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Contrato Administrativo de Suministro. Concepto. El contrato de suministro recibe tambin la denominacin indistinta de contrato de abastecimiento o contrato de provisin.

Jeze lo defina diciendo simplemente que es un contrato administrativo que tiene por objeto la provisin de cosas muebles. Sin embargo este autor, al igual que Bielsa en nuestro pas, lo vinculaban a la prestacin de un servicio pblico. Ms modernamente Escola lo defini diciendo que el contrato de suministro es aquel contrato administrativo por el cual la administracin pblica obtiene la provisin de cosas muebles, mediante el pago de una remuneracin. Ms all de las definiciones que dan los distintos autores, que varan segn van incorporando en el concepto distintos caracteres que hacen a este contrato, el rasgo tipificante es la provisin de cosas muebles conforme lo ha seala do la doctrina en forma unnime. El objeto del contrato de suministro comprende cosas muebles que pueden ser fungibles o no, consumibles o no consumibles y divisibles o indivisibles. Dentro del derecho comercial, el contrato de suministro es considerado aquel por el cual una parte se obliga a entregar cosas en forma peridica o continuada y la otra a pagar un precio por ellas. Si bien la periodicidad es un elemento esencial de este contrato, se lo encuadra como una especie de la compra venta. La continuidad de las prestaciones permite calificarlo como un vinculo de duracin, puesto que las finalidades perseguidas por las partes no se obtienen sino con el transcurso del tiempo. En el caso del contrato administrativo de suministro, la doctrina (Marienhoff, Escola, Laso) coinciden en que puede prever tanto una entrega nica como entregas peridicas. Caracteres. 1. Bilateral: puesto que las partes quedan recprocamente obligadas, el proveedor a suministrar las cosas muebles y el estado a pagar el precio. 2. Consensual: queda concluido desde el momento en que las partes expresan su consentimiento, que de acuerdo a su regulacin legal tiene lugar a partir de la notificacin de la adjudicacin. 3. A titulo oneroso: la prestacin de cada una de las pares es en funcin de la contraprestacin que recibe. 4. En cuanto al carcter aleatorio, Diez entenda que si lo era, en tanto Marienhoff sostena que es un contrato conmutativo, por considerar que la administracin, y especialmente el corredor, corren riesgos, pero esos riesgos y sus resultados estn vinculados a circunstancias independientes del contrato. 5. Puede ser de ejecucin instantnea o de ejecucin sucesiva o escalonada. Marco Normativo. La necesidad de llevar a cabo las contrataciones respetando los principios de legalidad, igualdad, transparencia, defensa del inters pblico y de eficiente administracin de los recursos pblicos llevaron a establecer diversas reglamentaciones que permitieran cumplir con esas exigencias. El objeto del contrato de suministro, como ya lo sealamos, hizo que este fuera uno de los primeros contratos celebrados por el estado. Las referencias a la evolucin normativa tiene actualmente importancia por los regmenes dictados recientemente, los cuales reemplazan a los que se mantuvieron vigentes durante casi treinta aos. Las normas vinculadas a la regulacin del contrato de suministro, tradicionalmente estuvieron vinculadas a la ley de contabilidad. En el ao 1992 tuvo lugar un cambio sustancial en las normas que regulan la organizacin de la administracin pblica nacional con motivo de la sancin de la ley 24.156 denominada de Administracin

