da Cmara dos Deputados, o do Senado Federal e o do Supremo Tribunal Federal.
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Esta ordem foi estabelecida pelo Constituinte porque a Cmara dos Deputados composta por representantes do povo (artigo 45) portanto, o Presidente desta Casa Legislativa o primeiro a ser chamado no caso de impedimento ou vacncia dos cargos de Presidente e Vice-Presidente da Repblica , enquanto que o Senado Federal formado por representantes dos Estados (artigo 46). J, o Supremo Tribunal Federal, rgo mximo do Poder Judicirio, no composto por membros eleitos diretamente, mas, sim, por brasileiros natos, com mais de 35 (trinta e cinco) anos de idade, de notvel saber jurdico e reputao ilibada, indicados pelo Presidente da Repblica e aprovados pelo Senado Federal (artigo 101 e pargrafo nico, bem como artigos 84, inciso XIV, e 52, inciso III, letra a). Atente-se para o fato de que todos estes cargos (Presidente e VicePresidente da Repblica, Presidente da Cmara dos Deputados, Presidente do Senado Federal e Ministro do Supremo Tribunal Federal) so privativos de brasileiros natos, nos termos dos incisos I a IV do 3 do artigo 12 da Constituio Federal. Frise-se que, havendo o impedimento (impossibilidade temporria para o exerccio do cargo) do Presidente e do Vice-Presidente da Repblica, o primeiro que estiver apto a reassumir as funes, deve faz-lo, voltando o substituto a exercer a primitiva funo que desempenhava. Contudo, se, nos dois primeiros anos de mandato, ocorrer a vacncia tanto do cargo de Presidente quanto do de Vice-Presidente da Repblica, inviabilizando, definitivamente, a reassuno das funes por estes mandatrios, dever ser convocada eleio direta para ambos os cargos no prazo de 90 (noventa) dias, contados da abertura da ltima vaga (artigo 81, caput). Por outro lado, se ocorrer a vacncia dos dois cargos nos ltimos dois anos do mandato presidencial, a eleio ser feita 30 (trinta) dias depois de aberta a ltima vaga, pelo Congresso Nacional, na forma da lei, como prev o
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artigo 81, 1, da Constituio Federal. Esta a nica hiptese de eleio indireta para Presidente da Repblica estabelecida pela atual Constituio. Finalmente, tanto no caso de vacncia de ambos os cargos nos dois primeiros anos de mandato, como no caso de vacncia deles nos dois ltimos anos, os eleitos devero apenas completar o perodo de seus antecessores (artigo 81, 2). RESPONSABILIDADE DO PRESIDENTE DA REPBLICA Crimes de Responsabilidade O Presidente da Repblica, gestor da coisa pblica (res publica), pode cometer crimes de natureza poltica, chamados de crimes de responsabilidade, quando atentar contra a Constituio e, especialmente, contra: a) a existncia da Unio; b) o livre exerccio do Poder Legislativo, do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico e dos Poderes constitucionais das unidades da Federao; c) o exerccio dos direitos polticos, individuais e sociais; d) a segurana interna do Pas; e) a probidade administrativa; f) a lei oramentria; g) o cumprimento das leis e das decises judiciais. Estas previses esto contidas no artigo 85 da Constituio Federal, sendo certo que, atualmente, os crimes de responsabilidade esto definidos na Lei n 1.079/50. Frise-se que o rol de crimes estabelecidos no artigo 85 da Constituio meramente exemplificativo, ou seja, a lei poder definir outras condutas que configurariam crime de responsabilidade do Presidente da Repblica, sujeitando-o ao impeachment. A acusao do Presidente da Repblica pela prtica de crime de responsabilidade pode ser feita por qualquer cidado, que dever encaminh-la para a Cmara dos Deputados.
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A admisso da acusao, pela Cmara dos Deputados, somente ocorrer pelo voto de 2/3 (dois teros) dos membros desta Casa Legislativa (artigos 51, inciso I, e 86, caput), garantindo-se o direito de defesa ao Presidente da Repblica. Admitida a acusao, o Presidente da Repblica ser submetido a julgamento perante o Senado Federal (artigos 52, inciso I, e 86, caput). Com a instaurao do processo no Senado Federal o Presidente ficar automaticamente suspenso de suas funes (artigo 86, 1, inciso II). Esta suspenso perdurar por, no mximo, 6 (seis) meses, ou seja, se o Senado, neste prazo, no encerrar o julgamento do acusado, ele voltar a exercer suas funes, mas o processo continuar a tramitar (artigo 86, 2). Esta previso reclama uma atuao razoavelmente clere do Senado numa ocasio institucionalmente delicada, impedindo que esta Casa Legislativa prolongue indevidamente o processo de impeachment com o intuito de manter o Presidente da Repblica afastado de suas funes. As sesses do Senado Federal que trataro do processo e julgamento do Presidente da Repblica por crime de responsabilidade devero ser presididas pelo Presidente do Supremo Tribunal Federal, como estabelece o pargrafo nico do artigo 52 da Constituio Federal, garantindo-se ao acusado o exerccio do direito ampla defesa. A condenao do Presidente da Repblica por crime de responsabilidade somente ser proferida por 2/3 (dois teros) dos votos dos membros do Senado, limitando-se a impor a perda do cargo, com inabilitao, por oito anos, para o exerccio de funo pblica, sem prejuzo das demais sanes judiciais cabveis (artigo 52, pargrafo nico). Cumpre registrar que a renncia do Presidente da Repblica, depois de instaurado o processo pelo Senado Federal, no interromper o julgamento, que poder ser levado a efeito somente para conden-lo inabilitao para o exerccio de funo pblica por oito anos, como aconteceu no processo de
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impeachment do ex-Presidente Fernando Collor de Mello, como decidiu o Supremo Tribunal Federal na ocasio. Isto significa que as penas previstas no pargrafo nico do artigo 52 da Constituio Federal so autnomas, ou seja, a inabilitao para o exerccio de funo pblica, por oito anos, no uma pena acessria perda do cargo. Crimes comuns Alm dos crimes de responsabilidade, o Presidente da Repblica pode ser processado e julgado por crimes comuns, ou seja, por ter praticado aquelas condutas descritas nas leis penais como crimes ou contravenes. A acusao deve ser feita perante o Supremo Tribunal Federal, por meio de denncia no caso de ao penal pblica ou de queixa-crime, quando se tratar de ao penal privada. Todavia, o Supremo Tribunal Federal somente poder processar e julgar o Presidente da Repblica pelo crime comum a ele imputado, se a Cmara dos Deputados, pelo voto de 2/3 (dois teros) de seus membros, previamente admitir a acusao formulada, como determinam os artigos 51, inciso I, e 86, caput, da Constituio Federal. Com a instaurao do processo no Supremo Tribunal Federal, com o recebimento da denncia ou da queixa-crime, o Presidente da Repblica ficar automaticamente suspenso de suas funes (artigo 86, 1, inciso I). Esta suspenso perdurar por, no mximo, 6 (seis) meses e, portanto, se o Supremo Tribunal Federal, neste prazo, no terminar o julgamento do acusado, ele voltar a exercer suas funes, sem prejuzo da continuidade do processo (artigo 86, 2). Da mesma forma que acontece no processo de impeachment, esta previso demanda uma atuao razoavelmente gil do Supremo Tribunal Federal, em razo da gravidade da situao, qual seja, o processo do Chefe do Poder Executivo por suposta prtica de crime comum. Com isso, a Constituio
