C.

PRESIDENTE DE LA MESA DIRECTIVA DE LA CMARA DE SENADORES PRESENTE Una de las caractersticas de la consolidacin democrtica es la colaboracin respetuosa entre los rdenes de gobierno y entre los poderes federales. As es como la Federacin, las entidades federativas y los municipios, con pleno respeto al principio constitucional de distribucin de competencias, armonizan su actuacin a efecto de hacer frente a las problemticas que comparten, generando espacios de solucin coordinada y escenarios permanentes de colaboracin. En el mbito federal, es de advertirse la existencia de una colaboracin permanente entre los tres poderes que ha permitido un dilogo respetuoso y constructivo entre los rganos Legislativo, Ejecutivo y el Judicial. Es el caso, por ejemplo, del proceso de formacin de leyes, en el cual, con pleno respeto en los principios y las normas constitucionales, Legislativo y Ejecutivo colaboran en la formacin de un marco jurdico que aspira a constituirse en una genuina herramienta de desarrollo y en el motor de la transformacin de nuestro pas. En razn de ello, y de manera comprometida con la construccin del marco jurdico de nuestro pas, el Ejecutivo Federal a mi cargo ha asumido desde el inicio de esta Administracin una actitud responsable en las etapas del proceso legislativo en las que constitucionalmente le corresponde intervenir. As, en la gran mayora de los casos, recibidos los proyectos de Decretos Legislativos, la tarea jurdica que implica la promulgacin y la publicacin de dichos proyectos se ha caracterizado por ser un espacio de reflexin y anlisis que generalmente encuentra plena coincidencia de criterios con el Poder Legislativo. No obstante, en otras ocasiones, con profundo respeto al principio de divisin de poderes, pero actualizando el temperamento que de tal principio consigna el artculo 72, apartado B, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y sin otro objetivo que el de coadyuvar a una mejor integracin del marco jurdico, se han emitido observaciones principalmente por haber advertido problemas de constitucionalidad formal y material de las normas jurdicas aprobadas, o bien, debido a que se visualizan problemas de sistematicidad de las mismas en relacin con el orden jurdico nacional. Es este el caso del Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley General de Vctimas, mismo que el Ejecutivo Federal a mi cargo ha decidido devolver a la Cmara de Senadores con las observaciones que en adelante se explicarn.
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I.

PROEMIO: LA POLTICA DEL GOBIERNO FEDERAL EN MATERIA DE VCTIMAS Y OFENDIDOS DEL DELITO.

Previo a ello, y como exordio del presente documento, deseo sealar que una tarea principal de este Gobierno ha consistido en dar especial atencin al dilogo con los representantes de la sociedad. Recientemente hemos sostenido diversos encuentros con asociaciones civiles, acadmicas, medios de comunicacin, en los cuales han participado tambin actores de los distintos Poderes y de los diferentes rdenes de Gobierno. Nuestro dilogo se ha dirigido de manera primordial a atender las demandas de todas aquellas personas que han sido vctimas u ofendidos de la violencia criminal, esto nos ha permitido revisar tanto las decisiones pblicas como los instrumentos normativos con los que cuentan las instituciones del pas para garantizar de manera efectiva sus derechos. Las reformas y dilogos en esta materia han sido uno de los objetivos de mi Gobierno. En ese sentido, el Plan Nacional de Desarrollo en el Eje 1 (Estado de Derecho y Seguridad), afirma, en el punto 1.7. (Derechos humanos), que Mxico participa del objetivo universal de difundir y proteger el pleno goce de los derechos humanos y reconoce que el verdadero avance en esta materia supone un proceso social complejo. Para ello, la Estrategia 12.1 expresamente dispone la actualizacin del marco normativo para responder a las demandas y necesidades de una sociedad cada vez ms preocupada por el respeto a los derechos fundamentales de los individuos. En especfico, los derechos de las vctimas estn contemplados de forma expresa en el Plan Nacional de Desarrollo. Dentro del Eje 1 (Estado de Derecho y seguridad), en el apartado (1.2 Procuracin e imparticin de justicia), se establecieron diversos objetivos y estrategias, entre las que destacan, a saber: (i) garantizar mejores condiciones para la presentacin de denuncias a las vctimas de los delitos, en el entendido de que es una obligacin del Estado proteger a las vctimas y, desde luego, garantizar las mejores condiciones para los ciudadanos que pueden declarar en los casos ms delicados, ms relevantes y ms peligrosos; y (ii) enfocar el sistema de procuracin de justicia en favor de la vctima, garantizando en todo momento la proteccin de su integridad, dignidad e identidad, en el entendido de que es necesario que las vctimas puedan actuar en los procesos penales y defenderse contra resoluciones que pudieran lesionar sus intereses, as como salvaguardar los derechos de las vctimas durante el proceso penal a travs de todos los medios posibles, protegiendo su integridad fsica y moral, y estableciendo el marco jurdico para garantizar la reparacin del dao y la caucin para proteger los derechos de las vctimas.

En cumplimiento a lo anterior, el Ejecutivo Federal a mi cargo ha desarrollado diversas acciones que pueden agruparse en dos aspectos, a saber: (i) una poltica legislativa y (ii) un impulso institucional en materia de vctimas y ofendidos del delito. a) La poltica legislativa en materia de vctimas y ofendidos del delito. Con la pretensin de cumplir tales objetivos y estrategias, y en uso de las facultades que la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos me atribuye, el Ejecutivo a mi cargo ha presentado muy diversas iniciativas que, a pesar de consistir en propuestas o modificaciones a temas ciertamente diferentes, plantean como punto principal de coincidencia el fortalecimiento del marco jurdico-institucional de cara a las vctimas y ofendidos del delito. Entre tales iniciativas destacan las siguientes: 1. Iniciativa con proyecto de decreto que reforma los artculos 25 y 366 del Cdigo Penal Federal, presentada el 13 de marzo de 2007, en la que se propuso el aumento de las penas en algunas modalidades de secuestro previstas en el Cdigo Penal Federal, estableciendo se aplicar la pena de prisin vitalicia en los casos en que el secuestrador, por ejemplo, lesione gravemente o prive de la vida a la vctima. 2. Iniciativa con proyecto de decreto que reforma los artculos 25 y 366 del Cdigo Penal Federal, presentada el 13 de agosto de 2008, en la que se propuso sancionar con cadena perpetua a quien cometiera el delito de secuestro bajo diversas circunstancias que resultaban especialmente gravosas para las vctimas u ofendidos del delito. 3. Iniciativa con proyecto de decreto que expide la Ley de Extincin de Dominio y se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin y de la Ley de Amparo, reglamentaria de los artculos 103 y 107 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 23 de septiembre de 2008, y en la que, por ejemplo, se propuso constituir un fondo destinado a la reparacin del dao de las vctimas u ofendidos por los hechos ilcitos relacionados con los delitos de la delincuencia organizada y los delitos contra la salud, secuestro, robo de vehculos y trata de personas. 4. Iniciativa con proyecto de decreto que reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Salud, del Cdigo Penal Federal y del Cdigo Federal de Procedimientos Penales, presentada el 02 de octubre de 2008, en la que se propuso aumentar la pena de narcomenudeo si, por ejemplo, la vctima

fuere persona menor de edad o que no tenga capacidad para comprender la relevancia de la conducta o para resistir al agente. 5. Iniciativa que reforma, deroga y adiciona diversas disposiciones del Cdigo de Justicia Militar, de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, del Cdigo Penal Federal, del Cdigo Federal de Procedimientos Penales y de la Ley que Establece las Normas Mnimas sobre Readaptacin Social de Sentenciados, presentada el 19 de octubre de 2010, y en la que se propusieron reformas en materia de fuero militar para que los integrantes del Ejrcito pudieran ser investigados y juzgados por tribunales ordinarios civiles; todo ello en beneficio directo de las vctimas de tales delitos. 6. Iniciativa que expide la Ley Federal del Sistema Penitenciario y de Ejecucin de Sanciones, y reforma la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, presentada el 14 de abril de 2011, y en la que se propuso impulsar un nuevo esquema legal que incluya al Poder Judicial de la Federacin a travs de jueces especializados que, en su caso, modificarn y determinarn la duracin de las penas, destacando que el Juez de Ejecucin deber procurar en todo momento la reparacin del dao a la vctima del delito mediante la tramitacin del respectivo procedimiento. 7. Iniciativa que expide el Cdigo Federal de Procedimientos Penales, presentada el 21 de septiembre de 2011, y en la cual, el hilo conductor de la misma es la transicin hacia un Sistema de Justicia Penal que ofrezca a la poblacin las condiciones de confiabilidad y transparencia que traern como consecuencia que la justicia se imparta con cimientos normativos fundados en la razn, cerrando espacios a la impunidad, a la arbitrariedad, al abandono de las vctimas y sociedad en general. As, partiendo de la premisa de lograr un adecuado equilibrio entre los derechos de la vctima u ofendido del delito y los derechos del imputado, en donde no forzosamente unos excluyen a los otros, es que dentro del proyecto se regulan de manera amplia e incluyente los derechos de los primeros, de conformidad con lo establecido por el apartado C del artculo 20 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. En trminos generales, cabe sealar que este proyecto plantea ms de cuarenta puntos sustantivos que se traducen en derechos de las vctimas, entre los que destacan: La igualdad ante la ley.

 El respeto a la dignidad de la persona. El respeto a la intimidad y proteccin de la informacin que se refiere a la vida privada y los datos personales. La restriccin de la publicidad de las audiencias por motivos de proteccin. La autorizacin previa para la fijacin de imgenes de rostro, divulgacin de datos personales y transmisin simultnea o grabacin, por parte de los medios de comunicacin. El derecho a ser escuchada, cuando el ministerio pblico renuncie a un plazo o consienta en su abreviacin. La calidad de sujeto procesal y tambin de parte en el procedimiento, con todos sus efectos consecuentes. El que la condicin de vctima u ofendido del delito subsiste con independencia de que se identifique, aprehenda, enjuicie o condene al responsable o de que exista una relacin familiar, laboral o afectiva con ste. A que, tratndose de menores de 18 aos que sean vctimas, el juez o el ministerio pblico tendrn en cuenta los principios del inters superior del nio o del adolescente, la prevalencia de sus derechos, su proteccin integral y los derechos consagrados en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en instrumentos internacionales ratificados por el Estado Mexicano y en el Cdigo. A contar con un asesor jurdico, aun de oficio cuando no pueda designar a uno particular, el cual deber de ser licenciado en derecho o abogado. La asesora jurdica a la vctima tiene como propsito proteger y hacer valer los derechos de la vctima u ofendido del delito en el procedimiento penal. El asesor jurdico podr orientar, asesorar o intervenir legalmente en el procedimiento penal en representacin de la vctima u ofendido. Adems, se establece que en cualquier etapa del procedimiento, las vctimas podrn actuar por s o a travs de su asesor jurdico. A contar con informacin sobre los servicios que en su beneficio existan.

