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LA NOUVELLE VILLE-RGION VILLE-RGION DE TORONTO
RAPPORT DU GROUPE DTUDE SUR LA RGION DU GRAND TORONTO JANVIER 1996
Donnes de catalogage avant publication (Canada)

Le Groupe dtude sur la rgion du grand Toronto Rgion du grand Toronto Commissaires : Anne Golden (prsidente), Jack Diamond, Thomas W. McCormack, J. Robert S. Prichard, Dr Joseph Y. K. Wong Contient des rfrences bibliographiques. Publi en anglais sous le titre : Greater Toronto ISBN 0-7778-4823-6 1. Rgion de Toronto (Ont.) - Conditions conomiques. I. Titre HJ9353.T6057 1996 336.0147135 C95.964109-2
Imprimeur de la Reine pour lOntario, 1996 This document is also available in English
On peut se procurer le prsent rapport et le CD-ROM qui laccompagne : Publications Ontario 880, rue Bay Toronto ON Accs Ontario Carrefour Rideau 50, rue Rideau Ottawa ON Pour passer une commande, crire : Publications Ontario 50, rue Grosvenor Toronto ON M7A 1N8 Tlphone : (416) 326-5300 Sans frais en Ontario : 1 800 668-9938 Tlcopieur : (416) 326-5317 ou (416) 326-8315
Couverture : Image satellite de la RGT offerte par le Bureau provincial de tldtection du ministre des Richesses naturelles de lOntario.
LA NO UV ELLE VILL E-R GI ON DE TOR ON TO

T A B L E D E S M A T I R E S
LETTRE DE PRSENT ATION

PRFACE
CRATION DU GROUPE DTUDE SUR LA RGT . . . . . . . . . . . . . . . .17 LA FAON DONT NOUS AVONS ABORD NOTRE TCHE . . . . . . . .18 Notre mandat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18 Une dmarche axe sur une vision . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18 Une dmarche axe sur la consultation et la collaboration . . . . . . .19
PARTIE 1 : LE CONTEXTE
1. LA RGION DU GRAND TORONTO (LA RGT) : LE PRSENT, LE PASS ET LAVENIR
1.1 LA RGT AUJOURDHUI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23 Dfinir la RGT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23 Un aperu de la RGT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .26 Profil gographique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .26 . Profil dmographique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27 . Profil conomique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28 . Qualit de vie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .30 1.2 UNE RTROSPECTIVE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .31 Notre bonne fortune . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .31 Ce dont nous pouvons tre fiers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32 1.3 UN REGARD TOURN VERS LAVENIR . . . . . . . . . . . . . . . .35 Notre vision . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .35 1.4 CE QUI DOIT CHANGER . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .36 Les obstacles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .37 Les dbouchs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .39
LA NOUV ELLE VIL LE-RGIO N DE TO RONTO

2. COMPRENDRE LCONOMIE DE LA RGT

2.1 LES VILLES-RGIONS ET LA NOUVELLE CONOMIE MONDIALE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41 2.2 UN CONTE DE DEUX VILLES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .42 La reprise sans emplois . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .43 Le dfi du maintien des entreprises . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .46 Les dfis conomiques communs des villes et des banlieues . . . . . .46 2.3 LES QUATRE RES CONOMIQUES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
2.4 LES MOTEURS DE LA CROISSANCE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50 Lconomie dchange . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .51 Le secteur de la fabrication . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .53 Le secteur des services . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .57 2.5 CONDITIONS NCESSAIRES LA COMPTITIVIT DES . . . . . . PRODUITS ET SERVICES EXPORTS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .58 Le secteur de lautomobile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .58 Les services de distribution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .59 Les services financiers et les assurances . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .60 Les services commerciaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .61 La production cinmatographique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .62 Le tourisme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .62 Les affaires culturelles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .63 2.6 RENFORCER LCONOMIE DE LA RGT . . . . . . . . . . . . . . . . . . .64 Les blocs de construction essentiels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .64 Investir dans linfrastructur e . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .65 Investir dans le capital humain . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .67 Assurer une ducation de premier ordr. . . . . . . . . . . . . . .67 e . Offrir des soins de sant de premier ordr. . . . . . . . . . . . . . . . .68 e . Maintenir notre qualit de la vie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .68 Attirer et retenir les investissements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .69 Mettre laccent sur les points forts . . . . . . . . . . . . . . . . . . .70 .. Mesures incitatives . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .71 Rassembler et utiliser les connaissances . . . . . . . . . . . . . . . . . .71 .. 2
LA N OUVELL E VILLE-R GI ON DE TOR ONTO

Les taxes commerciales et les autres cots . . . . . . . . . . . . . . . .72 ... La coordination du dveloppement conomique . . . . . . . . . . . . . .73 Le cadre dune stratgie conomique pour la RGT . . . . . . . . . . . . .75
PARTIE 2 :
SOLUTIONS PRATIQUES AUX PROBLMES URGENTS
3. LA RFORME DE LIMPT FONCIER

3.1 DFINIR LES PROBLMES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .79 Le rle des impts fonciers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .80 Les problmes immdiats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .81 Les appels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .81 Les rpercussions des injustices en matire dimpts fonciers sur les entreprises . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .84 3.2 QUELLE EST LORIGINE DE CES PROBLMES? . . . . . . . . . . . .86 Un systme dvaluation archaque . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .86 Le financement de laide sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .88 Le financement de lducation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .90 Les niveaux de dpenses, les subventions provinciales et le dbordement des services . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .90 3.3 SOLUTIONS PROPOSES AU PROBLME DE . . . . . . . . . . . . LVALUATION FONCIRE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .92 Mesures de rechange sur le plan de lassiette fiscale : proprits rsidentielles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .92 valuation calcule daprs lunit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .92 . valuation calcule daprs la valeur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .95 . Comparaison des effets des systmes dvaluation . . . . . . . . . .99 ... Mesures de rechange sur le plan du systme dvaluation : secteur commercial et industriel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .105 Systme dvaluation amlior pour la rgion du grand Toronto . .107 Un systme dvaluation commun dans toute la province . . . . . . .108
LA NOUVE LLE VIL LE-RGIO N DE TO RONTO

3.4 LADOPTION DUN NOUVEAU SYSTME DVALUATION . . .109 Lurgence du problme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .109 Lallgement des transferts fiscaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .110 3.5 AUTRES QUESTIONS RELATIVES LA RFORME DE LVALUATION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .112 3.6 LES INJUSTICES SUR LE PLAN DES IMPTS FONCIERS QUI TOUCHENT LES ENTREPRISES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .113 La politique du taux du millime . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .113 Le regroupement des impts non rsidentiels aux fins de lducation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .117 Les rpercussions du regroupement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .121
4. FAONNER LA VILLE-RGION
4.1 LA QUESTION DE 55 MILLIARDS DE DOLLARS . . . . . . . . . . .127 4.2 LES AVANTAGES DUNE STRUCTURE URBAINE PLUS CONCENTRE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .128 Les avantages conomiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .130 Les avantages pour la qualit de la vie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .132 4.3 LES ARGUMENTS EN F AVEUR DE LA PLANIFICATION INTGRE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .134 Les obstacles lefficacit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .134 Linvestissement stratgique dans linfrastructure . . . . . . . . . . . .135 La planification environnementale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .137 La clarification des rles en matire damnagement . . . . . . . . . .138 4.4 LLIMINATION DES OBSTACLES DORDRE RGLEMENTAIRE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .141 Le contrle du dveloppement partir de critres dvaluation et de seuils de nuisance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .141 Llimination des normes damnagement inappropries . . . . . . .142 4.5 LLIMINATION DES DISTORSIONS DU MARCH . . . . . . . . .144 Les redevances dexploitation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .145 Les frais dutilisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .147 4
LA NOUVELLE V ILLE-R GI ON DE TOR ONTO

4.6 LA RGNRATION DES INSTALLATIONS EXISTANTES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 Lincertitude au moment de la slection. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 Lincertitude quant lamnagement du terrain . . . . . . . . . . . . .150 Le retard dans la prparation du terrain . . . . . . . . . . . . . . . . . . .151 Llimination des obstacles au ramnagement des installations existantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .152 Les modifications lgislatives. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .152 Les incitatifs financiers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .153 La collecte de renseignements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .154 ..
5. CONSOLIDER LES MUNICIPALITS

5.1 DISTINGUER LES RESPONSABILITS PROVINCIALES DES RESPONSABILITS MUNICIPALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 Les responsabilits provinciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .159 Les responsabilits municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .161 Le dmlement des rles de la province et des municipalits . . .162 Les responsabilits partages . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .163 5.2 PRCISER LES RESPONSABILITS RGIONALES ET LOCALES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 5.3 LES ADMINISTRATIONS MUNICIPALES ET LES ORGANISMES VOCATION SPCIALE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 5.4 LA PLACE DU SECTEUR PRIV DANS LA PREST ATION DE SERVICES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 Barrer et ramer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 Le rle du secteur priv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 La possibilit dconomies de cots . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 Les emplois, la qualit de service et lobligation redditionnelle . 174 Surveiller la prestation de services . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 5.5 ANIMER LES MUNICIPALITS DE LESPRIT DENTREPRISE . . . 179
LA N OU VELLE V ILLE-RG ION D E TORO NTO

6. LADMINISTRATION DE LA VILLE-RGION
6.1 LE DFI DE LADMINISTRATION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 Les principes de rorganisation de ladministration . . . . . . . . . . 183 6.2 LES OPTIONS DE COORDINATION RGIONALE. . . . . . . . . 184 Une autorit provinciale accrue . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 Les ententes intermunicipales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 La proposition de super-ville faite par la communaut urbaine de Toronto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 Le modle consensuel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 6.3 LA NOUVELLE STRUCTURE DADMINISTRATION POUR LA VILLE-RGION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 Les limites de la ville-rgion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 Le conseil municipal de la RGT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 6.4 LARGIR LE RLE DES MUNICIPALITS . . . . . . . . . . . . . . . 198 Services communautaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 Sant publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 Prvention des incendies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 Services dambulance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 Rues et routes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 Parcs et loisirs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 coles et terrains connexes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 Services municipaux dlectricit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 Dlivrance des permis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 Approbations et permis damnagement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 Rsum. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 6.5 RATIONALISATION DU RLE RGIONAL . . . . . . . . . . . . . .209 Districts de service souples . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .210 Planification rgionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .213 Qualit de lenvironnement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .214 Le dveloppement conomique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .219 La police . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .222 Les transports en commun . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 6
LA NO UV ELLE V IL LE-R GI ON DE TOR ON TO

Systmes dgouts et rseaux dadduction deau . . . . . . . . . . . . .228 Les autoroutes et les voies rapides . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .228 La gestion des dchets . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .229 Les lments dactif rgionaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .229 La dlivrance de permis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .231 Rsum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .231 6.6 UN NOUVEAU RLE POUR LA PROVINCE . . . . . . . . . . . . . 233 6.7 LES RPERCUSSIONS SUR LA GESTION PUBLIQUE DE LDUCATION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 Les options. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 6.8 LES RPERCUSSIONS FINANCIRES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 Limposition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 Les emprunts aux fins dimmobilisations . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 6.9 LA GESTION DE LA TRANSITION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 La commission de mise en oeuvre de la rgion du grand Toronto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 Les municipalits locales en transition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242 Le calendrier de la rforme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245
PARTIE 3 : PARTIE 4 :
RECOMMANDATIONS ANNEXES
. . . . . . . . . . . . . .247
A) MANDAT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .259 B) MEMBRES DU GROUPE DTUDE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .266 C) PERSONNES A YANT APPORT LEUR CONCOURS AU GROUPE DTUDE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .268 D) LISTE DES MMOIRES REUS PAR LE GROUPE DE TRAV AIL .274 E) LISTE DE DOCUMENTS DE RFRENCE . . . . . . . . . . . . . . . . .280 F) EXPLICATION DES CALCULS DIMPACT . . . . . . . . . . . . . . . . . .282 G) BIBLIOGRAPHIE SOMMAIRE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .285
LA NOUV ELLE VILL E-RGIO N DE TO RON TO

L E T T R E D E P R S E N T A T I O N
Monsieur le Premier ministre, En avril 1995, le Groupe dtude sur lavenir de la rgion du grand Toronto a t cr pour rpondre aux proccupations croissantes au sujet de la prosprit et de la viabilit de la ville-rgion. Cest avec plaisir que nous vous prsentons notre rapport, qui offre une stratgie intgre pour orienter la rgion du grand Toronto vers un avenir viable, prospre et durable. Nous avions pour mandat de tenir compte des besoins de la rgion tant court terme qu long terme. On nous avait demand de nous pencher sur les problmes qui requraient ladoption de mesures immdiates, plus prcisment la crise des impts fonciers, et de fournir une orientation pour la gestion future de la RGT. Notre mandat consistait tablir une nouvelle orientation pour aborder le XXIe sicle et rpondre aux questions fondamentales des citoyens au sujet de la qualit de vie, de la gestion et de la comptitivit de la rgion. Le Groupe dtude a rapidement ralis dans ses discussions que la sant et la prosprit de la RGT sont dune importance vitale pour lensemble de lOntario. La rgion du grand Toronto est au coeur de lconomie de la province et du pays puisquelle compte pour 50 pour 100 de lconomie ontarienne et pour prs de 20 pour 100 de lconomie canadienne. Qui plus est, elle une source importante de recettes fiscales tant pour lOntario que pour Ottawa. Au moment o les villes-rgions deviennent des intervenants de plus en plus importants sur la scne conomique mondiale, le rle conomique de la RGT deviendra de plus en plus crucial. Nous avons galement constat que la rgion du grand Toronto est une rgion extrmement interdpendante, plus grande que la somme de ses parties et dont la prosprit globale repose sur celle de chacune de ses parties. Nos recommandations tiennent compte de cette interdpendance et de limportance de maintenir la fois lidentit rgionale et lidentit locale. Elles visent affirmer la diversit des collectivits locales et leur donner le sentiment de faire partie intgrante dun regroupement socioconomique plus important. Faits saillants du rappor t Notre rapport repose sur la vision suivante de la rgion du grand Toronto : un endroit o les gens et les entreprises choisissent librement de sinstaller plutt que de sinstaller ailleurs. Nos recommandations lappui de cette vision comprennent : un cadre de stratgie conomique pour la rgion du grand Toronto qui mette laccent tant sur linfrastructure physique quhumaine; un systme dvaluation foncire commun pour la rgion du grand Toronto, qui repose sur la valeur relle et qui saccompagne dun programme visant minimiser les effets ngatifs sur les gens touchs; 9

le nivellement des impts fonciers verss par les entreprises de la RGT aux fins de lducation; llimination des obstacles linvestissement dans une infrastructure efficace, qui permette la cration dun milieu urbain viable; llimination du chevauchement et des frictions entre la province et les municipalits au moyen du dmlement des responsabilits dans la neutralit fiscale; lamlioration de la coordination des services offerts lextrieur des limites territoriales, tout en vitant de centraliser la prestation des services; le remplacement des cinq gouvernements rgionaux actuels par un seul conseil rationalis de la RGT, dot de pouvoirs moins tendus; lattribution de pouvoirs et de responsabilits accrus aux municipalits pour leur permettre doffrir une gamme plus tendue de services et ce, de faon plus efficace.
Les orientations soumises dans le prsent rapport correspondent aux tendances globales qui ont des rpercussions sur la ville-rgion et lengagement de la province damliorer lefficacit de ladministration publique. Nos recommandations visent simplifier les rles, clarifier les mandats et liminer le chevauchement inutile. Dune part, elles accordent des pouvoirs dcisionnaires aux municipalits et dautre part, elles visent coordonner la planification et les investissements stratgiques et grer les ressources et les actifs au niveau rgional. Nous sommes convaincus que les changements proposs profiteront aux rsidents, aux collectivits, aux tablissements et aux entreprises de la rgion du grand Toronto et que toute la province en bnficiera galement. La question du changement La rgion du grand Toronto est lune des rares villes-rgions du monde qui possde tous les lments pour assurer son succs sur le plan socio-conomique. Nous sommes une socit tolrante, respectueuse des lois, diversifie sur le plan culturel et cosmopolite. Nous possdons galement un grand nombre davantages concurrentiels : une qualit de vie leve, une main-doeuvre qualifie, des secteurs de la fabrication et des services solidement implants, et une infrastructure enviable. Malgr nos nombreux points forts et avantages, nous avons atteint un point o lon ne peut plus se contenter du statu quo. La RGT exige une rforme en profondeur sous de nombreux aspects, faute de quoi la comptitivit conomique et la prosprit de la rgion iront en diminuant. La crise des impts fonciers continuera de faire seffriter lassiette fiscale de la communaut urbaine de Toronto et dloigner les investisseurs de la ville-rgion. Il ny aura ni planification stratgique ni investissements lchelle de la rgion. Lamnagement urbain va se poursuivre, sans souci de la viabilit et de ce qui 10

serait souhaitable. Qui plus est, nous naurons pas russi assurer nos rsidents les meilleurs services au moindre cot. La question de la comptitivit conomique Malgr les points forts de la rgion du grand Toronto, son conomie ne sest remise quen partie de la rcession. La productivit saccrot constamment, mais Toronto continue dtre la trane sur le plan de lemploi et de la croissance conomique par rapport aux autres villes nord-amricaines. Les entreprises abandonnent la communaut urbaine et la rgion, attires par les impts fonciers moins levs et les arguments persuasifs des spcialistes de la relocalisation dans dautres territoires. Notre infrastructure de transport qui prend de lge freine la comptitivit dun grand nombre de fabricants et dentreprises du tertiaire. Lincohrence dans la faon dont les divers paliers de gouvernement tentent chacun de leur ct dattirer les entreprises et de faire la promotion de leur rgion nuit galement notre comptitivit. Notre rapport documente les dfis conomiques que la RGT doit relever pour permettre aux entreprises de prosprer lchelle locale et de livrer concurrence lchelle internationale. Nous revoyons galement le rle du secteur public dans le dveloppement conomique et recommandons une nouvelle faon dattirer les entreprises et de promouvoir les possibilits et les produits locaux sur les marchs internationaux. Nous proposons la cration dun partenariat entre le secteur public et le secteur priv qui deviendrait le porte-parole de la rgion sur le plan du dveloppement conomique et de linvestissement. Nous recommandons que la province et la ville-rgion alimentent les moteurs de la croissance et de la cration de richesses dans la rgion du grand Toronto. Pour ce faire, nous devons prserver la solidit de notre secteur de la fabrication, en particulier le secteur de lautomobile, et crer un climat conomique qui encourage lexpansion du secteur financier et dautres industries importantes des services. Il faut galement conserver nos autres avantages concurrentiels cls : un centre-ville sain et habitable et une qualit de la vie leve qui attirent les siges sociaux. La rgion du grand Toronto ne prosprera pas moins que nous ne nous attaquions directement et sans plus attendre aux dfis conomiques considrables quelle doit relever en tant que ville-rgion. Si nous neffectuons pas ds maintenant les changements qui simposent, nous le paierons cher. Nous assisterons la disparition ou au retrait des secteurs les plus productifs de notre conomie. Nous verrons disparatre tour tour la prosprit au coeur de la rgion et dans les banlieues. Sous nos yeux, une rgion qui occupait autrefois une position trs enviable, aura dilapid ses avantages et ses dbouchs.
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La question de la rforme de lvaluation foncir e Deux problmes financiers urgents menacent prsentement la stabilit conomique de la rgion du grand Toronto. Le premier est leffritement continu de lassiette fiscale la suite du grand nombre de propritaires qui font appel avec succs de leur valuation. Le second est linjustice qui rgne au niveau des impts fonciers verss par les entreprises installes dans la communaut urbaine de Toronto par rapport ceux verss par les entreprises installes dans le reste de la RGT. Nous recommandons ladoption dun nouveau systme dvaluation intgr et uniforme qui repose sur lvaluation la valeur relle. Les rsultats de notre recherche dmontrent en effet que ce systme est plus stable, plus fiable et plus quitable que tous les autres systmes dvaluation. Nous proposons damoindrir limpact de la rforme de lvaluation foncire en intgrant progressivement les augmentations et les diminutions dimpts fonciers et en tablissant un programme de transition pour les foyers faible revenu ainsi quun programme de versement diffr des impts fonciers pour les personnes ges. Linjustice qui rgne au niveau des impts exigs des entreprises dans la communaut urbaine de Toronto par rapport ceux exigs dans les municipalits environnantes exigent une solution immdiate. Les impts fonciers perus sur les proprits non rsidentielles peuvent tre trois fois plus levs dans les municipalits de la communaut urbaine que dans les autres municipalits de la RGT. La rpartition du fardeau du financement de lducation est la source du problme. Le systme dimposition place les entreprises de la communaut urbaine dans une position extrmement dsavantageuse par rapport aux autres entreprises de la rgion et incite les entreprises quitter la communaut urbaine pour aller sinstaller dans dautres municipalits de la RGT, ce qui aggrave le problme de leffritement de lassiette fiscale. Afin de placer les entreprises de la rgion du grand Toronto sur un pied dgalit, nous recommandons de regrouper la part du financement de lducation qui provient des impts fonciers perus sur les proprits commerciales et industrielles lchelle de la ville-rgion. Lducation, dont le financement reprsente entre 55 et 70 pour 100 du compte dimpts fonciers, est un avantage qui ne sarrte pas aux limites territoriales. Le regroupement du financement de lducation tir des impts perus sur les commerces lchelle de la rgion du grand Toronto est par consquent la faon la plus efficace et la plus quitable de rtrcir lcart fiscal. La rduction spectaculaire du nombre de propritaires faisant appel de leur valuation constitue lavantage immdiat de nos propositions de rforme de lvaluation foncire. Lassiette fiscale cessera de seffriter, permettant ainsi aux administrations municipales et aux conseils scolaires de compter sur une assiette fiscale stable et quitable pour financer leurs programmes. La rforme prviendra la dgringolade dcoulant de leffritement de lassiette fiscale, des impts fonciers levs et de la 12

rduction des services qui, dans dautres villes, a entran la dtrioration du milieu urbain. Ladoption dun systme dimposition plus quitable mettra galement fin aux distorsions qui dcouragent les entreprises de venir sinstaller dans la RGT et dy prendre de lexpansion. La question de lamnagement intgr La ncessit dune mthode intgre plus stratgique sur le plan de lamnagement urbain na jamais revtu autant dimportance. Nous devons amnager un milieu urbain qui tient compte des besoins des entreprises locales sur le plan de la comptitivit et qui rpond aux besoins des gens et des collectivits. La question de lamnagement urbain est dune importance cruciale, surtout si lon considre que la population de la rgion du grand Toronto est cense augmenter de deux millions dici lan 2021, portant le total de la population quelque six millions dhabitants dans la ville-rgion. Dans nos recommandations, nous mettons laccent sur le dveloppement de collectivits plus compactes, fournissant divers services, facilement accessibles et qui offrent de nombreux avantages sur le plan de la qualit de la vie tout en permettant de raliser des conomies de cot considrables. La rgion du grand Toronto pourrait conomiser plus de 12 milliards de dollars au niveau des cots et de lentretien des infrastructures physiques au cours des 25 prochaines annes, si nous adoptions un mode damnagement plus efficace et plus compact. Nous pourrions conomiser un montant quivalent en rduisant les cots supplmentaires associs aux niveaux levs dutilisation de terrains et de transport par automobile. Au cours des 25 prochaines annes, nous pourrions conomiser entre 700 millions et un milliard de dollars tous les ans, et il sagit l dune estimation prudente. Nos propositions favorisent un amnagement plus efficace au moyen de la mise en oeuvre des plans officiels actuels qui prvoient un amnagement plus compact. Nous demandons dans notre rapport dliminer les obstacles lutilisation productive des terrains industriels vacants, lexamen des normes damnagement pour rduire les cots dinfrastructure et lutilisation de terrains, et limposition de redevances dexploitation et de redevances des usagers pour couvrir le cot total des amnagements. Lintgration de la planification rgionale et du dveloppement des infrastructures favorisera le bientre et la prosprit des collectivits tout en permettant de raliser des conomies considrables. La question de linterventionnisme Les rsidents de la RGT estiment quil y a trop de paliers de gouvernement. La plthore dorganismes de rglementation et dorganismes spciaux dont les mandats font double emploi, tout en ayant des structures et des processus administratifs distincts, a entran la paralysie des pouvoirs dans la ville-rgion. 13

Depuis trois dcennies, les rapports de commission denqute et de comits spciaux recommandent le dmlement des services et des responsabilits du gouvernement provincial et des administrations locales. Ces services et ces responsabilits sont devenus tellement enchevtrs, tellement complexes et tellement coteux, que nous ne pouvons plus nous permettre dignorer le dmlement ou dattendre la publication dun autre rapport cet effet. Les recommandations du Groupe dtude visent rpartir les fonctions provinciales et municipales pour accrotre lefficacit et lobligation redditionnelle dans la prestation des services publics et ce, dans la neutralit fiscale. Bien quil soit dune importance capitale que les municipalits de la RGT deviennent plus dynamiques et plus comptitives, les lois actuelles les empchent de prendre les dcisions qui simposent au niveau local et dadopter des stratgies et des pratiques leur permettant daller de lavant. La Loi sur les municipalits remonte , qui 1849, est une relique dune poque o les municipalits taient petites et dpourvues des ressources sophistiques et o elles avaient grand besoin dune lgislation dtaille et contraignante pour sorienter. Le Groupe dtude reconnat que la province commence allger les restrictions imposes aux municipalits. Nous recommandons que les municipalits jouissent de davantage de libert et de souplesse pour devenir plus dynamiques et plus efficaces, grce ladoption dune nouvelle loi sur les municipalits. La question de la nouvelle administration rgionale Le Groupe dtude en est venu la conclusion invitable que labsence fondamentale de coordination est responsable de la majorit des problmes et des questions que doit rsoudre notre ville-rgion. On ne dcle pas au sein des cinq administrations rgionales du grand Toronto de raison dtre commune et de dsir commun de sattaquer aux problmes quil serait plus facile de rsoudre lchelle de la rgion. Les exemples de fragmentation abondent. Les diffrends entre les rgions au sujet des eaux, des routes, des gouts et de llimination des ordures font rgulirement surface alors que les municipalits se font concurrence inutilement et se livrent des combats sans issue. La concurrence fiscale et les activits dauto-dveloppement conomique sont galement chose commune et nuisent aux intrts de la ville-rgion. Nous avons besoin dun nouveau modle de gestion, qui coordonne la prise de dcisions au niveau rgional, encourage les investissements lchelle de la rgion, rduit le nombre de dcideurs, offre une gestion intgre des ressources et accorde aux municipalits les pouvoirs leur permettant de fournir des services locaux moindre cot. Par consquent, nous proposons de remplacer les cinq administrations rgionales actuelles par une seule administration pour la rgion du grand Toronto, dote de responsabilits prcises en matire damnagement et de coordination des questions 14

intressant toute la rgion. Il faut renforcer les municipalits locales en leur octroyant des pouvoirs accrus et en leur confiant la responsabilit doffrir un plus grand ventail de services au niveau local. Le systme dadministration rationalis que nous proposons pour la rgion cotera moins cher aux contribuables et sera plus efficace. La rduction des administrations rgionales, qui passeraient de cinq une, saccompagnera dune rduction du nombre de reprsentants lus au palier suprieur, qui passera de 134 30 environ. Le Groupe dtude prvoit galement une rduction du nombre de municipalits dans le cadre des regroupements qui dcouleront de notre projet de restructuration. Nous vous recommandons de crer ds maintenant une commission de mise en oeuvre de la RGT qui aurait pour mandat de recommander des changements prcis aux limites territoriales aprs avoir effectu une analyse ce sujet et tenu des consultations publiques. La commission devrait galement examiner les services de police, conformment au mandat que nous avons nonc, et rsoudre les problmes que nous avons soulevs au sujet du financement de lducation. Il sagit de questions que le Groupe dtude na pas eu le temps dexaminer fond dans le cadre de son mandat dont la dure a t courte. Les conomies Ladoption de ces propositions de rationalisation et de coordination des services se traduira par des conomies annuelles totales se situant entre un milliard et un milliard et demi de dollars pour les municipalits du grand Toronto, la province et le secteur priv. Les conomies annuelles prvues, qui ne tiennent pas compte des conomies possibles provenant des regroupements de municipalits qui peuvent dcouler de notre proposition de restructuration, sont considrables. Les conomies de cot sur le plan rgional sont de lordre de 107 millions de dollars. Lamnagement urbain plus compact aboutira des conomies se situant entre 700 millions et 1 milliard de dollars. La soustraitance des services locaux permettra dconomiser entre 190 millions et 380 millions de dollars. Les conomies ralises au palier provincial, calcules daprs la rduction des effectifs consacrs la planification municipale et la rglementation environnementale dans la RGT, seront de lordre de 17 millions de dollars. Favoriser la rgion du grand Toronto La rgion a atteint un point tournant. Soit quelle commence dcliner et perdre des recettes et sa comptitivit, et les avantages correspondants sur le plan humain et social, soit quon la rinvente et quelle redevienne une ville-rgion dynamique, capable de se mesurer aux meilleures dans le monde. Elle peut se dgrader dans la rancoeur et le chauvinisme non productif ou elle peut devenir une ville-rgion plus forte, plus efficace, o rgne la cohsion. Bref, elle a le choix entre prosprer ou prir. 15

Nous estimons quil est essentiel et non pas seulement souhaitable damliorer notre infrastructure humaine et la qualit de la vie pour conserver les entreprises actuelles et attirer de nouveaux investissements. Le Groupe dtude est convaincu que les objectifs sur le plan environnemental et social ne font pas concurrence aux objectifs conomiques et quil faut les considrer comme faisant tous partie dune stratgie intgre pour favoriser la prosprit de la ville-rgion. Nos propositions visent protger et promouvoir la tolrance, lhumanit, la paix et la participation sociale, soit des valeurs profondment enracines dans nos quartiers et nos villes. Nous estimons galement que nos recommandations renforceront la rputation de la rgion du grand Toronto comme ville internationale o il est le plus agrable de vivre en Amrique du Nord et lui permettront de prosprer dans lconomie mondiale. moins dapporter les changements recommands, il ne nous restera qu nous raccrocher aux qualits qui nous distinguent des autres et nous pourrons difficilement saisir les dbouchs qui pourraient nous assurer un avenir plus prospre. Le Groupe dtude estime que ladoption du plan daction intgr et simple que nous recommandons restaurera la confiance dans ladministration publique et dans la sant socio-conomique de la rgion. Nous prions le gouvernement de considrer ces recommandations comme des lments complmentaires dun plan intgr qui doit tre mis en oeuvre dans son ensemble plutt que par tapes. Le Groupe dtude a beaucoup appris au cours de son mandat et se rjouit de la communaut de vues quil a atteint. Nous tions ravis de constater que bien quil existe des problmes rels dans la rgion, il existe galement des solutions. Nous vous prions, vous et votre gouvernement, dendosser ce rapport et de le mettre en oeuvre sans plus attendre. Nous vous prions de recevoir, Monsieur le Premier ministre, lassurance de notre considration distingue.
Anne Golden, prsidente
Jack Diamond
Thomas W. McCormack
16 J. Robert S. Prichard Joseph Y. K. Wong
PRFACE
CRATION DU GROUPE DTUDE SUR LA RGT
a qualit de vie enviable dont les habitants de la RGT jouissent depuis longtemps est menace. La morosit de lconomie de la rgion depuis la rcession de 1989 tmoigne de cette vulnrabilit dans lconomie plantaire en pleine volution. Les gens se plaignent dune intervention excessive des pouvoirs publics et de linjustice fiscale. Ils craignent, en outre, que les systmes sur lesquels ils ont toujours compt, du financement municipal aux transports en commun, soient en panne ou ne soient plus en mesure de rpondre leurs besoins. Le Groupe dtude sur la rgion du grand Toronto a t cr par le premier ministre de lOntario le 1er avril 1995 pour rpondre aux proccupations croissantes qui se manifestent au sujet de la prosprit et dela viabilit futures de notre rgion urbaine. Notre mandat constituait tout un dfi. Nous devions mettre la rgion de Toronto sur la bonne voie pour aborder le XXIe sicle. Plus prcisment, on nous a demand de fournir une orientation pour la gestion future de la RGT, notamment pour la restructuration ventuelle des responsabilits et des pratiques du gouvernement provincial et des administrations municipales. Nous devions passer pratiquement en revue tous les aspects de la gestion des cinq rgions qui forment la RGT, sauf la gestion des dchets, la gestion de la sant en dehors des applications locales et la gestion de lducation. Ltendue de lexamen et la complexit des questions en jeu reprsentaient un dfi considrable, de mme que la perspective daborder des domaines non baliss. Nous avons vite ralis quil nexistait aucun modle ni aucune solution toute faite que nous aurions pu tout simplement trouver dans un autre territoire. La RGT, dote la fois dune administration municipale et rgionale, ne ressemble aucune autre communaut urbaine en Amrique du Nord et elle doit relever des dfis qui lui sont propres. Lurgence et limportance de notre tche taient manifestes. Lenjeu tait la prservation dune ville-rgion prospre, dynamique et comptitive. On nous a demand de nous pencher tout dabord sur le problme de la diminution apparente de lattrait quexerce la RGT sur le plan conomique diminution qui risque de saggraver - et, plus prcisment de proposer,
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lautomne 1995, une solution la crise des impts fonciers dans la communaut urbaine de Toronto, considre comme la principale cause du malaise conomique. Pour mener bien son mandat, le Groupe dtude devait surmonter le problme consistant sattaquer indpendamment aux finances municipales avant de terminer son tude. Conscients de lurgence du problme du financement, nous avons tabli une mthode nous permettant de tenir compte la fois des tches court terme et long terme. la suite du changement de gouvernement en juin 1995, et du renouvellement de notre mandat par le nouveau premier ministre, nous avons vu notre chancier considrablement raccourci. Il est pass de 18 mois environ 9 mois. Il a donc fallu prcipiter le droulement de notre calendrier de travail pour acclrer les choses et comprimer le temps consacr aux consultations et la recherche. Le nouveau dlai nous a galement incits produire un seul rapport plutt que des rapports intrimaires. LA FAON DONT NOUS AVONS ABORD NOTRE TCHE Notre mandat
e mandat tablissait des lignes directrices pour le Groupe dtude. Nous devions mettre laccent sur les mesures prendre, faire preuve de collaboration, tenir de nombreuses consultations formelles et informelles, nous montrer ouverts et accessibles et tirer pleinement parti de la technologie des communications. Nous devions galement nous assurer de la participation et des conseils permanents du personnel et des reprsentants lus des paliers provincial et municipal. Notre but ntait pas dentreprendre une recherche exhaustive, mais plutt de nous servir des recherches considrables dj effectues sur le sujet et de nous livrer des recherches de base seulement pour obtenir des donnes fondamentales prcieuses pour notre travail. Nous avons tout dabord pass en revue les mthodes dexamen utilises par dautres territoires urbains qui avaient dj entrepris une tche semblable1. Nous avons repr deux mthodes : une qui repose sur la rsolution de problmes et lautre, sur une vision. La premire mthode met laccent sur les lacunes
Une dmarche axe sur une vision
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Voici le nom des groupes et commissions dont nous avons tudi la dmarche : Groupe de travail sur Montral et la rgion (commission Pichette), 1992-1993; commission royale sur la communaut urbaine de Toronto (commission Robarts), 1974-1977; tude sur la rgion dOttawa-Carleton (commission Kirby), 1992; Commission sur la rforme de lamnagement et de lexploitation du territoire en Ontario (commission Sewell), 1991-1993; Greater Vancouver Regional District (GVRD) Livable Region Strategic Plan, 1990-1994; Metropolitan Portland Region 2040 Growth Management Initiative, 1992-1995; projet de rorganisation de ladministration de la communaut urbaine de Rotterdam, 1990-1995.
actuelles du systme dans le but dlaborer des recommandations pour apporter des changements. Quant la mthode qui repose sur une vision, elle consiste dfinir lavenir souhait et dterminer ensuite les changements quil faut apporter pour combler lcart entre le point o nous sommes et le point que nous voulons atteindre. Nous avons choisi la mthode axe sur une vision pour plusieurs raisons. Il sagit dune dmarche favorisant davantage les changements profonds et les solutions innovatrices plutt que les amliorations petit petit. Elle vise mettre au point des solutions intgres plutt qu rsoudre des problmes ici et l. Elle permet en outre de bien grer le changement, un rythme appropri, plutt que de se contenter indfiniment de solutions ractives. Elle favorise galement la participation du public et la discussion. En fait, le Groupe dtude a reu plus de 300 mmoires, ce qui tmoigne de lintrt considrable que ces questions soulvent dans le public. La liste des mmoires figure en annexe D. Les consultations auprs de nombreux groupes et particuliers taient fondamentales pour en apprendre davantage sur les questions en jeu et pour mettre lpreuve notre propre rflexion ce sujet. Au tout dbut, nous avons crit aux leaders de tous les secteurs de la RGT pour connatre leur opinion sur lavenir de la rgion. Nous avons reu un grand nombre de rponses senses et rflchies, et nous nous en sommes inspir pour laborer la vision nonce dans le premier chapitre du prsent rapport et toffer notre rflexion sur un grand nombre de points. Au cours de nos consultations, nous avons tenu compte du fait que des auditoires diffrents pouvaient avoir des besoins et des points de vue diffrents. Le Groupe dtude a tenu des consultations avec plus de 165 organismes et particuliers, entre autres avec des reprsentants lus, des associations professionnelles, des syndicats, des associations de contribuables, des organismes de services communautaires, des groupes de conservation, des chambres de commerce ainsi que des groupes culturels et artistiques. Entre avril et juin, le Groupe dtude a communiqu avec tous les maires et prsidents rgionaux de la RGT, la plupart du temps en personne, dans certains cas par tlphone et, dans la plupart des cas, plus dune reprise. Nous avons galement tenu des runions avec de nombreux conseils rgionaux et municipaux. Le Groupe dtude sest galement adress un grand nombre de gens daffaires et duniversitaires. Nous avons coparrain le congrs intitul Urban Regions in the Global Context, organis par lUniversit de Toronto, en octobre Une dmarche axe sur la consultation et la collaboration
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1995. Le Groupe dtude a galement collabor troitement avec les fonctionnaires municipaux et provinciaux, notamment avec les membres du Comit de coordination de la rgion du grand Toronto (compos de directeurs administratifs de lensemble de la RGT) et des fonctionnaires provinciaux du ministre des Finances et de celui des Affaires municipales et du Logement. Dans ce dernier ministre, nous avons surtout travaill avec le Bureau de la rgion du grand Toronto. Au cours de nos recherches et de nos discussions, nous avons fait parvenir de linformation intervalles rguliers plus de 1 000 particuliers et organismes intresss, sous forme de bulletins tlcopis, dans le but de faire part de nos progrs et de notre rflexion. Nous avons galement constitu des groupes consultatifs composs de spcialistes de diverses disciplines pour nous aider clarifier les problmes et laborer des solutions. tant donn que notre dlai a t raccourci, nous navons pas pu entreprendre le vaste programme de consultation prvu au dpart. Il a t galement impossible dans ces conditions de tenir des audiences publiques. Nous avons donc concentr nos efforts de consultation auprs des principaux intervenants, et des spcialistes nous ont fourni des renseignements et des conseils prcieux dans le cours de notre travail. Nous sommes trs reconnaissants aux personnes qui nous ont fourni des conseils et de laide. On trouvera le nom de ces personnes dans lannexe C. Nous sommes galement reconnaissants au grand nombre de municipalits, dorganismes et de citoyens intresss dont les mmoires et les opinions ont inspir notre rflexion. On trouvera galement leur nom dans lannexe D. Enfin, le Groupe dtude tient remercier tout spcialement son personnel et ses conseillers dvous pour les efforts constants quils ont dploys pendant la prparation du prsent rapport. Personnel et conseillers du Groupe dtude sur la rgion du grand Toronto Directeur administratif John W. Livey quipe de la recherche et de la politique Elizabeth Mulholland, adjointe administrative de la prsidente et conseillre principale en politique Matthew Akman, conseiller principal en politique Bill Anderson, Betsy Donald, Marc Evelyn, Jeffrey Stutz Conseillers spciaux Helen Burstyn, Burstyn Jeffery Inc. (communications) Roger Hyman, Roger Hyman Writing Services (rdaction) Enid Slack, Enid Slack Consulting Inc. (politique) 20
Administration Margaret Chu, Barb Hickey, Donna Howarth-Beare, Paddy Morton, Suresh Pereira, Marlena Schewaga, Ket Smith, Elizabeth Surajdeen Conception et production du rappor t DP&D Communications
Le Groupe dtude remercie galement les personnes suivantes qui ont fait partie du personnel divers moments ou qui ont apport leur aide sous une forme ou sous une autre : Personnel intrimair e John Farrow (directeur de la recherche) Harry Kitchen (directeur de la recherche) Elizabeth McLaren (directrice administrative) Sally Sheppard (directrice des communications) Diane Wolfenden (directrice des communications) Marcelle Clarke, Tom Coleman, Sean Dempsky, Bonnie Laing, John Marshall, Jackie McCurdy, Karen Pianosi, Margaret Pemberton-Pigott, Mark Polley, Aziz Quraishi, Claire Tallarico Le Groupe dtude apprcie galement la contribution spciale des personnes suivantes au rapport* Joe Berridge Pamela Blais Ken Cameron Ken Greenbrg Glenna Carr - Carr-Gordon Limited Dan Cowin, Peter Marshall, Craig Jamieson - Hemson Consulting Ltd. David Crombie Susan Dunn - People Tech Consulting Inc. Hershell Ezrin
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Ann Finlayson Susan Fish Marlene Hoare - Good Ink Inc. Neal Irwin - IBI Group Ltd. Douglas Morrow Heather Reisman David Pecaut, Rocco Rossi - The Boston Consulting Group Don Stevenson - LInstitut urbain du Canada Cam Watson, Gary Scandlan - C.N. Watson and Associates Ltd. Le Groupe dtude tient galement souligner la contribution de Gary Herrema, qui nous manquera beaucoup. * On trouvera lannexe C la liste complte des conseillers et des personnes qui ont particip la prparation du rapport du Groupe dtude.
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LA RGION DU GRAND TORONTO (LA RGT) : LE PRSENT, LE PASS ET LAVENIR

Chaque fois que les socits ont prospr et ont t florissantes, au lieu de connatre la stagnation et la dcrpitude, on trouve au coeur du phnomne des villes cratrices et fonctionnelles. Jane Jacobs, 1993
1.1 LA RGT AUJOURDHUI
artout dans le monde, les communauts urbaines en expansion accueillent un pourcentage croissant de la population du monde. En Amrique du Nord, il y au moins 10 communauts urbaines qui comptent plus de 4 millions dhabitants1. La RGT est lune de ces communauts urbaines qui se compose dun mlange de villes dveloppes, de banlieues en expansion, de villes priphriques plus rcentes et de communauts rurales adjacentes. Dfinir la RGT
Il ny a aucune dfinition unique reconnue universellement de la villergion. La croissance des banlieues stend maintenant si loin au-del des villes traditionnelles que les urbanologues, les conomistes, les statisticiens et les gographes ont leurs propres perspectives diffrentes sur ce qui constitue une ville-rgion. Selon une interprtation, la ville-rgion comprend la ville au centre, les banlieues les plus proches et les plus loignes et larrire-pays rural, si nettement et intimement lis par la gographie, lenvironnement, la population active et un avenir conomique et social communs2.
1 U.S. Department of Commerce, Bureau of the Census Statistical Abstract of the United States 1994, p. 42. Par ordre dcroissant : New York, Los Angeles, Chicago, WashingtonBaltimore, San Francisco-Oakland-San Jos, Philadelphie, Boston-Worcester-Lawrence, Detroit, RGT et Dallas-Fort Worth. Neal R. Peirce, Curtis W. Johnson et John Stuart Hall, Citistates: How Urban America Can Prosper in a Competitive World, Washington, DC, Seven Locks Press, 1993, prface. Statistique Canada offre une description troite et quelque peu prosaque dune rgion mtropolitaine de recensement, savoir une importante rgion urbaine comprenant une population minimale de 100 000 habitants combine des rgions urbaines et rurales adjacentes qui possdent un degr lev dintgration conomique et sociale avec cette rgion urbaine. Pour Jane Jacobs, la ville-rgion est dfinie par lextension de son nergie conomique. La ville-rgion qui mane de Toronto correspondrait la rgion que nous imaginons comme tant celle du Golden Horseshoe, soit la rgion urbaine qui stend de Niagara Oshawa, dont Toronto est le centre.
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En 1988, lorsque le gouvernement provincial a cr le Bureau de la rgion du grand Toronto, la RGT comprenait la Municipalit de la communaut urbaine de Toronto et les quatre municipalits rgionales avoisinantes de Durham, de Halton, de Peel et de York. Cette rgion stend sur 7 200 kilomtres carrs et comprend un total de 30 municipalits locales. PICE 1.1 : CARTE DE LA RGT
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Le groupe dtude a fait reposer sa dfinition de la RGT sur trois critres. Le premier est le rseau des moyens de transport de banlieue contribue dlimiter qui une rgion conomique. Le second est la cohsionselon laquelle se dgage un sens de rapport et de citoyennet commune qui transcende les limites locales. Le troisime est le dveloppement prvu impose lintgration des rgions de future qui urbanisation aux fins de la planification et de la gestion de la croissance. Ces critres refltent les liens conomiques, sociaux et physiques qui vont audel des limites de comptence et dfinissent globalement les vritables paramtres de la ville-rgion 3. PICE 1.2 : NAVETTES ENTRE LES RGIONS - P RIODE DE POINTE LE MATIN
Source : ministre des Transports, 1991.
Dans lensemble du prsent rapport, on dsignera souvent la ville-rgion sous le nom de la RGT, de la rgion du grand Toronto ou de la ville-rgion. Lexpression ville-rgion est gnrique et nous en discutons ci-dessous. La RGT est lexpression descriptive que la province a utilise dans le mandat du Groupe dtude et dsigne la rgion de la communaut urbaine de Toronto ainsi que les quatre municipalits rgionales adjacentes. Le Groupe dtude a consciemment choisi de souligner lexpression grand Toronto et la employe notamment en parlant de lavenir de la ville-rgion. Nous avons intitul notre rapport La nouvelle ville-rgion de Toronto. faisant, nous soulignons que la RGT nest plus Ce simplement une rgion gographique, mais une entit conomique puissante, une unit de planification interdpendante et un territoire politique qui merge.
3 Les questions de limite externe font lobjet dune discussion plus approfondie au chapitre 6 du prsent rapport.
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Un aperu de la RGT Profil gographique
La RGT occupe une plaine en douce inclinaison dfinie par lescarpement du Niagara louest, et au nord, par la moraine dOak Ridges, qui scoule vers le sud dans le lac Ontario. Au nord de la moraine, linclinaison se renverse et les eaux scoulent vers le nord pour se jeter dans le lac Simcoe et la baie Georgienne. Le paysage est marqu par des cours deau qui serpentent le territoire et se rassemblent pour former Sixteen Mile Creek, le Credit, le Humber, le Don, le Rouge et dautres cours deau plus petits qui ensemble ont sculpt notre rseau distinct de ravins. Ces profonds ravins boiss et les valles fluviales font partie de la gographie motive et du sens de lidentit dun grand nombre de communauts de la RGT 4. Au sud, le littoral du lac Ontario est la patrie dun grand nombre de colonisations historiques du Sud de lOntario ainsi que de communauts contemporaines. Le littoral a fourni des gnrations un endroit pour vivre, une source dalimentation et deau douce, une voie de transport et des possibilits de loisirs. Cependant, le lac et les bassins hydrographiques qui labreuvent souffrent des annes dutilisation et dabus de la part des habitants. Heureusement, la reconnaissance du fait que le littoral peut apporter une contribution significative tant notre qualit de vie qu notre croissance conomique a suscit une vaste gamme dactivits de revitalisation. La piste du littoral sallonge petit petit, les projets de rgnration environnementale se multiplient et les investissements du secteur priv se trouvent stimuls. Ces efforts devraient contribuer rendre de nouveau productives les terres du littoral sous-utilises et en grande partie vacantes pour que la vritable valeur de cet atout rgional puisse tre pleinement ralise5. Les villes et les zones avoisinantes de la RGT ont t lorigine traces par les arpenteurs au dbut du XIXe sicle daprs un systme de rangs ruraux. Ces arpentages au dbut de ladministration coloniale se sont perptus comme des caractristiques remarquablement rsistantes du paysage culturel. Historiquement, ils ont situ et dfini les villes historiques alors indpendantes de Toronto, dOakville, de Milton, de Streetsville, de Woodbridge, de Richmond Hill, de Markham, dAjax, dOshawa et dautres. Cette grille de rangs dfinit toujours les rues principales et les grandes artres qui correspondent aujourdhui au parcours des autobus et des tramways dans la rgion.
Selon Robert Fulford Les ravins sont Toronto ce que les canaux sont Venise et les collines San Francisco... pour comprendre Toronto, il faut comprendre ces ravins. Accidental City , Toronto, McFarlane, Walter & Ross, 1995. La Fiducie de rgnration du secteur riverain sest engage faire panouir la valeur potentielle de son atout Toronto en galvanisant laction de rgnration. Voir Toronto Central Waterfront: The City With the Edge, Fiducie de rgnration du secteur riverain, dcembre, 1995.
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Le systme ferroviaire introduit au milieu du XIXe sicle sest largi dune manire radiale et il est maintenant la base du systme de navette ferroviaire. Une grande partie de notre hritage urbain remonte aux chemins de fer qui, en plus de la prosprit quils ont apporte la rgion, ont tabli des modles nettement ancrs dutilisation, notamment la cration au cours des priodes plus rcentes dun vaste rseau dautoroutes qui se sont superposes ces systmes antrieurs. Une vue arienne de la RGT fournit une image qui en dit long sur notre dveloppement urbain impressionnant. Vu de haut, on aperoit des anneaux ingaux de croissance en forme darche avec des rayons et des satellites au nord du lac Ontario. Lamnagement sest produit dune manire ingale dans les rgions avoisinantes. Lamnagement le plus intensif a eu lieu dans une bande linaire autour de la communaut urbaine de Toronto, le long du littoral et au nord le long de la rue Yonge. Les terres agricoles et les espaces verts reprsentent encore prs de 50 pour 100 de la superficie de la RGT, et au sein de cette rgion, il y a un grand nombre de petites communauts qui ne sont pas encore touches par lamnagement urbain. La population de la RGT, 4,5 millions dhabitants, en fait lune des plus importantes mtropoles dAmrique du Nord. la fin du sicle, la RGT comptera plus de 5,2 millions dhabitants et une population active de 2,9 millions. Toronto est parmi les rgions urbaines les plus multiculturelles du monde. Environ 20 pour 100 des habitants de la RGT appartiennent aux groupes des minorits visibles. La RGT accueille un pourcentage important de NoCanadiens dont 70 pour 100 viennent maintenant de lAfrique, de lAsie, de lAmrique centrale et du Sud ainsi que des Antilles. En 1991, les immigrants reprsentaient 38 pour 100 de la population totale de la rgion mtropolitaine de recensement de Toronto. Profil dmographique
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PICE 1.3 : CHIFFRES ESTIMATIFS DE LA POPULATION ET DE LEMPLOI DE LA RGT POUR 1994 ET 2001
Source : Hemson Consulting Ltd., novembre 1995
Profil conomique
La RGT compte plus de 42 pour 100 de la population de lOntario et produit la moiti de son produit intrieur brut. La RGT reprsente prs de 20 pour 100 de lconomie canadienne et elle est une source importante de recettes fiscales tant pour Queens Park que pour Ottawa6. La ville de Toronto est de loin le moteur de lconomie rgionale, tant la fois un centre productif de biens et un pourvoyeur de services. Bien que la ville ne compte que 15 pour 100 de la population de la ville-rgion, sa population active gnre 30 pour 100 de lconomie rgionale mesure par la production de la main-doeuvre.
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Alors que la RGT contribue dans une proportion de 47 pour 100 du total des recettes de la province, elle ne reoit que 40 pour 100 des dpenses. Voir pice 3.10 au chapitre 3 pour leffet sur les mnages.
PICE 1.4 : IMPORTANCE DE LA RGT ET DE LONTARIO EN 1994
Source : Population et emploi - Hemson Consulting Ltd. Production - The Boston Consulting Group
* La production est exprime en dollars de 1986.
Certaines villes en priphrie de la rgion mtropolitaine reprsentent galement une grand part de lactivit conomique de la ville-rgion. Mississauga, Vaughan, Markham et les centres de production automobile dOakville et dOshawa contribuent toutes fortement la richesse de la rgion. Les 10 secteurs qui offrent le plus demplois dans la RGT sont la fabrication, le commerce de dtail, les services de sant, les services personnels, lducation, les pouvoirs publics, lalimentation et lhtellerie, les services commerciaux, le btiment et le commerce de gros. La RGT comprend plus de 10 millions de pieds carrs de superficie de dtail dans le centre-ville seulement, et 30 millions de pieds carrs pour lensemble de la rgion, ce qui en fait la troisime rgion de magasins de dtail la plus importante en Amrique du Nord, aprs New York et Chicago. Nous sommes galement lun des marchs les plus importants de superficie de bureaux du monde et nous pouvons nous targuer davoir la concentration la plus leve despaces industriels au Canada et dans lEst des tats-Unis. La RGT est galement lun des centres financiers dAmrique du Nord les plus dynamiques et les plus diversifis. La Bourse de Toronto est la troisime en importance daprs sa valeur et la seconde en importance daprs le volume des oprations en Amrique du Nord. Seize des vingt premires banques trangres au Canada ont leur sige social dans la RGT, de mme que six des plus importantes compagnies dassurance-vie dAmrique du Nord. Aprs New York et Chicago, la RGT occupe le troisime rang de lAmrique du Nord pour la plus forte concentration demplois dans le secteur des services financiers. 29
Cest dans la RGT que lon trouve les utilisateurs et les fournisseurs les plus sophistiqus du monde de la technologie de linformation. Le rseau de tlcommunications de Toronto, entirement numrique, est le plus fiable dAmrique du Nord. La RGT possde galement lun des systmes de fibre optique les plus srs pour les transactions et la plus vaste rgion dappels gratuits dans le monde. PICE 1.5 : LES 10 EMPLOYEURS LES PLUS IMPORTANTS DE LA RGT, 1994 EMPLOYS 1. GOUVERNEMENT DE LONTARIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 739 2. GOUVERNEMENT DU CANADA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 102 3. GENERAL MOTORS DU CANADA LTE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 000 4. COMPAGNIE DE LA BAIE DHUDSON . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 000 5. MUNICIPALIT DE LA COMMUNAUT URBAINE DE TORONTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 938 6. BANQUE CANADIENNE IMPRIALE DE COMMERCE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 763 7. BANQUE ROYALE DU CANADA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 461 8. ONTARIO HYDRO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 000 9. SOCIT CANADIENNE DES POSTES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 000 10.BELL CANADA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 900
Source : Mary De Reus, d., Toronto Region Top Employers Guide, Toronto, Board of Trade of Metropolitan Toronto, 1994.
Qualit de la vie
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Les nombreuses ressources de la RGT attirent les immigrants, les entreprises et les touristes dans la rgion. Toronto se place au troisime rang pour le district de thtres dans le monde anglophone aprs New York et Londres, et ses salles de spectacle - certaines restaures avec soin, certaines ultramodernes - sont parmi les meilleures du monde. Sa symphonie a le nombre dabonns le plus important en Amrique du Nord, le Ballet national est lun des plus renomms du monde, et le Muse royal de lOntario se classe au cinquime rang pour sa popularit en Amrique du Nord. Toronto a une Compagnie dopra canadien de rputation internationale et le sixime en importance en Amrique du Nord. Toronto possde quatre rseaux de bibliothques publiques et des ressources extraordinaires en matire de recherche et darchives. Parmi les excellents arnas se distingue le Skydome, un stade qui possde le seul toit entirement rtractable du monde et qui constitue une attraction touristique. Toronto, on trouve le Muse des beaux-arts de lOntario, la Collection McMichael dart canadien, le zoo de la communaut urbaine de Toronto, Ontario Place, lexposition nationale canadienne et la Foire royale dhiver. Mais les atouts physiques et naturels de la rgion sont tout aussi importants pour notre qualit de vie : ses espaces libres, ses parcs, ses ravins et son littoral. Tout ceci nest,
videmment, quune liste partielle des caractristiques qui font de notre rgion lune des plus attrayantes du monde. En 1994, le Places Rated Almanac class la RGT au 4e rang des meilleures a communauts urbaines sur 343 en Amrique du Nord. Le Corporate Resources Group, Genve, la classe quatrime sur 118 villes pour ce qui est de sa qualit de vie, tandis que Fortune Magazine classe rcemment au 8e rang mondial la pour les meilleures villes o lon peut faire des affaires. Tous ces attributs se sont conjugus pour faire de la RGT un endroit exceptionnel pour vivre, travailler et spanouir. Nous sommes une socit de cultures diverses et courtoise o des services publics de haute qualit ont cr un niveau lev de scurit publique et de propret. Au sein de la communaut urbaine, une structure urbaine bien conue, un rseau routier et un systme de transports en commun favorisent la diversit des usages rsidentiels et commerciaux essentiels un centre-ville dynamique ainsi qu des quartiers prospres. Depuis les annes 70, les villes et les cits se sont dveloppes et ont prospr dans lensemble de la rgion, fournissant une large gamme de choix attrayants, pour rsider et travailler dans la ville-rgion. Un systme deux paliers dadministration locale a facilit un urbanisme rgional et un partage des cots qui profitent toute la rgion. 1.2 UNE RTROSPECTIVE
epuis prs de trois dcennies, Toronto occupe une place spciale parmi les villes dAmrique du Nord, comme tant la ville qui marche bien. La description souvent cite de Peter Ustinov, de Toronto, comme tant New York administre par les Suisses capte la combinaison unique de notre ville, de lattrait cosmopolite dans un climat paisible. Notre bonne fortune
Nous ne pouvons expliquer uniquement notre succs en termes de bonnes dcisions. La rgion urbaine de Toronto a galement profit dun certain nombre davantages locaux et historiques7. Nous devons notre prosprit pendant les premiers temps une varit de circonstances, notamment : la dcouverte de la richesse minrale du Nord de lOntario par les socits ferroviaires dont le sige tait Toronto; la proximit des principaux centres de population aux tats-Unis; la place de choix que nous occupons au Canada, en ce qui a trait lemplacement des siges sociaux, des services financiers et du dynamisme des affaires;
7 Andrew Sancton, Introductory Material for GTA Task Force Report, 17 juillet 1995.
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une immigration constamment leve qui a favoris la demande de logement et contribu lesprit dentreprise de la rgion; la prsence continue de familles jouissant dun revenu moyen et suprieur au coeur de la ville, ce qui contribue maintenir une haute qualit de vie; et les avantages remarquables que nous avons connus en tant que ville canadienne grce notre participation aux programmes de bien-tre social du pays.
Ce dont nous pouvons tre fiers
Certains ont laiss entendre que la RGT doit son succs en grande partie un certain retard8. En effet, comme notre dveloppement a t plus tardif, et dans certains cas plus lent, que celui de beaucoup de villes amricaines, nous avons pu profiter de leur exprience et en fin de compte faire des choix plus clairs pour notre ville-rgion9. Mais le succs de la rgion ne peut sexpliquer entirement en termes de chances ou de circonstances qui nous ont amens nous dvelopper plus tard. Autant la ville que la province ont fait un grand nombre de choix dlibrs qui nous ont permis de faire les choses comme il le faut. La cration de la communaut urbaine deronto le premier systme o T , dadministration de communaut urbaine et le plus admir en Amrique du Nord a t une mesure audacieuse et bien pense. Toronto a vu la cration dun corps rgional responsable de la planification, du financement et de la mise en oeuvre de linfrastructure des services lchelon de la rgion. Et ladministration a eu ainsi accs lassiette fiscale de la Ville de Toronto qui tait alors riche, ce qui lui a permis de financer une infrastructure dont on avait tant besoin dans les banlieues avoisinantes. La communaut urbaine de Toronto a t reconnue comme un joyau de la couronne parmi les communauts urbaines du monde10. Elle a t fonde sur des principes fondamentaux solides : un territoire qui forme un tout, la justice et lefficacit, la raction aux besoins locaux et lorientation continue de la part du gouvernement provincial propos des principales questions de politique lchelon rgional. Ces mmes principes ont inspir la cration de quatre autres administrations rgionales de la RGT entre 1971 et 1974. Certaines leons qui se dgagent de ces principes valent la peine dtre remises en honneur au moment o nous nous penchons nouveau sur lavenir de la RGT.
8 9 James Lemon, Toronto Among North American Cities dans Victor L. Russell, d., Forging a Consensus: Historical Essays on Toronto, Toronto, University of Toronto Press, 1984, p. 341. Lexprience de Toronto avec les autoroutes au sein de la ville est peut-tre le meilleur exemple. Alors que les autoroutes faisaient partie du plan officiel de Toronto depuis 1943, leur construction ntait pas prvue avant la fin des annes 60. ce moment-l, les effets dfavorables des autoroutes urbaines sur les villes aux tats-Unis sont devenus manifestes et les groupes de citoyens, comme lassociation visant stopper lautoroute Spadina, ont pu mener des campagnes fructueuses contre lexpansion des autoroutes. I.J. Sharpe, Is There A Case For Metropolitan Government? fait la confrence sur les rgions , expos urbaines dans un contexte global donne lUniversit de Toronto, les 18-20 octobre 1995.
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Les municipalits de la RGT ont toujours montr leur dsir dvoluer fin de a sadapter lvolution et de rsoudre les problmes anticips. Les limites et les pouvoirs des municipalits dans la RGT ont t rviss plusieurs fois depuis 1953. En 1967, les 13 municipalits composant la communaut urbaine ont t regroupes en 6, tandis que les administrations rgionales voisines de Durham, de Halton, de Peel et de York ont t cres au dbut des annes 70. Lexprience des 40 dernires annes dmontre la souplesse des rgions face aux changements et souligne le mrite de mettre en oeuvre des changements axs sur lavenir un rythme raisonnable. Un engagement solide vis--vis de la planification et des investissements pris o appr dans linfrastr ctur vont de pair galement avec lhistoire de notre rgion. Au u e cours de ses huit premires annes, la communaut urbaine a construit prs de 200 milles dgouts et de collecteurs de canalisations matresses deau, deux nouvelles usines dpuration des eaux uses (et en a rnov cinq autres), 133 nouvelles coles, 85 milles dartres et 101 nouveaux ponts. Au cours des annes 70, Durham, Halton, Peel et York ont commenc btir leur infrastructure de viabilisation suivant une chelle analogue. Des travaux dinfrastructure ont rendu possible lexpansion systmatique extrieure de Toronto au cours de la priode allant des annes 50 aux annes 70. Cependant, au cours de la dernire dcennie, le dveloppement de linfrastructure de cet ordre na pas t mis en oeuvre, et la communaut urbaine dans son ensemble a commenc en subir les consquences. On a constat un engagement solide de partage des cots sociaux la rgion. dans Cet engagement a commenc par la rpartition des logements sociaux dans la communaut urbaine, ce qui a permis de rpartir la charge de laide sociale dune manire plus gale entre le centre-ville et les banlieue avoisinantes. En 1967, la communaut urbaine a pris en charge la responsabilit de services communautaires, comme les foyers pour personnes ges, les services lenfance et le bien-tre social. Des dispositions analogues de partage des cots et responsabilits sociales ont t mises en oeuvre dans la RGT grce la cration dadministrations rgionales dans Durham, Halton, Peel et York. La question de savoir comment mieux partager ces cots dune manire quitable sur la base dune ville-rgion est lun des problmes que nous affrontons lheure actuelle. Toronto est unique parmi les villes nord-amricaines pour son engagement soutenu vis--vis des transports en commun considrant ceux-ci comme un moyen , en de transport de choix pour tous les rsidents plutt quun service social pour les moins fortuns. Les politiques de transport de Toronto ont toujours fait la part des choses entre la ncessit davoir des routes et celle davoir des transports en commun. Dans les rgions avoisinantes, des rgions comme celles de York-Sud et 33
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de Mississauga ont cr leur propre systme de transports en commun lorsquelles ont atteint les densits de population ncessaires pour faire de celui-ci une option viable. Alors que les villes amricaines ont de plus en plus donn la prdominance aux autoroutes et lautomobile, nos investissements en immobilisations dans les transports en commun sont rests peu prs quivalents ceux que nous avons faits dans les autoroutes et les routes suburbaines. Malheureusement, notre modle dinvestissements publics au cours de la dernire dcennie a privilgi les routes plutt que les transports en commun. Un respect sain des quarers a t la caractristique des communauts de la ti RGT. Dans la Ville de Toronto, la prservation des quartiers a t la politique officielle durbanisme depuis 1972 lorsque le maire David Crombie a t lu sur une plate-forme comprenant la cration dun nouveau plan de la rgion centrale, limposition de limites aux densits des gratte-ciel, la prservation des quartiers et lencouragement dun amnagement mixte dans le centre-ville. Paralllement cet engagement de maintenir et de rnover les vieux quartiers, il y a eu une volont tout aussi forte de crer de nouveaux quartiers comme celui de St. Lawrence qui abrite quelque 10 000 personnes sur des terrains industriels rhabilits. Dautres collectivits comme celles de Markham, de Richmond Hill, dOakville et de Burlington ont russi rgnrer leur centre-ville historique en redonnant de la vie danciennes rues principales ou, comme Burlington, en restaurant dautres rgions comme Bronte Harbour. Cet engagement de prserver et de rgnrer les quartiers urbains qui nest plus aussi ferme quil tait autrefois, doit tre redcouvert et appliqu dans lensemble de la RGT. Lintrt et les interventions appropries de ovipr eont galement jou un rle la nc dans le faonnement de lamnagement des rgions urbaines aprs la guerre. Des initiatives dlibres et intgres comme le Plan damnagement de la ceinture de promenade, la cration de la Commission de lescarpement du Niagara et la Stratgie des espaces verts provinciale qui a men la protection de la moraine dOak Ridges ont toutes eu un effet important sur la rgion. Parmi les autres interventions, citons la dcision de stopper lautoroute Spadina, la cration de la commission provinciale pour examiner lamnagement du littoral, les efforts priodiques en vue de ramnager les anciennes voies de chemins de fer de Toronto et, plus rcemment, lengagement tide de financer de nouvelles lignes de mtro dans la communaut urbaine. Linvestissement direct de la province dans des institutions comme la Place Ontario, le Centre des sciences de lOntario, le Muse agricole de lOntario, le Muse des beaux-arts de lOntario, le muse McMichael, le Palais des congrs et le SkyDome ont renforc la vitalit et lattrait de toute la rgion. La province a jou et doit continuer de jouer un rle important en contribuant faonner et soutenir la ville-rgion lavenir.
1 . 3 U N R E G A R D T O U R N V E R S L AV E N I R
a RGT est lune des rares villes-rgions du monde qui combine tous les lments du succs social et conomique. Nous sommes une socit cosmopolite et courtoise, diversifie sur le plan culturel, tolrante et respectueuse des lois. Nous avons galement un grand nombre davantages concurrentiels : un degr lev de qualit de vie et une main-doeuvre qualifie, un secteur manufacturier et un secteur financier solides, ainsi quune infrastructure bien dveloppe. Notre dfi en tant que ville-rgion est de soutenir et dtoffer nos points forts actuels et de nous prparer relever les dfis du prochain sicle. Notre vision
Les recommandations du Groupe dtude reprsentent un consensus trs troit de cinq personnes jouissant dune exprience et de perspectives varies dont lintrt commun est de prserver la force de la RGT.
Nous envisageons une ville-rgion qui demeure une socit o il fait bon vivre, une socit humaine, courtoise et dcente. Nous serons le moteur conomique qui mne non seulement lOntario, mais lensemble du Canada. Les entreprises, nationales et internationales, seront attires par notre population active trs instruite, motive et discipline, par nos systmes perfectionns et intgrs de communications et de transport, par notre systme enviable dassurance-maladie, par notre concentration duniversits et de collges de haut calibre, par notre pluralisme culturel et par notre rputation dtre lun des centres les plus dynamiques des arts et du spectacle dans le monde. Pour les touristes, nous continuerons de reprsenter un attrait irrsistible et pour les immigrants, un endroit o ils seront accueillis, o ils seront hbergs et o ils se verront offrir un avenir. Nous serons une rgion compose de communauts saines, prospres, qui offrent un choix et une accessibilit grce une diversit de logements, demplois, de loisirs et de spectacles. La croissance sera quilibre grce la prservation et au rehaussement de paysages ruraux, de lagriculture, des ressources culturelles, du patrimoine et de lenvironnement. La structure de ladministration de la RGT nous permettra de continuer servir de modle pour les communauts urbaines du monde entier. En rsum, la RGT sera lendroit o les citoyens et les entreprises qui peuvent choisir de vivre nimporte o, choisiront de vivre. Notre vision repose sur une vue intgre de la RGT qui reconnat que notre bien-tre conomique, social et environnemental sont intimement lis. Nos 35
propositions reposent sur lanalyse et la comprhension approfondies de lconomie de la RGT et de nos meilleures perspectives davenir. Elles rpondent galement aux besoins de mettre sur pied les moyens de prendre des dcisions efficaces sur les problmes au niveau de la RGT. Enfin, notre vision reflte lengagement de prserver la richesse et la diversit dune ville-rgion qui se targue dun centre-ville dynamique, lequel est entour dune diversit de communauts urbaines, suburbaines et rurales attrayantes. Les membres du Groupe dtude ainsi quun grand nombre dautres personnes et organismes qui ont consacr leur temps, leurs connaissances spcialises et leurs ides ce processus ont t motivs par le sens aigu que nous sommes un tournant critique de notre vie en tant que ville-rgion et que les choix que nous faisons maintenant auront un effet rel et durable sur notre avenir. 1.4 CE QUI DOIT CHANGER
n grand nombre des problmes de la RGT aujourdhui sont semblables ceux qui existaient dans la communaut urbaine de Toronto en 1953. Nous avons affaire des anomalies en matire de limites, des questions de fragmentation et nous faisons face des dcisions difficiles en matire dinfrastructure. Mais nous devons aujourdhui affronter les ralits nouvelles aussi crues soient-elles. Le dfi de la RGT est de se rinventer dans une villergion qui est conomiquement et socialement soutenable dans le contexte global daujourdhui. Le changement dans la RGT est un besoin urgent et, dans de nombreux cas, il sest fait trop attendre. Notre croissance conomique se relche. Les ingalits de notre systme fiscal saggravent et, combines une assiette fiscale qui samenuise, menacent la stabilit conomique de la rgion. Notre infrastructure est suranne et ne suit pas le rythme des besoins de lindustrie et du commerce pour affronter la concurrence. Les modles actuels de dveloppement urbain sont trop coteux et trop inefficaces pour quon ny mette pas un frein. Les administrations municipales nont ni le pouvoir ni la capacit de fournir des services avec efficacit et nos structures dadministration sont de plus en plus insuffisamment quipes pour rpondre aux besoins de la ville-rgion.
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Une assiette fiscale inquitable et en voie damenuisement Deux problmes financiers pressants menacent la stabilit conomique de la RGT. La premire est lamenuisement de lassiette des impts fonciers la suite des appels dvaluation. La seconde est lingalit entre les impts fonciers pays par les entreprises dans la communaut urbaine de Toronto et ceux qui sont pays par les entreprises ailleurs dans la ville-rgion. Une hausse fulgurante des appels des valuations foncires amenuise lassiette fiscale. Pour les municipalits de la rgion, ces appels ont dbouch sur des pertes importantes dans lassiette des cotisations. Dans la communaut urbaine elle seule, lassiette des cotisations a baiss de 4 pour 100 au cours des quatre dernires annes. Bien que le problme des appels de la communaut urbaine soit plus aigu quailleurs dans la RGT, il saggrave en dehors de la communaut galement mesure que lassiette fiscale devient suranne. mesure que lassiette fiscale diminue, il en rsulte invitablement des coupures de services ou des hausses dimpts. Les coupures de services, qui nuisent notre qualit de vie, et la hausse des taux dimpts qui dcourage les investissements, font du tort au climat des affaires de la RGT et la rendent moins comptitive par rapport dautres rgions mtropolitaines importantes du monde. Lcart dfavorable en matire dimpts fonciers empche dj les entreprises de sinstaller dans la communaut urbaine de Toronto et lamenuisement continu de lassiette fiscale ne peut que diminuer encore la comptitivit de la rgion. Infrastructure suranne De nos jours, les entreprises oeuvrent dans un nouveau climat concurrentiel o la circulation efficace des produits et services est essentielle. Or, linfrastructure de la RGT est vieillissante et ne rpond pas au rythme des besoins dun grand nombre de fabricants et dentreprises du tertiaire dont lavantage concurrentiel est li lexistence dun rseau routier, ferroviaire et arien moderne, accessible et fiable dans la rgion. Modles inefficaces de dveloppement urbain Le modle des annes 80 de la vocation du territoire faible densit est maintenant tout simplement trop cher en termes conomiques, environnementaux et sociaux. Nous ne pouvons plus nous permettre les cots plus levs dinfrastructure lis lamnagement faible densit et nous ne pouvons nous permettre de sous-utiliser les terres urbaines et linfrastructure existante tout en payant pour une nouvelle infrastructure onreuse. Accrotre la dpendance des navetteurs vis--vis de lautomobile aux dpens de notre systme
Les obstacles
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de transports en commun est galement onreux et peu pratique. De mme, nous payons tous pour les autres cots moins flagrants lis linefficacit de loccupation du sol, la qualit de vie rduite qui est la consquence dun accroissement des embouteillages, la diminution de la qualit de lair et de la perte despaces verts et des terres agricoles de premire importance. Lgislation suranne Les contraintes de la concurrence conjugues aux restrictions fiscales exigent que les pouvoirs publics adoptent dans tous les cas des mthodes plus innovatrices pour la prestation des services. Les municipalits doivent assurer la prestation de services davantage dans un esprit dentreprise, soit en fournissant des services elles-mmes dune manire plus rentable, soit en sous-traitant les services si cette mthode savre plus avantageuse. La Loi sur les municipalits, remonte 1849, est une relique dun pass o qui les municipalits taient plus petites, dpourvues de ressources suffisantes pour diriger leurs propres affaires et avaient besoin de lois dtailles et restrictives pour les guider. Cette loi et dautres lois surannes empchent les municipalits dadopter une attitude plus soucieuse de rentabilit et davantage imprgne desprit dentreprise pour la prestation des services. La fragmentation du dveloppement conomique Le profil de la RGT est diminu par ses efforts fragments de dveloppement conomique. Vingt-cinq des municipalits de la RGT se livrent lheure actuelle des activits de dveloppement conomique, qui vont des incubateurs de petites entreprises aux campagnes internationales de marketing. Il ny a pas defforts concerts de marketing pour attirer les entreprises, promouvoir les produits et les capacits des industries locales sur les marchs internationaux ou bien les servir pour quelles demeurent et prosprent dans la RGT. La recherche du dveloppement conomique dispers dans tant dendroits et au moyen dune foule de faons agit contre les intrts de la RGT dans son ensemble et nous empche de reprsenter les intrts rgionaux et provinciaux efficacement par une voix unique, forte et facile dfinir. Une structure dadministration insuffisante On a nettement le sentiment que la RGT est suradministre. Les services sont fournis par les gouvernements fdral et provincial, 5 administrations rgionales, 30 municipalits, 17 conseils scolaires et une multitude dorganismes vocation spciale. La multiplicit des pouvoirs dadministration, chacun avec ses propres 38
structures et ses propres processus, mais dots de mandats qui se chevauchent, a abouti dans de nombreux domaines un enchevtrement de comptences. Les administrations rgionales de la RGT sont divises, mal coordonnes et sont dpourvues du sens collectif dun but ncessaire pour affronter les questions critiques lchelon rgional. Aucun plan de transports complet pour la RGT na t labor depuis le milieu des annes 70, et des diffrends ne cessent de surgir entre les rgions propos de leau, des routes, des gouts et de llimination des ordures. Entretemps, diffrents ministres provinciaux, qui participent aux approbations lies la RGT travaillent contre-courant, bloquant des dcisions dinvestissements de lordre de milliards de dollars. Dans une priode de restrictions budgtaires et de concurrence globale intense, les cots lis ce niveau dinefficacit ne sont plus tolrables. Atteindre notre vision pour la RGT dpend de notre capacit de surmonter ces obstacles. Ne pas y parvenir cotera cher : la comptitivit conomique de la rgion et la qualit de vie baisseront, la crise des impts fonciers continuera de grignoter notre assiette fiscale, menaant notre capacit de payer les services dont nous avons besoin et dcourageant la croissance des entreprises dans la rgion; le dveloppement conomique se poursuivra dans des directions insoutenables et indsirables et nous naurons pas russi assurer nos rsidents des services de la plus haute qualit au cot le plus bas possible. Bien quun grand nombre des problmes abords dans le prsent rapport ne soient pas nouveaux, ils sont devenus plus pressants maintenant que nous affrontons les nouvelles ralits de la concurrence et des restrictions budgtaires sans prcdent. Notre mtropole a t dcrite comme la ville internationale la plus vivable dAmrique du Nord11. Faute de changements, nous aurons du mal maintenir ces qualits qui ont contribu notre grandeur et nous serons mal placs pour saisir les dbouchs qui se prsenteront afin dassurer notre villergion un avenir plus prospre. Les dbouchs
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Cette opinion a t exprime dans nos discussions avec des entreprises spcialises dans lemplacement dentreprises internationales implantes aux tats-Unis.
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COMPRENDRE LCONOMIE DE LA RGT