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Federal procura impedir que o Supremo Tribunal Federal prolongue indevidamente o processo judicial com o objetivo de manter o Presidente da Repblica afastado de suas funes. Por fora do disposto no artigo 86, 3, da Constituio Federal, nas infraes comuns, enquanto no sobrevier sentena condenatria, o Presidente da Repblica no estar sujeito a priso. Finalmente, vale lembrar que o Presidente da Repblica, na vigncia de seu mandato, no poder ser responsabilizado por atos estranhos ao exerccio de suas funes ( 4 do artigo 86). Esta espcie de imunidade conferida pela Constituio Federal ao Presidente da Repblica significa que ele, durante seu mandato, somente poder ser responsabilizado por crimes comuns que tenham sido cometidos em razo das funes por ele exercidas, como, por exemplo, corrupo passiva. Por outro lado, a previso constitucional ora analisada impe que as infraes penais cometidas pelo Presidente da Repblica que no tenham relao com as funes por ele desempenhadas somente podero ser levadas a julgamento aps o trmino do mandato. PODER JUDICIRIO FUNES TPICAS E ATPICAS A funo tpica do Poder Judicirio a de resolver, de maneira definitiva, os conflitos de interesses caracterizados por pretenses resistidas colocados a sua apreciao, substituindo a vontade das partes. A funo jurisdicional exercida tanto na hiptese de leso quanto na hiptese de ameaa de leso a direito, como estabelece o artigo 5, inciso XXXV, da Constituio Federal, que consagra o princpio do livre acesso ao Judicirio. importante mencionar que, em decorrncia de a Constituio Federal ter institudo um Estado Democrtico de Direito (artigo 1, caput), todas as
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decises dos rgos do Poder Judicirio devero ser fundamentadas, sob pena de nulidade (artigo 93, inciso IX). Com isso, ao mesmo tempo em que se busca impedir o arbtrio e o autoritarismo, viabiliza-se a impugnao das decises judiciais por meio dos recursos, respeitando-se, assim, os princpios do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditrio e do duplo grau de jurisdio (artigo 5, incisos LIV e LV). Tipicamente, o Judicirio tambm exerce o controle difuso da constitucionalidade, pela via de exceo ou defesa, ao interpretar e aplicar as regras jurdicas, mas, previamente, analisando se as normas infraconstitucionais so compatveis ou no com as disposies previstas na Constituio. Por outro lado, quando o Judicirio exerce o controle abstrato da constitucionalidade, ele age, na realidade, como legislador negativo. Como se analisou acima, na ao direta de inconstitucionalidade, a regra a de que os efeitos da deciso do Supremo Tribunal Federal que declara a inconstitucionalidade da lei ou do ato normativo tem efeitos para todos (erga omnes). Portanto, basta a deciso do Judicirio para que a lei ou o ato normativo declarado inconstitucional no tenha mais validade e seja retirado do ordenamento jurdico, no valendo mais para ningum, funo esta preponderantemente exercida pelo Poder Legislativo. Outras funes atpicas do Poder Judicirio so encontradas no artigo 96 da Constituio Federal. Com efeito, este dispositivo estabelece que os Tribunais tm a competncia de elaborar seus regimentos internos (funo tipicamente legislativa, mas que atipicamente conferida ao Judicirio), bem como: organizar suas secretarias; prover os cargos de juiz de carreira; prover os cargos necessrios administrao da Justia; conceder frias, licena e outros afastamentos a seus membros e aos juzes e servidores que lhe forem imediatamente vinculados (funes estas tipicamente executivas, mas que so atipicamente outorgadas ao Poder Judicirio). Com isso, a Constituio procura viabilizar a independncia do Poder Judicirio, em ateno regra contida em seu artigo 2 (So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio).
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AUTONOMIA ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA O artigo 99 da Constituio Federal estabelece que assegurada a autonomia administrativa e financeira do Poder Judicirio. A autonomia administrativa garantida, basicamente, pelo exerccio das funes atpicas previstas no artigo 96 da Constituio Federal, mencionadas no item anterior. Todavia, de nada adiantaria assegurar a autonomia administrativa do Poder Judicirio, se a ele no fosse concedida a autonomia financeira. E a autonomia financeira se inicia com a previso de que os Tribunais devem elaborar suas propostas oramentrias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes oramentrias (artigo 99, 1). Com o intuito de evitar que estas previses se revelem como palavras vazias, o artigo 168 da Constituio Federal determina que os recursos correspondentes s dotaes oramentrias, compreendidos os crditos suplementares e especiais, destinados aos rgos do Poder Judicirio devem ser entregues a eles at o dia 20 de cada ms. Vale lembrar que, no mbito federal, caso estes dispositivos no sejam cumpridos, poder ser configurado crime de responsabilidade do Presidente da Repblica, que, ao deixar de repassar os recursos no prazo fixado, estar atentando contra o livre exerccio do Poder Judicirio e contra a lei oramentria (artigo 85, incisos II e VI), sujeitando-se, portanto, ao processo de impeachment. J, no plano estadual, o desrespeito s previses acima mencionadas poder ensejar a interveno federal para garantir o livre exerccio do Poder Judicirio na unidade da Federao (artigo 34, inciso IV).
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GARANTIAS DA MAGISTRATURA As garantias da magistratura encontram-se previstas nos incisos I a III do artigo 95 da Constituio Federal, constituindo-se na vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de subsdios. Todas elas so previses que procuram assegurar aos juzes a possibilidade de exerccio da funo jurisdicional de modo livre e independente, sem que precisem se sujeitar a coaes, presses indevidas e influncias ilegtimas. Vitaliciedade A vitaliciedade consiste na garantia de que o juiz somente perder seu cargo por deciso judicial transitada em julgado, alm das hipteses de aposentadoria compulsria aos 70 (setenta) anos de idade ou por vontade prpria. Contudo, a vitaliciedade, no primeiro grau de jurisdio, somente adquirida pelo juiz depois de dois anos do exerccio da funo, ou seja, aps o chamado estgio probatrio. Assim, durante o estgio probatrio, a perda do cargo depender de deliberao do tribunal a que o juiz estiver vinculado. E, aps o estgio probatrio, com a aquisio da vitaliciedade, a perda do cargo somente ocorrer por fora de sentena judicial transitada em julgado, como afirmado acima. importante ressaltar que a aquisio da vitaliciedade pelo magistrado ocorrer somente depois de dois anos do exerccio da funo, quando ele ingressar na carreira em primeiro grau de jurisdio, por concurso pblico de provas e ttulos. Isto significa que o juiz que ingressar na carreira em outro grau de jurisdio adquire a vitaliciedade imediatamente.