 A comunicarse, inmediatamente despus de haberse cometido el delito, con un familiar o con su asesor jurdico para informales sobre su situacin y ubicacin. A solicitar al juez que ordene, como medida provisional, la restitucin de sus bienes, objetos, instrumentos o productos del delito, la reposicin o restablecimiento de las cosas al estado que tenan antes del hecho, siempre que haya suficientes elementos para decidirlo. A adherirse a la acusacin formulada por el ministerio pblico. A que el ministerio pblico realice acciones necesarias para garantizar la seguridad y proporcionar auxilio a vctimas u ofendidos, cuando exista un riesgo objetivo para su vida o integridad corporal. A que la polica le proporcione proteccin y auxilio inmediato. A recibir informacin sobre sus derechos; y ser canalizado a instituciones que le proporcionen atencin mdica y psicolgica cuando sea necesaria; las medidas tendientes a evitar que se ponga en peligro su integridad fsica y psicolgica; y llevar a cabo la identificacin del imputado sin riesgo para ellos. Recibir gratuitamente la asistencia de un intrprete o traductor desde la denuncia hasta la conclusin del procedimiento penal, cuando la vctima u ofendido pertenezca a un grupo tnico o pueblo indgena o no conozca o no comprenda el espaol. A solicitar al ministerio pblico todas aquellas diligencias que considere pertinentes y tiles para el esclarecimiento de los hechos, pudiendo inconformarse ante el Procurador General de la Repblica, en caso de negativa de la solicitud por parte del ministerio pblico. A que se le proporcione asistencia migratoria cuando sea de otra nacionalidad. A acceder a los registros durante el procedimiento y a obtener copia de los mismos para informarse sobre su estado y avance, por lo que hace a las actuaciones relacionadas con su inters jurdico, salvo la informacin que ponga en riesgo la investigacin o la identidad de personas protegidas.
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 A solicitar al juez providencias precautorias para evitar intimidacin o amenazas sobre su persona o de sus bienes. A solicitar directamente la reparacin del dao, sin perjuicio de lo que realice a su vez el ministerio pblico para tal efecto. A impugnar ante el Procurador General de la Repblica y, en su caso, ante el Juez, las determinaciones del ministerio pblico sobre abstencin de investigar, el archivo temporal, el no ejercicio de la accin penal o sobre criterios de oportunidad. A que se considere el pago de la reparacin del dao a la vctima como presupuesto para la procedencia del criterio de oportunidad, de los acuerdos reparatorios o de la suspensin condicional del proceso. A solicitar la imposicin de medidas cautelares para la proteccin de su persona, bienes y derechos. A solicitar la revisin de medidas cautelares. A que se considere la proteccin de la vctima u ofendido como uno de los factores para la imposicin de la medida cautelar de la prisin preventiva cuando otras medidas cautelares no sean suficientes para garantizarla. A que se considere que existe riesgo cuando se presuma que el imputado puede cometer un delito doloso contra la propia vctima u ofendido o as resulte atendiendo a las circunstancias del hecho, la gravedad del mismo o su resultado. A que se reciba como prueba anticipada las declaraciones de vctimas de delitos que atenten contra el libre desarrollo de la personalidad o que afecten el normal desarrollo psquico sexual o bien que el delito fuese cometido con cualquier tipo de violencia y la vctima o testigo sea mayor de seis aos y menor de dieciocho aos de edad. Al establecimiento de medidas de proteccin policial para vctimas y testigos.

 A considerar como uno de los objetos del proceso el que los daos causados a la vctima u ofendido se reparen. A ser informado del significado y consecuencias jurdicas del otorgamiento del perdn en los delitos de querella. A oponerse fundadamente al procedimiento simplificado o abreviado. A impugnar las resoluciones judiciales, entre otras. De lo anterior resulta indiscutible que la poltica legislativa del actual Gobierno ha sido coherente con lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, ya que se han propuesto modificaciones muy importantes tendientes a enfocar el sistema de procuracin de justicia en favor de la vctima, garantizando en todo momento la proteccin de sus derechos. No obstante, el Congreso de la Unin, en ejercicio de las facultades que constitucionalmente tiene atribuidas, ha mantenido en anlisis muchas de las propuestas antes referidas, razn por la cual hoy continan en estudio en las comisiones legislativas respectivas. b) El impulso institucional en materia de vctimas y ofendidos del delito. No se omite sealar que, aunado a la poltica legislativa antes reseada, el Ejecutivo Federal a mi cargo tambin ha impulsado un esfuerzo institucional dirigido a proteger de forma efectiva los derechos de las vctimas y ofendidos. Mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 6 de septiembre de 2011, se cre la Procuradura Social de Atencin a Vctimas de Delitos (PROVCTIMA), organismo descentralizado de la Administracin Pblica Federal. PROVCTIMA tiene como objeto brindar atencin oportuna e integral a las vctimas u ofendidos de delitos, por s misma o en coordinacin con instituciones especializadas; coadyuvar al eficaz desempeo de las autoridades con competencia en esta materia, y disear y ejecutar polticas, programas y esquemas de colaboracin y coordinacin interinstitucional de atencin a vctimas u ofendidos de delitos. A 9 meses de creacin, la percepcin ciudadana sobre PROVCTIMA fue calificada como altamente positiva1: 86% la percibi como una institucin necesaria hoy en da; 83% como una institucin seria; 81% que cuenta con personal especializado; 80% que trabaja duro,
Moctezuma & Asociados, Investigacin de la Comunicacin, Medicin del impacto de la Campaa Publicitaria de la Procuradura Social de Atencin a las Vctimas de Delitos, Resultados; Mxico, D. F., abril, 2012.
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te tratan como persona y te escuchan; 78% como una institucin honesta; 77%, que cuenta con personal confiable; y 72%, que les acompaa y trabaja duro. En lo relativo a los Servicios de Atencin a Vctimas brindados por PROVCTIMA, se ofrecieron a travs de los Centros de Atencin a Vctimas (CAV) servicios especializados en lo mdico, psicolgico, jurdico, trabajo social y atencin a personas desaparecidas o no localizadas para la atencin pronta e integral de 7,750 vctimas u ofendidos de algn delito. A la fecha se cuenta con 16 Centros de Atencin a Vctimas 2, a travs de los cuales se han brindado 43,096 servicios especializados. Con la apertura del CAV en el Estado de Guanajuato, as como la incorporacin de los Centros de Atencin en Veracruz, Tapachula y Ciudad Jurez, se ampli la cobertura de atencin a vctimas u ofendidos de delitos en los estados de Veracruz, Chihuahua y Guanajuato, as como en los estados circunvecinos. Es importante mencionar que se cuenta adicionalmente con mdulos de atencin en las terminales 1 y 2 del Aeropuerto Internacional de la Ciudad de Mxico, as como unidades itinerantes con las cuales la poblacin tiene un mayor acceso a los servicios. De esta forma, PROVCTIMA promueve y desarrolla acciones de coordinacin con otras instancias para la propuesta de reformas jurdicas, modelos y protocolos de atencin que consoliden las acciones del Estado, entre las cuales se han elaborado protocolos para la atencin de: (i) Vctimas de Delito; (ii) Vctimas bajo Amenaza Grave a su Vida o Integridad Personal; (iii) Vctimas de delitos de trata de personas, y (iv) Nias, Nios y Adolescentes en Escenarios de Delincuencia Organizada, as como el protocolo para la valoracin del riesgo a que est sujeto un periodista y la emisin de los Lineamientos del Mecanismo de Proteccin de Defensoras y Defensores de los Derechos Humanos. En materia de esquemas de colaboracin con entidades federativas y con organizaciones e instituciones, sociales o privadas, para atender a las vctimas de la violencia criminal, se han propuesto convenios de colaboracin con 23 procuraduras o fiscalas generales de justicia de diversas entidades federativas y la Procuradura General de la Repblica, as como con 15 organismos e instituciones de carcter pblico, social y privado. Se pusieron en operacin al interior del gobierno federal mecanismos de coordinacin interinstitucional en materia de atencin a defensoras y defensores de derechos humanos en situacin de riesgo; periodistas en situacin de riesgo; vctimas bajo amenaza grave a su vida o integridad personal; vctimas de secuestro; familiares de personas desparecidas
Centros de Atencin a Vctimas en el Distrito Federal, Jalisco, Michoacn, 2 en Chiapas, Veracruz, Nuevo Len, Morelos, Guerrero, Yucatn, Coahuila, Baja California, Chihuahua, Sinaloa, Nayarit y Guanajuato.
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o no localizadas; vctimas de trata de personas; nias, nios y adolescentes en escenarios de delincuencia organizada, y migrantes que han sido vctimas de delito. A partir del 10 de octubre de 2011, se puso en marcha el Centro de Atencin Telefnica de PROVCTIMA, 01-800-VICTIMA, mediante el cual se brindaron asesoras y apoyos a las vctimas del delito, con un total de 7,208 llamadas. En cuanto a la atencin a familiares de personas desaparecidas o no localizadas, la Procuradura Social de Atencin a las Vctimas de Delitos ha brindado atencin integral a 760 familiares y, derivado de las actuaciones realizadas ante la autoridad competente investigadora de los delitos que se pudiesen haber cometido en agravio de la persona no localizada, se localizaron a 57 personas, de los cuales 14 fueron encontrados con vida. En esta materia se proporcionaron un total de 2,648 asesoras y orientaciones jurdicas, entre otras, la formulacin de escritos ante la autoridad competente, en torno a la prosecucin de la investigacin ministerial correspondiente, donde se sealan las diligencias que se considera han sido omisas por parte de la autoridad ministerial y son necesarias para esclarecer los hechos que se investigan para la localizacin de una persona desaparecida o no localizada. En definitiva, el Ejecutivo Federal a mi cargo ha mantenido y secundado con hechos la decisin de disear una poltica que ubique en el centro de su fundamentacin y justificacin a las vctimas y ofendidos del delito y sus derechos, razn por la cual, la publicacin del Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley General de Vctimas sera un paso natural en el desarrollo de la poltica mencionada. Sin embargo, es menester precisar que an y cuando se comparten por completo las razones fundamentales que motivaron la aprobacin del precitado Proyecto de Decreto, desde la perspectiva del Ejecutivo a mi cargo se hace indispensable una revisin, anlisis y reflexin sobre algunos tpicos, particularmente aquellos de los que pudieran derivarse inconsistencias en los siguientes rubros: (i) de cara a nuestro marco constitucional, a nuestro sistema federal, y a la forma en que dicho marco asigna las competencias entre los diversos niveles y rganos de gobiernos; (ii) respecto del esquema de proteccin y reparacin a las vctimas; y (iii) en el marco institucional propuesto. Es as que las observaciones que se formulan tienen como objetivo fundamental establecer un respetuoso y constructivo dilogo entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo, con la intencin de contribuir, en el mbito de la competencia de cada uno de ellos, al fortalecimiento de las instituciones y al aseguramiento de su apego a las normas constitucionales y legales aplicables, as como a la congruencia del Proyecto de Decreto
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con la aplicacin de polticas pblicas encaminadas a la real y efectiva proteccin de las vctimas y ofendidos del delito. En tal medida, se busca dotar al orden jurdico mexicano de mayor congruencia para la minimizacin de posibles lagunas y antinomias y, finalmente, la plena integracin de las normas en el sistema, acrecentando as la certidumbre jurdica y la consolidacin del Estado Democrtico de Derecho. Ahora bien, no se omite mencionar que en el ejercicio de la facultad de veto que por este medio se lleva a cabo, tal y como lo ha sostenido la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, el titular del Poder Ejecutivo puede realizar libremente sus observaciones a cualquier proyecto de ley o decreto, en virtud de que la interpretacin efectuada en el escrito que las contiene no puede reputarse jurdica, sino poltica, ya que no se sustenta necesariamente en motivos de derecho, sino de oportunidad, referidos a intereses econmicos, sociales, polticos, etctera, es decir, bajo argumentos y razones polticas, y no sujetas a un mtodo jurdico, pues slo as el derecho de veto representa un mecanismo de control poltico de poderes (cfr. Tesis 1a. LXXXVII/2009). Por tales motivos, se considera pertinente, en ejercicio de la facultad prevista por el artculo 72 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la emisin de observaciones respecto del PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE EXPIDE LA LEY GENERAL DE VCTIMAS, aprobado por el H. Congreso de la Unin el pasado 30 de abril conforme a lo siguiente: II. ANTECEDENTES a) El proyecto de Decreto se deriva de una iniciativa presentada y suscrita por senadores de diversos Grupos Parlamentarios en la sesin del 17 de abril de 2012. b) Se aprob en el Senado de la Repblica el 25 de abril de 2012 por 94 votos a favor, 0 en contra y 0 abstenciones. c) El 30 de abril de 2012 se aprob en la Cmara de Diputados por 369 votos a favor, 0 en contra y 0 abstenciones. d) Con fecha de 10 de mayo de 2012, mediante oficio No. D.G.P.L. 61-II-1-3420, suscrito por el Senador Renan Cleominio Zoreda Novelo y de la Diputada Guadalupe Prez Domnguez, el Congreso de la Unin remiti a la Secretara de Gobernacin el Proyecto de Decreto. e) No obstante, el mismo 10 de mayo de 2012, mediante oficio LXI-III/PMD-ST/12/01, suscrito por Luis Eduardo Espinoza Prez, Secretario Tcnico de la Mesa Directiva de
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la Cmara de Diputados, se solicit por instrucciones de su Presidente, le fuera devuelto a esta Presidencia, el expediente que contiene el Decreto que Expide la Ley General de Vctimas () toda vez que es del inters de la Presidencia de este rgano de gobierno, realizar una revisin de dicho expediente. f) En virtud de lo anterior, el 10 de mayo de 2012, mediante oficio No. SEL/UEL/311/1327/12, suscrito por el Mtro. Antonio Hernndez Legaspi, Titular de la Unidad de Enlace Legislativo de la Secretara de Gobernacin, y en atencin a la peticin formulada en el diverso LXI-III/PMD-ST/12/01, suscrito por Luis Eduardo Espinoza Prez, Secretario Tcnico de la Mesa Directiva de la Cmara de Diputados, devolvi el expediente objeto de la solicitud. g) No fue sino hasta el 1 de junio de 2012, cuando, mediante oficio suscrito por el Diputado Oscar Martn Arce Paniagua, Presidente de la Mesa Directiva de la Cmara de Diputados, remiti al Secretario de Gobernacin el proyecto de Decreto por el que se expide la Ley General de Vctimas. Cabe sealar que en el oficio de remisin, el Presidente de la Cmara menciona que hace entrega del original del decreto por el que se expide la Ley General de Vctimas que fue solicitado para su revisin el 10 de mayo del presente, mediante oficio No. LXI-III/PMD-ST/12/01, y que fue recibido mediante oficio SEL/UEL/311/1327/12 de fecha 10 de mayo y recibido el 11 de mayo del presente. En razn de los antecedentes relatados, y previo a la formulacin de las observaciones anunciadas en el exordio del presente documento, el Ejecutivo Federal a mi cargo realizar algunas consideraciones en torno a la oportunidad en el ejercicio de la facultad de veto que por esta va de realiza. III. OPORTUNIDAD EN LA FORMULACIN DE LAS OBSERVACIONES. El 17 de agosto de 2011 se public en el Diario Oficial de la Federacin, la reforma al apartado B del artculo 72 constitucional para quedar en los trminos siguientes:
B. Se reputar aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto con observaciones a la Cmara de su origen dentro de los treinta das naturales siguientes a su recepcin; vencido este plazo el Ejecutivo dispondr de diez das naturales para promulgar y publicar la ley o decreto. Transcurrido este segundo plazo, la ley o decreto ser considerado promulgado y el Presidente de la Cmara de origen ordenar dentro de los diez das naturales siguientes su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin, sin que se requiera refrendo. Los plazos a que se refiere esta fraccin no