Le grand risque est un repli sur nous-mmes et des chicanes propos de questions qui sont fondamentalement des questions de rpartition au sein de la RGT, alors que nous devons nous concentrer sur le vritable dfi - lextrieur de la RGT : maintenir et augmenter les avantages conomiques que nous avons si minutieusement nourris jusqu prsent. David Pecaut, 1995
2.1 LES VILLES-RGIONS ET LA NOUVELLE CONOMIE MONDIALE
es villes et les villes-rgions sont les intervenants qui montent au firmament conomique mondial. Elles constituent le ple de lactivit conomique et du pouvoir dans le contexte global contemporain. Lavnement de lconomie mondiale reposant sur linformation a contraint les tats-nations dmanteler un grand nombre des barrires conomiques riges au cours de lre industrielle pour protger les conomies nationales contre la concurrence trangre. Les rseaux dinformation contemporains contournent les frontires nationales. Les pays deviennent donc moins importants alors que les rgions deviennent plus puissantes. Comme les futuristes Alvin et Heidi Toffler lont prdit il y a deux ans, les pouvoirs rels de prise de dcision de lavenir seront les socits transnationales de concert avec les administrations des villes-rgions1. Parmi les thmes qui se rpandent dans lensemble croissant des publications du monde sur les villes, citons le concept selon lequel ce sont les villes et non les pays qui sont les principaux gnrateurs de richesse. Il y a plus de 25 ans, Jane Jacobs, conomiste urbaine de renomme mondiale et rsidente de Toronto, expliquait comment les conomies urbaines locales influent sur les conomies nationales. En dcrivant comment une ville saccrot dabord grce la production de biens pour ses propres besoins et par la suite pour exporter vers dautres villes, Mme Jacobs prsageait la pense conomique contemporaine en attribuant une importance croissante au milieu local pour la comptitivit internationale2. De mme, lconomiste Robert Reich, maintenant secrtaire dtat au Travail aux tats-Unis, prtend
1 2 Alvin et Heidi Toffler, Societies at Hyper Speed, New York Times octobre 1993). (31 Jane Jacobs, The Economy of Cities York, Random House, Inc. 1969. , New
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que lavantage concurrentiel dun pays est directement reli aux avantages cratifs de la proximit offerts dans des zones qui sont toujours situes dans les villes, bien que pas ncessairement leur centre3. Certains avaient prdit que la technologie moderne rendrait les villes dsutes et que la tlcommunication au moyen des tlcopieurs et des modems ainsi que la dcentralisation des oprations de soutien des socits videraient les immeubles de bureau en ville. Bien que ces activits se produisent et quelles aient des ramifications importantes pour les modles des entreprises et des transports, elles nont pas diminu limportance des villes. Au contraire, la nouvelle technologie renforce les liens entre les villes-rgions, et, dans certains cas, contribue la concentration urbaine4. 2.2 UN CONTE DE DEUX VILLES
out va pour le mieux et tout va pour le pire pour lconomie de la RGT. Nous avons une rputation enviable dans le monde entier comme tant lun des meilleurs endroits o il fait bon vivre et faire des affaires. Notre conomie sest remise de la rcession5 et les gains croissants de productivit indiquent que la rgion amliore sa comptitivit. Mais la ville-rgion est toujours aux prises avec de graves problmes conomiques : une croissance conomique la trane, une reprise sans cration demplois qui nabsorbe pas une population active croissante et la migration des entreprises de la RGT vers dautres rgions. Bien que nous ayons connu une reprise dans la plupart des cas aprs la rcession, la croissance conomique de Toronto est toujours la trane par rapport celle dautres villes nord-amricaines. Entre 1990 et 1994, lconomie de Toronto mesure par le produit mtropolitain brut6 (PMB) a moins augment que les conomies dautres principales villes-rgions amricaines. Cette situation reflte les effets dun ajustement ponctuel au libre-change qui a occasionn des restructurations considrables tant dans les entreprises de fabrication que dans
3 4 Robert B. Reich, The Work of Nations: Preparing Ourselves for 21st Century Capitalism , New York, Alfred A. Knopf, 1994, p.236. Meric S. Gertler, The Nature of Contemporary Industrial Change prsente au Metro Hall , tude Forum, Toronto, 13 dcembre 1994, p. 11-12. Aussi, H. ONeil et M.L. Moss, Reinventing New York Universit de New York, Robert F. Wagner, Graduate School of Public Service, novembre , 1991. The Boston Consulting Group, The Fourth Era: The Economic Challenges Facting A, tude the GT prpare pour le Groupe dtude sur la rgion du grand Toronto, dcembre 1995, p. 2. Le PMB a t calcul comme englobant les intrants ainsi que les matriaux et services achets en dehors de la rgion plus la partie de valeur ajoute de la production mtropolitaine totale, cest--dire, tous les cots de main-doeuvre, les profits et lamortissement du capital. Cest l une mesure originale labore par The Boston Consulting Group of Canada pour le Groupe dtude sur la RGT.
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celles du tertiaire. Parmi les autres facteurs lorigine de la lenteur de la reprise Toronto, il faut citer le marasme des marchs des proprits rsidentielles et commerciales qui a caus un ralentissement des activits dans le domaine du btiment et dautres entreprises lies limmobilier ainsi que la lenteur de la reprise dans le secteur du commerce au dtail en raison du vacillement de la confiance des consommateurs. Un grand nombre dconomistes estiment que les politiques montaires restrictives de la Banque du Canada, la fin des annes 80, ont rprim la croissance. PICE 2.1 - L A CROISSANCE DE TORONTO LA TRANE
Taux compos de la croissance annuelle des emplois (1990-1994)
CES VILLES AMRICAINES ONT JOUI DUNE CROISSANCE DEMPLOIS DE 1 POUR 100 EN MOYENNE POUR 3 POUR 100 DE CROISSANCE DE PMB
PMB 1990-1994
Source : Regional Financial Associates, Statistique Canada, ministre des Finances (Ontario).
La RGT est galement la trane par rapport la plupart des villes amricaines, comme le dmontre la pice 2.17. Depuis les annes 80, la demande pour des emplois non qualifis et de bureau dans la rgion de Toronto a chut brutalement, alors que les dbouchs demplois pour des professions librales et de cadres ncessitant des connaissances pousses ont augment (pice 2.2.). mesure que la composition de lemploi dans la rgion volue, la RGT dispose de moins de marge de manoeuvre pour gnrer une gamme complte demplois
7 Les statistiques de taux de croissance annuel compos pour 30 villes-rgions amricaines ont t dgages par The Boston Consulting Group sur la base de renseignements fournis par Statistique Canada, le ministre des Finances de lOntario et Regional Financial Associates. On a utilis les donnes de la rgion mtropolitaine de Toronto (rgion mtropolitaine de recensement) qui ne sont pas identiques mais proches de celles de la RGT. Malheureusement, trs peu de donnes sont recueillies sur la base de la RGT.
La reprise sans emplois
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pour les gens qui en ont besoin. La composition de nos industries nous rend plus vulnrables la diffrence entre la croissance du PMB et celle de lemploi que ce nest le cas dans le reste du Canada. Si certaines parties de lconomie de la RGT ont connu une reprise aprs la rcession, les niveaux demplois nont pas boug. En dpit des gains de productivit et de la croissance conomique marginale dans certains secteurs, la rgion a connu une reprise sans emploi (pice 2.3). Comme lillustre la pice 2.4 : La population active sans emploi de 300 000 personnes appartenant la , plus population active sont en chmage ou ont abandonn la recherche dun emploi. De plus, la reprise de lemploi aurait t beaucoup plus limite si nous navions pas connu une croissance des emplois du secteur public entre 1990 et 19948. PICE 2.2 - LVOLUTION DE LA COMPOSITION DE LEMPLOI
Source : Analyse des donnes de Statistique Canada par Metro Economic Development Division
Changement de lemploi (en milliers demplois)
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Entre 1990 et 1994, les emplois du secteur public dans la RGT ont augment de 11,8 pour 100. Cette augmentation se compare une perte totale demplois pour la RGT de 5,6 pour 100 pour la mme priode. Les rductions futures dans le secteur public aggraveront la reprise sans emploi de la RGT et imposeront de nouvelles exigences au systme dj surcharg des services sociaux. Lemploi dans le secteur public reprsente 18 pour 100 du total des emplois dans la RGT.
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PICE 2.3 - L A REPRISE SANS EMPLOIS DE LA RGT
En fait, le sondage de la population active pour la rgion nest pas tout fait identique celui de la RGT. Donnes moyennes pour 1994. Lemploi sest accru de 55 000 emplois nets la fin doctobre 1995. Source : Division du dveloppement conomique de la communaut urbaine de Toronto (analyse des donnes de Statistique Canada - Analyse BCG).
PICE 2.4 - L A POPULATION ACTIVE SANS EMPLOI
Source : Donnes du recensement et donnes sur la population active de 1991 de Statistique Canada, Compusearch Micromarketing Data and Systems, BCG Analysis.
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Le dfi du maintien des entreprises
La RGT fait galement face au dfi de retenir des entreprises prcieuses dans la rgion. Dautres territoires sefforcent, avec succs, dattirer dimportantes entreprises installes dans la RGT, cest--dire quils sefforcent de les attirer en dehors de notre rgion pour quelles simplantent ailleurs. Plusieurs tats amricains ont tabli des bureaux nationaux dans la RGT dans le but express de convaincre des entreprises locales prometteuses de sinstaller dans leur ville ou dans leur tat. Ces bureaux visent souvent des secteurs cls comme les pices automobiles, le plastique, le conditionnement alimentaire et la biotechnologie lorsquils dploient des efforts soutenus de marketing pour la relocalisation. Au cours des cinq dernires annes, les bureaux de ltat du Michigan au Canada ont contribu convaincre 150 entreprises de la RGT de simplanter au Michigan au prix de milliers demplois prsents et potentiels et de millions de dollars de PMB perdus pour notre rgion. Le Michigan nest que lun des nombreux tats amricains qui cherche saccaparer nos entreprises dans la RGT. Parmi dautres, citons le ministre du Commerce de la Floride, le ministre de lIndustrie, du Commerce et du Tourisme de la Georgie, le Bureau canadien de ltat de lIllinois, ltat de New York, lattach commercial au Canada de ltat de lOhio et le Consul gnral des tats-Unis. Certains territoires canadiens ont galement dploy de nombreux efforts pour attirer des entreprises hors de la RGT. Le Nouveau-Brunswick, par exemple, a russi au cours des quatre dernires annes attirer des centres tlphoniques reprsentant plus de 2 000 emplois qui faisaient partie dentreprises implantes dans la RGT. La performance conomique des villes et les dfis quelles affrontent sont partags par leurs banlieues. Il est de plus en plus vident que les villes et leurs banlieues sont conomiquement interdpendantes. Une tude effectue rcemment sur 25 villes amricaines dmontre comment les villes et les banlieues constituent une conomie intgre 9. Lauteur conclut que lorsque la performance conomique dune ville centrale diminue, il en est de mme des municipalits de banlieues avoisinantes. En fait, la plus forte croissance globale des revenus des mnages des rgions mtropolitaines sest produite lorsque les banlieues et la cit centrale se sont toutes deux dveloppes des rythmes analogues. Il est galement prouv que les banlieues qui entourent les villes saines tendent tre plus saines que celles qui entourent les villes en dclin10.
9 10 Larry C. Ledebur et William R. Barnes, All in it Together: Cities, Suburbs and Local Economic Regions , Washington, DC, National League of Cities, 1993. H.V. Savitch dans Ties that Bind: Central Cities, Suburbs and the New Metropolitan Region, Economic Development Quarterly 7 (novembre 1993), p. 341-357. , vol.
Les dfis conomiques communs des villes et des banlieues
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PICE 2.5 - LINTERDPENDANCE DES VILLES ET DES BANLIEUES LES 50 RGIONS MTROPOLITAINES AMRICAINES LES PLUS IMPORTANTES 1979-1989
LES VILLES ET LES BANLIEUES SONT INTERDPENDANTES. LEUR SORT ET LEUR FORTUNE SONT INTIMEMENT LIS. EN OUTRE, LES PREUVES INDIQUENT QUE CETTE INTERDPENDANCE [...] DEVIENT PLUS TROITE. UNE VILLE ET SES BANLIEUES NE SONT PAS DEUX CONOMIES DISTINCTES... LE SORT DE LA RGION
CONOMIQUE LOCALE DICTERA LES FORTUNES TANT DES VILLES QUE DES BANLIEUES.
LES DISPARITS DCROISSANTES RENFORCERONT LA

RGION CONOMIQUE LOCALE GLOBALE DONT DPENDENT LA VILLE CENTRALE ET LES BANLIEUES.
Changement dans les revenus des foyers de la ville centrale en moyenne ($ US)
Source : Lar ry C. Ledebur et William R. Barnes, All In It Together: Cities, Suburbs and Local Economic Regions,1993; extraits dentrevues du Boston Consulting Group.
Les carts entre les revenus du centre de la RGT et ceux des banlieues se rtrcissent. Les revenus des banlieues Durham, Halton, Peel et York se rapprochent davantage des revenus de la ville centrale au fil du temps. Depuis le dbut des annes 80 jusqu la fin des annes 80, lcart entre les revenus sest rduit denviron 27 pour 10011. La forte corrlation entre la croissance de la ville et celle de ses banlieues est un signe de leur interdpendance croissante. La situation qui existe aux tats-Unis et galement au sein de la RGT sont la preuve que les liens conomiques entre les villes centrales et les banlieues ne cessent de se renforcer. mesure que les rseaux de lactivit conomique se rpandent travers la rgion, les activits de fabrication et certaines activits de bureau se dplacent souvent vers les villes excentriques de la rgion, mais les fournisseurs de services financiers, de publicit, de comptabilit, de contentieux, de consultation, de recrutement et autres, dont elles ont besoin, sont souvent regroups dans le coeur de la ville. Dans les villes-rgions prospres, les liens conomiques entre le coeur et les banlieues sont si proches et productifs que les uns ne peuvent russir sans les autres. Le dbut de la rcession en 1990 a renforc lopinion selon laquelle la ville centrale tait en dcroissance12. Les pertes demplois considrables, la chute des
11 12 Daprs lanalyse des donnes de Statistique Canada et du Boston Consulting Group. Conformment notre mandat, le Groupe dtude sest pench srieusement sur les possibilits apparentes dun futur dclin dans lattrait conomique du centre de la RGT.
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prix des maisons et les taux trs levs de vacances dans les bureaux ont depuis lors soulev le spectre du dclin lamricaine de notre ville centrale. Des recherches faites pour le Groupe dtude concluent quil y a peu de justification pour une opinion aussi alarmiste13. En effet, le dclin conomique que la communaut urbaine de Toronto a connu sest galement produit dans le reste de la RGT. De plus, la baisse conomique qui a touch la rgion du Centre a t compense par un grand nombre de dveloppements positifs. La population de la rgion centrale de Toronto est reste stable au cours des 40 dernires annes ( la diffrence du coeur des villes amricaines dont la population sest dplace vers les banlieues); la valeur des maisons demeure relativement leve dans le centre mme si les prix ont baiss en gnral; et le taux de criminalit dans le centre, bien que plus lev que dans le reste de la RGT, ne sest pas accru au cours des cinq dernires annes. Toronto continue davoir un centre-ville solide, vital et diversifi. La vritable menace au coeur conomique de la RGT est lrosion de lassiette fiscale dans la communaut urbaine de Toronto. La communaut urbaine est particulirement menace cause de la forte concentration des besoins sociaux. Cette rosion reflte la fois le nombre croissant des appels fructueux et la perte dactivit conomique. Comme nous en discuterons dans le chapitre suivant, une assiette fiscale qui samenuise signifie soit une rduction des services, soit une hausse des taxes, et dans les deux cas les rsultats font fuir les entreprises et les rsidents de la ville, ce qui ne fait quaffaiblir encore lassiette fiscale. Les facteurs du march et les changements technologiques causent invitablement le dplacement de certaines activits conomiques du centre-ville vers lextrieur. Cependant, une politique fiscale quitable, un processus de rglementation efficace et des investissements appropris dans linfrastructure physique et sociale creront un climat hospitalier pour les entreprises et les rsidents dans la ville centrale et favoriseront la viabilit conomique de la ville-rgion. Le grand succs de cette rgion mtropolitaine a t une politique publique et une formule dinvestissements privs qui ont permis aux banlieues de crotre et de prosprer tout en renforant et en diversifiant le coeur de la ville galement. Le reste de ce chapitre dcrit lconomie de la RGT et expose les changements requis pour assurer la croissance et la prosprit de la rgion. Le succs de la rgion dpendra en partie de lamlioration de la productivit et de la rduction des cots, exactement comme lont fait les entreprises. Cependant, les politiques qui assureront la promotion de la stabilit conomique et renforceront la comptitivit des secteurs et des entreprises qui sont les moteurs de la croissance sont davantage critiques pour le succs de la rgion. 48
13 Enid Slack, Is There an Economic Crisis in the GTA Core?, rapport prpar pour le Groupe dtude sur la RGT (aot 1995).
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2.3 LES QUATRE RES CONOMIQUES
epuis 1945, lconomie de Toronto a travers trois res dfinissables et elle entre maintenant dans une quatrime. La premire tait lre de laprs-guer qui a concord avec la conversion des re, industries de guerre aux applications du temps de paix, la hausse de la substitution des produits imports, et des services, lapparition de la fabrication en usine succursale et la naissance des industries de larospatiale, des tlcommunications et de lautomobile. Cette priode a t marque galement par des dpenses massives en infrastructure et des niveaux levs dimmigration. La signature du Pacte de lautomobile en 1965 a marqu le dbut de lre de lautomobile et des siges sociaux fut une priode de croissance fulgurante dans . Ce lindustrie automobile. Ce fut galement une priode o la ville a connu un afflux rgulier de siges sociaux et de services financiers venant de Montral aprs llection du Parti qubcois en 1976. Les services commerciaux, les services financiers et de communications ont connu une expansion rapide. Cest au cours de cette priode de croissance acclre que Toronto a acquis sa rputation internationale et que lindustrie du tourisme a prospr. Lre du libre-change et de la restructuration une poque o les usines a t succursales ont dclin rapidement en raction la signature de lAccord de libre-change en 1988. Il en est rsult une restructuration dramatique dans les industries des tlcommunications et de linformatique ainsi que dans les banques, les services publics, les transports et le secteur public. Cest la suite de cette restructuration que les disparits des revenus, des emplois et de la croissance sont dabord apparues. Nous ressentons encore les effets de ces changements et un foss sest depuis lors creus entre les riches et les pauvres, les bons emplois et les emplois mdiocres, les industries forte croissance et celles faible croissance. Mais au cours de cette priode conomique par ailleurs trouble, le secteur de lautomobile et les services financiers ont continu prosprer, et un rseau de lindustrie cinmatographique a fait son apparition14. Nous sommes laube dune nouvelle re, une re que lon ne peut pas dfinir tant que nous naurons pas compris la nature de lconomie moderne de la RGT.
14
Cette re a influ trs profondment sur Toronto, car lintgration des socits a limin un grand nombre de postes dans les siges sociaux ainsi que linfrastructure qui appuie les fonctions des siges sociaux.
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PICE 2.6 : LES QUATRE RES DE LCONOMIE DE LA RGT

UNE QUATRIME RE
COMMENCE-T-ELLE DJ?
III. LRE DU LIBRE-CHANGE ET DE LA RESTRUCTURATION DCLIN DES USINES SUCCURSALES RESTRUCTURATION DANS LES INDUSTRIES DES TLCOMMUNICATIONS ET DE L INFORMATIQUE RESTRUCTURATION DES BANQUES, DES SERVICES PUBLICS, DES TRANSPORTS ET DES SERVICES PUBLICS DIVERGENCE ENTRE LA CROISSANCE ET LEMPLOI P ROSPRIT CONTINUE DES EXPORTATIONS DAUTOMOBILES, DES SERVICES COMMERCIAUX ET DAFFAIRES MERGENCE DUNEINDUSTRIE CINMATOGRAPHIQUE II. LRE DE LAUTOMOBILE ET DES SIGES SOCIAUX CROISSANCE FULGURANTE DE LAUTOMOBILE APRS LE PACTE DE LAUTOMOBILE EXODE DES SIGES SOCIAUX ET DES SERVICES FINANCIERS DE MONTRAL CROISSANCE DES SERVICES COMMERCIAUX EXPORTS, DES COMMUNICATIONS, DES SERVICES FINANCIERS DBUT DE LA RPUTATION INTERNATIONALE DE TORONTO MERGENCE DU TOURISME I. LRE DE LCONOMIE DE LAPRS-GUERRE CONVERSION DES INDUSTRIES DE GUERRE S UBSTITUTION DE PRODUITS IMPORTS FABRICATION EN USINE SUCCURSALE NAISSANCE DE LINDUSTRIE AROSPATIALE, DES TLCOMMUNICATIONS ET DE LAUTOMOBILE DPENSES MASSIVES EN INFRASTRUCTURE
1940 FIN DE LA GUERRE
1950 ANNULATION DE LAVRO
1960
1970
1980
1990 ACCORD DE LIBRE-CHANGE
2000
SIGNATURE DU LECTION DU P.Q. AU PACTE DE LAUTOMOBILE QUBEC
Source : The Boston Consulting Group.
2.4 LES MOTEURS DE LA CROISSANCE
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a RGT a une conomie diversifie qui est domine par plusieurs secteurs importants. La croissance de la rgion a t mene par les services financiers et commerciaux et par les ser vices de distribution qui comprennent les
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tlcommunications, la radio-tldiffusion, les transports ferroviaires, le fret, les transports fluviaux et ariens, lentreposage et les pipelines. PICE 2.7 - L A DIVERSIT DE NOTRE CONOMIE
CHANGEMENTSENTRE
1984 ET 1993 40 %
12 %
52 %
13 %
19 %
20 %
-17 %
7%
-34 %
1 Comprend les services de finance, dassurance, dimmobilier, de comptabilit, de contentieux, de consultation en gestion, les agences de publicit, les firmes de relations publiques, etc. 2 Comprend les tlcommunications, la radio-tldiffusion, les services ferroviaires, le fret, le transport fluvial et arien, les entrepts et les pipelines. 3 Comprend les restaurants, les htels, les commerces de dtail, les salons de coiffure, etc. Source : The Boston Consulting Group.
la diffrence dun grand nombre dautres grandes villes-rgions en Amrique du Nord, nous avons un bon quilibre de lemploi entre les services financiers et le secteur de la fabrication (pice 2.8). Tandis que la plupart des centres urbains dAmrique du Nord tendent tre des conomies soit de fabrication, soit de services, les deux secteurs ont une forte prsence dans la RGT. Cet quilibre exceptionnel apporte la fois la diversit et la stabilit lconomie et renforce lattrait de la rgion en tant quemplacement commercial. Les produits et services qui sont exports sont les moteurs de lconomie de la rgion. Les produits et services exports sont ceux qui font concurrence ceux des entreprises en dehors e la rgion pour apporter une nouvelle richesse d ou conserver la richesse existante grce la production de biens ou services qui peuvent remplacer les produits ou services imports. Parmi les exemples de Lconomie dchange
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produits et services exports, citons les industries des ressources naturelles, la plupart des industries de fabrication et certaines parties des services financiers et des services commerciaux, tous tant vendus ou exports en dehors de la rgion. PICE 2.8 - L ES EMPLOIS DANS LA FABRICATION ET LES SERVICES DANS LES VILLES NORD-AMRICAINES FABRICATION EN POURCENTAGE DE LEMPLOI TOTAL, 1994 FINANCES, ASSURANCES ET IMMOBILIER EN POURCENTAGE DE LEMPLOI TOTAL, 1994
Source : Analyse des donnes de Statistique Canada, du Regional Financial Associates et du ministre des Finances.
Les biens et services non exports font concurrence aux produits et services des entreprises au seinde la rgion conomique. Ils recyclent la richesse existante au lieu dattirer de nouvelles richesses dans la rgion. Il sagit principalement dentreprises locales qui font concurrence dautres entreprises locales. Les commerces de dtail, les agents immobiliers, les journaux locaux et la plupart des entreprises du btiment sont des exemples de services qui ne sont pas exports. Un grand nombre dentreprises sont hybrides en ce sens quelles offrent des produits et services exports et des produits et services non exports. Les htels, les entreprises de conditionnement alimentaire et les banques sont des exemples dentreprises qui se font concurrence sur les marchs locaux tout en vendant certains de leurs services en dehors de la rgion (pice 2.9). Limportance du secteur des changes ressort de la richesse quil cre pour lconomie locale. Les secteurs des changes reprsentent 40 pour 100 du produit mtropolitain brut de la RGT et 33 pour 100 des emplois dans la rgion. En outre, chaque dollar de ces secteurs gnre deux dollars supplmentaires de croissance
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dans les produits et services non exports.15 En dautres termes, le succs des secteurs des changes est au coeur du succs des secteurs hors changes. PICE 2.9 - L E SECTEUR DES CHANGES ET HORS CHANGES SECTEUR DE COMMERCIALISATION DES PRODUITS ET SERVICES SECTEUR DES PRODUITS ET
SERVICES NON EXPORTS
CONCURRENCE DES ENTREPRISES EN

DEHORS DE LA RGION CONOMIQUE GNRE UNE NOUVELLE RICHESSE OU MAINTIENT LA RICHESSE PAR LA SUBSTITUTION DE PRODUITS IMPORTS PAR EXEMPLE : INDUSTRIES PRIMAIRES, LA PLUPART DE LA FABRICATION
B ON NOMBRE D ENTREPRISES
PRSENTENT LES DEUX ASPECTS
FAIT CONCURRENCE AUX

ENTREPRISES AU SEIN DE LA RGION CONOMIQUE
EXEMPLE : HTELS,
CONDITIONNEMENT ALIMENTAIRE, BANQUES
FAIT CIRCULER LA RICHESSE EXISTANTE PAR EXEMPLE : NETTOYEURS SEC, JOURNAUX LOCAUX, LA PLUPART
DU BTIMENT
Le secteur des changes de la RGT est domin par les industries de fabrication et quelques services commerciaux cls. La fabrication reprsente 60 pour 100 de lconomie des changes de la RGT. Les finances et les assurances combines reprsentent seulement 11 pour 100, et dautres services commerciaux reprsentent 8 pour 100, comme lindique la pice 2.10. La prdominance du secteur de la fabrication dans lconomie de la RGT a t le rsultat de plusieurs dcisions fortuites de politiques nationales. La dcision daccrotre la production dacier dans la rgion, la dcision aprs-guerre de convertir la production de vhicules en production dautomobiles et la dcision de dvelopper un programme daviation civile ont t parmi les politiques qui ont favoris Toronto comme tant lemplacement des secteurs de fabrication, comme le secteur de lautomobile et de larospatiale. Le montage dautomobiles et la fabrication de pices reprsentent un lment cl du secteur de la fabrication (pice 2.11). Ce fut la signature du Pacte de lautomobile en 1965 qui a confr Toronto son avantage unique dans le
Le secteur de la fabrication
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Leffet de multiplication des produits et services exports a t suivi dans 30 villes amricaines entre 1990 et 1994. Daprs lanalyse des donnes de la RFA par le Boston Consulting Group et les renseignements fournis par Mt. Auburn Associates, un cabinet amricain spcialits dans lconomie urbaine.
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montage dautomobiles et la fabrication de pices. Entre 1986 et 1993, le secteur de lautomobile a connu une forte croissance dpassant de loin la croissance de tous les autres secteurs de fabrication de la RGT. Lemploi dans le secteur conomique au cours de cette priode a cru de 8 pour 100 tandis que lemploi dans les autres secteurs de fabrication a flchi16. En fait, parmi les villes nordamricaines, la RGT est maintenant au second rang seulement aprs Detroit pour sa dpendance conomique vis--vis du secteur automobile. PICE 2.10 - L A FABRICATION DOMINE LCONOMIE DCHANGE SECTEURS
DEXPORTATION
% DE PRODUITS
ET SERVICES CHANGS
VALEUR AJOUTE
EXPORTE (EN MILLIARDS
TAUX DE
CROISSANCE :
EMPLOYS (EN MILLIONS) 327 239 47 14 26 653
$)
1987-1993 -0,5 % 13 % 10,0 % 3,6 % 3-5 %4
VALEUR AJOUTE/EMPLOY 64 $ 30 $ 105 $ 230 $ 27 $
% DE LCONOMIE DEXPORTATION 60 % 17 % 11 % 8% 2% 98 %
FABRICATION SERVICES DE FINANCES ET ASSURANCES
DISTRIBUTION1
87 % 36 % 52 % 51 % 100 %
21,0 $ 7,1 $ 4,9 $ 3,2 $ 0,7 $ 36,9$
AUTRES SERVICES
COMMERCIAUX2
TOURISME3
1 2 3
Communications, transports ariens, routiers et ferroviaires, entrepts, logistique, pipelines. Services juridiques, de comptabilit, de publicit, consultants, graphistes, production cinmatographique, services publics. lment dexportation des htels et restaurants, divertissements et loisirs, et commerce de dtail. Une valeur supplmentaire galement cre dans les transports est compte dans les services de distribution. Difficile calculer au fil du temps, car la valeur relative au sein des htels et des restaurants, des divertissements et des loisirs ainsi que des commerces de dtail change probablement dune anne lautre. Source : The Boston Consulting Group.
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Entre 1986 et 1993, la croissance annuelle de lindustrie automobile a t de 11,5 pour 100, contre -1,6 pour 100 pour tous les autres secteurs de la fabrication. La croissance annuelle de lemploi dans lindustrie automobile au cours de cette priode a t de 8 pour 100, contre -1,1 pour 100 pour tous les autres secteurs de la fabrication. Source : Statistique Canada.
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PICE 2.11 - LIMPORTANCE DU RSEAU DE LAUTOMOBILE

Lindustrie de lautomobile de la RGT a cr de 11,5 pour 100 chaque anne tandis que tous les autres secteurs de fabrication ont baiss de 1,6 pour 100. La croissance annuelle de lemploi dans lindustrie automobile a t de 8 pour 100 entre 1986 et 1993, tandis que dans tous les autres secteurs de fabrication elle a baiss de 1,1pour 100.
1 Dollars constants 1986. Source: Statistique Canada.
PICE 2.12 - LA RGT EST UN CENTRE AUTOMOBILE PRINCIPAL

PMB du secteur de lautomobile (en millions de $ can.)
Note : Un dollar US converti au taux de 1,37 $. Source : The Boston Consulting Group.
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Le secteur de lautomobile a des retombes considrables qui sont importantes pour lconomie locale. Comme le fait ressortir la pice 2.13, le secteur de lautomobile contribue considrablement la production de fabrication dans dautres secteurs. Les fabricants automobiles font galement des achats importants aux petites entreprises. General Motors, Chrysler et Ford effectuent des achats auprs denviron 13 000 socits canadiennes, dont 75 pour 100 sont des petites entreprises17. Une large gamme dentreprises, depuis les pices automobiles jusqu lentretien en passant par les transports et le btiment ainsi que les services commerciaux, profitent de la prsence et de la prosprit de lindustrie automobile. La RGT, son tour, profite de lactivit conomique gnre par lindustrie automobile et galement des effets multiplicateurs considrables des dpenses subsquentes. PICE 2.13 - L ES ACTIVITS DE FABRICATION TRIBUTAIRES DE LINDUSTRIE AUTOMOBILE ACTIVITS DE FABRICATION FONDERIES FER ET ACIER PRODUITS DU CAOUTCHOUC FABRICANTS DE PILES ET BATTERIES MACHINERIE F EUILLES DALUMINIUM CBLES ET FILS FEUILLES DE CUIVRE ET DALLIAGE MATRICE ET EXTRACTION PICE EMBOUTIE EN MTAL VERRERIE MTALLURGIE (DIVERSE) PEINTURE RCEPTEURS DE RADIO ET DE TLVISION PLASTIQUES ET RSINES SYNTHTIQUES INDUSTRIE TEXTILE PLASTIQUE POURCENTAGE DE LA PRODUCTION TRIBUTAIRE DE LINDUSTRIE AUTOMOBILE 37 %
17 %
13 %-15 %
8%
3 %-6 %
Source : Rapport du Groupe dtude fdral sur lindustrie canadienne des vhicules et des pices automobiles daprs les tudes intrants-extrants, 1983.
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Analyse par The Boston Consulting Group des estimations pour GM et Ford et rapports du Groupe dtude fdral sur lindustrie canadienne des vhicules et des pices automobiles.
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Le secteur des services apporte une contribution importante lconomie de la RGT grce lactivit des siges sociaux. Les siges sociaux reprsentent des fonctions prcieuses de services exports en raison des emplois quils crent par le biais des services quils se procurent. La RGT compte un nombre impressionnant de siges sociaux. En fait, comme 564 des plus importantes entreprises dAmrique du Nord ont leurs siges sociaux dans la RGT, Toronto est le deuxime emplacement prfr des siges sociaux, aprs New York (voir pice 2.14). Il vaut galement la peine de noter que plus dun tiers des 100 siges sociaux du Financial Post sont situs dans la RGT. Alors que Montral et Toronto taient plus ou moins galit sur le plan de lemplacement des siges sociaux dans les annes 60, la balance a chang vers la fin des annes 70 lorsquun grand nombre des siges sociaux ont dmnag pour se rendre dans un climat des affaires quils jugeaient plus stable au lendemain de la victoire du Parti Qubcois, au Qubec. Les industries des services exports de Toronto ont profit considrablement de cette migration des siges sociaux dans son centre urbain. PICE 2.14 - L ES EMPLACEMENTS DES SIGES SOCIAUX EN AMRIQUE DU NORD, 1994
Total des siges sociaux
Le secteur des services
Source : Analyse des donnes de Fortune, Financial Post, Forbes ar The Boston Consulting Group. et p
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2.5 CONDITIONS NCESSAIRES LA COMPTITIVIT DES PRODUITS ET SERVICES EXPORTS
ous devons une grande partie de notre bien-tre conomique nos secteurs du commerce, des produits et services exports en pleine prosprit, nos services commerciaux et financiers florissants et lattrait que nous offrons pour lemplacement des siges sociaux des socits. Nous devons non seulement appuyer, mais promouvoir activement toutes ces caractristiques qui font de la RGT un lieu attrayant pour que ces secteurs cls prosprent et continuent de gnrer la richesse pour la ville-rgion, pour la province et pour une grande partie du reste du Canada. Les cots dexploitation, le climat de la rglementation et linfrastructure sont trois facteurs importants qui influent sur la prsence actuelle et le niveau des investissements de lindustrie automobile dans notre rgion. Les cadres de lindustrie nont plus que deux ans avant de prendre des dcisions importantes sur leurs principales chanes de montage pour lan 2000. Les dcisions touchant les investissements dans les usines et la modernisation ou llargissement des gammes seront largement dictes par les facteurs que la RGT peut influencer. Les usines de montage de la RGT sont tributaires des usines de pices implantes dans la RGT puisquelles livrent les pices suivant la mthode juste-temps. Comme un fabricant de pices le fait remarquer, une autoroute supplmentaire [la 407] qui viterait les embouteillages de la 401 rendrait la RGT beaucoup plus attrayante pour les fabricants de pices18. Le prsident dune association de fabricants de vhicules automobiles confirme cette opinion : selon lui les trois grands fabricants estiment quun accs facile au march amricain et aux rseaux de concessionnaires est vital[...] Laccs aux fournisseurs est galement important. Un bon systme dautoroute et de transport ferroviaire est une ncessit 19. Parmi les autres facteurs dont les dirigeants de lindustrie tiennent compte quand ils prennent des dcisions en matire dinvestissement, citons : Le facteur conomique - Laspect conomique est le plus important. Vous avez des charges sociales, des impts fonciers, des impts sur les socits, lassurance-chmage, les cotisations la Commission des accidents du travail, qui sont un impt dguis et les taxes de vente. Faites le total et a devient un fardeau important [...] Un grand nombre de cots sont analogues dans les divers territoires, mais les charges fiscales diffrent beaucoup et peuvent faire pencher la balance [en faveur dun territoire en particulier].
Le secteur de lautomobile
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Interviews menes par The Boston Consulting Group. Interviews menes par The Boston Consulting Group. Les citations qui suivent sont galement tires de cette srie dinterviews.
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Les cots de la main-doeuvre et la rglementation du travail mme - La usine qui dmnagerait [de la RGT] et qui irait sinstaller aux tatsUnis, produirait un nombre beaucoup plus lev de voitures par anne cause du rglement du travail. Mes collgues aux tats-Unis appellent ceci le plan ABC Anyplace But Canada (nimporte o mais pas au Canada). La paperasserie- Obtenir des permis ici nous oblige engager un type plein temps pendant cinq semaines pour tenir la ville par la main. Il ny a pas de comparaison avec des villes comme Windsor. L, il ny a pas de problme, les ingnieurs sont l sur les chantiers et soccupent de tout. [La RGT] nest pas seulement gourmande, elle est antagoniste. Pour la RGT, cest un privilge de btir chez elle et les investisseurs doivent limpressionner. Windsor connat la valeur de lindustrie automobile. La contribution de lindustrie automobile lconomie de la RGT ne peut pas tre considre comme un fait acquis selon un analyste minent de lindustrie : Les usines automobiles durent de 10 12 ans avec la modernisation. Ensuite, il faut y ajouter de nouvelles gammes. Les grandes usines autour de la RGT seront toutes vieillissantes la fin de la prsente dcennie, et il faut alors se demander quelles gammes elles vont y ajouter et quelles gammes elles ne vont pas y ajouter. Quest-ce que cela signifie pour les fournisseurs de pices20? Les communications, les transports ariens, ferroviaires et par camion, lentreposage, la logistique et les pipelines sont les secteurs dexportation qui connaissent la plus forte expansion dans la RGT (pice 2.9), bien quils soient la source demplois faible valeur ajoute. Les facteurs favorables ces services sont analogues ceux du secteur manufacturier : proximit des marchs, cots conomiques et infrastructures. Comme le prsident dune socit de logistique le dcrivait : Un grand nombre dentre nous provient de grosses socits qui ne voulaient pas se charger de la rception et de lexpdition de marchandises linterne. Nous essayons de nous implanter dans les environs. Nous avons besoin dentrepts de qualit des prix raisonnables, des frais de main-doeuvre raisonnables, y compris les impts et taxes et un bon accs routier.
20 Denis Desrosiers, Desrosiers Automotive Consultant.
Les services de distribution
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Un cadre dans une compagnie arienne se montrait plus direct en faisant allusion aux amliorations de linfrastructure : Larogare 1 est une farce. Nous avons besoin dinstallations modernes si nous voulons devenir la ville privilgie dentre en Amrique du Nord. Ces observations traduisent le criant besoin dune infrastructure moderne et de haute qualit pour rpondre aux exigences croissantes des entreprises. Les ser vices financiers et les assurances Ces services ont connu une expansion rapide et crent des emplois bien pays dans la rgion. Au cours de la dernire dcennie, Toronto a consolid sa position en tant que centre bancaire de pointe au Canada. Sur les 5 grandes banques canadiennes, 3 ont leur sige social Toronto et 46 autres banques trangres sont installes dans la ville21. Toronto est galement le principal centre du pays pour les compagnies dassurance-vie. Globalement, il y a environ 180 000 personnes dans la RGT qui sont employes dans les secteurs financiers, des assurances et de limmobilier. En vrit, lemploi de Toronto dans les services financiers et limmobilier vient au quatrime rang en Amrique du Nord22. Des interviews avec des cadres suprieurs des banques ont relev des faits troublants propos des tendances qui se dessinent dans les services dexportation dans la RGT et ailleurs. Le regroupement croissant des centres tlphoniques et des fonctions de soutien amne les grandes socits de services financiers se relocaliser dans des endroits moins onreux en dehors de la rgion. La relocalisation de 1 000 employs de la Banque Canadienne Impriale de Commerce Halifax et Regina, la relocalisation de 500 employs de la Banque Royale Moncton et la mutation de 900 employs de Federal Express de Mississauga Moncton sont des exemples de cette tendance. La globalisation de la gestion financire et de la technologie de linformatique et des tlcommunications facilite la relocalisation des entreprises de services. Le recours croissant aux oprations bancaires lectroniques devrait amener les banques amricaines fermer la moiti de leurs succursales et liminer plus de 450 000 emplois dans les banques selon une tude publie dans 23 le Wall Street Journal. Comme le fait remarquer un cadre des banques canadiennes : Les oprations bancaires par tlphone et par ordinateur iront plus vite quon le pense et la prochaine vague de regroupement des succursales bancaires suivra de prs.
21 22 23 Il y a aussi deux banques du pays appartenant lAnnexe 2. Hazel Duffy, Competitive Cities: Succeeding in the Global Economony, Londres, EFN Spon166. , 1995, p. Deloitte Touche Tohmatsis International, The Future of Retail Banking - A Global Perspective , New York, septembre 1995.
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On cite souvent les cots comme tant la raison pour laquelle les entreprises de services financiers et commerciaux dmnagent ou accroissent leurs fonctions de soutien en dehors de la RGT. Les entreprises qui envisagent de sinstaller dans des villes comme Halifax, Moncton et St. John sont sduites par lattrait du cot de la main-doeuvre et des rductions fiscales de ces petits centres urbains. Un grand nombre de banques ont dmnag leurs fonctions dadministration financire et dassurance dans les banlieues de la RGT, o ces activits cotent moins cher. En outre, la proximit est suffisante par rapport au centre. Les centres tlphoniques et dautres activits reposant sur la technologie ont dmnag encore plus loin. Il sagit l de fonctions autonomes et dcentralises qui se prtent facilement la relocalisation dans des endroits o les frais dexploitation sont moins chers en dehors de la province. Nanmoins, la proximit des clients et des concurrents, laptitude attirer une main-doeuvre qualifie et la qualit de la vie sont des raisons essentielles pour lesquelles les fonctions des siges sociaux des banques auront tendance demeurer dans le centre de la RGT. La concentration des activits dans le centreville est galement essentielle au succs du noyau de services financiers. Dans les principaux centres financiers comme New York, Londres, Tokyo et Toronto, les districts financiers sont concentrs dans quelques quartiers de la ville. La proximit des services financiers autour des tablissements de base (Bourse, banques charte, socits de fiducie, compagnies dassurances et caisses de retraite) est importante, car ces derniers appuient leurs activits commerciales 24. Ce facteur souligne la ncessit de maintenir un centre-ville de haute qualit forte densit occup par les bureaux o on trouve un nombre suffisant de services auxiliaires. Les services juridiques, comptables, de publicit, de consultation, dart graphique, de production cinmatographique et les services publics sont parmi les services qui crent les emplois plus forte valeur ajoute dans lconomie de la RGT. Les entreprises qui offrent ces services considrent laccs au capital humain et la proximit des clients comme les facteurs essentiels lorsquelles dcident o simplanter et o elles peuvent tre florissantes. Pour le prsident dune maison de design graphique, laccs aux tablissements de cration et laptitude attirer les travailleurs de ltranger fait de Toronto un endroit o lon souhaite stablir. Le vice-prsident dun cabinet de recherche de march fait remarquer que le cot est secondaire [...] Nous payerons peut-tre plus cher Toronto, mais cest essentiel la faon dont nous faisons nos
24 Lhsitation des maisons de services financiers sinstaller Canary Wharf souligne limportance pour un grand nombre de socits dtre situes dans le centre-ville.
Les ser vices commerciaux
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affaires [...] Nos affaires exigent que nous soyons dans un grand centre. Le viceprsident dun cabinet de consultation international considre que la qualit de la vie Toronto est un lment primordial [...] mais sil ny avait pas de siges sociaux ici, nous aurions beaucoup de mal justifier la prsence dun bureau dans cette ville. La qualit de vie est nettement lun des points forts de Toronto qui appuie dautres services financiers dans la ville. En valuant Toronto comme tant au 7e rang des villes commerciales du monde, le magazine Fortune(14 novembre 1994) faisait observer : la surprise gnrale, tant donn ses impts levs, Toronto, dont la propret est tincelante, est en tte de liste parce que cest lune des plus agrables villes de sa taille [...] Elle a un air cosmopolite [...] Elle a un systme dducation et une population active excellents. Si la criminalit est une source de proccupation, voici un argument solide : Toronto est la rgion mtropolitaine importante la plus scuritaire en Amrique du Nord. [Traduction libre] En confirmant la classification de Toronto parmi les 10 premires villes du monde, le magazine Fortunela dcrivait cette anne (13 novembre 1995) comme la ville la plus recherche du Canada comme un endroit o un grand nombre de rsidents sont prts fermer les yeux sur les prix et jouir dune ville qui offre de bonnes universits, un systme national dassurance-sant et une scne culturelle brillante. La production La production cinmatographique est le segment qui connat lexpansion la cinmatographique plus rapide dans la catgorie des autres services commerciaux. Les budgets cinmatographiques dans la RGT en 1994 se sont levs 480 millions de dollars, soit une augmentation de 38 pour 100 par rapport 1993. La cl du noyau mergent de la cinmatographie Toronto possde un rservoir important de talents professionnels qui reoivent des cachets raisonnables par rapport ceux de Los Angeles et de New York. Les producteurs cinmatographiques prennent galement en considration les avantages fiscaux que Toronto offre par rapport aux villes amricaines. Le tourisme Si le tourisme contribue relativement peu la richesse de la RGT, il sagit l dune source importante de cration demplois. La rcession nord-amricaine a un effet notable sur les dpenses de tourisme dans la RGT et dans le Canada tout
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entier. Le nombre de touristes, de congressistes et de gens daffaires a baiss rgulirement en 1989, 1990 et 1991. Mais le tourisme, favoris en partie par la faiblesse de notre dollar, a connu une reprise aprs la rcession et affiche une croissance annuelle de 5 6 pour 100 par an en Amrique du Nord. La RGT connat une augmentation des affaires tant de la part des touristes individuels que de la part des participants des congrs en provenance des tatsUnis. Une autre croissance des affaires du tourisme dans la rgion peut tre ralise si lon fait les investissements ncessaires dans linfrastructure et la qualit de la vie pour sassurer que nous demeurons une destination attrayante pour nos visiteurs. Il ne faut pas sous-estimer leffet du secteur des arts et de la culture sur lconomie de la RGT. En effet, Toronto est maintenant le troisime centre en importance du thtre dans le monde aprs Londres et New York et se targue dun secteur commercial du thtre dont les recettes annuelles dpassent 130 millions de dollars. Toronto est galement au troisime rang pour les spectacles de musique en direct en Amrique du Nord25. On estime les recettes annuelles provenant du tourisme culturel un milliard de dollars. Les manifestations artistiques et culturelles attirent 15 millions de personnes tous les ans. Quelque 160 000 rsidents de la RGT sont employs actuellement, directement ou indirectement, par le secteur, qui a cr de 11 pour 100 de 1988 1992, alors que les emplois dans lconomie torontoise en gnral ont diminu de 9 pour 100 26. Les arts et la culture ont galement jou un rle cl dans la transformation de Toronto en un centre urbain vibrant et cosmopolite jouissant dune rputation internationale grandissante. Soutenir la masse critique des activits et tablissements artistiques est critique pour maintenir notre rputation en tant que destination culturelle et de tourisme. Si la quatrime r nest pas encore clairement dfinie, nous pouvons tre e pratiquement srs des caractristiques suivantes : les produits et services exports continueront dtre les moteurs de la croissance conomique de la rgion; le secteur de lautomobile continuera dapporter un stimulant puissant lconomie - si la RGT russit maintenir la capacit des usines de montage quelle possde lheure actuelle;
25 26 Comit consultatif de la stratgie sectorielle des industries culturelles (ACCISS), The Business of Culture: A Summar Toronto, imprimeur de la Reine pour lOntario, 1994, p. 4. y, Toronto Arts Council, A Cultural Vision (mmoire soumis au Groupe dtude sur la RGT, septembre 1995, p. 2).
Les affaires culturelles
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les rseaux du centre-ville dans le domaine des services financiers, des siges sociaux et de lexportation continueront de montrer une croissance importante du PMB, mais une croissance plus lente des emplois; la croissance des emplois proviendra de plus en plus des secteurs hors exportation qui sont largement tributaires de la viabilit continue des secteurs de lexportation; les rseaux mergents dactivits conomiques apparatront spontanment et seront difficiles prvoir; certaines industries, comme la production cinmatographique et le tourisme, apporteront des surprises qui pourront crotre probablement dune manire importante, pourvu que la conjoncture conomique soit favorable.
2.6 RENFORCER LCONOMIE DE LA RGT Les blocs de construction essentiels
aliser la croissance conomique dans la RGT dpendra du choix de bonnes politiques pour stimuler linvestissement et la cration demplois. Comme le fait ressortir la pice 2.15, les blocs de construction essentiels pour la croissance comprennent linfrastructur (physique et humaine), une qualit de vie leve, une e administration efficace et fefiente et une approche coordonne vis--vis du ic dveloppement conomique approche qui permettra la rgion dattirer, de , une retenir et de promouvoir des entreprises comptitives lchelon global. PICE 2.15 - L ES BLOCS DE CONSTRUCTION DE LA CROISSANCE CONOMIQUE
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Bien que le gouvernement provincial et les administrations locales puissent contribuer crer un climat concurrentiel pour les entreprises, il y a des limites certaines leur capacit de faire progresser la croissance conomique locale. La rgion na pas le pouvoir dinfluer sur les tendances gnrales conomiques ou la rationalisation globale des entreprises. Elle ne peut gure non plus exercer dinfluence sur les domaines qui sont rglements et imposs par dautres paliers de gouvernement. Cependant, il y a un grand nombre de dcisions et de politiques qui dpendent de notre volont ou de notre influence. Il y a plusieurs faons dont nous pouvons promouvoir la croissance conomique : Investir dans linfrastructurnotamment dans la modernisation des aroports, e, les moyens de transport, les grandes artres, le btiment et les tlcommunications; Investir dans le capital humaincessaire pour appuyer les secteurs dchange n de produits et services; Maintenir notre qualit de vie toutes ses dimensions, car cela est essentiel dans pour appuyer les services commerciaux et financiers, de mme que le tourisme; Attirer et retenir efficacement les investissements des politiques qui grce favorisent les secteurs de croissance; Organiser le dveloppement conomique pour la comptitivit en coordonnant les efforts rgionaux et locaux. La RGT et la province ont des rles importants jouer dans linfrastructure dont les entreprises et les industries ont besoin pour livrer une concurrence efficace. Linfrastructure routir e doit tre modernise pour permettre aux noyaux cls tributaires des transports de faire concurrence sur le plan des dlais, des cots et de la qualit. Les expditions de pices automobiles dans le cadre du systme juste--temps doivent traverser la RGT en moins de une heure et demie et les services de distribution doivent avoir facilement accs aux voies des camions. Par consquent, il est essentiel que lautoroute 407 soit termine avant 1997 pour permettre aux fabricants, notamment ceux des secteurs des chanes de montage et des pices automobiles, davoir linfrastructure ncessaire pour demeurer comptitifs. Comme lemplacement de la RGT est bien situ pour servir la fois lOntario et le Nord-Est des tats-Unis, un grand nombre de fabricants dans la rgion dpendent dun systme de routes modernes et accessibles pour acheminer les produits dans les dlais voulus vers les destinations extrieures. Les amliorations de linfrastructure sont galement essentielles ces entreprises, car elles Investir dans linfrastructure
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permettent aux services de transport et de distribution des produits implants dans la RGT de demeurer comptitifs par rapport ceux dautres emplacements en Amrique du Nord. Linfrastructure de laropor pas suivi le rythme de la croissance et elle ne t na russit pas rpondre aux besoins des gens daffaires (sans mentionner les touristes et les rsidents). Laroport international Pearson dessert plus de 21 millions de passagers par an et plus de la moiti des vols quotidiens internationaux et frontaliers du Canada. Une quatrime piste est maintenant en voie de construction et, daprs le projet de plan gnral de laroport, on prvoit deux pistes supplmentaires est-ouest dotes de nouvelles installations darogare ou dexpansion des installations existantes lies un centre de transport au sol qui permettra en fin de compte de desservir 50 millions de passagers par an. Pearson gnre prs de 4 milliards de dollars de chiffre daffaires dont 475 millions de dollars pour le tourisme chaque anne. Si la nouvelle piste nord-sud de 200 millions de dollars Pearson qui est prvue depuis au moins 10 ans est maintenant en voie de construction, la modernisation et lexpansion essentielles des aroports sont bloques en attendant les accords visant tablir lautorit de laroport de la RGT, ce qui laisse larogare 1 dans un tat de grave dlabrement. Linfrastructure de laroport doit tre nettement amliore et largie pour appuyer les besoins des industries cls de fabrication et de service dans la RGT27. Il est galement important que notre infrastructure de tlcommunications soit davant-garde, accessible et rentable pour les secteurs financiers, commerciaux et manufacturiers. Nous devons tre aux aguets pour saisir les occasions de promouvoir cet aspect vital de linfrastructure. Nous devons commencer par intgrer nos installations de rseaux commerciaux et ajouter un rseau distinct multimdia pour amener la RGT au premier plan de la rvolution de la technologie de linformation. Lamlioration continue des transports en commun rgionaux et fer roviaires est ncessaire pour assurer un service efficace tant aux entreprises quaux rsidents dans toute la rgion. La densit du centre-ville, la qualit de ses immeubles et les agrments qui appuient son succs reprsentent une rare combinaison datouts qui nous distingue des autres centres commerciaux du monde. Ces facteurs sont essentiels au maintien des fonctions de siges sociaux et lappui des nombreux services commerciaux qui contribuent au bien-tre conomique de la rgion.
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Les formalits dimmigration et de douanes consistent un obstacle inutile la circulation des passagers.
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Une main-doeuvre bien instruite et bien forme est un facteur cl de la comptitivit. La survie et la croissance dun grand nombre dentreprises et dindustries dans la rgion dpendent dun rservoir disponible de travailleurs qualifis : des gens qui ont une bonne instruction, des connaissances de base solides et une capacit dacqurir de nouvelles comptences. Non seulement le capital intellectuel attire les entreprises dans les villes-rgions, mais il est une source de croissance conomique de la rgion elle-mme. Il est ncessaire de maintenir un systme scolaire de premier ordre financ par ltat dans lensemble de la RGT et de trouver les moyens daider les jeunes gens passer avec confiance et comptence dun segment lautre de la population active. Les entreprises globales choisissent de simplanter ou de slargir dans les endroits o les normes denseignement sont leves et o les connaissances langagires et techniques sont avances. Des tudes rcentes faites aux tats-Unis indiquent que le facteur principal qui dtermine les dcisions dimplantation par les socits est la comptence de la main-doeuvre locale et la disponibilit dune formation professionnelle peu onreuse, personnalise et technique. Ldition daot 1995 du Report on Businessplac la qualit de la main-doeuvre en tte de a sa liste de contrle pour limplantation idale dune entreprise28. Les comptences lemportent maintenant sur les cots sur le plan du principal attrait pour un grand nombre de socits qui recherchent des travailleurs dots dun esprit analytique, prts sadapter et faire face la nouvelle concurrence, capables de faire preuve dinnovation dans la prestation des services et possdant les comptences et les connaissances voulues pour affronter les nouveaux problmes et trouver de nouvelles solutions. Selon un sondage ralis par le Repor on Business n 1995, un grand nombre t e de P.-D.G. qui souhaitent une expansion de leur socit commencent sinquiter sil ny a pas duniversit axe sur les recherches dans un rayon de 15 kilomtres. Or, une grande partie de la force de la RGT provient du fait quelle possde un rseau dducation post-secondaire exceptionnel tant au niveau universitaire que collgial29. La communaut urbaine de Toronto se classe maintenant trs favorablement au mme rang que dautres territoires de haut savoir en Amrique
28 29 Ann Walmsley, 1995 Smart Cities, Report on Business , (aot 1995), p. 45-68. Au niveau universitaire, la RGT compte lUniversit de Toronto, chef de file des universits pour la recherche au Canada; lUniversit York, une des plus grandes universits du Canada ayant une rputation en matire de recherche et denseignement dans un grand nombre de domaines; lUniversit polytechnique Ryerson, la seule universit polytechnique du Canada, renomme pour la recherche applique et la formation dans un grand nombre de professions. Au niveau collgial, la RGT compte le collge Seneca, le plus grand collge de lOntario qui offre un excellent programme de commerce international; le Collge George Brown, reconnu internationalement pour son cole dhtellerie; le collge Sheridan, qui offre un programme en animation de films; le collge Centennial, pour son cole de transports et le centre Bell connu pour les tlcommunications cratives; le Collge Durham, connu pour les programmes remarquables comme son programme de robotique et dinformatique; et le collge Humber qui offre un programme exceptionnel pour les diplms des collges et universits. Digne de mention galement, le Collge des beaux-arts de lOntario, le collge du design artistique le plus important et le plus clbre du Canada.
Investir dans le capital humain Assurer une ducation de premier or re d
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du Nord30. Seules les rgions les plus axes sur les connaissances comme le Massachusetts et la Californie se classent avant lOntario dans leurs niveaux de ralisation en matire dducation. Des dpenses rgulires aux niveaux provincial et fdral dans le domaine de lducation post-secondaire dans les annes 70 et dans les annes 80 ont abouti la cration dun rseau solide et dynamique dtablissements denseignement dans lensemble de la RGT et ont produit une main-doeuvre hautement qualifie. En 1991, plus de 46 pour 100 de la population active employe dans la RGT aurait fait des tudes post-secondaires. Ce pourcentage se compare au taux de 24 pour 100 de la population active employe dans la RGT qui avait le mme niveau dducation il y a 20 ans31. Si la RGT veut maintenir cet avantage concurrentiel de sa main-doeuvre, la province doit maintenir son engagement vis--vis de lenseignement lmentaire, secondaire et suprieur. Lavenir de lOntario dpend dune tradition dexcellence de renomme internationale en matire dducation et de recherche. Les ressources consacres lducation rapportent des dividendes considrables qui enrichissent la sant et la prosprit de la rgion, de la province et du pays tout entier. Offrir des soins de sant de premier or re d Les soins de sant de premier ordre fournissent galement un avantage concurrentiel important de la RGT. Notre systme dassurance-sant reprsente un lment important de vente pour les entreprises qui envisagent de venir des tats-Unis pour sinstaller chez nous. Non seulement les socits paient relativement moins cher par employ pour lassurance-sant dans la RGT que ce nest le cas dans dautres territoires, mais leurs employs bnficient de certains des meilleurs services de sant du monde32. La qualit de la vie est un facteur important dans les dcisions en matire dinstallation dentreprise. Comme lactivit et la croissance conomiques dpendent davantage du capital humain et moins des ressources matrielles, les questions de qualit de vie revtent une importance plus grande. La villergion de Toronto se classe rgulirement parmi les 10 premires dans le
30 31 Municipalit de la communaut urbaine de Toronto, 1994 statistiques en matire de recherche de la Division du dveloppement conomique de la C.U.T. de 1994. Profil des divisions et subdivisions du recensement en Ontario, Partie B, recensement de 1991; caractristiques de population et dhabitation Toronto, recensement de 1971; Statistique Canada. Peter Maurice, Health Care: A Competitive Weapon, Business Quarterlyvol. 56, (printemps , 1992, p. 118-123. La RGT abrite lun des plus grands et plus influents centres denseignement des sciences de la sant en Amrique du Nord.
Maintenir notre qualit de la vie
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classement comparatif des centres internationaux33. Les services, les atouts et les avantages intangibles qui constituent notre qualit de vie jouent un rle important dans ces valuations et nous procurent un avantage concurrentiel important sur le plan international34. La vitalit, lattrait et la scurit du centre-ville sont au coeur de notre capacit dattirer les entreprises dans la rgion et de les garder. Les valuations de Toronto lors de comparaisons avec ses homologues internationales font ressortir que Toronto est la rgion mtropolitaine importante la plus scuritaire dAmrique du Nord, quelle est cosmopolite et quelle comprend lune des populations urbaines les plus multiculturelles du monde, quelle possde un systme de transports en commun efficace et abordable, et quelle est un centre culturel et de spectacle de pointe. En dpit de notre sens historique du bien-tre dans la rgion, on constate une perception croissante du public que notre qualit de la vie est en voie de se dgrader. Un sondage rcent fait ressortir que, si les rsidents de la RGT expriment leur satisfaction dans lensemble propos de leur propre qualit de la vie, notamment au niveau de leur quartier, ils sont de plus en plus inquiets pour lavenir. La morosit de lconomie, la disette demplois et la perception que la criminalit augmente sont en tte de la liste des proccupations35. Pour dissiper cette perception et la possibilit relle dune qualit de la vie en voie de dtrioration, nous devons maintenir nos normes leves en matire dducation, de scurit publique, dassurance-maladie, de services sociaux, de culture et de protection environnementale de premier ordre. Les villes-rgions disposent dune gamme de moyens pour favoriser leur croissance, du gnral (infrastructure, promotion) au particulier (formation personnalise, programmes dapprovisionnement, incitations la cration demplois). Il est important pour la RGT daxer ses efforts sur les dbouchs de croissance qui offrent le plus de chances. Ceci veut dire mettre laccent sur les produits et services exports qui sont le moteur du bien-tre conomique de la ville-rgion. Cela veut dire aussi mettre laccent sur les entreprises existantes lutt p que sur les nouvelles entreprises et sur les entreprises qui font partie des noyaux stratgiques plutt que sur celles qui fonctionnent sur une base plus isole.
33
Attirer et retenir les investissements
Voir Competitive Advantage: An Enviable Quality of Life, Executive Summary of the Report on the Quality of Life in the Greater r oT onto Ar a, prpar par le comit de la qualit de la vie du Comit de e coordination de la rgion du grand Toronto, comit de la qualit de la vie, septembre 1995, p. 7. Cette conclusion a t confirme dans nos discussions avec des cabinets amricains spcialiss dans lemplacement dentreprises internationales. Repot on Quality of Life in the GTA, Phase Two - Attitudinal Study r , prpar par Environics Research Group Limited pour le Comit de coordination de la rgion du grand Toronto, aot 1995.
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Mettre laccent sur les points forts
Comme nous lavons expliqu plus tt, nos points les plus forts, en termes demplois et de croissance de PMB, sont dans la fabrication (notamment lautomobile), les services de distribution, ainsi que les services commerciaux et financiers, notamment les siges sociaux. Il est beaucoup plus simple, et moins onreux, de maintenir les entreprises existantes dans ces points forts que de les remplacer par de nouvelles entreprises dont le rendement est alatoire. Les industries mergentes, comme la production cinmatographique et le tourisme, sont peu susceptibles de devenir suffisamment importantes dans un proche avenir pour prendre la relve des rseaux existants qui sont au coeur de lactivit conomique. De mme, un grand nombre de nouvelles industries intressantes considres comme des rseaux potentiels la biotechnologie et les logiciels, par exemple) ne sont pas ( mme de crer des emplois haute valeur ajoute en quantit et des niveaux de qualification capables dabsorber la main-doeuvre disponible. Le point fort de la rgion rside dans un rseau important dentreprises qui fournissent des facteurs de production cls dautres fabricants dans la rgion et ltranger. Les pices automobiles, larospatiale, lautomation industrielle de pointe, les machines outils et les matrices constituent tous des secteurs essentiels. La rgion accueille galement la concentration la plus importante du pays de services de producteurs, notamment les services scientifiques et techniques, lingnierie, le design, les mises lpreuve, les services juridiques, de consultation en matire de gestion et les services financiers. La RGT constitue ainsi un rservoir dactivits conomiques cruciales qui doivent tre chries et nourries36. Mme si les secteurs dexportation composs dun grand nombre de grandes socits multinationales sont la source de la richesse et de la croissance de lconomie, les composantes de leurs entreprises sont souvent petites et locales. Les occasions pour les entreprises locales augmentent mesure que les grandes socits multinationales cherchent comprimer leurs prix de revient et soustraitent les aspects de leur production qui taient nagure effectus linterne. Cest la qualit du capital intellectuel que lon trouve dans ces milliers dentreprises locales qui donne aux produits ou services exports leurs qualits uniques de haute valeur ajoute et leur avantage concurrentiel. Encourager la croissance de ces petites entreprises et rpondre leur besoin dune maindoeuvre spcialise et bien instruite, forme dans la rgion, peut renforcer nos points forts dj considrables dans les secteurs des changes.
36
Meric S. Gertler, Submission to the GTA Task Force, 18 mai 1995, p. 2-3; voir galement Meric S. Gertler, Toronto: The State of the Regional Economy , Toronto, ministre des Approvisionnements et Services, Canada, 1990.
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La RGT est limite dans les encouragements quelle peut offrir pour attirer de nouveaux investissements. La concurrence Atlanta, Boston, Chicago, New York et en Virginie a beaucoup plus de latitude pour offrir des incitatifs attrayants aux entreprises qui envisagent une relocalisation. la diffrence de ces territoires amricains, la RGT nest pas en mesure doffrir une aide financire directe sous forme de dgrvements dimpt lors de la cration demplois, de dgrvements dimpt aux investissements en bien dquipement, de rabais sur les taux dlectricit ou de subventions la formation propres aux socits la recherche dun nouvel emplacement. Comme un cadre suprieur le faisait remarquer, regardez les concurrents. Leur vision est globale et non locale. Si la RGT veut jouer un rle dans les ligues majeures, elle doit faire comme eux pour rendre les investissements attrayants37. Bien que les incitatifs ne soient pas le seul facteur qui fait pencher la dcision en matire demplacement, ils contribuent mettre les villes et provinces dans la course. Ils posent galement des problmes en terme de ddommager un concurrent local si une nouvelle usine de pices automobiles, par exemple, reoit des incitatifs pour investir dans la rgion. Il y a risque supplmentaire, si les facteurs conomiques ne sont pas l pour appuyer une nouvelle entreprise, que les incitatifs offerts dune manire ponctuelle deviennent une forme de subvention permanente. Nanmoins, la province peut et, dans certains cas, doit utiliser les incitatifs pour promouvoir les investissements vitaux dans lindustrie automobile et dans dautres secteurs manufacturiers cls qui renforcent lconomie provinciale. La capacit de rassembler des donnes utiles et de les partager efficacement est une autre cl pour attirer et retenir avec succs les entreprises. Ce qui nous fait dfaut dans la RGT, cest la capacit de recueillir et de diffuser des renseignements, statistiques et autres sur la base dune ville-rgion. La province et Statistique Canada recueillent rarement, ou mme jamais, des donnes sur la RGT bien quil soit reconnu quil sagisse du moteur conomique de lOntario et du Canada. En outre, le peu de donnes que lon recueille sur la RGT nest pas facilement accessible.
Mesures incitatives
Rassembler et utiliser les connaissances
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Entrevues menes par The Boston Consulting Group.
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PICE 2.16 - L E SAVOIR, UNE FORME DE POUVOIR TRE RENSEIGN