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E quais so as hiptese em que o juiz no ingressa na carreira no primeiro grau de jurisdio? A hiptese mais comum a do ingresso pelo chamado quinto constitucional. Com efeito, o artigo 94 da Constituio Federal estabelece que 1/5 (um quinto) dos lugares dos Tribunais Regionais Federais, dos Tribunais dos Estados, e do Distrito Federal e Territrios ser composto de membros do Ministrio Pblico, com mais de dez anos de carreira, e de advogados de notrio saber jurdico e reputao ilibada, com mais de dez anos de efetiva atividade profissional, indicados em lista sxtupla pelos rgos de representao das respectivas classes. Recebidas as indicaes, o tribunal formar lista trplice, enviando-a ao Poder Executivo, que, nos vinte dias subseqentes, escolher um de seus integrantes para nomeao (pargrafo nico do artigo 94). Portanto, 20% (vinte por cento) dos membros dos tribunais no so juzes de carreira, mas so ex-advogados e ex-membros do Ministrio Pblico que ingressaram no Poder Judicirio, diretamente nos tribunais, por meio do mecanismo do quinto constitucional, em ateno s previses contidas no artigo 94 da Constituio Federal. H outras hipteses em que os magistrados no ingressam em primeira instncia, como, por exemplo, quando se trata da formao do Supremo Tribunal Federal. Nos termos do artigo 101 da Constituio Federal, os membros do Supremo Tribunal Federal devero ser cidados com mais de 35 (trinta e cinco) e menos de 65 (sessenta e cinco) anos de idade, de notvel saber jurdico e reputao ilibada, sendo certo que os Ministros do Supremo devem ser nomeados pelo Presidente da Repblica, depois de aprovada a escolha pela maioria absoluta do Senado Federal (pargrafo nico do artigo 101, combinado com o artigo 52, inciso III, letra a). Inamovibilidade
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A garantia da inamovibilidade assegura ao juiz, a partir do momento em que adquire a titularidade do cargo, o direito de no ser transferido, removido ou promovido a no ser por iniciativa prpria. Uma nica exceo prevista pela Constituio Federal: o motivo de interesse pblico, na forma do artigo 93, inciso VIII. Este dispositivo constitucional estipula que o ato de remoo, disponibilidade e aposentadoria do magistrado, por interesse pblico, somente pode ocorrer por voto de 2/3 (dois teros) do respectivo tribunal, assegurada ampla defesa. Assim, exceto por vontade prpria ou por interesse pblico apurado por um procedimento bastante difcil, previsto no artigo 93, inciso VIII, da Constituio Federal , o magistrado, titular do respectivo cargo, no se pode exigir que o juiz deixe de exercer sua funo no local em que a desempenha. Irredutibilidade de subsdios De nada adiantaria assegurar a vitaliciedade e a inamovibilidade, se pudesse ser imposta a reduo dos subsdios dos magistrados. Com efeito, a Constituio Federal assegura aos juzes impossibilidade de reduo de seu salrio, de seus vencimentos, de seus subsdios, como prefere o inciso III do artigo 95, com a redao dada pela Emenda Constitucional n 19/98. IMPEDIMENTOS IMPOSTOS AOS JUZES Com o intuito de garantir a imparcialidade dos juzes, a Constituio Federal, no pargrafo nico do artigo 95, impede que eles exeram, ainda que em disponibilidade, outro cargo ou funo, salvo uma de magistrio.
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O mesmo dispositivo constitucional veda, tambm, que os magistrados recebam, a qualquer ttulo ou pretexto, custas ou participao em processo, alm de proibir que eles se dediquem a atividades poltico-partidrias. DIREITOS E GARANTIAS FUNDAMENTAIS A Constituio o documento jurdico que, fundamentalmente, rege as relaes de poder em uma sociedade, fixando a maneira de seu exerccio, a forma e o sistema de governo, a estrutura dos rgos do Estado, bem como os limites de sua atuao, especialmente por meio da previso dos direitos fundamentais. Esta noo surge com o advento das constituies escritas, resultantes do constitucionalismo, no final do sculo XVIII, visando a conteno do poder absoluto. Assim que a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789, previu, em seu artigo 16, o seguinte: Toda sociedade na qual no est assegurada a garantia dos direitos nem determinada a separao dos poderes, no tem Constituio. AS GERAES DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS Comumente, a doutrina identifica os direitos fundamentais em trs geraes, conforme seu surgimento histrico. A primeira gerao formada pelos tradicionais direitos individuais ligados liberdade, criando uma oposio entre o indivduo e o Estado. Os direitos de primeira gerao tm carter negativo, na medida em que suas previses caminham no sentido de exigir uma absteno, um no fazer, uma omisso do Estado, ou seja, os direitos de primeira gerao so respeitados na medida em que o Estado no ingressa na esfera de direitos conferidos aos indivduos.
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Nessa primeira fase, que se inicia no final do sculo XVIII, so disseminados, entre outros, os direitos relacionados liberdade de locomoo, inviolabilidade de domiclio e ao sigilo de correspondncia. A segunda gerao contempla os direitos coletivos, buscando assegurar a igualdade entre as pessoas por meio da exigncia de prestaes do Estado. Portanto, diferentemente dos direitos de primeira gerao, agora no se pretende mais uma absteno do Estado, mas so reclamadas aes efetivas do Estado com vistas a conferir os direitos aos indivduos. Os direitos de segunda gerao tm carter positivo, na medida em que suas previses exigem uma ao do Estado, ou seja, os direitos de segunda gerao so respeitados na medida em que o Estado age, atua, pratica aes voltadas a proporcionar a igualdade entre indivduos. Na segunda gerao, que tem incio nos primeiros anos do sculo XX, so difundidos, por exemplo, os direitos sociais, econmicos, previdencirios, bem como os relacionados sade, educao e cultura. A terceira gerao, identificada nas ltimas dcadas, consagra direitos universais voltados fraternidade, procurando assegurar a todos, por exemplo, um meio ambiente ecologicamente equilibrado, a solidariedade entre os povos e a paz. DIREITOS E GARANTIAS A diferena que se faz entre os direitos e as garantias a seguinte: enquanto aqueles se traduzem como bens da vida, as garantias buscam assegur-los. Os direitos so declaratrios enquanto as garantias so assecuratrias.
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Exemplo tpico de um direito e sua respectiva garantia se encontra no artigo 5, incisos XV e LXVIII, da Constituio Federal. Enquanto aquele inciso declara o direito livre locomoo em territrio nacional em tempo de paz, o outro dispositivo garante o exerccio desse direito na medida em que estabelece a concesso de habeas corpus sempre que algum sofrer ou se achar ameaado de sofrer violncia ou coao em sua liberdade de locomoo, por ilegalidade ou abuso de poder. APLICABILIDADE E EXTENSO O artigo 5, 1, da Constituio Federal, prev que as normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais tm aplicao imediata. Assim, todas as disposies que definirem os direitos e garantias fundamentais segundo a classificao de Jos Afonso da Silva sobre a eficcia e aplicabilidade das normas constitucionais devem ser consideradas como normas de eficcia plena ou contida, produzindo imediatamente todos efeitos possveis, em razo de disciplinarem diretamente as matrias, as situaes e os comportamentos que cogitam. Por seu turno, o artigo 5, 2, da Constituio Federal, estabelece que os direitos e garantias nela expressos no excluem outros decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte. Assim, os direitos e garantias fundamentais no so somente aqueles expressamente previstos na Constituio, mas os decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados, como por exemplo o princpio tributrio da anterioridade, previsto no artigo 150, inciso III, letra b (sem prejuzo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios cobrar tributos no mesmo exerccio financeiro em que haja sido publicada a lei que os houver institudo ou aumentado). Alm disso, os direitos e garantias fundamentais podem decorrer de tratados internacionais em que o Brasil seja parte.