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se interrumpirn si el Congreso cierra o suspende sus sesiones, en cuyo caso la devolucin deber hacerse a la Comisin Permanente. (nfasis aadido)

Al tenor del precepto constitucional transcrito, y atendiendo a que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha sealado que el derecho de veto representa un mecanismo de control poltico de poderes cuyo objeto es mantener el equilibrio entre ellos, al presuponer una limitacin del poder por el poder mismo, representando su ejercicio el principal contrapeso que posee el Poder Ejecutivo para frenar el exceso en el ejercicio de las funciones del Legislativo, no debe existir la menor duda en torno a que el trmino de 30 das naturales a que alude el apartado B del artculo 72 constitucional, debe comenzar a computarse el da 1 de junio de 2012, fecha en la que el Presidente de la Mesa Directiva de la Cmara de Diputados remiti al Secretario de Gobernacin el original del decreto por el que se expide la Ley General de Vctimas que fue solicitado para su revisin el 10 de mayo del presente En la lgica apuntada, el ejercicio del derecho de veto concedido al Ejecutivo Federal a mi cargo fenece el da 1 de julio del presente ao. Lo anterior es as debido a que pretender que el plazo referido comenzare a computarse el da 10 de mayo de 2012, fecha en la que fue devuelto el expediente en cuestin por la Secretara de Gobernacin a solicitud del Presidente de la Mesa Directiva de la Cmara de Diputados (cmara revisora), hara nugatoria la facultad que el dispositivo constitucional de mrito le concede al Ejecutivo Federal a mi cargo, ya que desde el 10 de mayo y hasta el 1 de junio de 2012, el expediente para cuya revisin se prevn los plazos constitucionales se encontraba en poder de la Cmara de Diputados, no del Ejecutivo Federal a mi cargo, de ah que el Presidente de la Mesa Directiva de la Cmara de Diputados sealara en su oficio de fecha 1 de junio que haca entrega del original del decreto por el que se expide la Ley General de Vctimas que fue solicitado para su revisin el 10 de mayo del presente No se omite sealar que, de acuerdo con los artculos 20, 22 y 23 de la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, la Mesa Directiva de la Cmara de Diputados debe garantizar que en los trabajos legislativos prevalezca lo dispuesto en la Constitucin y la ley, razn por la cual posee la atribucin de cuidar que los dictmenes, propuestas, mociones, comunicados y dems escritos, cumplan con las normas que regulan su formulacin y presentacin, lo cual, en relacin con la Cmara de Senadores, con los otros dos Poderes de la Unin, los poderes de los estados y las autoridades locales del Distrito Federal, le corresponde hacer al Presidente de la Mesa Directiva de la Cmara de Diputados, ya que tiene las facultades para dar curso a los asuntos y negocios

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en trminos de la normatividad aplicable y determinar los trmites que deban recaer sobre las cuestiones con que se d cuenta a la Cmara. En conclusin, no debe existir duda alguna de que el Ejecutivo Federal a mi cargo atendi correctamente la solicitud del Presidente de la Mesa Directiva de la Cmara de Diputados devolviendo, cuando as fue requerido (10 de mayo de 2012) el expediente que contena el Decreto que se expide la Ley General de Vctimas, mxime que era del inters de la Presidencia de [ese] rgano de gobierno, realizar una revisin de dicho expediente. Precisado lo anterior, en ejercicio de la facultad prevista por el artculo 72 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, procedo a formular las observaciones respecto del PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE EXPIDE LA LEY GENERAL DE VCTIMAS, aprobado por el H. Congreso de la Unin el pasado 30 de abril, al tenor de los siguientes apartados: IV. INCONSISTENCIAS CONSTITUCIONALES. Tal y como ya se mencion, an y cuando se comparten por completo las razones fundamentales que motivaron la aprobacin del precitado Proyecto de Decreto, desde la perspectiva del Ejecutivo Federal a mi cargo, se hace indispensable una revisin, anlisis y reflexin sobre algunos tpicos, particularmente aquellos de los que pudieran derivarse inconsistencias de cara a nuestro marco constitucional, a nuestro sistema federal, a la forma en que dicho marco asigna las competencias entre los diversos niveles y rganos de gobiernos, entre otras. a) Irregularidades en el procedimiento legislativo. De acuerdo con la doctrina, las normas sobre la produccin jurdica, es decir, aquellas clusulas constitucionales que nos permiten advertir si se han cumplido con las disposiciones que establecen los procedimientos de creacin, modificacin y reforma de las normas jurdicas que componen un sistema normativo, son de suma importancia ya que concretan el principio de seguridad jurdica en el mbito legislativo, al punto de que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha sealado que al analizar supuestas violaciones a las formalidades del procedimiento legislativo, dicho estudio debe tomar en consideracin el principio de equidad en la deliberacin parlamentaria, el cual apunta a la necesidad de no considerar automticamente irrelevantes todas las infracciones procedimentales producidas en una tramitacin parlamentaria que culmina con la aprobacin de una norma mediante una votacin que respeta las previsiones legales al respecto. (cfr. Tesis P. XLIX/2008)

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Es en la lgica sealada que el Ejecutivo Federal a mi cargo se permite someter a la consideracin de esa Soberana las siguientes observaciones en torno al procedimiento legislativo por el que se aprob el Proyecto de Decreto de la Ley General de Vctimas: El 25 de abril de 2012 se enlist para discusin y votacin del Pleno de la Cmara de Senadores el Dictamen con Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley General de Vctimas. En dicha sesin, el Senador Toms Torres Mercado present diversas reservas al dictamen, mismas que fueron aprobadas. Dichas reservas consistieron en lo siguiente:
Texto del dictamen Texto modificado y aprobado en el Pleno Artculo 12. Del mismo modo las vctimas Artculo 12. Del mismo modo las vctimas gozarn de los siguientes derechos: gozarn de los siguientes derechos: I. a XV. XVI. En los casos que impliquen graves violaciones a los derechos humanos, a solicitar a travs del gobierno mexicano, la intervencin de expertos internacionales independientes, acreditados ante organismos nacionales o internacionales, a fin de que asesore a las autoridades competentes sobre la investigacin de los hechos y la realizacin de peritajes. Las organizaciones de la sociedad civil o grupos de vctimas podrn solicitar tambin que grupos de esos expertos revisen, informen y lleven a cabo recomendaciones para lograr el acceso a la justicia y a la verdad para las vctimas. Artculo 24. Las vctimas, sus familiares y la sociedad tienen derecho a conocer la verdad y a tener informacin sobre las condiciones y las pautas o patrones de las violaciones sistemticas o generalizadas de los derechos humanos; la historia del contexto social, econmico y poltico en el que se produjeron esas violaciones; y la identificacin de los responsables individuales e institucionales de las mismas. I. a XV. XVI. En los casos que impliquen graves violaciones a los derechos humanos, a solicitar a travs del gobierno mexicano, la intervencin de expertos internacionales independientes, acreditados ante organismos nacionales o internacionales, a fin de que asesore a las autoridades competentes sobre la investigacin de los hechos y la realizacin de peritajes. Las organizaciones de la sociedad civil o grupos de vctimas podrn solicitar tambin que grupos de esos expertos revisen, informen y lleven a cabo recomendaciones para lograr el acceso a la justicia y a la verdad para las vctimas. Artculo 24. Las vctimas, sus familiares y la sociedad tienen derecho a conocer la verdad histrica de los hechos.

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Texto del dictamen

Texto modificado y aprobado en el Pleno

Artculo 72. Las medidas de satisfaccin Artculo 72. Las medidas de satisfaccin comprenden, entre otras y segn corresponda: comprenden, entre otras y segn corresponda: I. a V. I. a V.

VI. La realizacin de actos que conmemoren el VI. La realizacin de actos que conmemoren el honor, la dignidad, el sufrimiento y la honor, la dignidad, el sufrimiento y la humanidad humanidad de las vctimas, tanto vivas como de las vctimas, tanto vivas como muertas. muertas, as como el sufrimiento de las comunidades y la sociedad en general. Estos actos podrn incluir: la construccin de monumentos, estatuas y museos; la identificacin de lugares de conmemoracin; la celebracin de fechas oficiales de luto; el cambio del nombre de calles, parques y otros sitios pblicos; y otras formas de manifestacin artstica o social, y VII. Se suprime. VII. La inclusin de un relato preciso de las violaciones de derechos cometidas y del contexto en el cual se produjeron en los textos o programas de enseanza de las normas internacionales de derechos humanos, as como en el material didctico a todos los niveles. Artculo 140. El Fondo de Ayuda, Asistencia y Artculo 140. El Fondo de Ayuda, Asistencia y Reparacin Integral se conformar con: Reparacin Integral se conformar con: I. a VI. I. a VI.