IL EST DIFFICILE DE PRENDRE DES DCISIONSPOLITIQUES SI LON NE
CONNAT PAS LES DOMAINES QUI SONT EN EXPANSION ET CEUX QUI NE LE SONT PAS. PERSONNE NE PEUT FOURNIR CES RENSEIGNEMENTS . - U N AGENT DU DVELOPPEMENT CONOMIQUE, RGION DE TORONTO
TRE CONNU
DALLAS NOUS REND VISITE DEUX FOIS NOUS NE VOYONS JAMAIS PERSONNE DE TORONTO. - CADRE DE FANTUS NOUS NE SAVIONS PAS O NOUS
ADRESSER POUR OBTENIR DES RENSEIGNEMENTS TORONTO.
PARTAGER RAPIDEMENT LES

CONNAISSANCES
L A PLUPART DES LISTES COURTES EN

MATIRE DE DCISIONSDEMPLACEMENT SONT PRISES DANS UN DLAI DE QUELQUES SEMAINES.
PAR AN.
SI ON NE PEUT
PAS FOURNIR LES DONNES TEMPS ET PRSENTER DES CHIFFRES COMPARABLES AUX VILLES AMRICAINES, ALORS ON NEST MME PAS DANS LA COURSE.
NOUS POUVONS DIRE UN CONSEILLER EXACTEMENT QUI EST GAGNANT ET QUI EST PERDANT DANS NOTRE CONOMIE. - U N AGENT DU DVELOPPEMENT CONOMIQUE, RGION DE PHOENIX TOUS LES JOURS, MON ORDINATEUR
ME RENSEIGNE SUR LES SOCITSDONT LE BAIL VIENT EXPIRATION. JE PEUX ALORS MADRESSER ELLES SUR UNE BASE PROACTIVE. - U N AGENT DU DVELOPPEMENT CONOMIQUE, RGION DE NORFOLK, VIRGINIE
- G RANDE SOCIT CANADIENNE

COMMENTANT SA DCISION RCENTE DE SIMPLANTER EN DEHORS DE LA
- CADRE DE WADLEY-DONOVAN LONTARIO NAVAIT AUCUNE ORGANISATION LONTARIO NAVAIT . AUCUNE QUIPE SPCIALISE. - INTERVIEW AVEC UNE GRANDE
BANQUE COMMENTANT SA DCI SION RCENTE DIMPLANTER UN CENTRE TLPHONIQUE AU
RGT
NOUVEAU-BRUNSWICK.
Source: entrevues
La technologie de linformation peut jouer un rle vital dans lacquisition et le partage des connaissances. La RGT a besoin dinstallations intgres multimdias pour tablir la liaison entre ses principaux tablissements denseignement, ses tablissements de recherches et lindustrie dune manire efficace. Un certain nombre dexcellentes initiatives (ONET et OCRI Net, par exemple) ont t lances, mais il y a apparemment peu de coordination entre ces divers projets de rseau. Il faut mettre sur pied un rseau lchelon provincial pour relier les rseaux locaux, nationaux et internationaux et coordonner les fonctions de collecte et de diffusion de linformation qui sont essentielles pour btir une base de connaissances capable de soutenir la concurrence. Les taxes commeciales et r les autres cots Les dcisions dimplantation et de maintien dentreprises reposent galement sur les politiques dimposition et de rglementation qui sont entre les mains de ladministration rgionale. Les dcisions en matire dimplantation dentreprises dpendent en fin de compte des cots commerciaux qui englobent la main-doeuvre, les impts, lnergie et les transports. LOntario et le Canada sont souvent considrs comme des territoires qui
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cotent cher, surtout cause des impts quils peroivent pour payer les services publics. Mais cette perception ne repose pas sur les faits. Une tude rcente effectue par KPMG a conclu que la plupart des emplacements canadiens ont un avantage important sur le plan des cots par rapport aux emplacements amricains38. Dautres tudes effectues par KPMG et Price Waterhouse ont conclu que le fardeau fiscal total des socits en Ontario, notamment les impts fonciers frappant les entreprises, se compare avec celui dautres territoires canadiens et amricains39. Nanmoins, la RGT peut encore amliorer son efficacit et rduire les cots quelle impose aux entreprises. Les chapitres 4, 5 et 6 du prsent rapport recommanderont des changements en matire de rglementation et dadministration qui aboutiront un meilleur processus dcisionnel et plus efficace, ainsi que des rductions dans la taille des pouvoirs publics. En plus de rduire le niveau des impts fonciers, les pouvoirs publics doivent affronter les ingalits dans le systme des impts fonciers pour mettre les entreprises de la rgion sur un pied dgalit. Le systme des impts fonciers dans la RGT place un fardeau injuste sur un grand nombre dentreprises dans la ville-rgion. moins de rduire ou dliminer ces ingalits, la sant conomique de toute la rgion en ptira. Ce problme est discut en dtail dans le chapitre qui suit. Lapproche actuelle vis--vis du dveloppement conomique de la rgion est fragmente et souvent contre-productive. Des couches et services multiples des pouvoirs publics exercent lheure actuelle des activits de dveloppement conomique au sein de la RGT. Le gouvernement fdral, le gouvernement provincial et les administrations municipales butent lun sur lautre dans leurs efforts spars pour renforcer la comptitivit conomique. Souvent, les pouvoirs publics finissent par se concurrencer lun lautre au lieu de renforcer la comptitivit des entreprises quils essaient daider. La recherche a dmontr quil y a environ 700 programmes provinciaux officiels directement relis au dveloppement conomique qui existent paralllement dans la RGT. Le ministre provincial du Dveloppement conomique, du Commerce et du Tourisme est le principal pourvoyeur de programmes. Il compte en effet plus de 1 000 employs qui se consacrent aux
38 KPMG, A Comparison of Business Costs in Canada and the United States, rapport prpar pour la division du commerce et des investissements des tats-Unis, ministre des Affaires trangres et du Commerce international, Ottawa, 1995, p. 3. KPMG, Analysis of New Yorks Business Tax Competitiveness, State Tax Notes:et Price Waterhouse et le ministre des Finances du Qubec, La Fiscalit des entreprises au Qubec : un rgime comptitif , 1994.
La coordination du dveloppement conomique
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activits de dveloppement conomique qui ont directement ou indirectement une influence sur la rgion40. Le rle de la province dans le dveloppement conomique qui se rapporte la RGT est considrablement plus lev que celui du gouvernement fdral et plus important que lensemble des efforts combins des municipalits locales et rgionales41. Si les administrations rgionales et municipales dpensent un total de 17 millions de dollars dans ce domaine, les divers ministres de la province responsables du dveloppement conomique dpensent plus de 600 millions de dollars par an. La pice 2.17 indique que les efforts de dveloppement conomique de la province qui se rapportent la RGT sont largement disperss et souvent erratiques. Au niveau municipal, le profil de la RGT est diminu par la fragmentation du dveloppement conomique intrargional. Sur les 30 municipalits locales de la RGT, 25 ont des budgets de dveloppement conomique qui couvrent une large gamme dactivits, depuis les gnrateurs de petites entreprises jusquaux campagnes orchestres de marketing international. En essayant de tout faire en mme temps, les municipalits parpillent leurs efforts de dveloppement conomique et nobtiennent que des rsultats marginaux. Labsence de coordination dans lattrait des entreprises aboutit des dmarches de petite envergure qui ne fournissent pas loccasion dacqurir des connaissances spcialises en marketing. Cependant, les bureaux locaux jouent un rle prcieux pour retenir et desservir les entreprises dans leur rgion. Comme le personnel local du dveloppement conomique est proche du client, il est trs bien plac pour recueillir des donnes sur les entreprises et des informations sur le secteur en vue danalyses au niveau rgional. Ils sont galement mme deffectuer des visites rgulires dans les entreprises et de fournir un service attentif aux besoins des entreprises locales. Le dveloppement conomique poursuivi aux divers niveaux et de diverses faons joue galement contre les intrts rgionaux en minant notre capacit davoir une seule voix identifiable pour la RGT. Lattrait des entreprises et la promotion de notre rgion se font mieux au niveau rgional plus vaste o nos intrts communs de dveloppement conomique peuvent tre le mieux servis. Les efforts de maintien des entreprises, en revanche, devraient tre laisss aux municipalits qui sont bien places pour desservir efficacement les besoins des entreprises locales. Il est clair quune approche plus centre et plus efficace vis-vis du dveloppement conomique est indispensable.
40 Lintgration du tourisme au ministre du Dveloppement conomique et du Commerce, au milieu de 1995, a entran une augmentation du nombre du personnel ministriel consacr aux activits de dveloppement conomique qui se rapportent la RGT. Voir Ian Brown, Report to the GTA Task Force on Economic Development Activities of the Provincial and Federal Government (document dinformation prpar pour le Groupe dtude sur la RGT, septembre 1995).
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PICE 2.17 - L E PROFIL DU DVELOPPEMENT CONOMIQUE FRAGMENT DE LA RGT

MINISTRE DU DVELOPPEMENT CONOMIQUE, DU COMMERCE ET DU TOURISME
MINISTRE DE LAGRICULTURE, DE LALIMENTATION ET DES AFFAIRES RURALES
MINISTRE DES AFFAIRES CIVIQUES, DE LA CULTURE ET DES LOISIRS
MINISTRE DE
LENVIRONNEMENT ET DE LNERGIE
ADMINISTRATION
MARKETING/RELATIONS
PUBLIQUES
INDUSTRIE ALIMENTAIRE DVELOPPEMENT
AIDE AUX DITEURS

ONTARIENS
SUBVENTIONS
DEFFICACIT INDUSTRIELLE
INDUSTRIE ALIMENTAIRE IMMOBILISATIONS
SIDICO STRATGIE ONT. DITION PROGRAMME ASSOCIATIONS PROF.
SUBVENTIONS
DIMMOBILISATIONS
PROMOTION COMMERCE ET
INVESTISSEMENT
SUBVENTIONS CO-INDUSTRIELLES SUBV. DE PARTENARIAT

SECTORIEL
DVELOPPEMENT DES
SECTEURS
TECHNOLOGIE ET COMMUNICATIONS
INVESTISSEMENTS
STRATGIQUES
DVELOPPEMENT CONOMIQUE
COMMUNAUTAIRE
SOCIT DE DVELOPPEMENT DE L ONTARIO TOURISME
(MILLIONS DE $) BUDGET PERSONNEL 577.9 $ 1,025 3.7 $ 48 29 $ 42 6.3 $ 35 616.9 $ 1,150
Source : Estimations du gouvernement provincial 1995, analyse du Groupe de travail de la RGT.
La quatrime re prsente un nouveau dfi pour la RGT. Linfrastructure, les systmes de gouvernement et les processus politiques de la RGT ont t crs au cours des trois premires res daprs-guerre, lorsquun grand nombre de facteurs externes favorisaient notre rgion. Alors que nous entrons dans la quatrime re, le succs de la RGT dpendra de notre capacit den faire le lieu de choix pour les socits et les travailleurs qui peuvent simplanter ailleurs .
Le cadre dune stratgie conomique pour la RGT
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Nos avantages actuels nous donnent une longueur davance dans la course, mais nous ne pouvons pas compter que les facteurs externes qui nous ont favoriss par le pass seront aussi favorables lavenir. De plus, les proccupations conomiques du pass, comme les efforts effectus par une municipalit de la RGT paralllement ceux dune autre municipalit galement de la RGT, pour recruter une entreprise qui rside dj dans la rgion, risquent de nous faire oublier le vritable dfi que nous affrontons. PICE 2.18 - L E PROFIL DE DVELOPPEMENT CONOMIQUE FRAGMENT DE LA RGT RGT MUNICIPALIT
RGIONALE DE HALTON
MUNICIPALIT
RGIONALE DE PEEL
MUNICIPALIT
DE LA COMMUNAUT URBAINE DE TORONTO
MUNICIPALIT
RGIONALE DE YORK
MUNICIPALIT
RGIONALE DE DURHAM
RGIONAL -
370 K $ 4 EPT
0$ 0 EPT CALEDON (1) BRAMPTON (7) MISSISSAUGA (11)
1,873 K $ 20 EPT TORONTO (36) SCARBOROUGH (17) NORTH YORK (7) ETOBICOKE (4) YORK (1) EAST YORK (3)
225 K $ 0,5 EPT GEORGINA (0) E. GWILLIMBURY (0) NEWMARKET (0) AURORA (0) KING (0) VAUGHAN (7) RICHMOND HILL (4) MARKHAM (6) WHIT. STOUFFVILLE (0)
627 K $ 6 EPT BROCK (0) UXBRIDGE (0) SCUGOG (0) PICKERING (2) AJAX (5) WHITBY (3) OSHAWA (3) CLARINGTON (3)
HALTON HILLS (0) MILTON (1) BURLINGTON (2) OAKVILLE (3)
LOCAL
569 K $ 6 EPT
2,273 K $ 19 EPT
7,566 K $ 68 EPT 17 M $ 156.5 EPT
1,936 K $ 17 EPT
1,547 K $ 16 EPT
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Note 1 : EPT = quivalent plein temps Source : questionnaire sur le dveloppement conomique du Groupe de travail sur la RGT
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La RGT dans son ensemble est en concurrence avec dautres villes-rgions et si nous nunissons pas nos efforts, si nous ne rassemblons pas les nergies combines du secteur public et du secteur priv, nous risquons de perdre la situation enviable que nous venons dacqurir sur le plan de la concurrence. Pour russir dans la quatrime re qui samorce, nous devons mettre sur pied une stratgie conomique qui profite de nos points forts et tire parti des dbouchs nouveaux. Cette stratgie doit tre guide par un sens net des priorits qui comprend les rgles fondamentales suivantes : 1. Reconnatre que le commerce des produits et services est lorigine du bientre conomique de la RGT et doit tre le ple des proccupations de la politique conomique. 2. Investir dans linfrastructure et le capital humain ncessaires pour appuyer les secteurs dexportation des produits et services axs sur les connaissances. 3. Maintenir la qualit de la vie de Toronto dans tous ses aspects, car cest l un lment vital pour appuyer lactivit des siges sociaux, les services commerciaux et financiers, le tourisme et un grand nombre de nouvelles entreprises axes sur les connaissances. 4. Retenir la base des entreprises automobiles et des socits de fabrication qui sy rattachent. 5. Maintenir un centre-ville attrayant forte densit et de premier ordre Toronto qui se distingue trs avantageusement des villes amricaines. 6. Rorganiser et centrer les efforts de recrutement et de maintien des entreprises sur les rseaux dactivit conomique que nous avons dj dans la RGT, notamment lactivit des siges sociaux, en faisant appel un modle de partenariat du secteur public et du secteur priv. Recommandation 1 Il faudrait laborer une stratgie conomique pour la RGT qui sappuie sur les points forts exceptionnels de notre ville-rgion, par : linvestissement dans linfrastructure physique et sociale pour appuyer les secteurs cls du commerce des produits et services; le maintien de la qualit de vie de la RGT dans tous ses aspects et lappui un centre-ville attrayant forte densit et de haute qualit; la rorganisation des efforts de recrutement et de maintien des entreprises sur les rseaux dactivit conomique que nous avons dj dans la RGT grce un modle de partenariat du secteur public et du secteur priv42.
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La recommandation 40 dcrit ce partenariat en plus de dtail.
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La RGT affronte un grand nombre de dfis. Le prsent chapitre a port sur les questions conomiques. La section suivante du prsent rapport explore les ingalits fiscales, les problmes de prestation de services et les questions de fragmentation qui minent la comptitivit conomique de la ville-rgion.
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LA RFORME DE LIMPT FONCIER

... il y a peu dimpts qui ont soulev autant dintrt, et mme de passion, dans le coeur des Canadiens, surtout des propritaires. 1 Richard Bird et Enid Slack
3.1 DFINIR LES PROBLMES
valuation foncire est un problme de longue date. On souligne depuis une trentaine dannes les injustices du systme dvaluation dans divers rapports provenant du gouvernement provincial et des administrations locales. Dj en 1967, la Commission de rforme de limpt foncier (la commission Smith) reconnaissait que le systme comportait des lacunes et recommandait la mise en oeuvre dun systme dvaluation de la valeur marchande dans toute la province. Par la suite, des rapports publis par la Commission de rforme de limpt foncier en Ontario (la commission Blair) en 1977, par la commission royale sur la communaut urbaine de lOntario (la commission Robarts) en 1977 et par la Commission de lquit fiscale de lOntario en 1993 critiquaient galement la disparit des valuations dans la province et proposaient des recommandations en vue dune rforme. Mme si la plupart des municipalits ontariennes ont dj demand la province de procder une rforme quelconque du systme dvaluation, le systme en vigueur dans la communaut urbaine de Toronto demeure statique, en grande partie parce que les contribuables sopposent toute rforme. Assurment, certains contribuables sortiraient gagnants des changements apports au systme, mais dautres y perdraient. La perspective de devoir verser des impts fonciers plus levs a incit les perdants ventuels rclamer grands cris le statu quoet contrer tout effort de rforme. Puisque nous avons russi pendant toutes ces annes financer lducation et ladministration locale au moyen dun systme dvaluation archaque et inquitable, pourquoi croyons-nous quil serait maintenant possible deffectuer une rforme? La rforme est devenue incontournable pour plusieurs raisons. Les entreprises fuient la communaut urbaine cause des impts fonciers trop
Richard Bird et Enid Slack, Urban Public Finance in Canada, Toronto, John Wiley & Sons, 1993, p. 79.
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levs, et les gens craignent de perdre leur emploi. Le nombre considrable de propritaires qui ont fait appel de leur valuation et obtenu gain de cause a rduit lassiette fiscale, obligeant ainsi les municipalits et les conseils scolaires augmenter les taux dimposition pour maintenir les niveaux de services offerts. Par ricochet, les problmes du systme dvaluation vont continuer de samplifier. Les coupures sans prcdent dans les transferts provinciaux viennent aiguiser ces problmes, tout en relguant aux calendes grecques les tentatives de rduire la dpendance lgard des impts fonciers comme source de recettes. Le rle des impts fonciers Les impts fonciers constituent la principale source de recettes pour la plupart des municipalits et des conseils scolaires de la RGT. En 1993, les municipalits de la RGT (de paliers suprieur et infrieur) ont peru prs de 3,4 milliards de dollars en impts fonciers des fins municipales. La pice 3.1, qui prsente la rpartition des recettes par source pour toutes les municipalits de la RGT, dmontre que les impts fonciers constituent la principale source de recettes pour toutes les administrations municipales de la RGT. Les impts fonciers comptaient pour 39,8 pour 100 des recettes dans la communaut urbaine de Toronto, et 50,2 pour 100 dans la rgion de Halton. PICE 3.1 : SOURCES DE RECETTES DES ADMINISTRATIONS MUNICIPALES DU GRAND TORONTO, 1994
Source Communaut urbaine de Toronto Durham Halton Peel York
Impts fonciers Eau/gouts Droits dutilisation Subventions Autre Total
39,8 6,3 14,6 31,5 7,8 100,0
42,9 10,5 11,0 29,0 6,6 100,0
50,2 12,1 9,7 20,1 7,9 100,0
47,7 11,2 10,8 23,2 7,1 100,0
42,7 11,9 11,1 22,6 11,7 100,0
Remarque : Municipalits de palier suprieur et infrieur. Source : Renseignements financiers pour 1994 fournis par le ministre des Affaires municipales et du Logement de lOntario.
Quant aux conseils scolaires, leurs recettes proviennent des impts fonciers et des subventions provinciales. Les conseils scolaires de la RGT ont peru plus de 4,2 milliards de dollars, soit environ 80 pour 100 de leurs recettes totales, en impts fonciers en 1994. Dans la communaut urbaine de Toronto, cependant, ce sont les recettes tires des impts fonciers qui ont financ pratiquement toutes les dpenses consacres lducation. Dans le contexte des restrictions budgtaires aux paliers fdral et provincial et de lengagement du gouvernement provincial de rduire les impts sur le 80
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revenu, on ne voit pas comment on pourrait cesser de compter sur les impts fonciers court terme. Le Groupe dtude estime que limpt foncier continuera de jouer un rle important au chapitre des finances municipales et de lducation. Toutefois, comme on lexplique au chapitre 5, le groupe dtude nencourage pas le financement de laide sociale mme les impts fonciers. Le nombre grandissant de propritaires qui en appellent de leur valuation et les carts qui existent entre les impts fonciers verss par les entreprises de la communaut urbaine et ceux verss par les entreprises situes la priphrie du grand Toronto sont les deux lments qui exigent quon effectue sans dlai une rforme de lvaluation foncire. Le nombre de propritaires qui font appel de leur valuation foncire, surtout dans la communaut urbaine de Toronto, a augment considrablement au cours des cinq dernires annes. Cette situation a entran certains problmes, dont il est question dans des dclarations rcentes ce sujet : Notre assiette fiscale est tout ce que nous avons Toronto pour financer lducation publique. Or, elle seffrite plus rapidement que la population de morues. La province doit absolument faire quelque chose ce sujet [le systme dvaluation foncire]. Plus on attend, pire ce sera. David Moll, prsident du conseil de lducation de Toronto, Toronto Starmai 1995 , [...] les contribuables paient des bureaucrates ontariens et leurs avocats pour effectuer lvaluation foncire des difices du gouvernement de lOntario. Ils paient dautres bureaucrates ontariens et leurs avocats pour faire appel de ces valuations. Ensuite, ils paient encore dautres bureaucrates, ceux qui travaillent pour les conseils scolaires et les municipalits, pour appuyer leurs valuateurs. John Spears, Toronto Star9 mai 1995 , La pice 3.2 fait ressortir le problme aigu des appels dans la communaut urbaine, surtout laugmentation constate entre 1992 et 1994. Dans la Ville de Toronto, plus de 40 pour 100 des valuations font lobjet dun appel, dune anne lautre. Les problmes immdiats
Les appels
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Cest Scarborough et North York quon a constat laugmentation la plus importante des appels au cours des dernires annes. Le problme des appels dans la communaut urbaine de Toronto est plus grave que dans les autres rgions de la RGT. Toutefois le problme prend de lampleur lextrieur de la communaut urbaine, car le systme dvaluation devient partout de plus en plus archaque. Environ 30 pour 100 des valuations combines de Halton et de Peel faisaient lobjet dun appel en 1995; pour les rgions de York et de Durham, ces chiffres taient de 13 pour 100 et 12,2 pour 100 respectivement. Le problme des appels a abouti une rduction considrable de lvaluation foncire pour certaines proprits. Le Centre Toronto-Dominion, situ au centre-ville de Toronto, a fait la manchette des journaux dernirement lorsquil a obtenu gain de cause dans un appel, qui aboutira probablement un remboursement dimpts fonciers denviron 10 millions de dollars. Le Skydome, la suite dun appel, a vu ses impts fonciers rduits de 1,67 million de dollars par anne, et les administrations locales devront lui rembourser une somme de 8,35 millions de dollars, verse au cours des dernires annes en impts fonciers. Pour rpondre en partie au dluge dappels interjets par les propritaires, les valuateurs provinciaux et la Commission de rvision de lvaluation financire ont redress les valuations la hausse pour certaines proprits et certains groupes de proprits. Ils ont impos ces redressements soit parce quils percevaient une injustice, soit parce que la commission leur a ordonn de rvaluer certaines proprits. Ces redressements effectus ici et l peuvent aboutir des hausses dimpts fonciers imprvues et considrables. Des redressements apports rcemment lvaluation foncire de proprits situes sur la rue King ouest Toronto se sont traduits par des hausses dimpts inattendues de lordre de 400 pour 100 pour certains propritaires dentreprise. De mme, des petits dtaillants installs dans des galeries marchandes de la communaut urbaine de Toronto ont t confronts des augmentations faramineuses dimpts fonciers suprieures 600 pour 100 la suite de redressements apports lvaluation foncire des galeries marchandes en 1993.
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PICE 3.2 : VALUATIONS EN APPEL DANS LA COMMUNAUT URBAINE DE TORONTO, 1989-1994 NBRE DAPPELS
INTERJETS
POURCENTAGE D EVALUATIONS EN APPEL
PERTE DIMPTS FONCIERS ESTIMATIVE (MILLIONS DE $)
PERTE EN % DE LASSIETTE FISCALE*
TORONTO 1994 1993 1992 1991 1990 1989 NORTH YORK 1994 1993 1992 1991 1990 1989 SCARBOROUGH 1994 1993 1992 1991 1990 1989 EAST YORK 1994 1993 1992 1991 1990 1989 YORK 1994 1993 1992 1991 1990 1989 ETOBICOKE 1994 1993 1992 1991 1990 1989
20 907 26 792 24 552 18 542 13 907 14 892 25 736 24 023 10 129 7 467 12 131 6 127 19 636 36 748 7 062 5 733 5 407 4 821 1 420 1 501 772 319 307 301 1 950 1 733 850 680 417 732 7 165 9 857 8 352 7 186 1 794 3 361
39,8 36,6 43,3 42,1 43,4 42,1 43,9 38,5 26,1 20,8 22,4 17,4 28,4 37,6 26,5 23,2 22,3 20,2 31,8 26,7 25,5 20,1 19,3 19,0 22,2 25,8 12,7 9,9 6,2 10,9 30,3 34,9 29,4 25,5 6,5 12,1
29,0 29,0 27,4 16,6 25,7 25,1 39,0 26,3 6,0 3,5 3,8 1,3 18,5 21,8 9,3 6,1 5,7 5,0 1,2 2,8 1,3 0,4 0,4 0,4 3,8 0,2 1,1 0,8 0,4 1,0 11,1 0,2 10,0 9,3 3,4 7,5
0,8 0,8 0,7 0,4 0,7 0,7 2,0 1,0 0,2 0,1 0,1 0,1 1,2 1,2 0,5 0,4 0,3 0,3 0,4 0,9 0,4 0,2 0,1 0,1 1,0 0,0 0,3 0,2 0,1 0,3 0,7 0,0 0,7 0,6 0,2 0,5
Source : Ministre des Finances, bureaux rgionaux dvaluation de la communaut urbaine de Toronto. * Perte estimative rsultant des appels
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Les rpercussions des injustices en matir e dimpts fonciers sur les entreprises
Les impts fonciers levs exigs des entreprises situes dans la communaut urbaine par rapport au reste de la RGT sont lune des raisons cites les plus frquemment pour expliquer le dmnagement des entreprises vers les municipalits suburbaines du grand Toronto. La fuite des entreprises de la communaut urbaine constitue un problme depuis de nombreuses annes, mais comme dans le cas du problme de lassiette fiscale, la ncessit deffectuer une rforme revt un aspect encore plus urgent lheure actuelle. Le Board of Trade of Metropolitan Toronto dcrit bien ce sentiment durgence : On constate depuis au moins 20 ans lexistence dcarts considrables sur le plan des impts fonciers entre la communaut urbaine et les municipalits environnantes. Toutefois, on ne peut plus tolrer de tels carts lorsque la comptitivit long terme de la communaut urbaine pour attirer les entreprises est mise en jeu. Ce qui est diffrent aujourdhui, cest que le jeu de la concurrence a rduit un niveau sans prcdent les marges bnficiaires des entreprises et que les municipalits situes la priphrie de la communaut urbaine se sont tellement dveloppes quune entreprise de la communaut urbaine qui dmnage dans ces municipalits na pas grand-chose perdre2. Mme si la concurrence nest pas permise lgalement entre les municipalits ontariennes au niveau des impts fonciers, il existe des carts considrables entre les impts verss pour des proprits commerciales et industrielles semblables dans toute la RGT. La pice 3.3 confirme que les taux rels dimpts fonciers (daprs la valeur marchande) sont beaucoup plus levs pour les proprits commerciales et industrielles situes dans la communaut urbaine de Toronto que pour celles situes dans le reste du grand Toronto. En fait, les taux rels dimpts fonciers pour les proprits commerciales installes dans la Ville de Toronto sont plus levs que dans nimporte quelle autre municipalit du grand Toronto. Toutefois, les taux rels dimpts fonciers pour les proprits industrielles sont relativement bas dans la ville de Toronto. Des tudes effectues aux tats-Unis sur le choix dun emplacement par les entreprises laissent entendre que les impts fonciers jouent un rle important dans le choix dun emplacement au sein dune mmergion, mais pas aussi important dans le choix entr deux rgions3. Le choix dune rgion est influenc e
2 Lune des forces concurrentielles dont parle le Board of Trade est la technologie. Les progrs raliss dans le domaine des tlcommunications ont rduit les frais dexploitation dans un endroit plus loign et les frais dimplantation lextrieur des centres urbains. Comme lexplique M. Robert Korthals, ancien prsident de la Banque T-D : Les deux facteurs (qui permettent de rduire les cots) sont la capacit daccrotre la porte des tlcommunications des postes de travail et la baisse continue des frais dappels interurbains. Enid Slack, Is There an Economic Crisis in the GTA Core? (rapport prpar pour le Groupe dtude sur la RGT, aot 1995), p. 23; voir aussi Harry Kitchen et Enid Slack Business Property Taxation, Kingston, Ontario, Government and Competitiveness, School of Policy Studies, Universit Queens, 1993.
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principalement par les conditions du march, la disponibilit et le cot dune main-doeuvre qualifie, la prsence des matriaux ncessaires pour la production et la proximit des marchs. Les conditions du march et les variables associes aux cots ont tendance se ressembler au sein dune mme rgion. Toutefois, les impts fonciers peu levs exigs dans une localit se traduiront par des cots de revient plus bas et des profits plus levs pour les entreprises qui choisissent de sy implanter. tant donn que les taux rels dimpts fonciers pour les proprits commerciales et industrielles sont plus levs dans la communaut urbaine de Toronto que partout ailleurs dans la RGT, le systme dvaluation foncire incite les entreprises sinstaller ailleurs que dans la communaut urbaine. Les carts sur le plan des impts fonciers constituent particulirement un problme pour les municipalits de North York, dEtobicoke et de Scarborough, qui se situent la priphrie de la communaut urbaine. Ces municipalits avoisinantes se comparent favorablement en termes de main-doeuvre qualifie et de rseaux de transport, mais leurs niveaux dimpts fonciers sont trs diffrents. PICE 3.3: TAUX RELS DIMPTS FONCIERS POUR LES PROPRITS COMMERCIALES ET INDUSTRIELLES SITUES DANS LA RGT, 1994 (EN POURCENTAGE DE LA VALEUR MARCHANDE)
Municipalit Communaut urbaine de Toronto Toronto North York Scarborough Etobicoke East York York York Vaughan Markham Richmond Hill Whitchurch-Stouffville Aurora Newmarket King East Gwillimbury Georgina Peel Mississauga Brampton Caledon Halton Oakville Burlington Milton Halton Hills Durham Pickering Ajax Whitby Oshawa Newcastle Scugog Uxbridge Brock Proprit Commerciale Proprit Industrielle
3,2 3,0 2,8 2,6 3,0 2,8 1,3 2,2 1,6 1,2 1,4 1,7 1,8 1,4 2,1 1,9 1,8 1,4 1,6 1,9 1,8 1,8 1,8 2,0 2,1 2,8 1,9 1,9 2,4 2,3
2,5 4,2 4,4 4,3 4,8 4,9 2,1 2,3 2,3 2,3 2,7 2,4 2,4 2,2 2,7 2,1 2,7 2,5 2,9 3,0 2,2 2,8 2,1 2,5 2,7 4,6 2,9 2,7 3,9 3,1
Remarque :Les taux dimpts rels comprennent les impts aux fins de la municipalit de palier infrieur, aux fins de la municipalit de palier suprieur et aux fins de lducation. Source : Ministre des Affaires municipales et du Logement.
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3. 2 QU ELL E E ST LO RI G INE DE C ES P RO BL ME S?
obsolescence du systme dvaluation est la raison qui a principalement contribu laugmentation du nombre de propritaires qui font appel de leur valuation. On peut galement attribuer cette augmentation, au cours des trois dernires annes, la publication par le ministre des Finances, en 1992, dune tude sur les rpercussions des impts fonciers dans la communaut urbaine de Toronto. Cette tude a permis aux contribuables de comparer leurs valuations avec celles tablies pour des proprits semblables et de dterminer si leurs proprits avaient t survalues. Lexplication des injustices sur le plan des taxes daffaires entre la communaut urbaine de Toronto et la RGT est triple : le systme dvaluation archaque, le mode de financement de laide sociale et de lducation et les niveaux de dpenses plus levs dans la communaut urbaine par rapport la rgion priphrique du grand Toronto. Un grand nombre de mmoires prsents au Groupe dtude reconnaissaient que le systme dvaluation causait des problmes et quil fallait procder une rforme sans plus tarder. Le conseil de la communaut urbaine de Toronto faisait remarquer que le systme dvaluation foncire est llment le plus important du financement municipal, mais que le systme actuel est archaque, injuste et incomprhensible 4. Le Board of Trade of Metropolitan Toronto poursuivait dans la mme veine en dclarant que le systme dvaluation tait archaque, injuste, rempli de distorsions et mr depuis longtemps pour un changement5. Larchasme du systme dvaluation foncire est la source de la plupart des problmes. Les proprits de la communaut urbaine de Toronto nont pas t rvalues depuis 1954, poque o les valuations reposaient sur les valeurs marchandes de 1940. Lvaluation des proprits dans les grandes municipalits de la rgion de Durham, y compris Oshawa et Whitby, reposent encore sur les valeurs marchandes des annes 40 et 50. Dans la plupart des autres municipalits de la RGT, les proprits nont pas t rvalues depuis au moins 10 ans. Si les valuations avaient t mises jour intervalles rguliers, nous nassisterions pas au dluge dappels actuel, et nous naurions pas dplorer leur rsultat soudain : des rductions considrables dimpts fonciers qui dciment le systme.
4 5 Municipalit de la communaut urbaine de Toronto, Theres No Turning Back: A Proposal For Change, (mmoire soumis au Groupe dtude sur la RGT, aot 1995), p. 4. Le Board of Trade of Metropolitan Toronto, lettre adresse au Groupe dtude sur la rgion du grand Toronto, 18 mai 1995, p. 1.
Un systme dvaluation archaque
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Larchasme du systme dvaluation a abouti trois types dinjustice : au sein des catgories de proprits, entre les catgories de proprits et entre les municipalits. Par injustices au sein des catgories de proprits,entend le fait on que des proprits semblables au sein dune catgorie (par exemple deux maisons unifamiliales) ne reoivent pas la mme valuation. Les injustices entre les catgories de prprits se produisent lorsquon value diffremment deux o proprits faisant partie de catgories diffrentes, mme si leur valeur marchande est identique. Par exemple, lvaluation des proprits rsidentielles logements multiples est plus de quatre fois plus leve que celle des maisons unifamiliales dans certaines municipalits de la communaut urbaine. Les injustices entre municipalits produisent lorsque lvaluation de proprits se semblables au sein dune mme catgorie, mais situes dans des municipalits diffrentes, est diffrente. Ce sont les injustices au sein des catgories de proprits qui ont amen les propritaires faire appel de leur valuation dans la communaut urbaine de Toronto. Aprs avoir compar leur valuation celle de proprits semblables, un grand nombre de propritaires ont conclu quils taient survalus. Les propritaires commerciaux et industriels ont galement fait appel de leur valuation aprs avoir fait une comparaison semblable. En plus daboutir des appels qui font seffriter lassiette fiscale, les injustices sur le plan de lvaluation font galement perdre confiance aux contribuables dans lintgrit du systme dvaluation foncire. La catgorie des proprits commerciales prsente des problmes particuliers, car on ne peut rvaluer ces proprits quen les comparant des proprits semblables, et non toutes les autres proprits commerciales. On value la valeur des htels, par exemple, en les comparant dautres htels, et non dautres proprits commerciales au sein de la catgorie. Par consquent, on ne peut pas rvaluer les htels dans la communaut urbaine de Toronto, dont lvaluation est historiquement plus leve que pour celle des autres proprits commerciales, pour atteindre la parit avec les autres proprits commerciales. Lvaluation des centres commerciaux et des succursales bancaires est galement relativement leve. Les injustices entre les catgories de proprits et entre les municipalits sont en partie responsables des carts qui existent sur le plan des impts fonciers entre les entreprises situes dans la communaut urbaine de Toronto et celles implantes dans le reste de la RGT. Le systme dvaluation exerce de la discrimination contre les proprits non rsidentielles partout dans la province, mais davantage dans les municipalits de la communaut urbaine que dans le reste de la RGT. La pice 3.4 montre que le ratio des taux dimposition rels des 87
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rsidences et des taux dimpts fonciers pour les commerces est beaucoup plus bas dans les municipalits de la communaut urbaine que dans la plupart des municipalits situes la priphrie de la RGT. Par exemple, le ratio nest que de 0,42 dans la Ville de Toronto, contre 0,70 dans la Ville de Mississauga. La survaluation des proprits non rsidentielles, surtout dans la communaut urbaine de Toronto, est aggrave par limposition par la province dun taux du millime plus lev pour les proprits non rsidentielles et par une taxe doccupation commerciale supplmentaire rclame aux occupants des proprits commerciales et industrielles. Les taux de cette taxe se situent dans une fourchette de 25 75 pour 100 des impts fonciers, selon le type dentreprise. Mme si la plupart des tudes prcdentes sur limposition foncire en Ontario ont recommand labolition de la taxe doccupation commerciale, car cest une taxe arbitraire aucunement relie aux bnfices de lentreprise, elle est toujours en vigueur. Le financement de laide sociale lheure actuelle, le financement de laide sociale relve de la province, de la communaut urbaine et dautres administrations rgionales. La part de la communaut urbaine provient principalement des recettes tires des impts fonciers. Puisque la demande de services est plus leve dans la communaut urbaine que nimporte o ailleurs dans la RGT, le financement de laide sociale mme les impts fonciers est une responsabilit particulirement lourde pour la communaut urbaine. En 1994, la proportion de cas daide sociale dans la communaut urbaine tait de 50,4 pour 1 000 habitants, contre 24,3 dans Durham, 16,8 dans Peel, 16,5 dans York et 9,8 dans Halton. On peut attribuer en partie les taux dimpts fonciers plus levs dans la communaut urbaine la demande relativement plus leve de ser vices daide sociale dans la communaut.
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PICE 3.4 : TAUX DIMPOSITION RELS DES RSIDENCES (EN POURCENTAGE DE LA VALEUR MARCHANDE) DANS LA RGT
ET TAUX RSIDENTIELS EN POURCENTAGE DES TAUX COMMERCIAUX
MUNICIPALIT
TAUX - MAISONS
UNIFAMILIALES
TAUX - LOGEMENTS MULTIPLES (7+)
TAUX
RSIDENTIELS
COMBINS TORONTO ETOBICOKE SCARBOROUGH NORTH YORK YORK EAST YORK OSHAWA AJAX PICKERING WHITBY CLARINGTON BROCK SCUGOG UXBRIDGE BURLINGTON HALTON HILLS MILTON OAKVILLE BRAMPTON MISSISSAUGA CALEDON VAUGHAN AURORA MARKHAM NEWMARKET RICHMOND HILL WHITCHURCH-STOUFFVILLE EAST GWILLIMBURY GEORGINA KING 0,9 1,2 1,3 1,1 1,2 1,1 1,4 1,4 1,4 1,5 1,4 1,2 1,2 1,2 1,3 1,3 1,1 1,2 1,5 1,4 1,4 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2 1,1 1,1 1,3 1,0 4,4 4,6 4,2 4,3 4,9 4,8 3,4 2,4 2,6 2,8 3,8 1,4 2,1 3,0 3,1 2,5 3,1 3,2 2,4 2,4 2,3 1,9 2,5 2,7 2,0 2,7 2,9 2,1 2,1 1,7 1,3 1,4 1,5 1,4 1,6 1,6 1,6 1,5 1,4 1,6 1,4 1,2 1,2 1,2 1,3 1,3 1,2 1,3 1,5 1,4 1,4 1,2 1,2 1,2 1,3 1,3 1,1 1,3 1,3 1,0
RATIO TAUX RSIDENTIELS/ COMMERCIAUX 0,42 0,42 0,41 0,42 0,43 0,41 0,42 0,64 0,69 0,64 0,58 0,46 0,54 0,45 0,59 0,58 0,56 0,56 0,63 0,70 0,71 0,63 0,57 0,55 0,64 0,65 0,65 0,68 0,55 0,47 89
Source : Taux dimposition rels fournis par le ministre des Affaires municipales et du Logement.
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Le financement de lducation
Lducation compte pour au moins 55 pour 100 et, dans certains cas, 70 pour 100 des impts fonciers perus dans diffrentes parties de la RGT. Tant que les taxes scolaires constitueront une aussi grande proportion des impts fonciers exigs pour les proprits commerciales et industrielles, le mode de financement de lducation sera en grande partie responsable des carts constats sur le plan des impts fonciers pour les commerces et les industries de lensemble de la rgion. Le mode de financement actuel de lducation en Ontario (une combinaison dimpts fonciers et de subventions provinciales) sest traduit par des taux dimposition diffrents aux fins de lducation dans toute la rgion. Le calcul de la subvention principale verse au titre de lducation repose sur le nombre dlves et sur ltendue de lassiette fiscale (galise pour reflter les carts qui existent entre les pratiques dvaluation dans lensemble de la province). Plus le nombre dlves est lev et plus lassiette fiscale est faible, plus la subvention est importante. En vertu du mode de calcul actuel et de la faon dont la province dtermine les variables, le conseil scolaire de la communaut urbaine de Toronto ne peut pas obtenir de subventions gnrales lducation. Par consquent, pratiquement toutes ses dpenses de fonctionnement sont finances par les impts fonciers. Tous les autres conseils scolaires dcoles publiques et dcoles spares de la RGT reoivent du financement de la province, ce qui explique, en partie, la raison pour laquelle les impts fonciers prlevs pour lducation sont plus levs dans la communaut urbaine de Toronto. Dautres raisons peuvent expliquer les carts dimposition, notamment les niveaux de dpenses relativement levs pour lducation et les services municipaux dans la communaut urbaine de Toronto, les injustices dans le calcul des subventions provinciales pour les services municipaux, et la fourniture de services par la communaut urbaine de Toronto en dehors de son territoire, pour lesquels elle ne reoit aucun ddommagement. Au cours de discussions avec le Groupe dtude, les chefs politiques et des collectivits de la priphrie de la RGT ont attribu les impts relativement levs de la communaut urbaine au gaspillage et lincomptence des administrations publiques. Le Comit de coordination de la rgion du grand Toronto a dmontr que les recettes nettes ncessaires aux fins municipales se situaient entre 1 483 $ par foyer dans le rgion de Durham et 2 190 $ par foyer dans la communaut urbaine de Toronto6. Mme si les niveaux de dpenses sont gnralement plus levs dans la communaut urbaine, le groupe dtude ne peut pas dterminer prcisment le rle que jouent des niveaux de services plus
6 Sous-comit des finances du Comit de coordination de la rgion du grand Toronto, Preliminary Report, Net Revenue Requirement, aot 1995, p. 16.
Les niveaux de dpenses, les subventions provinciales et le dbordement des ser vices
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levs, des besoins plus grands ou lincomptence et le gaspillage dans la hausse des dpenses. Lincomptence et le gaspillage sont probablement des facteurs, mais il ny a aucun doute que la composition dmographique de la communaut urbaine contribue faire augmenter ses cots des niveaux suprieurs ceux constats dans le reste de la RGT. Lincidence des personnes faible revenu (selon la dfinition donne par Statistique Canada dans le recensement de 1991) dans la communaut urbaine de Toronto est de 16,3 pour 100, contre 10,9 pour 100 pour lOntario. Dans la priphrie de la RGT, cette incidence est infrieure la moyenne provinciale. Le pourcentage de familles monoparentales dans la communaut urbaine est suprieur 15 pour 100, alors quil nest que de 10 pour 100 environ dans les rgions priphriques de la RGT. La proportion de nouveaux immigrants, dans la communaut urbaine, dont la langue maternelle nest pas langlais est deux fois plus leve que la moyenne provinciale, mais elle est infrieure la moyenne provinciale dans Durham et Halton7. Alors que les municipalits situes la priphrie du grand Toronto soutiennent que la communaut urbaine dpense beaucoup trop, celle-ci soutient pour sa part quelle ne reoit pas sa juste part des subventions provinciales pour les services municipaux, et que cet tat de choses vient creuser davantage lcart sur le plan des impts fonciers. Toutefois, les arguments de la communaut urbaine ce titre ne sont pas trs convaincants. Par exemple, la communaut urbaine reoit de la province 49,4 pour 100 de ses dpenses nettes consacres aux transports (nettes des recettes tires des usagers des transports en commun), alors que les municipalits de la priphrie de la RGT reoivent peine plus, soit 51,4 pour 100. En outre, mme si la province verse seulement 52 pour 100 environ des frais de services dambulance assums par la communaut urbaine, compar 100 pour 100 pour les municipalits de la priphrie du grand Toronto, elle reoit 16 $ par tte pour les services dambulance, contre 12 $ dans le reste du grand Toronto8. De mme, le niveau de financement par tte des services de sant publique est pratiquement identique dans toute la RGT (13 $ par tte), mme si le pourcentage de subventions aux dpenses consacres la sant publique par les municipalits de la communaut urbaine est moins lev que celui des subventions verses aux autres municipalits du grand Toronto. En revanche, largument de la communaut urbaine selon lequel la responsabilit financire quelle assume pour les lments dactif et les services
7 8 Conseil scolaire de la communaut urbaine de Toronto, 1995, Student Equity vs. Taxpayer Equity: Changing the Role of Provincial Funding, fvrier 1995, annexe D, p. 1. Calculs effectus par la Direction des finances municipales du ministre des Affaires municipales pour le Groupe dtude sur la rgion du grand Toronto.
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qui profitent lensemble de la RGT la place dans une situation dsavantageuse a du poids. Parmi les lments dactif financs dans la rgion par la communaut urbaine, mentionnons le zoo de la communaut urbaine, le Centre OKeefe, la Place des expositions et la bibliothque de rfrence de la communaut urbaine de Toronto. De mme, le cot des transports assum par la communaut urbaine est plus lev, en bonne partie parce que les rsidents des municipalits de la priphrie du grand Toronto utilisent le mtro, les autobus et les tramways de la communaut urbaine pour se rendre au travail ou des fins de loisirs. On trouvera au chapitre 6 des recommandations sur le partage du financement des lments dactif et de certains services. 3.3 SOLUTIONS PROPOSES L VA L U AT I O N F O N C I R E AU PROBLME DE
ans les solutions que nous proposons, nous mettons laccent sur les changements de politique qui permettront de stabiliser lassiette fiscale et de rduire les injustices sur le plan des impts fonciers. Les trois principaux aspects viss par la rforme sont lassiette fiscale, les taux du millime et les impts fonciers perus sur les proprits non rsidentielles aux fins de lducation. Selon la loi provinciale, lvaluation des proprits situes en Ontario est cense reposer sur leur valeur marchande. Dans les faits toutefois, ce nest pas ce qui se passe dans la RGT. On y trouve divers systmes dvaluation mis en oeuvre diffrentes poques au cours des cinquante dernires annes. Il existe des injustices au sein des catgories de proprits et entre ces catgories, justement parce quil nexiste pas vraiment de systme dvaluation la valeur marchande dans la ville-rgion. Nous avons examin un certain nombre de mesures de rechange visant rformer lassiette fiscale, que nous pouvons regrouper en deux catgories fondamentales : les valuations calcules daprs lunit (calcules selon les dimensions de la proprit) et les valuations calcules daprs la valeur (calcules selon la valeur estimative de la proprit). Les systmes dvaluation calcule daprs lunit ont t proposs par la ville de Toronto et par la Commission de lquit fiscale. Ils comprennent lvaluation lunit et lvaluation la valeur unitaire.
Mesures de rechange sur le plan de lassiette fiscale : proprits rsidentielles valuation calcule daprs lunit
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Lvaluation lunit (EU) consiste percevoir un impt sur la superficie en pieds carrs dun terrain et dun difice. Le calcul repose sur la multiplication du taux dvaluation du pied carr de terrain par la superficie du terrain, plus le taux dvaluation du pied carr de la superficie construite par la superficie de ldifice. Si une proprit comprend un terrain et/ou un difice plus grands que ceux dune autre proprit, son valuation sera donc plus leve. Dans lvaluation lunit, on accorde une pondration plus ou moins importante au terrain et la superficie construite. Ultimement, ce systme peut imposer seulement le terrain (sans tenir compte de la superficie construite) ou seulement ldifice (sans tenir compte de la superficie du terrain). La facilit dadministration et la stabilit sont les principaux avantages du systme dvaluation lunit. Lvaluation foncire consiste dterminer les dimensions de la proprit, ce qui constitue une mesure objective. Ces renseignements sont facilement accessibles, simples et peuvent tre dtermins peu de frais. Les contribuables nauront pas de difficult comprendre le calcul de leur valuation et pourront la comparer sans problme celle dautres proprits. Le processus dappel serait galement assez simple puisquil reposerait simplement sur le calcul des dimensions de la proprit. En outre, lvaluation lunit est une source de recettes relativement stable, car elle change seulement lorsquon fait des ajouts la proprit. Toutefois, mme si le systme dvaluation lunit comporte certains avantages, il choue lamentablement sous laspect de lquit. Comme lont dmontr des tudes prcdentes, et comme nous le constaterons plus loin, lvaluation foncire qui repose sur les dimensions dune unit transfre le fardeau fiscal des foyers revenu relativement lev aux foyers revenu relativement faible. Les familles qui habitent dans de grandes maisons verseraient des impts relativement levs mme si la demeure elle-mme ne valait pas grand-chose. Cest un scnario qui risquerait de se produire surtout dans la ville de Toronto o la valeur des proprits repose davantage sur leur emplacement que sur leurs dimensions. Cest la raison pour laquelle on considre en gnral que lvaluation lunit est inacceptable sous sa forme originale. Lvaluation la valeur unitaire (EVU) une forme modifie de lvaluation est lunit en ce quelle continue de reposer sur la superficie, tout en tenant compte de facteurs qui refltent la valeur marchande. Par exemple, le taux dvaluation du pied carr peut varier selon le loyer moyen vers dans le quartier, lge de ldifice, son utilisation ou son emplacement. Lorsquon tient compte de suffisamment de facteurs dans lvaluation la valeur unitaire, elle ressemble beaucoup lvaluation la valeur marchande. 93
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Les avantages de lvaluation lunit sur le plan de ladministration, de la stabilit et de la clart sont perdus lorsquon passe au systme dvaluation la valeur unitaire. Dans le cadre de ce dernier systme, les valuateurs seraient contraints de recueillir des donnes qui refltent la valeur pour le quartier ou pour les proprits individuelles. Le problme administratif le plus vident dun systme qui tient compte du loyer moyen vers dans un quartier est dobtenir des renseignements fiables ce sujet. Notre analyse du systme dvaluation la valeur unitaire laisse entendre que les valuateurs devraient compter souvent sur leur jugement pour dterminer le montant raisonnable de loyer vers dans un quartier, car il nexiste aucun renseignement fiable sur la valeur locative rsidentielle par quartier. Lassiette fiscale dans un tel systme est galement moins stable que dans le systme de lvaluation lunit puisque le fait de tenir compte de lemplacement et dautres facteurs dans lassiette fiscale aboutirait des fluctuations de celle-ci au fil du temps. Les contribuables auraient galement plus de difficult comprendre lvaluation la valeur unitaire que lvaluation lunit, car les redressements apports pour des variables comme lemplacement et le type de proprit rendraient difficile la comprhension du calcul des impts fonciers et la comparaison avec dautres proprits. Mme si lvaluation la valeur unitaire pondre par la valeur locative est moins rgressive que le systme dvaluation lunit, elle demeure plus rgressive que les autres types dvaluations calcules daprs la valeur. En utilisant des facteurs associs lemplacement (comme les valeurs locatives dans un quartier), qui relient lvaluation dune proprit toutes les autres proprits du quartier, le systme dvaluation la valeur unitaire est galement injuste pour les propritaires individuels. Dans le systme dvaluation la valeur unitaire, deux propritaires, dans une mme rue, dont les maisons sont de dimensions semblables, paieront le mme montant dimpts fonciers, mme si lune des maisons vaut deux fois plus que lautre. Les Pays-Bas et Isral sont les seuls pays qui ont tent de mettre en place le systme dvaluation la valeur unitaire. Rotterdam, o lon a utilis ce systme entre 1977 et 1994, il a fallu rsoudre le problme de linjustice du fardeau fiscal impos aux rsidents des quartiers faible revenu, qui va de pair avec limposition pure et simple au pied carr. Il a fallu tenir compte dans les valuations de facteurs de pondration qui refltent la valeur locative dans un quartier, le type de proprit ainsi que son utilisation et sa qualit. Un problme important sest pos Rotterdam au sujet des limites entre lesquelles les proprits dun mme secteur verseraient les mmes impts fonciers. Pour rsoudre ces problmes, on a d dfinir plus prcisment dautres facteurs sur le 94
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plan de lutilisation et de la qualit. Au bout du compte, ces redressements ont contribu laccroissement de la complexit, de linstabilit et du nombre dappels. Les avantages du systme ont t compltement perdus. Le directeur de lvaluation municipale, Rotterdam, en a conclu que le systme dvaluation la valeur unitaire tait inadquat : Ds quil faut raffiner un systme dvaluation lunit et tenir compte de la valeur marchande, la situation se complique et cote cher9. Le systme dvaluation la valeur unitaire pose galement des problmes Isral. Les impts fonciers Tel Aviv reposent sur la superficie, lemplacement et lge de ldifice. Le fait dignorer la valeur dune proprit dans lvaluation foncire amne un grand nombre de plaintes de la part de personnes rsidant dans des appartements ou des maisons prives. Le conseil de ville de Tel Aviv a form une commission rcemment pour examiner les problmes qui dcoulent du systme dvaluation en place10. Le Groupe dtude a examin deux types de systmes dvaluation calcule daprs la valeur : lvaluation la valeur marchande et lvaluation la valeur relle. Dans lvaluation la valeur marchande (EVM), estime la valeur que le on march attribue une proprit. On peut calculer lvaluation la valeur marchande en se servant de renseignements sur les ventes, sur les revenus tirs dune proprit ou sur le cot de la construction. On se sert habituellement des renseignements sur les ventes dans lvaluation des proprits rsidentielles qui ne produisent pas de revenu, tandis quon utilise habituellement les renseignements sur les revenus dans lvaluation des immeubles logements multiples et des proprits non rsidentielles. Les renseignements sur le cot de la construction peuvent entrer dans lvaluation des grosses proprits industrielles ou des nouvelles proprits. Les valuateurs recueillent les renseignements qui refltent la valeur marchande rcente. Dans presque tous les pays dvelopps du monde, on utilise une forme ou lautre dvaluation calcule daprs la valeur marchande pour le secteur rsidentiel11. Ltendue de lutilisation dun tel systme laisse donc entendre que cest un mode dvaluation pratique et fonctionnel. Contrairement lexprience internationale des systmes dvaluation qui reposent sur la valeur unitaire, les systmes axs sur la valeur marchande ont donn des rsultats
9 Henk Verbrugge. Alternatives to Market-based Property Taxes for Local Government (document prpar pour le deuxime congrs international sur limposition par les administrations locales, Budapest, (1993) p. 1. Joan Youngman et Jane Malme, An International Survey of Taxes on Land and Buildings (Boston: Kluwer Law and Taxation Publishers, 1994) p. 147. Ibid.
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relativement positifs. Les systmes dvaluation reposant sur la valeur marchande sont utiliss un peu partout en Amrique du Nord et dans dautres territoires et ont donn lieu un faible nombre dappels dans les territoires o ils ont t mis jour intervalles rguliers. Les critiques des systmes dvaluation la valeur marchande soutiennent que ces systmes peuvent savrer la fois complexes et sujets aux fluctuations. Si lassiette fiscale nest pas dtermine de faon objective et systmatique, les contribuables auront de la difficult comprendre lvaluation de leur proprit. Puisque la valeur marchande peut fluctuer considrablement, surtout pendant les priodes dinflation, les valuations la valeur marchande fluctueront moins de recourir des mthodes de stabilisation comme la mise jour intervalles rguliers et ltablissement de la moyenne des valuations. Les systmes dvaluation la valeur marchande peuvent tre galement faciles comprendre : en gnral, les contribuables connaissent la valeur de leur proprit et peuvent tablir un rapport avec leur valuation. Comme on le montre plus loin, lvaluation la valeur marchande est moins rgressive que tous les systmes dvaluation reposant sur lunit. Il est important dtablir une distinction entre lvaluation la valeur marchande et le systme dvaluation propos par la communaut urbaine de Toronto en 1992. Celui-ci reposait sur les valeurs de 1988 et ntait pas vraiment un systme dvaluation la valeur marchande pour deux raisons. Premirement, le cadre administratif dans lequel seffectuaient les valuations manquait duniformit et dobjectivit. Les valuations taient calcules selon diverses mthodes utilises ici et l dans la rgion, daprs la disponibilit des renseignements sur les ventes ou sur la valeur locative, plutt que de reposer sur une mthode dvaluation systmatique. Deuximement, la communaut urbaine proposait une rvaluation des proprits catgorie par catgorie plutt quune rvaluation complte la valeur marchande pour toutes les proprits. Par consquent, les municipalits ne pouvaient pas remdier aux injustices entre les catgories de proprits rsidentielles et non rsidentielles. Le fait de calculer les valuations daprs la valeur des proprits pour une seule anne, plutt que daprs la moyenne sur plusieurs annes, tait un autre problme du projet de rvaluation prsent par la communaut urbaine de Toronto. Lvaluation des proprits selon les valeurs atteintes au moment de lapoge du boom de limmobilier crait une assiette fiscale remplie de distorsions et amplifiait laspect spculatif des valeurs des proprits refltes dans les donnes de vente utilises par les valuateurs. Lvaluation la valeur relle (EVR) st un systme dvaluation calcule e daprs la valeur, qui reprsente une combinaison de lvaluation la valeur 96
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marchande et de lvaluation la valeur unitaire. Elle ressemble lvaluation la valeur marchande en ce quelle attribue une valeur chaque proprit, mais elle est administre comme un systme dvaluation la valeur unitaire puisquon dtermine la valeur des proprits en tenant compte de facteurs de pondration qui refltent les caractristiques de la proprit (voir pice 3.5 : Avantages de lvaluation la valeur relle par rapport lvaluation la valeur marchande) Comme on la fait remarquer prcdemment, lorsque lvaluation la valeur unitaire est pondre par des facteurs associs au march, elle devient une valuation la valeur marchande. Le systme dvaluation la valeur relle attribue chaque proprit une catgorie de qualit qui fixe un taux ou une valeur de base par type de proprit. Le systme tablit ensuite la valeur des proprits rsidentielles occupes par le propritaire en tenant compte des valeurs dans le quartier et du cot des commodits comme les entres, les garages, les foyers, les vrandas et les piscines. Dans le cadre de lvaluation la valeur relle, la plupart des proprits non rsidentielles et des proprits rsidentielles locatives sont values selon la mthode qui tient compte du revenu tir de la proprit. Le terrain et les difices sont valus sparment pour minimiser laspect spculatif de la valeur des difices. Les valuateurs calculent les revenus que peuvent gnrer des terrains utiliss au maximum de leur utilisation approprie. Ils valuent les difices daprs les revenus rels tirs de leur utilisation actuelle. La mthode du cot de remplacement sert principalement dans lvaluation des nouvelles proprits gnratrices de revenus et dans dautres cas o les valuateurs peuvent difficilement valuer les revenus. La plupart des emplacements industriels sont valus selon les directives contenues dans un manuel mis au point par lorganisme responsable des valuations de concert avec lindustrie.
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PICE 3.5 : AVANTAGES DE LVALUATION LA VALEUR RELLE PAR RAPPORT LVALUATION LA VALEUR MARCHANDE VALUATION LA VALEUR RELLE PLUS GRANDE STABILIT MOYENNE DES VALEURS SUR TROIS ANS MISE JOUR ANNUELLE VALUATION SPARE DU TERRAIN ET DES DIFICES ET VALUATION DE LA VALEUR DE LDIFICE D APRS SON UTILISATION ACTUELLE PLUS GRANDE FIABILIT TABLIT UN TAUX DE BASE POUR 15 CATGORIES DE QUALIT DIFFRENTES1 LCHELLE DE LA
PROVINCE ET EFFECTUE DES REDRESSEMENTS POUR TENIR COMPTE D ASPECTS PRCIS DUNE RSIDENCE CENTRALISATION DES VALUATIONS FINALES ET VRIFICATION DE LEXACTITUDE
VALUATION LA VALEUR MARCHANDE (SYSTME ONTARIEN ACTUEL)
TIENT COMPTE DE LA VALEUR POUR UNE SEULE

ANNE
RVALUATION TOUS LES QUATRE ANS INCORPORE LA VALEUR SPCULATIVE DANS LVALUATION VALUE LES RSIDENCES DAPRS LES VENTES DE
PROPRITS INDIVIDUELLES
VALUATIONS LOCALES DTERMINES AU GR DES

VALUATEURS PROVINCIAUX
PLUS GRANDE QUIT MTHODOLOGIE UNIFORME UTILISE DANS TOUTE LA PROVINCE POUR LES PROPRITAIRES DE RSIDENCES ET LES ENTREPRISES
APPLIQUE DES MTHODOLOGIES ET DES ANNES D IMPOSITION DE BASE DIFFRENTES DANS DIFFRENTES MUNICIPALITS
GALISE LA BASE DVALUATION DES PROPRITS

ET PERMET AUX MUNICIPALITS DE TRANSFRER LE FARDEAU FISCAL ENTRE DES CATGORIES DE PROPRITS POUR FAVORISER LQUIT PERMET AUX CONTRIBUABLES DE COMPARER LEUR VALUATION ENTRE LES CATGORIES
MAINTIENT LES INJUSTICES TRADITIONNELLES DU