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DESTINATRIOS Apesar de o caput do artigo 5 da Constituio Federal estabelecer que se garante aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, pacfico o entendimento, tanto na doutrina quanto na jurisprudncia, que os destinatrios dos direitos e das garantias fundamentais so os brasileiros natos ou naturalizados, bem como os estrangeiros, residentes ou no no Brasil, desde que estejam sob o comando do ordenamento jurdico brasileiro. Alm das pessoas fsicas, tambm so destinatrios dos direitos e garantias fundamentais as pessoas jurdicas e as entidades como as massas falidas e os condomnios, desde que a natureza do direito ou da garantia se coadune com tais pessoas ou entidades. SUSPENSO O artigo 60, 4, inciso IV, da Constituio Federal, diz que no ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir os direitos e garantias individuais. Portanto, os direitos e garantias individuais constituem-se como clusulas ptreas, no admitindo qualquer alterao que tenda a extinguilos, que busque suprimi-los. Contudo, so constitucionalmente previstas as hipteses de diminuio da abrangncia dos direitos e garantias fundamentais nas situaes excepcionais de decretao de estado de defesa ou estado de stio (artigos 136, 138 e 139 da Constituio Federal). HABEAS CORPUS CONCEITO E HISTRICO
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O habeas corpus uma ao constitucional voltada a assegurar a liberdade fsica das pessoas, uma garantia constitucional posta disposio dos indivduos para viabilizar o exerccio do direito de locomoo. A Carta Magna, outorgada pelo Rei Joo Sem Terra, na Inglaterra, em 1215, j estabelecia a previso do habeas corpus. No Brasil, o surgimento do habeas corpus se deu com a expedio do Decreto de 21 de maio de 1821, com a vinda de D. Joo VI. Em seguida, a Constituio do Imprio, de 1824, previu implicitamente o habeas corpus ao proibir as prises arbitrrias. Em 1832, com a edio do Cdigo de Processo Criminal, houve, no Brasil, a primeira previso expressa sobre o habeas corpus. O 22 do artigo 72 da Constituio de 1891, por sua vez, estabeleceu expressamente o cabimento do habeas corpus nos seguintes termos: Dar-se- o habeas-corpus sempre que o indivduo sofrer ou se achar em iminente perigo de sofrer violncia, ou coao, por ilegalidade, ou abuso de poder. Como se nota, no havia referncia explcita a violncia ou coao em relao liberdade de locomoo, possibilitando, ento, o surgimento da chamada Teoria Brasileira do Habeas Corpus. Segundo esta teoria, que nasceu da redao ampla da Constituio de 1891, a doutrina e a jurisprudncia passaram a admitir a utilizao do habeas corpus no s para garantir a liberdade fsica, mas, tambm, para assegurar o exerccio dos direitos que dela decorressem. A reforma constitucional de 1926 restringiu o cabimento do habeas corpus somente para a defesa da liberdade de locomoo, tornando insustentvel a defesa da idia surgida com a referida teoria, fato este que impulsionou o surgimento do mandado de segurana pela Constituio de 1934. A previso do habeas corpus se repetiu nas Constituio de 1934, 1937, 1967, com a Ementa n 1/69. Atualmente, a Constituio de 1988 estabelece, no artigo 5, inciso LXVIII, que ser concedido habeas corpus sempre que algum sofrer ou se achar ameaado de sofrer violncia ou coao em sua liberdade de locomoo, por ilegalidade ou abuso de poder.
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HABEAS CORPUS PREVENTIVO OU REPRESSIVO Como se nota da redao do inciso LXVIII do artigo 5, da Constituio Federal, o habeas corpus pode ser impetrado quando algum sofrer ou se achar ameaado de sofrer violncia ou coao em sua liberdade de locomoo. Na primeira hiptese, quando o indivduo j sofreu leso sua liberdade de locomoo, o habeas corpus deve ser impetrado para restaurar o direto de ir e vir da pessoa, chamando-se, neste caso, de habeas corpus repressivo ou reparador. A segunda hiptese a de o indivduo se achar na iminncia de sofrer violncia ou coao em sua liberdade de locomoo. Assim, para evitar que a leso liberdade fsica da pessoa se efetive, cabvel o habeas corpus preventivo, tambm chamado de salvo-conduto. Estas duas hipteses, alm de decorrerem do inciso LXVIII do artigo 5, da Constituio Federal, como afirmado acima, tambm se originam do disposto no inciso XXXV do mesmo artigo, que consagra o livre acesso ao Judicirio no caso de leso ou ameaa a direito. O PACIENTE, O IMPETRANTE E O IMPETRADO Paciente o destinatrio do habeas corpus, a pessoa fsica que vai usufruir desta garantia, que vai se beneficiar deste remdio constitucional, sob a alegao de que est sofrendo ou acha-se ameaado de sofrer violncia ou coao em sua liberdade de locomoo, por ilegalidade ou abuso de poder. O autor do ao denominada habeas corpus chamado de impetrante. O impetrante pode ser qualquer pessoa capaz ou incapaz, conhecida ou desconhecida do paciente. Alis, at mesmo o prprio paciente, ou seja, aquele
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que est sofrendo ou acha-se ameaado de sofrer leso sua liberdade de locomoo, pode impetrar habeas corpus em seu favor. Cumpre frisar que a impetrao do habeas corpus no exige a presena de advogado, mas pode ser impetrado por este profissional do Direito, obviamente. O representante do Ministrio Pblico tambm pode impetrar habeas corpus, desde que no seja com a inteno de desvirtuar o objetivo da garantias constitucional que, como se viu, presta-se a proteger a liberdade de locomoo dos indivduos. Assim, no deve se aceitar a impetrao de habeas corpus pelo rgo do Ministrio Pblico quando isto ocorrer para satisfazer uma pretenso da acusao. Deve-se admitir, ainda, a impetrao de habeas corpus por pessoa jurdica, uma vez que as garantias fundamentais devem ser, sempre, interpretadas extensivamente. Por fim, o rgo do Poder Judicirio pode conceder a ordem de habeas corpus, de ofcio, ao tomar conhecimento de que est ocorrendo uma leso ilegal ou abusiva ao direito de locomoo de uma pessoa. O impetrado a autoridade que, ilegalmente ou com abuso de poder, est violando ou ameaando de leso a liberdade de locomoo do indivduo. A autoridade poder ser, por exemplo, um Delegado, um Promotor de Justia, um Juiz ou um Tribunal. Admite-se, excepcionalmente, a impetrao de habeas corpus contra particular. Com efeito, se a liberdade de locomoo de uma pessoa est sendo violada por um particular, estar-se-, a rigor, diante de um crime, como, por exemplo, seqestro ou crcere privado. Nesses casos, o correto seria comunicar o fato autoridade policial. Contudo, em situaes excepcionais, como a internao de uma pessoa em uma clnica mdica particular, a jurisprudncia tem admitido o cabimento do habeas corpus.