VII. Las sumas recaudadas por entidades VII. Se suprime. financieras como resultado de la operacin de donacin voluntaria al finalizar las transacciones en cajeros electrnicos u otras transacciones por Internet; VIII. Las sumas recaudadas por almacenes de VIII. Se suprime. cadena y grandes supermercados por concepto

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Texto del dictamen de donacin voluntaria de la suma requerida para el redondeo de los montos a pagar; IX. a XII.

Texto modificado y aprobado en el Pleno

VII. a X. (Se recorre la numeracin, por lo que en realidad quedan diez fracciones). Artculo 146. Los recursos del Fondo sern Artculo 146. Los recursos del Fondo sern administrados y operados por medio de un administrados y operados por medio de un fideicomiso pblico. fideicomiso pblico sin estructura orgnica y no ser entidad paraestatal. Artculo 147. Para efectos de control interno de los recursos que son incorporados al Fondo, el Titular del Fondo, como coordinador designar un asistente financiero. Artculo 147. El ejercicio de los recursos del Fondo y su fiscalizacin se regir por lo dispuesto en las leyes Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin o, en su caso, por la legislacin local equivalente en el caso de los fondos de las entidades federativas.

El 26 de abril de 2012, se public en la Gaceta Parlamentaria de la Cmara de Diputados la Minuta con proyecto de decreto que expide la Ley General de Vctimas, en la que se incluyeron las modificaciones aprobadas por la Cmara de Senadores, derivadas de las reservas presentadas por Toms Torres Mercado y sealadas en el cuadro comparativo previo. El 30 de abril de 2012 se present para discusin el dictamen de la Comisin de Justicia de la minuta en comento, en el que se afirmaba que se coincida con el sentido de la colegisladora. Sin embargo, de la lectura del dictamen, particularmente en la parte conducente a la transcripcin del decreto, se aprecia que no se incluyeron las modificaciones realizadas por el Pleno del Senado y que se derivaron de las reservas realizadas por el Senador Toms Torres. Es decir, la Comisin de Justicia de la Cmara de Diputados, Comisin dictaminadora de la cmara revisora, aprob y puso a consideracin del Pleno de la Cmara de Diputados el producto de las Comisiones dictaminadoras de la Cmara de Senadores, y no as lo aprobado y enviado por sta como minuta a la Cmara de
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Diputados. Es decir, el dictamen aprobado por la Comisin de Justicia de la Cmara de Diputados sometido al Pleno de sta no coincida con la Minuta enviada por el Senado y de la Repblica. Es por lo anterior que en dicha sesin del 30 de abril de 2012 fue sometido a discusin el dictamen de la minuta relativa al proyecto de decreto de la Ley General de Vctimas, y en la parte final de la discusin se expuso lo siguiente:
El Presidente diputado Guadalupe Acosta Naranjo: Suficientemente discutido. Voy a pedirle a la Secretara que lea una fe de erratas que nos ha mandado el presidente de la Comisin de Justicia y la Mesa Directiva, para que el dictamen quede exactamente en los trminos que viene del Senado de la Repblica.

As, y con el objeto de que el Pleno de la Cmara revisora subsanara las eventuales irregularidades en el proceso de dictaminacin a cargo de la Comisin de Justicia, se dio lectura a una fe de erratas del dictamen de la minuta con proyecto de decreto por el que se expeda la Ley General de Vctimas. Sin embargo, dicha fe de erratas no incluy todos los artculos que fueron sujetos de reserva por el Senador Toms Torres y aprobados por el Pleno del Senado de la Repblica (referidos en el cuadro comparativo supra); es decir, las modificaciones realizadas por el Pleno de la Cmara senatorial a los artculos 12, 140, 146 y 147 no fueron incluidos en la fe de erratas mencionada, y por ello, no puede afirmarse que haya existido coincidencia entre las Cmaras del Congreso de la Unin. Lo anterior puede constatarse en la versin estenogrfica de la sesin en comento:
El diputado Vctor Humberto Bentez Trevio (desde la curul): Presidente. El Presidente diputado Guadalupe Acosta Naranjo: S, diputado Trevio, s. Mucho va a ayudar su explicacin. Sonido, por favor, aqu en la curul, que no es del diputado Trevio pero ahorita la ocupa. El diputado Vctor Humberto Bentez Trevio (desde la curul): Gracias, seor presidente, como siempre por su comprensin. Ratifico lo que dije en la tribuna a nombre de la comisin. Se replica la minuta del Senado de la Repblica en todos sus trminos. Y as lo he hecho saber por escrito, seor presidente. El Presidente diputado Guadalupe Acosta Naranjo: Muy bien. Lo aclaramos con precisin porque haba algunos prrafos que tenan alguna modificacin por un error, y

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queremos dejar con precisin que se est votando exactamente en los trminos del Senado, porque de votarse diferente volvera al Senado y por esa razn es que con toda precisin el diputado Humberto Bentez Trevio nos hace la precisin y se le va a dar lectura a la fe de erratas, para que quede exactamente en los trminos en que viene del Senado de la Repblica. Por favor Secretara, contine. El Secretario diputado Martn Garca Avils: Diputado Guadalupe Acosta Naranjo, Presidente de la Mesa Directiva de la honorable Cmara de Diputados. Presente. Por medio de la presente hago llegar a usted una fe de erratas del dictamen de la minuta proyecto de decreto, por el que expide la Ley General de Vctimas. Debe decir: Artculo 24. Las vctimas, sus familiares y la sociedad tienen derecho a conocer la verdad histrica de los hechos. Debe decir: Artculo 72. Las medidas de satisfaccin comprenden, entre otras y segn corresponda... Fraccin I. La verificacin de los hechos y la revelacin pblica y completa de la verdad, en la medida en que esa revelacin no provoque ms daos o amenace la seguridad y los intereses de la vctima, de sus familiares, de los testigos o de personas que han intervenido para ayudar a la vctima o para impedir que se produzcan nuevos delitos o nuevas violaciones de derechos humanos. Fraccin II. La bsqueda de las personas desaparecidas y de los cuerpos u osamentas de las personas asesinadas, as como la ayuda para recuperarlos, identificarlos y volver a inhumarlos, segn el deseo explcito o presunto de la vctima o las prcticas culturales de su familia y comunidad. Fraccin III. Una declaracin oficial o decisin judicial que restablezca la dignidad, la reputacin los derechos de la vctima y de las dems personas estrechamente vinculadas a ella. Fraccin IV. Una disculpa pblica de parte del Estado, los autores y otras personas involucradas en el hecho punible o en la violacin de los derechos, que incluya el reconocimiento de los hechos y la aceptacin de las responsabilidades. Fraccin V. La aplicacin de sanciones judiciales o administrativas a los responsables de violaciones a los derechos humanos, y VI. La realizacin de actos que conmemoren el honor, la dignidad, el sufrimiento y la humanidad de las vctimas, tanto vivas como muertas.

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Firma el diputado presidente, Vctor Humberto Bentez Trevio, presidente de la Comisin de Justicia, e integrantes de la misma Comisin. El Presidente diputado Guadalupe Acosta Naranjo: En virtud que, de conformidad con el artculo 109 del Reglamento de la Cmara de Diputados, no se ha reservado artculo alguno para discutirlo en lo particular, se pide a la Secretara abra el sistema electrnico hasta por cinco minutos para proceder a la votacin en lo general y en lo particular, en un solo acto, con las aclaraciones antes descritas. El Secretario diputado Martn Garca Avils: brase el sistema electrnico por cinco minutos para proceder a la votacin en lo general y en lo particular, con las previsiones aqu manifestadas.

En razn de lo anterior, es evidente que los nicos artculos que la Cmara de Diputados aprob (de aquellos que fueron modificados por el Pleno de la Cmara de Senadores al dar trmite a las reservas presentadas por el Senador Toms Torres Mercado), fueron los artculos 24 y 72, no as los artculos 12, 140, 146 y 147. Por lo anterior, y an y cuando la fe de erratas realizada en la sesin plenaria de la Cmara de Diputados del 30 de abril de 2012, pretendi que el dictamen se votara exactamente en los trminos del Senado, lo cierto es que el procedimiento legislativo seguido para la aprobacin del Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley General de Vctimas denota que no existi, en trminos de lo previsto por el artculo 72 de la Constitucin y la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, acuerdo entre ambas Cmaras respecto de la totalidad del contenido del Proyecto de Decreto, particularmente del contenido de los artculos 12, 140, 146 y 147 del Proyecto en cuestin, razn por la cual, en trminos de lo dispuesto por el apartado E del artculo 72 constitucional deba ser devuelta a la Cmara de origen, no al Ejecutivo Federal a mi cargo. Por ltimo, el Ejecutivo Federal a mi cargo no desconoce que la regulacin del procedimiento legislativo raramente es nica e invariable, sino que incluye ajustes y modalidades que responden a la necesidad de atender a las vicisitudes presentadas en el desarrollo de los trabajos parlamentarios (cfr. Tesis P. L/2008), sin embargo, no debe perderse de vista que en un Estado democrtico, la Constitucin impone requisitos de publicidad y participacin para la creacin, reforma, modificacin o supresin de las normas, sin los cuales stas no pueden considerarse vlidas, de modo que para lograr el respeto a los principios de democracia y representatividad contenidos en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, no slo reviste importancia el contenido de las leyes sino, adems, cmo se crean o reforman, en virtud de que las formalidades esenciales del procedimiento legislativo aseguran el cumplimiento de los principios
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democrticos. As, cuando existen inconsistencias durante la votacin, para dar certeza al procedimiento legislativo, a pesar de la falta de norma expresa, el rgano parlamentario debe tomar las medidas mnimas necesarias para solventarlas, dejando constancia y documentando puntualmente la secuencia de los hechos, pues de no hacerlo se actualiza una irregularidad trascendental, al soslayar los requisitos de publicidad y participacin para la creacin, reforma, modificacin o supresin de las normas, sin los cuales no pueden ser vlidas, en demrito del respeto a los principios democrticos consagrados por la propia Ley Suprema. (cfr. Tesis P./J. 11/2011) b) El Congreso de la Unin carece de facultades para emitir una Ley General de Vctimas. Aunado a las normas que disciplinan el ejercicio de una competencia normativa, como lo son las relativas al procedimiento legislativo aludidas en la observacin anterior existen , otro tipo de normas sobre la produccin jurdica destinadas a circunscribir el objeto de una competencia normativa, es decir, disposiciones que determinan las materias que cierta fuente y rgano est autorizado a regular. En esta lgica, con el fin de esclarecer con precisin qu materias pueden regular los diversos rganos del Estado mexicano con competencia normativa, debe analizarse la frmula constitucional o de distribucin de competencias establecida en nuestra Constitucin, la cual, dicho sea de paso, resulta ciertamente compleja de cara al sistema de federalismo cooperativo que ha venido asumiendo nuestro pas. As las cosas, de acuerdo con tal frmula constitucional o de distribucin de competencias, las facultades en nuestro sistema constitucional estn asignadas de la siguiente manera: 1. Facultades expresamente otorgadas a la Federacin3, as como aquellas implcitas que sean necesarias para ejercer las primeras; 2. Facultades que le corresponden a los estados a partir de un sistema de asignacin residual en trminos del artculo 124 de la Constitucin; 3. Facultades expresamente asignadas a los estados4;

3 El artculo 73 de la Constitucin es un claro ejemplo de competencias expresamente asignadas a la Federacin. Artculo 73.- El Congreso tiene facultad: [] 4 Un ejemplo sera el artculo 116 constitucional.