FARDEAU FISCAL ENTRE TOUTES LES CATGORIES DE PROPRITS PERPTUE LES PROBLMES DE COMPARAISON DU FARDEAU FISCAL
Les exemples de catgories de qualit dans le manuel dvaluation foncire de la ColombieBritannique comprennent aprs 1960 - moderne standard pour le logement de qualit standard moderne, aprs 1980 - nouvelle norme, qui offre une nouvelle norme en matire de logement de qualit dans la priode aprs 1980, et aprs 1930 - excellent, qui offre un logement dexcellente qualit construit en gnral sous la supervision dun architecte.
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Lvaluation la valeur relle prsente, entre autres, lavantage de faciliter les tches administratives, une fois quon a tabli lassiette fiscale, car on se sert dun modle informatis pour estimer la valeur des proprits. Toutes les proprits sont soumises aux mmes techniques dvaluation, ce qui laisse peu de place aux valuations subjectives. De plus, lvaluation la valeur relle est claire et quitable. On peut expliquer aux contribuables les facteurs qui entrent dans lvaluation de leur proprit et ils peuvent mieux comprendre la valeur attribue leur proprit. Comme nous le dmontrons plus loin, puisque lvaluation la valeur relle est un systme qui repose sur la valeur, il est plus quitable que lvaluation lunit ou lvaluation la valeur unitaire. Au Canada, le systme dvaluation la valeur relle adopt par la ColombieBritannique est un modle dvaluation reposant sur la valeur marchande, qui est relativement efficace et accept sur une grande chelle. Le nombre dappels annuels en Colombie-Britannique se situe entre 2 et 3 pour 100 et seulement 10 pour 100 des appels environ portent fruit. Les sondages dopinion publique dans cette province tmoignent du niveau dacceptation relativement lev de ce systme dans le public 12. Deux aspects de la mise en oeuvre dun nouveau systme dvaluation dans la RGT proccupaient particulirement le Groupe dtude : leffet sur les foyers revenu lev par rapport leffet sur les foyers faible revenu (quit) et le transfert du fardeau fiscal qui aurait lieu entre les municipalits de la RGT. De concert avec le ministre des Finances de lOntario, nous avons entrepris ltude du systme dvaluation la valeur marchande, du systme dvaluation lunit et du systme dvaluation la valeur unitaire dans la communaut urbaine de Toronto13. Nous avons cr un systme dvaluation la valeur unitaire en pondrant lvaluation lunit avec un facteur de location. Nous avons attribu une valuation lunit plus leve aux quartiers daprs leur valeur locative relative dans la municipalit 14. Malheureusement, nous navons pas t en mesure destimer les effets de lvaluation la valeur relle parce quil nexiste pas de donnes disponibles sur la valeur relle pour les proprits situes dans la rgion du grand Toronto et il tait impossible dtablir de telles donnes dans le dlai qui nous tait imparti.
12 Un sondage effectu en 1994 auprs des propritaires par lorganisme dvaluation de la Colombie-Britannique laisse entendre que la plupart des rsidents de la province considrent que le systme dvaluation foncire est quitable et que la valeur attribue leur proprit est quitable par rapport lvaluation des autres proprits. Les mthodes dvaluation lunit et dvaluation la valeur unitaire comprenaient des scnarios dans lesquels la pondration terrain/superficie construite tait de 70/30, 50/50 et 0/100. Ltude ne permettait pas le transfert du fardeau fiscal entre les municipalits. Les estimations de taux de location proviennent de Royal LePage pour chacun des quartiers homognes de la communaut urbaine de Toronto.
Comparaison des effets des systmes dvaluation
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Plutt que dutiliser la mthode dvaluation la valeur relle, nous avons utilis ltude de 1988 du ministre des Finances sur leffet de la valeur marchande pour comparer les effets de divers systmes dvaluation sur les quartiers revenu lev et faible revenu et en tirer des conclusions gnrales sur les mrites relatifs de lvaluation calcule daprs la valeur et de lvaluation calcule daprs lunit. Toutefois, lvaluation des proprits individuelles sera trs diffrente des donnes de 1988 parce que le systme que nous proposons repose sur une anne de base plus rcente et que la mthodologie utilise est diffrente. Notre tude indique que lvaluation lunit impose un fardeau fiscal beaucoup plus lourd aux quartiers faible revenu que lvaluation la valeur marchande de 1988. La pice 3.6 montre les effets sur les maisons unifamiliales dans la ville de Toronto dune valuation lunit, catgorie par catgorie, et de lvaluation la valeur marchande de 1988 par rapport lassiette fiscale actuelle. Le scnario dvaluation lunit le plus quitable (le moins rgressif) que nous ayons examin est celui o lon accorde une pondration de 70 pour 100 au terrain et de 30 pour 100 la superficie construite. Dans ce scnario, les propritaires de rsidences, dont le revenu moyen se situe entre 40 000 et 50 000 $, verseraient 170 $ de plus en impts fonciers, alors que les foyers, dont le revenu dpasse 80 000 $, verraient leurs impts fonciers diminuer de 560 $. Dans le cadre de lvaluation la valeur marchande, les foyers faible revenu auraient droit une diminution de 120 $, alors que les foyers revenu lev feraient face une augmentation moyenne de 450 $. Le pire scnario dvaluation lunit que nous avons examin est celui o toute la pondration est attribue la superficie construite. Dans ce cas, les foyers faible revenu devraient verser 420 $ de plus en impts fonciers, alors que les foyers revenu lev paieraient en moyenne 1 130 $ de moins qu lheure actuelle15.
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Les rsultats sont identiques dans les autres municipalits de la communaut urbaine de Toronto. Dans lensemble, les scnarios du systme dvaluation la valeur marchande taient beaucoup plus progressifs que ceux du systme dvaluation lunit.
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PICE 3.6 : EFFETS SUR LES MAISONS UNIFAMILIALES DE LA VILLE DE TORONTO DU PASSAGE DU SYSTME DVALUATION ACTUEL AU SYSTME DVALUATION LUNIT OU LA VALEUR MARCHANDE
REVENU MOYEN DES

FOYERS DANS LE QUARTIER
AUGMENTATION/DIMINUTION MOYENNE SELON CHAQUE OPTION
EVM 1988 - 120 $ - 140 $ - 30 $ 60 $ 450 $
EU 70/30 170 $ 110 $ 70 $ - 20 $ -560 $
EU 50/50 240 $ 150 $ 80 $ - 90 $ - 720 $
EU 0/100 420 $ 250 $ 100 $ - 260 $ - 1 130 $
40 - 50 000 $ 50 - 60 000 $ 60 - 70 000 $ 70 - 80 000 $ 80 000 $ +
Source : tude du ministre des Finances de lOntario sur lvaluation lunit et sur lvaluation la valeur unitaire pour le Groupe dtude sur la rgion du grand Toronto, 1995
La pice 3.7 dmontre la rgressivit de lvaluation lunit dans North York. Mme lorsquon accorde une pondration de 70 pour 100 au terrain, les foyers dont le revenu dpasse 80 000 $ verseraient en moyenne 1 210 $ de moins en impts fonciers qu lheure actuelle. Dans le cadre de lvaluation la valeur marchande, ces foyers verseraient plutt 260 $ de plus en impts fonciers.
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PICE 3.7 : EFFETS SUR LES MAISONS UNIFAMILIALES DE LA VILLE DE NORTH YORK DU PASSAGE DU SYSTME D VALUATION ACTUEL AU SYSTME DVALUATION LUNIT OU LA VALEUR MARCHANDE
REVENU MOYEN DES

EVM 1988 - 190 $ - 140 $ - 120 $ 110 $ 260 $
EU 70/30 170 $ - 240 $ - 450 $ 2 810 $ - 1 210 $
EU 50/50 - 50 $ - 130 $ - 280 $ 2 040 $ - 1 000 $
EU 0/100 240 $ 160 $ 130 $ 110 $ - 480 $
40 - 50 000 $ 50 - 60 000 $ 60 - 70 000 $ 70 - 80 000 $ 80 000 $ +
Nos rsultats montrent que lvaluation la valeur unitaire est seulement un peu plus progressive que lvaluation lunit et beaucoup plus rgressive que lvaluation la valeur marchande de 1988. La pice 3.8 montre les effets sur les maisons unifamiliales de la ville de Toronto dune valuation la valeur unitaire, catgorie par catgorie, et de lvaluation la valeur marchande de 1988. Le scnario de lvaluation la valeur unitaire 70/30 (pondration de 70 pour 100 pour le terrain et de 30 pour 100 pour la superficie construite) tait le scnario le moins rgressif des systmes dvaluation la valeur unitaire, mais tait beaucoup plus rgressif que lvaluation la valeur marchande. Dans ce scnario, les foyers ayant un revenu de 80 000 $ et plus verseraient 700 $ de moins en impts fonciers qu lheure actuelle, tandis que les foyers dont le revenu se situe entre 40 000 et 50 000 $ verseraient en moyenne 140 $ de plus. La pice 3.9 montre que, dans la cit de North York, les foyers ayant un revenu suprieur 80 000 $ verseraient entree 550 et 920 $ de moins en moyenne dans le cadre du systme dvaluation la valeur unitaire.
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PICE 3.8 : EFFETS SUR LES MAISONS UNIFAMILIALES DE LA VILLE DE TORONTO DU PASSAGE DU SYSTME DVALUATION ACTUEL AU SYSTME D VALUATION LA VALEUR UNITAIRE OU LA VALEUR MARCHANDE REVENU MOYEN DES
EVM 1988 - 120 $ - 140 $ - 30 $ 60 $ 450 $
EVU 70/30 140 $ 120 $ 20 $ 280 $ - 700 $
EVU 50/50 170 $ 140 $ 20 $ 250 $ - 780 $
EVU 0/100 260 $ 190 $ 30 $ 160 $ - 990 $
40 - 50 000 $ 50 - 60 000 $ 60 - 70 000 $ 70 - 80 000 $ 80,000 $ +
Source: tude du ministre des Finances de lOntario sur lvaluation lunit sur lvaluation la valeur unitaire pour le Groupe dtude sur a rgion du grand Toronto, 1995
PICE 3.9 : EFFETS SUR LES MAISONS UNIFAMILIALES DE LA VILLE DE NORTH YORK DU PASSAGE DU SYSTME D VALUATION ACTUEL AU SYSTME D VALUATION LA VALEUR UNITAIRE OU LA VALEUR MARCHANDE REVENU MOYEN DES
EVM 1988 - 190 $ - 140 $ - 120 $ 110 $ 260 $
EVU 70/30 130 $ - 40 $ - 180 $ 1 580 $ - 920 $
EVU 50/50 190 $ 20 $ - 100 $ 1 190 $ - 810 $
EVU 0/100 340 $ 160 $ 100 $ 230 $ - 550 $
40 - 50 000 $ 50 - 60 000 $ 60 - 70 000 $ 70 - 80 000 $ 80 000 $ +
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Nous avons galement examin un scnario dans lequel les immeubles logements multiples et les maisons unifamiliales sont regroups dans la mme catgorie. Les effets du passage du systme dvaluation actuel un systme dvaluation lunit pour une catgorie rsidentielle sont plus rgressifs que le fait de passer un systme dvaluation la valeur marchande pour une catgorie rsidentielle regroupe. Par exemple, dans la ville de Toronto, les propritaires de rsidence dont les revenus se situent entre 30 000 et 45 000 $ verseraient 410 $ de plus en moyenne en impts fonciers en vertu du systme dvaluation la valeur marchande, et ceux ayant un revenu de 90 000 $ et plus, verseraient en moyenne 2 890 $ de plus. En passant au systme dvaluation lunit, les propritaires faible revenu verseraient entre 600 et 830 $ de plus en impts fonciers, ceux ayant un revenu lev paieraient prs de 2 070 $ de plus et certains verraient leurs impts fonciers baisser16. Les rsultats dune tude effectue par la rgion de Halton correspondent nos conclusions. Dans cette rgion, on a conclu que le systme dvaluation lunit ferait passer le fardeau fiscal des villes revenu relativement lev comme Oakville et Burlington aux villes revenu relativement faible comme Milton et Halton Hills. Laugmentation moyenne des impts fonciers rsidentiels Milton est de 100 pour 100 lorsquon attribue la mme pondration ldifice et au terrain. Halton Hills, laugmentation moyenne des impts fonciers rsidentiels tait de 30 pour 100. Paralllement, les diminutions dimpts fonciers Oakville et Burlington taient de lordre de 20 pour 100 et 10 pour 100 respectivement17. Ltude de la rgion de Halton conclut que la meilleure faon dviter daugmenter le fardeau fiscal des rsidents de Milton et de Halton Hills tait daccorder une pondration presque totale la superficie construite et pratiquement nulle au terrain. Toutefois, cet quilibre crerait ses propres injustices. Les propritaires de rsidences de dimensions identiques construites sur des terrains de dimensions trs diffrentes verseraient le mme montant dimpts fonciers. En outre, le fait de ne pas percevoir dimpt sur le terrain pourrait galement miner les objectifs de la politique damnagement urbain.
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La ville de Toronto a galement tudi les effets de lvaluation lunit et de lvaluation la valeur marchande sur le plan de lquit. Dans son mmoire au Groupe dtude, la ville de Toronto soutient que lvaluation lunit nest pas ncessairement plus rgressive que lvaluation la valeur marchande. Cependant, les arguments de la ville de Toronto reposent sur les effets des systmes dvaluation sur de larges groupes de quartiers dont les foyers ont un revenu au-dessous ou au-dessus de la moyenne dans la ville. (Ltude du Groupe dtude mentionne les effets sur des groupes de revenu prcis dans la ville.) La ville a galement regroup dans la mme catgorie les immeubles logements multiples actuellement survalus avec les maisons unifamiliales, pour parvenir ces conclusions. Le Groupe dtude ne suppose pas ncessairement que les choses se passeraient ainsi, surtout court terme. Donnes tires dune tude de la rgion de Halton sur lvaluation lunit.
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Lampleur du transfert du fardeau fiscal au sein des catgories de proprits constituait dans le pass lun des obstacles la rvaluation. Dans ltude que nous avons mene de concert avec le ministre des Finances, nous avons compar lampleur du transfert dans la catgorie des maisons unifamiliales si nous passions du systme actuel lvaluation la valeur marchande, lvaluation la valeur unitaire et lvaluation lunit, catgorie par catgorie. Le transfert reprsente le total des augmentations dimpts fonciers quivalant aux diminutions, qui se produisent lorsquon adopte un nouveau systme. Le transfert fiscal, si lon passe du systme actuel au systme dvaluation la valeur marchande, quivaudrait prs de 12,7 millions de dollars dans la ville de Toronto18. Il serait de 11,9 millions de dollars dans le cadre du systme dvaluation lunit, si lon attribue une pondration de 70 pour 100 au terrain et de 30 pour 100 la superficie construite, de 13,5 millions de dollars en attribuant une pondration gale au terrain et la superficie construite, et de 21,5 millions de dollars en attribuant toute la pondration la superficie construite19. Tous les modles dvaluation la valeur unitaire donnent lieu un transfert plus important que lvaluation la valeur marchande : 14,3 millions de dollars pour une pondration 70/30; 15,4 millions de dollars pour une pondration 50/50; et 19,6 millions de dollars si lon attribue toute la pondration la superficie construite20. Enfin, dans le cadre dun systme dvaluation lunit comprenant une seule catgorie rsidentielle Toronto, seule loption qui attribue la pondration totale aux difices et ne peroit pas dimpts sur les terrains aboutit un transfert fiscal plus faible que dans le systme dvaluation la valeur marchande. Cette option, toutefois, est la plus rgressive que nous ayons explore. Lvaluation des proprits commerciales et industrielles doit reposer sur leur valeur. Seule la valeur de la proprit, reflte dans le revenu locatif quen tire le propritaire, est lie la capacit de celui-ci de verser des impts fonciers. Lvaluation lunit nest pas une option adquate pour le secteur commercial et industriel parce que lemplacement de la proprit na aucun lien avec sa valeur locative.
18 Les effets du passage un systme reposant sur la valeur de 1994 seraient moindres que les effets du passage au systme reposant sur la valeur de 1988. Depuis le boom de limmobilier de la fin des annes 80, les proprits de la ville de Toronto se sont dprcies davantage que les proprits des autres municipalits de la communaut urbaine. Le Groupe dtude estime que dans le cadre des ententes financires et de la gestion actuelle de la RGT, la ville de Toronto verserait seulement un cinquime, dans le systme reposant sur la valeur de 1994, de laugmentation quelle subirait en passant au systme dvaluation la valeur marchande de 1988. Les rsultats varient entre les municipalits de la communaut urbaine de Toronto mais, en gnral, ladoption du systme dvaluation la valeur marchande entranerait un transfert fiscal plus faible que ladoption de nimporte quel systme dvaluation lunit. Les rsultats ne tiennent pas compte des transferts ventuels entre municipalits ou catgories de proprits. Ces rsultats sont pour la ville de Toronto, mais le modle est le mme pour toutes les municipalits de la communaut urbaine de Toronto
Mesures de rechange sur le plan du systme dvaluation : secteur commercial et industriel
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Dans le secteur commercial et industriel, les systmes dvaluation axs sur la valeur sont lvaluation la valeur marchande et lvaluation la valeur locative (EVL). Il nexiste quune lgre diffrence entre les deux types dvaluation. Tant lvaluation la valeur marchande que lvaluation la valeur locative tendent utiliser le revenu locatif des proprits comme base dvaluation21. La principale diffrence entre les deux systmes rside dans le fait que lvaluation la valeur locative tablit la valeur dune proprit daprs son usage actuel alors que lvaluation la valeur marchande tend tablir la valeur de la proprit selon son utilisation potentielle maximale. Par consquent, lvaluation la valeur marchande peut considrer des sources de revenus plus levs ou une base de cots plus levs que lvaluation la valeur locative pour les proprits offrant des possibilits imminentes de ramnagement22. Certains types dvaluation la valeur marchande peuvent causer un problme aux locatairesdune proprit commerciale. Si lon permet que les valuations fluctuent considrablement dune anne lautre, les locataires auront de la difficult prvoir le montant dimpts fonciers quils devront verser et verser ce montant. Si lon tient compte dans les valuations de la valeur spculative que les investisseurs attribuent aux proprits, il se peut que les locataires ne soient pas en mesure de verser les impts fonciers exigs. Le systme dvaluation la valeur marchande doit tenir compte de ces problmes potentiels et les minimiser. En revanche, lvaluation la valeur locative est injuste pour les propritaires commerciaux et industriels. En considrant le revenu locatif actuel dune proprit comme base dvaluation, lvaluation la valeur locative reflte davantage la capacit de tirer un revenu dun locataire en particulier (capacit de payer) que lvaluation la valeur marchande. Le problme qui se pose dans ce cas est quon sous-value les propritaires qui possdent des terrains vacants ou dont les proprits ne gnrent pratiquement aucun revenu, et quon pnalise les propritaires qui amnagent leurs terrains et maximisent leurs capacits de gnrer des revenus. Lvaluation la valeur relle minimise les problmes potentiels inhrents au systme dvaluation la valeur marchande et au systme dvaluation la valeur locative. Dans le cadre de lvaluation la valeur relle, les locataires dune proprit commerciale sont protgs de deux faons. Premirement, le terrain
21 22 En gnral, on dtermine lvaluation la valeur marchande dans le secteur commercial et industriel en capitalisant les revenus tirs des proprits pour estimer leur valeur. Il est important de noter que lvaluation la valeur locative na jamais t pleinement mise au point ou teste. Plus prcisment, on ne sait pas vraiment comment on valuerait les terrains vacants ou les proprits amnages dont on ne tire aucun revenu de location ou sinon un trs faible revenu de location.
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et ldifice sont valus sparment; mme si le terrain est valu selon son utilisation maximale, ldifice est valu selon le revenu locatif quen tire le propritaire actuellement, ce qui vient rduire llment de spculation qui entre dans la valeur. Deuximement, on stabilise les valeurs en calculant la valeur moyenne du terrain sur plusieurs annes. En outre, lvaluation la valeur relle est juste envers les propritaires de biens-fonds commerciaux et industriels. Elle nlimine pas les impts sur les terrains commerciaux et industriels vacants et vite de pnaliser les propritaires qui tirent le revenu locatif maximal de leurs proprits. La rgion du grand Toronto ne peut parvenir tablir une assiette fiscale vraiment quitable que si elle adopte un type dvaluation la valeur marchande. Lvaluation lunit et lvaluation la valeur unitaire dans laquelle entre un facteur de location sont beaucoup trop rgressives. Les transferts fiscaux rsultant du passage du systme dvaluation actuel une valuation calcule selon la valeur seront en gnral moins importants que les transferts rsultant de ladoption dun systme ou lautre dvaluation calcule daprs lunit. Un systme dvaluation lunit comprenant une seule catgorie rsidentielle dont lobjectif est de minimiser les transferts fiscaux en attribuant une plus forte pondration ldifice quau terrain, ne fera quamplifier les injustices dj inhrentes aux systmes dvaluation reposant sur lunit. Bref, il nexiste aucun systme dvaluation lunit ou dvaluation la valeur unitaire adquat. Le Groupe dtude privilgie lvaluation la valeur relle, car il sagit dun systme dvaluation calcule daprs la valeur dans lequel on calcule les valeurs de faon systmatique. La Colombie-Britannique a obtenu beaucoup de succs avec le systme dvaluation la valeur relle pour deux raisons : premirement, ladministration du systme dvaluation la valeur relle est plus fiable, plus uniforme et plus objective que dans le cas du systme dvaluation la valeur marchande utilis en Ontario. La Colombie-Britannique a mis au point un modle informatis qui produit automatiquement tous les ans les nouvelles valuations. Lvaluation la valeur relle minimise galement la subjectivit des valuateurs fonciers; ceux-ci ne visitent jamais une rsidence moins quelle nait subi des rnovations majeures. Deuximement, la Colombie-Britannique est capable dliminer certains des transferts les plus considrables et les valuations trs leves ou trs faibles que lon trouve dans le systme actuel en Ontario. Elle y parvient en mettant jour, tous les ans, le rle dvaluation de la province et en tablissant la moyenne de la valeur des terrains sur une priode de trois ans dans les grandes villes pour amoindrir les transferts fiscaux dans un march de limmobilier en volution constante. Systme dvaluation amlior pour la rgion du grand Toronto
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Recommandation 2 La province devrait adopter le systme dvaluation la valeur relle pour toutes les catgories de proprits La province a retir aux municipalits, en 1970, la responsabilit des valuations. Une seule municipalit (la Ville de Toronto) a soumis un mmoire rclamant que lon redonne aux municipalits la responsabilit des valuations parce quelles sy connaissent mieux que la province en matire dconomie et de planification locales et au sujet des rpercussions de la politique dvaluation sur la politique sociale 23. Le Groupe de travail considre quon devrait adopter un systme dvaluation commun pour toute la province pour plusieurs raisons : Premirement, un systme dvaluation commun favorise lquit fiscale lchelle de la province, permettant tous les contribuables, o quils habitent, de comparer facilement leur fardeau fiscal et de juger de lquit du systme fiscal. Deuximement, un systme dvaluation commune facilite lutilisation de lvaluation de la richesse pour rpartir le cot des services rgionaux. Troisimement, limpt foncier est le seul impt important relevant du gouvernement provincial dont les entreprises doivent assumer leur part. La conception du systme dvaluation foncire a des rpercussions sur le climat des affaires, qui revt une importance vitale pour la prosprit de lOntario.
Un systme dvaluation commun dans toute la province
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Dans son mmoire au Groupe dtude, la ville de Toronto dit : ...la ville de Toronto souhaite que la responsabilit de lvaluation foncire revienne entre les mains des administrations locales... Les gouvernements locaux devraient tre libres de choisir leur systme dvaluation parmi un choix qui comprendrait lvaluation la valeur marchande, lvaluation lunit, lvaluation la valeur unitaire et lvaluation la valeur locative.
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3 . 4 LADOPTION DUN NOUVEAU SYSTME DV A L U AT I O N La mise en oeuvre dune rforme exhaustive long terme du systme Lurgence du dvaluation pourrait prendre jusqu trois ans. Lurgence et la gravit du problme problme exigent une solution plus rapide : geler les rles dvaluation de la communaut urbaine de Toronto en attendant dadopter un nouveau systme. Le gel des valuations voudrait dire que lvaluation de toutes les proprits ou de certaines dentre elles serait remise plus tard, temporairement ou mme indfiniment. On pourrait ainsi mettre fin leffritement de lassiette fiscale, tout en laborant une stratgie de rforme long terme. Le conseil scolaire de la communaut urbaine de Toronto, qui tire toutes ses recettes des impts fonciers, est lun des intervenants qui privilgie le plus le gel. Toutefois, le gel des valuations donne galement lieu des injustices sur le plan des impts fonciers. Une telle mesure annulerait tous les appels en cours et bloquerait les futurs appels qui pourraient aboutir des rductions dimpts fonciers. Les propritaires survalus nauraient aucun moyen dobtenir une rduction des impts fonciers pendant toute la dure du gel. Un grand nombre de contribuables ont interjet appel il y a plusieurs annes, et supposent quils recevront un remboursement dimpts fonciers pour chacune de ces annes. Le gouvernement crerait un fardeau conomique considrable et pourrait faire face des poursuites sil annulait rtroactivement les appels. Afin dviter certaines injustices, on pourrait avoir recours une mthode de gel modifie. Dans le cadre de cette option, on interdirait les appels futurs tout en donnant suite aux appels en cours. Le problme dans ce cas cest que les municipalits continueraient de perdre des recettes pendant que les appels en cours progressent dans le systme. On pourrait alors permettre, pour compenser ces pertes, dapporter des redressements la hausse lvaluation de certaines proprits nouvelles ou qui ont subi des rnovations en profondeur. Toutefois, tenir compte de lapprciation de la valeur de certaines proprits tout en ignorant la dprciation de la valeur dautres proprits entranerait galement des injustices. Il faut remonter 1971, lorsque le gouvernement a adopt lAssessment Amendment Act, pour trouver un prcdent un gel des valuations. Lune des dispositions de la Loi prvoyait le maintien du rle dvaluation de 1970 comme assiette fiscale municipale jusquau moment deffectuer la rvaluation prvue en 1974. Au bout du compte, la Loi na pas empch leffritement de lassiette fiscale. En plus de reconnatre les appels en cours, le gouvernement a permis aux contribuables de faire appel de leur valuation pour chaque anne reposant sur le rle dvaluation de 1970. Pour compenser leffritement de lassiette fiscale 109
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dcoulant des appels, le gouvernement a mis jour le rle dvaluation pour tenir compte de lapprciation de la valeur des proprits lorsque les structures en place avaient subi des modifications ou que lon avait rig de nouvelles structures, la condition que la valeur marchande de ces modifications ou nouvelles structures soit suprieure 2 500 $24. Aprs avoir soupes tous ces facteurs, le Groupe dtude en a conclu que la province ne doit pas imposer gel cause des injustices qui en rsulteraient. de Cependant, il existe quelques mesures que le gouvernement peut prendre pour rsoudre le plus urgent des problmes. Par exemple, il faudrait rvaluer la communaut urbaine de Toronto, dont lassiette fiscale est la plus dsute, avant les rgions priphriques de la RGT. Le gouvernement devrait galement rvaluer les proprits non rsidentielles avant les proprits rsidentielles. La rvaluation du secteur non rsidentiel est dune grande priorit, car elle prviendrait dautres rductions importantes ponctuelles des impts fonciers qui peuvent avoir des rpercussions sur les budgets des municipalits et des conseils scolaires25. Recommandation 3 Pour rgler le problme urgent de la crise de lvaluation, la province devrait rvaluer les municipalits de la communaut urbaine de Toronto avant les autres municipalits de la rgion du grand Toronto. Elle devrait galement accorder la plus haute priorit la rvaluation des proprits non rsidentielles.
Lallgement des transferts fiscaux
Puisquil sagit dune forme dvaluation la valeur marchande, lvaluation la valeur relle aboutira des transferts fiscaux, mais ceux-ci ne justifient pas linaction. Un grand nombre de transferts sont justifis pour des raisons dquit parce que les proprits sont soit survalues, soit sous-values lheure actuelle. Qui plus est, on peut prvoir un systme de transition pour les propritaires qui devraient absorber de grosses augmentations dimpts fonciers. Des stratgies de transition seraient mises en place pour amoindrir les effets de trois types de transferts fiscaux : les augmentations rsultant des fluctuations au sein de la catgorie, les augmentations dimpts fonciers que devraient absorber
24 En fait, il semble que ce qui motivait principalement le gel du rle dvaluation en 1971 ntait pas la stabilisation de lassiette fiscale municipale mais plutt llimination de certaines lourdeurs administratives dans le systme dvaluation afin que les valuateurs puissent concentrer leurs efforts sur la rvaluation planifie. Source : ministre des Affaires municipales. An Analysis of the Assessment Amendment Act, 1971 (Toronto : Imprimeur de la Reine, 1971). Une autre raison pour accorder une priorit leve aux proprits non rsidentielles est que la cration de taux non rsidentiels uniformes aux fins du financement de lducation dans la RGT repose sur une assiette uniforme. On trouvera plus de dtails ce sujet au point 3.6.
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les propritaires de rsidence faible revenu et les augmentations imposes aux personnes ges qui sont propritaires dune rsidence. Lintgration progressive des augmentations et des diminutions dimpts fonciers peut contribuer allger les transferts fiscaux. Les contribuables auront le temps de sajuster aux augmentations dimpts fonciers si lon procde de faon graduelle. Limportance et la dure de la mise en oeuvre progressive des augmentations dpendra de lampleur des transferts fiscaux. Dans certaines municipalits de la RGT, comme celles de la communaut urbaine, il faudra peuttre compter jusqu cinq ans pour ce faire puisque leur assiette fiscale est compltement dsute. Pendant la priode de transition, il faudrait chelonner les diminutions dimpts fonciers proposes de faon compenser lintgration progressive des augmentations. Selon ce systme, les propritaires dont lvaluation est abaisse ne profiteraient pas de la diminution totale de leurs impts fonciers tant que toutes les augmentations ne seraient pas absorbes. Les rpercussions de la rvaluation sur les foyers et les personnes ges faible revenu nous proccupent tout particulirement. Pour aider les familles revenu faible et moyen, nous proposons la cration dun fonds de transition de 200 millions de dollars gr par les municipalits de la RGT et financ par la province. Lobjectif est de sassurer que personne nest oblig de vendre sa maison la suite de la rvaluation. Par consquent, lobjectif du fonds est doffrir un soutien aux foyers revenu faible et moyen qui devront absorber de grosses augmentations dimpts fonciers. Daprs nos estimations, pour la somme denviron 100 millions de dollars, la province pourrait plafonner les augmentations dimpts fonciers 500 $ pour tous les foyers de la communaut urbaine dont le revenu est infrieur 50 000 $ et ce, pendant quatre ans, en commenant au moment o les rvaluations auront toutes t effectues26. tant donn que la communaut urbaine possde lassiette fiscale la plus dsute et quelle reprsente environ la moiti de toute la population de la RGT, nous pouvons raisonnablement supposer quil serait possible de fournir le mme niveau de soutien dans le reste de la RGT pour une somme supplmentaire de 100 millions de dollars. Nous proposons galement que la province mette au point un programme de paiement diffr des impts fonciers pour sassurer que les personnes ges faible revenu ne sont pas obliges de vendre leur maison pour payer les augmentations dimpts fonciers. Dans le cadre de ce programme, les personnes ges pourraient diffrer le paiement dun montant quelconque de leurs impts
26 Le fonds pourrait tre tabli au dbut de la rvaluation. Les premires annes, toutefois, on ne dpenserait pratiquement aucune somme du fonds car limportance des augmentations dimpts fonciers au cours de ces annes serait dj allge par les dispositions prvoyant lintroduction progressive des augmentations.
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fonciers jusqu ce que leur maison soit vendue ou fasse lobjet dun transfert de proprit27. Les municipalits administreraient ce programme en collaboration avec la province. Les cots de dmarrage et dadministration relveraient de la province et des municipalits. Recommandation 4 La province devrait mettre en place des mesures dallgement transitoires dans le cadre de la mise en oeuvre dun nouveau systme dvaluation. Ces mesures dallgement comprendraient : lintroduction graduelle des augmentations et des diminutions dimpts fonciers; la cration par la province dun programme de transition de 200 millions de dollars pour les foyers faible revenu pour sassurer que personne nest oblig de vendre sa maison la suite de la rvaluation; un programme de paiement diffr des impts fonciers pour les personnes ges.
3. 5 A UT RE S Q UEST ION S R ELATI VE S LA RF OR ME D E L VA L U AT I O N La rforme de lvaluation va donner lieu de nombreux problmes techniques et soulever de nombreuses questions en matire de politique. Certains de ces problmes dcoulent des anomalies constates dans lvaluation de diverses proprits (notamment lvaluation des htels et des droits de passage des chemins de fer et des services publics). La ncessit dadopter une politique fiscale ou dvaluation donnera lieu dautres problmes (notamment ltablissement du taux du millime pour les difices usages multiples, la dtermination de la part des impts fonciers qui revient aux locataires dun centre commercial ou dune autre proprit commerciale, le remplacement ou lamlioration de la taxe doccupation commerciale et les exonrations dimpts fonciers pour les cimetires, les oeuvres de bienfaisance et les glises entre autres).
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Il nexiste actuellement aucun programme de paiement diffr des impts fonciers lchelle de la province. La Municipal and School Tax Credit Assistance Act prvoyait un certain mode de paiement diffr des impts fonciers. La loi a t abroge en 1980. La seule forme de paiement diffr des impts fonciers qui existe lheure actuelle fait partie dune loi prive et elle ne concerne quun certain nombre de municipalits.
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Le Groupe dtude ntait pas en mesure dexplorer toutes ces questions fond, mais il a tir parti des prsentations informatives et persuasives sur plusieurs dentre elles : Les compagnies de chemin de fer ont affirm quil tait injuste dimposer les droits de passage daprs la valeur des terrains adjacents. Le Groupe dtude est conscient des injustices fiscales possibles qui peuvent rsulter du systme dvaluation actuel pour les chemins de fer et autres droits de passage. La province devrait examiner dautres mthodes dvaluation des droits de passage, par exemple ltablissement dun taux fixe par kilomtre. Les propritaires dhtel ont soutenu que la survaluation des htels par rapport aux autres proprits commerciales de la communaut urbaine est injuste et aboutit la dtrioration conomique de lindustrie. Le Groupe dtude est convaincu que la province devrait se pencher sans dlai sur la gravit de ce problme et, si les donnes dvaluation actuelle le justifient, permettre aux municipalits de rvaluer les htels avant la mise en oeuvre de la rforme globale de lvaluation foncire. Les propritaires de thtre soutiennent que lvaluation des thtres nest pas uniforme dans la communaut urbaine et que les thtres de Toronto se trouvent ainsi dans une position concurrentielle dsavantageuse par rapport aux thtres situs aux tats-Unis ou dans dautres territoires. La province devrait examiner le bien-fond de la cration dune catgorie distincte pour les thtres afin que les municipalits puissent redresser les taux dimpt foncier un niveau plus comptitif. Les municipalits et les comits sur la rforme du financement des administrations locales ont laiss entendre que llimination de la taxe doccupation commerciale pourrait amliorer lquit fiscale et rduire les frais de perception. La province devrait envisager llimination de cette taxe et remplacer les recettes quelle en tire (environ 915 millions de dollars par anne dans la RGT) par un impt diffrent, plus quitable et plus facile grer et percevoir. 3.6 LES INJUSTICES SUR LE PLAN DES IMPTS FONCIERS QUI TOUCHENT LES ENTREPRISES Les municipalits peuvent dterminer le total des impts fonciers percevoir, mais elles nont aucun pouvoir sur le fardeau fiscal relatif assum par des catgories de proprits diffrentes. Selon le systme actuel, la loi provinciale exige que le taux du millime rsidentiel soit tabli 85 pour 100 du taux commercial et industriel. Cette contrainte, conjugue aux injustices La politique du taux du millime
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traditionnelles dans les valuations, a perptu et aggrav au cours du temps les injustices sur le plan des impts fonciers perus sur les commerces. Le fait que diffrentes municipalits adoptent des politiques dimposition diffrentes pour les secteurs commercial et rsidentiel nest pas ncessairement un problme. Le problme, en fait, cest quaucun palier de gouvernement ne jouit de pouvoirs clairs et prcis en matire de politique fiscale. Les municipalits peuvent soutenir lgitimement que la province est responsable du niveau dimposition dune catgorie de proprits donne. Paralllement, la province peut soutenir que, puisque les municipalits tablissent le niveau global dimposition, elles sont responsables du fardeau fiscal. Le systme sme la confusion chez les contribuables, car ceux-ci ne savent pas quel palier de gouvernement ils doivent sadresser pour faire part de leurs problmes en matire dimpts fonciers. Pour minimiser la confusion et sassurer que lon prend les meilleures dcisions possible dans lintrt des contribuables, la responsabilit du fardeau fiscal entre les catgories de proprits doit relever clairement dun seul palier de gouvernement. Puisque les municipalits assument dj la responsabilit de ltablissement du niveau global dimposition, elles devraient galement assumer celle du partage du fardeau fiscal relatif entre les secteurs. Si lon donnait les pleins pouvoirs aux municipalits en matire de taux du millime relatifs en leur permettant dadopter des taux du millime variables, les contribuables pourraient alors entamer un dialogue fructueux avec les politiciens municipaux sur la question du fardeau fiscal appropri pour les diffrentes catgories de proprits28. En plus damliorer lobligation redditionnelle, la dtermination de taux du millime variables pourrait faciliter le passage au nouveau systme dvaluation. Les proprits commerciales et industrielles sont survalues prsentement par rapport aux proprits rsidentielles situes dans la communaut urbaine et les immeubles logements multiples sont survalus par rapport aux maisons unifamiliales. Si lon regroupait les proprits rsidentielles avec les proprits non rsidentielles des fins de rvaluation dans la communaut urbaine, et quelles ne profitaient pas des carts du taux du millime, les proprits rsidentielles subiraient une augmentation dimpts fonciers spectaculaire dans
28 Les changements apports actuellement la politique publique dans la ville de Vancouver viennent appuyer ce point. Les proprits commerciales de Vancouver ont vu augmenter de plus en plus leur fardeau fiscal relatif au fil du temps. Rsultat, le conseil municipal a confi un comit le mandat de faire des recommandations sur ladoption de taux dimposition appropris qui sappliqueraient aux proprits commerciales par rapport aux proprits rsidentielles. Lorsque le comit a constat que les impts exigs des proprits commerciales taient de loin trop levs, des pressions ont t exerces sur le conseil municipal de Vancouver pour quil redresse les taux commerciaux la baisse et le conseil a maintenant prvu la diminution graduelle de ces taux.
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toute la rgion et suprieure 100 pour 100 en moyenne dans la ville de Toronto29. Si lon liminait les injustices entre les immeubles logements multiples et les maisons unifamiliales dans la communaut urbaine, les propritaires de rsidence devraient absorber une augmentation moyenne de 30 pour 100. Ces rpercussions ne devraient pas empcher les municipalits dapporter les changements qui simposent et, au fil du temps, datteindre une plus grande quit entre les proprits rsidentielles et les proprits commerciales ainsi quentre les immeubles logements multiples et les maisons unifamiliales. Toutefois, on peut viter les transferts fiscaux excessifs court terme en maintenant peu prs au mme niveau le niveau actuel dvaluation dans chaque catgorie de proprits si lon permet aux municipalits de fixer des taux du millime variables. Pour minimiser les transferts fiscaux rsultant dune rvaluation, on devrait considrer les catgories de proprits actuellement regroupes des fins dvaluation comme relevant dun systme de taux variables. Au minimum, ces catgories de proprits pourraient comprendre la catgorie 0 (rsidences de un deux logements), la catgorie 1 (rsidences de trois six logements), la catgorie 2 (rsidences de sept logements et plus), la catgorie 3 (proprits commerciales), la catgorie 4 (proprits industrielles) et la catgorie 7 (proprits agricoles). Recommandation 5 La province devrait accorder aux municipalits de la rgion du grand Toronto les pleins pouvoirs lgard des taux du millime relatifs sappliquant diffrentes catgories de proprits des fins municipales. La responsabilit accrue au niveau municipal qui va de pair avec ltablissement de taux du millime variables comporte certains avantages, mais la souplesse au niveau local pose galement des risques. Il est possible que les municipalits gonflent les taux dimposition des commerces afin dviter une rvolte des contribuables propritaires de rsidence au moment des lections ou quelles rduisent les impts perus sur les commerces afin de faire concurrence aux autres municipalits de la rgion pour attirer les entreprises. Pour se prmunir contre ces risques, il faut crer une fourchette de taux variables pour toute la rgion pour les impts fonciers perus sur les proprits non rsidentielles et rsidentielles.
29 Donnes sur la valeur marchande de 1994 provenant de la division de lvaluation du ministre des Finances de lOntario.
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En principe, le Groupe dtude soppose ladoption de fourchettes de taux dimposition pour lensemble de la rgion. Dans le cadre dun systme de taux du millime variables, les conseils municipaux seraient partags entre la possibilit daugmenter les impts perus sur les commerces pour obtenir le vote des propritaires de rsidence et celle de rduire ces impts pour augmenter lactivit conomique et accrotre lassiette fiscale locale. La tension qui existe naturellement entre ces deux possibilits va tout probablement empcher que lon survalue dmesurment un secteur ou lautre. Toutefois, les fourchettes de taux sont ncessaires court terme. Dans le contexte de notre objectif central qui consiste rduire lcart fiscal et de notre recommandation dadopter lchelle de la rgion des taux dimposition uniformes pour les proprits commerciales et industrielles aux fins de lducation (se reporter la prochaine sous-section), linstauration de fourchettes court terme est justifie. Ladoption de taux uniformes aux fins de lducation abaissera les impts fonciers perus sur les commerces dans la communaut urbaine et augmentera ces impts dans les rgions priphriques de la RGT. court terme, les municipalits de la communaut urbaine pourront augmenter les impts sur les commerces sans crer daugmentation dimpts nette et seront peut-tre tentes de trouver rapidement un substitut au fardeau fiscal dont elles ont allg les commerces. Paralllement, les municipalits priphriques de la RGT trouveront peut-tre quil est relativement plus difficile dimposer les commerces et se sentiront obliges dabaisser les impt sur les commerces par rapport aux impts rsidentiels la suite de laugmentation dimpts nette que les commerces viendront juste dabsorber. Pour sassurer que la rforme du financement de lducation servira rduire lcart fiscal, la province devrait imposer des taux du millime municipaux court terme. Recommandation 6 Au cours de la priode de transition, pendant la mise en oeuvre de la rforme de lvaluation foncire et du financement de lducation, la province devrait tablir des fourchettes de taux du millime pour limiter la variabilit du ratio du taux dimposition rsidentiel-commercial. Les dispositions lgislatives instaurant ces fourchettes devraient renfermer une disposition de temporisation prvoyant quelles seront limines ds que la rforme du financement de lducation prvue par le Groupe dtude aura t mene bien.
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Ltablissement de fourchettes de taux du millime, dune part, dote les municipalits de la souplesse ncessaire et de la responsabilit des taux du millime, et dautre part, protge tous les progrs raliss pour rduire lcart fiscal. Pour parvenir quilibrer ces objectifs, les fourchettes imposes dans lensemble de la rgion doivent reflter la variabilit qui existe actuellement entre les impts municipaux perus sur diffrentes catgories de proprits tout en empchant que lcart fiscal ne se creuse davantage. En termes plus concrets, disons quune fourchette doit correspondre aux liens qui existent actuellement entre les taux dimposition municipaux des proprits commerciales et des proprits rsidentielles combines (maisons unifamiliales et immeubles logements multiples) en vigueur dans la municipalit possdant le ratio le plus faible entre les taux rsidentiels et les taux commerciaux. Quant lautre fourchette, elle doit correspondre aux liens qui existent dans la municipalit possdant le ratio le plus lev. On devrait tablir de la mme manire les liens qui existent entre les taux industriels et les taux rsidentiels. On devrait limiter la variabilit du ratio des taux dimposition rsidentielscommerciaux entre le ratio de 71 pour 100 en vigueur dans ville de Caledon et celui de 41 pour 100 en vigueur dans la ville de Scarborough30. Un tel systme nobligerait aucune municipalit de la RGT cesser de compter sur les impts provenant dune catgorie de proprits prcise, et encouragerait plutt les municipalits rduire lcart fiscal en permanence. Le regroupement impts non rsidentiels aux fins de lducation dans la des rgion et la cration dun taux dimposition rel uniforme pour les catgories de proprits non rsidentielles sont les lments les plus importants de notre stratgie pour rduire les injustices au niveau des impts prlevs sur les commerces dans la rgion du grand Toronto. Le regroupement favorise une rpartition plus quitable des impts entre les commerces dune rgion. En labsence de regroupement, des conseils scolaires diffrents peuvent adopter des taux dimposition trs diffrents aux fins de lducation pour les proprits commerciales. Cependant, puisque les commerces profitent du mme systme dducation partout dans la RGT, on devrait leur rclamer tous le mme taux dimposition aux fins de lducation dans toute la rgion. Les impts fonciers aux fins de lducation perus sur les proprits commerciales dans la RGT se situent actuellement entre 0,9 pour 100 de la valeur marchande Vaughan et 1,75 pour 100 dans la Ville de Toronto. Le regroupement des impts non rsidentiels aux fins de lducation
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Daprs les taux dimposition rels de 1994.
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Le regroupement des impts perus sur les proprits non rsidentielles aux fins de lducation et la cration dun taux dimpt foncier uniforme aux fins de lducation sont choses communes au Canada. La Colombie-Britannique a commenc en 1982 regrouper les impts aux fins de lducation et tablir un taux dimpt foncier uniforme aux fins de lducation pour les proprits non rsidentielles. LAlberta, le Nouveau-Brunswick et Terre-Neuve font partie des provinces qui ont adopt rcemment une politique de regroupement. En Ontario, la Commission de lquit fiscale et le Metropolitan Board of Trade ont recommand dernirement que le gouvernement ontarien regroupe les impts verss par les proprits non rsidentielles aux fins de lducation et cre un taux dimposition uniforme pour toute la province. Le concept de regroupement des impts perus aux fins de lducation nest pas nouveau dans la RGT. lheure actuelle, la communaut urbaine de Toronto regroupe les impts perus aux fins municipales et de lducation afin de redistribuer les fonds provenant de la Ville de Toronto, relativement riche, aux villes relativement pauvres de Scarborough, York et East York. Les impts ont dabord t regroups dans la communaut urbaine de Toronto pour crer un systme dducation plus quitable dans toute la rgion. Le Groupe dtude appuie le regroupement des impts lchelle de la RGT, mais soppose vigoureusement lide de regrouper lchelle de la province les impts aux fins de lducation verss par les propritaires de proprits commerciales et industrielles. Les contribuables de la RGT subventionnent dj lducation et dautres services offerts lextrieur de la rgion. Comme le dmontre clairement limportant rapport Rethinking the Fundamentals, la contribution de la RGT reprsente environ 47 pour 100 des recettes totales de la province et la province ne lui en retourne que 40 pour 100. De plus, la RGT reoit un niveau relativement faible de subventions de fonctionnement aux fins de lducation et dautres services31. La pice 3.10 montre que la RGT subventionne le reste de la province dans une proportion denviron 2 300 $ par mnage. Le Groupe dtude ne croit pas que la rgion du grand Toronto devrait verser des sommes supplmentaires la province, surtout au moyen du partage des impts quelle peroit sur les proprits commerciales et industrielles aux fins de lducation. Limpt foncier est une source de recettes locale qui ne devrait pas tre partage avec le reste de la province, comme les impts sur le revenu ou les taxes de vente.
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Comit de coordination de la rgion du grand Toronto : Rethinking the Fundamentals: Provincial-Local Finances in the Greater Toronto Area (janvier 1995)
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PICE 3.10 : COMMENT LA RGT SUBVENTIONNE LE RESTE DE LONTARIO

(montant par mnage - 1992/1993)
Source : Rethinking the Fundamentals (janvier 1995).
Plutt quun regroupement lchelle de la province, le Groupe dtude recommande le regroupement lchelle de la rgion des impts perus aux fins de lducation dans la RGT. Dans ce contexte, tous les impts fonciers verss par les commerces de la RGT aux fins de lducation serviraient financer lducation dans la rgion du grand Toronto. Ces impts ne serviraient pas subventionner les conseils scolaires situs lextrieur de la rgion. La Ville de Toronto soppose au regroupement des impts comme mthode de nivellement et recommande plutt que lon spare les impts perus sur les proprits commerciales de ceux perus sur les proprits industrielles. Largument avanc par la ville, cest que le rsultat du regroupement est de faire paratre relativement riche le conseil de lducation de la communaut urbaine alors quil masque le besoin des villes de la rgion dont lassiette fiscale est relativement faible dobtenir des subventions provinciales supplmentaires. Dans son mmoire au Groupe dtude, la Ville de Toronto soutient quil faut cesser de regrouper les impts et que la province doit verser des subventions supplmentaires aux conseils scolaires de York, dEast York et de Scarborough dont lassiette fiscale est trop faible pour offrir les services dducation respectant les normes provinciales. 119
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La mthode recommande par la Ville de Toronto comporte deux problmes importants. Premirement, elle suppose que chaque conseil scolaire local devrait avoir des pouvoirs exclusifs sur lassiette fiscale locale. Notre point de vue, cest que lassiette fiscale compose des proprits non rsidentielles devrait tre partage entre tous les conseils de lducation de la rgion, puisque les avantages de lducation sont largement rpartis entre les rsidents et les commerces de la rgion. Nous sommes galement davis que du point de vue de lquit fiscale, le taux dimposition aux fins de lducation devrait tre le mme pour tous les commerces de la rgion. Deuximement, la proposition de la ville nest pas raliste, puisquelle repose sur lhypothse trs improbable que la province versera 433 millions de dollars en subventions supplmentaires aux conseils scolaires de la RGT alors que la province veut rduire de 400 millions de dollars le total des subventions verses aux fins de lducation32. Recommandation 7 On devrait regrouper lchelle de la rgion du grand Toronto les impts scolaires perus sur les proprits commerciales et industrielles et tablir des taux dimposition uniformes aux fins de lducation pour les proprits commerciales et industrielles dans toute la rgion.
Le Groupe dtude a examin et rejet lide de regrouper les impts fonciers rsidentiels perus aux fins de lducation lchelle de la rgion. Les commerces tirent profit des mmes avantages du systme dducation dans toute la rgion, mais ce nest pas le cas des mnages. Les avantages quen tirent les mnages varient dune municipalit lautre, et mme dun quartier lautre. Les rsidents ne peuvent pas tirer le meilleur parti possible du systme dducation dans leur localit moins quils ne puissent faire part de leurs prfrences au niveau local et quon en tienne compte dans limposition et les budgets de dpenses au niveau local. Qui plus est, le fait daccorder les pleins pouvoirs la rgion limiterait lautonomie et la souplesse au niveau local lgard du financement des programmes. Un organisme centralis est moins en mesure de comprendre les besoins individuels des conseils scolaires locaux et dy rpondre. Le regroupement des impts fonciers rsidentiels pourrait galement porter atteinte aux droits constitutionnels des personnes qui appuient les coles spares. Traditionnellement, les conseils dcoles spares obtiennent des fonds des personnes qui les appuient par lentremise des impts fonciers.
32 Le ministre des Affaires municipales et du Logement a calcul quil faut rduire denviron 433 millions de dollars les impts scolaires verss par les proprits commerciales et industrielles pour tablir un taux moyen dimpts scolaires perus sur les proprits non rsidentielles dans lensemble de la RGT.
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En raison de ces problmes possibles, il faudrait viter de regrouper les impts fonciers rsidentiels aux fins de lducation lchelle de la rgion et les conseils scolaires locaux devraient continuer de pouvoir compter sur leur assiette fiscale rsidentielle locale respective. Le regroupement lchelle de la rgion des impts fonciers perus sur les proprits non rsidentielles aux fins de lducation devra saccompagner de changements dans la gestion de lducation. Puisque la gestion de lducation ne faisait pas partie du mandat du Groupe dtude, nous prsentons des options sur la question, plutt que de proposer un modle de mise en oeuvre dtaill. On trouvera ces options la section 6.7 Les recettes fiscales tires des impts fonciers aux fins de lducation seront distribues selon une nouvelle formule dtude des cots et de rpartition des recettes lchelle de la RGT. Selon nous, il faut tenir compte de deux points principaux dans la distribution des recettes fiscales tires des impts fonciers non rsidentiels : la matrise des dpenses qui ne relvent pas de lenseignement comme tel (par exemple, les frais dadministration) et lattribution des ressources ncessaires aux coles pour tenir compte des besoins spciaux de leurs lves. La matrise des dpenses administratives et autres dpenses qui ne relvent pas de lenseignement comme tel vise sassurer que la rgion reoit le niveau dducation le plus lev possible au moindre cot pour les contribuables33. Le fait de tenir compte des besoins spciaux des lves permettra de prserver la qualit de lducation dans la rgion et de maintenir lattrait de celle-ci aux yeux des entreprises et des personnes. Les coles rparties dans les diffrentes municipalits de la RGT assument des cots diffrents selon lendroit o elles se trouvent et le nombre dlves. titre dexemple important et pertinent, mentionnons que les caractristiques dmographiques locales, comme la population dlves qui ne parlent pas anglais ou qui sont conomiquement dsavantags, se sont avres un facteur ayant des rpercussions sur les cots de lducation en Ontario et dans dautres territoires. La communaut urbaine de Toronto, notamment, est une rgion dont les caractristiques dmographiques exigent des niveaux de dpenses au-dessus de la moyenne. Le calcul des allocations de financement nettes verses aux conseils scolaires devra tenir compte de la capacit dimposition locale. La rgion ferait preuve dinjustice si elle allouait des subventions sans tenir compte de la capacit de
33 La qualit de lducation dans le coeur de la rgion a t dtermine comme tant une haute priorit, parce quune population talentueuse, vitale pour la prosprit conomique du coeur de la rgion, voudra vivre et lever des enfants dans une rgion qui offre des services dducation de premier ordre.
Les rpercussions du regroupement
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chaque conseil scolaire local de tirer des recettes de sa propre assiette fiscale rsidentielle. Si la rgion choisit dignorer la capacit dimposition locale, les lves des districts scolaires dont lassiette fiscale est relativement payante bnficieraient dun niveau dducation relativement lev et les propritaires de rsidences de la rgion ne seraient pas imposs selon leurs capacits de payer. Notre chancier ne nous permettait pas de mettre au point une formule dtaille dtude des cots et de rpartition des recettes, mais nous voulons mettre en lumire limportance pour la prosprit de la rgion dlaborer une nouvelle formule dallocation de subventions reposant sur les principes et les thmes cls noncs ci-dessus. Si la rgion ignore les besoins prcis sur le plan de lducation, linflation des taux dimpts scolaires ou la baisse des services en matire dducation, ou les deux, loigneront les entreprises et les gens du noyau urbain. Recommandation 8 Il faut adopter une nouvelle formule dallocation rgionale aux fins de lducation qui reflte adquatement les cots de lducation par lve, et dlimite clairement les diverses catgories de dpenses acceptes. La nouvelle formule dallocation doit tenir compte prcisment des besoins des lves et des caractristiques dmographiques qui ont des rpercussions sur les cots de lducation.
Le regroupement des impts scolaires non rsidentiels lchelle de la rgion pourrait aboutir dimportantes augmentations des impts pour les entreprises situes lextrieur de la communaut urbaine. Si le fardeau fiscal total impos aux proprits commerciales et industrielles de la RGT aux fins de lducation demeure constant, ce sont les proprits commerciales de la Ville de Toronto qui bnficieront des baisses dimpts fonciers les plus importantes, soit de lordre de 5,8 pour 100. Les impts fonciers des proprits industrielles baisseraient de 15,7 pour 100 dans East York. Entre-temps, les impts fonciers dans les rgions priphriques de la RGT augmenteraient. Les contribuables commerciaux de Vaughan absorberaient la plus forte augmentation de la rgion, soit 52,2 pour 100, tandis que les proprits industrielles situes Pickering feraient face des augmentations de lordre de 27,4 pour 100.34
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La qualit de lducation dans la rgion a t dtermine comme tant une haute priorit, parce quune population talentueuse, vitale pour la prosprit conomique de la rgion, voudra vivre et lever des enfants dans une rgion qui offre des services dducation de premier ordre. Toutes les rpercussions des impts scolaires sont fondes sur le modle de regroupement des impts scolaires cr par Hemson Consulting pour le Groupe dtude sur la rgion du grand Toronto, dans le cadre de son analyse des options en matire de politique.
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Il faudrait allger les augmentations dimpts importantes ventuelles en diminuant le montant que la RGT tire de lassiette fiscale non rsidentielle aux fins de lducation et en rpartissant les augmentations sur plusieurs annes. Au lieu de redistribuer le fardeau fiscal actuel assum par les proprits non rsidentielles aux fins de lducation, les conseils scolaires de la RGT redistribueraient un fardeau fiscal non rsidentiel rduit. Le montant que les conseils de la RGT perdraient la suite de cette rduction pourrait tre rcupr au moyen dune augmentation des impts perus sur les proprits rsidentielles dans les municipalits de la RGT.35 Cette mthode limiterait les rpercussions sur les entreprises situes dans les rgions priphriques de la RGT, rduirait la discrimination qui existe lheure actuelle dans le systme dvaluation lgard des proprits non rsidentielles et abaisserait les impts fonciers verss par les proprits commerciales et industrielles dans la RGT.36 Par consquent, le Groupe dtude recommande dliminer la discrimination actuelle qui sexerce contre les proprits non rsidentielles au niveau du taux du millime tabli aux fins de lducation. La correction de lcart de 15 pour 100 qui existe dans le taux du millime entre les proprits rsidentielles et les proprits non rsidentielles rduit de 125,7 millions de dollars environ le montant peru sur les proprits non rsidentielles. Recommandation 9 Pour amoindrir les effets fiscaux du regroupement des impts fonciers perus sur les proprits non rsidentielles aux fins de lducation, il faut liminer lcart de 15 pour 100 du taux du millime tabli aux fins de lducation, et peru sur les proprits non rsidentielles, par rapport aux proprits rsidentielles.
La pice 3.11 montre les effets sur les proprits commerciales et industrielles du regroupement du fardeau fiscal rduit assum par les proprits non rsidentielles aux fins de lducation. Les impts fonciers perus sur les proprits commerciales augmenteraient de plus de 40 pour 100 dans 4 des 30 municipalits de la RGT. Dans les municipalits o les impts augmenteraient, il sagirait daugmentations infrieures 20 pour 100 dans la plupart des cas. La rduction maximale des impts fonciers perus sur les
35 tant donn que le gouvernement provincial a annonc dernirement quil rduirait de 400 millions de dollars les subventions verses aux conseils scolaires, nous supposons que les subventions provinciales ne combleront pas lcart. On est plutt port croire quelles augmenteront le dficit. Dans le cadre de notre proposition de taux du millime variables, certaines municipalits pourront galement redresser les effets sur diffrentes catgories en tablissant des taux du millime divers pour les services municipaux. Les municipalits peuvent amoindrir les rpercussions sur les proprits rsidentielles lintrieur des fourchettes tablies.
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proprits commerciales se produirait dans la Ville de Toronto et serait de lordre de 8,5 pour 100. Nous recommandons de rpartir les augmentations et les diminutions sur une priode de cinq ans afin que laugmentation maximale dimpts fonciers au cours dune anne soit infrieure 10 pour 100. PICE 3.11 : EFFETS DE LA PROPOSITION DE REGROUPEMENT SUR LES IMPTS FONCIERS DES PROPRITS
COMMERCIALES ET INDUSTRIELLES
MUNICIPALIT TORONTO ETOBICOKE SCARBOROUGH NORTH YORK YORK EAST YORK OSHAWA AJAX PICKERING WHITBY CLARINGTON BROCK SCUGOG UXBRIDGE BURLINGTON HALTON HILLS MILTON OAKVILLE BRAMPTON MISSISSAUGA CALEDON VAUGHAN AURORA MARKHAM NEWMARKET RICHMOND HILL WHITCHURCH-STOUFFVILLE EAST GWILLIMBURY GEORGINA KING
EFFETS SUR LES IMPTS FONCIERS DES PROPRITS COMMERCIALES -8,5 POUR 100 -2,4 POUR 100 -3,3 POUR 100 -7,7 POUR 100 0,7 POUR 100 -3,7 POUR 100 0,2 POUR 100 19,1 POUR 100 19,5 POUR 100 13,1 POUR 100 15,7 POUR 100 9,6 POUR 100 16,4 POUR 100 1,9 POUR 100 25,2 POUR 100 25,0 POUR 100 19,1 POUR 100 30,9 POUR 100 18,1 POUR 100 12,4 POUR 100 39,3 POUR 100 45,3 POUR 100 42,4 POUR 100 -1,3 POUR 100 18,6 POUR 100 24,2 POUR 100 58,0 POUR 100 43,2 POUR 100 6,8 POUR 100 11,4 POUR 100
EFFETS SUR LES IMPTS FONCIERS DES PROPRITS INDUSTRIELLES 14,3 POUR 100 -18,1 POUR 100 -17,6 POUR 100 -16,6 POUR 100 -16,9 POUR 100 -18,5 POUR 100 -15,6 POUR 100 12,9 POUR 100 20,7 POUR 100 7,1 POUR 100 -2,9 POUR 100 -0,4 POUR 100 4,2 POUR 100 -16,4 POUR 100 1,6 POUR 100 1,5 POUR 100 15,5 POUR 100 -0,7 POUR 100 1,6 POUR 100 14,3 POUR 100 1,0 POUR 100 9,1 POUR 100 -3,6 POUR 100 5,0 POUR 100 0,9 POUR 100 8,0 POUR 100 5,0 POUR 100 11,5 POUR 100 2,4 POUR 100 -1,5 POUR 100
Note 1 : Les effets se font sentir sur le total des impts fonciers, y compris les impts aux fins municipales et aux fins de lducation. On a dtermin les effets sur les impts redresss en appliquant la part actuelle des impts aux fins de lducation pour 1994 au changement en pourcentage pour chaque catgorie la suite du regroupement. Note 2 : Le regroupement comprend llimination de lcart dans le taux du millime entre les catgories de proprits rsidentielles et non rsidentielles et suppose un taux du millime commun pour les proprits commerciales (catgorie 3) et les proprits industrielles (catgorie 4) lchelle de la RGT. Note 3 : Les taux du millime et les donnes sur lvaluation par catgorie pour 1994 sont fournis par le ministre des Affaires municipales et du Logement de lOntario.
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Pour dmontrer le traitement fiscal injuste dont les proprits non rsidentielles de la RGT font lobjet actuellement, nous avons examin des proprits semblables situes de part et dautre de lavenue Steeles. La pice 3.12 montre les impts fonciers perus sur les proprits avant et aprs le regroupement. PICE 3.12 : EXEMPLES DE LA FAON DONT LE REGROUPEMENT CONTRIBUE RTRCIR LCART FISCAL
ENTRE DES PROPRITS INDUSTRIELLES SEMBLABLES SITUES NORTH YORK ET VAUGHAN

NORTH YORK SUPERFICIE CONSTRUITE (PI.CA) 19 216 IMPTS FONCIERS AVANT LE REGROUPEMENT 34 810 $ I MPTS FONCIERS APRS LE REGROUPEMENT 29 031 $ VAUGHAN SUPERFICIE CONSTRUITE (PI.CA) IMPTS FONCIERS AVANT LE REGROUPEMENT IMPTS FONCIERS APRS LE REGROUPEMENT 21 718 25 912 $ 28 270 $
ENTRE DES PROPRITS INDUSTRIELLES SEMBLABLES SITUES SCARBOROUGH ET MARKHAM

SCARBOROUGH SUPERFICIE CONSTRUITE (PI.CA) 54 026 IMPTS FONCIERS AVANT LE REGROUPEMENT 135 827 $ IMPTS FONCIERS APRS LE REGROUPEMENT 111 921 $ MARKHAM SUPERFICIE CONSTRUITE (PI.CA) 48 452 IMPTS FONCIERS AVANT LE REGROUPEMENT 66 255 $ IMPTS FONCIERS APRS LE REGROUPEMENT 69 568 $
ENTRE DES IMMEUBLES BUREAUX SEMBLABLES SITUS SCARBOROUGH ET MARKHAM

SCARBOROUGH SUPERFICIE CONSTRUITE (PI.CA) 47 151 IMPTS FONCIERS AVANT LE REGROUPEMENT 344 995 $ IMPTS FONCIERS APRS LE REGROUPEMENT 333 610 $ MARKHAM SUPERFICIE CONSTRUITE (PI.CA) 51 390 IMPTS FONCIERS AVANT LE REGROUPEMENT 294 895 $ IMPTS FONCIERS APRS LE REGROUPEMENT 291 061 $
ENTRE DES RESTAURANTS-MINUTE SITUS NORTH YORK ET VAUGHAN