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IMPOSSIBILIDADE DE SUPRESSO Por fora do disposto no artigo 60, 4, inciso IV, da Constituio Federal, o habeas corpus uma clusula ptrea, ou seja, no se pode admitir qualquer emenda Constituio que tenda a abolir esta garantia individual. Todavia, nas hipteses de estado de defesa ou estado de stio, a Constituio Federal admite, excepcionalmente e nos estrito termos previstos nos artigos 136, 138 e 139, a diminuio da abrangncia do habeas corpus, como, por exemplo, quando permite que uma autoridade administrativa e no o Juiz determine a priso de pessoas por crime contra o Estado. Por fim, vale lembrar que os artigos 142, 2, e 42, 1, da Constituio Federal, estabelecem que no caber habeas corpus em relao a punies disciplinares militares. Assim, o Judicirio est impedido de conceder habeas corpus, se a restrio liberdade de locomoo ocorreu em razo de punio disciplinar militar. Estes dispositivos constitucionais devem ser entendido de modo a evitar que o Judicirio imiscua-se no mrito do ato punitivo, preservando, assim, os fundamentos de hierarquia e disciplina que regem as Foras Armadas, as Polcias Militares e os Corpos de Bombeiros Militares dos Estados e do Distrito Federal. Contudo, o Judicirio no est impedido de analisar os pressupostos de legalidade do ato, verificando como adverte Alexandre de Moraes, baseado nas lies de Pontes de Miranda e em decises do Supremo Tribunal Federal se foram atendidos, para a imposio da punio disciplinar militar ao transgressor, os seguintes requisitos: hierarquia; poder disciplinar; ato ligado funo; pena suscetvel de ser aplicada disciplinarmente. HABEAS DATA
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SURGIMENTO E CONCEITO O habeas data uma garantia constitucional que, no direito brasileiro, surgiu com a Constituio de 1988, para assegurar o acesso das pessoas s informaes constantes dos bancos de dados governamentais ou de carter pblico, bem como para viabilizar a retificao de eventuais informaes incorretas constantes dos aludidos bancos de dados. A criao desta ao judicial se deu, como lembra Michel Temer, em razo do trmino do perodo em que o Brasil foi submetido ditadura militar, quando os rgos de informao coletavam dados sobre a convico poltica, filosfica, alm da conduta pessoal dos indivduos, mantendo tais informaes sob sigilo, mas utilizando-as para restringir direitos e impor sanes. Assim, o Constituinte, buscando evitar os arbtrios que eram cometidos e procurando assegurar s pessoas o conhecimento das informaes relativas a elas, constantes dos bancos de dados de entidades governamentais ou de carter pblico, bem como a possibilidade de retificao de eventuais dados incorretos, previu, no artigo 5, inciso LXXII, o habeas data. Este dispositivo constitucional, regulamentado pela Lei n 9.507, de 12 de novembro de 1997, encontra-se assim redigido: conceder-se- habeas data: a) para assegurar o conhecimento de informaes relativas pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de carter pblico; b) para a retificao de dados, quando no se prefira faz-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo. OBJETIVOS Os objetivos do habeas data so os seguintes: a) conhecer as informaes sobre a pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de carter pblico; b) obter o esclarecimento sobre as razes da coleta dos dados pela entidade que mantm os registros ou o banco de dados; c) discutir a veracidade das informaes, bem
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como a constitucionalidade e a legalidade da coleta das informaes; d) retificar, atualizar ou suprimir os dados existentes; f) sobre o dado verdadeiro, mas justificvel, obter a anotao de explicao ou contestao nos assentamentos do interessado. Esta ltima hiptese foi includa pelo 2 do artigo 4 da Lei n 9.507/97. As demais hipteses decorrem de interpretao extensiva do dispositivo constitucional que consagrou o habeas data. LEGITIMIDADE ATIVA O impetrante do habeas data pode ser tanto pessoa fsica quanto pessoa jurdica, sendo que prevalece o entendimento jurisprudencial e doutrinrio no sentido de que o impetrante somente pode obter, por meio do habeas data, as informaes relativas a ele mesmo. LEGITIMIDADE PASSIVA O impetrado deve ser a entidade governamental de carter pblico que mantenha registros ou bancos de dados que contenham informaes que sejam ou que possam ser transmitidas a terceiros ou que no sejam de uso privativo do rgo ou entidade produtora ou despositria das informaes (pargrafo nico do artigo 1 da Lei n 9.507/97). Assim, alm das entidades governamentais, tambm as entidades privadas como o Servio de Proteo ao Crdito ou as instituies financeiras privadas tm legitimidade para figurar no plo passivo do habeas data, desde que mantenham registros ou bancos de dados que contenham informaes que sejam ou que possam ser transmitidas a terceiros ou que no sejam de uso privativo do rgo ou entidade produtora ou despositria das informaes. Portanto, desde que as informaes sejam terceirizveis, o rgo que as mantiver em seus registros ou bancos de dados quer seja uma entidade pblica, quer seja uma entidade privada, mas desde que mantenha bancos de dados ou registros de carter pblico pode figurar como impetrado na ao de habeas data.
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REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO PRVIO A jurisprudncia se firmou no sentido de que no cabe o habeas data se no houve recusa, por parte da autoridade administrativa, de prestar as informaes (conferir, nesse sentido, o enunciado n 2 da smula do Superior Tribunal de Justia). Seguindo o entendimento jurisprudencial, a Lei n 9507/97, no pargrafo nico do artigo 8, estabeleceu que a petio inicial do habeas data deve ser instruda com prova: a) da recusa ao acesso s informaes ou do decurso de mais de dez dias sem deciso; b) da recusa em fazer-se a retificao ou do decurso de mais de quinze dias, sem deciso; c) da recusa em fazer-se a anotao a que se refere o 2 do artigo 4 ou do decurso de mais de quinze dias sem deciso. Vale lembrar que o 2 do artigo 4 da Lei 9507/97 foi aquele ampliou as hipteses de cabimento do habeas data, conforme mencionado acima, ao prever que ainda que no se constate a inexatido do dado, se o interessado apresentar explicao ou contestao sobre o mesmo, justificando possvel pendncia sobre o fato objeto do dado, tal explicao ser anotada no cadastro do interessado. A doutrina, com acerto, questiona a exigncia legal e jurisprudencial no sentido de que o impetrante, para impetrar o habeas data, deva demonstrar que formulou o requerimento administrativo e este foi negado ou a ele no foi dada resposta. A objeo feita pela doutrina se deve ao fato de que a Constituio Federal, no artigo 5, inciso XXXV, garante o livre acesso ao Judicirio ao afirmar que a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito. Com isso, a Constituio impediu que se condicionasse o ingresso no Judicirio ao esgotamento das vias administrativas.