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4. Facultades se encuentren absolutamente prohibidas a los estados5; 5. Facultades que slo pueden ejercer los estados con autorizacin del Congreso de la Unin6; 6. Facultades multicompetenciales asignadas por el texto constitucional a diversos niveles de gobierno sin que mandate una articulacin necesaria, reconocindose as, por principio, libertad de configuracin normativa a cada orden jurdico7; y 7. Facultades concurrentes asignadas por el texto constitucional al establecer expresamente que algunas facultades se ejercern mediante la articulacin entre los diversos niveles de gobierno (federal, estatales, municipales y del Distrito Federal), facultndose al Congreso de la Unin para la emisin de leyes generales que posibiliten dicha articulacin. Dicho lo anterior, no hay duda de que el Congreso de la Unin, en trminos generales, puede llegar a tener facultades: (i) para regular aquellas materias que expresamente la Constitucin le atribuya, regulacin la cual emite en su calidad de rgano legislativo federal y, como es obvio, se desarrollara en el orden jurdico federal, teniendo obligatoriedad slo de cara a las autoridades federales; o bien, (ii) puede llegar a tener facultades para regular aquellas materias que, originariamente le correspondan al Poder constituyente, pero que ste le haya cedido expresamente al Congreso de la Unin, como son el caso de la habilitacin para la expedicin de las leyes generales (aquellas que distribuyen competencias) y las leyes reglamentarias (aquellas que regulan directamente algn precepto constitucional). Ambas especies de normas son emitidas por el Congreso de la Unin pero no en su calidad de rgano legislativo federal, sino en calidad de rgano legislativo constitucional, al punto de que tales tipos de leyes se desarrollan en el orden jurdico constitucional y, por ello, pueden impactar vlidamente en los dems rdenes jurdicos, es decir, en los rdenes jurdicos federal, estatales, municipales y del Distrito Federal. De esta forma, las leyes reglamentarias forman parte del orden jurdico constitucional y, por ello, pueden impactar vlidamente en los dems rdenes jurdicos, ya que tienen como finalidad ampliar y detallar algn precepto de la Constitucin por mandato expreso.
5 El artculo 117 de la Constitucin contiene prohibiciones absolutas para los Estados. Artculo 117.- Los Estados no pueden, en ningn caso: [] 6 En el artculo 118 se mencionan facultades que slo pueden ejercer los Estados si tienen autorizacin del Congreso de la Unin. Artculo 118.- Tampoco pueden [los Estados], sin consentimiento del Congreso de la Unin: [] 7 El ms claro ejemplo son los derechos humanos, los cuales deben ser parmetro de actuacin de toda autoridad. Artculo 4.- El varn y la mujer son iguales ante la ley. Esta proteger la organizacin y el desarrollo de la familia.

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El ejemplo ms claro de una ley reglamentaria lo es sin duda la Ley de Amparo, la cual reglamenta a los artculos 103 y 107 de la Constitucin, pero por previsin expresa de sta ltima disposicin, la cual seala: Las controversias de que habla el artculo 103 de esta Constitucin, con excepcin de aquellas en materia electoral, se sujetarn a los procedimientos que determine la ley reglamentaria Por su parte, las leyes generales son aquellas que emite el Congreso de la Unin ante la cesin de facultades por parte del Poder constituyente, originario o permanente, a fin de que sea el Congreso quien finalice de asignar y distribuir las facultades concurrentes, es decir, aquellas que se ejercern mediante la articulacin entre las competencias federales, estatales, municipales y del Distrito Federal. Cabe sealar que, al igual que en el caso de las leyes reglamentarias, la facultad que pueda llegar a tener el Congreso de la Unin para la emisin de las leyes generales tambin est supeditada a que exista un mandato expreso en la Constitucin, ya que ante la ausencia de tal mandato expreso, la materia en cuestin debe entenderse como una materia que pueden regular, tanto el Congreso de la Unin en el orden federal, como los congresos estatales en los rdenes locales. As, por ejemplo, no debe pasar desapercibido que varias de las ltimas reformas constitucionales han tenido como finalidad, precisamente, establecer expresamente que determinadas materias son facultades concurrentes, cuyo ejercicio implicar una articulacin entre los diversos rdenes de gobierno (federal, estatales, municipales y del Distrito Federal), y para lo cual se establece tambin expresamente el mandato dirigido al Congreso de la Unin para que emita la ley general que posibilite esa articulacin.
Artculo 4 Texto constitucional La Ley establecer la concurrencia de la Federacin y las entidades federativas Para () expedir leyes generales en materias de secuestro, y trata de personas, que establezcan, como mnimo, los tipos penales y sus sanciones, la distribucin de competencias y las formas de coordinacin entre la Federacin, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el mbito de sus respectivas competencias Estas leyes establecern las bases para la concurrencia en materia de () de la Federacin, Estados y Municipios, as como del Distrito Federal, Legislacin general
Ley General de Salud Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de Secuestro; para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas y para la Proteccin y Asistencia a las Vctimas de estos Delitos Leyes Generales de: Asentamientos Humanos; Proteccin al ambiente; Pesca y Acuacultura; Ley General de Sociedades Cooperativas

73, f. XXIX

73, f. XXIXC, G, L 73, f. XXIX-N

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Artculo 73, f. XXV 73, f. XXIII 73, f. XXIX-I, 73, f. XXIX-J, K

73, f. XXIX-P

Texto constitucional en el mbito de sus respectivas competencias. para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federacin, los Estados y los Municipios el ejercicio de la funcin Para expedir leyes que establezcan las bases de coordinacin entre la Federacin, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios Para expedir leyes que establezcan las bases sobre las cuales la Federacin, los estados, el Distrito Federal y los municipios, coordinarn sus acciones en materia de Para legislar en materia de (), estableciendo las bases generales de coordinacin de la facultad concurrente entre la Federacin, los estados, el Distrito Federal y municipios Expedir leyes que establezcan la concurrencia de la Federacin, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, en el mbito de sus respectivas competencias, en materia de derechos de nias, nios y adolescentes

Legislacin general

Ley General de Educacin

Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica

Ley General de Proteccin Civil

Leyes Generales de: Deporte y Turismo.

Pendiente de emisin

Como ya se ha dicho, todas estas leyes generales tienen dos comunes denominadores en cuanto a su fundamentacin, a saber: (i) que el Poder constituyente ha establecido expresamente que determinada materia es concurrente, y que por ello, requiere la articulacin entre los diversos rdenes de gobierno (federal, estatales, municipales y del Distrito Federal); y (ii) que en consecuencia de lo anterior, el Poder constituyente le concede una facultad expresa al Congreso de la Unin para que, a travs de una ley general, posibilite esa articulacin. Dicho todo lo anterior es que el Ejecutivo Federal a mi cargo considera que el Congreso de la Unin carece de facultades para emitir una Ley General de Vctimas. Lo anterior es as no slo por la nomenclatura de la propia ley, sino porque atendiendo al contenido del artculo 1, se advierte que:
Artculo 1. La presente Ley general es de orden pblico de inters social y observancia en todo el territorio nacional, en trminos de lo dispuesto por el artculo 1o, prrafo tercero, artculo 17, y el artculo 20 apartado C, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Tratados Internacionales celebrados y ratificados por el Estado Mexicano, y otras leyes en materia de vctimas. 24

La presente Ley obliga a las autoridades de los tres mbitos de gobierno , y de los tres Poderes Constitucionales, as como a cualquier oficina, dependencia, organismo o institucin pblica o privada que vele por la proteccin de las vctimas, a proporcionar ayuda, asistencia o reparacin integral.

En esta lgica, es evidente que la ley que por esta va se observa pretende coincidir con la naturaleza jurdica de las leyes generales. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin en su jurisprudencia ms reciente relativa a estas cuestiones, al interpretar el artculo 133 constitucional, ha sostenido que las leyes del Congreso de la Unin a las que se refiere el artculo constitucional no corresponden a las leyes federales, esto es, a aquellas que regulan las atribuciones conferidas a determinados rganos con el objeto de trascender nicamente al mbito federal, sino que se trata de leyes generales que son aquellas que pueden incidir vlidamente en todos los rdenes jurdicos parciales que integran al Estado Mexicano (cfr. Tesis P. VII/2007). No obstante, no debe perderse de vista que conforme a esta ltima interpretacin de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, se seal tambin que las las leyes generales corresponden a aquellas respecto a las cuales el Constituyente o el Poder Revisor de la Constitucin ha renunciado expresamente a su potestad distribuidora de atribuciones entre las entidades polticas que integran el Estado Mexicano, lo cual se traduce en una excepcin al principio establecido por el artculo 124 constitucional. Adems, estas leyes no son emitidas motu proprio por el Congreso de la Unin, sino que tienen su origen en clusulas constitucionales que obligan a ste a dictarlas, de tal manera que una vez promulgadas y publicadas, debern ser aplicadas por las autoridades federales, locales, del Distrito Federal y municipales. (cfr. Tesis P. VII/2007). De lo anterior, es claro que para que pueda emitirse una ley general deben existir, tanto una disposicin constitucional que determine que una materia es concurrente, como una clusula constitucional que obligue expresamente al Congreso de la Unin a emitir dicha ley, ya que ste no puede hacerlo motu proprio. As las cosas, an y cuando la ley en cuestin pretende fundamentarse en el artculo 1, prrafo tercero, artculo 17, y el artculo 20 apartado C, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, es evidente que tales disposiciones constitucionales no establecen de manera expresa una obligacin exclusivamente dirigida al Congreso de la Unin a emitir una ley general en la que termine por distribuir facultades en dicha materia, debido a que tampoco existe una renuncia expresa del Constituyente para ello.
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Es preciso advertir que las obligaciones de las autoridades de reparar el dao en casos de violaciones a derechos humanos (artculo 1, prrafo tercero) estn previstas en la Constitucin para todas las autoridades, sin que ello implique que el Congreso de la Unin pueda asumir bajo el pretexto de expedir una ley general o reglamentaria competencia para determinar la forma en que las entidades federativas, los municipios y el Distrito Federal debern cumplir con dicho mandato constitucional. Cuestin similar se actualiza en materia de reparacin a vctimas del delito (artculo 20 apartado C), precepto en el cual se reconocen los derechos de las vctimas y ofendidos del delito, pero sin que exista un mandato exclusivo al Congreso de la Unin para regular a travs de una ley general dicha materia. Por ltimo, el derecho de acceso a la justicia (artculo 17) tambin es un principio que deben observar todos los rdenes jurdicos que componen el Estado mexicano, no pudiendo deducirse a favor del Poder Legislativo Federal una facultad reglamentaria exclusiva sobre tal derecho. En suma, el Ejecutivo Federal a mi cargo considera que la materia de derechos de las vctimas y ofendidos del delito, as como la del derecho a una reparacin por violaciones de los derechos humanos y la del derecho de acceso a la justicia, deben ser entendidas como materias multicompetenciales, es decir, materias asignadas por el texto constitucional a los diversos niveles de gobierno, pero sin que se mandate una necesaria articulacin, reconocindose as, por principio, libertad de configuracin normativa a cada orden jurdico. Lo anterior es evidente a partir, precisamente, del anlisis de los artculos en los que pretende fundamentarse la ley que por esta va se observa, es decir, el artculo 1o, prrafo tercero, artculo 17, y el artculo 20 apartado C, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Como ya se ha dicho, de tales clusulas constitucionales no puede deducirse que se trate de facultades concurrentes en las que la Constitucin mandate una articulacin entre los diversos mbitos de gobierno, y por lo tanto, no existe ninguna concesin de facultades al Congreso de la Unin para emitir legislacin general tendiente a posibilitar dicha articulacin. Es ms, tan es necesario que la Constitucin establezca expresamente tales contenidos (materia concurrente de necesaria articulacin y concesin de facultades para la emisin de legislacin general), que la reciente reforma al artculo 73 constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 12 de octubre de 2011, tuvo como finalidad, precisamente, adicionar la fraccin XXIX-P a efecto de facultar al Congreso de la Unin para expedir leyes que establezcan la concurrencia de la Federacin, los estados, el Distrito Federal y los municipios, en el mbito de sus respectivas competencias, en materia de derechos de nias, nios y adolescentes, an y cuando ya exista en el artculo 4 constitucional, desde 1980, el reconocimiento de los derechos de los menores, o bien,
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desde 2000, el reconocimiento a los derechos de los nios y nias. As las cosas, resulta evidente que para emitir una ley general no basta con que algn precepto constitucional regule o prevea alguna materia que se considere deba ser concurrente, sino que debe existir la definicin expresa y sin ambigedades por parte del rgano reformador de la Constitucin. Luego, ante la ausencia de tal definicin, y de acuerdo a la frmula constitucional o de distribucin de competencias arriba aludida, es obvio que las materias de derechos de las vctimas y ofendidos del delito, derecho a una reparacin por violaciones de los derechos humanos y derecho de acceso a la justicia deben entenderse como materias multicompetenciales, cuya facultad le corresponde regular, tanto el Congreso de la Unin en el orden federal, como a los congresos estatales en los ordenes locales. De hecho, no debe pasar desapercibido que la poltica legislativa en materia de vctimas y ofendidos del delito a la que me he referido en el proemio del presente documento, ha sido una preocupacin y ocupacin de carcter nacional, al punto de que a nivel local, diversas entidades federativas cuentan ya con legislacin especializada en la proteccin de los derechos de las vctimas y ofendidos, entre otras: Baja California, Campeche, Chihuahua, Colima, Distrito Federal, Durango, Estado de Mxico, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Michoacn, Nayarit, Nuevo Len, Puebla, San Luis Potos, Sonora y Tamaulipas. De igual forma, no habra que olvidar que todas las entidades federativas regulan la materia de derechos de las vctimas y ofendidos del delito a travs de su legislacin penal, lo que de igual forma ocurre con el derecho de acceso a la justicia, principio constitucional que debe servir de parmetro para toda norma del sistema jurdico mexicano que pretenda regular un procedimiento. Explicado lo anterior, la carencia de facultades a la que alude el Ejecutivo Federal a mi cargo, se evidencia en mayor medida al analizar, por ejemplo, el artculo sptimo transitorio del Proyecto de Decreto que por este medio se observa, toda vez que dispone lo siguiente:
SPTIMO.- En un plazo de 180 das naturales los Congresos Locales debern armonizar todos los ordenamientos locales relacionados con la presente Ley.