NORTH YORK SUPERFICIE CONSTRUITE (PI.CA) 2 753 IMPTS FONCIERS AVANT LE REGROUPEMENT 20 600 $ IMPTS FONCIERS APRS LE REGROUPEMENT 19 014 $ VAUGHAN SUPERFICIE CONSTRUITE (PI.CA) IMPTS FONCIERS AVANT LE REGROUPEMENT IMPTS FONCIERS APRS LE REGROUPEMENT 2 212 8 840 $ 12 845 $
Notes : Les montants dimpts rels proviennent de la division de lvaluation, ministre des Finances de lOntario. Le calcul des impts repose sur les effets du regroupement prsents dans la pice 3.11.
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Avant le regroupement, les impts perus sur les difices utiliss des fins identiques et de dimensions semblables sont beaucoup moins levs du ct nord de Steeles (rgion de York) que du ct sud (communaut urbaine de Toronto). Par exemple, un restaurant-minute dune superficie de 2 753 pieds carrs, North York, gnre actuellement 20 600 $ en impts fonciers alors quun restaurant-minute semblable Vaughan (2 212 pieds carrs) gnre seulement 8 840 $ en impts fonciers. Aprs le regroupement, les impts seraient encore plus levs dans la communaut urbaine, mais lcart sest beaucoup rtrci. Par exemple, les impts perus sur le restaurant situ North York baisseraient de 20 600 $ 19 014 $, et les impts perus sur le restaurant situ Vaughan augmenteraient de 8 840 $ 12 845 $. Voici un autre exemple : les impts fonciers perus sur un difice industriel dune superficie de 54 026 pieds carrs Scarborough baisseraient de 135 827 $ 111 921 $, tandis que les impts fonciers perus sur un difice industriel semblable (48 452 pieds carrs) situ Markham augmenteraient de 66 255 $ 69 568 $. Notre proposition de regroupement des impts scolaires non rsidentiels touchera galement les impts scolaires rsidentiels dans la rgion du grand Toronto. Le niveau rel daugmentation ou de diminution des impts scolaires rsidentiels rsultant de llimination de la discrimination dans le taux du millime et du regroupement dpendra de la nouvelle mthode dallocation de subventions. elle seule, llimination de la discrimination dans le taux du millime se traduit par une augmentation totale denviron 3,36 pour 100 pour les proprits rsidentielles lchelle de la rgion. Le regroupement amoindrira ou amplifiera cette augmentation, selon que les taux dimposition rsidentiels actuels dans une municipalit sont levs ou faibles. Dans lensemble, les impts fonciers rsidentiels dans la communaut urbaine vont probablement augmenter, alors quils vont baisser dans la plupart des rgions priphriques de la RGT, et ce, comme le dmontre la pice 3.4, parce que les taux dimposition rsidentiels par rapport aux taux dimposition commerciaux sont plus levs dans les rgions priphriques de la RGT que dans la communaut urbaine. Les impts fonciers perus sur les proprits rsidentielles aux fins de lducation dpendront galement des budgets de dpenses des conseils scolaires. Dans ce chapitre, nous avons mis laccent sur les rformes de lvaluation foncire qui remdieront au problme des appels et rduiront les injustices au niveau des impts perus sur les commerces. Dans le prochain chapitre, nous discuterons damnagement et de gestion de la croissance pour rduire les cots dinfrastructure et abaisser le niveau des impts fonciers au fil du temps. 126
FAONNER LA VILLE-RGION
Une structure urbaine concentre et efficace est un atout considrable face un monde plantaire. Professeur Michael Goldberg, 1995
4.1 LA QUESTION DE 55 MILLIARDS DE DOLLARS
i les modles damnagement de la RGT continuent suivre ceux des 25 dernires annes, il faudra un investissement en immobilisations denviron 55 milliards de dollars au cours des 25 prochaines annes pour construire de nouvelles routes, de nouveaux systmes dgouts et rseaux dadduction deau pour viabiliser lexpansion prvue1. Cette somme ne comprend pas les frais dentretien et de fonctionnement de la nouvelle infrastructure, estimes 14 milliards de dollars au cours des 25 prochaines annes. Elle ne comprend pas non plus les cots cachs, mais considrables, associs laugmentation de la circulation, la pollution et lutilisation de terres urbaines. Une grande partie de linfrastructure ncessaire pour appuyer la croissance prvue de la RGT est dj en place. Ngliger dutiliser au maximum linfrastructure existante conduirait des investissements en immobilisations inutiles dans la nouvelle infrastructure et des frais dentretien et de fonctionnement supplmentaires pour cette infrastructure. Un modle damnagement plus concentr et plus efficace permettrait dconomiser un montant estim 12,2 milliards de dollars en cots dinfrastructures de base au cours des 25 prochaines annes. Cette conomie possible reprsente environ 22 pour 100 de linvestissement prvu en immobilisations, soit 55 milliards de dollars, requis pour financer les modles actuels damnagement. Cela se traduit par une conomie annuelle denviron 500 millions de dollars uniquement en dpenses dimmobilisations et frais dentretien. On pourrait conomiser 200 millions de dollars supplmentaires de cots lis la pollution atmosphrique, aux soins de sant et aux services de police associs aux accidents de voiture. Si lon tient compte de la diminution de la circulation, des besoins en stationnement et de lacquisition de terres, lconomie annuelle totale ralise en limitant ltalement de la ville slverait environ 1 milliard de dollars par an.
1 Ce chiffre provient des estimations rvises du IBI Group et prsentes dans Economics of Urban Form (rdig pour le Groupe dtude sur la rgion du grand Toronto par Pamela Blais, de Berridge Lewinberg Greenberg Dark Gabor Limited, septembre 1995).
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Le Groupe dtude fonde ses estimations dconomies provenant de modles diffrents damnagement sur un examen de la documentation et sur des analyses des cots comparatifs de la RGT et des estimations de cots mis jour dans ltude de 1990 intitule GTA Urban Structure Concepts Study2. Cette tude confirme que la structure physique de base de la ville-rgion, ou structure urbaine, modifie considrablement le montant des dpenses en immobilisations et de fonctionnement de linfrastructure municipale ainsi que les cots externes lis la pollution, la circulation et lacquisition de terres. PICE 4.1 : COMPARAISON DES CONOMIES DE COTS POUR DIFFRENTS MODLES DAMNAGEMENT (COTS POUR 25 ANS, EN MILLIARDS DE DOLLARS EN 1995)
SCNARIO DE STRUCTURE URBAINE
COTS IMMOBILISATIONS FONCTIONNEMENT ET ENTRETIEN TOTAL DES COTS POUR 25 ANS COTS DES IMMOBILISATIONS COT DE FONCTIONNEMENT ET DENTRETIEN COT EXTERNES
Y COMPRIS COTS LIS LA SANT, LA POLICE LA CIRCULATIONAUTOMOBILE, LA POLLUTION, AUX ENCOMBREMENTS, LACQUISITION DES TERRES
TALEMENT 54,8 $ 14,3 $ 69,1 $ 2,2 $ 0,6 $ 1,2 $
NODAL/CONCENTR 45,1 $ 11,8 $ 56,9 $ 1,8 $ 0,5 $ 0,7 $
CONOMIES MODLE NODAL/CONCENTR PAR RAPPORT TALEMENT
9,7 $ 2,5 $ 12,2 $ 0,4 $ 0,1 $ 0,5 $
MOYENNE TOTALE ANNUELLE DES CONOMIES DE COTS EN COMPARANT LE MODLE CONCENTR LTALEMENT
1 MILLIARD DE DOLLARS
Source : Pamela Blais, The Economics of Urban Form (septembre 1995).
4.2 LES AVANTAGES DUNE STRUCTURE URBAINE PLUS CONCENTRE
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n modle damnagement concentr ou nodal est un modle dans lequel les magasins, les bureaux, les services, les coles, les installations rcratives et les parcs sont situs prs de logements et proximit des transports en commun. Lobjectif dominant de cette forme damnagement est de crer des collectivits plus compltes offrant toute une gamme de possibilits demploi et de loisirs aux habitants.
Fonde en partie sur le rapport du IBI Group intitul GTA Urban Structure Concepts Study Revisited: Broad Revision of Selected Cost Estimates (aot 1995), avec quelques modifications, toutes dcrites dans The Economics of Urban Form.
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PICE 4.2 : GRAND NOEUD, TIR DE LTUDE DES POSSIBILITS DE HALTON
Source : A.J. Diamond, Donald Schmitt et autres et McCormick Rankin & Associates Limited, The Region of Halton Opportunities Study (rapport final, avril 1992), p. 23. Cette illustration est celle dun amnagement occupant de 0,5 2 fois la superficie du terrain, soit entre 10 et 75 units dhabitation par acre.
Amnagement concentr Le modle damnagement nodal part des collectivits existantes et de leur infrastructure. Il prvoit la poursuite de la croissance dmographique et de lemploi dans les banlieues et les agglomrations existantes, tout en soulignant limportance de collectivits mixtes concentres pour lesquelles on favoriserait les transports en commun, la marche et le cyclisme pour de nombreux dplacements. Il tient aussi compte des rgions rurales qui existent au sein de la RGT. Le modle nodal prvoit aussi un vaste choix en termes de densit de population et de type dhabitation, de taille et de caractre de collectivit, de vie en banlieue ou au centre-ville, de modes de transport et de prestation de services intgre. Extrait de Running the GTA Like a Business Mmoire soumis au Groupe dtude sur la RGT par la Ville de Mississauga.
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Les avantages conomiques
Des tudes commandes par le Groupe dtude dmontrent quil existe un lien clair entre la structure urbaine et le cot de linfrastructure. Ces tudes confirment que les dpenses en immobilisations, les dpenses de fonctionnement et frais indirects des routes et des services locaux, des artres, des autoroutes, du transport en commun, des systmes dgouts et des rseaux dadduction deau sont intimement lis la densit et aux modes damnagement. En rgle gnrale, une densit plus faible signifie des cots dinfrastructure plus levs par unit dhabitation ou par tte. Cela sexplique par le fait que dans un amnagement faible densit, il faut une superficie plus grande par personne pour une population donne et quun rseau dinfrastructure plus vaste doit tre desservi. Les cots sont aussi influencs par larchitecture de la collectivit et la proportion dans laquelle il existe un mlange de types de construction. Dans les rgions faible densit, o les distances entre les destinations sont plus grandes, les dplacements sont plus longs, en moyenne, par foyer, ce qui ncessite plus de routes. Dans ces rgions, les transports en commun ont plus de difficult concurrencer lautomobile, et les possibilits de se dplacer pied ou bicyclette sont limites3. La rurbanisation ou le ramnagement dune rgion urbaine existante, , peut aussi faire conomiser de largent grce lutilisation de linfrastructure existante pour desservir le nouvel amnagement. Dans ces rgions urbaines, o la population est en baisse, on peut utiliser plus efficacement la capacit excdentaire dinfrastructure. On estime quil existe dans la communaut urbaine de Toronto 11 000 acres (4 500 hectares) de terrains vacants ou sous-utiliss4 qui, sils taient amnags selon les densits existantes dans lagglomration, pourraient loger 200 000 nouveaux rsidents et permettre 100 000 nouveaux emplois. Une grande partie de linfrastructure rgionale ncessaire cet amnagement (grandes routes et autoroutes, gouts et canalisations deau, hpitaux) et une bonne partie de linfrastructure locale (routes, coles, tablissements communautaires et bibliothques) existent dj. En plus de rduire les frais dinfrastructure et de transport, une structure urbaine efficace peut accrotre la productivit et rduire le cot des affaires. Comme on la dj soulign plus haut, propos de lconomie de la RGT, les entreprises ont besoin de rseaux routiers efficaces pour transporter les marchandises et les personnes rapidement et de faon fiable dans la rgion.
3 4 Ibid . IBI Group, GTA Urban Structure Concepts Study Revisited: Broad Revision of Selected Cost Estimates (rapport rdig pour le Groupe dtude sur la rgion du grand Toronto, aot 1995).
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une poque o la mthode juste--temps est courante, lefficacit des dplacements entre diffrents points de la ville-rgion est essentielle. La perte de productivit due aux encombrements de la circulation cote aux entreprises de la RGT un montant valu 2 milliards de dollars annuellement5. En perptuant des modles de croissance inefficaces, on ne fait quaccrotre ces cots. La solution ces problmes nest pas de construire plus de routes, mais de mieux utiliser les routes et services existants. On ne peut se permettre de sousutiliser linfrastructure existante ni de dpenser des sommes exorbitantes pour largir dautres routes et acqurir des terres. La meilleure faon de rduire les cots et daugmenter lefficacit de linfrastructure est dadopter un modle damnagement plus concentr en plaant les centres de constructions usage mixte le long des couloirs de transport, permettant ainsi une utilisation plus efficace des systmes de transport en commun, ce qui rduirait en mme temps la circulation sur les routes existantes6. Lune des principales raisons pour lesquelles le centre-ville de Toronto est efficace a t laugmentation considrable de lamnagement rsidentiel au cours des deux dernires dcennies. Des tudes rcentes ont dmontr quil existe un lien direct entre le nombre de personnes vivant au centre-ville (le rsultat du plan du centre mis en application par la ville de Toronto ces dernires annes) et la baisse de la circulation des navetteurs se rendant au centre-ville aux heures de pointe7. Les personnes habitant dans un endroit o lamnagement est plus concentr profitent souvent de choix de transports gratuits et gnralement disponibles en allant pied ou bicyclette leurs destinations parce que les quartiers rsidentiels sont proches des lieux de travail, des magasins et des installations rcratives. De plus, les amnagements concentrs et mixtes profitent aux entreprises qui ont souvent besoin davoir des rapports personnels avec leurs clients et dautres entreprises. La proximit fournit des occasions valables dinteraction et fait fonction de catalyseur de linnovation et des changes dides 8.
5 6 Ministre des Transports, Towards a Greater Toronto Area Transportation Plan, the Challenges , aot 1995, p. 4. Prenons, par exemple, le plan officiel de Brampton, qui propose la protection du patrimoine et le ramnagement du centre-ville et du couloir de la rue Queen. Le coeur du centre-ville est le nouveau centre municipal, Gage Park, et un nouveau complexe imposant de marchs et de bureaux. Le centre-ville est desservi par les transports en commun (gare GO et terminus des transports proximit). David M. Nowlan et Greg Stewart, Downtown Population Growth and Commuting Trips: recent experience in Toronto, Journal of American Planning Association 57, no 2 (printemps 1991), , vol. p. 165-182; David M. Nowlan, The Effect of Central Area Jobs and Homes on Cordon Crossing: an update of the nexus relationship (tude pour lexamen des transports dans la rgion centrale de la Municipalit de la communaut urbaine de Toronto, janvier 1995). Giovanni Dosi, Sources, Procedures and Microeconomic Effects of Innovation, Journal of Economic Literaturvol. 26 (septembre 1988), p. 1120-1171. e,
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La concentration des entreprises sur une petite superficie a aussi pour effet de favoriser les entreprises orientes vers le service. Lune des raisons pour lesquelles le sondage de la revue Fortune1995 a class Toronto au rang des 10 premires villes du monde pour faire des affaires tait que les entreprises de la ville profitent de la proximit dautres entreprises et services et que la ville offre aussi des possibilits culturelles de grande qualit et des installations rcratives proximit de quartiers rsidentiels attrayants, o le prix des logements est abordable. Les avantages pour la qualit de la vie Un amnagement plus compact assure galement une qualit de vie leve. Les quartiers urbains qui constituent des lieux attrayants et srs o vivre ont tendance se caractriser par des modles damnagement mixte. tre capable daller faire ses courses pied, daller travailler bicyclette ou de profiter dune varit de loisirs et dactivits culturelles quelques pts de maison de chez soi constituent des avantages que les gens associent la vie en ville. PICE 4.3 : AMNAGEMENT CONCENTR-MIXTE
Source : Michael Morrissey, Perspective View of the Mall reproduite dans Markham Centre Study (Ville de Markham, aot 1994).
Pour certains, la notion damnagement concentr voque des jungles de gratteciel et la surpopulation. Mais les amnagements concentrs bien conus peuvent se composer de maisons individuelles, comme de nombreuses autres formes de 132
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logement. Ces quartiers offrent aussi une varit de zones rcratives, des superficies commerciales et des lieux de spectacles, tous runis dans le mme quartier. Dans plusieurs banlieues de la RGT et des alentours9, les densits rsidentielles actuelles doublent sans que lon scarte des types de logement plus traditionnels. Comme le montre la courbe de densit, une augmentation relativement faible du rapport plancher-terrain diminue considrablement la superficie requise pour loger les gens10. La structure urbaine concentre protge des terres rurales et urbaines de grande valeur. Les modles inefficaces damnagement encouragent ltalement urbain qui empite sur des terres agricoles fort rendement et aboutit la perte despaces verts chers au public11. De nombreuses municipalits rurales, comme la Ville de Caledon, appuient la politique de la RGT visant une structure urbaine plus concentre afin de protger son caractre rural exceptionnel12. La structure concentre, accompagne de limites rurales et urbaines claires peut aussi protger le rseau de valles de cours deau, les sentiers et les secteurs riverains qui rehaussent la qualit de la vie dune rgion. PICE 4.4 : COURBE DE DENSIT/UTILISATION DE TERRES
Note : La courbe reprsente la superficie ncessaire pour loger 1 000 personnes suivant des densits variables. 9 10 11 12 Pensez au village de Morrison dans la ville dOakville et au village de Mountgomery dans la Ville dOrangeville. A.J. Diamond, Residential Density and Housing Form, Journal of Architectural Education 29, , vol. no 3 (fvrier 1976), p. 15-17. Voir Michael Bunce, The Countryside Ideal , Londres et New York, Routledge, 1994. Caledon - A Unique Community (avant-projet de mmoire de la Ville de Caledon au Groupe dtude sur la RGT, 27 septembre 1995).
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La structure urbaine desservie par les transports en commun et o la densit est plus leve permet de diminuer lacquisition dacres despaces verts pour lamnagement et aussi de rduire les besoins dinfrastructure et les dpenses publiques. Le caractre concentr de lamnagement encourage aussi une philosophie de vie-travail, les gens pouvant travailler et vivre dans la mme ville. Cette philosophie peut permettre de raliser dimportantes conomies de cots de prestation de services. Il existe dj dans des plans rgionaux et de nombreux plans locaux actuels des politiques appuyant lamnagement concentr. Dans lensemble, ces plans prconisent la concentration des amnagements futurs autour des centres urbains existants ou proposs ou le long des principaux couloirs de transport. Cependant, un grand nombre des politiques actuelles de la rgion et des processus de financement et de gestion vont lencontre dune structure urbaine plus concentre. 4.3 LES ARGUMENTS EN F AVEUR DE LA PLANIFICATION INTGRE Les obstacles lefficacit
e principal obstacle ladoption dun modle damnagement plus efficace est labsence de planification intgre dans la ville-rgion. Comme lont confirm de nombreux mmoires soumis au Groupe dtude, le grand Toronto a besoin dun plan stratgique qui intgre les modles de croissance urbaine des investissements dinfrastructure efficace lchelle de la rgion. Lurbanisme et la gestion urbaine au sein de la RGT se divisent en trois : fonctionnellement lment urbain, gographiquement , par , selon les limites des municipalits rgionales et locales, et hirarchiquement , selon les administrations provinciale, rgionale et municipale. La division de la ville par fonctioncorrespond aux diffrents dpartements de la municipalit, qui sont fragments sur le plan administratif. Les transports en commun, les routes et la circulation relvent des planificateurs des transports; les btiments relvent des urbanistes; linfrastructure municipale est du ressort des travaux publics; les parcs et les lieux de rcration ont leur propre dpartement; les valles de cours deau et rgions naturelles sont la responsabilit des offices de protection de la nature, et le dveloppement conomique est souvent gr sparment de tout le reste. Ces divisions fonctionnelles ne tiennent pas compte de la relation entre ces lments, ce qui aboutit souvent une coordination insuffisante et de mauvaises dcisions. La division gographique aussi des problmes de coordination. Il existe cre dans la rgion du grand Toronto 35 services de planification, employant plus de 850 personnes au niveau local et environ 200, au niveau rgional. Leurs budgets
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de fonctionnement annuels combins dpassent 130 millions de dollars, ce qui correspond environ 2 pour 100 des dpenses municipales13. Sil nexiste pas dorganisme de coordination lchelle de la rgion, ces divisions gographiques selon des lignes municipales et rgionales entranent une planification qui nest pas coordonne et, pire encore, une concurrence entre les municipalits en matire de planification. Enfin, les responsabilits en matire de planification sont divises hirarchiquement entre les municipalits rgionales et locales et la province. Celle-ci emploie, selon les estimations, 130 personnes charges de la planification et des examens dans diffrents ministres14. La planification au sein de la RGT est devenue fragmente, compartimente et complexe, car trois paliers de gouvernement sen mlent15. La structure actuelle engendre un processus dautorisation damnagement long et compliqu et beaucoup de doubles emplois, autant dans lacheminement des demandes que dans llaboration des politiques des services de planification. Les municipalits locales consacrent normment de ressources ltude de questions dintrt commun comme le logement, le dveloppement conomique et lenvironnement - questions pour lesquelles lefficacit aurait tout gagner dune concertation qui permettrait de trouver et de runir un plus grand savoir-faire16. Les rgions, pendant ce temps-l, laborent des plans, mais nont ni les outils ni les pouvoirs ncessaires pour les mettre excution. Le vieux dbat enflamm sur le prolongement des lignes de transport rapide illustre la ncessit dune stratgie coordonne pour linfrastructure de toute la rgion du grand Toronto17. Pour rsoudre ces problmes dinfrastructure, entre autres, il nous faut une approche intgre
13 La Municipalit de la communaut urbaine de Toronto, Metro Planning, Key Facts - 1995, septembre 1995 et lInstitut canadien des compagnies immobilires publiques, Regulatory Duplication in the Planning Process, septembre 1995. Les ministres des Affaires municipales et du Logement, des Richesses naturelles, de lEnvironnement et de lnergie, des Transports ainsi que le Bureau de la rgion du grand Toronto emploient tous du personnel charg de la planification et des examens assumant des responsabilits dans la RGT. Institut canadien des compagnies immobilires publiques, Regulatory Duplication in the Planning Process (mmoire soumis au Groupe dtude sur la RGT, septembre 1995). Par exemple, en rponse la Dclaration de principes sur le logement provinciale, les municipalits de la rgion du Grand Toronto ont rdig sparment des dclarations sur le logement qui sont semblables. La rgion dOttawa-Carleton, consciente de ce problme, a trouv une mthode innovatrice pour sassurer quil ny a pas de double emploi aux paliers rgional et local en ce qui concerne le travail des fonctionnaires. Par exemple, une politique accordant la priorit aux transports en commun dans la RGT pourrait fixer des objectifs de divergence modale pour les transports en commun en imposant lobligation que tous les projets de construction de routes entrepris soient accompagns damliorations des transports en commun qui feront progresser le systme de transport vers ces objectifs. Voir A Transit Vision for the GTA, publi par les Consulting Engineers of Ontario (mmoire soumis au Groupe dtude sur la RGT, octobre 1995).
Linvestissement stratgique dans linfrastructure
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lamnagement qui prvoit des investissements plus stratgiques et originaux dans linfrastructure. Une plus grande coordination et une meilleure stratgie damnagement permettraient de trouver une solution plus originale et soucieuse des cots en matire dinvestissement dans linfrastructure. Les investissements dans linfrastructure de base, par exemple, peuvent souvent tre remplacs par des approches intelligentes, comme la gestion de la demande de transport plutt que linvestissement dans de nouvelles routes qui cotent cher, en encourageant les gens travailler distance plutt que de faire la navette, et en utilisant des autobus intelligents circulant dans des corridors qui leur sont rservs sur les routes ordinaires plutt quen construisant de nouvelles lignes de mtro. Il existe aussi de nombreux projets dinfrastructure qui contribuent lconomie de la RGT, particulirement dans le domaine de la culture, des mdias et du tourisme. En effet, le cot de linfrastructure pour appuyer les arts et la culture est souvent drisoire par rapport au cot des investissements dans les transports en commun et les autoroutes. Il convient de noter que le dficit accumul combin de la Compagnie dopra canadienne, du Ballet national, de la Canadian Stage Company, du Toronto Symphony Orchestra et le dficit de fonctionnement cumulatif de Harbour Front (slevant 87,4 millions de dollars) est moins lev que le cot dun kilomtre de ligne de mtro. Alors que ces projets rivalisent pour obtenir les mmes fonds publics, nous navons lheure actuelle aucun moyen de comparer leur apport relatif la rgion ni dvaluer leur intrt cet gard. De telles comparaisons peuvent et devraient tre faites au niveau de la RGT, o lon peut valuer toute la gamme dinvestissements ventuels dans linfrastructure par rapport aux objectifs de la rgion quils permettent datteindre. Pour pouvoir concentrer la majeure partie des responsabilits de linfrastructure au niveau de la RGT, il faudrait formuler des protocoles rgionaux appropris et trouver des mthodes de financement de linfrastructure par des partenariats des secteurs public et priv. Comme on le verra dans le chapitre suivant, dautres territoires de comptence ont accept la privatisation avec enthousiasme et sont parvenus protger lintrt du public en faisant en sorte que les accords de privatisation soient rgis par des rgles financires et politiques dont lapplication est surveille avec diligence. Cette surveillance devrait aussi tre assure par la RGT.
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Recommandation 10 Vu limportance de lamnagement efficace de linfrastructure pour la comptitivit conomique de la rgion, le conseil de la RGT* devrait assumer la responsabilit de la mise en place des grandes infrastructures de la ville-rgion, ce qui comprend notamment : effectuer une analyse des cots-avantages pour dterminer les projets dinfrastructure soutenant lamnagement intgr et stratgique lchelle rgionale; classer les investissements dans linfrastructure par ordre de priorit; cerner les possibilits dinnovation et de simplification des exigences en matire dinfrastructure; tablir des politiques et des mthodes bien claires de partenariat entre le secteur public et le secteur priv pour la mise en place de linfrastructure.
* Voir chapitre 6.
Des mthodes de planification environnementale senses peuvent aussi La planification favoriser lefficacit des cots, entre autres, dans lamnagement de environnementale linfrastructure. Mais, du fait que la Loi sur les valuations environnementalesun est document lgislatif dpass, inutilement contraignant et pesant, elle entrane une augmentation considrable du cot des projets dinfrastructure municipaux et du temps consacr les raliser18. Conue lorigine pour valuer limpact environnemental de grands projets dinfrastructure particuliers, comme celui des cbles de transmission de lhydrolectricit, des routes et des installations dlimination des dchets, la Loi sur les valuations environnementales dveloppe dans la mme direction que sest la Loi sur lamnagement du territoir e comme principal processus damnagement global. Bien que la Loi sur les valuations environnementales pas t assujettie nait 19, la Commission sur la rforme de lamnagement et de une rvision externe lexploitation du territoire en Ontario a examin en profondeur les doubles emplois et propos une recommandation en neuf parties conue pour sortir de cette confusion. Malheureusement, le projet de loi 163 na pas rsolu de faon satisfaisante les problmes que posait la Loi20.
18 Par exemple, dans la communaut urbaine de Toronto, les tudes portant sur les six projets de transports en commun et les nouvelles installations dentreposage et dentretien ont cot 21,7 millions de dollars (tudes des valuations environnementales, 1990-1995, estimations de la CTT). Le ministre de lEnvironnement a entam en 1988 une rvision interne intitule Projet damlioration du programme dvaluations environnementales (PAPE). Il se poursuit, et le ministre de lEnvironnement et de lnergie lui attribue plusieurs rformes administratives. Rapport final de la Commission sur la rforme de lamnagement et de lexploitation du territoire en Ontario , Nouvel amnagement du territoire, John Sewell, prsident, Toronto, Imprimeur de la Reine, 1993.
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Bien quil soit ncessaire de procder une rvision externe approfondie de la Loi sur les valuations environnementales, le Groupe dtude recommande que la province procde une rvision de certains points de la Loi pour prendre des dcisions cologiques sur linfrastructure urbaine voulue. Lexamen devrait porter principalement sur les points suivants : liminer ce qui fait double emploi avec la Loi sur lamnagement du territoire; mettre laccent sur llaboration de solutions cologiques plutt que de prescrire des mthodes; rationaliser les mthodes sappliquant aux projets priodiques et de faible envergure pour rduire la bureaucratie et lexcs de paperasserie; fixer des critres fondamentaux et plus prcisment dfinis axs sur la substance plutt que sur les mthodes et visant rduire lventail doptions ncessitant une tude dtaille; fixer des directives claires et prcises ds le dpart portant sur lampleur et les mthodes pour chaque valuation environnementale. Recommandation 11 La province devrait entamer immdiatement une rvision cible des dispositions de la Loi sur les valuations environnementales sont essentielles pour linfrastructure urbaine en vue de qui simplifier les processus dautorisation, dliminer les doubles emplois et la paperasserie inutile et de prendre des dcisions cologiques. tant donn limportance de lamnagement efficace de linfrastructure pour la comptitivit conomique de la rgion, il faudrait procder cette rvision dans les plus brefs dlais et la terminer dans les 24 mois qui viennent.
La clarification des rles en matire damnagement
Le Groupe dtude accepte la notion commune que les municipalits locales sont le palier de gouvernement le plus accessible et le plus sensible aux besoins de la population. Les problmes locaux lis loccupation du sol et la densit de propositions damnagement prcises, les plans secondaires de nouvelles zones damnagement et de ramnagement, lurbanisme et la multitude de questions portant sur lamnagement local devraient donc relever du niveau municipal local. Le processus dapprobation des demandes damnagement devrait tre gr au palier local sans examen approfondi aux paliers suprieurs de gouvernement. Puisque la Loi sur lamnagement du territoir e prvoit que toutes les autorisations doivent tre conformes aux plans locaux et rgionaux, il nest gure ncessaire pour les chelons suprieurs de procder un examen subsquent. Laccs la Commission des affaires municipales de lOntario donne la province, au gouvernement rgional et toute partie concerne la
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possibilit de faire appel des dcisions des conseils locaux propos de questions de conformit au plan officiel21. Par souci dintgration et de centralisation, le rle des municipalits rgionales en matire damnagement devrait dans la plupart des cas tre confi la RGT. lheure actuelle, cinq municipalits rgionales se livrent des activits analogues. Celles-ci comprennent : laborer un cadre damnagement local; veiller ce quil existe suffisamment de terres amnageables; dfinir les limites municipales; coordonner les transports et lutilisation du sol; crer et entretenir des espaces verts dans la rgion; financer et mettre en place une infrastructure qui nest pas locale, comme des usines dpuration des eaux et de traitement des eaux uses. En confiant ces fonctions la rgion du grand Toronto, on liminerait la fragmentation horizontale actuelle et le double emploi des fonctions au niveau des municipalits rgionales, tout en permettant la coordination au niveau de la ville-rgion. Les investissements directs dans linfrastructure dcouleraient de la planification rgionale, qui rpondrait des impratifs conomiques comme le parrainage et le financement de la rgnration rgionale. une poque o les ressources sont limites et la concurrence est intense entre les villes-rgions, les investissements cls dans linfrastructure et lamnagement doivent tre coordonns et classs par ordre dimportance afin dassurer que les dcisions en matire dinvestissement se font sur une base rentable. Cette coordination nest possible quau niveau de la rgion du grand Toronto o lon peut assurer quil existe une perspective gnrale de la structure urbaine, des transports, des transports en commun, de la comptitivit conomique et de la qualit environnementale et o les objectifs rgionaux peuvent tre intgrs et raliss. Recommandation 12 Il faudrait prparer un plan intgr de la RGT pour fixer un cadre rgional gnral et des objectifs de gestion de la croissance urbaine, des investissements dans linfrastructure, du dveloppement conomique et de la qualit de lenvironnement. Le nouveau plan rgional devrait englober la plupart de lamnagement dans les zones urbaines existantes.
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Le rle appropri de la Commission des affaires municipales de lOntario au sein de la rgion vaudrait peut-tre la peine dtre examin lorsque lon aura procd la restructuration des responsabilits en matire damnagement du territoire.
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STRUCTURE URBAINE ACTUELLE DE LA RGT
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4.4 LLIMINATION DES OBSTACLES DORDRE RGLEMENT AIRE
n plus du manque de planification intgre dans la rgion du grand Toronto, il existe un grand nombre dobstacles institutionnels et dordre rglementaire qui vont lencontre des modles damnagement efficaces. Ces obstacles existent la fois dans le contenu et le processus de rglementation du contrle du dveloppement. Cest en partie parce que les politiques que renferme le systme de contrle du dveloppement sont sensibles la conjoncture conomique quelles ont constamment besoin dadaptation sous forme de modification des plans officiels, de rezonage ou de dcisions du comit de drogation. Cela empche linnovation dans les utilisations commerciales et industrielles comme dans les utilisations rsidentielles. Ces processus de drogation sont coteux, prennent du temps et sont inutiles. Le contrle du dveloppement partir de critres dvaluation et de seuils de nuisance
Les politiques damnagement et leurs objectifs se ralisent actuellement par la rglementation de lutilisation du sol plutt que des activits. Ceci entrane un zonage rigide et un processus de modification peu pratique. Une meilleure approche de zonage consisterait utiliser des seuils de nuisance selon lesquels on atteindrait directement les objectifs durbanisme en rglementant les activits plutt quindirectement en rglementant lutilisation du sol. En se concentrant sur la fin plutt que sur les moyens, on appliquerait les seuils de nuisance directement la circulation, au bruit, la poussire, aux matriaux dangereux, aux vibrations, aux missions et dautres critres lis lutilisation. Une fois quils seraient en place, on pourrait permettre une utilisation varie du sol, condition que les normes soient respectes. Cette approche liminerait la ncessit de modifications constantes de zonage. Des expriences de recours aux seuils de nuisance et de zonage souple sont dj en cours dans la RGT. Bien que les quartiers historiques de King-Spadina et de King-Parliament Toronto aient un zonage industriel, la Ville de Toronto a labor une proposition visant liminer les restrictions lutilisation contenues dans les rglements de zonage existants et dans le plan officiel pour permettre une varit dutilisations compatibles22. Mississauga fait aussi des expriences avec les seuils de nuisance en se prparant adopter de nouveaux rglements permettant certaines formes dactivits commerciales dans des quartiers rsidentiels. Ces initiatives combinent innovation avec souci de qualit damnagement et respect du caractre local. Le Groupe dtude appuie entirement ces initiatives ainsi que dautres fondes sur la performance.
22 Maire Barbara Hall, Planning for Revitalization, An Initial Proposal, 10 octobre 1995.
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Recommandation 13 Les municipalits locales devraient revoir leurs rglements afin : de dceler les cas o le processus dautorisation damnagement aboutit des doubles emplois, un manque de souplesse et des cots inutiles; dincorporer les normes et les dispositions qui favorisent une forme damnagement plus souple, plus concentre et plus efficace. La province et les municipalits ont labor des normes damnagement pour Llimination des normes la conception et la mise en place de chaque aspect de linfrastructure urbaine. Au damnagement fil des ans, les normes damnagement se sont multiplies (largissement des inappropries routes, agrandissement des terrains des coles, par exemple), ce qui a fait grimper les cots des logements et de linfrastructure. lheure actuelle, jusqu 50 pour PICE 4.5 : TERRES AMNAGEABLES EN POURCENTAGE DE LA SUPERFICIE BRUTE DES TERRES COLLECTIVITS ANCIENNES COLLECTIVITS NOUVELLES
The Beach SUPERFICIE

BRUTE DE TERRE (HECTARES) PUBLIC
Leaside/ Toronto- Mississauga Cedarvale Nord Valley Meadowvale 404 22,7 5,6 12,3 3 105,8 26,2 263,2 65,1 % 426 8,8 2,1 10,2 2,4 148,7 34,9 258,3 60,6 % 405 67,5 16,7 17,5 4,3 122 30,1 199 48,9 % 655 69,8 10,7 34,8 5,3 165,2 25,2 385,2 58,8 %
447 12,7 2,8 12,4 2,8 135 30,2 286,9 64,2 %
ESPACE OUVERT DESTIN AU
(HA) (%) (HA) (%) (HA) (%)
COLES
ROUTES
SUPERFICIE
DE TERRES AMNAGEABLES
TERRES AMNAGEABLES EN
(HA)
SUPERFICIE DE
POURCENTAGE DE LA SUPERFICIES BRUTE DES TERRES
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Nota : Le quartier The Beach (Queen/Woodbine) a une densit rsidentielle brute dpassant peine 6 700 habitants au kilomtre carr, moins de 5 pour 100 des units dhabitation se trouvant dans des difices de plus de cinq tages. Le quartier de Leaside/Toronto-Nord (Eglinton/Bayview) a une densit rsidentielle brute de 4 900 habitants au kilomtre carr, prs de 70 pour 100 des habitations tant des logements unifamiliaux et jumels. La nouvelle ville de Mississauga Valley (Hurontario prs du Mississauga City Centre) a une densit denviron 6 900 habitants au kilomtre carr, 56 pour 100 des logements se trouvant dans des difices de plus de 5 tages. Le quartier de Meadowvale (Winston Churchill, entre Derry et Britannia) a une densit rsidentielle brute de 5 100 habitants au kilomtre carr, 45 pour 100 des units dhabitation tant des logements unifamiliaux et jumels.
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100 de la superficie des terrains en voie damnagement est consacre des parcs, routes, coles et espaces libres publics. Dans les collectivits plus anciennes, la norme tait de 35 40 pour 10023. Dans les collectivits nouvelles, les parcs et espaces libres prennent beaucoup plus de place que dans les rgions plus anciennes plus concentres. Les 10 15 pour 100 supplmentaires de superficie dont on fait lacquisition pour avoir des parcs et des coles plus grandes dans les nouvelles collectivits augmentent de faon inutile lacquisition de terres et les cots dentretien24. Bien quil y ait beaucoup davantages avoir de plus grands parcs et espaces libres destins au public, ces modles damnagement de laprs-guerre ne conduisent pas lutilisation la plus efficace des espaces libres publics. Cet excdent de terres a aussi de faon subtile, mais importante, diminu la densit globale des collectivits sans modifier la superficie des lots rsidentiels ni les types de logement. Il a de plus augment les redevances des promoteurs pour les services lis la nouvelle croissance. Le ministre des Transports provincial fixe actuellement dans son livre bleu des directives damnagement pour les nouvelles routes municipales. Les auteurs de ces directives nont pas suffisamment pris en compte les questions durbanisme, le cot supplmentaire des redevances dexploitation et les proccupations environnementales. De son ct, le ministre de lducation a des normes leves qui lui sont propres pour les btiments et les terrains scolaires, ce qui rend le processus de planification plus long, coteux et inflexible. Bien quil soit possible de concevoir des coles/parcs combins plus efficaces, on continue utiliser les modles coteux. Pour compliquer les choses, le ministre de lEnvironnement et de lnergie applique des rglements, comme les distances minimales de sparation qui, sans le vouloir, empchent lamnagement resserr, concentr et mixte. Au niveau municipal, le fait que chaque municipalit a ses propres normes de conception et ses rglements ajoute aussi aux cots et la complexit de lamnagement. Il ressort dune tude commande par le Groupe dtude que les normes de service varient considrablement dune municipalit lautre dans la rgion25. Ces variantes - le rsultat de la faon dont les redevances dexploitation sont calcules pour chaque service - sont fondes sur les traditions propres chaque municipalit. Les municipalits qui offrent depuis
23 Lehman & Associates avec IBI Group, Hill & Knowlton/le Centre de recherches Dcima, Urban Density Study, General Report. Rapport rdig pour le Bureau de la rgion du grand Toronto, mars 1995. La pice 4.5 provient de la mme source. La superficie moyenne occupe par une cole lmentaire est actuellement de 6 7 acres, et de 15 acres pour les coles secondaires, alors que les coles construites dans les annes 50 noccupaient que de 2 4 acres. C.N. Watson and Associates Ltd., Discussion Paper Re Selected Development Charges Issues (tude commande pour le Groupe dtude sur la RGT, septembre 1995).
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toujours des niveaux de service levs (coteux) ont le droit dincorporer ces niveaux dans leurs rglements relatifs aux redevances dexploitation. Les municipalits qui ont toujours appliqu des normes historiquement moins leves comparent souvent leurs normes celles de municipalits dont les normes sont plus leves et peuvent (mais ny russissent pas toujours en raison des limitations lgales) plaider en faveur de normes plus leves pour elles-mmes. Ce phnomne fait augmenter considrablement les redevances dexploitation dans les municipalits de la rgion. Dans de nombreuses municipalits, les redevances dexploitation rsidentielles dpassent 20 000 $ par logement, ce qui reprsente un cot direct considrable pour le promoteur ou le constructeur et, en fin de compte, un cot cach pour le consommateur puisque cela finit par se reflter dans le prix dune nouvelle maison. Ayant rcemment annonc la rvision de la Loi sur les redevances dexploitation , le ministre des Affaires municipales et du Logement devrait envisager la possibilit de fixer ses propres redevances dexploitation pour les normes de service puisque ces redevances pourraient tre fixes plus efficacement au niveau provincial. Les normes provinciales pourraient prescrire lutilisation conjointe dtablissements, la largeur qui convient pour les routes rgionales, lintgration des gouts pluviaux et les superficies consacres aux parcs pour rduire lexcs de normes ainsi que les cots. Les redevances dexploitation devraient tre calcules partir du prix de revient rel de chaque type dunit de base, mais ne devraient pas tre gonfles artificiellement, comme cela est quelquefois le cas maintenant lorsque chaque municipalit fixe ses propres normes. La province devrait revoir les normes damnagement des fins duniformit, pour permettre une certaine souplesse quant au type dunit et faire en sorte que les redevances correspondent au prix de revient. Recommandation 14 La province devrait revoir les normes municipales et provinciales existantes en matire damnagement des infrastructures loccasion de la prochaine rvision de la Loi sur les redevances dexploitation faire en sorte que les normes appuient une structure urbaine pour concentre et efficace.
4.5 LLIMINATION DES DISTORSIONS DU MARCH
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lusieurs mcanismes servent augmenter les recettes pour payer les nouvelles infrastructures. lheure actuelle, aucun de ces mcanismes, qui englobent les redevances dexploitation et les frais dutilisation, ne prend
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totalement en compte lefficience de la structure urbaine concentre. On pourrait raliser des conomies de cots considrables pour les infrastructures en liminant les distorsions du march dans chaque cas. Les redevances dexploitation sont perues pour payer les infrastructures municipales ncessaires pour appuyer la croissance. Les municipalits pouvant faire payer au promoteur le cot intgral de la croissance, ces redevances reprsentent une amlioration par rapport au systme improvis prcdent o lon avait recours une combinaison dimpts, ou prlvements, pour certaines infrastructures et dimpts fonciers pour le reste des cots. Les cots damnagement entrent dans trois catgories. Premirement, les cots internes ou sur le terrain (les routes des lotissements, les canalisations deau, dgouts et dvacuation des eaux pluviales, les services publics, le terrassement, les parcs et les coles) de la viabilisation en conformit avec les normes municipales qui sont assums directement par le promoteur. La deuxime catgorie de cots reprsente les cots hors terrain des artres, des installations dadduction deau, dgouts et dvacuation des eaux pluviales qui sont recouvrs par les frais dutilisation par unit La troisime catgorie comprend les autres . cots hors terrain qui se calculent par tte il sagit, entre autres, des bibliothques, ; des postes de police, des hpitaux et des services sociaux26. Lorsque la structure urbaine et la densit ne sont pas calcules dans les redevances dexploitation, il se produit une distorsion du march qui aboutit souvent une affectation inefficace des ressources. Au bout du compte, le cot de linfrastructure, y compris les distorsions, se retrouve dans le prix des logements, de la main-doeuvre, des usines, des bureaux, des entrepts et des produits et services de la RGT. Il existe actuellement deux distorsions dans la manire dont on calcule les redevances dexploitation. Premirement, il existe une distorsion parce quon ne prend pas toujours en considration la variation des cots sur le terrain et hors terrain associs aux diffrents types de logement dans le calcul des redevances dexploitation. Si celles-ci refltaient plus prcisment les cots hors terrain rels des diffrents types de logement, on pourrait diminuer les redevances dexploitation des appartements dune somme estime 1 000 $27.
26 27 Les cots hors terrain comprennent les cots hors terrain des rseaux dgouts, dadduction deau et routiers et des casernes de pompiers en moins grand nombre. C. N. Watson (lettre au Groupe dtude sur la RGT, le 6 octobre 1995). Le cot des rseaux dgouts, dadduction deau et routiers est plus faible, la quantit deau utilise est aussi moindre lorsque les gens vivent en appartement. De plus, ils se servent moins souvent dun vhicule pour leurs dplacements.
Les redevances dexploitation
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En vertu de la Loi sur les redevances dexploitation municipalits ont le , les pouvoir dimposer des redevances sur les nouveaux amnagements (rsidentiels, commerciaux et industriels) pour recouvrer les cots dimmobilisations nets des infrastructures et services publics ncessaires ces amnagements. Les cots admissibles comprennent linfrastructure et les services comme les parcs, les installations dgouts et dalimentation en eau, les ouvrages des bibliothques, les vhicules municipaux, les services de police et de pompiers. La province procde actuellement une rvision de la Loi au cours de laquelle on cherchera une faon plus quitable partager les cots entre les nouveaux contribuables et les autres, et un rexamen des lments pour lesquels les municipalits peuvent actuellement prlever des redevances. Une autre distorsion concerne les redevances dexploitation pour lducation. Les redevances dexploitation qui contribuent payer les nouvelles coles dune municipalit ne sont pas assujetties aux mmes rgles que les redevances dexploitation pour linfrastructure gnrale comme les gouts et les routes28. En effet, les redevances pour lducation sont encore moins sensibles la structure urbaine puisquelles sont prleves uniquement en fonction du nombre dunits dun nouvel amnagement sans tenir compte des diffrents types dunit. Par consquent, un immeuble de 100 appartements paie le mme montant en redevances dexploitation pour lducation quune nouvelle subdivision de 100 maisons individuelles. On ne tient pas compte du fait que les familles vivant dans les maisons individuelles les plus grandes risquent davantage davoir des enfants dge scolaire que les personnes qui vivent dans un appartement dune chambre. Il y a donc l une subvention au logement de faible densit aux dpens de la croissance plus concentre et efficace. Si les redevances dexploitation refltaient plus exactement les cots rels associs aux caractristiques dmographiques et aux besoins des mnages vivant dans les diffrents types de logement, les redevances dexploitation relatives lducation des appartements pourraient diminuer dun montant estim 1 400 $29. Recommandation 15 Lorsquelle rvisera la Loi sur les redevances dexploitation , la province devrait remanier les rglements pris en application de la Loi afin de faire ce qui suit : obliger les municipalits incorporer des mthodes dtablissement de prix au cot complet dans le calcul des redevances dexploitation municipales; contraindre les municipalits calculer les redevances dexploitation relatives lducation en fonction des diffrences de cots selon les caractristiques dmographiques et les besoins des mnages vivant dans les divers types de logement.
28 La lgitimit constitutionnelle de larticle sur lducation de la Loi sur les redevances dexploitation est actuellement remise en cause par lOntario Home Builders Association devant la Cour suprme du Canada. C. N. Watson (lettre au Groupe dtude sur la RGT, 6 octobre 1995).
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Pour de nombreux types de services municipaux, les frais dutilisation peuvent inciter utiliser les ressources de faon plus efficace, permettre une planification de linfrastructure longue chance et constituer une source de recettes importante pour les municipalits locales. Les frais dutilisation au cot complet qui sont calculs daprs la consommation deau et les services dgouts utiliss favorisent la protection des ressources naturelles, les conomies de cots pour les municipalits et les structures urbaines plus efficaces30. De nombreuses administrations locales en Amrique du Nord ont russi imposer des frais dutilisation conus pour atteindre ces objectifs31. Puisque lon prvoit que le cot de la future infrastructure ncessaire pour les gouts et ladduction deau pourrait slever un milliard de dollars, toutes les municipalits devraient prlever des frais dutilisation au cot complet32. Les frais dutilisation relatifs aux vhicules dans la RGT comprennent les frais dimmatriculation et les taxes sur les carburants, et comprendront bientt le page de lautoroute 407. Les redevances sur les vhicules et les taxes sur les carburants ne suffisent mme pas financer les dpenses directes de construction et dentretien des routes33. Les possibilits de recouvrement des cots par les frais dutilisation dans le domaine des transports sont considrables. Le cot de lutilisation dun vhicule priv comprend les dpenses relatives aux routes municipales et provinciales et le cot moins apparent de la pollution environnementale. Les municipalits de la RGT ont effectu des dpenses en immobilisations de 340,7 millions de dollars pour lamlioration des routes en 1993 et des dpenses de fonctionnement denviron 415 millions de dollars34. La province a aussi dpens environ 215,1 millions de dollars pour les routes provinciales dans la RGT. De nouvelles redevances ou des redevances plus importantes pourraient faciliter le recouvrement des cots publics de lutilisation de vhicules privs dans la RGT.
30 Pour obtenir des sommaires plus dtaills des conclusions des diffrentes tudes et dautres analyses, voir le Rapport de la Commission de lquit fiscale fiscalit dans un monde en , Une perptuel changement, Toronto, Imprimeur de la Reine, 1993, pages 575-595. On trouvera des tudes sur le prix des services dgouts et dalimentation en eau dans Marshall, Koenig and Associates, Background Study on the Pricing of Water and Sewer Services pour le (rdig ministre des Affaires municipales de lOntario, 1991); ministre de lEnvironnement de lOntario, Water and Sewer Financing in Ontario: Issues and Options , Toronto, Imprimeur de la Reine pour lOntario. Des donnes rcentes le confirment : les recettes dexploitation combines des paliers suprieur et infrieur provenant des services dadduction deau et dgouts dans toutes les rgions sont bien infrieures aux frais dexploitation de ces services eux seuls. Lcart entre les recettes et les dpenses pour ces services slargit encore lorsque lon compte dans le calcul les dpenses en immobilisations. Rapport de la Commission de lquit fiscale , p. 569. En 1994, la province a dpens 203,2 millions de dollars et vers 122,5 millions de dollars la Canadian Highways International Corporation par lentremise de la Socit ontarienne dinvestissement dans les transports.
Les frais dutilisation
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De nouveaux frais dutilisation ou des redevances plus importantes pour les vhicules privs ont t imposes avec succs dans dautres rgions. La Colombie-Britannique impose des taxes locales sur les carburants depuis 1980. Le fait quelle ait pu imposer des taxes spciales sur les carburants dans le district rgional de lagglomration de Vancouver et le district de lagglomration de Victoria prouve quil est possible davoir une taxe spciale sur les carburants dans les grandes villes. La commission des transports rgionaux a fait des recommandations sur le taux des taxes auxquelles la province devra donner son accord. Les taxes sappliquent la fois lessence sans plomb et au diesel clair. Les taux de taxes actuels sont de 0,4 par litre dans la rgion de Vancouver et de 1,5 par litre dans la rgion de Victoria. Les taxes rgionales Vancouver rapportent environ 78 millions de dollars par an35. Les modifications administratives qui doivent survenir incessamment en Ontario propos de la dclaration et de la perception des taxes sur les carburants excluent pratiquement une taxe rgionale ou des redevances dusager sur le diesel. Pour faciliter la dclaration de taxes des camionneurs internationaux et rduire les cots administratifs de la perception des taxes sur le diesel, lOntario doit signer laccord international relatif aux taxes sur les carburants en 1996. Conformment cet accord, lOntario ne sera pas autorise appliquer plus dun taux de taxes sur le diesel lintrieur de ses frontires. Mme si les surtaxes sur les carburants de la RGT se bornaient lessence un taux relativement faible, elles pourraient gnrer des recettes importantes pour la rgion. Si lon prend comme exemple le niveau de 1994 dachat de carburants au sein de la rgion, un cent de taxe par litre dessence achet rapporterait environ 52,8 millions de dollars36. La surcharge doit tre plafonne un pourcentage du taux provincial de taxes sur lessence pour ne pas empiter sur la taxe provinciale.
Recommandations 16 La province devrait autoriser le conseil de la RGT adopter des redevances dusager pour les vhicules privs, notamment une redevance sur lessence lchelle de la rgion jusqu un maximum prvu. Les recettes provenant de ces redevances dusager devraient tre affectes linfrastructure des transports et transports en commun de la RGT.
35 36
Estimation fournie au Groupe dtude sur la RGT par la British Columbia Transportation Finance Authority. Estimations de la municipalit rgionale de la communaut urbaine de Toronto. Le rapport de la Transportation and Climate Change Collaborative, A Strategy for Sustainable Transportation in Ontario, publi rcemment, privilgie limposition dune surtaxe de 2 3 du litre pour arriver plus prs du prix de revient afin de permettre lOntario de se doter de moyens de transport plus conomiques, accessibles tous et moins polluants.
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4.6 LA RGNRATION DES INST ALLATIONS EXISTANTES
a sous-utilisation de terres urbaines reprsente un obstacle majeur lutilisation efficace de linfrastructure existante. Il ny a pas dexemple plus frappant de la sous-utilisation que le cas des biens-fonds industriels et commerciaux qui ont des problmes connus ou souponns de contamination du sol. Connus sous le nom dinstallations existantes, ces biens-fonds existent dans toute la RGT mais surtout dans lagglomration torontoise et le sud des rgions de Peel et de Durham. Les promoteurs qui sont attirs vers des terrains encore non amnags dans les espaces verts en bordure des villes ngligent souvent les installations existantes. Lhabitude damnager les espaces verts plutt que les installations existantes est coteuse pour au moins deux raisons. Premirement, il est difficile de justifier les dpenses engager pour fournir les infrastructures ncessaires lamnagement des espaces verts lorsquil existe dj une infrastructure pour les terres industrielles sous-utilises. Deuximement, le march immobilier commercial et rsidentiel des endroits entourant les terrains industriels vacants est gnralement faible. Cette pratique entrave le renouveau de lconomie locale et augmente la demande de programmes et de services sociaux. Les installations existantes se prtent toutes sortes de ramnagement, allant du maintien des amnagements industriels des parcs et logements rsidentiels. Dans chaque cas, il peut y avoir des difficults sur le plan du zonage ou des possibilits de vente, mais les principaux obstacles au ramnagement des installations existantes sont sans aucun doute dordre financier et juridique. Lquation fondamentale dans la quasi-totalit des amnagements immobiliers est celle du risque par rapport au rendement. Les risques inhrents un projet dpendent des circonstances, des objectifs et de la nature du projet, et les risques existent quil sagisse despaces verts ou dinstallations existantes. Pour celles-ci, nanmoins, les risques inhrents sont compliqus par la question de cots supplmentaires pour les valuations de risque environnemental et de la responsabilit civile. Ces facteurs crent une incertitude au moment de la slection du terrain et pour son amnagement, et retarde le processus damnagement. Lincertitude au moment de la slection
Lacheteur imprudent peut acqurir en mme temps que son terrain des responsabilits civiles sil existe des contaminants sur le terrain, et le ministre de lnergie et de lEnvironnement de lOntario (MEEO) peut ordonner au nouveau propritaire de dcontaminer (ou de payer pour la dcontamination) du bien-fonds. Rsultat, les promoteurs qui choisissent un terrain font
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gnralement procder une valuation des risques environnementaux, et les bailleurs de fonds procdent de la mme manire pour valuer le financement. Le problme, nanmoins, est que ces valuations peuvent coter trs cher et finalement dissuader le promoteur dacheter le bien-fonds37. Autre difficult, les normes strictes et mal dfinies de dcontamination auxquelles il faut se conformer pour satisfaire aux exigences du MEEO, des bailleurs de fonds, des municipalits et des acheteurs subsquents. Les promoteurs qui souhaitent changer lutilisation du sol doivent obtenir des autorisations municipales38. Ajoutons cela un nombre impressionnant dorganismes ou dautorisations satisfaire. Les municipalits peuvent refuser daccorder leur autorisation si les terrains sont contamins, aux dires du ministre. De plus, les acheteurs subsquents, bailleurs de fonds, locataires et assureurs ont tendance assujettir le contrat la dcontamination du terrain la satisfaction du ministre. Il est donc de plus en plus important que les terres soient dcontamines selon des normes acceptables pour le ministre. Or, le problme est quil nexiste pas de normes lgales stipulant ce qui est contamin et ce qui ne lest pas; il nexiste que des directives qui nont pas force de loi39. Si le MEEO modifie les directives sur ce qui est considr comme propre, les acheteurs qui apprennent que leurs biens-fonds sont maintenant considrs comme contamins risquent de subir des pertes financires considrables, soit parce que la valeur de leur bien-fonds se dprcie sur-le-champ, soit parce quils dpensent des sommes considrables pour le faire dcontaminer. Lincertitude quant lamnagement du terrain Si des normes de plus en plus strictes peuvent causer des problmes, les abaisser nest pas une solution car, ce faisant, on aboutirait linsuffisance de rglementation qui est lorigine des problmes environnementaux. La contamination des terrains peut tre un problme latent non seulement pour les acheteurs imprudents, mais aussi pour les bailleurs de fonds, les
37 Pour prendre un exemple rcent, le contrat dachat et de vente de lancien champ de course de Greenwood, dans lEst de Toronto, autorisait les acheteurs refuser de conclure la vente sils croyaient, raisonnablement, que le terrain tait contamin ou que ltat du sol tait tel que cela augmenterait le cot de lamnagement. Lacheteur a engag des experts-conseils qui lont inform que le terrain contenait de la tourbe qui dgagerait du mthane en quantit suprieure celle prvue dans les directives du ministre de lnergie et de lEnvironnement. Fort de cet avis, lacheteur a refus de signer et a intent des poursuites pour obtenir le remboursement de ses arrhes. En fin de compte, nanmoins, lacheteur qui tait revenu sur sa dcision avait pay les frais de lvaluation environnementale et du procs et tait toujours la recherche de terrain amnager. Ces autorisations municipales peuvent concerner les plans de lotissement, les permis de construire, les drogations mineures, les examens de lamnagement obligatoires dans les rgions assujetties un contrle du plan des terrains, les modifications du plan officiel ou les changements de zonage. Voir les Lignes directrices pour la dsaffectation dinstallations et la remise en tatdu ministre des lieux de lEnvironnement de lOntario, fvrier 1989. En 1994, le MEEO a propos une refonte de ces directives qui nest pas encore officielle.
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administrateurs judiciaires et les syndics de faillite qui, dans certains cas, se voient tenus den assumer la responsabilit. tant donn lincertitude juridique qui entoure lamnagement dinstallations existantes, la rpartition des risques des cots associs la contamination du terrain sest avre excessivement restrictive. Les bailleurs de fonds hsitent de plus en plus accepter une sret portant sur des installations existantes. La responsabilit du bailleur de fonds peut tre mise en cause lorsquun crancier garanti, gnralement un crancier hypothcaire, prend possession dun bien-fonds pour le vendre afin de recouvrer la sret quon lui a fournie en garantie de sa dette. Linquitude nat de sa responsabilit statutaire40 et sa responsabilit en common law quant la contamination du terrain. Dans certains cas, le crancier garanti a renonc la sret plutt que de prendre possession et dassumer la responsabilit environnementale, surtout lorsque le cot de la dcontamination est suprieur la valeur du bien-fonds. Jusqu rcemment, lon pensait quun crancier qui ne prenait pas possession du bien-fonds ne pouvait pas tre responsable des frais de dcontamination. Nanmoins, les tribunaux ont branl cette opinion, laissant les bailleurs de fonds dans une situation encore plus prcaire41. Les modifications rcentes la loi fdrale sur les faillites sattaquent au problme de la responsabilit environnementale des administrateurs judiciaires et des syndics de faillite. Ces modifications aident rsoudre quelques difficults, mais lon continue sinterroger sur la responsabilit personnelle de ladministrateur judiciaire et ses obligations dans le cadre de la lgislation environnementale. La responsabilit rsiduelle des bailleurs de fonds, des administrateurs judiciaires et des syndics de faillite souligne la ncessit de dissiper les incertitudes propos des normes de dcontamination. Lvaluation des risques et les remdes apports retardent souvent lamnagement dinstallations existantes. La rpercussion des retards inutiles sur les frais financiers et le financement nencouragent pas non plus amnager des installations existantes plutt que les espaces verts.
40 En Ontario, la responsabilit statutaire dcoule principalement de la Loi sur la protection de lenvironnement de lOntario quil existe un certain nombre dautres lois provinciales et , bien fdrales qui entranent des responsabilits environnementales. Par exemple, dans quelques jugements rcents, les tribunaux ont donn la prsance aux paiements des frais de dcontamination engags par les administrateurs judiciaires/grants en possession de terrains contamins. Ainsi, mme si les cranciers ntaient pas lgalement responsables de la contamination en vertu de la loi puisquils ntaient pas en possession, leur sret a t diminue du fait de la priorit accorde aux dpenses de dcontamination de ladministrateur judiciaire.
Le retard dans la prparation du terrain
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Llimination Le gouvernement rgional doit faire le contrepoids de lanalyse des risquesdes obstacles au avantages pour que les promoteurs sintressent aux installations existantes dans ramnagement la rgion. On ne saurait trop vanter les avantages du ramnagement des des installations installations existantes en termes dutilisation efficace de linfrastructure existantes existante et de renouveau conomique local. Il est non seulement appropri, mais ncessaire, que tous les paliers de gouvernement se concentrent sur cette question. Il existe trois mthodes gnrales pour liminer ou limiter certains des obstacles au ramnagement des installations existantes : modifications lgislatives ou administratives pour simplifier le processus dautorisation (voir la discussion sur le dmlement des rles dans le chapitre suivant), incitatifs financiers et recueil de renseignements. Les modifications Une mthode consiste oprer des modifications lgislatives dans des lgislatives domaines cls pour crer un climat de certitude en matire de responsabilit civile. Par exemple, les modifications la Loi sur la faillitede 1992 ont diminu en partie les problmes lis la responsabilit environnementale des syndics en ce qui concerne la dcontamination et les mesures mitigatives42. Cependant, des difficults demeurent, particulirement en ce qui concerne la responsabilit personnelle et les obligations imposes par lexigence de diligence raisonnable. La province pourrait aussi envisager des modifications la Loi sur la protection environnementalelOntario pour prciser les responsabilits lgales de des bailleurs de fonds, administrateurs judiciaires et syndics, particulirement en ce qui concerne les situations antrieures la saisie43 ainsi que le cas de propritaires, dacheteurs et doccupants innocents. En outre, le MEEO a publi une srie de directives au cours des annes concernant la dcontamination des terrains. Dans leur premire forme, les Lignes directrices pour la dsaffectation dinstallations et la remise en tat des lieux (fvrier 1989) prvoyaient la dcontamination environnementale jusquau niveau de la roche de fond, quelle que soit lutilisation du sol. Le MEEO, de concert avec le Comit consultatif des normes environnementales du ministre, a revu les directives de 1989 et a publi, en juillet 1994, les Proposed Guidelines for Clean-Up of Contaminated Sites in Ontario .
42 Voir le projet de loi C-22, Loi visant modifier la Loi sur la faillite. loi actuelle, renomme par La le projet de loi C-22 Loi sur la faillite et linsolvabilit , ressort du droit fdral puisque le gouvernement du Canada a comptence en matire de faillite et dinsolvabilit en vertu de larticle 91 (21) de la Loi constitutionnelle 1867. de Il y a galement lieu de rgler le cas des situations o il ny a pas de saisie la lumire des dcisions du tribunal ontarien (division gnrale) dans la cause King (Township) c. Rolex Equipment Co. (1992), 9 C.E.L.R. (N.-.) et de la Cour suprme de la Colombie-Britannique dans la cause Lamford Forest Products Ltd . (1991), 88 D.L.R. (4th), 534.
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Selon les directives proposes, des normes individuelles de dcontamination peuvent sappliquer suivant lutilisation du sol (c.--d. agricole, rsidentielle, parc). Ces normes peuvent tre moins strictes aux endroits o la nappe phratique nest pas une source deau potable. Le MEEO a revu nouveau les directives de 1994 et publi rcemment sous forme davant-projet des Guidelines for Use at Contaminated Sites in Ontario. Cependant, ces directives nont pas t rendues officielles par le ministre. Les deux dernires rvisions contiennent un nombre de caractristiques importantes conues en vue de diminuer lincertitude et la responsabilit des propritaires et acheteurs potentiels de terre. En particulier, un registre de ltat des terrains communiquera au ministre des renseignements sur les terrains remis en tat, ainsi que le niveau de remise en tat et, par le biais dun processus de vrification, si cela a t fait conformment aux directives. Si les directives proposes sont mises en application, ces renseignements diminueront considrablement lincertitude des acheteurs et bailleurs de fonds potentiels et les frais quils auront encourir. Laccord standard MEEO-bailleur de fonds sajoute aux directives et limite la responsabilit environnementale dun bailleur de fonds. Cela permet au bailleur de fonds de pntrer sur le terrain pour procder des valuations sans tre rput tre responsable, grant ou superviseur du terrain contamin, ce qui diminue les risques quil ne tombe sous le coup des dispositions de la Loi sur la protection de lenvironnement . Une autre mthode pour liminer les obstacles au ramnagement des installations existantes vise les incitatifs financiers accords par le gouvernement sous forme de prts ou de subventions. Il existe dans des villes amricaines des modles de cette approche qui ont fort bien russi. Dans 19 tats, dont le Michigan, la Pennsylvanie, lOhio, le Minnesota, le New Jersey et ltat de New York, il existe des initiatives volontaires de dcontamination et de recyclage des terres. Au Royaume-Uni, on a tent dappliquer une mthode globale de rgnration. Des conseils locaux de formation professionnelle et dentreprises ont combin le financement de nouveaux amnagements et infrastructures au financement de la formation professionnelle et du perfectionnement et dautres programmes communautaires. Les fonds sont consacrs des projets de rgnration et ont lavantage de simplifier les autorisations qui ralentissent les contrles de planification ordinaires. Les incitatifs financiers
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Il serait possible dadopter un programme de rgnration semblable dans la rgion du grand Toronto en lassociant des objectifs de gestion de la croissance, ladmissibilit aux prts et subventions tant dtermine daprs les critres suivants : La faon dont lamnagement propos va augmenter lassiette fiscale du territoire de comptence local; La valeur sociale pour la collectivit quapporterait la dcontamination et le ramnagement du terrain; Le degr dengagement de la municipalit ou dautres parties concernes lgard du paiement des dpenses de dcontamination. Le modle du Minnesota met laccent sur le troisime critre : lengagement lgard des dpenses de contamination. LOhio et le Michigan tiennent compte de ce critre parmi dautres dans leurs programmes de rgnration. Les pouvoirs publics pourraient aussi affecter des ressources financires des fins limites comme lallgement des cots associs au processus dvaluation des risques environnementaux, ce qui peut se rvler un exercice coteux pour les acheteurs potentiels. Une aide financire de ce type constitue un encouragement utile et rentable, car les risques perus du ramnagement peuvent tre levs alors, quen fait, la contamination peut tre faible et les frais de dcontamination minimes. La collecte de renseignements En gnral, cest une demande de ramnagement qui fait dmarrer le processus actuel dvaluation et de dcontamination des terrains. Sans ramnagement, lexistence de contaminants sur le terrain ne serait pas reconnue officiellement et ferait lobjet de spculations de la part des acheteurs ventuels. Dautre part, la connaissance est un lment essentiel pour grer efficacement les risques et les incertitudes. En changeant des renseignements prcis sur un terrain, on diminue lincertitude inhrente son ramnagement. Des profils et un registre des terrains qui ont t soumis des utilisations particulires pourraient contribuer sparer les vrais problmes des problmes perus en ce qui concerne les conditions et les possibilits damnagement futur du terrain. Dautres territoires de comptence ont prescrit ce type dinventaire44, et certaines municipalits de la RGT ont dj commenc y travailler. Les programmes de financement destins lvaluation environnementale des risques peuvent constituer une source de donnes importante pour dresser cet inventaire.
44 Voir, par exemple, la Waste Management Amendment Act de la Colombie-Britannique.
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Recommandation 17 Le ministre de lEnvironnement et de lnergie devrait tablir des normes appropries pour la dcontamination des installations existantes. Recommandation 18 La province (et le gouvernement fdral) devraient adopter des dispositions lgislatives concernant la question de la responsabilit des bailleurs de fonds, administrateurs judiciaires et syndics dans le cadre du ramnagement des installations existantes. Recommandation 19 Le conseil de la RGT devrait laborer un programme de rgnration stratgique global pour le ramnagement des installations existantes. Recommandation 20 Il faudrait runir dans un registre des terrains de la RGT des renseignements sur les terrains industriels et anciennement industriels de la rgion pour faciliter le ramnagement des installations existantes.
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CONSOLIDER LES MUNICIPALITS

On voit natre de nouveaux types dinstitutions publiques, dgraisses, dcentralises et innovatrices. Elles sont souples, adaptables, voluent rapidement avec leur temps. Elles ont recours la concurence, obissent au choix des clients et utilisent des moyens r dynamiques pour obtenir des rsultats de la faon la plus crative 1. possible. Elles sont notre avenir David Osborne et Ted Gaebler
une des principales fonctions de ladministration municipale est de fournir une vaste gamme de services aux habitants et commerces de la collectivit. Dans la RGT, lheure actuelle, quatre paliers de gouvernement, une myriade de services chaque palier, de nombreux organismes vocation spcifique et des conseils scolaires assurent lensemble des services. Cette forme de prestation de services entrane trois grands problmes. Le premier est le chevauchement : trop de paliers de gouvernement offrent les mmes services ou des services analogues. Le deuxime problme est la complexit : il est difficile de savoir quel palier ou quel dpartement ou service est responsable dun service particulier. Le troisime problme est linefficacit : nos maigres ressources sont gaspilles dans des services qui ne sont pas fournis aussi efficacement que possible. On peut aborder les problmes de prestation de services de bien des manires. Dans le prsent chapitre, nous nous concentrerons sur la rpartition des responsabilits entre les paliers appropris de gouvernement (provincial, rgional, local, organismes vocation spcifique) et nous dterminerons les cas o il serait logique de confier le service au secteur priv. Nous examinerons aussi la faon de donner davantage de souplesse aux municipalits pour leur permettre de fournir des services de faon plus efficace et conomique. La question de la restructuration du gouvernement pour amliorer la prestation de services est aborde au chapitre 6. 5.1 DISTINGUER LES RESPONSABILITS PROVINCIALES DES RESPONSABILITS MUNICIPALES lheure actuelle, on peut dcrire linteraction entre les municipalits de la RGT et la province comme tant complexe, rptitive, coteuse et obscure. En voici quelques illustrations :
1 David Osborne et Ted Gaebler, Reinventing Government , Reading, Massachusetts, AddisonWesley Publishing Company, 1992, p. 2.
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Complexe Les municipalits ontariennes sont rgies par 150 lois provinciales et rglements pris en application de ces lois2. Rptitive- La RGT comprend 35 services de planification qui emploient en tout plus de 850 personnes au niveau local et 200, au niveau rgional. Le budget annuel total de ces services slve 130 millions de dollars3. Le gouvernement provincial emploie aussi 130 personnes dans la planification dans un certain nombre de ministres dont ceux des Affaires municipales et du Logement, des Richesses naturelles, de lEnvironnement et de lnergie et des Transports. Coteuse La paperasserie et les dlais inhrents au processus dautorisation environnementale de la province ont cot des millions de dollars aux contribuables et ont fait perdre lOntario et la RGT des investissements commerciaux. Dans un cas, la Socit ontarienne de gestion des dchets a mis 12 ans, au cot de plus de 70 millions de dollars, effectuer son valuation environnementale pour, en fin de compte, tre dissoute sans mme avoir trouv une solution au problme dlimination des dchets. Dans un autre cas, Laidlaw Environmental Services a annul ses projets de construction dun incinrateur four rotatif en Ontario et a prfr transfrer ses capitaux et ses emplois aux tats-Unis. Obscur - De nombreuses tudes de cas fournies au Groupe dtude par les e municipalits et groupements de citoyens, entre autres, documentent ltat de confusion qui entoure la prise de dcisions provinciales et municipales au niveau local. Elles abondent en exemples de dcisions municipales et provinciales contradictoires ainsi que de micro-gestion des affaires municipales par la province, situations qui ont toutes contribu causer des dlais coteux et inutiles, entre autres problmes4. Au cours des 30 dernires annes, de nombreux rapports ont recommand le dmlement (processus visant dmler les rles et responsabilits appropris des divers paliers de gouvernement) des responsabilits en matire de politiques et de financement maintenant parpilles dans une multitude de dpartements
2 On a calcul que la documentation en matire de planification de la communaut urbaine de Toronto pesait 4,9 grammes par tranche de 1 000 habitants - plus que partout ailleurs en Amrique du Nord. Chicago, elle ne pesait que 0,45 gramme par tranche de 1 000 habitants. Voir, par exemple, le rapport de la municipalit de la communaut urbaine de Toronto intitul Key Facts - 1995 (mai 1995), et le mmoire de lInstitut canadien des compagnies immobilires publiques intitul Regulatory Duplication on the Planning Process (soumis au Groupe dtude sur la RGT, septembre 1995). Voir les tudes de cas compiles provenant des diverses municipalits et soumises au Groupe dtude de la RGT par le maire Peter Robertson de Brampton, 23 octobre 1995.
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et services provinciaux et municipaux5. Pratiquement aucune de ces recommandations na t mise en oeuvre malgr des arguments convaincants et pratiques sur la faon de rpartir les rles des administrations provinciale et municipales selon un mode plus appropri. Tandis que ces solutions ventuelles nont pas t suivies, les doubles emplois, les cots levs et labsence dobligation redditionnelle caractrisant la prestation des services publics dans la rgion ont empir. En clarifiant les responsabilits, on contribuerait optimaliser lefficacit des dpenses des administrations locales, qui slvent environ 15 milliards de dollars dans la RGT annuellement (voir Pice 5.1). PICE 5.1 : TOTAL DES DPENSES DES MUNICIPALITS ET DES CONSEILS SCOLAIRES DANS LA RGT, EN MILLIERS DE DOLLARS DE 1994 MUNICIPALITS
RGION DPENSES DE
FONCTIONNEMENT
CONSEILS SCOLAIRES
SUBVENTIONSb DPENSES DE
FONCTIONNEMENT
DPENSESa
DIMMOBILISATIONS
DPENSES
DIMMOBILISATONS
SUBVENTIONSb
TOTAL DES DPENSES DES MUNICIPALITS ET CONSEILS SCOLAIRES
TOTAL DES
DPENSES NETTES DES SUBVENTIONS PROVINCIALES
C.U.T. DURHAM HALTON PEELc YORK TOTAL RGT

a b
5 481 384 567 089 370 279 916 573 618 903 7 954 228
812 228 1 957 430 2 833 495 110 973 140 126 186 632 450 185 40 073 125 702 92 868 363 234 36 994 237 337 235 662 965 047 88 584 178 418 159 599 677 532 86 263 1 493 811
215 568 253 145 142 795 347 528 176 564
9 238 080 1 197 473 896 209 2 207 541 1 561 116
7 065 082 757 696 660 546 1 624 351 1 224 953
2 632 191 5 289 493 362 887 1 135 600 15 100 419 11 332 628
Pour liminer des fluctuations importantes dune anne lautre dans les dpenses en immobilisations, ces totaux reprsentent les moyennes annuelles de 1990 1994 au prix de 1994. Comprend les subventions de fonctionnement, dimmobilisations et inconditionnelles verses aux municipalits et les subventions de fonctionnement et dimmobilisations verses aux conseils scolaires. Les totaux des conseils scolaires de la rgion de Peel sont lgrement gonfls parce quils comprennent une petite partie du comt de Dufferin qui se trouve lextrieur de la RGT.
Source : Le total des dpenses et des subventions municipales a t fourni par le ministre des Affaires municipales et du Logement de lOntario; les chiffres pour les conseils scolaires proviennent des bases de donnes fournies par le ministre de lducation et de la Formation de lOntario.
Les gouvernements provinciaux devraient tre responsables des services fournis dans lintrt de la population provinciale dans son ensemble. Plus particulirement, les gouvernements provinciaux devraient tre responsables des services qui :
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Les responsabilits provinciales
Cest un thme qui occupait une place particulirement importante dans le Repot of the Ontario r Committee on xationde 1967 et le Repot of the Royal Commission on Metropolitan T commission aT r or onto Robartsde 1977. Les questions de dmlement ont aussi fait surface dans le Repot of the r Commission on the Reform of Pry Taxation in Ontario commission Blair 1977 et le Rappor du opet r , de t Comit dtude provinciale-municipale sur les services sociaux On a vu plus rcemment une de 1990. analyse globale des critres de dmlement et des responsabilits provinciales et locales prcises dans le Rappot du Comit consultatif sur les relations provinciales-municipales en matire de financement au r Ministre des Afaires municipales rapport Hopcr 1991 et, un moindre degr dans le Rappor de f oftde t la Commission de lquit fiscale Une fiscalit dans un monde en perptuel changement de 1993.
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consistent en une redistribution en nature du revenu (comme le bientre social)6; dpassent les limites municipales; exigent des normes uniformes lchelle de la province.
Le rapport Hopcroft de 1991 au ministre des Affaires municipales a utilis ces critres pour dterminer les rles et responsabilits des administrations provinciale et municipales en Ontario. Des critres semblables taient prconiss dans la plupart des mmoires municipaux prsents au Groupe dtude pour rpartir les responsabilits entre les administrations provinciale et municipales. Le rapport Hopcroft et les municipalits recommandaient aussi que la province soit responsable des services offrant des prestations lchelle de la province et que les municipalits soient responsables des services offrant des prestations lchelle locale. Le Groupe dtude privilgie cette approche et insiste pour que laide sociale gnrale et les services daide lenfance deviennent des responsabilits provinciales. Les municipalits, en vertu de la Loi sur laide sociale gnralelOntario, sont de actuellement tenues de fournir des allocations et des prestations aux personnes dans le besoin lorsquil sagit de cas durgence ou daide financire court terme. La province et la communaut urbaine de Toronto et les rgions partagent les cots des divers programmes, quelques exceptions prs. Les prestations supplmentaires et les programmes discrtionnaires demplois municipaux et de counseling sont intgralement financs par la communaut urbaine de Toronto et les rgions, alors que les programmes de prestations familiales sont intgralement financs par la province. Au sein de la RGT, les programmes daide sociale gnrale sont administrs par la communaut urbaine de Toronto et les quatre municipalits rgionales. La communaut urbaine de Toronto offre une assistance plus gnreuse que les autres municipalits de la RGT, mais le cot de ces prestations plus leves nest pas partag par la province. tant donn que laide sociale gnrale est un programme de redistribution du revenu qui produit des prestations lchelle de la province et exige des normes uniformes dans toute la province, son financement evrait incomber la d province. Les centres dhbergement qui accueillent temporairement les sanslogis font partie intgrale du systme daide sociale et, par consquent, devraient tre financs par la province. Dans de nombreuses autres provinces, notamment Terre-Neuve, lle-du-Prince-douard, le Nouveau-Brunswick, le Qubec, la Saskatchewan et lAlberta, llaboration des politiques et le financement des services sociaux incombent la province.
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Les gouvernements fdral et provinciaux ont une assiette fiscale plus large et plus troitement relie la capacit de payer que les impts fonciers locaux. Ils peuvent aussi redistribuer les recettes plus efficacement parce quils fonctionnent sur une plus grande superficie.
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Les services lenfance comprennent le financement des socits daide lenfance et des garderies. Ces services effectuent une redistribution du revenu, ils devraient eux aussi tre financs par la province grce des impts calculs sur la capacit de payer. Ces services dbordant les strictes limites de territoires de comptence, le gouvernement provincial devrait en fixer les politiques. La prestation des services lenfance pourrait tre la responsabilit de la province, des municipalits ou tre sous-traite. Le Groupe dtude a reu de nombreux mmoires recommandant que les administrations municipales continuent dassurer les services daide sociale gnrale et les services lenfance parce quelles connaissent mieux les besoins locaux et sont capables dintgrer ces programmes dautres services communautaires. Le Groupe dtude pense que la prestation de services devrait revenir lorganisme qui peut les fournir de la faon la plus efficace et la plus conomique possible. Ladministration municipale devrait tre responsable des services o les prfrences locales sont dune importance capitale et o la redistribution du revenu nest pas un objectif primordial. Les services suivants devraient tre confis en totalit aux administrations locales pour assurer quils soient sensibles aux besoins locaux et soient fournis de manire efficace : routes; transports en commun; pompiers; police; eau, gouts et gouts pluviaux; parcs et loisirs; bibliothques; gestion des dchets. En vertu des dispositions financires provinciales-municipales actuelles, la province effectue des transferts aux municipalits pour financer une partie des nombreux services locaux. Ces transferts sous condition peuvent influencer les dcisions de dpenses des municipalits soucieuses de se conformer aux objectifs provinciaux qui peuvent diffrer des priorits locales. Les transferts nuisent aussi lobligation redditionnelle : lorsquun palier de gouvernement peroit des fonds (dans le cas prsent, la province) qui sont dpenss par un autre palier de gouvernement (ladministration locale), rien nincite le rcipiendaire tre conome ni se sentir responsable. Les transferts conditionnels ne sont donc plus appropris pour les services qui relvent entirement des administrations locales. Les responsabilits municipales
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La province accorde aussi des subventions inconditionnelles aux municipalits pour quelles soient capables de fournir un niveau satisfaisant de services sans avoir imposer un fardeau excessivement lourd aux contribuables locaux. Les transferts inconditionnels sont encore une faon logique de procder pour habiliter les municipalits fournir la gamme complte de services locaux. Le dmlement des rles de la province et des municipalits Notre proposition de dmlement des rles clarifiera les responsabilits financires de la province et des municipalits comme suit7 : LES MUNICIPALITS ABSORBENT LES SUBVENTIONS
CONDITIONNELLES
LA PROVINCE ABSORBE LE GROS