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Apenas uma exceo ao livre acesso ao Poder Judicirio foi prevista constitucionalmente: a hiptese da justia desportiva. Com efeito, o 1 do artigo 217 estabelece que o Poder Judicirio s admitir aes relativas disciplina e s competies desportivas aps esgotarem-se as instncias da justia desportiva, reguladas em lei. Por seu turno, a jurisprudncia, ao exigir o requerimento administrativo para admitir o cabimento do habeas data, argumenta que, sem a que se negue o acesso da pessoa s informaes, ela no teria interesse processual, visto que no est configurada a necessidade da tutela jurisdicional, advinda de uma pretenso resistida. HABEAS DATA E DADOS SIGILOSOS O artigo 5, inciso XXXIII, da Constituio Federal, estabelece que todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel para a segurana da sociedade e do Estado. A pergunta que surge a seguinte: este dispositivo constitucional deve ser conjugado com aquele que prev o habeas data, de modo a restringir o acesso das informaes sobre a pessoa do impetrante desta garantia, quando o sigilo dos dados seja imprescindvel para a segurana da sociedade e do Estado? A resposta mais adequada a esta questo caminha no sentido de no restringir o cabimento do habeas data sob o argumento do sigilo das informaes em razo da segurana da sociedade e do Estado. Com efeito, o habeas data existe para assegurar o conhecimento de informaes relativas pessoa do prprio impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de carter pblico. Sendo assim, no h que se falar em sigilo sobre os dados do prprio impetrante, pois,
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como adverte Alexandre Moraes, se as informaes forem falsas, sua retificao no causar qualquer dano segurana da sociedade e do Estado. Por outro lado, se forem corretas as informaes, elas certamente j eram de conhecimento do prprio impetrante. MANDADO DE SEGURANA SURGIMENTO E CONCEITO Como explicado acima, a partir da Constituio de 1891, a doutrina e a jurisprudncia passaram a admitir a utilizao do habeas corpus no s para garantir a liberdade de locomoo, mas para assegurar a todos os indivduos a defesa de qualquer direito que sofresse ou se achasse em iminente perigo de sofrer violncia ou coao, por ilegalidade ou abuso de poder, nos termos do artigo 72, 22, daquela Constituio. Foi a chamada Teoria Brasileira do Habeas Corpus. Em 1926, surge uma reforma constitucional que torna insustentvel a defesa da idia surgida com a referida teoria, visto que restringiu o cabimento do habeas corpus estritamente defesa da liberdade de locomoo. Com este fato, vrios direitos que eram violados por atos ilegais e abusivos de autoridades deixaram de ter um remdio eficaz e gil, como o habeas corpus. Assim, a partir de 1926, comea a surgir a idia de se utilizar as aes possessrias para a defesa destes direitos que deixaram de ser garantidos pelo habeas corpus. E, com a Constituio de 1934, criada uma nova garantia constitucional, denominada mandado de segurana, com vistas a assegurar, de forma clere, a defesa dos direitos violados por ilegalidade ou abuso de poder que no pudessem ser garantidos pelo habeas corpus.
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O mandado de segurana no foi contemplado pela Constituio de 1937, mas voltou a ser previsto na Constituio de 1946, na de 1967, com a Emenda n 1/69, e na de 1988. Atualmente, a previso encontra-se no artigo 5, inciso LXIX, assim redigido: conceder-se- mandado de segurana para proteger direito lquido e certo, no amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsvel pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pblica ou agente de pessoa jurdica no exerccio de atribuies do Poder Pblico. Portanto, o mandado de segurana uma ao constitucional, de natureza civil, voltada a proteger direito lquido e certo, no amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsvel pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pblica ou agente de pessoa jurdica no exerccio de atribuies do Poder Pblico. O dispositivo constitucional que consagra este remdio constitucional est regulamentado pela Leis n 1.533/51 e 4.348/64. DIREITO LQUIDO E CERTO Para fins de mandado de segurana, a expresso direito lquido e certo significa que a garantia constitucional visa a proteo daqueles direitos que decorrem de fatos que podem ser provados por documentos, com a petio inicial. Assim, por mais intrincado que seja o direito, ser considerado lquido e certo se ele se originar de fatos demonstrados por meio de provas documentais, juntadas com a inicial. Esta previso se d em razo de, no procedimento do mandado de segurana, no existir dilao probatria, ou seja, no possvel, no mandado de segurana, a realizao de percia ou de audincia para a produo de provas orais. Com efeito, todas as provas devem ser documentais e juntadas
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quando da propositura da ao judicial, isto , com a inicial do mandado de segurana. Isto torna a medida mais gil, mais clere. CABIMENTO O mandado de segurana s cabvel quando no for o caso de proteo de direitos amparados por habeas corpus ou habeas data. Assim, se houver leso ou ameaa de leso liberdade de locomoo, no cabvel o mandado de segurana, pois trata-se de hiptese de habeas corpus. Tambm no ser o caso de mandado de segurana, mas sim de habeas data, se o objetivo for assegurar o conhecimento de informaes relativas pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de carter pblico, bem como para obter a retificao desses dados. O mandado de segurana serve para atacar atos ou omisses decorrentes de ilegalidade ou abuso de poder praticados por autoridade pblica ou agente de pessoa jurdica no exerccio de atribuies do Poder Pblico, prestando-se, ainda, para evitar a leso ao direito como para obter a restaurao do direito lesado. O artigo 5 da Lei n 1.533/51 prev que no cabe mandado de segurana quando: a) houver recurso administrativo com efeito suspensivo, independente de cauo; b) contra deciso judicial que possa ser atacada por recurso processual eficaz ou modificado por meio de correio; c) contra ato disciplinar, salvo quando praticado por autoridade incompetente ou com inobservncia de formalidade essencial. Vale lembrar que essas hipteses tm sido abrandadas tanto pela doutrina como pela jurisprudncia, com base no livre acesso ao Judicirio e com fundamento de no se permitir tais restries se houver leso a direito lquido e certo. O Supremo Tribunal Federal, entre outras interpretaes j firmadas sobre a matria, pacificou os entendimentos segundo os quais no cabe