Es decir, lo anterior significara que todos los congresos locales debern adecuar las leyes antes referidas, y muchas otras ms, por una disposicin aprobada por el Congreso de la Unin rgano legislativo federal sin facultades constitucionales para ello.

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Ahora bien, no cabe la menor duda que esta pluralidad de instrumentos normativos que se focalizan en garantizar derechos y atencin a las vctimas y ofendidos, requeriran en un escenario ideal, la homologacin de los criterios que deben prevalecer para garantizar esos derechos, partiendo de los principios reconocidos en nuestro marco constitucional, en los instrumentos internacionales y retomando los principios innovadores y criterios que las legislaciones locales han implementado para crear un marco general en el que concurran las autoridades de los diversos rdenes de gobierno. Es decir, se puede coincidir en que se requiere adecuar nuestro marco jurdico a efecto de que las acciones que llevan a cabo las autoridades de todos los rdenes de gobierno no se traduzcan en esfuerzos aislados. Sin embargo, para que ello ocurra, es imprescindible que el Poder reformador de la Constitucin as lo establezca, ya que de otra forma el Congreso de la Unin y el Poder Ejecutivo a mi cargo estaramos violentando el sistema federal mexicano y la autonoma de la que gozan los estados de la Repblica, al pretender aprobar y aplicar una ley que, por ausencia de un mandato constitucional expreso, no puede incidir vlidamente en los rdenes jurdicos parciales que componen al Estado mexicano; mxime cuando a la Ley General de Vctimas que por este medio se observa se le han dado los alcances sealados, los cuales, por ejemplo, al analizar los artculos 127 y 128, son confirmados ya que tales preceptos establecen obligaciones y mandatos directos a las entidades federativas y a los municipios, respectivamente. No se desconoce la posibilidad de que el Congreso de la Unin pudiera emitir una Ley de Vctimas, pero en todo caso, dicha norma slo podra desarrollarse en el orden jurdico federal y, por lo tanto, no podra incidir como es la pretensin de la ley observada en los dems rdenes jurdicos parciales pues, como se ha mencionado, su emisin no se sustentara en una habilitacin constitucional que permita al Congreso incidir en los rdenes jurdicos de los estados, del Distrito Federal o de los municipios. c) Las facultades distribuidas en la Ley General de Vctimas violentan la distribucin realizada por otras leyes generales. Derivado de lo afirmado en el apartado anterior, el Ejecutivo Federal a mi cargo considera que la ley en cuestin no tom en consideracin la distribucin de competencias que en diversas materias realizan otras leyes generales expedidas por el Congreso de la Unin, lo que generar problemas de sistemicidad en el orden jurdico mexicano. Como ya se refiri, las leyes generales al ser aprobadas por el Congreso de la Unin, no como rgano legislativo federal sino como rgano legislativo en ejercicio de facultades constitucionales delegadas, son leyes que se desarrollan en el orden jurdico
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constitucional, el cual, s puede incidir vlidamente en los dems ordenes jurdicos parciales que integran al Estado mexicano. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha sealado que de las disposiciones contenidas en los artculos 1o., 40, 41, primer prrafo, 43, 44, 49, 105, fraccin I, 115, fracciones I y II, 116, primer y segundo prrafos, 122, primer y segundo prrafos, 124 y 133 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos se advierte la existencia de cinco rdenes jurdicos en el Estado Mexicano, a saber: el federal, el local o estatal, el municipal, el del Distrito Federal y el constitucional (cfr. P./J. 136/2005), estableciendo adems que si aceptamos que las Leyes del Congreso de la Unin a las que se refiere [el artculo 133 constitucional] corresponden, no a las leyes federales sino a aquellas que inciden en todos los rdenes jurdicos parciales que integran al Estado Mexicano y cuya emisin deriva de clusulas constitucionales que constrien al legislador para dictarlas, el principio de supremaca constitucional implcito en el texto del artculo en cita claramente se traduce en que la Constitucin General de la Repblica, las leyes generales del Congreso de la Unin y los tratados internacionales que estn de acuerdo con ella, constituyen la Ley Suprema de la Unin, esto es, conforman un orden jurdico superior, de carcter nacional (cfr. P. VIII/2007) De lo anterior, es evidente que las leyes generales que han sido expedidas por el Congreso de la Unin y cuya emisin s deriva de clusulas constitucionales que determinan la concurrencia de materias que son de necesaria articulacin, forman parte de esa Ley Suprema de la Unin a la que se refiere el artculo 133 constitucional, concepto que ha sido desarrollado por la doctrina y la jurisprudencia comparada con el nombre de bloque de constitucionalidad. El concepto de bloque de constitucionalidad despus de arraigarse en Francia pas a otros pases europeos como Espaa, en donde el Tribunal Constitucional espaol hizo uso por primera vez de la expresin en el fallo STC 10/82, refirindose al bloque como a un conjunto de normas que ni estn incluidas en la Constitucin () pero cuya infraccin determina la inconstitucionalidad de la ley sometida a examen. En la jurisprudencia colombiana, la Corte Constitucional de aquella nacin ha establecido en la sentencia C-225/95 que el bloque de constitucionalidad est compuesto por aquellas normas y principios que, sin aparecer formalmente en el articulado del texto constitucional, son utilizados como parmetros del control de constitucionalidad de las leyes, por cuanto han sido normativamente integrados a la Constitucin, por diversas vas y por mandato de la propia Constitucin. Son pues verdaderos principios y reglas de valor constitucional, esto es, son normas situadas en el nivel constitucional, a pesar de que

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puedan a veces contener mecanismos de reforma diversos al de las normas del articulado constitucional stricto sensu. Debido a lo anterior, si la Ley General de Vctimas no es tal debido a que el Congreso de la Unin no est habilitado por la Constitucin para incidir en los rdenes jurdicos federal, locales, municipales y del Distrito Federal, en todo caso deber afirmarse que tiene la naturaleza jurdica de una ley federal, y por lo tanto, una jerarqua inferior a las leyes generales. Luego, ser lgico que para verificar la constitucionalidad de dicha ley, no slo deba analizarse a la luz de las normas situadas y ubicadas en la Constitucin, sino que tal examen debe realizarse apelando a la Ley Suprema de la Unin, es decir, al bloque de constitucionalidad, donde evidentemente encontramos a las leyes que s son generales. De esta forma, el Ejecutivo Federal a mi cargo considera que la ley que por este medio se observa resulta contraria a la distribucin de competencias que realizan otras leyes generales, las cuales distribuyen tales facultades de una manera diversa a la que pretende la ley observada, lo que genera inconsistencias de cara al sistema constitucional mexicano. As por ejemplo, al analizar el artculo 122 de la Ley General de Vctimas, se desprende que sta le atribuye a la Administracin Pblica Federal, en materia de seguridad pblica, la obligacin: (i) de organizar, dirigir y administrar un servicio para la atencin a las vctimas, cuando la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, seala en su artculo 77 que las legislaciones de la Federacin, el Distrito Federal y los Estados establecern las funciones de atencin a vctimas, ofendidos o testigos del delito; o bien, (ii) de disear la poltica integral para la prevencin de delitos y violaciones a derechos humanos, en los mbitos pblico y privado, cuando la misma Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica en su artculo 20 le atribuye al Centro Nacional de Prevencin del Delito y Participacin Ciudadana la elaboracin de lineamientos de prevencin social del delito, a travs del diseo transversal de polticas de prevencin. Similar efecto podra producirse cuando la ley observada atribuye a la Administracin Pblica Federal diversas obligaciones y facultades en materia de desarrollo social, desarrollo integral de la familia, educacin pblica y salud, pero sin tomar en consideracin, entre otras, la Ley General de Desarrollo Social, la Ley General de Educacin o la Ley General de Salud. Es por lo anterior que al no ser la Ley de Vctimas una ley general, y al ubicarse jerrquicamente en una posicin inferior a las leyes que s son generales, y que por ello forman parte del bloque de constitucionalidad, es decir, al existir divergencia en la forma en que aquella distribuye las competencias en relacin con stas, la ley observada
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deviene inconstitucional por violentar normas y principios que, sin aparecer formalmente en el articulado del texto constitucional, deben ser utilizados como parmetros del control de constitucionalidad de las leyes, por cuanto forman parte de la Ley Suprema de la Unin a la que se refiere el artculo 133 constitucional, y cuya categora la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha calificado como un orden jurdico superior, de carcter nacional (cfr. P. VIII/2007). d) Violacin a los principios del derecho penal democrtico. Sobre este particular, el Ejecutivo Federal a mi cargo considera que la reforma constitucional que en materia de derechos humanos aprobara el Poder constituyente permanente en el ao 2011, al elevar a rango constitucional los derechos humanos de los tratados internacionales, obligando a todas las autoridades a interpretar las normas relativas a tales derechos de conformidad con esta Constitucin y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la proteccin ms amplia, y determinando que todas las autoridades, en el mbito de sus competencias, tienen la obligacin de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, obliga a todos los rganos del Estado a ser ms cuidadosos al emitir los actos de autoridad. En esta lgica, algunas de las disposiciones de la ley que por este medio se observa pudieran resultar contrarias a los derechos humanos, lo cual resultara paradjico cuando su finalidad es, precisamente, promover y defender los derechos humanos de las vctimas. As por ejemplo, cuando el artculo 76 de la ley observada seala que el juez podr, slo considerando las caractersticas del delincuente, prohibir que el sentenciado vaya a un lugar determinado o que resida en l, por lo que pudieran estarse violentando tres principios de todos sistema penal democrtico, a saber: (i) el derecho de los sentenciados a compurgar sus penas en los centros penitenciarios ms cercanos a su domicilio, a fin de propiciar su reintegracin a la comunidad como forma de reinsercin social (artculo 18 constitucional); (ii) la libertad de trnsito para aquellos sentenciados a penas no privativas de la libertad (artculo 11 constitucional); y (iii) el principio de legalidad criminal (artculo 9 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos). Cabe sealar que el precepto constitucional contenido en el artculo 9 de la Convencin Americana sobre los Derechos Humanos, dispone que:
Artculo 9. Principio de Legalidad y de Retroactividad 31

Nadie puede ser condenado por acciones u omisiones que en el momento de cometerse no fueran delictivos segn el derecho aplicable. Tampoco se puede imponer pena ms grave que la aplicable en el momento de la comisin del delito. Si con posterioridad a la comisin del delito la ley dispone la imposicin de una pena ms leve, el delincuente se beneficiar de ello.