DES SERVICES SOCIAUX
ROUTES GOUTS/EAU TRANSPORTS EN COMMUN DCHETS AUTRES SUBVENTIONS CONDITIONNELLES
AIDE SOCIALE GNRALE ET CENTRES DHBERGEMENT AIDE LENFANCE MAINTIEN DES SUBVENTIONS INCONDITIONNELLES
Quelques mmoires manant des municipalits comprennent des propositions dchange de services dans la neutralit des recettes. Dans ce cas, le cot des nouvelles responsabilits municipales est plus ou moins quivalent au cot des nouvelles responsabilits provinciales. Les prsidents rgionaux, par exemple, ont propos que tout fardeau financier municipal supplmentaire rsultant de lchange de services soit compens par une augmentation des subventions dducation. Le Groupe dtude appuie aussi un change dans la neutralit des recettes, mais propose que tout cart financier soit compens par le redressement de la subvention inconditionnelle de lOntario. Nous prsentons la section 6.8 lensemble des consquences financires et des rpercussions fiscales de notre modle de prestation de services et de gestion.
Au moment o le Groupe dtude terminait son rapport, la province a annonc dimportants changements dans la faon dont les subventions sont verses aux municipalits. Le changement de politique le plus important consistait crer une subvention globale inconditionnelle en combinant les subventions existantes pour les routes et les subventions inconditionnelles. La recommandation du Groupe dtude visant liminer les subventions conditionnelles nest pas incompatible avec cette approche.
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Recommandation 21 La province devrait dmler les responsabilits de financement et dtablissement de politiques en matire de services comme suit : La province devrait assumer lentire responsabilit de ltablissement des politiques et du financement de laide sociale gnrale et des services lenfance; La province devrait cesser les transferts conditionnels aux administrations municipales, mais continuer de leur verser des subventions inconditionnelles; La province devrait continuer de verser des subventions pour fins dimmobilisations pour les investissements rgionaux en immobilisations, mais cesser de verser des subventions dimmobilisations pour des projets locaux. Ce dmlement des rles devrait avoir un effet financier neutre pour la province et les municipalits, la subvention inconditionnelle de lOntario tant redresse pour compenser tout cart.
Bien que le Groupe dtude privilgie laffectation des services soit au palier provincial, soit au palier local de ladministration, il existe des circonstances o le partage du financement est appropri et ralisable. Il peut tre ncessaire que les services soient financs conjointement lorsque lintrt provincial de service saccompagne dune ncessit de rpondre aux besoins locaux. Parmi les services dont le financement doit tre partag, citons : lducation; lamnagement rgional; la protection de lenvironnement; les transports; le dveloppement conomique et les investissements. Il convient que la province participe au financement de lducation parce que les avantages de lducation ne connaissent pas de limites territoriales. Les personnes instruites un endroit se dplacent ailleurs, emportant avec elles les avantages de leur ducation. Lducation est aussi un service auquel devraient pouvoir accder galement tous les habitants de la province, quelle que soit lassiette fiscale locale. La participation locale lducation est approprie pour assurer la souplesse et lautonomie ncessaires pour rpondre aux prfrences et besoins locaux. Les autres services mentionns dpassent aussi les limites locales, ce qui explique quune participation provinciale est peut-tre ncessaire. Cest le cas de
Les responsabilits partages
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plusieurs caractristiques gographiques qui se trouvent dans la RGT mais stendent au-del de ses frontires, comme lescarpement du Niagara, la moraine dOak Ridges, le bassin hydrographique du lac Simcoe et le secteur riverain du lac Ontario. Les dcisions en matire damnagement et denvironnement concernant ces rgions ont des consquences lchelle de la province. De mme, bien que quelques-unes des principales autoroutes (comme le QEW et les autoroutes 400) doivent continuer relever de la province, dautres routes provinciales (comme la route 9) devraient tre finances localement. La province devra aussi participer aux grands investissements en immobilisations. En effet, elle a tout intrt contribuer la comptitivit de la ville-rgion en maintenant ses dpenses en immobilisations, particulirement pour les grandes infrastructures de transports en commun et de transport, notamment les aroports et les routes. Par contre, le Groupe dtude nenvisage pas que la province engage des dpenses en immobilisations au niveau local pour les routes, les services de pompiers ou dautres services locaux. La province dpense actuellement environ 320 millions de dollars par an en immobilisations dans la RGT. La composante rgionale de ces dpenses devraient tre maintenue par le biais de subventions pour fins dimmobilisations provinciales verses aux municipalits ou de dpenses en immobilisations directes. Le Groupe dtude envisage une nouvelle relation entre la province et les municipalits de la RGT : un partenariatdans des secteurs bien dfinis dintrt commun. Selon ce nouvel arrangement, lintrt de la province serait clairement dfini dans des lois-cadres rvises et des accords de cofinancement prcis. Lexistence dobjectifs clairs de macro-gestion au niveau provincial devrait rduire la ncessit de micro-gestion par la province des questions municipales dans lesquelles elle a un intrt. Le cofinancement encouragera une approche mieux pense et mieux coordonne que ce ne serait possible si lon conservait le systme actuel de subventions. 5.2 PRCISER LES RESPONSABILITS RGIONALES ET LOCALES
inq administrations rgionales et trente locales assurent actuellement la prestation des services dans la RGT. La Pice 5.2 illustre le partage actuel des responsabilits entre les paliers suprieurs et infrieurs de la RGT en indiquant que quelques services sont fournis au niveau rgional, quelques-uns au niveau local et beaucoup aux deux niveaux.
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PICE 5.2 : RPARTITION DES RESPONSABILITS DES SERVICES ENTRE LES ADMINISTRATIONS
RGIONALES ET LES MUNICIPALITS DE SECTEURS
COMMUNAUT
URBAINE DE TOTONTO
DURHAM
YORK
PEEL
HALTON
RG.
GNRALES FINANCE ET IMPOSITION : PERCEPTION DE LIMPT FONCIER EMPRUNT DE DBENTURES PERMIS ET INSPECTIONS : ENTREPRISES ET COMMERCES LICENCE DE MARIAGE PERMIS DE CONSTRUIRE CONTRLE DES ANIMAUX
SECT.
RG.
SECT.
RG.
SECT.
RG.
SECT.
RG.
SECT.
PROTECTION : POLICE POMPIERS PROTECTION DE LA NATURE TRANSPORTS CONSTRUCTION ET ENTRETIEN DES ROUTES : ARTRES ROUTES PONTS ET CARREFOURS
NIVEAUX DIFFRENTS
NETTOYAGE DES RUES DNEIGEMENT TROTTOIRS RGLEMENTATION DE LA CIRCULATION : FEUX DE CIRCULATION CLAIRAGE DES RUES TRANSPORTS EN COMMUN : COMMISSION DES TRANSPORTS TRANSPORT POUR LES PERSONNES
HANDICAPES
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PICE 5.2 : RPARTITION DES RESPONSABILITS DES SERVICES ENTRE LES ADMINISTRATIONS
RGIONALES ET LES MUNICIPALITS DE SECTEURS
COMMUNAUT
URBAINE DE TOTONTO
DURHAM
YORK
PEEL
HALTON
RG.
ENVIRONNEMENT APPROVISIONNEMENT EN EAU : PURIFICATION, POMPAGE ET RSEAU
PRINCIPAL DE DISTRIBUTION
SECT.
RG.
SECT.
RG.
SECT.
RG.
SECT.
RG.
SECT.
DISTRIBUTION LOCALE LUTTE CONTRE LA POLLUTION DES EAUX : RSEAU PRINCIPAL DGOUTS
SANITAIRES
RSEAUX INTERMDIAIRES VACUATION DESEAUX PLUVIALES ORDURES : ENLVEMENT LIMINATION RECYCLAGE SANT : SERVICES DAMBULANCE SERVICES DHYGINE PUBLIQUE SUBVENTIONS AUX HPITAUX SERVICES COMMUNAUTAIRES : BIEN-TRE SOCIAL SERVICES DE GARDERIE AIDE AUX SOCITS DAIDE LENFANCE FOYERS POUR PERSONNES GES LOISIRS : PARCS PROGRAMMES DE LOISIRS CENTRES COMMUNAUTAIRES ET
CENTRES SPORTIFS
BIBLIOTHQUES AMNAGEMENT ET DVELOPPEMENT : APPROBATION DES PLANS OFFICIELS AUTORISATION DE LOTISSEMENT AUTORISATION DE CONDOMINIUM DVELOPPEMENT CONOMIQUE
Source : Dpartement des services de la communaut urbaine de Toronto, Planification gnrale, 1988. Mis jour par le personnel du Groupe dtude.
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Les mmoires soumis au Groupe dtude comportent un thme commun : il existe trop dadministrations dans la RGT, leurs responsabilits se chevauchent et leurs obligations redditionnelles sont mal dfinies. Les extraits suivants illustrent ce point : Le fait que deux organismes offrent des services analogues cre une grande confusion. Prenons, par exemple, le parc Earl Bales North York. Bien quil sagisse dun parc de la communaut urbaine de Toronto, une partie du parc lui-mme, le centre communautaire et les pistes de ski sont exploits et entretenus par North York. Une autre partie importante est exploite et entretenue par le Service des parcs de la communaut urbaine de Toronto. Cest trs gnant pour les habitants qui ne savent pas qui appeler quand ils ont un problme. Ville de North York Il est indispensable de dceler et dliminerles chevauchements ou lacunes dans les responsabilits publiques. Une fois que lon aura rsolu la question du chevauchement des services, il faudra indiquer clairement aux contribuables qui est responsable de la prestation et du rendement de chacun des services quils reoivent. Ville dAurora Il faut prendre des mesures dcisives pour rduire, dans ladministration actuelle, le chevauchement et les doubles emplois des efforts qui sont coteux et inefficaces. En tant que fournisseur de services, nous sommes dans lobligation de prendre des mesures concrtes pour sortir le public de la confusion qui existe quant au palier de gouvernement qui fournit tel ou tel service. Ville de Whitby Il est temps de dmler lenchevtrement de responsabilits en ce qui concerne les services publics pour que lon sache qui est responsable et pour simplifier les processus administratifs. Rgion de Halton Le Groupe dtude pense que les services municipaux doivent tre fournis par le niveau de gouvernement le plus bas qui est capable de les fournir. Lorsque cest ladministration locale qui fournit les services municipaux, on voit les 167
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prfrences locales refltes dans la quantit et la qualit des services utiliss. Ladministration reprsentant un vaste secteur diversifi rpond moins efficacement aux besoins des habitants, car elle a tendance fournir un niveau de service uniforme. Par ailleurs, les petites units administratives permettent au citoyen moyen davoir plus facilement accs aux fonctionnaires et dexercer plus dinfluence sur les dcisions de politique. Il y a cependant quelques services quil peut tre ncessaire de fournir plus grande chelle. En particulier, les services municipaux, qui dbordent des limites de la municipalit, devraient tre coordonns lchelle du palier infrieur. Il sagit, par exemple, du dveloppement conomique, de lamnagement rgional et des transports en commun, de leau et des gouts et de llimination des dchets. Il y a bien des moyens de coordonner les services. Au chapitre 6, nous proposons des solutions de rechange et prconisons le maintien dun systme deux paliers, dans lequel les administrations locales fournissent la majorit des services et le palier suprieur coordonne un nombre limit de services. 5.3 LES ADMINISTRATIONS MUNICIPALES ET LES ORGANISMES VOCATION SPCIALE u sein de la RGT, de nombreux organismes vocation spciale fournissent une vaste gamme de services comme lillustre la Pice 5.3. Citons, par exemple, les conseils scolaires, les conseils de police, les commissions de bibliothque, les offices de protection de la nature, les commissions des loisirs, les conseils de sant, les commissions de services publics et les commissions de transports. PICE 5.3 : LES ORGANISMES VOCATION SPCIALE DANS LA RGT
ORGANISMES, CONSEILS ORGANISMES, CONSEILS ORGANISMES

MUNICIPALIT RGIONALE MUNICIPAUX ORGANISMES, COMMISSIONS ET CONSEILS RGIONAUX ET COMMISSIONS PROVINCIAUX INTERMUNICIPAUX ET COMMISSIONS PROVINCIAUX
LOCAUX
INTER-RGIONAUX
CUT DURHAM HALTON PEEL YORK TOTAL
69 85 23 30 58 265
11 3 10 7 7 38
13 33 9 10 2 67
11 5 6 2 7 31
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Source : Don Stevenson, Inventory of Existing Governance Structures in the Greater Toronto Area (rdig pour le Groupe dtude sur la RGT par LInstitut urbain du Canada, aot 1995).
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Bon nombre de ces commissions et organismes (commissions des bibliothques et commissions des loisirs, par exemple) sont composs de bnvoles qui sont des citoyens conseillers. Ces organismes ne sont ni autonomes ni indpendants des conseils municipaux. Ceux-ci leur fournissent les recettes de fonctionnement et le conseil rgit les dcisions de politique et laffectation des fonds pour leur fonctionnement. Ces commissions ne prsentent pas de problme pour la prestation des services. En ralit, ces commissions consultatives bnvoles servent un but utile et important, et il faudrait les conserver, car elles constituent un lment valable de la participation des citoyens aux dcisions des conseils municipaux. Par contre, quelques mmoires soumis au Groupe dtude prtendent que les conseils autonomes et indpendants comme les commissions de police, les conseils scolaires et les commissions de lhydro-lectricit faussent les choix budgtaires municipaux, inhibent lobligation redditionnelle locale et crent encore plus dinefficacit dans la prestation des services que ce ne serait le cas sils relevaient directement des conseils municipaux. Les arguments privilgiant les organismes vocation spciale sont de deux ordres : premirement, on considre gnralement les spcialistes comme tant plus efficaces dans ladministration de la prestation des services que ne le sont les politiciens et les fonctionnaires. Deuximement, la charge de travail des politiciens ne leur donne pas le temps de planifier, dadministrer et de superviser toutes les fonctions gouvernementales. On a rpondu cela que limportance croissante de ladministration municipale et de son savoir-faire technique au cours des 20 dernires annes donne aux administrations municipales la capacit de superviser toutes les fonctions administratives. Plusieurs arguments vont lencontre des organismes vocation spciale : La prolifration dorganismes vocation spciale a dissmin les responsabilits administratives et engendr la confusion au sein du grand public. Du fait que certains organismes vocation spciale sont indpendants et en aucune faon subordonns aux reprsentants municipaux lus, ils ne sont pas directement responsables devant ladministration municipale. Alors que les conseils scolaires et les commissions de police de la RGT, en particulier, prtendent des recettes fiscales foncires considrables, les conseils municipaux nont pas le pouvoir lgal de retenir des fonds des uns ou des autres sils ne sont pas daccord avec les orientations politiques ou les dpenses. Les municipalits se voient par consquent refus le moyen dexercer un contrle budgtaire appropri. De fait, de rcentes tudes 169
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empiriques conduisent penser que les dpenses des commissions de police et des conseils scolaires excluent dautres dpenses municipales8. Le grand nombre dorganismes distincts rend la coordination des activits relies difficile, sinon impossible9. Par exemple, les mesures prises par les commissions de services publics, les commissions de police, les commissions des parcs, les offices de protection de la nature, les commissions industrielles et les commissions damnagement peuvent aller lencontre de leffort de planification globale du conseil municipal10.
Le Groupe dtude pense que le dmlement des rles exige une rvision des organismes vocation spciale pour dterminer si leur fonctionnement est efficace et responsable et sils sont capables de coordonner la prestation des services avec dautres dpartements et agences. Il faudrait conserver quelques organismes vocation spciale, particulirement ceux composs de bnvoles. Dautres devraient tre dissous et leurs fonctions revenir ladministration municipale. Le rle des organismes vocation spciale mrite une tude et une analyse plus approfondies. 5.4 LA PLACE DU SECTEUR PRIV DANS LA PREST ATION DE SERVICES Barrer et ramer
es municipalits qui sont responsables de la fourniture de services ne sont pas ncessairement tenues dassurer la prestation des services. Des tudes rcentes sur la rinvention du gouvernement suggre que les municipalits devraient distinguer entre barrer et ramer11. Cela veut dire quelles doivent distinguer entre dcider quels seront les services fournir et la fourniture de services proprement dite. Les administrations doivent tre les barreurs, le secteur priv, les rameurs : Les services peuvent tre sous-traits ou confis au secteur priv, mais la gestion ne peut pas ltre. Nous pouvons privatiser des fonctions limites de direction mais non pas le processus gnral de gestion [...] Le secteur priv fait certaines choses mieux que le secteur public, mais celui-ci fait certaines choses mieux que le secteur priv. Le secteur public tend dominer le secteur priv en ce qui concerne la gestion des
8 9 10 11
Almos Tassonyi et Wade Locke, Shared Tax Bases and Local Public Expenditure Decisions, Revue fiscale canadienne 41 (1994), p. 941-957. , vol. Report of the Niagara Region Review Commission , Toronto, Imprimeur de la Reine, 1989. C.R. Tindal et S. Nobes Tindal, Local Governement in Canada , Toronto, McGraw-Hill Ryerson, 1995. Ces termes sont tirs dOsborne et Gaebler, op. cit.
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politiques, la rglementation, la garantie de lquit, labsence de discrimination ou dexploitation, la continuit et la stabilit des services, et la cohsion sociale 12. Si le secteur public ne peut fournir un service de faon aussi efficace et conomique que le secteur priv, il ne devrait pas le faire. La municipalit devrait sous-traiter des services dont le secteur priv est mieux mme de se charger et ce, de faon plus conomique, tout en fixant elle-mme les paramtres des niveaux de services, les politiques et les normes13. Le Groupe dtude voit un rle possible pour le secteur priv dans la prestation de certains services municipaux. Cependant, il convient aussi avec Gaebler et Osborne, que le gouvernement a un rle central jouer dans la gestion pour assurer que les intrts du public sont servis. Bien que le secteur priv puisse fournir des services, le secteur public doit fixer les politiques et les normes. Il y a longtemps que les entreprises du secteur priv assument une varit de services municipaux. La forme la plus commune de participation du secteur priv est la prestation de services municipaux sous-traits. Citons, par exemple : les projets de construction de btiments, les canalisations deau et dgouts, les usines de traitement des eaux et des eaux uses, des services professionnels comme les ouvrages du gnie, lamnagement spcialis et les conseils juridiques, la gestion des dchets (enlvement des dchets solides limination, traitement des eaux uses et supervision des sites denfouissement sanitaire), la protection des biens et des personnes (le contrle des animaux et la lutte contre les animaux nuisibles), les services sociaux et culturels (bibliothques, concessions de restaurant, tourisme et services de congrs, garderies, logement des personnes ges et loisirs), services de transport (transports en commun, stationnement), services administratifs (informatique, comptabilit, gnie, relevs dimposition, services de secrtariat) et divers autres services14. Dautres services se sont ajouts cela plus rcemment : des services gnraux publics (juridique, consultation, vrification), utilisation du sol (architecture, arpentage et amnagement communautaire), parcs et loisirs (exploitation de concession), protection contre les incendies (services de nettoyage et dentretien, entretien de vhicules), protection de la police (services
12 13 14 Ibid., p. 45 et 46 Ville de Mississauga, Background Paper 3: Running the GTA Like a Business, Service Delivery and Financing (mmoire prsent au Groupe dtude sur la RGT, aot 1995), p. 5. James McDavid, Privatizing local Government Services in Canada, dans Privatization: Tactics and Techniques , Vancouver, The Fraser Institute, 1988, p. 101-116.
Le rle du secteur priv
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de nettoyage et dentretien, repas dans les prisons) et autres (refuges pour les animaux, entretien des autobus, etc.)15 Autrefois, ladministration municipale fournissait elle-mme un grand nombre de ces services. Les pressions financires croissantes dcoulant de la rduction des paiements de transfert provinciaux et de difficults perues quant la possibilit daugmenter limpt foncier ont fait natre un intrt pour la participation accrue du secteur priv.16 Dans la mesure o le secteur priv peut permettre de raliser des conomies de cots, tout en maintenant la qualit et lobligation redditionnelle des services, la prestation de services municipaux par le secteur priv est souhaitable. La possibilit dconomies de cots Plusieurs tudes avaient pour but de dterminer si la prestation de services par le secteur priv se soldait par des conomies de cots. La Pice 5.4 est une rcapitulation de quelques-unes des preuves canadiennes dconomies de cots grce la prestation de services par le secteur priv. Bien que la documentation suggre vivement que lon ralise des conomies de cots en sous-traitant la prestation de services au secteur priv, en examinant ces tudes de plus prs, on saperoit que cest lintroduction de llment de concurrence dans la prestation de services qui engendre des conomies de cots plutt que des facteurs inhrents au secteur priv lui-mme17. En bref, si la privatisation fait accrotre la concurrence, on ralisera des conomies de cots, on donnera un plus grand choix aux consommateurs et on amliorera la prestation de services. La privatisation naboutit pas ncessairement la concurrence, cependant, et la concurrence ne dpend pas ncessairement de la privatisation. La privatisation ne conduit pas la concurrence, par exemple, si les fournisseurs de services en lice sont peu nombreux (par exemple, dans les petites municipalits). Dans ce cas-l, il ny aura pas de concur rence et peu de possibilits dconomies. La concurrence peut se passer de la privatisation parce que les municipalits peuvent se concurrencer les unes les autres ou concurrencer les entreprises prives pour la prestation des services.
15
Pour avoir une description et une analyse dtailles des tendances rcentes dans le domaine de la privatisation en Colombie-Britannique, voir James McDavid et E.G. Clemens, Contracting out Local Government Services: the B.C. Experience, Administration publique du Canada 38, , vol. n 2 (t 1995), p. 177-194. Pour connatre de faon plus dtaille les facteurs conomiques et philosophiques de la prestation de services par le secteur priv, voir Glenna Carr, Car r-Gordon Limited, Promoting Entrepreneurial Municipalities - Service Delivery for the Greater Toronto Area: Public Services and the Private Sectorrapport de fond pour le Groupe dtude sur la RGT, le 3 octobre 1995). ( Dans de nombreux cas, ces tudes nont pas non plus compris les cots pour ladministration de la surveillance et de la mise en application des dispositions des contrats.
16
17
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PICE 5.4 : CONOMIES DE COTS RSULTANT DE LA PRESTATION DES SERVICES PAR LE SECTEUR PRIV ACTIVITS : AUTEUR
SERVICE DAUTOBUS : KITCHEN (1992)
TUDE
SERVICE MUNICIPAL OU SERVICE SOUSTRAIT AU SECTEUR PRIV DANS LES MUNICIPALITS ONTARIENNES
CONCLUSIONS
COT SENSIBLEMENT INFRIEUR AU
KILOMTRE DANS LE CAS DE LA SOUS-TRAITANCE AU SECTEUR PRIV
ENTRETIEN DES SERVICES PUBLICS DLECTRICIT : KITCHEN (1986)
LES SERVICES PUBLICS SOUS-TRAITENT

LENTRETIEN DES SERVICES LECTRIQUES OU LENTRETIEN SE FAIT LINTERNE DANS LES MUNICIPALITS DE LONTARIO
SERVICE SOUS-TRAIT CONSIDRABLEMENT

MOINS CHER
ENLVEMENT DES ORDURES : KITCHEN (1976)
48 VILLES CANADIENNES; SERVICE MUNICIPAL OU SOUS-TRAIT AU SECTEUR

PRIV
FOURNISSEURS MUNICIPAUX PLUS COTEUX

QUE LENTREPRISE PRIVE
MCDAVID, RICHARDS ET DOUGHTON (1984)
COMPARAISON DES COTS DE

LENLVEMENT DES ORDURES PAR LE SECTEUR PRIV REMPLAANT LE SECTEUR PUBLIC RICHMOND (C.-B.)
BAISSE DU COT DE LENLVEMENT DES ORDURES MNAGRES DE 46,24 $ PAR MNAGE EN 1982 30,63 $ EN 1983
MCDAVID (1985)
ENQUTE SUR LENLVEMENT DES ORDURES

MNAGRES PAR LE SECTEUR PRIV OU LA MUNICIPALIT DANS CANADIENNES
LENLVEMENT DES ORDURES PAR LES

MUNICIPALITS COTE 61 POUR 100 DE PLUS.
107 MUNICIPALITS
TICKNER ET MCDAVID (1986)
RENSEIGNEMENTS DTAILLS FOURNIS PAR 100 MUNICIPALITS SUR LES RSULTATS, LES INTRANTS ET LES COTS DE LENLVEMENT
DES ORDURES MNAGRES PAR LE SECTEUR PRIV ET LE SECTEUR PUBLIC
PAR LE SECTEUR PRIV EST DE
EN MOYENNE LENLVEMENT DES ORDURES 28 POUR 100 MOINS CHER.
MCRAE (1994)
COMPARAISON DES DPENSES POUR LENLVEMENT DES DCHETS SOLIDES COMMERCIAUX/ INDUSTRIELS DANS TROIS VILLES DU CENTRE DE LLE DE VANCOUVER
SUIVANTLA
TAILLE DU BAC ET LA
FRQUENCE DE RAMASSAGE, LE PRIX DES SERVICESMUNICIP AUX EST SUPRIEUR DE
16 POUR 100 67 POUR 100 CELUI

DU SECTEUR PRIV.
Un exemple pris en Colombie-Britannique illustre le fait que la concurrence peut tre introduite de faon positive dans le secteur public pour rduire les cots. Une comparaison des cots de lenlvement des ordures dans deux municipalits du grand Vancouver18 (une ayant confi le service une entreprise
18 James McDavid et Gregory Schick, Privatization Versus Union-Management Cooperation: The Effects of Competition on Service Efficiency in Municipalities, Administration publique du Canada, vol. 30, n 0 3, 1987 p. 472-488.
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prive sur concours priodiques et lautre ayant eu recours des employs municipaux) a montr que les deux municipalits avaient rduit leurs cots. On a expliqu ce rsultat en partie par la concurrence rgionale et en partie par lexposition du secteur public des soumissions non sollicites dentreprises prives. Plus prs de nous, la municipalit dEast York a sous-trait 50 pour 100 de lenlvement des ordures mnagres et du recyclage Laidlaw Waste Systems, tout en conservant 50 pour 100 du service pour les employs de la ville. Le contrat quinquennal est un contrat de fonctionnement et dentretien exigeant de lentrepreneur les mmes services ou des services meilleurs que ceux fournis par le personnel municipal. Sur cinq ans, East York conomisera au moins 3 millions de dollars (soit 50 pour 100 du cot du service). Le Groupe dtude estime quen sous-traitant localement les services, on pourrait conomiser de 190 380 millions de dollars par an. Ce chiffre se fonde sur des estimations dconomies de 20 40 pour 100 des dpenses dans les services de transports en commun et de gestion des dchets lchelle de la villergion19. Les emplois, la qualit de service et lobligation redditionnelle Le mouvement vers une privatisation accrue ne sest pas opr sans critique. Plus prcisment, on a exprim des inquitudes quant aux consquences pour les emplois, la qualit du service et lobligation redditionnelle locale. Dans un mmoire au Groupe dtude, le conseil du travail de la communaut urbaine de Toronto et de la rgion de York a exprim les inquitudes suivantes propos de la sous-traitance des services municipaux au secteur priv : Le danger de la sous-traitance des services municipaux au secteur priv rside dans la possibilit de perdre la capacit de fixer et de maintenir des normes rputes appropries pour la collectivit. De nombreuses municipalits se conforment aux exigences de lquit salariale ou du juste salaire lorsquelles embauchent linterne et font des appels doffre. Elles ont aussi labor des politiques rgissant les normes de prestation de services qui tiennent compte des sensibilits culturelles, de lhabilitation du groupe-client ou dexigences analogues. Il est peu probable que des moyens suffisants puissent tre mis en oeuvre pour tablir et faire appliquer des normes semblables en cas de sous-traitance. Conseil du travail de la communaut urbaine de Toronto et de la rgion de York, 1995
19
Ibid.
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En dpit de ces inquitudes, le Groupe dtude pense quil est intressant que les municipalits cherchent rduire leurs cots en sous-traitant la prestation de services dans les cas appropris. Dans une tude commande par le Groupe dtude, on a examin les rpercussions de la sous-traitance sur les emplois, la qualit du service et lobligation redditionnelle. Lexprience dun certain nombre de territoires de comptence laisse penser que la privatisation peut permettre de raliser des conomies de cots considrables sans nuire ces lments. En ce qui concerne la rpercussion sur les emplois, il convient de prendre en note lexprience dautres territoires de comptence : Dans une tude sur 34 services publics sous-traits, la U.S. National Commission on Employment Policy a conclu que 58 pour 100 des employs touchs avaient t engags par lentrepreneur priv, 24 pour 100 avaient trouv dautres postes dans le secteur public, 7 pour 100 avaient pris leur retraite et seulement 7 pour 100 avaient t licencis. Dans le comt de Los Angeles, sur les 2 800 employs touchs par la soustraitance, seuls 34 avaient t licencis sur une priode de cinq ans. Au ministre de la voirie de lAlberta, 75 80 pour 100 des fonctionnaires provinciaux touchs par la sous-traitance sont engags dans le secteur priv des emplois semblables. Hamilton-Wentworth, quand Philip Utilities a repris la gestion des installations de traitement de leau, elle a garanti la scurit demploi de tous les travailleurs touchs 20. La qualit du service ne souffre pas ncessairement de la sous-traitance. Tout semble indiquer que de nombreux organismes publics sont satisfaits de la performance des sous-traitants et que les normes de service ne se sont pas dtriores depuis quils ont recours eux.21 Le niveau de satisfaction atteint est gnralement plus lev lorsque les normes de service sont stipules dans les contrats et que les services ne sont pas pays si le contrat nest pas respect. Lobligation redditionnelle nest pas remise en cause lorsque les rsultats souhaits sont clairement dfinis et accepts avant loctroi de contrats. Des garanties ou pnalits en cas de non-observation renforcent lobligation redditionnelle. Lorsque les gouvernements laborent les politiques, fixent les normes et valuent la performance des sous-traitants, ils ne renoncent pas la responsabilit de fournir des services, mais dlguent simplement la prestation des services.
20 21 Selon Price-Waterhouse, le contrat sert de modle en Amrique du Nord. Glenna Carr, Carr-Gordon Limited, Promoting Entrepreneurial Municipalities.
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La privatisation donne les meilleurs rsultats possible lorsque les organismes publics dfinissent avec prcision ce quils attendent, engendrent la concurrence au niveau du travail faire, valuent la performance dun sous-traitant et remplacent ou pnalisent ceux qui natteignent pas les niveaux de performance escompts22. Recommandation 22 Les administrations municipales de la rgion du grand Toronto devraient avoir pour objectif des conomies de cots et lefficacit en ayant recours des mthodes concurrentielles, notamment en sous-traitant la prestation de services, aprs avoir pris en considration ses rpercussions sur les employs, la qualit du service et lobligation redditionnelle.
Surveiller la prestation de services
Pour crer un climat concurrentiel dans le secteur public local, il faut que les municipalits puissent comparer leurs cots de faon cohrente et uniforme. Pour mesurer et comparer la performance, il faut prciser les rsultats obtenir et fixer des critres. Les citoyens et les fonctionnaires devraient pouvoir comparer les dpenses par service dune municipalit lautre pour valuer le rapport cots-efficacit des services. lheure actuelle, les donnes municipales ne sont pas recueillies, assimiles et diffuses de faon permettre une comparaison prcise et utile. Les donnes sur les cots de linfrastructure ou les dpenses au titre du bien-tre social, par exemple, ne sont pas recueillies et prsentes sous forme de rapport de faon indiquer le cot au kilomtre des routes ou les frais par dossier daide sociale. Sans modifier la faon dont on recueille les donnes et les prsente dans les rapports, on ne retirera pas les bnfices voulus de ltablissement de critres. Pour commencer, le Comit de coordination de la rgion du grand Toronto (CCRGT) a estim les recettes nettes par mnage ncessaires pour les affaires municipales et lducation dans les municipalits de la RGT. Ces estimations rvlent de grandes variations dans les dpenses au sein de la RGT. Par exemple, les recettes nettes ncessaires pour les routes et les dpenses occasionnes par lhiver slvent 71 $ par mnage dans la Ville de Toronto contre 99 $ par mnage dans la Ville de Mississauga. Par contre, les recettes nettes ncessaires pour les parcs et les loisirs slvent 174 $ par mnage dans la Ville de Toronto contre 85 $ par mnage dans la Ville de Mississauga23.
22 23 John Donahue, The Privatization Decision: Public Ends, Private Means York, Basic Books, 1989. , New Preliminary Report, Net Revenue Requirement du sous-comit de finances du CCRGT, aot 1995, p. 42-53.
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On peut aussi avoir recours aux donnes des rsultats financiers municipaux pour comparer les niveaux de dpenses globales dans chaque rgion. La Pice 5.5 dmontre que la communaut urbaine de Toronto (CUT) dpense plus par mnage que toute autre rgion de la RGT. Elle dmontre aussi cependant que les municipalits de palier infrieur de la CUT dpensent moins par mnage que toutes les autres rgions de la RGT, lexception de Durham. Sur le plan des dpenses scolaires, la Pice 5.5 dmontre que la CUT est parmi celles qui dpensent le moins par mnage mais le plus par lve. Suivant la faon dont on analyse les donnes, on peut aboutir des conclusions diffrentes sur les modles de dpenses rgionales. Linconvnient de tous ces renseignements est quils ne nous permettent pas de savoir pourquoi les frais de certains services sont plus levs un endroit qu lautre. En consquence, le Groupe dtude na pu analyser le niveau de services dun endroit lautre de la RGT ni faire dobservations ce sujet. Les donnes actuelles, compiles par le Comit de coordination de la rgion du grand Toronto, rvlent toutefois des carts importants de dpenses dune municipalit lautre. Ces carts mettent en lumire le besoin dtablir des critres et la ncessit pour les municipalits de tirer parti le plus vite possible des travaux du Comit de coordination en discernant le degr dimportance des diffrents facteurs, comme les caractristiques dmographiques et la qualit des services, en ce qui concerne laugmentation des cots et des dpenses. Entre-temps, les conseils municipaux devraient se servir des donnes existantes du Comit de coordination pour procder immdiatement un examen des dpenses.
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PICE 5.5 : LES DPENSES DANS LES RGIONS DE LA RGT, 1994
* Par lve, en fonction des effectifs annuels. Source : Nombre de mnages dans lAnnuaire municipal de lOntario de 1995; total des effectifs du ministre de lducation; estimation des dpenses rgionales et municipales de Hemson Consulting Ltd.; estimation des dpenses des conseils scolaires du ministre de lducation et de la Formation.
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Recommandation 23 Le conseil de la RGT devrait recueillir et analyser de faon uniforme et cohrente les donnes sur la prestation de services municipaux pour tablir des critres de performance et inciter les municipalits fournir leurs services de faon conomique. La Commission de mise en oeuvre de la rgion du grand Toronto, avec le concours du Comit de coordination de la rgion du grand Toronto, devrait publier en 1996 le premier dune srie de rapports annuels. Les donnes existantes compiles par le Comit de coordination devraient tre immdiatement mises la disposition des conseils municipaux des fins dexamen.
5.5 ANIMER LES MUNICIPALITS DE LESPRIT DENTREPRISE u fil des ans, les municipalits ont pris conscience du fait que loin dtre des administrations proprement parler, elles ntaient que des cratures de la province gure capables de prendre en main leur propre destine. Ce qui tait lorigine une relation parentale lgitime entre la province et les municipalits naissantes, qui navaient ni les capacits ni les ressources pour se dbrouiller seules, est devenu une relation paternaliste enracine qui limite mme les administrations municipales les plus vastes et les plus perfectionnes. On saccorde de plus en plus trouver que cette relation dingrence nest plus approprie et que nous ne pouvons plus nous permettre les cots, les retards et les occasions manques causs par une administration inutile, la paperasserie et lenchevtrement des territoires de comptences. Quarante-deux ans dadministration par la communaut urbaine et 27 ans dadministration rgionale ont considrablement contribu au dveloppement et la maturation des municipalits de la RGT. Bien que sur le plan constitutionnel, elles demeurent la progniture de la province, elles ont maintenant atteint leur maturit et il faut bien le reconnatre. La Loi sur les municipalits les lois connexes rgissant les municipalits sont et des obstacles considrables la prestation efficace de services parce quelles empchent les municipalits dinnover dans ce domaine. La loi prvoit des directives particulires sur les pouvoirs que peuvent exercer les municipalits et la faon que dont elles peuvent procder. Or, les municipalits ne peuvent exercer que les pouvoirs explicitement prvus par la loi. Comme on la fait remarquer dans le mmoire de la Ville de Mississauga au Groupe dtude : [...] une loi qui essaie dnumrer les domaines prcis propos desquels une administration pour lgifrer devient immdiatement prime. Il faut une refonte profonde pour remplacer les points prcis de la loi afin 179
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de permettre un langage plus large et gnral dans sa nature, permettant des adaptations au gr des circonstances. La loi devrait indiquer les grands domaines dans lesquels les conseils municipaux peuvent exercer leurs fonctions plutt que de fournir une liste de contrle des points prcis qui relvent de la comptence municipale24. Le Groupe dtude partage cette opinion sur la Loi sur les municipalits et privilgie ladoption dune nouvelle loi donnant aux municipalits une plus grande marge de manoeuvre pour sadapter lvolution du climat conomique. loppos de la Loi sur les municipalits lOntario qui numre les pouvoirs de des conseils municipaux et limite lactivit des conseils, la nouvelle loi de 25 lAlberta est gnrale et libre dans son approche. La Municipal Government Act de lAlberta reconnat la diversit des collectivits et, par pouvoir lgislatif, donne aux municipalits les outils ncessaires pour fournir les services appropris. Une nouvelle loi sur les municipalits, semblable celle de lAlberta, donnerait aux municipalits de la RGT la libert de grer leurs propres affaires, notamment de sous-traiter la prestation de services et dtablir des partenariats entre le secteur public et le secteur priv. Ces possibilits renforceraient lautonomie et lobligation redditionnelle au niveau local et conduirait une plus grande efficacit, une baisse des cots et un largissement de lassiette fiscale. Recommandation 24 La province devrait adopter, aprs consultation avec les municipalits, une nouvelle Loi sur les municipalits ui habiliterait les administrations municipales en prcisant leurs grands q domaines daction et en leur donnant la marge de manoeuvre ncessaire pour sacquitter de leurs responsabilits. La nouvelle loi devrait permettre aux municipalits de sous-traiter et dtablir des partenariats entre le secteur public et le secteur priv pour la prestation des services.
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Ville de Mississauga, Background Paper 1: Running the GTA Like a business , Governance and Legislative Reform (mmoire soumis au Groupe dtude sur la RGT, aot 1995), p. 5. Municipal Government Act lAlberta, s.a. 1994 de
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LADMINISTRATION DE LA VILLE-RGION
Sans structure dadministration rgionale ayant au moins le pouvoir de rsoudre les diffrends entre les municipalits, comment peut-on avoir la certitude que les projets dexpansion conomique respectent les objectifs de protection de la nature, dutilisation judicieuse du sol de 1 bonne qualit et de croissance compacte et rentable? Neal Peirce
6.1 LE DFI DE LADMINISTRATION
e prsent rapport fait ressortir le rle essentiel des villes-rgions en tant que sources de richesse principales et de plus en plus importantes dans la nouvelle conomie mondiale. Pour tre comptitive dans cette conomie, la RGT doit non seulement conserver les entreprises existantes, mais aussi en intresser et en crer de nouvelles. Les entreprises sinstallent et prosprent dans des collectivits o elles peuvent trouver une main-doeuvre comptente, o il existe des rseaux de transport et de communication perfectionns et o les services publics ncessaires sont offerts un cot raisonnable. Un autre fait dgale importance, en particulier en ce qui concerne la RGT, est que les travailleurs choisissent de vivre dans des collectivits ayant de bonnes coles, de faibles taux de criminalit, des activits culturelles et rcratives varies, un environnement sain dot de parcs et despaces verts suffisants, et des tablissements et services de soins de sant de bonne qualit et facilement accessibles. La qualit de vie suprieure, la main-doeuvre qualifie et linfrastructure bien dveloppe comptent parmi les principaux avantages concurrentiels de la RGT. Pour maintenir ces avantages, il faudra continuer investir dans linfrastructure humaine et physique et dans les services. Compte tenu des compressions budgtaires importantes que nous vivons de nos jours, il faudra galement adopter une approche plus stratgique conernant ces dcisions dinvestissement et assurer la prestation des services de la manire la plus rentable qui soit. La structure dadministration influe sur le cot et lefficacit des services en accroissant ou en limitant notre capacit dajouter des lments de rduction des cots et dinnovation la prestation des services. Elle dtermine dans quelle mesure les particuliers et les collectivits ont accs au
1 Peirce, Neal, Johnson, Curtis W. et John Stuart Hall, Citistates: How Urban America Can Prosper in a Competitive World , Washington, DC, Seven Locks Press, 1993.
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systme et sils peuvent influencer ou non les dcisions de ladministration concernant les services et les programmes qui leur sont prcieux. Enfin, la structure dadministration influe sur notre capacit de planifier et deffectuer des investissements stratgiques de faon intgre, lchelle de toute la rgion. La RGT a besoin dune structure dadministration facilitant la coordination de fonctions essentielles lchelle de toute la rgion. Ces fonctions comprennent la planification de rgionale, la planification de linfrastructure et linvestissement dans ce domaine (transports en commun, routes, eau, gouts), le dveloppement conomique et la protection de lenvironnement. La structure dadministration actuelle ne permet pas de planifier efficacement, de coordonner les services de manire en assurer la prestation efficace, ni de faire des investissements stratgiques et rentables dans ces domaines malgr leur importance critique pour la comptitivit et la vitalit de la rgion dans son ensemble. Planification :Aucun plan dtaill de transport na t labor pour la RGT depuis le Plan damnagement de la ceinture de promenades de 19752. Comme on prvoit que le nombre dhabitants et de travailleurs augmentera de plus de deux millions, un plan rgional et de transport intgr pour la RGT simpose. Il nen existe cependant pas encore. Transports en commun : gens utilisent de moins en moins les transports en Les commun dans la rgion, malgr diffrentes visions et politiques provinciales fondes sur une utilisation accrue dans la RGT3. Il nexiste pas de stratgie globale visant renverser cette tendance, et on nen labore pas non plus4. Du point de vue des usagers, les correspondances entre les villes et la coordination des services constituent dimportants problmes rsoudre5. Routes : Le rapport du groupe de travail sur linfrastructure provincialemunicipale6 indique que les embouteillages, qui ont commenc se produire dans les annes 80, empirent parce que de plus en plus de
2 Ce plan, approuv par la province en 1978, tait fond sur les hypothses qui faisaient partie des tudes et plans des annes 60 (Metropolitan Toronto and Region Transportation Study, MTARTS , et Toronto Centred Region Plan, TCR ). Entre 1986 et 1991, le pourcentage de dplacements effectus en voiture dans la rgion du Grand Toronto est pass de 74 77 pour 100 du total des dplacements quotidiens. Cette augmentation sest ralise aux dpens de lutilisation des transports en commun, dont le pourcentage a chut de 16 13 pour 100 du total des dplacements. Voir Metro Toronto in the GTA Economy 1971-1991 (octobre 1995), document publi par le service de planification de la communaut urbaine de Toronto. Voir Consulting Engineers of Ontario, A Transit Vision for the GT A (observations prsentes au Groupe dtude sur la rgion du grand Toronto, octobre 1995). Voir Comit directeur de lintgration des transports en commun, Transit Integration in the Greater Toronto Area(rapport provisoire prsent au gouvernement de lOntario, septembre , 1995). Voir Groupe de travail sur linfrastructure provinciale-municipale, GTA 2021 - Infrastructur e Requirements: Report of the Provincial-Municipal Infrastructure Working(rapport prsent au Group gouvernement de lOntario, 1992).
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personnes se dplacent quotidiennement sur des distances plus grandes. On constate les plus importants embouteillages prs des limites rgionales, notamment aux limites de la communaut urbaine de Toronto et de Peel Mississauga et aux limites nord et est de la communaut urbaine. Eau et gouts lheure actuelle, les contraintes artificielles imposes par les : limites rgionales empchent ladoption de mthodes plus rentables de collecte des eaux uses et de distribution de leau. Par exemple, la ville de Woodbridge, qui est limitrophe de Peel mais qui se trouve dans la rgion de York, pourrait tre desservie de manire plus rentable par le systme de la rgion de Peel, mais lest plutt par la rgion de York, plus grands frais. Dveloppement conomique : RGT na pas de stratgie de dveloppement La conomique ni de plan de marketing communs et coordonns. Les municipalits se font concurrence entre elles, plutt que de faire concurrence dautres villes-rgions du Canada et de pays trangers, pour attirer les entreprises. Qualit de lenvironnementLes responsabilits concernant les questions : environnementales sont rparties entre les bureaux rgionaux et de district de trois ministres provinciaux, lAgence ontarienne des eaux, cinq offices de protection de la nature et diffrents services rgionaux et municipaux. Comme ces situations lindiquent, nous avons besoin dune nouvelle structure dadministration qui nous permettra de coordonner certains services essentiels sur une base rgionale tout en veillant ce que les services en question soient rentables et adapts aux prfrences et aux besoins locaux. Les mmoires prsents au Groupe dtude rclamaient cor et cri le respect de la diversit des nombreuses collectivits de la rgion. La mesure dans laquelle la nouvelle structure dadministration quilibrera ce fort sentiment didentit locale et nos intrts partags en tant que membres interdpendants dune plus vaste collectivit sera un facteur dterminant de sa russite. Pour concevoir le systme dadministration le plus appropri pour notre ville-rgion, le Groupe dtude sest efforc de se tourner vers lavenir et de produire une structure capable de rpondre non seulement aux besoins immdiats, mais aussi ceux de la rgion en tenant compte de son volution au cours des 25 prochaines annes. Le Groupe dtude sest inspir des quatre principes suivants : Coordination La nouvelle structure doit tenir compte des intrts de la ville: 183 Les principes de rorganisation de ladministration
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rgion dans son ensemble et favoriser une identit et des objectifs rgionaux communs. Elle doit appuyer la coordination stratgique de certains services essentiels et encourager la prise de dcisions selon une formule globale, en intgrant les considrations environnementales, sociales et conomiques. Enfin, elle doit appuyer la vitalit soutenue du noyau urbanis en tant qulment essentiel de la vitalit conomique de lensemble de la rgion. quit : La structure doit permettre de rpartir les cots et les avantages quitablement dans la ville-rgion. Efficacit :La structure doit permettre la prestation des services par le plus bas niveau dadministration capable de le faire efficacement. Elle doit galement tre plus rentable que le systme actuel, offrant une valeur maximale compte tenu des ressources disponibles. Responsabilisation et souplesseLa structure doit tre aussi comprhensible : que possible afin de promouvoir laccs et la participation du public, ainsi que la responsabilisation. Elle doit respecter la diversit et en tenir compte, et elle doit galement pouvoir sadapter aux besoins et prfrences des collectivits locales. Il importe de reconnatre quil existe des tensions entre ces principes et quaucune structure ne pourra les rgler toutes la perfection. La coordination, par exemple, ne peut tre amliore quaux dpens de la responsabilisation locale et vice versa. La conception dune structure dadministration exige des compromis et lquilibre optimal est en fin de compte une question de jugement. Le Groupe dtude a nanmoins tent dinsrer tous ces principes dans la conception dune nouvelle structure dadministration et juge que la structure quil propose reprsente un quilibre raisonnable et ralisable. 6.2 LES OPTIONS DE COORDINATION RGIONALE
e Groupe dtude a examin quatre manires de coordonner les services lchelle rgionale avant den arriver sa propre recommandation. Les quatre options tudies sont une autorit provinciale accrue, des ententes intermunicipales, diffrentes formes de super ville et un modle de coordination fond sur un consensus. En voici une explication, suivie du modle dadministration propos par le Groupe dtude.
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On affirme dans certains cas que la province devrait coordonner les services qui dbordent des limites rgionales actuelles. Selon ce modle, elle assumerait de nouvelles responsabilits telles que llaboration dun plan rgional pour la RGT, la coordination des efforts rgionaux de dveloppement conomique, et laide la conclusion dententes intermunicipales visant amliorer la coordination de services comme la distribution de leau et les transports en commun. Les activits provinciales concernant les questions qui touchent la RGT seraient diriges par le Bureau de la RGT actuel, un ministre de la RGT ou un autre organisme provincial. Le Groupe dtude juge que, quelle que soit lorganisation du gouvernement de lOntario, celui-ci est fondamentalement incapable de rpondre efficacement aux besoins de coordination de la RGT. La rgion doit donc crer sa propre identit et son propre centre dintrt en tant que villergion pour livrer une concurrence efficace dautres villes-rgions lchelle internationale. Le gouvernement provincial ne peut pas, par dfinition, raliser cet objectif tant donn quil reprsente tous les habitants de la province. Il nest pas non plus en mesure dintervenir librement et efficacement au nom de la villergion, fonction qui est essentielle la capacit de la RGT dinfluer sur les politiques fdrales et provinciales touchant la rgion. Le Groupe dtude croit galement au principe de subsidiarit, selon lequel la prestation des services atteint un maximum defficacit lorsquelle est assure par le palier de gouvernement le plus local qui est en mesure doffrir les services. Par consquent, la coordination rgionale serait la fois plus responsable et moins coteuse que la coordination provinciale. Dautres intervenants laissent entendre que les objectifs damlioration de la coordination des questions touchant la RGT pourraient tre atteints grce des ententes intermunicipales, sans quil soit ncessaire de crer une nouvelle entit rgionale. Bien que les ententes intermunicipales puissent tre efficaces, leur utilit est limite. On les utilise principalement pour les services durgence (lutte contre les incendies et rpartition en cas durgence), entretien des feux de circulation, entretien des routes limitrophes et financement (transfert de prlvements et mission de dbentures). Elles ont habituellement pour but de diminuer les cots, dofficialiser des obligations communes relatives linfrastructure, ou de prciser les obligations des municipalits de palier infrieur et de palier suprieur relativement aux frais, aux transferts et aux infrastructures communes. Ces ententes fonctionnent bien pour de petits services faciles confier en sous-traitance ou pour tablir le partage des cots entre les municipalits. Elles ne sont cependant pas une solution viable, dans lensemble, au problme de
Une autorit provinciale accrue
Les ententes intermunicipales
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coordination lintrieur de toute la RGT. Les ententes intermunicipales ne prvoient aucune obligation redditionnelle lexception de celle qui est inhrente au contrat ou lentente. Elles ne sont pas suffisamment souples et sont en outre difficiles adapter aux circonstances changeantes. De plus, elles augmentent la probabilit de litiges et de conflits intermunicipaux. Les exemples en sont trs nombreux. Il existe encore des conflits relativement leau entre les rgions de York et de la communaut urbaine de Toronto7, de Peel et Halton et de Peel et York; des dsaccords entre les rgions de York et de Durham concernant lvacuation des eaux uses; et des plans de rseaux routiers qui ne concordent pas dans la communaut urbaine de Toronto et la rgion de Durham. La mauvaise volont suscite par dautres conflits, comme la comptition fiscale dans le but dintresser les entreprises et les disputes concernant lenlvement des ordures, ne fait quaggraver ces problmes. Les recours possibles, cest--dire les tribunaux, la Commission des affaires municipales de lOntario et la Commission des valuations environnementales, exigent beaucoup de temps et sont coteux et imprvisibles pour les appelants. Ces recours ne servent en fait qu aggraver les tensions entre les parties. Bien que les ententes intermunicipales puissent entraner une amlioration de la coordination et de lefficacit de certaines mesures financires ou de certains services, elles ne constituent pas un mcanisme appropri pour intgrer la planification relative toute la RGT et garantir des dcisions dinvestissement stratgiques. La proposition de super-ville faite par la communaut urbaine de Toronto Dans son mmoire prsent au Groupe dtude, la communaut urbaine de Toronto propose que lorganisation et le territoire de comptence de la communaut soient largis de manire englober une grande partie de la RGT, notamment Oshawa lest, Markham et Vaughan au nord, et Burlington louest. En tant quadministration lue directement, elle remplacerait les administrations rgionales actuelles dans ces rgions et assurerait la prestation dune vaste gamme de services, notamment la planification rgionale, les transports en commun, les services communautaires, les services de police, la voirie et autres. Le cot de ces services serait mis en commun pour lensemble de la nouvelle rgion. La structure propose par la communaut urbaine de Toronto est qualifie de super-ville en raison de sa taille imposante et de ses pouvoirs tendus. Le Groupe dtude a rejet ce modle parce que de trop nombreux services seraient
7 La rgion de York songe sapprovisionner en eau, long terme, auprs de la rgion de Durham, de Peel ou de la baie Georgienne, bien que la solution pratique et conomique semblerait la collaboration avec la communaut urbaine de Toronto relativement lapprovisionnement long terme.
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offerts lchelle rgionale. Certains services rgionaux de la communaut urbaine la voirie en est un excellent exemple peuvent et doivent tre dispenss par les municipalits locales pour garantir un maximum de souplesse et defficacit au niveau local. Bien que dautres services doivent tre coordonns entre les municipalits, cela peut se faire sans crer dagents rgionaux chargs de la prestation des services. Le bon sens, appuy par les conseils exprims dans les mmoires et lors des consultations, laisse supposer que la fusion des services dans lensemble de la RGT ne serait pas avantageuse pour certains services, comme la police et les transports en commun. Le Groupe dtude recommande la coordination de ces services, mais rejette la notion de mise en commun des cots ou de fusion obligatoire des activits. Avec ce modle, la gestion de la croissance et la planification de la super-ville creraient des problmes. La rgion propose de la RGT englobe surtout des zones urbanises. Nous croyons comprendre, aprs avoir consult des urbanistes et tudi des expriences semblables dans dautres rgions, que ce modle concentrerait lamnagement futur dans des emplacements hors de la ville, juste au-del des limites rgionales proposes, encourageant encore davantage ltalement et empitant sur les zones rurales que les gens tiennent par-dessus tout prserver. Comme il est mentionn en 6.3, la planification rgionale doit englober la fois les zones urbaines et les zones rurales environnantes pour tre efficace et raliser des utilisations plus appropries du sol et de linfrastructure. Le modle consensuel est une autre solution qua examine le Groupe Le modle dtude. Il existe plusieurs ententes consensuelles possibles. Par exemple, le consensuel comit des maires et des prsidents de la RGT a entrepris des initiatives de coordination utiles. Cependant, ses faiblesses organisationnelles inhrentes absence de mandat, aucune reprsentation de la population et incapacit vidente dobtenir un consensus quant des questions spcifiques ont pouss le Groupe dtude chercher dautres options plus ralisables. De tous les modles consensuels existants, cest le District rgional de Vancouver (DRV) qui obtient le plus dloges en tant que modle ralisable8. Cependant, aprs un examen plus approfondi de ce modle, le Groupe dtude la jug inopportun compte tenu de nos besoins dadministration, et incompatible avec notre culture politique. Quoique le DRV ait suscit un accord notable relativement une vision
8 Barber, John, Mending our Lovely Metros, Globe and Mailseptembre 1995), p. D1, D5. (9 galement Sancton, Andrew, Gover ing Canadas City-Regions: Adapting Form to Function n , Montral, Institut de recherches politiques, 1994, p. 82.
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globale pour la rgion de Vancouver, le processus sest chelonn sur douze ans et la vision convenue ne permet pas de coordonner les dcisions en matire de planification rgionale plus efficacement que la structure actuellement en place dans la RGT. En outre, lOntario et la Colombie-Britannique ont des cultures politiques et des traditions de planification et dadministration trs diffrentes. Lapproche consensuelle volontaire exprime dans la structure du DRV reprsenterait une drogation importante au systme de planification de lOntario, qui fonctionne plus verticalement, chaque palier ncessitant lapprobation du palier suprieur9. En outre, le DRV diffre considrablement en ce qui concerne ltendue de ses fonctions et de son budget. En effet, deux des plus importantes dpenses rgionales, le transport en commun et les services sociaux, sont finances par la province en Colombie-Britannique. En raison de cette diffrence en termes dimportance et dobligation de rendre compte, le modle de Vancouver est moins appropri pour la RGT. 6.3 LA NOUVELLE STRUCTURE DADMINISTRATION POUR LA VILLE-RGION
e Groupe dtude est davis quil faut planifier des fonctions prcises et en assurer la prestation au niveau de la RGT afin dliminer les problmes dcoulant du manque de coordination entre les municipalits. Nous croyons que la meilleure faon de procder consiste remplacer les cinq administrations rgionales de la RGT par une seule administration rgionale dont les fonctions seraient plus restreintes, et largir les pouvoirs et les responsabilits des municipalits locales de la RGT. Ce modle propos serait, selon le Groupe dtude, plus efficace que le modle consensuel du DRV, plus rationalis que le modle de super-ville propos par la communaut urbaine de Toronto, plus ralisable que dinnombrables ententes intermunicipales, et plus souple face aux besoins de la RGT que le modle dautorit provinciale accrue.
Il convient de souligner quon a rcemment modifi le systme de planification de la ColombieBritannique de manire exiger la conformit entre les plans rgionaux et locaux, un peu comme le systme de lOntario, afin damliorer la coordination de la planification rgionale.
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Recommandation 25 La province devrait imposer les modifications suivantes en ce qui concerne ladministration de la RGT : remplacer les cinq administrations rgionales existantes par une seule administration rgionale de la RGT dont le nombre de fonctions serait plus restreint; renforcer les municipalits locales en largissant leurs pouvoirs et en leur confiant la responsabilit de la prestation dune plus vaste gamme de services locaux. Diffrentes propositions ont t faites relativement aux limites externes de la RGT : le statu quo, ou le maintien des limites actuelles; une RGT englobant principalement lenveloppe urbaine actuelle et future10; le statu quo, avec modifications relativement mineures. La premire option est fonde sur lhypothse que les arguments en faveur de la modification des limites actuelles ne sont pas suffisamment convaincants pour justifier la perturbation, la controverse et les frais quentranerait ncessairement une telle modification. Lors de bon nombre des consultations, les gens soutenaient quil nexiste pas de limites idales et que les protestations que susciteraient des modifications proposes pourraient obscurcir et mme miner des rformes plus importantes. De plus, la modification des limites extrieures de la rgion perturberait les ententes rgionales de partage des cots qui existent prsentement et ncessiterait une rorganisation coteuse dans certaines rgions. Le Groupe dtude a srieusement tenu compte de ces arguments. La deuxime option, portant sur la rduction des limites externes de la RGT de manire quelle nenglobe que le territoire essentiellement urbanis et ses activits conomiques, a galement du mrite. Les limites actuelles de la RGT
Les limites de la ville-rgion
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North York a prsent une variante de cette proposition, selon laquelle les limites externes de la RGT comme telles ne seraient pas modifies. La nouvelle Fdration municipale du Grand Toronto se limiterait plutt aux municipalits actuelles de la rgion de la RGT qui comptent 50 000 habitants ou plus. Les municipalits rurales pourraient choisir de ne pas en faire partie. Une autre variante, propose par le professeur Eli Comay, limiterait la RGT aux municipalits suivantes : Oakville, Mississauga, Brampton, Vaughan, Richmond Hill, Markham, Pickering, Ajax et les municipalits de la communaut urbaine de Toronto. Le reste de la rgion de Durham, Aurora, Newmarket et la majorit de la rgion de Halton en seraient exclus. La population actuelle de ce territoire est denviron 3,7 millions dhabitants (2,3 millions pour la communaut urbaine de Toronto et 1,4 million lextrieur de la communaut urbaine) et devrait atteindre 4,5 millions dhabitants dans 15 ans. Le territoire de la nouvelle municipalit stendrait sur environ 850 milles carrs (3,5 fois la superficie actuelle de la communaut urbaine) et engloberait la majeure partie de la croissance que devrait connatre au cours de cette priode le territoire qui est lheure actuelle la RGT.
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sinspirent de limites de comt tablies il y a 150 ans. Elles ne correspondent pas au rseau des transports en commun actuel de Toronto, la dfinition de rgion mtropolitaine de recensement donne par Statistique Canada qui englobe Orangeville et des parties du sud-est du comt de Simcoe, ni aux limites naturelles videntes dfinies par lescarpement du Niagara et la moraine dOak Ridges. Elles ne correspondent pas non plus au rseau dadduction deau et des gouts. Le caractre artificiel des limites politiques actuelles les rend trop larges certaines fins, et trop restreintes dautres fins. La majorit des mmoires recommandant des modifications taient favorables la rduction de lchelle actuelle de la RGT dans le but de rendre ladministration de palier suprieur aussi cohsive que possible et dviter de lui donner une tendue telle quelle ne serait plus lcoute des collectivits locales. Malgr ces considrations valables, plusieurs arguments ont persuad le Groupe dtude quil serait peu judicieux de dlimiter la rgion selon lenveloppe urbaine actuelle et future. Le principal argument est le problme que crerait cette proposition relativement la planification dans la soi-disant ombre urbaine, cest--dire les rgions rurales situes prs des limites urbaines. Pendant ses deux premires dcennies dexistence, la communaut urbaine de Toronto a rgl cette question en faisant largir ses pouvoirs de planification aux rgions adjacentes, soit un territoire deux fois plus grand, dans lensemble, que la communaut elle-mme. Le fait dinclure la priphrie dans le territoire de planification de Toronto a permis de rgler en partie les problmes de gestion de la croissance11. Il est aujourdhui incertain quun territoire de planification largi serait politiquement acceptable ou efficace pour grer la croissance. Le contrle de la planification, en labsence de responsabilisation politique et financire, est insoutenable. Le fait dexclure de la nouvelle ville-rgion les municipalits qui se trouvent dans lombre urbaine mettrait galement fin au partage rgional des impts dont elles bnficient lheure actuelle. Elles se verraient ainsi dans lobligation dlargir leur propre assiette dimposition par lexpansion commerciale et industrielle, mme si cela tait inopportun ou non recherch, et seraient moins en mesure de rsister dautres pressions en faveur de lexpansion dcoulant de
11 Le rapport Robarts reconnaissait la ncessit dlargir les limites de la municipalit de palier suprieur mais ne pouvait pas recommander les modifications ncessaires en raison du mandat de la Commission et de la dcision provinciale, relativement rcente lpoque, de crer les rgions au dbut des annes 70. Le rapport soutenait que lacceptation des limites actuelles du grand Toronto dpendait de la cration dun nouvel organisme de coordination du Grand Toronto et dun rle (provincial) encore plus marqu dans le dveloppement de la rgion. Voir Report of the Royal Commission on Metropolitan Toronto, Metropolitan Toronto: A Framework for the Futurvol. 1, John Robarts, commissaire, Toronto, Imprimeur de la Reine, e, 1977, p. 9.
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leur situation proximit des zones urbaines12. Carl Goldengerg abordait les mmes problmes il y a 30 ans dans son rapport de la commission royale denqute sur la communaut urbaine de Toronto : Lagrandissement des limites de la RGT de manire ninclure que les parties urbanises de la priphrie crerait de graves difficults financires pour les autres parties des comts en leur enlevant une importante partie de leurs valuations imposables. Il en rsulterait, entre autres, des pressions pour une assiette fiscale mieux quilibre et la cration dune nouvelle priphrie urbanise13. Un autre argument persuasif en faveur de llargissement des limites est le fait que la moraine dOak Ridges est un lment naturel critique qui ne devrait pas tre divis des fins de planification. La protection de cette ressource et de sa fonction de zone dalimentation de la nappe souterraine exige quon la considre comme un seul relief autonome. Dautres intervenants taient pour la troisime option, cest--dire le statu quoavec certaines modifications des limites. Par exemple, certains soutiennent que Burlington fait partie intgrante de la rgion de Hamilton tous les points de vue, lexception de ladministration. Dans cette perspective, son affiliation municipale directe avec Hamilton-Wentworth devrait dj tre ralise. Comme alternative, selon les tendances des dplacements urbains, on pourrait diviser Burlington Appleby Line, la moiti allant Hamilton-Wentworth et lautre la RGT. La ville de Burlington reconnat quelle se trouve dans une situation exceptionnelle de transition entre la RGT et la rgion de Hamilton Niagara14 et a fait savoir quelle souhaite se rserver le droit de choisir son affiliation rgionale. Selon les trois critres mentionns au chapitre 1 rseau des moyens de transport de banlieue, affinit et dveloppement prvu lanalyse effectue par le Groupe dtude rvle que bien que la majeure partie de la RGT soit inextricablement lie par des liens conomiques, sociaux et environnementaux, la partie nord-est de la rgion est en quelque sorte une exception. Les liens y sont
12 Ces rgions sont soumises des pressions distinctes tant donn leur situation proximit de zones urbaines. La croissance urbaine de Toronto fait monter la valeur des terres rurales, augmentant par le fait mme la demande de proprits foncires rurales et de morcellement des terres, fragmentant des exploitations agricoles familiales et modifiant la composition de la collectivit rurale. Lempitement sur danciennes zones de rsidences secondaires, notamment de nouvelles utilisations des fins de loisirs et lextraction de sable et de gravier destins lindustrie du btiment de Toronto, ajoute aux tensions des milieux ruraux. Report of the Royal Commission on Metropolitan Toronto , Carl Goldenberg, commissaire, Toronto, Imprimeur de la Reine, 1965, p. 169. Voir Conseil municipal de Burlington, Greater Toronto Area Governance (observations faites au Groupe dtude sur la RGT, septembre 1995.
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en effet plus faibles en termes de tendances des transports urbains et de sens dune identit rgionale. Des arguments semblables peuvent tre avancs dans le cas de la partie est de Clarington, en raison des nombreuses caractristiques quelle a en commun avec le comt de Northumberland et de son inclusion dans le bassin hydrographique de Ganaraska. Elle est considrablement loigne des zones urbanises et en cours durbanisation de la RGT et a davantage en commun avec les comts adjacents quavec le reste de la RGT. En outre, il y a peu de pressions pour un amnagement supplmentaire grande chelle dans cette rgion, situation qui ne devrait pas beaucoup voluer au cours des 25 prochaines annes. La Ville de Georgina est galement cible comme candidate possible la rorganisation bien que, contrairement aux autres rgions mentionnes, elle prvoit de raliser dimportants amnagements. Le Groupe dtude croit comprendre que la planification de la prolongation de lautoroute 404 jusqu Keswick est avance et que cette prolongation, si elle est approuve, donnera davantage dlan la croissance vers le nord. Il croit que lenveloppe urbaine de la RGT est dj suffisante pour permettre la croissance de la ville-rgion sans cette prolongation. Cependant, si le gouvernement provincial dcidait dapprouver la prolongation de lautoroute 404, il faudrait alors inclure Georgina dans la RGT. tant donn des considrations telles que lombre urbaine, le rseau des moyens de transport de banlieue et les avantages dune rgion cohsive, deux autres rgions pourraient ventuellement faire partie de la RGT : la partie sud du comt de Simcoe dans les environs de Bradford, et le comt de Dufferin dans les environs dOrangeville. Elles se trouvent toutes deux dans lombre urbaine de la RGT et on peut y prvoir une urbanisation accrue. Cela serait cependant synonyme dimportantes rpercussions financires ngatives sur les deux comts touchs le comt de Simcoe vient de terminer une rorganisation majeure et le comt de Dufferin se verrait dans lobligation den faire autant si on ajoutait Orangeville la rgion. Le Groupe dtude na donc pas poursuivi lexamen de cette option. Lexclusion des rgions susmentionnes de la RGT pourrait donner lieu une ville-rgion plus cohsive, interdpendante et logique. Il faudrait pour cela transfrer Georgina, Brock, Scugog et des parties de Uxbridge et Clarington des comts adjacents15. Le transfert de ces territoires rduirait limportance gographique de la rgion denviron 25 pour 100. Le Groupe dtude na pas pu, en raison du manque de temps, prouver la justesse de cette proposition par des consultations publiques. Nous croyons
15 Ces parties dUxbridge et de Clarington correspondent aux anciens cantons de Scott et Clark, ainsi quau village de Newcastle.
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toutefois que la proposition devrait tre tudie paralllement au processus de rorganisation municipale dont il est question la section 6.9 du prsent chapitre. Recommandation 26 La rvision des limites externes de la RGT, conformment aux critres de rseau des moyens de transport de banlieue, de laffinit et de dveloppement prvu, devrait tre confie la commission de mise en oeuvre de la rgion du grand Toronto et examine paralllement au processus de rorganisation municipale.
En tentant de dterminer le systme dadministration appropri pour la RGT, le Groupe dtude a encore une fois tabli trois critres. Dabord, la reprsentation doit tre proportionnelle la population. Deuximement, le conseil municipal doit tre assez limit pour savrer efficace (il ne devrait idalement pas compter plus de 30 conseillers). Enfin, il doit exister un lien politique entre le corps rgional de la RGT et les conseils locaux. Daprs ces critres, cinq options de structure lectorale ont t examines : 1. Le suffrage direct , avec des quartiers de 200 000 250 000 personnes et un conseil municipal de 20 membres selon la population actuelle. Cest l un systme clair et comprhensible, en conformit avec le principe de responsabilisation directe. Cependant, en crant une entit distincte non compose de membres des conseils locaux de comt, ce systme appelle de la friction entre les paliers suprieur et infrieur. En outre, il nexiste aucune preuve que le fait dlire directement les conseillers un corps rgional diminue lesprit de clocher. Le double suffrage direct , une formule de suffrage indirect selon laquelle les lecteurs lisent au hasard, dans la municipalit locale, les conseillers rgionaux devant faire partie du conseil local et du conseil rgional, est prsentement utilis dans toutes les rgions. Ce systme attribue plus de conseillers rgionaux aux grandes municipalits, de manire que leur reprsentation au conseil rgional soit peu prs gale leur part de la population rgionale. Cette option nest pas viable avec le nombre actuel de municipalits car les conseillers seraient trop nombreux pour que le conseil soit efficace. Pour maintenir le nombre de conseillers en-de de 30 tout en assurant une
Le conseil municipal de la RGT
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reprsentation proportionnelle la population de chaque municipalit, il faudrait rduire considrablement le nombre de municipalits16. Cette solution compromettrait le principe voulant que la structure soit aussi souple que possible face aux besoins des diverses collectivits locales. 3. Le suffrage indirect , selon lequel chaque maire de la RGT (ou un membre du conseil municipal dsign par le maire) obtient un sige au conseil de la RGT et un vote pondr selon la population de la rgion quil reprsente. Ce modle cre pour le Grand Toronto un conseil plus restreint, pondr proportionnellement et reprsentatif. Bien que ce soit l une option conforme aux principes noncs, son principal inconvnient est la complexit du mcanisme de vote. Une variante du systme de double suffrage direct combine un systme de votes pondrs et plafonns. Chaque maire de la RGT a droit un sige au conseil et chaque maire (ou son dlgu) a droit un maximum de cinq votes (un vote par tranche de 60 000 habitants) au conseil. Les maires des grandes municipalits reprsentent jusqu 300 000 personnes. Les municipalits ayant une population de plus de 300 000 habitants choisissent dautres reprsentants municipaux qui feront partie du conseil de la RGT, chacun ayant droit un vote par tranche de 60 000 habitants, jusqu un maximum de cinq. Ce systme de votes pondrs, combin limposition dun plafond quant au nombre de votes, fonctionne bien dans le District rgional de Vancouver17. Cependant, sans rorganisation locale dans le but de diminuer le nombre de municipalits participantes, le conseil serait peu maniable (plus de 30 membres). Le suffrage indirect, bas sur des municipalits comptant 140 000 rsidents ou plus (4,2 millions diviss par 30 conseillers), et la combinaison des plus
Par exemple, mme si on ramenait le nombre de municipalits 17, chacune ayant une population de 100 000 900 000 habitants, le conseil serait encore trop grand pour tre efficace. Pour assurer une reprsentation quitable de la population, il faudrait allouer un conseiller par tranche de 100 000 habitants. La plus grande municipalit compterait elle seule huit conseillers. Le rsultat global serait un conseil dau moins 40 membres, ou mme davantage si les municipalits de moins de 100 000 habitants restaient dans la rgion. Cr en 1967, le District rgional de Vancouver (DRV) administre les services rgionaux pour 1,8 million de personnes et comprend 23 municipalits, districts et zones lectorales, ainsi que la ville de Vancouver. La formule de votes pondrs selon la population (British Columbia Municipal Act, 1989, L.R. 290, Partie 24) fait que le conseil du DRV compte 31 politiciens locaux ayant en tout 95 votes (rapport annuel du DRV, 1994). Le gouvernement provincial a examin le processus de vote dans le cadre de plusieurs tudes et continue de lappuyer. Le DRV a prouv sa souplesse en russissant ajouter de nouvelles municipalits sans modifier la formule de vote de base.
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petites municipalits dans des districts lectoraux englobant environ 140 000 rsidents. Chacune de ces municipalits et chacun de ces districts lectoraux seraient reprsents par un maire (ou son dlgu). Les grandes municipalits qui comptent plus de 140 000 rsidents enverraient dautres dlgus sur la base dun reprsentant pour chaque tranche supplmentaire de 140 000 habitants ( 70 000). Par exemple, la Ville de York (population de 140 500 en 1991) nenverrait que son maire ou son dlgu au conseil. La Ville de North York (dont la population tait de 563 883 habitants en 1991) enverrait son maire (ou un dlgu) et trois autres reprsentants (140 000 x 4 - 560 000). Les petites municipalits des districts lectoraux combins choisiraient un reprsentant commun parmi leurs maires (ou les membres du conseil dsigns par les maires). Ce poste pourrait tre tabli sur une base de rotation rgulire entre les municipalits, si les municipalits concernes en dcidaient ainsi. Avec un tel systme, il ne serait pas ncessaire deffectuer un regroupement municipal gnral ni de subir la complexit dun systme de votes pondrs pour limiter 30 le nombre de membres du conseil. Le Groupe dtude recommande la cinquime option parce que la reprsentation au conseil de la RGT serait ainsi proportionnelle la population et que les dbats du conseil ne seraient pas fausss en raison dun nombre disproportionn de siges occups par des petites municipalits. Cette option garantit en mme temps le maintien du conseil dans des limites maniables (30 membres)18. Elle permettrait en outre aux petites municipalits de collaborer, au sein de districts lectoraux combins, pour assurer une juste reprsentation de leurs intrts, plutt que dimposer des regroupements municipaux gnraux uniquement aux fins de maintenir le conseil dans des limites maniables. Enfin, elle cre galement des liens directs entre le conseil rgional et les conseils locaux, rduisant ainsi la possibilit de friction entre les deux paliers et amliorant la participation des municipalits la planification et la prise des dcisions lchelle rgionale. Sans connatre toute lampleur de la rorganisation locale, il est difficile de reprsenter graphiquement le regroupement des petites municipalits en districts lectoraux spcifiques. La figure 6.1 prsente, des fins dillustration
18 La population devrait tre dtermine selon les dernires donnes de recensement. Nous avons utilis les donnes de recensement de 1991 dans notre illustration de la reprsentation au conseil par municipalit/district lectoral, mais il faudrait utiliser les donnes de 1996, ds quelles seront disponibles, pour rviser lattribution des siges au conseil.
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seulement, une option de cration de districts lectoraux. Dans les rgions de Durham et de York, la question de dterminer si Brock, Scugog, des parties dUxbridge et de Clarington, ainsi que Georgina doivent tre incluses dans la RGT empche de dfinir les districts lectoraux de manire plus prcise. Recommandation 27 La province doit tablir, pour la RGT, un conseil lu indirectement : qui comprendrait le maire (ou un membre du conseil dsign par le maire) de chaque municipalit ayant une population de 100 000 habitants ou plus; auquel les municipalits dont la population est suprieure 140 000 habitants pourraient envoyer dautres reprsentants de leur conseil local, un conseiller tant prvu pour chaque tranche supplmentaire de 140 000 rsidents (70 000); qui comprendrait un maire (ou un membre du conseil dsign par le maire) de chaque district lectoral, choisi selon un accord mutuel des conseils locaux du district lectoral; au sein duquel chaque conseiller aurait droit une voix; qui se limiterait environ 30 conseillers.
Le conseil doit tre dot dun comit excutif pour sassurer que les questions qui lui sont soumises soient traites le plus rapidement et le plus efficacement possible. Le Groupe dtude a tudi soigneusement la composition de ce comit. Mme si le conseil devrait lui-mme avoir le privilge de choisir son comit excutif, le Groupe dtude juge que deux perspectives distinctes doivent y tre reprsentes. La premire est celle de la ville de Toronto, tant donn que la sant et la vitalit soutenues du centre de Toronto est critique pour la sant de toute la rgion et que, par consquent, la ville doit participer aux importantes dcisions du comit excutif. La deuxime est celle des plus petites municipalits, en grande partie rurales, qui reprsentent une perspective distincte et importante mais qui, en raison des rares votes auxquels elles auront droit, pourraient ne pas tre reprsentes au comit excutif. Pour cette raison, le Groupe dtude recommande que les membres du comit excutif soient choisis au hasard parmi les conseillers, un sige tant toutefois rserv au maire de Toronto ou son dlgu, et un autre un reprsentant des municipalits qui font partie du 25 pour 100 des municipalits dont la population est la moins nombreuse.
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PICE 6.1 - I LLUSTRATION DU CONCEPT DE DISTRICT LECTORAL
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Recommandation 28 Le conseil de la RGT devrait tre dirig par un comit excutif compos de six membres, soit : le prsident du conseil; le maire de la ville de Toronto (ou un conseiller dsign par le maire); un membre choisi par les municipalits faisant partie des 25 pour 100 de municipalits dont la population est la moins nombreuse; trois membres choisis au hasard par le conseil parmi les conseillers restants. Selon ce qui prcde, la province nommerait le premier prsident du conseil. Le conseil pourrait par la suite lire comme prsident nimporte lequel de ses membres ou toute autre personne. Si le prsident nest pas membre du conseil, il naura aucune voix, sauf en cas dgalit. Sil est membre du conseil, il aura une voix en tant que conseiller, et une deuxime en cas dgalit seulement. Un prsident qui dtient dj un poste de conseiller lu est davantage responsable envers le public, mme si ce nest quenvers une petite partie de lensemble des lecteurs de la RGT. Un prsident de lextrieur, par contre, pourrait tre plus objectif, mieux en mesure de se consacrer plein temps aux questions touchant la RGT, et plus susceptible dadopter une perspective rgionale non limite par des intrts locaux. Recommandation 29 La province devrait nommer le premier prsident du conseil de la RGT, choisi parmi les conseillers ou lextrieur, pour le premier mandat. Le conseil devrait par la suite avoir le pouvoir dlire en tant que prsident lun de ses membres ou toute autre personne.
6.4 LARGIR LE RLE DES MUNICIPALITS
elon bon nombre des observations faites au Groupe dtude, il semblerait que les gens se sentent plus proches du palier de gouvernement qui est le plus prs deux et lui fassent davantage confiance, thme souvent ritr par des tudes et sondages dopinion publique19. Le principe de subsidiarit, dont il a t question dans le prsent chapitre, appuie ce point de vue. Le Groupe dtude convient que, dans la mesure du possible, les services devraient tre offerts par les municipalits locales pour garantir un maximum
19 Focus Ontario (Environics : 1995-3).
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PICE 6.2 : PRESTATION DES SERVICES RATIONALISE DANS LA RGT ACTUELLEMENT