Financiera y Patrimonial del Estado, quedando el contrato administrativo de suministro para la administracin pblica nacional integrado de las siguientes disposiciones legales: el Rgimen General de Contrataciones de la Administracin Pblica Nacional establecido por el dec. 1023/2001; el Reglamento para la Adquisicin, Enajenacin y Contratacin de Bienes y servicios del Estado Nacional aprobado por el dec. 436/2000; el Pliego nico de Bases y Condiciones Generales para la Contratacin de Bienes y Servicios del Estado Nacional elaborado por la Oficina Nacional de Contrataciones aprobado por la res. 834/2000 y el Manual Prctico para la adquisicin, enajenacin y contratacin de bienes y servicios del estado nacional aprobado por la Resolucin SH 515/2000. Adems de estas normas, deben tenerse en cuenta las disposiciones legales que especficamente se aplican en mbitos especficos de la Administracin. La Regulacin del Contrato de Suministro y el Orden de Prelacin de las Disposiciones. El decreto 436/2000 en su Art. 86 establece lo siguiente: Todos los documentos que integran el contrato sern considerados como recprocamente explicativos. En caso de existir discrepancias se seguir el siguiente orden de prelacin: A) Arts. 55 a 63 de la ley de contabilidad, vigente en funcin de lo establecido por el Art. 137 inc. A) de la ley 24.156 B) Las disposiciones de este reglamento. C) El pliego nico de bases y condiciones particulares generales. D) El pliego de bases y condiciones particulares. E) La oferta y las muestras que se hubieren acompaado. F) La adjudicacin. G) La orden de compra. Debe tenerse presente que las disposiciones de la ley de contabilidad fueron reemplazadas por el decreto 1023/2001. El pliego nico de bases y condiciones generales para la contratacin de bienes y servicios del estado nacional, aprobado por res. M.E. 834/2000, en el Art. 34 dispone: Todos los documentos que integran el contrato sern considerados como recprocamente explicativos. En caso de existir discrepancias entre los referidos documentos, regir el siguiente orden de prelacin: A) Arts. 55 a 63 de la ley de contabilidad, vigente en funcin de lo establecido por el Art. 137, inc. A) de la ley 24.156. B) Las disposiciones del reglamento para la adquisicin, enajenacin y contratacin de bienes y servicios del estado nacional. C) El presente pliego nico de bases y condiciones generales para la contratacin de bienes y servicios del estado nacional. D) El pliego de bases y condiciones particulares. E) La oferta y las muestras que se hubieran acompaado. F) La adjudicacin. G) La orden de compra. Por lo tanto, en el contrato de suministro administrativo el orden de prelacin de sus regulaciones es el siguiente: 1 Decreto 1023/2001. 2 Decreto 436/2000. 3 Pliego nico de bases y condiciones generales para la contratacin de bienes y servicios del estado nacional. 4 Pliego de bases y condiciones particulares. 5 La oferta y las muestras que se hubieren acompaado. 6 La adjudicacin. 7 La orden de compra.

La aplicacin rgida del orden de prelacin indicado, hace que la oferta debera limitarse a la simple aceptacin de los trminos y condiciones indicados en los pliegos. Incluso cualquier apartamiento que pudiera contener la oferta respecto del pliego, aun cuando no fuera rechazado por el comitente, podra resultar inaplicable si posteriormente durante la ejecucin se invocase el citado orden de prelacin. Si la oferta contiene cuestiones que no contradicen lo previsto en los documentos que tienen prelacin, no hay dudad de que tales cuestiones son plenamente aplicables. El problema se plantea cuando puede existir una contradiccin entre lo indicado en el pliego, en la oferta y en la orden de compra. La sucesin temporal en la emisin de los distintos documentos durante el transcurso del procedimiento de contratacin (que comienza con el pliego de condiciones generales, y sigue con el pliego de condiciones particulares, las circulares, la oferta, la adjudicacin y finalmente la orden de compra) indica un orden lgico hasta llegar al acuerdo de voluntades que no debe ser dejado de lado. El orden lgico en la formacin del consentimiento de los contratos, del que el propio Cdigo Civil hace referencia al sealar en el Art. 1144 que el consentimiento debe manifestarse por ofertas o propuestas de una de las partes, y aceptarse por la otra, constituye una realidad que no puede ser dejada de lado. La aplicacin de las normas del Cdigo Civil. Aun cuando las regulaciones establecidas en los reglamentos, pliegos y dems documentos contemplan la mayora de los aspectos y situaciones que hacen a la celebracin, ejecucin y terminacin del contrato de suministro, puede ocurrir que algunas cuestiones no hayan sido debida o especficamente consideradas. Para estos supuestos la doctrina ha sealado en general que en los contratos administrativos y particularmente en el de suministro, resultan aplicables las disposiciones del Cdigo Civil o del Cdigo de Comercio, segn corresponda. Del mismo modo se ha pronunciado la jurisprudencia. Principios rectores de la contratacin en el Contrato de Suministro. En el contrato de suministro deben cumplirse, en sus diferentes etapas, tanto los principios generales vinculados al ejercicio de la funcin administrativa y de la contratacin administrativa como los especficos establecidos para este contrato. Entre ellos se encuentran los tradicionales principios de igualdad, legalidad, moralidad, publicidad, razonabilidad y control. A ellos se agregaron los de transparencia, competitividad y libre concurrencia La vigencia de los principios que rigen la contratacin administrativa exige qye de acuerdo a ellos se interpreten las normas aplicables y se ejecuten los distintos actos que tienen lugar. Asimismo, estos principios generan derechos y deberes tanto por parte de la administracin como por parte de los oferentes y contratistas. El rgimen aprobado por el decreto 1023/2000 hace aplicaciones concretas en cuanto a la exigibilidad de los requisitos de publicidad, difusin previa de la contratacin, transparencia y competitividad, estableciendo que el incumplimiento dar lugar a la revocacin inmediata del procedimiento, cualquiera fuera el estado del trmite en que se encuentre, y la iniciacin de las actuaciones sumariales pertinentes. Publicidad de las contrataciones. La debida publicidad constituye un deber que se vincula directamente con el inters pblico. Es el medio ms seguro para permitir la mayor participacin de posibles oferentes, y con ello la posibilidad de obtener la mejor calidad posible a los precios ms bajos. Modalidades de contratacin.