Tales principios son violentados en la medida de que el juez determinar que el sentenciado (privado o no de la libertad) no pueda ir a lugar determinado o que resida en l, atendiendo slo a las caractersticas del delincuente. De esta forma, no importar el delito por el cual haya sido sentenciada la persona, o los actos por ella cometidos, sino que lo determinante sern sus caractersticas personales, y sobre todo, la percepcin que sobre las mismas tenga el juzgador. Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha considerado que apelar a las caractersticas del delincuente constituye claramente una expresin del ejercicio del ius puniendi estatal sobre la base de las caractersticas personales del agente y no del hecho cometido, es decir, sustituye el Derecho Penal de acto o de hecho, propio del sistema penal de una sociedad democrtica, por el Derecho Penal de autor, [el cual] implica la apreciacin del juzgador acerca de las probabilidades de que el imputado cometa hechos delictuosos en el futuro, [sancionando] al individuo no con apoyo en lo que ha hecho, sino en lo que es. 8 As, la Corte Interamericana de Derechos Humanos concluye que la introduccin en el texto penal de la peligrosidad del agente como criterio para la calificacin tpica de los hechos y la aplicacin de ciertas sanciones, es incompatible con el principio de legalidad criminal y, por ende, contrario a la Convencin [Americana sobre Derechos Humanos] (Art. 9). 9 De manera similar, preocupa al Ejecutivo Federal a mi cargo el contenido del artculo 14 de la ley observada, sobre todo de cara al principio de presuncin de inocencia, principio rector de todo sistema penal democrtico. El artculo en cuestin es del tenor siguiente:
Artculo 14. Cuando el imputado se sustraiga de la accin de la justicia, deje de presentarse ante la autoridad jurisdiccional competente que conozca de su caso los das fijos que se estime conveniente sealarle y cuantas veces sea citado o requerido para ello, u omita comunicar a la autoridad jurisdiccional competente los cambios de domicilio que tuviere o se ausentase del lugar del juicio de autorizacin
8 Corte Interamericana, caso Fermn Ramrez vs. Guatemala, sentencia de 20 de junio de 2005, (Fondo, Reparaciones y Costas), prr. 94 y 95. 9 Ibidem, prr. 96.

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de la autoridad jurisdiccional competente, esta ltima ordenar, sin demora alguna, que entregue la suma que garantiza la reparacin del dao a la vctima, dejando constancia en el expediente del pago definitivo de la cantidad depositada, lo que no implica que se haya efectuado la reparacin integral del dao correspondiente. En los casos en que la garanta fuese hecha por hipoteca o prenda, la autoridad jurisdiccional competente emitir a la autoridad fiscal correspondiente dichos bienes para su cobro, el cual deber entregarse sin dilacin a la vctima. En los mismos trminos los fiadores estn obligados a pagar en forma inmediata la reparacin del dao, aplicndose para su cobro, en todo caso, el procedimiento econmico coactivo que las leyes fiscales sealen. [nfasis aadido]

Si se toma en consideracin que el principio de presuncin de inocencia que en materia procesal penal impone la obligacin de arrojar la carga de la prueba al acusador, es un derecho fundamental que la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos reconoce y garantiza en general, cuyo alcance trasciende la rbita del debido proceso, pues con su aplicacin se garantiza la proteccin de otros derechos fundamentales como son la dignidad humana, la libertad, la honra y el buen nombre, que podran resultar vulnerados por actuaciones penales o disciplinarias irregulares (cfr. Tesis 2a. XXXV/2007), resulta cuestionable que la disposicin anterior autorice que una persona imputada por la comisin de un delito pueda llegar a sufrir menoscabo en su patrimonio mediante la ejecucin de una garanta por el slo hecho de, por ejemplo, omitir comunicar al juez un cambio de domicilio, lo cual, incluso, puede llegar a trascender a los fiadores. No debe olvidarse que el principio de presuncin de inocencia opera tambin en las situaciones extraprocesales y constituye el derecho a recibir la consideracin y el trato de no autor o no partcipe en un hecho de carcter delictivo o en otro tipo de infracciones mientras no se demuestre la culpabilidad; por ende, otorga el derecho a que no se apliquen las consecuencias a los efectos jurdicos privativos vinculados a tales hechos, en cualquier materia (cfr. Tesis 2a. XXXV/2007). e) Se excluye al Jefe de Gobierno del Distrito Federal del Sistema Nacional de Atencin a Vctimas. No pasa desapercibido que en atencin a lo dispuesto por el artculo 122 constitucional, an y cuando quiz no haya sido la voluntad de esa Soberana, por la manera en que se ha redactado en la parte conducente la ley observada, se ha excluido de la integracin del Sistema Nacional de Atencin a Vctimas al Jefe de Gobierno del Distrito Federal, toda vez que el inciso b de la fraccin I del artculo 81, establece que en dicho Sistema participaran los titulares de los ejecutivos estatales y municipales.

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Cabe sealar que de cara a los criterios sustentados por nuestro mximo tribunal, la nomenclatura utilizada en la disposicin de la ley observada tendra el efecto jurdico muy concreto de dejar sin participacin al servidor pblico mencionado, ya que de una interpretacin literal e histrica evolutiva del orden jurdico aplicable y de las instituciones del Distrito Federal, concretamente de los artculos 73, fraccin VI (actualmente derogada) y 122 de la Constitucin Federal () se advierte que a lo largo de la historia esta entidad ha sufrido modificaciones estructurales importantes que siguen una tendencia de mayor autonoma, tanto administrativa como poltica, fundamentada en la representatividad democrtica de sus funcionarios; tambin se observa que el rgano Reformador en ningn momento ha pretendido que el rgimen de responsabilidades aplicable a funcionarios locales establecido en el prrafo quinto del mencionado artculo 111 sea aplicable al titular del rgano de gobierno del Distrito Federal, pues a la fecha la Constitucin Federal lo contempla en el primer prrafo del citado artculo. En congruencia con lo anterior, se concluye que el Jefe de Gobierno del Distrito Federal no puede homologarse, totalmente, a los Gobernadores de los Estados, por lo que sera cuestionable determinar si podra o no participar del Sistema Nacional aludido. De lo anterior, es lgico que la Suprema Corte haya aprobado la tesis de jurisprudencia cuyo rubro seala: JEFE DE GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL. SU TOTAL HOMOLOGACIN A LOS GOBERNADORES DE LOS ESTADOS DE LA FEDERACIN CORRESPONDE AL RGANO REFORMADOR DE LA CONSTITUCIN FEDERAL Y NO A LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIN. (cfr. P./J. 75/2006) f) El objeto del Sistema Nacional de Atencin a Vctimas es discordante con el marco constitucional. De acuerdo con el artculo 79 de la ley que por este medio se observa, el Sistema Nacional de Atencin a Vctimas posee un conjunto de atribuciones discordantes con el marco constitucional. Lo anterior es as ya que se establece, en la parte que interesa, lo siguiente:
Artculo 79. Se crea el Sistema Nacional de Atencin a Vctimas, mxima institucin en la materia en los Estados Unidos Mexicanos, el cual tiene como objeto establecer, regular y supervisar las directrices, planes, programas, proyectos, acciones, y dems polticas pblicas que se implementan para la proteccin, ayuda, asistencia, atencin, acceso a la justicia, a la verdad y a la reparacin integral a las vctimas en los mbitos local, federal y municipal. El Sistema Nacional de Atencin a Vctimas est constituido por todas las instituciones y entidades pblicas federales, locales y municipales, organismos autnomos, y dems organizaciones pblicas o privadas, encargadas 34

de la proteccin, ayuda, asistencia, atencin, defensa de los derechos humanos, acceso a la justicia, a la verdad y a la reparacin integral a las vctimas, detalladas en el Captulo II del presente Ttulo. El Sistema agrupa, ordena y sistematiza las instituciones y organismos ya existentes, y los coordina con los organismos e instituciones aqu creadas.

De la disposicin anterior, fcilmente se puede concluir, por ejemplo: (i) que el Sistema Nacional propuesto establecer y supervisar a las autoridades locales y municipales; (ii) que tal Sistema se integra, por ejemplo, de los rganos constitucionales autnomos como la Comisin Nacional de los Derechos Humanos; y (iii) que dicho Sistema agrupa, ordena y sistematiza a esos rganos. En este sentido, resulta cuestionable que el objeto del Sistema Nacional propuesto posea tales alcances, los cuales podran ser contrarios al marco constitucional. As, de cara a las autoridades locales y municipales, as como de cara a los rganos constitucionales autnomos, como lo es la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, cuya autonoma deriva directamente de los artculos 40, 115, 116 y 102 constitucionales, respectivamente, resulta cuestionable que el Sistema Nacional propuesto pretenda establecer y supervisar programas, as como agrupar, ordenar y sistematizar a tales rganos. Ello nos llevara a la conclusin de que las autoridades locales, municipales y rganos constitucionales autnomos (federales y locales), en la materia de vctimas y ofendidos del delito ya no gozarn de la autonoma que les concede la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, debido a que tendrn que supeditarse al Sistema Nacional propuesto. V. INCONSISTENCIAS RESPECTO REPARACIN A VCTIMAS. a) Altos e incuantificables costos. La Ley que por este medio se observa busca reconocer, en general, los derechos de las vctimas del delito y de violaciones a los derechos humanos. Ahora bien, tal esquema traera como consecuencia que los mecanismos previstos en la Ley se activen en un nmero indeterminable de ocasiones, ya que si la Ley pretende ser general, cualquier vctima de un delito a nivel federal, estatal o municipal, y sin importar de qu delito se trate, podra solicitar acceso al Fondo de Ayuda, Asistencia y Reparacin Integral. Sin duda, tal finalidad es muy loable y altamente deseable; sin embargo, el Ejecutivo Federal a mi cargo considera que el Congreso de la Unin fue omiso en realizar la valoracin del impacto presupuestario de la ley que por este medio se observa, tal y como lo mandata el
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DEL

ESQUEMA

DE

PROTECCIN

artculo 18 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, debido a que parecera evidente que el costo de un mecanismo como el propuesto es incuantificable y, por lo mismo, insostenible. Ntese, por ejemplo, que el artculo 8 de la Ley que por este medio se observa genera un impacto presupuestario y estructural incuantificable para la Federacin, entidades federativas y municipios, al establecer como ayuda a las vctimas, atender y garantizar la satisfaccin de sus necesidades de alimentacin, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atencin mdica y psicolgica de emergencia, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas y seguras, en el momento de la comisin del delito o de la violacin de los derechos o en el momento en el que las autoridades tengan conocimiento del delito o de la violacin de derechos. As las cosas, es muy cuestionable la subsidiaridad que plantea la Ley, toda vez que sus disposiciones no son sensibles a la diferencia entre los casos en que existe responsabilidad del Estado y en los que dicha responsabilidad corresponde nicamente al delincuente. En principio, en el mbito internacional, el Estado est obligado a reparar nicamente en los casos en los que resultan responsables sus representantes. De esta forma, en el Proyecto de Decreto que se observa no se plantea un anlisis del componente de responsabilidad del Estado como condicin de la reparacin, sino que se le impone la obligacin de reparar inclusive en los casos en los que no es responsable, a saber:
Artculo 116. Las vctimas tendrn derecho a una compensacin, en los trminos y montos que una sentencia firme de un rgano jurisdiccional competente determine; en los casos que no hubiera sentencia, previo acuerdo de la Comisin Ejecutiva, y con base en el dictamen del Comit Interdisciplinario Evaluador, la responsabilidad patrimonial del Estado ser subsidiaria y compensar completamente a la vctima, lo anterior sin perjuicio de las responsabilidades civiles, penales y administrativas que los mismos hechos pudieran implicar y conforme lo dispuesto por la presente ley [nfasis aadido].