POLITIQUES ET NORMES PROVINCIALES APPROBATION DE PLANS OFFICIELS RSEAU GO PRODUCTION DNERGIE LECTRIQUE ENCOURAGEMENTS AU DVELOPPEMENT CONOMIQUE SERVICES DAMBULANCE LEXTRIEUR DE LA COMMUNAUT URBAINE DE TORONTO AUTOROUTES MEMBRE DE LAIRPORT AUTHORITY DE LA RGT PERMIS RELATIFS LENVIRONNEMENT OFFICES DE PROTECTION DE LA NATURE
POUR LAVENIR
PROVINCE
POLITIQUES ET NORMES PROVINCIALES APPROBATION DU PLAN DE LA RGT RSEAU GO PRODUCTION DNERGIE LECTRIQUE ENCOURAGEMENTS AU DVELOPPEMENT CONOMIQUE SERVICES DAMBULANCE LEXTRIEUR DE LA COMMUNAUT
URBAINE MOINS DAUTOROUTES MEMBRE DE LAIRPORT AUTHORITY DE LA RGT
PROVINCE
COMMUNAUT
URBAINE DE TORONTO ET ADMINISTRATION RGIONALE
PLANIFICATION RGIONALE TRANSPORTS EN COMMUN POLICE VOIES RAPIDES ET ORDINATEUR DE TRAFIC USINES DPURATION DE LEAU ET DES EAUX USES ENLVEMENT DES DCHETS SANT PUBLIQUE PARCS RGIONAUX ATTRAITS RGIONAUX MISSION DE DBENTURES ARTRES SERVICES COMMUNAUTAIRES SERVICES DAMBULANCE DE LA COMMUNAUT URBAINE DE TORONTO PERMIS DEXPLOITATION DES COMMERCES
PLANIFICATION RGIONALE QUALIT DE LENVIRONNEMENT DVELOPPEMENT CONOMIQUE ATOUTS RGIONAUX DISTRICTS DE SERVICES : POLICE*, TRANSPORTS EN COMMUN, EAU ET GOUTS,
ENLVEMENT DES DCHETS
VOIES RAPIDES, ORDINATEUR DE TRAFIC MISSION DE DBENTURES DLIVRANCE DE PERMIS DE TAXI, DE LIMOUSINE ET DE
DPANNEUSE
CONSEIL DE LA RGION DU GRAND TORONTO
ADMINISTRATION
LOCALE
POMPIERS ROUTES LOCALES PARCS ET LOISIRS BIBLIOTHQUES SERVICES PUBLICS LOCAUX ET LECTRICIT DVELOPPEMENT CONOMIQUE AMNAGEMENT DU TERRITOIRE DLIVRANCE DE PERMIS
POMPIERS SERVICES DAMBULANCE (MUNICIPALITS DE LA COMMUNAUT URBAINE) TOUTES LES ROUTES PLUS DE PARCS ET LOISIRS BIBLIOTHQUES SERVICES PUBLICS LOCAUX ET LECTRICIT MAINTIEN DES ENTREPRISES TOUTES LES APPROBATIONS DAMNAGEMENT TOUS LES PERMIS ET INSPECTIONS SERVICES COMMUNAUTAIRES SANT PUBLIQUE
ADMINISTRATION
LOCALE
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defficacit et de souplesse lgard des prfrences et besoins locaux. Le conseil de la rgion du grand Toronto ne sera charg que des services qui sont essentiels notre comptitivit, qui doivent tre planifis et coordonns lchelle rgionale ou qui ne peuvent raisonnablement tre offerts au niveau local. Tous les autres services auparavant offerts au niveau rgional relveront des municipalits locales. Les municipalits offriront par consquent une gamme de services plus vaste qu lheure actuelle, ce qui aura des rpercussions considrables sur le financement, la dotation en personnel et les systmes administratifs locaux. Les grandes municipalits accueilleront peut-tre favorablement ces rles supplmentaires, mais il est possible que de plus petites municipalits trouvent la transition plus difficile. Les municipalits qui ne sont pas en mesure dentreprendre toutes ces nouvelles fonctions pourront conclure des contrats avec dautres municipalits qui le feront pour elles. En dfinitive, cependant, le processus de rorganisation municipale expliqu la section 6.9 du prsent chapitre devrait tenir compte de la capacit des municipalits individuelles dassumer toutes les responsabilits dcrites ci-aprs. Services communautaires Les services communautaires, cest--dire laide sociale, les centres daccueil, les services lenfance et les foyers pour personnes ges, reprsentent lheure actuelle la plus importante dpense brute des municipalits rgionales (42 pour 100) et une dpense nette considrable. Selon la proposition de dmlement des rles explique au chapitre 5, le financement de laide sociale, des centres daccueil et des services lenfance relvera de la province, celui des foyers pour personnes ges tant attribu aux municipalits. Les services communautaires prsentement offerts par les cinq municipalits rgionales relveront des municipalits locales. Selon le Groupe dtude, cette approche sera plus efficace et davantage axe sur les besoins locaux quun systme de prestation des services lchelle de toute la RGT. Les services de sant publique, cest--dire la planification de la sant publique, la protection et la promotion de la sant, le contrle des maladies transmissibles et les services de sous-traitance (p. ex. les services de soins domicile), relvent prsentement de ladministration locale dans la communaut urbaine, mais de ladministration rgionale dans les rgions de Durham, Halton,
Sant publique
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Peel et York. La province partage dans chaque cas le cot de laide financire. Le Groupe dtude recommande que la prestation et le financement des services de sant publique relvent exclusivement des municipalits locales. Dans le cadre de nos consultations, des agents de la sant publique ont insist sur le fait que les services de sant publique doivent demeurer essentiellement municipaux pour tre efficaces20. Lintgration de ces services dautres fonctions municipales telles que le logement, lamnagement du territoire, les travaux publics et les services communautaires, simpose pour rgler les grandes questions dterminantes en matire de sant. Ces travailleurs de la sant ont galement indiqu quune population de 250 000 un million dhabitants constitue la base approprie dune planification efficace en matire de sant publique. Cependant, limportance des municipalits de la RGT varie largement lheure actuelle, bon nombre dentre elles nayant pas ce seuil de population. On a laiss entendre que si les administrations rgionales taient limines, les services de sant devraient tre dirigs par un conseil de sant lu ou par un conseil municipal. Ce sont galement l deux options possibles si un service de sant devait desservir plus dune municipalit pour atteindre la population souhaite. Cependant, si on choisissait un seul conseil municipal pour diriger un service de sant desservant plusieurs municipalits, il faudrait trouver un moyen de garantir une responsabilisation suffisante. Le Groupe dtude hsite proposer la cration dun organisme vocation spciale pour la sant publique, mais juge que les municipalits peuvent dcider elles-mmes sil convient de crer des commissions de sant devant rendre compte directement au conseil. Le Groupe dtude est galement davis que des ententes intermunicipales pourraient assurer la prestation efficace des services de sant publique au-del des limites municipales. Les services de prvention des incendies relvent des municipalits locales dans toute la RGT. Chaque municipalit a son propre service de pompiers, avec casernes, systme local de rpartition et centre de communication des oprations. De rcents rapports, ainsi que des observations faites au Groupe dtude, laissent entendre quune meilleure coordination et mme la fusion des services de prvention des incendies pourraient en accrotre lefficacit. On prtend dans certains cas que les services administratifs font double emploi et que la formation du personnel et lducation du public sont trop dcentralises21. On
20 Voir les observations prsentes au groupe dtude le 30 aot 1995 par M. Robert Kyle, au nom des commissaires et des mdecins responsables de la sant publique des rgions de Durham, Halton, Peel et York. Voir Commissaire des incendies en Ontario, Public Fire Safety and Legislative Reform in Ontario (rapport du Commissaire des incendies au solliciteur gnral, 1995), et les observations faites au Groupe dtude sur la rgion du grand Toronto par Thomas L. Powell, chef des pompiers de Scarborough.
Prvention des incendies
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a galement dclar que les limites municipales actuelles, combines la coordination inefficace entre les municipalits, ont donn lieu un trop grand nombre de casernes de pompiers22. Bien quil puisse y avoir du vrai dans ces arguments, le Groupe dtude na trouv aucune preuve empirique que la fusion des services de prvention des incendies dans la RGT permettrait de raliser des conomies nettes. Il pourrait au contraire entraner une hausse des salaires et des normes 23. tant donn que la majeure partie des budgets des services de pompiers est destine aux salaires24, les hausses de salaires seraient probablement plus importantes que les avantages qui dcouleraient ventuellement de la fusion des services dachat ou de rpartition, par exemple. tant donn ces dsavantages potentiels de la fusion et labsence dinformation sur les rpercussions quaurait la fusion sur les cots, le Groupe dtude nest pas convaincu de la ncessit de modifier le systme actuel de prestation locale des services. On nous a cependant persuads que le gouvernement devrait examiner les possibilits de rduire les cots grce une meilleure coordination ou lintgration possible de certains services et installations. Recommandation 30 Les services de prvention des incendies devraient pour le moment demeurer une responsabilit locale. La province devrait examiner les possibilits damliorer la rentabilit grce une meilleure coordination ou lintgration possible de certains services et installations.
Services dambulance
Les services dambulance dans la communaut urbaine de Toronto ne sont pas financs ni offerts de la mme manire que dans le reste de la ville-rgion. Alors que les services sont financs environ 52 pour 100 du total des dpenses dans la communaut urbaine, ils le sont intgralement dans les autres rgions. La communaut urbaine coordonne la prestation des services dambulance
22 Voir Rapport du Commissaire des incendies au solliciteur gnral (1995) et Fire Service Review Committee, Fire Service Review Committee and Subsequent Deliberations (rapport au solliciteur gnral, 1990). Dans la RGT, les salaires moyens ( lexclusion des avantages sociaux) des pompiers premire classe varient prsentement entre un minimum de 49 370 $ Burlington et un maximum de 53 510 $ Scarborough. La superficie moyenne desservie par les casernes individuelles varie entre environ 3,7 kilomtres carrs Toronto et environ 228 kilomtres carrs Scugog et 412 kilomtres Uxbridge. Les salaires et les avantages sociaux reprsentent en gnral entre 85 et 95 pour 100 du total des dpenses des services de pompiers. titre dexemples, les salaires reprsentent 94,2 pour 100 du budget de prvention des incendies Mississauga, 88,5 pour 100 Toronto et 89 pour 100 Vaughan.
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lintrieur des limites de son territoire, alors que cest la province qui en coordonne la prestation partout ailleurs en Ontario. Les agents de prestation des services sont les hpitaux, les municipalits et des entreprises prives. Tous les services dambulance devraient en principe tre financs par la province dans le cadre du systme des soins de sant. Le modle actuel de financement est partout conforme ce principe, sauf dans la communaut urbaine de Toronto. On est cependant en droit de se demander si la province devrait accrotre le financement des services dambulance de la communaut urbaine jusqu 100 % des dpenses totales. La province consacre actuellement environ 16 $ par habitant aux services dambulance dans la communaut urbaine de Toronto contre 12 $ en moyenne par habitant dans le reste de la RGT. Le Groupe dtude hsite proposer que la province contrle et finance entirement les services dambulance dans la communaut urbaine sans examiner la question de manire plus approfondie car cela pourrait amoindrir la qualit des services25. En plus dtudier le financement des services dambulance dans la communaut urbaine de Toronto, la province devrait se pencher sur les questions suivantes, qui ont t souleves dans des observations ou de rcents rapports sur les services mdicaux durgence26. Lchelle gographique aux fins de prestation desicser La province v es coordonne la prestation des services dans toutes les rgions lexception de la communaut urbaine. Dans bon nombre dobservations prsentes au Groupe dtude par les municipalits, on soutenait que la coordination de la prestation des services devrait relever de la municipalit rgionale ou locale. Ces options, de mme que la possibilit de plein contrle de la province, devraient tre examines pour dterminer sil est possible damliorer les dlais dintervention sans augmenter les cots. Fusion possible des services dambulance et de pompiers services Les dambulance et de pompiers exigent tous deux des systmes de rpartition susceptibles de se chevaucher. Les pompiers sont souvent les premiers arrivs sur les lieux en cas durgence mdicale, bien quils ne soient pas aussi qualifis que les ambulanciers pour ragir de telles situations. Selon certaines municipalits, la fusion des systmes de rpartition des services
25 Au moment de la rdaction du prsent rapport, la communaut urbaine de Toronto effectuait une tude sur les ser vices dambulance et devait prsenter ses constatations et ses recommandations en dcembre. Rcents rapports traitant de ce sujet : Report of the Community Transportation Review , 1994, ministre des Transports; rapport final du Emergency Medical Services Reviewdcembre 1991; , 28 The Organization and Governance of Emergency Health Services : A Comparative Review , octobre 1991.
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dambulance avec ceux des services de pompiers rduirait le double emploi tout en amliorant les dlais dintervention27. Recommandation 31 La province devrait tudier lchelle approprie de coordination des services dambulance, ainsi que la fusion possible des services dambulance et de pompiers dans le but de les rendre plus efficaces et damliorer les dlais dintervention. Cette tude doit tre termine avant la rorganisation de ladministration municipale en 1997.
Rues et routes
La responsabilit des routes urbaines a toujours t partage entre les municipalits de palier suprieur et de palier infrieur pour assurer une distinction approprie entre les besoins rgionaux et locaux en matire de circulation routire. Avant la cration de la communaut urbaine, la province et le comt de York taient chargs des routes entre les zones urbaines. Ce rseau dartres a t confi la communaut urbaine en 1954, lexception de certaines rues principales qui sont rputes faire partie intgrante de la collectivit locale et que lon a places sous contrle local28. Depuis 1954, la communaut urbaine entretient le rseau dartres et lagrandit au besoin pour amliorer la circulation routire dans la communaut urbaine. Un processus semblable sest produit dans les annes 70 dans les rgions de Durham, Halton, Peel et York, o il y a eu conciliation des routes des municipalits de palier suprieur et de palier infrieur et transfert des artres des comts aux nouvelles municipalits rgionales. Le Groupe dtude croit que les municipalits urbaines de la RGT ont maintenant la capacit et les comptences ncessaires pour assumer la pleine responsabilit de toutes les rues, avenues et routes urbaines. Comme les connaissances techniques en matire de transport sont de beaucoup suprieures ce quelles taient en 1954, les municipalits urbaines sont pleinement en mesure de planifier simultanment ces artres et les utilisations du sol adjacent, prvenant ainsi les conflits de territoire qui ont marqu tant de demandes damnagement. Avec un seul palier dadministration, il sera beaucoup plus simple dintgrer les utilisations des rues et des routes des fins damnagement du territoire et de transport. Dans les rgions rurales, il ny aura aucun changement touchant les routes qui relvent prsentement des municipalits locales. La responsabilit des routes
27 28 En mme temps, la province tente activement dintgrer le systme de rpartition des services de pompiers celui des services dambulance dans certaines collectivits. Les rues King, Queen et Bay en sont des exemples dans la ville de Toronto.
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rgionales ne sera cependant pas transmise aux municipalits locales parce que le rseau des routes rurales rgionales est extrmement tendu et que les municipalits rurales ne peuvent pas en absorber les cots dentretien. Lattribution aux municipalits rgionales de ces routes essentielles au transport des biens dans la rgion permettra dassurer leur entretien et leur exploitation de manire approprie. Les municipalits locales demeureront responsables des fonctions associes aux routes qui relvent delles, notamment le nettoyage des rues, le dneigement, lenlvement des ordures, lclairage, le stationnement, laffichage, la distribution de llectricit et la coordination avec les autres services publics dans la collectivit. La province transmet prsentement aux municipalits rgionales la responsabilit de son ancien rseau routier. La route 2 dans la rgion de Durham et la route 11 dans la rgion de York ont t transfres aux municipalits rgionales la suite de ngociations tenant compte de ltat des routes et du cot de leur entretien. Il reste encore dautres routes provinciales dont la responsabilit doit tre transmise. Le Groupe dtude recommande, lorsque ces routes relveront de ladministration municipale, que celles des zones urbaines soient attribues aux municipalits locales et que celles des rgions rurales choient au conseil de la rgion du grand Toronto. Le systme des voies publiques et des voies rapides, de mme que le contrle central de la circulation, sont juste titre des fonctions rgionales qui relveront de la RGT. Recommandation 32 La responsabilit des rues, des routes et de lancien rseau routier provincial devrait tre attribue ainsi : toutes les rues, avenues et routes urbaines devraient relever des municipalits locales; toutes les routes locales des collectivits rurales devraient relever des municipalits locales; toutes les routes rgionales des rgions rurales devraient relever du conseil du Grand Toronto; lorsque la province dlguera la responsabilit des anciennes routes provinciales, les routes des rgions urbaines devraient tre attribues aux municipalits de secteur et celles des rgions rurales au conseil du Grand Toronto.
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Parcs et loisirs
Les parcs, les installations rcratives (piscines, centres sportifs et terrains de sports) et les centres communautaires relveront tous des municipalits locales. Les municipalits seront galement charges dadministrer les bibliothques, de promouvoir les arts et la culture au niveau local et de protger les btiments, structures et objets ayant une valeur en termes de patrimoine.
tant donn le raccourcissement des dlais qui nous ont t impartis et les coles et terrains connexes restrictions de notre mandat, il y a une question souleve devant le groupe que nous navons pu fouiller, savoir le financement et la gestion des immobilisations des coles. Les conseils scolaires de la RGT ont prsentement la responsabilit de plus de 100 millions de pieds carrs dcoles et terrains connexes. Au cours de nos consultations, nous avons appris que les conseils scolaires et les municipalits se proccupaient du manque de coordination dans la planification et lamnagement des tablissements scolaires. Certains nous ont galement fait part de leurs craintes de voir les collectivits ne pas tirer pleinement parti de ces tablissements prcieux. Les chefs de file des municipalits croient quil y aurait des avantages sur le plan de lacquisition des terrains, de la planification et du fonctionnement, confier la construction et la gestion des tablissements scolaires aux municipalits locales. Le Groupe dtude prconise, puisque ces questions dbordent son mandat, quelles fassent lobjet dun examen plus approfondi. Services municipaux dlectricit La vente au dtail dnergie lectrique en Ontario est rglemente par la Loi sur les services publics la Loi sur la Socit de llectricit vertu de ces lois, et . En Ontario Hydro vend de lnergie lectrique 21 commissions locales dlectricit et de services publics dans la RGT. Les structures dadministration de ces services publics varient selon la loi applicable chaque municipalit rgionale. Dans certains cas, les membres sont nomms par le conseil municipal, le maire et des conseillers tant membres doffice. Neuf commissions de services publics comptent des commissaires lus par la population. La Commission Robarts sur la communaut urbaine recommandait que les commissions dlectricit, comme tous les autres organismes vocation spciale lexception des conseils scolaires, soient abolies parce quelles ntaient pas aussi responsables que les conseils municipaux et rendaient le systme moins comprhensible pour le public. M. Robarts concluait, et le Groupe dtude est daccord avec ces conclusions, que la pratique voulant que les membres des commissions soient lus complique inutilement le scrutin municipal.
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Le Groupe dtude juge que les commissions dlectricit devraient tre tenues de rendre compte aux conseils municipaux de la rgion et que leurs membres devraient tre nomms par le conseil, plutt qulus. Les services municipaux dlectricit et leurs associations sattendent une importante rorganisation de leur secteur au cours des deux prochaines annes, ce qui aura des rpercussions majeures sur la vente au dtail dnergie lectrique et les structures municipales connexes. Le Groupe dtude a par consquent dcid de ne pas faire de recommandations plus prcises ce sujet. Recommandation 33 Les services municipaux dlectricit devraient rendre compte aux conseils municipaux de la rgion et leurs membres devraient tre nomms par les conseils.
Il existe prsentement diffrentes formules de dlivrance des permis aux Dlivrance des entreprises locales dans la RGT. En vertu de la Loi sur les municipalits permis , la dlivrance des permis dexploitation de commerces relve en gnral des municipalits de secteur. Cependant, une loi dhabilitation applicable la rgion de York et la communaut urbaine de Toronto leur attribue la comptence de dlivrer des permis aux taxis et limousines, dpanneuses, mtiers du btiment, restaurants, boulangeries, boucheries et garages, entre autres types de commerces. Le Groupe dtude recommande que toutes les fonctions de dlivrance de permis qui relvent prsentement des administrations rgionales soient confies aux municipalits de secteur, lexception de la dlivrance de permis de taxi, de limousine et de dpanneuse 29. Les nouvelles demandes damnagement suivront un processus dapprobation beaucoup plus rationalis quauparavant130. En raison de la dvolution des routes rgionales et de certaines routes provinciales aux municipalits urbaines, les municipalits locales auront plein pouvoir sur lamnagement adjacent aux routes principales, ce qui liminera la ncessit de demander lapprobation des planificateurs rgionaux. Le Groupe dtude recommande en outre que la province dlgue aux municipalits certains services lis lenvironnement, notamment les suivants :
29 30 Voir la section 6.5, qui traite de la dlivrance de permis de taxi, de limousine et de dpanneuse. La rationalisation du processus provincial dapprobation des demandes damnagement annonce en novembre 1995 devrait galement rduire la circulation inutile de demandes damnagement entre les ministres et diminuer le nombre de retards coteux.
Approbations et permis damnagement
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dlivrance de licences, permis et certificats dapprobation relativement des programmes de gestion du sol et des eaux souterraines, des projets concernant la qualit de lair, la rduction du bruit, le contrle des poussires et dautres activits connexes aux demandes damnagement; prparation de plans pour les eaux pluviales des sous-bassins hydrographiques et de plans de drainage; projets dassainissement et de mise en valeur des terres publiques. Les municipalits seront galement tenues dintgrer les considrations dordre environnemental dans les plans municipaux et les rglements de zonage, conformment aux principes provinciaux et un plan rgional pour la RGT. Rsum En rsum, la prestation des services suivants devrait tre transfre des municipalits rgionales de la rgion du grand Toronto aux municipalits de secteur : services communautaires (aide sociale, centres daccueil, services lenfance et foyers pour personnes ges31); sant publique; prvention des incendies; rues, avenues et routes urbaines; parcs, installations rcratives et centres communautaires; promotion des arts et de la culture, gestion des bibliothques et protection des immeubles historiques; certaines approbations et certains permis et licences damnagement, et dlivrance des permis dexploitation de commerces lexception des permis de taxi, de limousine et de dpanneuse. La province doit tudier les possibilits daccrotre la rentabilit des services de pompiers, ainsi que lchelle approprie de coordination des services dambulance. Cela ncessitera peut-tre lintgration des services de pompiers et dambulance afin daccrotre lefficacit et damliorer les dlais dintervention. Cette tude doit tre ralise avant la rorganisation de ladministration municipale en 1997. En outre, la province doit tudier la question du financement et de la gestion des coles et des terrains connexes. Quant aux services municipaux dlectricit, ils devraient relever des conseils municipaux et leurs membres devraient tre nomms par les conseils.
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Comme il est expliqu au chapitre 5, les municipalits seront charges du financement et de la prestation des services des foyers pour personnes ges et des services de sant publique.
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Recommandation 34 Les municipalits de secteur devraient assumer la responsabilit de la prestation dune varit de fonctions dont certaines sont exerces par des municipalits rgionales : les services communautaires (aide sociale, centres daccueil, services lenfance et foyers pour personnes ges); la sant publique; les services de prvention des incendies; les rues, avenues et routes urbaines; les parcs, installations rcratives et centres communautaires; la promotion des arts et de la culture, la gestion des bibliothques et la protection des immeubles historiques; certaines approbations damnagement et certains permis et licences; la dlivrance des permis ( lexception des permis de taxi, de limousine et de dpanneuse, qui devraient relever du conseil du grand Toronto).
6.5 RATIONALISATION DU RLE RGIONAL
e Groupe dtude est conscient de la ncessit dquilibrer la planification et la coordination lchelle de la rgion et la prestation efficace des services par le palier dadministration le plus bas possible. Par consquent, la structure dadministration que nous proposons comporte une seule administration rgionale rationalise ayant des fonctions plus restreintes que celles des cinq municipalits rgionales actuelles. Les estimations fournies au Groupe dtude indiquent que les dpenses rgionales, dans le cadre de cette nouvelle structure, slveront 49 pour 100 ou 2,6 milliards de dollars de moins quavec la structure rgionale actuelle. Cette rduction des dpenses se divise en deux catgories, soit les dpenses transfres dautres paliers dadministration (la province ou les municipalits locales), et lefficacit et les conomies attribuables labandon de cinq rgions en faveur dune seule administration rgionale plus restreinte32. La premire catgorie, 2,536 millards de dollars, reprsente la majeure partie de la diffrence de 2,6 milliards de dollars et ne constitue pas un avantage net en termes de rduction des dpenses publiques. Cependant, la deuxime catgorie, 107 millions de dollars, reprsente effectivement une conomie
32 Estimations fournies au Groupe dtude sur la rgion du Grand Toronto par C. N. Watson and Associates Ltd.
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importante qui dcoule principalement de la rduction des dpenses consacres ladministration gnrale, ainsi que des fonctions de planification et damnagement. Le conseil du Grand Toronto aura un double mandat : se charger de la planification et de la coordination lchelle de toute la rgion, et assurer la prestation des services qui ne peuvent pas raisonnablement tre confis ladministration locale. Le conseil sera directement responsable : de la planification rgionale; du dveloppement conomique; de la gestion des lments dactif rgionaux; de la construction et de lentretien des voies rapides. Il devra en outre assurer la prestation des services suivants en fonction des districts de service souples expliqus plus loin : qualit de lenvironnement; police; transports en commun; ouvrages de purification de leau et systmes dgouts, conduites principales dalimentation, rservoirs et stations de pompage; limination des dchets et installations de transfert, de recyclage et de rcupration. Enfin, le conseil du Grand Toronto percevra annuellement des impts selon les valuations auprs des municipalits de secteur pour rpondre ses besoins, collectera dautres taxes et droits et empruntera des fins de capitaux. Districts de ser vice souples La ncessit damliorer la coordination dun ventail de services suscite de nombreuses demandes de fusion, lchelle de toute la rgion, de certains services prsentement offerts sur une base rgionale ou par les municipalits individuelles. Dautres intervenants soutiennent cependant que la cration de monopoles de service de cette taille ne ferait quaccrotre la bureaucratie, augmenter les cots et rduire la souplesse face aux besoins locaux puisque des normes et niveaux de service uniformes seraient imposs dans toute la villergion. Comme les prfrences et besoins locaux ne sont pas les mmes dans toute la ville-rgion, il devrait en tre ainsi des niveaux de service et des cots. Les rgions rurales, par exemple, nont pas les mmes demandes que les rgions urbaines en matire de transports en commun. Des preuves ont galement dmontr que la fusion complte de certains services lchelle de toute la
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rgion pourrait vraiment entraner des hausses de cots tout en mettant en pril la responsabilisation locale et la souplesse33. Le Groupe dtude propose par consquent la cration de districts de service souples mcanisme qui permettrait la planification et la coordination , lchelle de toute la rgion par le conseil du Grand Toronto, mais assurerait la prestation plus locale des services, selon les besoins et prfrences des diffrentes collectivits. Comme nous lavons dj mentionn, les seuils gographiques et dmographiques optimaux ne sont pas les mmes pour tous les services. Cette mthode permettra donc de sassurer que chaque service est offert lchelle approprie et que les limites peuvent tre modifies au besoin pour tenir compte de lvolution des besoins de la rgion. PICE 6.3 : NOUVELLE STRUCTURE DU CONSEIL DE LA RGION DU GRAND TORONTO
CONSEIL DE LA RGION DU GRAND TORONTO*
DVELOPPEMENT CONOMIQUE PLANIFICATION RGIONALE

FINANCES/SERVICES AUX
ENTREPRISES
DISTRICTS DE SERVICE SOUPLES** CONSEILS/COMMISSIONS/DISPENSATEURS LOCAUX
GESTION DES LMENTS DACTIF

RGIONAUX
DISTRICTS DE
PROTECTION DE LA NATURE
DISTRICTS DE
SERVICES DEAU ET GOUTS
DISTRICTS DE
GESTION DES DCHETS
DISTRICTS DE TRANSPORTS EN COMMUN
DISTRICTS DE
POLICE
ENTRETIEN DES VOIES RAPIDES

* Le budget estimatif du conseil de la rgion du grand Toronto est de 2,7 milliards de dollars (2,6 milliards de moins que pour la communaut urbaine de Toronto et les rgions, soit des conomies nettes de 107 millions de dollars par anne se reporter au texte). Le conseil de la rgion du grand Toronto se chargera de la coordination globale et fixera des objectifs financiers et les objectifs de rendement; la prestation des services relvera des conseils/commissions/dispensateurs locaux en vertu de contrats conclus avec le conseil de la rgion du grand Toronto. Les frais dexploitation seront rimputs aux municipalits locales au sein de chaque district de service.
**
Selon ce systme, diffrents agents de prestation de services seront chargs de la gestion et de la prestation des services, chacun lintrieur de son propre district, mais devront rendre compte au conseil du Grand Toronto relativement
33 Cette conclusion est fonde sur des observations reues doprateurs de systmes de transports en commun et de policiers et sur des consultations avec ces personnes, sur des expriences de fusion de services dans dautres territoires de comptence comme Ottawa-Carleton, ainsi que sur des tudes. Voir Price Waterhouse, Impact Analysis of One-Tier Government (rapport prpar pour les onze municipalits locales de la rgion dOttawa-Carleton, aot 1992).
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aux questions qui exigent lintgration et la coordination avec diffrents territoires de comptence. La prestation des services pourrait tre sous-traite au secteur priv, ou encore un organisme, un conseil ou une commission. Dans les cas o lon ferait appel au secteur priv, les conditions du contrat, notamment les niveaux de service, devraient tre dfinies par le conseil du Grand Toronto en consultation avec la municipalit locale ou les municipalits concernes. Si les services taient offerts par un organisme, un conseil ou une commission, le conseil nommerait un conseil dadministration compos dune majorit de conseillers locaux et dautres personnes recommandes par les municipalits locales de chaque district de service. Le conseil tablirait son budget en consultation avec les municipalits locales concernes et le prsenterait au conseil du Grand Toronto aux fins dapprobation. Avant dapprouver les budgets, le conseil les examinerait pour surveiller les cots des services, sassurer que les formules de facturation interne sont quitables et vrifier la conformit avec les principes et initiatives rgionaux en matire de planification et de coordination. En plus dapprouver les budgets, le conseil du Grand Toronto jouera un rle global de planification et de coordination pour assurer la concordance des services, la fois en termes de plan rgional densemble et dans la perspective des clients qui dsirent des services sans faille et de qualit suprieure dans toute la ville-rgion. Les avantages de ce modle de prestation des services sont de dcourager la cration de monopoles qui seraient inefficaces et manqueraient de souplesse face aux besoins des collectivits locales, et de permettre la prestation des services lchelle la plus efficace possible. Ce modle encourage en mme temps linnovation et la concurrence entre les dispensateurs de services et offre la souplesse structurelle ncessaire pour sadapter aux nouveaux besoins de services et aux nouvelles technologies. Recommandation 35 On devrait adopter la formule des districts de service souples pour permettre la planification et la coordination des services lchelle de toute la rgion par le conseil du Grand Toronto, tout en sassurant que les services sont offerts sur une base plus locale, selon les besoins et les prfrences des diffrentes collectivits. Parmi les services dont la prestation obirait cette formule, citons : la protection de la nature, les transports en commun, les services de police, les services deau et dgouts et la gestion des dchets.
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Le conseil du Grand Toronto devra prparer un plan rgional pour la RGT. Comme il est expliqu au chapitre 4, ce plan devrait dfinir des limites urbaines claires et comprendre des lments du systme de transport rgional, les principaux centres de vie et de travail et les couloirs de transport, le systme rgional despaces verts et les lments naturels. Il devrait en outre englober le programme rgional de rgnration dont il a t question au chapitre 4.
Planification rgionale
Recommandation 36 La responsabilit de la planification rgionale devrait tre transfre des cinq administrations rgionales actuelles au conseil du Grand Toronto. Celui-ci devrait se voir confier la responsabilit primordiale dintgrer linfrastructure et lamnagement du territoire dans la rgion.
Le plan devrait galement prvoir pour la RGT une stratgie de transport intgre appuyant les objectifs de forme urbaine. Comme il est mentionn au chapitre 2, il faudra, pour rpondre aux besoins des entreprises des secteurs dexportation des produits et services (qui constituent lme de notre conomie), accorder une importante priorit linfrastructure des transports. Des projets comme les travaux damlioration et dagrandissement de laroport international Pearson, la fin des travaux de construction de lautoroute 407 et lamlioration des transports en commun rgionaux devraient constituer des lments essentiels de ce plan. La planification relative la Commission de transport de Toronto, au rseau GO, aux voies ferres et autres moyens de transport en commun devrait tre concilie. La coordination stratgique de la planification rgionale et des investissements futurs dans linfrastructure nous permettra de recueillir tous les avantages des dpenses consacres aux installations existantes et la cration de nouvelles installations. Recommandation 37 Le plan rgional de la RGT doit accorder la priorit aux investissements dans linfrastructure qui sont ncessaires pour appuyer des secteurs essentiels de lconomie, plus particulirement lamlioration de laroport international Pearson, la fin des travaux de construction de lautoroute 407 et lamlioration du systme des transports en commun de la rgion.
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Le conseil du Grand Toronto mettra profit les comptences de la rgion pour entreprendre et acclrer les approbations et tudes ncessaires en termes dvaluation environnementale. Cela ncessitera une troite collaboration avec les municipalits locales. La participation active de la province et du gouvernement fdral sera galement essentielle. Qualit de La qualit de vie et la vitalit conomique dune rgion dpendent beaucoup lenvironnement de ltat de son environnement. La rgion du grand Toronto ne fait pas exception la rgle. La structure administrative prsentement charge de veiller la qualit de lenvironnement est inefficace, lourde et souvent sans rsultat. Les responsabilits sont divises entre les bureaux rgionaux et de district du ministre des Richesses naturelles (MRN), du ministre de lEnvironnement et de lnergie (MEE) et du ministre de lAgriculture, de lAlimentation et des Affaires rurales (MAAAR); lAgence ontarienne des eaux; cinq offices de protection de la nature et diffrents services rgionaux et municipaux. PICE 6.4 : FONCTIONS ACTUELLES DTUDES ENVIRONNEMENTALES
Source : Adaptation de Restructuring Resource Management in Ontario: Implementing Blueprint , prpar par lAssociation des offices de protection de la nature de lOntario, aot 1995.
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Le Groupe dtude propose que la majeure partie des services prsentement offerts par ces organismes soit confie au conseil du Grand Toronto et coordonne par celui-ci pour assurer une approche plus intgre, selon une formule globale, en matire de planification et dinitiatives rgionales, ainsi quune gestion de lenvironnement efficace et comprhensible dans toute la rgion. La province devrait alors dlguer au conseil du Grand Toronto la responsabilit des services prsentement offerts par les bureaux rgionaux et de district du MEE, du MRN et du MAAAR. Il faudrait galement regrouper et rorganiser les cinq offices de protection de la nature en districts plus rationaliss, relevant directement du conseil et chargs de la prestation des services dlgus par la province en plus de leurs fonctions actuelles. Recommandation 38 La province devrait dlguer au conseil du Grand Toronto les fonctions relatives aux approbations et aux permis environnementaux qui relvent prsentement de bureaux rgionaux et de district du ministre de lEnvironnement et de lnergie, du ministre des Richesses naturelles et du ministre de lAgriculture, de lAlimentation et des Affaires rurales. Ces fonctions devraient tre confies des offices de protection de la nature rorganiss relevant directement du conseil et chargs, en plus de leurs fonctions actuelles, de la prestation des services dlgus par la province, selon les bassins hydrographiques.
La rorganisation des cinq offices de protection de la nature actuels devrait tre conue de manire les rendre plus efficaces tout en prvoyant la prestation des services une chelle permettant aux offices de protection de collaborer troitement avec les collectivits du bassin et les administrations municipales. Les districts de services de protection seraient tablis en fonction des limites des bassins et comprendraient les zones qui relvent prsentement des offices de protection de la nature suivants : rgion de Halton, Credit Valley, la communaut urbaine et sa rgion, Central Lake Ontario et une importante partie de South Lake Simcoe.
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OFFICES DE PROTECTION DE LA NATURE ACTUELS
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Plusieurs lments physiques importants de la rgion stendent bien au-del de ces limites. Il sagit de lescarpement du Niagara, de la moraine dOak Ridges, du bassin hydrographique du lac Simcoe et du littoral du lac Ontario. Le conseil du Grand Toronto devrait assurer le lien avec la Commission de lescarpement du Niagara, avec dautres administrations pertinentes et avec les municipalits locales pour sassurer que ses activits sont conformes de plus vastes stratgies touchant ces rgions. Selon une telle structure, les services environnementaux offerts par la rgion engloberaient lair, la terre, leau et les systmes de la rgion biogographique. La responsabilit de la protection/remise en tat de lenvironnement et de ladministration des systmes naturels serait intgre des fonctions techniques comme lpuration des eaux uses, le traitement et le recyclage des dchets et lapprovisionnement en eau potable. PICE 6.5 : APPROCHE FUTURE CONCERNANT LES APPROBATIONS ET PERMIS RELATIFS LENVIRONNEMENT
PRINCIPES/RECHERCHES /NORMES MEE MRN MAAAR MAML LOI SUR LAMNAGEMENT
DU TERRITOIRE
PERMIS ENVIRONNEMENTAUX/RGLEMENTS/ PROGRAMMES
PROVINCE
TUDE DU PLAN UNIQUE DU MAML
FONCTIONS DES BASSINS