El decreto 1023/2000 establece los procedimientos generales de contratacin: a) licitacin o concursos pblicos: que pueden ser de etapa nica o mltiple segn su complejidad, y nacionales o internacionales cuando la convocatoria est dirigida a oferentes que tienen domicilio en el pas o en el extranjero; b) subasta pblica, por Ej. Para la compra de objetos de arte o de inters histrico; c) licitacin o concursos abreviados, en los que pueden participar solo quienes estn inscriptos en determinados registros y para contrataciones de un determinado monto; y d) contratacin directa. Todos ellos son aplicables al contrato de suministro. En cuanto a las modalidades para llevar a cabo el contrato de suministro el reglamento aprobado por el decreto 436 en sus Arts. 37 y sig. Establece las siguientes: A) Con orden de compra abierta: para cuando la cantidad de bienes no se hubiere fijado en el contrato, el organismo efectuara los requerimientos de acuerdo a las necesidades en el tiempo de duracin previsto y al precio unitario adjudicado. B) Por compra informatizada: prevista para la adquisicin de bienes homogneos, de bajo costo unitario, de los que se utilizan con habitualidad, en cantidades considerables, que tengan un mercado permanente. C) Con iniciativa privada: propicia la presentacin de iniciativas novedosas u originales, o que impliquen una innovacin tecnolgica o cientfica, debiendo contener los lineamientos que permitan su identificacin y comprensin, as como la aptitud suficiente para demostrar la viabilidad jurdica, tcnica y econmica del proyecto. D) Con precio tope o con precio de referencia: en el primer caso el llamado a participar indica el precio ms alto que el estado est dispuesto a pagar por los bienes requeridos, en tanto que cuando es con precio de referencia no podr abonarse un precio unitario que supere a aquel en ms de un 5%. E) Contrataciones consolidadas: cuando loas requieren dos o ms unidades estatales. Se unifica la gestin para obtener mejores condiciones. F) Contrataciones llave en mano: se concentra en un nico proveedor la realizacin integral de un proyecto que adems de la provisin de los elementos requiere su instalacin o montaje, su operacin, puesta en servicio o el uso de tecnologas especificas.

Adjudicacin y perfeccionamiento del contrato. Se establece como criterio general para la adjudicacin en las contrataciones administrativas que debe realizarse a favor de la oferta ms conveniente, teniendo en cuenta el precio, la calidad, la idoneidad del oferente y dems condiciones de la oferta. Para la adjudicacin en el contrato de suministro, cada organismo debe contar con una Comisin Evaluadora, la cual una vez analizadas las ofertas debe emitir un dictamen no vinculante con los fundamentos para que la autoridad competente disponga la adjudicacin del contrato. Dicho dictamen es notificado a todos los oferentes, quienes cuentan con el plazo de 5 das para impugnarlo. El perfeccionamiento del contrato de suministro se produce con la notificacin de la orden de compra al adjudicatario, salvo que este la rechazare dentro de los tres das de la notificacin. Mantenimiento del equilibrio econmico financiero del contrato. Conforme la doctrina de la CSJ, la aplicacin de las teoras del hacho del prncipe y de la imprevisin proceden en la medida que los hechos alteren la ecuacin econmico financiera hayan sido sobrevinientes a la firma del contrato, imprevistos y que excedan el alea normal de los negocios.