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mandado de segurana contra lei em tese (Smula 266) nem contra deciso judicial transitada em julgado (Smula 268). IMPETRANTE E IMPETRADO O impetrante do mandado de segurana o titular do direito lquido e certo no protegido por habeas corpus ou habeas data, que tenha sido lesado ou ameaado de leso por ato ilegal ou abusivo de autoridade pblica ou de agente de pessoa jurdica no exerccio de funo pblica. Assim, o legitimado ativo poder ser pessoa fsica ou jurdica, alm das universalidades, como os esplios e as massas falidas, bem como os rgos pblicos despersonalizados, desde que dotados de capacidade processual. O impetrado, nos termos do artigo 5, inciso LXIX, da Constituio Federal, a autoridade pblica ou agente de pessoa jurdica no exerccio de funo pblica. Cumpre afirmar que o legitimado passivo, para fins de mandado de segurana, o agente pblico investido de poder de deciso para corrigir o ato ilegal ou abusivo praticado ou para suprir a omisso lesiva ao direito lquido e certo do impetrante. O impetrado tambm pode ser o particular, desde que esteja no exerccio de atribuies do Poder Pblico, por meio de uma das maneiras previstas no ordenamento jurdico. PRAZO PARA IMPETRAO O artigo 18 da Lei n 1.533/51 prev que o direito de requerer mandado de segurana extingue-se em 120 (cento e vinte) dias, contados da cincia, pelo interessado, do ato impugnado. Trata-se de prazo decadencial, que no se suspende nem se interrompe. LIMINAR
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O artigo 7, inciso II, da Lei n 1.533/51, estabelece a possibilidade de concesso de liminar, suspendendo o ato que deu motivo ao pedido do mandado de segurana, quando for relevante o fundamento e se do ato impugnado puder resultar a ineficcia da medida. Esses dois requisitos correspondem ao fumus boni iuris e periculum in mora. Assim, a liminar deve ser deferida pelo Magistrado quando, em sede de cognio sumria, ele ficar convencido da aparncia do direito do impetrante e da possibilidade de leso irreparvel ou de difcil reparao, caso a medida liminar no seja deferida desde logo. MANDADO DE SEGURANA COLETIVO SURGIMENTO, CONCEITO E FINALIDADE O mandado de segurana coletivo surgiu com a Constituio Federal de 1988 e est previsto no inciso LXX do artigo 5 da seguinte forma: o mandado de segurana coletivo pode ser impetrado por: a) partido poltico com representao no Congresso Nacional; b) organizao sindical, entidade de classe ou associao legalmente constituda e em funcionamento h pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados. Com isso, o Constituinte procurou diminuir a grande quantidade de aes individuais idnticas, por meio de um mecanismo facilitador do acesso ao Judicirio que pudesse reduzir decises diferentes para casos iguais. Assim, autorizou que os sindicados, as entidades de classe e as associaes realizassem a defesa de seus membros, filiados ou associados ou mesmo que os partidos polticos defendessem a sociedade como um todo , sem a necessidade da outorga de procurao especfica por cada um dos beneficirios. Deste modo, provoca-se o fortalecimento dos partidos polticos, das organizaes classistas e de outras associaes, ao mesmo tempo em que se
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busca pacificar as relaes sociais, solucionando, com uma nica ao, vrias situaes controvertidas. ESPCIE DO GNERO MANDADO DE SEGURANA A disciplina normativa sobre o mandado de segurana coletivo resume-se ao dispositivo constitucional citado acima, situao que tem causado uma srie de divergncias tanto na doutrina quanto na jurisprudncia. Contudo, possvel afirmar que o mandado de segurana coletivo uma espcie de mandado de segurana, razo pela qual alguns pontos desenvolvidos sobre este devem ser aplicados, tambm, quele. Assim que, da mesma forma que ocorre com o mandado de segurana individual, o mandado de segurana coletivo serve para atacar ato ou omisso decorrente de ilegalidade ou abuso de poder praticado por autoridade pblica ou por agente de pessoa jurdica no exerccio de atribuies do Poder Pblico. Por meio do mandado de segurana coletivo possvel proteger o direito lesado como tambm se pode defender o direito ameaado de leso. O mandado de segurana coletivo no cabvel nas hipteses quando o direito em questo for protegido por habeas corpus ou habeas data. Por fim, o mandado de segurana coletivo, assim como o mandado de segurana individual, existe para proteger direito lquido e certo, ou seja, aquele que decorre de fatos comprovveis, por documentos, com a petio inicial. OBJETO O mandado de segurana coletivo existe para proteger os direitos coletivos, em sentido amplo que abrangem os direitos difusos e os direitos coletivos em sentido estrito , bem como os direitos individuais homogneos,
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cujos conceitos podem ser extrados tanto da doutrina como do artigo 81 do Cdigo de Proteo e Defesa do Consumidor. Os direitos individuais homogneos so aqueles plenamente divisveis, mas decorrentes de origem comum, sendo possvel a identificao da parcela de titularidade do direito de cada beneficirio em relao ao bem litigioso. Os direitos coletivos, em sentido estrito, so aqueles direitos transindividuais, de natureza indivisvel, de que seja titular um grupo, uma categoria ou uma classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrrio por uma relao jurdica base, como, por exemplo, as pessoas que exercem uma mesma profisso. Difusos so os direitos transindividuais, de natureza indivisvel, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstncias de fato, como os direitos a um ambiente saudvel ou relativos proteo do consumidor. LEGITIMIDADE ATIVA Nos termos do artigo 5, inciso LXX, da Constituio Federal, o mandado de segurana coletivo pode ser impetrado por: a) partido poltico com representao no Congresso Nacional; b) organizao sindical, entidade de classe ou associao legalmente constituda e em funcionamento h pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados. A legitimidade do partido poltico est condicionada necessidade de ele ter ao menos um representante na Cmara dos Deputados ou no Senado Federal. Preenchido esse requisito, o partido poltico pode impetrar mandado de segurana coletivo para a defesa de quaisquer direitos lquidos e certos difusos, coletivos ou individuais homogneos violados ou ameaados de violao por autoridade pblica ou agente de pessoa jurdica no exerccio de atribuies do Poder Pblico.
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O Superior Tribunal de Justia, no entanto, deu interpretao mais restritiva ao dispositivo constitucional, permitindo que o partido poltico com representao no Congresso Nacional somente pode impetrar mandado de segurana coletivo para defender os seus filiados e em questes polticas, desde que autorizado por lei ou pelo estatuto. Os sindicatos e as entidades de classe podem impetrar mandado de segurana para a defesa do direito comum aos integrantes da categoria, desde que haja relao de pertinncia entre o direito a ser protegido e os objetivos do impetrante (sindicato ou entidade de classe), no se exigindo que os direitos defendidos sejam exclusivos dos pertencentes instituio impetrante. A mesma situao ocorre em relao s associaes. Contudo, neste caso, a Constituio Federal exige que a entidade tenha sido constituda e esteja em funcionamento h pelo menos um ano. Na hiptese de o impetrante ser organizao sindical, entidade de classe ou associao, a legitimao para o mandado de segurana extraordinria, ocorrendo a substituio processual, por meio do qual o impetrante defende, em nome prprio, direito alheio. O Supremo Tribunal Federal, nesses casos, tem exigido to somente a autorizao genrica prevista nos estatutos para que se possa impetrar o mandado de segurana coletivo, no reclamando autorizao expressa e especfica, como acontece na hiptese do artigo 5, inciso XXI, da Constituio Federal. COISA JULGADA Quanto coisa julgada, a soluo mais adequada parece ser a que impe a formao dela quando a deciso judicial concede a ordem no mandado de segurana coletivo, mas, por outro lado, sendo a deciso desfavorvel ao impetrante, ela no se formaria, permitindo, ento, que o exerccio do direito de ao fosse exercido por outras vias. AO POPULAR