Pinsese, por ejemplo, en el caso en que la vctima podra acceder, de forma subsidiaria, al Fondo referido con el fin de obtener un pago por salarios o percepciones (lucro cesante) que ya no puede percibir la vctima. En este caso, el Estado tendra que responder sin que exista certidumbre respecto de la recuperacin de los recursos para el Fondo. Inclusive en el caso de que el Estado repitiera contra el delincuente, sera necesario realizar estudios que nos permitan conocer las posibilidades reales que tienen los delincuentes de cubrir conceptos como los que refiere la Ley.

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Aunado al diseo del esquema de reparacin, el Ejecutivo Federal a mi cargo considera que se incurre en una serie de omisiones que tambin tendrn un efecto presupuestal y econmico poco benfico, a saber: La Ley no menciona en ningn momento el derecho del Estado de repetir en contra de los funcionarios que hayan sido declarados culpables por la violacin a derechos humanos, o en su caso, en contra del victimario que no cubri una reparacin a su cargo. Tampoco se contempla la posibilidad de que el Estado se pueda subrogar en los derechos de la vctima para el cobro de la reparacin del dao que tuvo que erogar el propio Estado como parte de los apoyos que haya otorgado. En este punto en particular, debe reflexionarse sobre el posible establecimiento de un procedimiento que reconozca el derecho del Estado a recuperar del victimario que haya sido condenado en un proceso penal, los montos que haya erogado con cargo al Fondo de Apoyo a las Vctimas del Delito que corresponda, e incluso, disponer la subrogacin por parte del Estado en los derechos de las vctimas para cobrar el importe por concepto de la reparacin del dao a fin de que la Federacin y las entidades federativas ejercern el procedimiento econmico coactivo para hacer efectivo el monto de la reparacin del dao conforme a sus respectivas legislaciones. El proyecto no establece una clara relacin entre el funcionamiento del Fondo de Ayuda, Asistencia y Reparacin Integral y el otorgamiento de ciertas medidas como son las de salud, las cuales, en trminos de la Ley, debern cubrirse con cargo al Fondo si las instituciones del Estado no las proporcionan (artculo 41). En este caso no hay una definicin sobre el alcance, de forma que si se aprobara el proyecto en sus trminos, el Fondo tendra que pagar o rembolsar gastos en el esquema privado de salud cuando instituciones de los estados o los municipios no tengan la capacidad de otorgar las medidas que establece la Ley. Por lo que refiere al servicio de atencin de salud, debe analizarse de forma integral cul ser el impacto que tendr en las instituciones, ya que atendiendo a las pretensiones de la Ley que se analiza se necesitar ampliar la infraestructura de recursos humanos, materiales y financieros, para estar en posibilidades de realizar las adecuaciones para su adecuado funcionamiento. Por tanto, es conveniente definir los alcances de esta importante labor y cmo se dotar a las instituciones de mayores recursos.

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b) Inexistente correlacin o compatibilidad entre la reparacin establecida en la Ley General de Vctimas y otras disposiciones legales. El esquema de reparacin que se establece en la Ley que por este medio se observa no es armnico con otros mecanismos de reparacin que ya existen en la legislacin mexicana. Como ejemplos se mencionan los siguientes: La ley prev que se repare el dao moral, pero no menciona cmo se articulara una reclamacin en el marco de esta Ley con la que pudiera realizarse en el marco del Cdigo Civil Federal o las legislaciones equivalentes de las entidades federativas. La Ley tambin prev que se reparen violaciones a los derechos humanos. Sin embargo, no se vincula de forma alguna con la Ley de Amparo, juicio el cual, por mandato constitucional, resulta ser el proceso idneo para reclamar las violaciones a los derechos humanos reconocidos en el orden jurdico nacional. La ley menciona que proceden las reparaciones por violaciones a derechos humanos, pero no seala cmo operaran esas reparaciones en el marco de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, o de las diversas leyes que en la misma materia existen en las entidades federativas. Esto resulta importante ya que tales leyes establecen mecanismos para que el Estado repare bajo diversos supuestos. La iniciativa propuesta desconoce el avance que la creacin de organismos como la Procuradura Social de Atencin a las Vctimas de Delitos (PROVCTIMA) y las acciones que ha implementado desde su creacin. Como puede observarse, la omisin de relacionar las nuevas disposiciones de la Ley que por esta va se observa con las dems normas del sistema jurdico mexicano resulta fundamental para generar certeza y seguridad jurdica. Ntese que tales principios son inadvertidos por el Proyecto de Decreto, toda vez que de la lectura al artculo segundo transitorio (se derogan todas las disposiciones legales que se opongan a la presente Ley), y ante la pretensin de que la Ley que se observa sea general, pudiera derivarse de lo anterior la posibilidad de plantear que todas las normas federales, locales, municipales y del Distrito Federal, que contradigan el esquema de reparacin por ella establecida resultaran derogadas.

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VI. INCONSISTENCIAS EN EL MARCO INSTITUCIONAL PROPUESTO. Se propone la creacin de una Comisin Ejecutiva con carcter de rgano descentralizado; sin embargo, su integracin es contraria a los requisitos que establece la Ley Federal de Entidades Paraestatales para una institucin de esa naturaleza. Se mencionan los siguientes ejemplos: La Comisin Ejecutiva que se pretende crear, al ser un rgano descentralizado, goza de autonoma tcnica y de gestin, por lo que se estima pertinente eliminar autonoma presupuestal, y sustituirla por autonoma de gestin. La Ley no establece toda la informacin que para la creacin de estos organismos requiere el artculo 15 de la propia Ley Federal de Entidades Paraestatales. En trminos de la Ley Federal de Entidades Paraestatales, el Director General es nombrado por el Presidente de la Repblica, mientras que en el proyecto se propone que haya 9 comisionados y se da participacin al Senado en el nombramiento. VII. CONCLUSIONES. An y cuando el Poder Ejecutivo a mi cargo comparte por completo las razones fundamentales que motivaron la aprobacin de la Ley objeto de las presentes observaciones, debido a que con ellas se pretende tutelar de mejor manera los derechos de las vctimas y ofendidos del delito, as como de las vctimas de violaciones a os derechos humanos, se considera indispensable realizar una revisin, anlisis y reflexin sobre algunos de los aspectos introducidos con la misma, particularmente los siguientes: a) An y cuando la fe de erratas realizada en la sesin plenaria de la Cmara de Diputados del 30 de abril de 2012 tuvo como finalidad, tal y como lo seal el Presidente de la Mesa Directiva, que se votara exactamente en los trminos del Senado, lo cierto es que el procedimiento legislativo seguido para la aprobacin del Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley General de Vctimas denota que no existi, en trminos de lo previsto por el artculo 72 de la Constitucin y la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, acuerdo entre ambas Cmaras respecto de la totalidad del contenido del Proyecto de Decreto.

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b) La materia de derechos de las vctimas y ofendidos del delito, as como la del derecho a una reparacin por violaciones de los derechos humanos y la del derecho de acceso a la justicia, deben ser entendidas como materias multicompetenciales, es decir, materias asignadas por el texto constitucional a los diversos niveles de gobierno, pero sin que se mandate una necesaria articulacin, reconocindose as, por principio, libertad de configuracin normativa a cada orden jurdico. c) Sin embargo, es claro que para que pueda emitirse una ley general, deben existir, tanto una disposicin constitucional que determine que una materia es concurrente, como una clusula constitucional que obligue expresamente al Congreso de la Unin a emitir dicha ley, ya que ste no puede hacerlo motu proprio. d) La Ley General de Vctimas no tom en consideracin la distribucin de competencias que en diversas materias realizan otras leyes generales expedidas por el Congreso de la Unin, lo que generar problemas de sistemicidad en el orden jurdico mexicano. e) Algunas de las disposiciones de la Ley que por este medio se observa pudieran resultar contrarias a los derechos humanos, lo cual resultara paradjico cuando su finalidad es, precisamente, promover y defender los derechos humanos de las vctimas. f) An y cuando quiz no haya sido la voluntad de esa Soberana, por la manera en que se ha redactado en la parte conducente la ley observada, se ha excluido de la integracin del Sistema Nacional de Atencin a Vctimas al Jefe de Gobierno del Distrito Federal, toda vez que el inciso b de la fraccin I del artculo 81, establece que en dicho Sistema participaran los titulares de los ejecutivos estatales y municipales. g) Resulta cuestionable que el Sistema Nacional de Atencin a Vctimas pretenda, por ejemplo, establecer y supervisar programas, as como agrupar, ordenar y sistematizar a autoridades locales, municipales y rganos constitucionales autnomos. Ello nos llevara a la conclusin de que la autonoma constitucional de

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la que gozan tales autoridades, en materia de vctimas y ofendidos del delito, desaparecera, an y cuando la Constitucin no realiza ese temperamento. h) La finalidad de la Ley que se observa es muy loable y altamente deseable, sin embargo, se considera que el costo de este mecanismo es incuantificable y, por lo mismo, insostenible. i) Es muy cuestionable la subsidiaridad que plantea la Ley, toda vez que sus disposiciones no son sensibles a la diferencia entre los casos en que existe responsabilidad del Estado y en los que dicha responsabilidad corresponde nicamente al delincuente. j) El esquema de reparacin que se establece en la Ley que por este medio se observa no es armnico con otros mecanismos de reparacin que ya existen en la legislacin mexicana. k) Se propone la creacin de una Comisin Ejecutiva con carcter de rgano descentralizado; sin embargo, su integracin es contraria a los requisitos que establece la Ley Federal de Entidades Paraestatales para una institucin de esa naturaleza. Por todo lo anteriormente expuesto, y con fundamento en el artculo 72, apartado B de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, me permito remitir a Usted, C. Presidente de la Mesa Directiva de la Cmara de Senadores, las presentes observaciones respecto del PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE EXPIDE LA LEY GENERAL DE VCTIMAS, para sus efectos constitucionales.

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ltima pgina de observaciones al Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley General de Vctimas.

Reitero a usted, las seguridades de mi ms alta y distinguida consideracin. Palacio Nacional, a

SUFRAGIO EFECTIVO. NO REELECCIN. EL PRESIDENTE DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

FELIPE DE JESS CALDERN HINOJOSA

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