Dentro de los derechos del cocontratante se establece el derecho a la recomposicin del contrato, cuando acontecimientos extraordinarios o imprevisibles de origen natural tornen excesivamente onerosas a las prestaciones a su cargo. De esta manera se hace expresa mencin en cuanto a la aplicacin de la teora de la imprevisin del Art. 1198 del CC. Revocacin o rescisin del contrato. A) Sin culpa del proveedor: cuando la administracin pblica nacional revoque o rescinda un contrato por causas no imputables al proveedor, este ultimo tendr derecho a que se le reconozcan los gastos en que probara haber incurrido con motivo del contrato. No se har lugar a reclamacin alguna por lucro cesante o por intereses de capitales requeridos para la financiacin. La facultad de la administracin de extinguir anticipadamente el contrato de suministro corresponde a la atribucin que genricamente le otorga el Art. 18 de la ley de procedimientos administrativos para la revocacin de los actos administrativos por razones de oportunidad, merito o conveniencia. La revocacin o rescisin procede aun sin causas atribuibles al proveedor, pero es necesario que medien razones justificadas de inters pblico que justifiques esta decisin. Dentro de la revocacin de los contratos por parte de la administracin por razones del inters pblico, la cuestin fundamental gira en torno al alcance de la indemnizacin que corresponde a favor del contratista: si la misma debe ser integral, abarcando el dao emergente y el lucro cesante, o limitada al primero de dichos conceptos. Dentro de la doctrina, son conocidas las opiniones de Cassagne y Bianchi, en el primero de los sentidos basadas en la vigencia de la garanta del derecho de propiedad; y Marienhoff y Comadira; quienes sostiene la otra posicin. El reglamento de contrataciones aprobado por el decreto 1023/2000 en su Art. 12 dispone que La revocacin, modificacin o sustitucin de los contratos por razones de oportunidad, merito o conveniencia, no generara derecho a indemnizacin en concepto de lucro cesante. En atencin a que esta norma establece como nica limitacin de la indemnizacin al lucro cesante, sin mencionar a los intereses de capitales requeridos para la financiacin, entendemos que en funcin del orden de prelacin al que hicimos mencin prevalece lo dispuesto en el reglamento establecido por el decreto 1023/2000. B) Rescisin con culpa del proveedor: en el supuesto que vencido el plazo contractual, el suministro comprometido no hubiera sido entregado, el Art. 97 del reglamento aprobado por el decreto 436/2000 dispone que La administracin pblica deber declarar rescindido el contrato sin necesidad de interpelacin judicial o extrajudicial, con prdida de la garanta de cumplimiento del contrato, sin perjuicio de ser responsable el proveedor por los daos y perjuicios que sufriere la administracin pblica nacional con motivo de la celebracin de un nuevo contrato con el mismo objeto. Ius Variandi. En el contrato de suministro la administracin cuenta con la facultad de aumentar o disminuir hasta un 20% el monto total del contrato en las condiciones y precios pactados y con adecuacin de los plazos respectivos. El aumento o disminucin puede incidir sobre uno, varios o el total de los renglones de la orden de compra, siempre y cuando el total resultante no exceda los porcentajes previstos. Cuando la modificacin dispuesta por la administracin excede los citados parmetros y la misma no es aceptada por el cocontratante, el contrato debe ser declarado extinguido sin culpa de las partes. Aun con el consentimiento del cocontratante, las ampliaciones no pueden exceder del 35% del monto total del contrato.

Caso fortuito. En el contrato de suministro es de aplicacin el rgimen para el caso fortuito y la fuerza mayor que establece el Cdigo Civil, en cuanto en tales casos exime al contratista de responsabilidad por incumplimiento de la obligacin. El rgimen de contrataciones del decreto 1023/2001 dispone que el cocontratante tiene la obligacin de cumplir las prelaciones por s en todas las circunstancias salvo caso fortuito o fuerza mayor, ambos de carcter natural, o actos o incumplimientos de autoridades pblicas nacionales o de la contraparte pblica, de tal gravedad que tornen imposible la ejecucin del contrato. El reglamento aprobado por el decreto 436/2000 mantiene el citado rgimen al disponer en el Art. 95 que las penalidades previstas no sern aplicables cuando el incumplimiento de la obligacin provenga de caso fortuito o fuerza mayor. Para ello se requiere que las circunstancias que configuran tal situacin sean debidamente documentadas por el interesado, aceptado por el organismo licitante y denunciadas dentro de los tres das de producida o que cesaren sus efectos. Facultades de interpretacin de la administracin. Dentro de las prerrogativas con que cuenta la administracin en el mbito de los contratos administrativos, se encuentran las facultades interpretativas de los mismos en cuanto al alcance de los derechos y obligaciones que en cada momento corresponden a cada una de las partes. Esta faculta interpretativa con que cuenta la administracin se encuentra establecida en el Art. 12 del reglamento aprobado por el decreto 1023/2000, que faculta a la autoridad administrativa a resolver las dudas que ofrezca el cumplimiento del contrato. La norma continua diciendo que las atribuciones administrativas respecto de los contratos se extienden tambin a modificarlos por razones de inters pblico, decretar su caducidad, rescisin o resolucin, y determinar los efectos de estas. Si la interpretacin se aparta de lo previsto en el contrato, el acto administrativo estar viciado en la causa, ya que la interpretacin se habr apartado del contrato y de los elementos que hacen a su interpretacin, que en el caso constituyen los antecedentes de hecho y de derecho, y en el objeto, ya que el contenido del acto debe ajustarse a lo establecido en el contrato