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CONCEITO A ao popular vem prevista no artigo 5, inciso LXXIII, da Constituio, que estabelece: qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia. Este dispositivo constitucional est regulamentado pela Lei n 4.716, de 29 de junho de 1965. INSTRUMENTO DE DEMOCRACIA DIRETA O artigo 1, pargrafo nico, da Constituio Federal, prescreve que todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos da Constituio. Assim, se correto afirmar que a Constituio brasileira adota o regime da democracia representativa, por outro lado ela tambm prev alguns mecanismos de participao direta da populao na gesto e no controle da coisa pblica. A ao popular ao lado dos plebiscitos, dos referendos, da iniciativa popular um dos instrumentos de democracia direta previstos na Constituio Federal. FINALIDADES Por meio da ao popular, permite-se que qualquer cidado brasileiro, diretamente, faa a fiscalizao do Poder Pblico, defendendo a coisa pblica (res pblica Repblica), que patrimnio do povo.
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A defesa da coisa pblica, por meio da ao popular, ocorre com a invalidao dos atos lesivos ao patrimnio pblico, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, e, tambm, a condenao dos responsveis a ressarcir os danos causados ao errio. Cumpre mencionar que a ao popular pode ser proposta repressiva ou preventivamente. Nesta hiptese, busca-se evitar a leso coisa pblica. J, naquele caso, procura-se a invalidao do ato e o ressarcimento do dano ocorrido, com a condenao dos responsveis e dos beneficirios em perdas e danos. LEGITIMIDADE ATIVA O autor da ao popular, nos termos do artigo 5, inciso LXXIII, da Constituio Federal, o cidado, ou seja, o brasileiro nato ou naturalizado sempre a pessoa fsica, portanto que esteja no gozo de seus direitos polticos. Conforme previso contida no 3 do artigo 1 da Lei n 4.717/65, a prova da cidadania, para ingresso em juzo, deve ser feita com o ttulo eleitoral ou com o documento que a ele corresponda. Convm fazer referncia ao fato de que o cidado que for relativamente incapaz no precisa ser assistido pelos pais ou responsveis para ingressar com a ao popular. Parte da doutrina sustenta que o cidado age como substituto processual, defendendo, em nome prprio, um direito difuso, de toda a coletividade (Hely Lopes Meirelles). Outros entendem que a Constituio Federal conferiu ao autor popular uma legitimao autnoma (Celso Bastos) ou ampliada, propondo a ao em nome prprio e em defesa de seu direito de fiscalizar a gesto da coisa pblica e participar da vida poltica do Estado (Alexandre de Moraes).
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Cumpre ressaltar que a legitimidade ativa do cidado ampla, ou seja, ele pode propor a ao popular at mesmo na comarca onde ele no tenha o domiclio, instaurando o litgio em local onde ele no reside. SUJEITOS PASSIVOS O artigo 6 da Lei n 4.717/65 estabelece que a ao popular deve ser proposta contra as pessoas jurdicas de direito pblico da administrao direta ou indireta, empresas pblicas e sociedades de economia mista, alm das pessoas jurdicas privadas em nome das quais tiver sido praticado o ato atacado. Tambm tm legitimidade passiva as autoridades, os funcionrios e os administradores que houverem autorizado, aprovado ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade leso. Por fim, a ao popular tambm deve ser proposta contra os beneficirios diretos do ato impugnado. COISA JULGADA Com base no artigo 18 da Lei n 4.717/65, pode-se afirmar que a deciso proferida numa ao popular produz os efeitos da coisa julgada erga omnes se os pedidos forem julgados procedentes ou se forem julgados improcedentes em razo de ser infundada a ao. Por outro lado, se a ao popular for julgada improcedente por deficincia de prova, no se formar a coisa julgada, permitindo-se que qualquer cidado intente outra ao com idntico fundamento, valendo-se de nova prova. CUSTAS JUDICIAIS E NUS DA SUCUMBNCIA A Constituio Federal isenta o autor popular das custas judiciais e dos nus da sucumbncia, salvo se ele tiver agido com comprovada m-f.
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Com isso, viabiliza-se a propositura da ao popular, pois, se o cidado tivesse que recolher as custas judiciais e estivesse sujeito ao nus da sucumbncia como corriqueiramente ocorre quando se trata de outros tipos de aes judiciais inviabilizar-se-ia a utilizao desta garantia constitucional, uma vez que, nesses litgios, habitualmente esto envolvidas vultosas quantias, o que acarretaria considervel dispndio de dinheiro com custas judiciais e eventuais nus da sucumbncia, inibindo o autor popular. Por outro lado, a Constituio somente isenta o autor popular do pagamento das custas judiciais e do nus da sucumbncia se ele no tiver agido com comprovada m-f. Assim, procura-se impedir o uso indevido da ao popular, com o reprovvel intuito de denegrir a imagem dos rus, especialmente das autoridades pblicas. Com base na parte final do inciso LXXIII do artigo 5, da Constituio Federal, o artigo 12 da Lei n 4.717/65 estabelece que a sentena que, apreciando o fundamento de direito do pedido, julgar a lide manifestamente temerria, condenar o autor ao pagamento do dcuplo das custas. BIBLIOGRAFIA DE REFERNCIA AGUIAR, Joaquim Castro. Competncia e Autonomia dos Municpios na Nova Constituio, Rio de Janeiro, Forense, 1995. ALEXY, Robert. Teoria de los Derechos Fundamentales, trad. Ernesto Garzn Valds, Madri, Centro de Estudios Constitucionalies, 1993. ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competncias na Constituio de 1988, So Paulo, Atlas, 1991. ANDRADE, Jos Carlos Vieira de. Os Direitos Fundamentais na Constituio Portuguesa de 1976, Reimpresso, Coimbra, Almedina, 1987. ARAJO, Luiz Alberto David; NUNES JNIOR, Vidal Serrano. Curso de Direito Constitucional, So Paulo, Saraiva, 1998.
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Prof. Roberto Baptista Dias da Silva

Suspender para o caso concreto os efeitos da norma contrria Constituio

Retirar do ordenamento jurdico a norma federal, estadual ou distrital inconstitucional

Introduzir no ordenamento jurdico norma necessria a regulamentar a Constituio

Declarar a constitucionalidade de lei federal contestada em face da Constituio

Ativa: art. 103, 4 CF Passiva: no h.

Concentrada: STF (art. 36, III, CF)

Concentrada: STF (art. 102, I, "a" CF)

Efeitos da deciso de mrito

Efeito: entre as partes e ex nunc

Efeito: autorizar o Presidente da Repblica a decretar a interveno federal

Efeitos: vinculante e erga omnes (Art. 102, 2, CF)

No participa (exceto se a Mesa do Senado for a autora da ao)

No participa, exceto se for o rgo omisso ou se a Mesa do Senado for a autora da ao

No participa, exceto se a Mesa do Senado for a autora da ao

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