HYDROGRAPHIQUES
CONSEIL DE LA
RGION DU GRAND TORONTO
PLAN RGIONAL POUR LA RGT, Y COMPRIS LAMNAGEMENT EN

FONCTION DES BASSINS HYDROGRAPHIQUES
LUTTE CONTRE LES INONDATIONS CARTOGRAPHIE OUVRAGES PROGRAMMES DURGENCE REMBLAI ET CONSTRUCTION PERMIS TOUCHANT LES LACS ET LES
RIVIRES PERMIS DAPPROVISIONNEMENT EN EAU DE SURFACE PUITS ET AQUIFRES SYSTMES DE FOSSES SEPTIQUES (PARTIE VIII, LOI SUR LA PROTECTION DE LENVIRONNEMENT)
FONCTIONS DEXAMEN DE LAMNAGEMENT ET DE LA CONSTRUCTION . BRUIT, POUSSIRES, ODEURS . QUALIT DE LAIR ET MISSIONS . PLANS DE DRAINAGE EN FONCTION DE SOUS-BASSINS HYDROGRAPHIQUES . PROGRAMMES DAMENDEMENT DU
SOL
MUNICIPALITS
LOCALES
PLANS LOCAUX PLANS SECONDAIRES PLANS DIMPLANTATION LOTISSEMENT/AUTORISATIONS
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Comme lindique la figure 6.5, cette nouvelle formule crera une structure administrative plus efficace et moins lourde pour la planification et la gestion de lenvironnement, de mme que les approbations. Elle liminera le double emploi, la confusion au sujet des responsabilits, linconsquence entre diffrents endroits de la rgion du grand Toronto et comblera dimportantes lacunes au niveau de la protection des richesses naturelles. Elle facilitera la gestion intgre des ressources en fonction des bassins hydrographiques et procurera un systme unique, rationalis et efficace, pour les approbations relatives lenvironnement. Le Groupe dtude propose la rpartition suivante des responsabilits, conformment la structure dcrite ci-dessus. La province laborera des principes, des normes et des lignes directrices. Elle dlguera ses responsabilits de mise en oeuvre au conseil du Grand Toronto et aux municipalits locales, selon le cas. La province accordera de laide financire au conseil et aux municipalits locales pour leur permettre de sacquitter des responsabilits qui leur sont dlgues et datteindre les objectifs provinciaux gnraux. Le conseil du Grand Toronto se chargera des fonctions et services qui relvent davantage de la ville-rgion mais qui incombent prsentement aux bureaux rgionaux et de district du ministre de lEnvironnement et de lnergie, du ministre des Richesses naturelles et du ministre de lAgriculture, de lAlimentation et des Affaires rurales, la communaut urbaine et aux rgions, ainsi quaux offices de protection de la nature. Ces fonctions seront notamment la planification stratgique lchelle rgionale, llaboration de politiques rgionales, la recherche, linformation du public, ainsi que le contrle de la performance et la production de rapports selon des objectifs dfinis. Les offices de protection de la nature, aprs leur rorganisation, fonctionneront selon les principes et stratgies tablis par la province et le conseil du Grand Toronto. Ils continueront de mettre laccent sur des services et programmes quil convient doffrir en fonction de bassins hydrographiques, y compris leurs fonctions actuelles damnagement en fonction des bassins, de gestion des terrains, de lutte contre les inondations et lrosion et dducation du public. Ils accompliront en outre une vaste gamme de fonctions provinciales touchant les approbations et permis relatifs lenvironnement selon un processus dapprobation locale guichet unique34.
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Comme il est propos dans le dossier prsent au groupe dtude sur la RGT par les offices de protection de la nature (17 aot 1995), p. 22.
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Les municipalits locales auront les pouvoirs ncessaires pour assurer la qualit de lenvironnement en intgrant des considrations dordre environnemental dans les plans municipaux et rglements de zonage, en conformit avec les principes provinciaux et les stratgies et plans rgionaux. Cela pourrait exiger dans certains cas des comptences techniques et des ressources supplmentaires au niveau municipal. Les fonctions de planification rgionale seront intgres aux fonctions environnementales afin que les lments biophysiques de la RGT soient utiliss pour dfinir la forme urbaine et que la protection de lenvironnement soit intgre la planification rgionale relative lutilisation du sol et aux transports. Les responsables de la planification rgionale, de lenvironnement et du dveloppement conomique collaboreront llaboration du plan rgional. Les responsables de la planification rgionale examineront galement les plans de bassins hydrographiques et les plans officiels municipaux, sur lesquels ils donneront leur opinion. Recommandation 39 Les services environnementaux pour la ville-rgion devraient tre coordonns lchelle rgionale. Le conseil du Grand Toronto devrait coordonner et rationaliser les fonctions de planification, dadministration et de prestation des services qui sont lheure actuelle rparties entre plusieurs ministres provinciaux, cinq administrations rgionales et cinq offices de protection de la nature.
Les villes reconnues pour avoir les meilleures pratiques en Amrique du Le dveloppement Nord se tournent vers des partenariats de dveloppement conomique entre les conomique secteurs public et priv afin daccrotre le financement et les comptences que le gouvernement ne peut fournir lui seul. Le Groupe dtude a examin des modles de dveloppement conomique comme le Greater Richmond ea Ar Partnershiple Greater Phoenix CouncilPhiladelphia First comptent tous sur un , et , qui dynamisme commercial solide pour servir de fer de lance aux efforts de marketing dans leur rgion. Selon le Groupe dtude, la RGT doit crer un organisme public-priv semblable pour coordonner lattraction et la promotion des entreprises dans la rgion. Cet organisme se chargerait de plusieurs fonctions importantes qui sont prsentement accomplies ici et l dans le cadre des innombrables programmes de dveloppement conomique existant tous les paliers dadministration dans 219
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la rgion. Il aurait la responsabilit primordiale du marketing international dans le but dattirer les investissements dans la rgion, et dune stratgie gnrale de maintien sadressant aux entreprises dj tablies dans la rgion. Ces fonctions doivent tre appuyes par des recherches conomiques et par la capacit de recueillir et de partager efficacement des donnes utiles. Lun des obstacles les plus frustrants pour le Groupe dtude a t labsence de donnes conomiques dtailles, pertinentes et facilement accessibles sur la RGT. lheure actuelle, ni la province ni les municipalits ni Statistique Canada ne recueillent de donnes sur la RGT. Toronto se retrouve ainsi dans une situation assez dsavantageuse par rapport aux villes amricaines concurrentes qui recueillent des donnes conomiques et tiennent des bases de donnes exhaustives immdiatement accessibles des fins de marketing et de recherche. Selon une entreprise de localisation demplacements, la plupart des dcisions de prslection se prennent en quelques semaines. Si vous ne pouvez fournir les donnes rapidement et avec des chiffres comparables ceux des villes amricaines, vous ntes mme pas dans la course35. Selon un agent de dveloppement conomique de la rgion de Toronto, il est difficile dtablir des politiques en ne sachant mme pas quels secteurs sont en croissance et lesquels ne le sont pas. Personne ne peut fournir ce genre de donnes36. La recherche conomique devrait permettre de surveiller des tendances et indicateurs conomiques cls dans la rgion, comme la performance des secteurs dexportation, la qualit et la composition de la main-doeuvre, les importantes infrastructures physiques et la mesure dans laquelle elles rpondent aux besoins des entreprises de la rgion, ainsi que la nature conomique changeante de la rgion, en particulier lvolution de la production et de la distribution des produits et services. Le passage des systmes dentreposage aux systmes de livraison juste--temps est un exemple de tel changement. Les changements au niveau de la production peuvent avoir dimportantes rpercussions sur la politique officielle et les investissements dans des domaines comme le perfectionnement des ressources humaines, le transfert technologique et la promotion de lexportation. En assurant le suivi des tendances conomiques rgionales, la rgion peut dceler des signes prcoces de course aux bonnes affaires et lrosion de secteurs particuliers, alors quil est essentiel davoir de bonnes donnes pour dfinir des points de repre et assurer lvaluation continue des progrs conomiques de la RGT par rapport ceux dautres villes-rgions.
35 36 Daprs des entrevues ralises par The Boston Consulting Group avec des reprsentants de Wadley-Donovan, importante entreprise amricaine de localisation demplacements, 1995. Daprs des entrevues ralises par The Boston Consulting Group, 1995.
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Lorganisme de dveloppement conomique de la RGT devrait tre une socit but non lucratif, exploite sans lien de dpendance avec le conseil de la RGT. Ses effectifs seraient composs demploys permanents et de personnel dtach du milieu des affaires et de diffrents paliers de gouvernement. Lorganisme serait dirig par un conseil dadministration au sein duquel le secteur priv aurait une reprsentation importante et o le gouvernement provincial et ladministration municipale seraient reprsents un moindre degr. Des chefs dentreprise retraits ou encore en activit devraient tre recruts pour faire partie du conseil dadministration, de mme que des hauts fonctionnaires lus et nomms. La cration dun partenariat entre les secteurs public et priv donnera de la crdibilit aux efforts de dveloppement conomique de la rgion, en augmentera lefficacit et communiquera une attitude nouvelle et plus positive aux entreprises locales et internationales. Ce partenariat, compos de reprsentants trs estims du secteur priv et de hauts fonctionnaires du secteur public, servirait dambassadeur commercial pour la rgion. Les membres pourraient mettre profit leurs propres contacts dans le milieu des affaires et leurs propres expriences pour attirer de nouveaux investissements dans la rgion et promouvoir les entreprises existantes sur la scne internationale.
Recommandation 40 Il faudrait crer un partenariat de dveloppement conomique public-priv pour la RGT, qui servirait dorganisme de marketing unique pour la ville-rgion. Ce partenariat aurait les responsabilits suivantes : Commercialiser la rgion lchelle internationale pour attirer les investissements; Offrir une stratgie gnrale de maintien des entreprises; Surveiller la performance conomique de la RGT; Servir de dpt pour les donnes conomiques stratgiques recueillies dans la rgion et utilises dans le but dintresser et de garder les entreprises. Le nouveau partenariat devrait tre une socit indpendante exploite sans lien de dpendance avec le conseil de la RGT et comptant une majorit de reprsentants du secteur priv.
Lune des premires priorits du partenariat serait de collaborer avec la province et les municipalits pour rationaliser les programmes et services de dveloppement conomique qui font double emploi. Le partenariat pourrait savrer une prcieuse ressource pour dterminer les fonctions conserver, celles 221
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quil conviendrait de fusionner, et celles qui ncessitent un examen plus approfondi. Les critres dvaluation devraient notamment tre les suivants : liminer le double emploi dans les activits de dveloppement conomique du gouvernement; offrir aux entreprises des services guichet unique au niveau de ladministration locale afin de rationaliser les approbations, de rduire la paperasserie et damliorer le service; liminer la concurrence en termes de recrutement dans la rgion en encourageant les municipalits sefforcer de garder leurs entreprises plutt que den attirer de nouvelles. Pour assurer une liaison harmonieuse et efficace entre la province et le partenariat de dveloppement conomique de la RGT, le ministre du Dveloppement conomique, du Commerce et du Tourisme devra tre le principal ministre provincial charg des questions relatives au dveloppement conomique dans la RGT. Cette formule de guichet unique devrait amliorer la coordination des activits de dveloppement conomique de la province dans la rgion et faciliter les projets communs avec le partenariat de la RGT. Les programmes de dveloppement conomique des municipalits locales continueront de jouer un rle important au niveau de la prestation de services guichet unique et dautres fonctions de facilitation et de maintien des entreprises. La cration dun organisme de dveloppement conomique rgional ne vise pas remplacer ces services, qui sont ncessaires et prcieux pour le dmarrage de petites entreprises, la cration demplois et la stabilit des entreprises dans la rgion. Recommandation 41 Les fonctions municipales de dveloppement conomique qui concernent lattraction dentreprises et le marketing international devraient tre remplaces par celles qui sont cres au niveau de la rgion de la RGT. Certaines fonctions, notamment laide la cration de nouvelles entreprises, la conservation des entreprises locales, laide lexpansion commerciale, les permis et approbations, ainsi que la cueillette de donnes, devraient continuer de relever des municipalits locales.
La police
Le Groupe dtude a dtermin quatre questions importantes relativement aux services policiers dans la RGT : Amliorer les services de police communautaires. Les services de police font lobjet de demandes croissantes de la part de leurs corps dirigeants et
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du public concernant la mise en oeuvre de services de police communautaires37. Ces demandes font ressortir la ncessit de ragir face une population diverse et dinsister sur lobligation de rendre compte au public. Les services de police communautaires exigent que les corps de police obtiennent lappui des collectivits et crent des partenariats avec des organismes locaux. Grce ces partenariats, la collectivit peut se prononcer sur les mthodes policires, les priorits, les ressources et les nouvelles initiatives38. Maintenir le contrle civil des corps de police. Il existe une tendance vers un contrle civil accru des services policiers39. En accord avec cette tendance, les corps dirigeants de la police, quil sagisse dorganismes municipaux lus, de conseils nomms ou dorganismes hybrides comme nous en avons en Ontario, cherchent contrler de plus en plus les corps de police pour accrotre la responsabilit civile et amliorer la rentabilit. Accrotre la responsabilit budgtaire. Les corps de police de la RGT reprsentent dans lensemble environ 20 pour 100 des dpenses des municipalits et emploient prs de 11 000 personnes. La Loi sur les services policiersautorise les conseils municipaux approuver les budgets de la police. Cependant, en cas dimpasse entre la commission des services policiers et le conseil, les dcisions du conseil peuvent tre portes en appel devant la Commission civile des services policiers de lOntario. La Commission procure ainsi une tribune par lintermdiaire de laquelle la province peut sacquitter de sa responsabilit de veiller ce que les services policiers soient appropris, responsabilit attribue par la loi au solliciteur gnral. Le Groupe dtude doute quun tel mcanisme provincial dappel soit la meilleure manire de garantir la responsabilit. La solution de rechange
37 En Ontario, cette tendance a t particulirement encourage par les rapports du Groupe dtude sur les relations entre la police et les minorits raciales (rapports Lewis) en 1989 et 1992. Voir Rapport du Groupe dtude sur les relations entre la police et les minorits raciales , Clare Lewis, prsidente, Toronto, ministre du Solliciteur gnral, 1989 et 1992. Les services de police communautaires sont devenus une politique provinciale officielle avec ladoption de la Loi sur les services policiers 1990. Voir en particulier la Dclaration de principes larticle 1 de la loi en (L.R.O. 1990, chap. P-15). Voir A. Normandeau et B. Leighton, Une vision de lavenir de la police au Canada : Police-dfi, 2000 Ottawa, Solliciteur gnral du Canada, 1990. Voir galement Colombie-Britannique, Commission of Enquiry into Policing in British Columbia, Closing the Gap: Policing and the Community , 4 volumes, Wallaca T. Oppal, commissaire, Victoria (C.-B.), Government Printer; et D. Bayley, Police for the Futur New York/Oxford, Oxford University Press, 1994. e, Voir Phillip Stenning, Police and Politics: There and Back and There Again? R. Macleod et , dans D. Schneiderman d., Police Powers in Canada: The Evolution and Practice of Authority , Toronto : University of Toronto Press, 1994, p. 209-240.
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consisterait dlguer aux conseils municipaux la responsabilit intgrale et lapprobation dfinitive du budget des services de police. Le processus dapprobation du budget par les municipalits est essentiel pour sassurer que les contribuables obtiennent les services pour lesquels ils paient et que les compromis ncessaires entre les dpenses consacres aux services policiers et aux autres services municipaux sont faits par les personnes lues cette fin, cest--dire les conseillers municipaux. Amliorer lefficacit de la police. Des inquitudes concernant lchange dinformation insuffisant entre les corps policiers (en particulier dans le cas dactes criminels graves), le dfaut de maximiser les conomies en mettant les ressources en commun (ou mme de songer une telle collaboration pour la RGT)40, et linsuffisance des normes dducation et de formation des policiers, ont t exprimes au Groupe dtude. Les limites de territoire des services de police doivent tre suffisamment vastes pour donner accs la nouvelle technologie et les corps de police doivent acqurir les comptences ncessaires pour exploiter des systmes de plus en plus complexes41. Lorsque les cinq municipalits rgionales existantes seront remplaces par le conseil de la RGT, cependant, le rapport actuel dgal gal entre les corps de police et les municipalits rgionales sera rompu. Cela donnera lieu une situation o chaque corps de police rgional devra rendre compte soit plusieurs conseils municipaux, soit au conseil de la RGT. Il ny a pas de manire vidente daligner les services policiers dans ce nouveau contexte. Le Groupe dtude propose donc que lon procde une tude indpendante de la police dans le grand Toronto pour trouver dautres mcanismes dadministration possibles, de mme que les limites de territoire et lchelle appropries de prestation des services policiers dans la rgion. Cette tude devrait tre mene par la commission de mise en oeuvre de la rgion du grand Toronto dont il est question dans la suite du rapport et devrait tre termine et soumise la province avant la cration du conseil de la RGT. Entretemps, pour rduire les frais et viter tout bouleversement, les services de police dans la rgion devraient continuer tre fournis dans le cadre du modle de prestations existant. Cet examen devrait mettre laccent sur la conception dun modle de prestation des services qui rglerait les problmes susmentionns. Le mandat
40 Chaque corps de police rgional de la RGT a rcemment effectu des investissements considrables dans les tlcommunications et la technologie de linformation, notamment des rseaux tlphoniques durgence (911), des systmes de rpartition informatiss et des systmes de dossiers comme le systme automatis didentification dactyloscopique. Ces investissements ont t faits sparment, sans initiative apparente pour valuer les besoins communs, intgrer les systmes au sein des limites rgionales et partager les cots. Voir les observations prsentes au Groupe dtude par Robert Lunney, chef de la police rgionale de Peel, page 5. Voir S. Ackroyd, New Technology and Practical Police Work: The Social Context of Technical Innovation, Buckingham, R.-U., Open University Press, 1992; Peter Manning, Organizational Communication, New York, A. de Gruyter, 1992.
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devrait porter, entre autres, sur les points suivants : Les limites de territoire appropries des corps de police dans la rgion de la RGT. Lexamen devrait tenir compte de facteurs comme la ncessit dadapter les services de police aux collectivits locales et la possibilit de raliser des conomies en partageant des services lchelle de toute la rgion. Les fonctions de surveillance policire accomplies de manire approprie lchelle de la RGT, notamment la gestion de services communs, compte tenu des lments suivants : les services et les fonctions qui gagneraient en efficience et en efficacit sils relevaient de ladministration rgionale de la RGT; les liens avec les forces de la police fdrale (la GRC) et celle de la police provinciale (la PPO) et leur rle dans la rgion; les questions relativement auxquelles une politique commune serait approprie lchelle de la rgion ou de la province (services de police communautaires et normes dducation et de formation, par exemple); les principes et formules de financement, compte tenu de lattribution quitable du cot des services communs, du partage quitable des cots de la police locale et des moyens de soccuper des retombes; les possibilits doffrir des services policiers dans les rgions rurales en ayant recours la sous-traitance. Les structures et processus dadministration lchelle locale, en particulier en ce qui a trait aux commissions de police, notamment : la composition des commissions de police et la nomination des membres; le processus dapprobation du budget et le mcanisme de rsolution des conflits dans les cas o une ou plusieurs municipalits napprouveraient pas le budget dun service de police; le rle des conseils municipaux par rapport aux commissions de police. Les structures et processus dadministration lchelle de la RGT, notamment : le rle du conseil de la RGT relativement la police locale, les conflits concernant lapprobation du budget et la mise en oeuvre de services communs lchelle rgionale; la prise de dcisions touchant des questions propres plusieurs territoires, comme les formules de financement; les exigences de dotation en personnel lchelle rgionale relativement ltablissement de politiques et de normes ou des fonctions de supervision. 225
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Recommandation 42 La Commission de mise en oeuvre de la RGT devrait entreprendre un examen immdiat des services policiers dans la rgion du grand Toronto, dans le but dinstitutionnaliser les services de police communautaires, dassurer un contrle civil des corps de police, daccrotre la responsabilit budgtaire et damliorer lefficacit de la police. La province devrait intgrer les constatations de cet examen la planification de lavenir des services policiers en Ontario. Entre-temps, les cinq corps de police rgionaux actuels continueront doffrir les services policiers dans la RGT.
Les transports en commun
Les transports en commun sont un service primordial et essentiel notre comptitivit en tant que ville-rgion. En plus de rduire lengorgement des routes et les cots environnementaux connexes, ils procurent un accs efficace et abordable aux emplois et aux services pour les rsidents et les travailleurs. Mme si le Groupe dtude recommande la planification du transport en commun lchelle de toute la rgion, il ne voit aucun avantage global fusionner en un seul organisme tous les exploitants actuels des transports en commun dans la RGT42. Les modles dexpansion et dutilisation, les niveaux de service, la sous-traitance et les structures de cots varient considrablement dun endroit lautre. La coordination de la planification des immobilisations et des transports en commun gnraux, de ltablissement des horaires, des structures tarifaires et de linformation de la clientle dans toute la ville-rgion peut se faire en vitant les perturbations et les cots de transition associs la fusion. Cela est doublement important tant donn les contraintes financires actuelles et les ventuelles hausses de tarifs et baisses dutilisation.
42 Le Comit directeur de lintgration des transports en commun, cr par la province, appuie ce point de vue. Il crit dailleurs ceci dans son rapport provisoire : [...] quoi quil en dcoule et quel que soit le modle ventuellement adopt, il sera certainement ncessaire de crer un organisme unique dtablissement des politiques concernant les transports en commun dans la rgion, organisme qui pourra garantir une approche commune la prestation des services. Un autre message est que la prestation des services de transports en commun dans la RGT devrait continuer de relever de diffrents exploitants. Malgr les nombreuses tentatives de formulation dautres modles organisationnels dintgration des transports en commun dans la RGT, tous les efforts, quelle quen soit la source, aboutissent au mme rsultat : un organisme unique form de nombreux exploitants dans le cadre dune formule de type fdration. Lexprience des vritables tentatives dintgration des transports en commun selon la structure de collaboration actuelle appuie cette conclusion [...] En labsence dun engagement fond sur une solide structure organisationnelle, on ne constate aucun progrs important vers la mise en oeuvre de propositions dintgration des transports en commun. Voir le Comit directeur de lintgration des transports en commun, Transit Integration in the Greater Toronto Area (rapport provisoire prpar pour le ministre des Transports, septembre 1995), p. 6.
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Le Groupe dtude envisage une formule selon laquelle les exploitants actuels des transports en commun continueraient de relever de commissions indpendantes et de conseils municipaux. Laide financire destine lexploitation serait prvue au budget du conseil de la RGT, mais serait rimpute aux municipalits au sein de leurs districts de service respectifs. En rgle gnrale, le conseil tablirait les objectifs financiers et objectifs de rendement, mais viterait de soccuper des dtails des budgets locaux de transports en commun. Dautres exploitants des secteurs public ou priv pourraient obtenir un permis ou conclure un contrat pour la prestation de nouveaux services de transports en commun, si cela savrait ncessaire43. Les contrats devraient respecter les principes visant protger lintrt public relativement des questions comme la scurit et la qualit des services. Laide financire des fins dimmobilisations (mtro, trains lgers sur rail, voies rserves aux autobus, triages, tramways et autobus) devrait demeurer une responsabilit conjointe des administrations provinciale et rgionale. Comme il est indiqu au chapitre 5, la province a un intrt considrable dans le financement des immobilisations majeures44. La partie de ces dpenses qui revient aux municipalits ne devrait pas tre dbite aux municipalits de secteur locales, mais plutt tre finance directement par le conseil de la RGT afin dassurer la coordination, dans toute la ville-rgion, des importantes dcisions dinvestissement dans les transports en commun. Il importe dexaminer certaines questions souleves de nombreuses reprises lors de nos consultations, soit : la rintroduction du tarif selon la distance45; lintgration des fonctions du Rseau GO avec celles dautres exploitants des transports en commun de la RGT; lutilisation dautobus des fins de transport local et de transport rapide; les possibilits dutilisation et dintgration des couloirs de voies ferres fdraux dans le systme de transport en commun de la RGT; les possibilits de rseau ferr de banlieue46.
43 44 45 Cette formule ressemble au modle de franchise dcrit par le Comit directeur de lintgration des transports en commun, Transit Integration in the Greater Toronto. Area Les gouvernements fdral et dtat, aux tats-Unis, en Europe et en Australie, contribuent tous largement aux investissements dans linfrastructure des transports en commun. Le tarif selon la distance est le mode de paiement quasi universel des services de transports en commun. Londres, Paris, Washington, Hong-kong, Melbourne et mme dans la RGT, dans le cas du Rseau GO, les clients paient un tarif tabli en fonction de la distance parcourue. Le tarif selon la distance serait plus quitable et encouragerait les petits dplacements dans le centreville. Il rduirait galement le problme des deux pleins tarifs payer pour les dplacements sur de petites distances entre la communaut urbaine de Toronto et les rgions avoisinantes. La communaut urbaine de Toronto a entrepris une tude exhaustive des rseaux ferrs de banlieue en 1991, valuant les possibilits physiques, mais dterminant galement les possibilits de ramnagement. Lutilisation des voies ferres CN/CP existantes, les contraintes financires qui affectent le Rseau GO et la rcente offre de privatisation/vente du CN sont de nouveaux facteurs prendre en considration. Voir IBI Group, Metr T r o o onto Commuter Rail Station Location (rapport Such final prpar pour la Municipalit de la communaut urbaine de Toronto, mars 1991).
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Recommandation 43 Le conseil de la RGT devrait se charger de la planification et de la coordination des services de transports en commun dans toute la rgion, la prestation des services tant confie diffrents exploitants en fonction des districts de service afin de conserver des services adapts aux besoins locaux et de manire promouvoir lefficacit, linnovation et la concurrence entre les dispensateurs de services.
Systmes dgouts et rseaux dadduction deau
Le conseil de la RGT assumera la responsabilit des systme de distribution de leau et dpuration des eaux uses, mais confiera en sous-traitance lexploitation de ses installations des entreprises indpendantes, selon les districts de service, pour garantir lefficacit de lapprovisionnement en eau et de lpuration des eaux uses dans toute la RGT. Les limites rgionales actuelles empchent la prestation efficace de ces services. La cration des districts de service souples liminera ce problme. lheure actuelle, la communaut urbaine de Toronto et la plupart des rgions vendent leau en gros aux municipalits locales, qui la vendent ensuite au dtail aux rsidents. La rgion de Peel, cependant, vend directement aux propritaires les services deau et dgout moyennant le cot le plus bas de la RGT. tant donn lefficacit de cette formule dans la rgion de Peel, il faudra tudier sil est sage de conserver un systme de distribution deux paliers. La RGT dpend du systme provincial dautoroutes pour fournir les liens ncessaires avec le reste du Canada et lAmrique du Nord. Pour assurer le mouvement le plus efficace possible des marchandises et des personnes dans la ville-rgion, cependant, une certaine rationalisation du rseau rgional dautoroutes et de voies rapides simpose. Le QEW et la plupart des autoroutes numrotes dans les 400 relvent du gouvernement provincial, situation qui ne devrait pas changer. Cependant, certaines routes provinciales ne font plus partie intgrante de ce systme et fonctionnent surtout comme des artres locales. La responsabilit devrait donc en tre transfre aux municipalits locales. Dautres routes provinciales, comme la route 9, servent de routes rgionales reliant des municipalits et des voies secondaires de raccordement au systme routier principal de la province. La meilleure manire de les grer serait de les confier ladministration rgionale de la RGT. Enfin, bien que lautoroute Gardiner et lautoroute Don Valley ne rpondent pas aux normes des autoroutes provinciales, elle sont essentielles au
Les autoroutes et les voies rapides
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rseau routier de la ville-rgion. En conformit avec les principes de dmlement quitable des rles expliqus au chapitre 5, les deux partenaires, cest--dire la province et le conseil de la RGT, devraient rgler les questions de proprit et de cofinancement des autoroutes et voies rapides de la rgion et tablir des protocoles clairs concernant les processus dapprobation, le financement, la construction et lentretien.
Recommandation 44 En conformit avec les principes de dmlement des rles expliqus au chapitre 5, la province et le conseil de la RGT devraient rgler les questions de proprit et de cofinancement des autoroutes et voies rapides de la rgion et tablir des protocoles clairs concernant les processus dapprobation, le financement, la construction et lentretien.
Lordinateur de trafic central est un autre lment essentiel de linfrastructure routire de la rgion. Il devrait tre gr en tant que systme unifi au palier rgional pour assurer une circulation routire efficace entre les municipalits locales. Recommandation 45 Lordinateur de trafic central, un lment essentiel de linfrastructure routire de la rgion, devrait tre gr par le conseil de la RGT pour assurer une circulation routire efficace entre les municipalits locales.
Bien que lon nait pas demand au Groupe dtude de faire des recommandations concernant la gestion des dchets, lintgration de la gestion des dchets dans les fonctions dexploitation et de prestation des services du conseil de la RGT serait en conformit avec notre proposition. Les installations actuelles de la communaut urbaine et de la rgion deviendraient celles du conseil de la RGT, avec une structure semblable en termes de territoires, de service et dexploitation en sous-traitance. Certaines installations, qui appartiennent prsentement la communaut urbaine et aux quatre rgions, sont des attractions importantes et contribuent de manire significative la vie culturelle et rcrative de la RGT. Il sagit notamment du zoo de la communaut urbaine de Toronto, du Parc des expositions (qui
La gestion des dchets
Les lments dactif rgionaux
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accueille lExposition nationale canadienne, le Royal Winter Fair et le nouveau Metropolitan Trade Centre), du OKeefe Centre for the Performing Arts, du Guild Inn, de la bibliothque de rfrence de la communaut urbaine de Toronto, des archives de la communaut urbaine, du Village des pionniers, du muse Halton, du rseau de parcs de la communaut urbaine, des forts rgionales et des zones de protection de la nature. Avec la dissolution des administrations rgionales actuelles, il faudra trouver un commanditaire permanent pour ces lments dactif rgionaux. LOKeefe Centre et le Guild Inn sont quasi indpendants et demeurent des candidats la privatisation. Les parcs de la communaut urbaine et les programmes forestiers rgionaux pourraient tre intgrs la gestion locale et rgionale, selon leur fonction. Les parcs dots dinstallations desservant en grande partie une collectivit locale pourraient tre confis la municipalit locale, alors que ceux qui desservent plusieurs municipalits, comme les grands parcs riverains et les parcs forms dimportantes valles, deviendraient la proprit de la rgion. Il faudrait pour cela effectuer un examen dtaill de leurs activits et budgets actuels. Le zoo, comme les jardins zoologiques de partout ailleurs, a besoin de subventions mme sil rcupre une importante partie de ses cots mme les recettes dentre. Daprs les taux de frquentation, il sagit dune vritable attraction rgionale, et non locale, ce qui est galement le cas du Parc des expositions. Les archives, la bibliothque de rfrence, le Village des pionniers et le muse Halton sont des ressources ou attractions qui renforcent lhistoire et lidentit de la ville-rgion. Le conseil de la RGT devrait se charger de la gestion gnrale de tout ce patrimoine rgional. Nombre dinstallations provinciales contribuent galement la vitalit de Toronto : le Muse royal de lOntario, le Muse des beaux-arts de lOntario, le Centre des sciences de lOntario, la Collection McMichael dart canadien, les salles de thtre Elgin et Winter Garden, la maison George Brown, le Muse agricole de lOntario, de mme que les parcs provinciaux Darlington, Bronte et Rouge. Ces installations sont des candidats une cogestion entre la province et la RGT, ou un transfert intgral la RGT titre de mesure supplmentaire de dmlement des rles. Voici certains critres qui devraient servir lexamen de ces installations : Qui profite surtout des installations les clients locaux ou les clients de lextrieur de la RGT? Qui contribue financirement lentretien des installations les usagers, les contribuables locaux, les contribuables de la rgion ou les contribuables de la province? Qui est le mieux en mesure de grer ou de diriger la gestion des installations 230
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les municipalits locales, le conseil de la RGT, le secteur priv, un organisme vocation spciale ou la province? Llment dactif fait-il partie dun plus vaste systme, comme des espaces verts? Sil fait partie dun systme, les lments qui prcdent devraient tre pris en considration pour le systme dans lensemble. La dlivrance de permis
Comme il est mentionn la section 6.4, la dlivrance de permis de taxi, limousine et dpanneuse devrait relever du conseil de la RGT. Les taxis et les limousines sont un lment important du systme de transport de la ville-rgion et devraient relever de la RGT afin de permettre la planification et la coordination intgres du transport. Cette solution devrait galement contribuer rsoudre les conflits qui entourent depuis quelques annes le service de taxis laroport international Pearson. Lindustrie du dpannage offre galement des services qui franchissent les limites de territoire municipales. La Loi sur les municipalits accorde celles-ci le pouvoir de dlivrer des permis et de rglementer les entreprises de dpannage installes dans la municipalit, mais ne les autorise pas rglementer celles de lextrieur. Selon le Groupe dtude, la meilleure manire de rsoudre les problmes concernant les limites de territoire est de confier la dlivrance des permis de dpanneuse au conseil de la RGT. Le territoire de rglementation sera ainsi suffisamment vaste pour couvrir le rayon dactivit normal des entreprises de dpannage. En rsum, le conseil de la RGT sera charg de la prestation des services suivants en fonction de districts de service souples : protection de la nature, transport en commun, eau et gouts, et gestion des dchets. Il sera galement responsable de la planification rgionale dans le but dintgrer linfrastructure et lamnagement du territoire, accordant la priorit aux investissements dans linfrastructure qui simposent pour appuyer des secteurs essentiels de lconomie. En attendant une tude plus approfondie, les services policiers continueront dtre offerts par les corps de police rgionaux actuels. Les fonctions de dveloppement conomique, notamment le marketing international, llaboration dune vaste stratgie de maintien des entreprises, la surveillance de la performance conomique de la rgion et la tenue dune base de donnes conomiques pour le grand Toronto relveront de ladministration rgionale, par lintermdiaire dun partenariat public-priv sans lien de dpendance. Dautres fonctions de dveloppement conomique, comme laide la cration de nouvelles entreprises, le maintien des entreprises locales, laide lexpansion commerciale, les permis et approbations et le recueil de donnes,
Rsum
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devraient continuer de relever de ladministration municipale. Le conseil de la RGT coordonnera les services environnementaux pour la rgion et en assurera la prestation. La province dlguera des fonctions de dlivrance de permis et dapprobation, et les cinq offices de protection de la nature, de mme que la Fiducie de rgnration du secteur riverain, seront rorganiss pour offrir une vaste gamme de services environnementaux en fonction de districts de service. La proprit et le cofinancement des autoroutes et des voies rapides de la rgion feront lobjet de ngociations avec la province, alors que lordinateur de trafic central sera gr par la rgion pour assurer la circulation routire efficace entre les municipalits locales.
Recommandation 46 Le conseil de la RGT devrait avoir la responsabilit directe des fonctions suivantes : Planification rgionale; Dveloppement conomique; Gestion du patrimoine rgional; Construction et entretien des autoroutes importantes pour la rgion et des voies rapides de la communaut urbaine. Il devrait en outre surveiller la prestation et lexploitation des services suivants : Services relatifs la qualit de lenvironnement; Police*; Transports en commun; Ouvrages de purification de leau et dpuration des eaux uses, conduites dalimentation principales et stations de pompage; limination, transfert et recyclage des dchets; Dlivrance de permis de taxi, de limousine et de dpanneuse.
* examiner conformment la recommandation 42
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6.6 UN NOUVEAU RLE POUR LA PROVINCE
omme il est mentionn au chapitre 5, le Groupe dtude envisage une nouvelle relation entre la province et les administrations locales de la RGT. Les propositions de dmlement des responsabilits provinciales et locales, combines la dvolution des responsabilits dans les domaines de la planification, des approbations en matire denvironnement et des routes, devraient rduire normment le double emploi et le chevauchement coteux entre les deux paliers de gouvernement47. Dans le cadre de ce nouvel arrangement, la province dclarerait clairement ses intrts au moyen de lois cadres rvises, dententes de cofinancement et de planification complmentaire lchelle rgionale dans les cinq domaines suivants : planification rgionale 48; protection et prservation de lenvironnement; planification et dveloppement du transport; purification de leau, puration des eaux uses et limination et traitement des dchets; dveloppement conomique et investissements dans lconomie. Dans le cadre de cette nouvelle entente de partenariat, la province et le conseil de la RGT dfiniraient des objectifs communs en termes de politiques et de planification dans les domaines susmentionns et laboreraient des ententes de cofinancement de projets dintrt commun. Cette relation complte la rcente initiative de la province qui vise rationaliser ses propres activits de planification en dsignant le ministre des Affaires municipales et du Logement comme seul organisme auquel doivent sadresser les municipalits et autres particuliers ou organismes dsireux dobtenir des approbations damnagement. Elle permet galement de supposer que le ministre des Affaires municipales et du Logement serait le lien logique entre le conseil de la RGT et le gouvernement provincial dans lensemble, lexception des questions touchant le dveloppement conomique. Dans ce dernier cas, une relation directe entre le partenariat de dveloppement conomique propos pour le grand Toronto et le ministre du Dveloppement conomique, du Commerce et du Tourisme savrerait plus efficace. En proposant cette relation, le Groupe dtude ne plaide pas en faveur dune situation spciale ou privilgie pour la rgion du grand Toronto. Lorsque dautres villes-rgions en Ontario, comme Ottawa-Carleton et Hamilton-Wentworth, ont pris de lexpansion et se sont dveloppes, elles ont aussi commenc rorganiser leur
47 La majorit des problmes exposs dans les tudes de cas soumises au Groupe de travail par les municipalits de secteur se prsentent dans les domaines de la planification, des approbations environnementales et des transports, domaines que le Groupe de travail a abords dans ses propositions. Notamment la rgnration des installations existantes; voir le chapitre 4.
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Recommandation 47 La province devrait laborer les principes et procds ncessaires pour permettre aux ministres concerns et au conseil de la RGT dentreprendre des projets complmentaires de planification et de cofinancement dans les domaines suivants : Planification rgionale; Protection et prservation de lenvironnement; Planification et dveloppement des transports; Purification de leau, puration des eaux uses et limination et traitement des dchets; Dveloppement conomique et investissements.
structure dadministration pour sadapter leur nouveau caractre et aux nouvelles tendances mondiales. Chacune de ces rgions est unique en son genre, et cest galement le cas de la RGT. La province doit prendre conscience de limportance de la rgion, de sa diversit et du rle essentiel de chef de file quelle joue dans lconomie ontarienne et canadienne, et en tenir compte dans llaboration de ses projets de restructuration et de rforme. 6.7 LES RPERCUSSIONS SUR LA GESTION PUBLIQUE DE LDUCATION Les propositions du Groupe dtude concernant la mise en commun des taxes scolaires lchelle de la rgion ncessiteront ltablissement dun taux du millime uniforme, llaboration dune formule de rpartition des fonds recueillis et la distribution de ces fonds aux conseils scolaires. tant donn quil nexiste pas de corps dirigeant dans le domaine de lducation qui se chargerait de ces activits pour la RGT, la mise en commun lchelle de la rgion exigera des changements administratifs. Mme si le mandat du Groupe dtude excluait un examen dtaill de la gestion publique de lducation, celui-ci a toutefois tudi deux formules gnrales de mise en commun : attribuer aux municipalits une plus grande responsabilit relativement aux taxes et budgets scolaires, et crer un nouveau conseil scolaire pour la RGT49.
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Le Groupe dtude sur la rduction du nombre de conseils scolaires (dirig par John Sweeney) est charg dorganiser des consultations avec le secteur de lducation et de faire des recommandations concernant la gestion publique des coles. Le Groupe dtude navait pas dpos son rapport final au moment de la rdaction du prsent rapport, et la province navait pas non plus rpondu publiquement ses recommandations provisoires.
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Le conseil de la RGT pourrait se charger dtablir le taux dimpt non rsidentiel et de rpartir les fonds mis en commun en consultation avec les conseils scolaires. Selon ce modle, le conseil scolaire de la communaut urbaine de Toronto ne serait plus ncessaire puisque sa principale fonction, celle de redistribuer les fonds aux conseils locaux, serait transfre la nouvelle administration50. Les conseils scolaires restants tabliraient leur propre budget et contrleraient les niveaux de dpenses en rajustant les prlvements locaux de taxes scolaires rsidentielles. Cette option intresse le Groupe dtude en principe parce quelle permet dintgrer le taux des taxes scolaires non rsidentielles aux priorits de la rgion en termes de dpenses globales et sa stratgie de comptitivit conomique. Les impts fonciers non rsidentiels (qui slevaient environ 2 milliards de dollars pour toute la RGT en 1994) influent de deux faons sur la situation concurrentielle globale de la RGT. Ils influent sur le niveau et la qualit des services dducation et, parce quils reprsentent une importante partie du fardeau global des impts fonciers, ils augmentent le cot dexploitation des entreprises dans la rgion. Le fait dintgrer le taux des taxes scolaires non rsidentielles aux efforts de dveloppement conomique de la rgion devrait amliorer la situation. Le principal dsavantage de ce modle de gestion de lducation est quil ne comporte pas de hirarchie des responsabilits claire pour les services dducation. Si la province, le conseil de la RGT et les conseils scolaires participaient tous au financement des coles primaires et secondaires, la population ne pourrait pas tenir un seul des trois paliers dadministration responsable des dcisions relatives aux dpenses et limposition. Ces considrations inciteront peut-tre la province envisager un lien plus troit entre les conseils scolaires et les municipalits ou, lextrme, la fusion de ces corps dirigeants locaux51. La deuxime option consiste prciser la hirarchie des responsabilits en crant un conseil scolaire de la GRT compos de conseillers scolaires locaux, qui tablirait le taux du millime des taxes scolaires non rsidentielles et rpartirait les fonds52. Ce conseil scolaire pourrait assumer dautres fonctions lchelle de la rgion, comme le financement des immobilisations, les ngociations collectives et les services coopratifs53. Lavantage de ce modle est que les conseillers scolaires de la rgion auraient clairement la responsabilit des dcisions concernant les dpenses et les
50 Deux rcents rapports, celui de la Commission royale sur lducation et le rapport provisoire du Groupe dtude sur la rduction du nombre de conseils scolaires, recommandaient llimination progressive du conseil scolaire de la communaut urbaine de Toronto. Si elle dcidait dagir en ce sens, la province devrait le faire de manire ne pas enfreindre les droits constitutionnels des contribuables des coles spares. Les votes devraient tre pondrs de manire reflter la population. Les dcisions ncessiteraient lappui de conseillers reprsentant la majorit de la population, et peut-tre aussi la majorit des conseils. Des recherches effectues rcemment par le Metropolitan Toronto Task Force on Cost Savings Through Cooperative Activities rvlent quil sagit l dune source potentielle dconomies importantes.
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taxes affectes lducation. Linconvnient est quun conseil scolaire ne fournit aucun lien entre lducation et les dcisions municipales de financement, ni entre les taux dimposition et la comptitivit de la rgion. Le Groupe dtude na ni le mandat ni le temps deffectuer un examen approfondi de ces options. Il revient donc la province de rgler la question. 6.8 LES RPERCUSSIONS FINANCIRES Limposition Pour financer les services dont il vient dtre question, le conseil de la RGT devra avoir le pouvoir de recueillir et de rpartir des fonds. Bien que nous estimions que le budget total de la RGT ne dpassera pas environ la moiti des budgets combins des administrations rgionales actuelles de la RGT, on sattend quand mme ce que des centaines de millions de dollars transitent chaque anne par le conseil54. Daprs la nature des services rgionaux offerts et le niveau de financement requis, la rgion du grand Toronto devra avoir le pouvoir de prlever des impts fonciers et des frais dutilisation. Le conseil de la RGT devrait avoir le pouvoir dapprouver les budgets et dtablir des ententes de partage des cots pour tous les services rgionaux. En dterminant des sources de revenus et des ententes de partage des cots appropries, le Groupe dtude a jug important de faire la distinction entre : les services qui sont avantageux pour toute la rgion et qui, par consquent, devraient tre financs lchelle rgionale; les services dont les avantages sont plus restreints et qui devraient tre pays localement; et les services qui devraient tre financs par des frais dutilisation. Les services profitables toute la rgion sont la planification rgionale, le dveloppement conomique, la protection et la prservation de lenvironnement, les lments dactif rgionaux et certaines immobilisations stratgiques. Les cots devraient tre mis en commun lchelle de la rgion et financs par un prlvement dimpt foncier du conseil de la RGT. Le prlvement serait proportionnel lassiette dvaluation de chaque municipalit de manire garantir le partage quitable du fardeau fiscal entre les rsidents et les entreprises de la rgion. La majeure partie des dpenses du conseil de la RGT, cependant, sera affecte aux transports en commun et aux services policiers55. Le Groupe dtude juge que dans lensemble, ces cots ne devraient pas tre mis en commun pour la rgion court terme, en raison de lcart des niveaux de service entre les diverses collectivits
54 La rduction des dpenses rgionales est principalement attribuable au transfert du financement des services sociaux la province et aux municipalits locales. Le rseau routier est un autre secteur o il y aura diminution des dpenses rgionales. Le calcul du budget de la RGT a t effectu par C. N. Watson and Associates.
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de la RGT et des avantages plus locaux que procurent ces services. Les municipalits de districts donns de transports en commun et de services policiers, par exemple, paieraient plutt uniquement pour les services offerts dans leur rgion respective. Les municipalits faisant partie du district de service de la Commission de transports de Toronto paieraient les services de transport selon leur assiette dvaluation, alors que les municipalits ne faisant pas partie du district ne verseraient la Commission de transport de Toronto aucun pourcentage des impts fonciers quelles peroivent. long terme, lorsque les niveaux de service seront plus uniformes dans toute la rgion, le conseil de la RGT pourra dcider dlargir la mise en commun des cots ou mme de lappliquer toute la rgion. Les immobilisations stratgiques profitables toute la rgion, comme un systme de tlcommunications pour la police de la RGT ou dimportantes installations de transports ou de transport en commun, devraient tre payes lchelle rgionale. Dans lensemble, ces cots seraient rpartis au moyen du prlvement dimpt foncier rgional expliqu ci-dessus. Le Groupe dtude propose galement limposition de frais dutilisation (pages) sur les nouvelles autoroutes et la cration dune taxe sur les carburants dans la RGT pour financer les dpenses en immobilisations des importantes autoroutes et des transports en commun, comme il est recommand au chapitre 4. Enfin, les frais dutilisation et les redevances relatives lamnagement de biensfonds devraient couvrir le cot complet de fonctionnement et dimmobilisations des ouvrages de purification de leau et dpuration des eaux uses. Les frais dutilisation devraient galement suffire financer la majeure partie des cots denlvement et dlimination des dchets solides. Ces mesures de financement auront des rpercussions limites sur les impts fonciers. En imputant les cots des services policiers et des transports en commun aux municipalits de chaque district de service, plutt quen les mettant en commun pour toute la rgion du grand Toronto, les transferts de fardeau fiscal dans la rgion seront rduits au minimum. Le partage des cots rgionaux en fonction de lassiette dvaluation, plutt que de lutilisation des services ou du nombre dhabitants, rduira galement les rpercussions sur les municipalits dont la capacit de percevoir des impts fonciers est assez limite. La Pice 6.6 prsente les effets combins de la nouvelle structure dadministration et du dmlement des rles sur les impts fonciers dans les municipalits de la RGT. Comme lindique le tableau, les impts baisseront dans certaines municipalits et augmenteront dans dautres. lexception de quelques municipalits seulement (en gnral les plus petites dont lassiette dvaluation est la moins leve), les changements reprsentent moins de 5 pour 100.
55 En 1993, les municipalits de palier suprieur et de palier infrieur de la RGT ont consacr plus de 300 millions de dollars (nets des redevances des usagers) aux transports en commun et plus de 700 millions de dollars la police.
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Dans lensemble, les municipalits de la communaut urbaine de Toronto sont avantages par rapport celles du reste de la RGT, quatre sur six ayant en effet droit une modeste baisse des impts. Bien quil soit impossible disoler une raison unique lorigine de la hausse ou de la baisse des impts fonciers dans une municipalit, les municipalits de la communaut urbaine paient prsentement le gros des cots de laide sociale dans la RGT et, par consquent, ce sont elles qui profitent le plus de la dissociation de ces cots des impts fonciers. En mme temps, les municipalits des rgions profitent lheure actuelle dune faon disproportionne des subventions conditionnelles aux immobilisations et au fonctionnement pour les routes et subissent par consquent une petite perte nette la suite de leur limination. En rsum, un nombre limit de fonctions relevant de ladministration rgionale seront finances mme une assiette de calcul mise en commun. Les services offerts en fonction de districts de service seront financs par les municipalits faisant partie de ces districts, selon leur assiette dvaluation. Ces ententes de financement, combines au dmlement des rles, peuvent tre mises en oeuvre sans que les citoyens de la RGT aient subir de rpercussions fiscales importantes.
Recommandation 48 Le conseil de la RGT devrait approuver les budgets et tablir des ententes de partage des cots pour tous les services rgionaux. Pour sacquitter de ses responsabilits, le conseil de la RGT devrait imposer des prlvements annuels aux municipalits de secteur, percevoir dautres taxes et droits et emprunter des fins dimmobilisations.
Les emprunts La communaut urbaine de Toronto et les quatre administrations rgionales aux fins jouissent lheure actuelle de cotes de solvabilit trs solides. Emprunteurs actifs sur les dimmobilisations marchs financiers depuis plus de 21 ans, 41 ans dans le cas de la communaut urbaine, leur rputation demprunt est bien tablie. On a fait savoir au Groupe dtude que la cration dune seule administration de palier suprieur pour la rgion, en conformit avec le modle actuel deux paliers, aura des avantages demprunt comparables et un nom - la RGT - qui lui garantira une reconnaissance favorable sur les marchs. La dette municipale globale de la RGT slve environ 2,5 milliards de dollars. Il faudra tablir la manire den disposer lors de la phase de transition. Au dire de tous, les rorganisations municipales du dbut des annes 70 nont pas entrav dune faon significative lapproche du march des capitaux face la dette municipale et il existe prsentement des mesures lgislatives et autres mcanismes pour rgler ces questions de transition. 238
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PICE 6.6 RPERCUSSIONS FISCALES DES CHANGEMENTS AU NIVEAU DE LA GESTION PUBLIQUE ET

DES RESPONSABILITS MUNICIPALES EN MATIRE DE SERVICES
CHAGEMENTDE IMPTS MUNICIPAUX SUR UN BIEN-FONDS TYPIQUE L IMPOSITION CATGORIE 0 CATGORIE 2 CATGORIE 3 CATGORIE 4 GLOBALE EN % CHANGEMENTDE LA TAXE MUNICIPALE SUR UN BIEN-FOND TYPIQUE CATGORIE 0 CATGORIE 2 CATGORIE 3 CATGORIE 4
VALEUR DU BIEN -FONDS VALEUR MARCHANDE TYPIQUE COMMUNAUT URBAINEDE TORONTO VILLEDE TORONTO -3,7 % VILLE DETOBICOKE -1,8 % VILLEDE SCARBOROUGH -2,2 % VILLEDE NORTH YORK -2,3 % VILLEDE YORK 1,2 % MUNICIPALIT DEAST YORK 1,8 % RGION DE DURHAM VILLE DOSHAWA 0,0 % V ILLE DAJAX -1,9 % M UNICIPALITDE CLARINGTON 1,2 % VILLEDE PICKERING -0,6 % VILLEDE WHITBY -0,0 % CANTONDE BROCK 8,2 % CANTON DE SCUGOG 1,4 % CANTON DUXBRIDGE 4,8 % RGION DE HALTON VILLEDE BURLINGTON 0,6 % VILLEDE HALTON HILLS 1,8 % VILLEDE MILTON 5,4 % VILLEDE OAKVILLE 1,1 % RGION DE PEEL VILLEDE BRAMPTON -1,4 % VILLEDE MISSISSAUGA -0,6 % VILLEDE CALEDON 12,7 % RGION DE YORK VILLEDE VAUGHAN -0,9 % VILLEDE AURORA 2,9 % VILLEDE MARKHAM 0,5 % VILLEDE NEWMARKET 1,1 % VILLEDE RICHMOND HILL 1,3 % VILLEDE WHITCHURCH-STOUFFVILLE 1,3 % VILLE DEAST GWILLIMBURY 2,9 % VILLEDE GEORGINA 1,8 % CANTON DE KING -1,5 % 250 000 $ 1 000 000 $ 1 000 000 $ 1 000 000 $ 250 000 $ 1 000 000 $ 1 000 000 $ 1 000 000 $
994 1 213 1 378 1 191 1 398 1 23 1 735 1 680 1 367 1 397 1 678 1 342 1 226 1 221 1 520 1 358 1 068 1 228 1 409 1 191 1 172 894 977 925 936 1 047 824 940 1 163 630
19 776 19 194 18 258 17 994 23 521 22 103 16 408 15 648 14 615 10 447 12 391 6 238 8 651 12 166 14 271 10 177 11 406 12 756 8 962 8 303 7 608 5 649 8 568 8 366 6 065 9 158 9 150 6 845 7 471 4 265
14 031 11 072 12 098 12 493 13 680 13 691 13 618 9 339 7 334 7 410 9 412 10 273 7 846 9 564 8 603 7 293 6 721 6 503 7 058 6 590 4 651 3 806 4 565 6 684 5 040 5 526 3 587 4 445 7 638 4531
11 170 17 895 19 333 17 568 22 339 22 339 22 340 11 769 11 293 8 583 11 953 13 863 10 879 15 500 13 874 11 624 8 136 11 504 10 299 7 442 8 418 6 416 9 145 7 084 7 385 7 766 7 152 7 226 9 780 6 108
(63) (52) (70) (65) 35 47 2 (68) 39 (22) (1) 240 42 127 21 61 159 33 (50) (20) 428 (26) 85 14 34 41 32 83 55 (34)
(1 651) (824) (923) (982) 597 856 15 (632) 419 (165) (9) 1 114 299 1 466 202 456 1 701 347 (320) (142) 2 775 (166) 743 128 218 361 359 603 350 (232)
(1 172) (475) (612) (682) 347 530 12 (377) 210 (117) (7) 1 835 271 1 153 122 327 1 003 177 (252) (113) 1 697 (112) 396 102 181 218 141 392 358 (246)
(933) (768) (978) (960) 600 865 20 (475) 324 (135) (9) 2 477 376 1 869 196 521 1 214 314 (368) (127) 3 072 (189) 794 109 266 306 281 636 459 (332)
Note 1 : Les changements portent sur le total des impts (c.--d. impts municipaux et taxes scolaires). On calcule le changement au niveau du total des impts en appliquant la part municipale du total des impts fonciers pour 1994 (p. ex. environ 44,5 pour 100 pour Toronto) au pourcentage de changement attribuable la modification des responsabilits en termes de services. Note 2 : Changements au niveau des responsabilits en termes de services prsents par Hemson conformment aux recommandations du Groupe dtude fondes sur le rapport dinformation financire de 1994 du ministre des Affaires municipales de lOntario. Note 3 : Lannexe F renferme de plus amples renseignements sur cette hypothse. Note 4 : La catgorie 1 (immeubles comptant de trois six units) a t omise parce quelle reprsente moins de 2,5 pour 100 du total de lvaluation rsidentielle uniformise de la RGT et parce quelle nexiste qu titre de catgorie distincte dans la communaut urbaine.
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6.9 LA GESTION DE LA TRANSITION Le passage de la structure dadministration actuelle celle qui est propose par le Groupe dtude ncessitera des changements considrables. Le Groupe dtude a soigneusement examin les meilleures manires de grer le changement pour assurer une transition russie. Il recommande un plan de mise en oeuvre qui permettra lavancement rapide de la rforme des impts fonciers et le remplacement des administrations rgionales actuelles par le nouveau conseil de la RGT lors de llection municipale de 1997. Certaines municipalits de secteur devraient tre consolides au cours de la mme priode afin que toutes les municipalits de la ville-rgion aient la capacit financire doffrir la gamme complte de services que propose le Groupe dtude. Le Groupe dtude juge que pour atteindre le dynamisme et le centre La commission de mise en dintrt ncessaires la mise en oeuvre des rformes proposes dans le prsent oeuvre de la rapport, la province doit nommer un organisme indpendant qui se chargera de rgion du grand surveiller lensemble du processus. Toronto La commission de mise en oeuvre de la rgion du grand Toronto serait le principal instrument de mise en oeuvre des recommandations du Groupe dtude sur la GRT et ncessiterait une combinaison unique de caractristiques et de ressources. Elle devrait disposer des ressources budgtaires, des effectifs et des pouvoirs juridiques ncessaires laccomplissement de ses fonctions, en particulier la rorganisation des administrations rgionales et des municipalits de secteur. Comme ces activits requirent des dmarches coordonnes de plusieurs ministres provinciaux, la commission entretiendrait dtroites relations de travail avec la province mais devrait galement avoir suffisamment dautonomie pour mettre en oeuvre le processus de changement sans dlai. Les principales responsabilits de la commission au cours de la priode de transition seraient les suivantes : grer le regroupement des municipalits, notamment mettre jour les premires analyses de rpercussions effectues par le Groupe dtude afin dvaluer les rpercussions financires et administratives sur les municipalits individuelles et leur viabilit soutenue, et organiser des consultations publiques sur les regroupements et changements proposs relativement aux limites extrieures de la RGT; conseiller le ministre des Affaires municipales et du Logement relativement aux changements lgislatifs et administratifs ncessaires la mise en oeuvre de la rforme globale; 240
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prparer le premier rapport annuel public sur les cots des services municipaux aux fins dvaluation du rendement; entreprendre une tude sur les services policiers de la RGT; laborer de nouveaux procds et de nouvelles structures de financement de lducation; superviser la rpartition de lactif et du passif requise en raison de llimination progressive des administrations rgionales actuelles et de tout regroupement de municipalits locales; laborer une stratgie dadaptation pour les employs des municipalits locales et rgionales qui sont touchs par la rorganisation; prparer des plans pour dmanteler les services rgionaux existants et crer de nouvelles structures, au sein du conseil de la RGT, pour la planification rgionale, les services environnementaux et le dveloppement conomique. Cela devrait comprendre lorganisation du bureau du directeur administratif, du service des finances et dautres structures dadministration gnrales en vue de la cration du conseil de la RGT; sensibiliser le public au processus de rforme, faire comprendre la nouvelle identit de la RGT et encourager un sentiment dappartenance la rgion chez les rsidents et municipalits de la RGT.
La commission exercera ses activits partir de la date laquelle le gouvernement dterminera la formule de mise en oeuvre jusquau 31 dcembre 1997. Ses fonctions relveront du conseil de la RGT compter du 1er janvier 1998. La commission serait constitue dun commissaire, nomm par dcret par la province, qui relverait directement du ministre des Affaires municipales et du Logement. Le commissaire devra avoir de vastes connaissances des administrations municipales et provinciale, inspirer beaucoup de respect et de crdibilit dans la rgion, et pouvoir communiquer efficacement avec la population, les hauts fonctionnaires lus et non lus, et les mdias. Ce rle exigera des comptences politiques exceptionnelles, une norme capacit de direction, ainsi que laptitude critique exprimer clairement une vision intgre et intressante pour la RGT et en susciter lappui. Les effectifs et le budget ncessaires la commission seront fournis par le ministre des Affaires municipales et du Logement. Les effectifs seront composs de fonctionnaires et de personnes recrutes lextrieur de la fonction publique. Il faudra, pour diriger le personnel, recruter un directeur gnral du niveau de sous-ministre, peut-tre le directeur administratif dune municipalit rgionale.
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Recommandation 49 Le ministre des Affaires municipales et du Logement devrait crer une commission de mise en oeuvre de la rgion du grand Toronto, relevant directement du ministre, qui surveillerait la mise en oeuvre des rformes recommandes dans la RGT. Son mandat consisterait : finaliser les limites de territoire extrieures de la ville-rgion et grer les regroupements des municipalits selon les besoins; fournir des conseils relativement aux changements lgislatifs et administratifs; fournir de linformation sur les cots des services municipaux; entreprendre ltude propose des services policiers; laborer de nouveaux procds et de nouvelles structures de financement de lducation; superviser la rpartition de lactif et du passif des municipalits la suite de la rorganisation; laborer une stratgie dadaptation pour les employs des municipalits locales et rgionales qui sont touchs par la rorganisation; prparer le remplacement des administrations rgionales par le conseil de la RGT; faire comprendre la nouvelle identit de la RGT et encourager un sentiment dappartenance la rgion chez les rsidents et municipalits qui en font partie.
Les municipalits locales en transition
Bon nombre de mmoires reus demandaient au Groupe dtude de procder un regroupement gnral des 30 municipalits de la RGT. Les demandes de regroupement taient en grande partie fondes sur la capacit de raliser ainsi dimportantes conomies en termes de cots. Le Groupe dtude a dtermin trois manires dexaminer les rductions de cots. Selon lopinion la plus courante, on peut rduire les cots grce la fusion ou au regroupement, essentiellement en payant moins de fonctionnaires, nomms et lus, pour ladministration. Selon dautres opinions, on pourrait raliser dimportantes conomies en modifiant lesprit de gestion de manire encourager un comportement davantage ax sur lesprit dentreprise, ou en modifiant la structure organisationnelle de manire amliorer la qualit des dcisions. Dans le cadre de son analyse des secteurs possibles de rduction des cots, le Groupe dtude a constat quon exagre souvent les avantages de la fusion et du regroupement. Le cot de la prestation des services ne diminue pas toujours en fonction de laugmentation des services offerts. En ralit, la fusion peut crer des rendements dchelle dcroissants. En outre, les conomies ralises en liminant le double emploi des fonctions administratives peuvent tre
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contrebalances par le mouvement ascendant des salaires et des normes de service qui se produit souvent lorsque lon combine diffrentes structures de salaires et de services56. La fusion rduit la concurrence entre les municipalits, ce qui risque de diminuer leur efficacit. Sil y a moins de municipalits auxquelles se mesurer, il y a galement moins de possibilits dvaluer la performance relative et moins de pressions pour maintenir les cots de bas niveaux. Il convient galement de prendre en considration le fait que la taille optimale de ladministration nest pas la mme pour chaque service. Les cots doivent tre valus par rapport la ncessit de maintenir la qualit et la souplesse dun service un niveau acceptable pour la population. En outre, on peut rduire les cots et amliorer lefficacit des services sans la perturbation et la perte de contrle local associes la fusion, en sous-traitant la prestation des services ncessaires dautres administrations locales ou au secteur priv. Le Groupe dtude ne soppose pas la fusion en principe, mais croit que la meilleure manire de rduire les cots consiste introduire la concurrence dans la prestation des services et amliorer le processus dcisionnel. Lintroduction de la concurrence, de linnovation et de nouvelles mthodes de gestion dans les administrations locales permettra aux municipalits dassurer la prestation des services de manire plus rentable. Lamlioration du processus dcisionnel rduira les cots associs de mauvaises dcisions. Pour offrir une valeur maximale compte tenu des ressources disponibles, il faut accorder plus de pouvoirs aux municipalits en adoptant une Loi sur les municipalits lus p permissive et en sefforant den arriver la bonne structure dadministration plutt que de simplement en rduire la taille57. Bien que le Groupe dtude hsite recommander le regroupement gnral des municipalits, nous reconnaissons que certaines municipalits, tant donn leur configuration actuelle, nauront pas la capacit financire doffrir toute la gamme de services que propose le Groupe dtude. Dans ces circonstances, nous croyons quil faudrait opter pour le regroupement. Pour dterminer les municipalits qui font partie de cette catgorie, il faudra
56 Par exemple, selon une tude effectue en 1992 par Price-Waterhouse pour les municipalits de secteur dOttawa-Carleton, la fusion dans cette rgion entranerait une augmentation des frais dexploitation de lordre de 5,5 16,5 pour 100. Une autre tude ralise par des conomistes de lUniversit Brock a permis de constater que les cots augmentent avec la taille des municipalits. Voir J. Kushner et al., Determinants of Municipal Expenditures in Ontario , Universit Brock, St. Catharines, aot 19952. Selon la thorie organisationnelle, en arriver la bonne structure dadministration signifie que les fonctions devraient tre centralises dans les cas de double emploi, de ressources rares protger ou lorsque la planification se fait long terme. En gnral, les fonctions devraient tre attribues des sous-units lorsque les questions rgler sont particulires, exigent une grande souplesse face diverses circonstances ou visent le court terme. En outre, comme il est mentionn dans le chapitre prcdent, le gouvernement devrait songer confier au secteur priv la prestation des services qui peuvent efficacement faire lobjet de sous-traitance, pourvu que lintrt public soit dfini et protg. Lapplication de ces principes organisationnels gnraux au gouvernement devrait rapporter de vritables conomies.
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procder une analyse dtaille des rpercussions fiscales des rformes que propose le Groupe dtude, notamment : le dmlement des rles; llimination de la mise en commun des valuations dans la communaut urbaine et les rgions; la mise en commun, lchelle de la rgion, de la partie des impts fonciers commerciaux et industriels qui est attribue lducation; ladoption des nouvelles fonctions de mise en commun et de financement du conseil de la RGT; les cots de la prestation des nouveaux services dlgus. Cette analyse devrait tenir compte des premires analyses de rpercussions dj effectues par le Groupe dtude et des changements proposs par la province en ce qui concerne laide financire aux municipalits, annoncs juste avant limpression du prsent rapport. Le Groupe dtude recommande que la commission de mise en oeuvre de la rgion du grand Toronto, dcrite ci-dessus, soit dsigne pour transposer les rpercussions financires des rformes proposes sur les municipalits individuelles, en tenant compte des analyses existantes et des nouvelles donnes du budget de 1996. La commission devrait galement entreprendre des consultations publiques et faire des recommandations finales la province sur le nombre optimal et la configuration des municipalits locales de la RGT. Ce processus devrait sinspirer des rsultats des tudes sur la rorganisation des municipalits qui sont prsentement en cours dans les rgions de Durham et de York. Juin 1996 est la date logique dtablissement des limites de territoire afin quelles soient en place temps pour la prochaine lection municipale. Il faudra galement rsoudre des questions locales de limites de territoire avant de pouvoir transfrer aux municipalits locales certaines fonctions actuelles des municipalits de palier suprieur qui ne sont pas encore attribues.
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Recommandation 50 La commission de mise en oeuvre de la rgion du grand Toronto devrait : mettre jour la transposition initiale, sur chaque municipalit de la RGT, des rpercussions fiscales des rformes proposes dans le prsent rapport; dterminer les municipalits qui devraient faire lobjet dun regroupement; laborer des propositions initiales de regroupement, en tenant compte de sa propre analyse et des ventuelles recommandations dcoulant des processus de rorganisation municipale prsentement en cours dans les rgions de Durham et de York; entreprendre des consultations publiques avec les municipalits touches et leurs rsidents; prsenter des recommandations finales la province sur le nombre optimal et la configuration des municipalits locales de la RGT, conformment aux rformes exposes dans le prsent rapport, dici juin 1996.
Le Groupe dtude propose le calendrier prsent la Pice 6.7 pour la mise en oeuvre de la rorganisation de ladministration publique de la RGT. La province et les administrations locales pourront ainsi intgrer les changements aux lections municipales de 1997.
La calendrier de rfor me
Recommandation 51 La province devrait adopter le calendrier prsent la Pice 6.7 pour la mise en oeuvre des recommandations du Groupe dtude.
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PICE 6.7 : CALENDRIER DE MISE EN OEUVRE DES RECOMMANDATIONS
1996 Cration de la commission de mise en oeuvre de la communaut urbaine de Toronto : laborer des propositions de regroupement des municipalits dici juin 1996 tudier la question des limites de territoire Fournir des conseils relativement aux changements lgislatifs et administratifs tudier la question des services policiers laborer de nouveaux procds et de nouvelles structures de financement de lducation Signaler les cots des services municipaux des fins danalyse Adoption de lois : Ensemble de lois concernant la RGT - regroupement des municipalits lorsque cela est justifi - cration du conseil de la RGT (qui assumera ses fonctions en janvier 1998) - mise en commun, lchelle de la rgion, des taxes scolaires non rsidentielles, et rforme connexe de ladministration de lducation et des subventions - dissolution de ladministration de la communaut urbaine et des rgions (qui prendra effet en dcembre 1997) - dmlement des rles de la province et des municipalits Nouvelle Loi sur les municipalits Nouvelle Loi sur lvaluation foncir e Modifications la Loi sur les redevances dexploitation 1997 largissement des pouvoirs des municipalits locales Mise en oeuvre des regroupements de municipalits Ralisation dvaluations selon la valeur relle Finalisation de la rpartition de lactif et du passif local et rgional Dissolution de ladministration de la communaut urbaine et des rgions (31 dcembre 1997) 1998 Cration du conseil de la RGT (qui assumera ses responsabilits ds le 1er janvier 1998) Adoption progressive des valuations selon la valeur relle (en commenant par les anciennes municipalits de la communaut urbaine) Finalisation du processus de dmlement des rles
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LA NOUVELLE VILLE-RGION DE TORONTO
RECOMMANDATIONS
Chapitre 2 Comprndr lconomie de la RGT e e Recommandation 1 Il faudrait laborer une stratgie conomique pour la RGT qui sappuie sur les points forts exceptionnels de notre ville-rgion, par : linvestissement dans linfrastructure physique et sociale pour appuyer les secteurs cls du commerce des produits et services; le maintien de la qualit de vie de la RGT dans tous ses aspects et lappui un centre-ville attrayant forte densit et de haute qualit; la rorganisation des efforts de recrutement et de maintien des entreprises sur les rseaux dactivit conomique que nous avons dj dans la RGT grce un modle de partenariat du secteur public et du secteur priv. page 77 Chapitr 3 e La rforme de limpt foncier
Recommandation 2 La province devrait adopter le systme dvaluation la valeur relle pour toutes les catgories de proprits. page 108 Recommandation 3 Pour rgler le problme urgent de la crise de lvaluation, la province devrait rvaluer les municipalits de la communaut urbaine de Toronto avant les autres municipalits de la rgion du grand Toronto. Elle devrait galement accorder la plus haute priorit la rvaluation des proprits non rsidentielles. page 110 Recommandation 4 La province devrait mettre en place des mesures dallgement transitoires dans le cadre de la mise en oeuvre dun nouveau systme dvaluation. Ces mesures dallgement comprendraient : lintroduction graduelle des augmentations et des diminutions dimpts fonciers; la cration par la province dun programme de transition de 200 millions de dollars pour les foyers faible revenu pour sassurer que personne nest oblig de vendre sa maison la suite de la rvaluation; un programme de paiement diffr des impts fonciers pour les personnes ges. page 112 247
LA NO UVELL E VIL LE-R GIO N DE TORON TO

R E C O M M A N D A T I O N S
Recommandation 5 La province devrait accorder aux municipalits de la rgion du grand Toronto les pleins pouvoirs lgard des taux du millime relatifs sappliquant diffrentes catgories de proprits des fins municipales. page 115 Recommandation 6 Au cours de la priode de transition, pendant la mise en oeuvre de la rforme de lvaluation foncire et du financement de lducation, la province devrait tablir des fourchettes de taux du millime pour limiter la variabilit du ratio du taux dimposition rsidentiel-commercial. Les dispositions lgislatives instaurant ces fourchettes devraient renfermer une disposition de temporisation prvoyant quelles seront limines ds que la rforme du financement de lducation prvue par le Groupe dtude aura t mene bien. page 116 Recommandation 7 On devrait regrouper lchelle de la rgion du grand Toronto les impts scolaires perus sur les proprits commerciales et industrielles et tablir des taux dimposition uniformes aux fins de lducation pour les proprits commerciales et industrielles dans toute la rgion. page 120 Recommandation 8 Il faut adopter une nouvelle formule dallocation rgionale aux fins de lducation qui reflte adquatement les cots de lducation par lve, et dlimite clairement les diverses catgories de dpenses acceptes. La nouvelle formule dallocation doit tenir compte prcisment des besoins des lves et des caractristiques dmographiques qui ont des rpercussions sur les cots de lducation. page 122 Recommandation 9 Pour amoindrir les effets fiscaux du regroupement des impts fonciers perus sur les proprits non rsidentielles aux fins de lducation, il faut liminer lcart de 15 pour 100 du taux du millime tabli aux fins de lducation, et peru sur les proprits non rsidentielles, par rapport aux proprits rsidentielles. page 123 Chapitre 4 Faonner la ville-rgion Recommandation 10 Vu limportance de lamnagement efficace de linfrastructure pour la comptitivit conomique de la rgion, le conseil de la RGT devrait assumer la responsabilit de la mise en place des grandes infrastructures de la ville-rgion, ce qui comprend, notamment : 248
LA N OUVELL E VIL LE-R GI ON DE TORO NTO

effectuer une analyse des cots-avantages pour dterminer les projets dinfrastructure soutenant lamnagement intgr et stratgique lchelle rgionale; classer les investissements dans linfrastructure par ordre de priorit; cerner les possibilits dinnovation et de simplification des exigences en matire dinfrastructure; tablir des politiques et des mthodes bien claires de partenariat entre le secteur public et le secteur priv pour la mise en place de linfrastructure. page 137 Recommandation 11 La province devrait entamer immdiatement une rvision cible des dispositions de la Loi sur les valuations environnementales sont essentielles pour linfrastructure urbaine en vue de qui simplifier les processus dautorisation, dliminer les doubles emplois et la paperasserie inutile et de prendre des dcisions cologiques. tant donn limportance de lamnagement efficace de linfrastructure pour la comptitivit conomique de la rgion, il faudrait procder cette rvision dans les plus brefs dlais et la terminer dans les 24 mois qui viennent. page 138 Recommandation 12 Il faudrait prparer un plan intgr de la RGT pour fixer un cadre rgional gnral et des objectifs de gestion de la croissance urbaine, des investissements dans linfrastructure, du dveloppement conomique et de la qualit de lenvironnement. Le nouveau plan rgional devrait englober la plupart de lamnagement dans les zones urbaines existantes. page 139 Recommandation 13 Les municipalits locales devraient revoir leurs rglements afin : de dceler les cas o le processus dautorisation damnagement aboutit des doubles emplois, un manque de souplesse et des cots inutiles; dincorporer les normes et dispositions qui favorisent une forme damnagement plus souple, plus concentr et plus efficace. page142 Recommandation 14 La province devrait revoir les normes municipales et provinciales existantes en matire damnagement des infrastructures loccasion de la prochaine rvision de la Loi sur les redevances dexploitation faire en sorte que les normes appuient une structure urbaine pour concentre et efficace. page 144
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Recommandation 15 Lorsquelle rvisera la Loi sur les redevances dexploitation , la province devrait remanier les rglements pris en application de la Loi afin de faire ce qui suit : obliger les municipalits incorporer des mthodes dtablissement de prix au cot complet dans le calcul des redevances dexploitation municipales; contraindre les municipalits calculer les redevances dexploitation relatives lducation en fonction des diffrences de cots selon les caractristiques dmographiques et les besoins des mnages vivant dans les divers types de logement. page 146 Recommandations 16 La province devrait autoriser le conseil de la RGT adopter des redevances dusager pour les vhicules privs, notamment une redevance sur lessence lchelle de la rgion jusqu un maximum prvu. Les recettes provenant de ces redevances dusager devraient tre affectes linfrastructure des transports et des transports en commun de la RGT. page 148 Recommandation 17 Le ministre de lEnvironnement et de lnergie devrait tablir des normes appropries pour la dcontamination des installations existantes. page 155 Recommandation 18 La province (et le gouvernement fdral) devraient adopter des dispositions lgislatives concernant la question de la responsabilit des bailleurs de fonds, administrateurs judiciaires et syndics dans le cadre du ramnagement des installations existantes. page 155 Recommandation 19 Le conseil de la RGT devrait laborer un programme de rgnration stratgique global pour le ramnagement des installations existantes. page 155 Recommandation 20 Il faudrait runir dans un registre des terrains de la RGT des renseignements sur les terrains industriels et anciennement industriels de la rgion pour faciliter le ramnagement des installations existantes. page 155
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Chapitre 5
Consolider les municipalits
Recommandation 21 La province devrait dmler les responsabilits de financement et dtablissement de politiques en matire de services comme suit : La province devrait assumer lentire responsabilit de ltablissement des politiques et du financement de laide sociale gnrale et des services lenfance; La province devrait cesser les transferts conditionnels aux administrations municipales, mais continuer de leur verser des subventions inconditionnelles; La province devrait continuer de verser des subventions dimmobilisations pour les investissements rgionaux en immobilisations, mais cesser de verser des subventions dimmobilisations pour des projets locaux; Ce dmlement des rles devrait avoir un effet financier neutre pour la province et les municipalits, la subvention inconditionnelle de lOntario tant redresse pour compenser tout cart. page 163 Recommandation 22 Les administrations municipales de la rgion du grand Toronto devraient avoir pour objectif des conomies de cots et lefficacit en ayant recours des mthodes concurrentielles, notamment en sous-traitant la prestation de services, aprs avoir pris en considration ses rpercussions sur les employs, la qualit du service et lobligation redditionnelle. page 176 Recommandation 23 Le conseil de la RGT devrait recueillir et analyser de faon uniforme et cohrente les donnes sur la prestation de services municipaux pour tablir des critres de performance et inciter les municipalits fournir leurs services de faon conomique. La Commission de mise en oeuvre de la rgion du grand Toronto, avec le concours du Comit de coordination de la rgion du grand Toronto, devrait publier en 1996 le premier dune srie de rapports annuels. Les donnes existantes compiles par le Comit de coordination devraient tre immdiatement mises la disposition des conseils municipaux des fins dexamen. page 179 Recommandation 24 La province devrait adopter, aprs consultation avec les municipalits, une nouvelle Loi sur les municipalits ui habiliterait les administrations municipales en prcisant leurs grands q domaines daction et en leur donnant la marge de manoeuvre ncessaire pour sacquitter de leurs responsabilits. La nouvelle loi devrait permettre aux municipalits de sous-traiter et dtablir des partenariats entre le secteur public et le secteur priv pour la prestation des services. page180
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Chapitre 6
Ladministration de la ville-region
Recommandation 25 La province devrait imposer les modifications suivantes en ce qui concerne ladministration de la RGT : remplacer les cinq administrations rgionales existantes par une seule administration rgionale de la RGT dont le nombre de fonctions serait plus restreint; renforcer les municipalits locales en largissant leurs pouvoirs et en leur confiant la responsabilit de la prestation dune plus vaste gamme de services locaux. page 189 Recommandation 26 La rvision des limites externes de la RGT, conformment aux critres de rseau des moyens de transport de banlieue, de laffinit et de dveloppement prvu, devrait tre confie la commission de mise en oeuvre de la rgion du grand Toronto et examine paralllement au processus de rorganisation municipale. page 193 Recommandation 27 La province doit tablir, pour la RGT, un conseil lu indirectement : qui comprendrait le maire (ou un membre du conseil dsign par le maire) de chaque municipalit ayant une population de 100 000 habitants ou plus; auquel les municipalits dont la population est suprieure 140 000 habitants pourraient envoyer dautres reprsentants de leur conseil local, un conseiller tant prvu pour chaque tranche supplmentaire de 140 000 rsidents ( 70 000); qui comprendrait un maire (ou un membre du conseil dsign par le maire) de chaque district lectoral, choisi selon un accord mutuel des conseils locaux du district lectoral; au sein duquel chaque conseiller aurait droit une voix; qui se limiterait environ 30 conseillers. page 196 Recommandation 28 Le conseil de la RGT devrait tre dirig par un comit excutif compos de six membres, soit : le prsident du conseil; le maire de la ville de Toronto (ou un conseiller dsign par le maire); un membre choisi par les municipalits faisant partie des 25 pour 100 de municipalits dont la population est la moins nombreuse; trois membres choisis au hasard par le conseil parmi les conseillers restants. page 198 252

Recommandation 29 La province devrait nommer le premier prsident du conseil de la RGT, choisi parmi les conseillers ou lextrieur, pour le premier mandat. Le conseil devrait par la suite avoir le pouvoir dlire en tant que prsident lun de ses membres ou toute autre personne. page 198 Recommandation 30 Les services de prvention des incendies devraient pour le moment demeurer une responsabilit locale. La province devrait examiner les possibilits damliorer la rentabilit grce une meilleure coordination ou lintgration possible de certains services et installations. page 202 Recommandation 31 La province devrait tudier lchelle approprie de coordination des services dambulance, ainsi que la fusion possible des services dambulance et de pompiers dans le but de les rendre plus efficaces et damliorer les dlais dintervention. Cette tude doit tre termine avant la rorganisation de ladministration municipale en 1997. page 204 Recommandation 32 La responsabilit des rues, des routes et de lancien rseau routier provincial devrait tre attribue ainsi : toutes les rues, avenues et routes urbaines devraient relever des municipalits locales; toutes les routes locales des collectivits rurales devraient relever des municipalits locales; toutes les routes rgionales des rgions rurales devraient relever du conseil du Grand Toronto; lorsque la province dlguera la responsabilit des anciennes routes provinciales, les routes des rgions urbaines devraient tre attribues aux municipalits de secteur et celles des rgions rurales au conseil du Grand Toronto. page 205 Recommandation 33 Les services municipaux dlectricit devraient rendre compte aux conseils municipaux de la rgion et leurs membres devraient tre nomms par les conseils. page 207 Recommandation 34 Les municipalits de secteur devraient assumer la responsabilit de la prestation dune varit de fonctions dont certaines sont exerces par des municipalits rgionales : les services communautaires (aide sociale, centres daccueil, services lenfance et foyers pour personnes ges); 253

la sant publique; les services de prvention des incendies; les rues, avenues et routes urbaines; les parcs, installations rcratives et centres communautaires; la promotion des arts et de la culture, la gestion des bibliothques et la protection des immeubles historiques; certaines approbations damnagement et certains permis et licences; la dlivrance des permis ( lexception des permis de taxi, de limousine et de dpanneuse, qui devraient relever du conseil du grand Toronto). page 209 Recommandation 35 On devrait adopter la formule des districts de service souples pour permettre la planification et la coordination des services lchelle de toute la rgion par le conseil du Grand Toronto, tout en sassurant que les services sont offerts sur une base plus locale, selon les besoins et les prfrences des diffrentes collectivits. Parmi les services dont la prestation obirait cette formule, citons : la protection de la nature, les transports en commun, les services de police, les services deau et dgouts et la gestion des dchets. page 212 Recommandation 36 La responsabilit de la planification rgionale devrait tre transfre des cinq administrations rgionales actuelles au conseil du Grand Toronto. Celui-ci devrait se voir confier la responsabilit primordiale dintgrer linfrastructure et lamnagement du territoire dans la rgion. page 213 Recommandation 37 Le plan rgional de la RGT doit accorder la priorit aux investissements dans linfrastructure qui sont ncessaires pour appuyer des secteurs essentiels de lconomie, plus particulirement lamlioration de laroport international Pearson, la fin des travaux de construction de lautoroute 407 et lamlioration du systme des transports en commun de la rgion. page 213 Recommandation 38 La province devrait dlguer au conseil du Grand Toronto les fonctions relatives aux approbations et aux permis environnementaux qui relvent prsentement de bureaux rgionaux et de district du ministre de lEnvironnement et de lnergie, du ministre des Richesses naturelles et du ministre de lAgriculture, de lAlimentation et des Affaires rurales. Ces fonctions devraient tre confies des offices de protection de la nature rorganiss 254

relevant directement du conseil et chargs, en plus de leurs fonctions actuelles, de la prestation des services dlgus par la province, selon les bassins hydrographiques. page 215 Recommandation 39 Les services environnementaux pour la ville-rgion devraient tre coordonns lchelle rgionale. Le conseil du Grand Toronto devrait coordonner et rationaliser les fonctions de planification, dadministration et de prestation des services qui sont lheure actuelle rparties entre plusieurs ministres provinciaux, cinq administrations rgionales et cinq offices de protection de la nature. page 219 Recommandation 40 Il faudrait crer un partenariat de dveloppement conomique public-priv pour la RGT, qui servirait dorganisme de marketing unique pour la ville-rgion. Ce partenariat aurait les responsabilits suivantes : Commercialiser la rgion lchelle internationale pour attirer les investissements; Offrir une stratgie gnrale de maintien des entreprises; Surveiller la performance conomique de la RGT; Servir de dpt pour les donnes conomiques stratgiques recueillies dans la rgion et utilises dans le but dintresser et de garder les entreprises. Le nouveau partenariat devrait tre une socit indpendante exploite sans lien de dpendance avec le conseil de la RGT et comptant une majorit de reprsentants du secteur priv. page 221 Recommandation 41 Les fonctions municipales de dveloppement conomique qui concernent lattraction dentreprises et le marketing international devraient tre remplaces par celles qui sont cres au niveau de la rgion de la RGT. Certaines fonctions, notamment laide la cration de nouvelles entreprises, la conservation des entreprises locales, laide lexpansion commerciale, les permis et approbations, ainsi que la cueillette de donnes, devraient continuer de relever des municipalits locales. page 222 Recommandation 42 La Commission de mise en oeuvre de la RGT devrait entreprendre un examen immdiat des services policiers dans la rgion du grand Toronto, dans le but dinstitutionnaliser les services de police communautaires, dassurer un contrle civil des corps de police, daccrotre la responsabilit budgtaire et damliorer lefficacit de la police. La province devrait intgrer 255

les constatations de cet examen la planification de lavenir des services policiers en Ontario. Entre-temps, les cinq corps de police rgionaux actuels continueront doffrir les services policiers dans la RGT. page 226 Recommandation 43 Le conseil de la RGT devrait se charger de la planification et de la coordination des services de transports en commun dans toute la rgion, la prestation des services tant confie diffrents exploitants en fonction des districts de service afin de conserver des services adapts aux besoins locaux et de manire promouvoir lefficacit, linnovation et la concurrence entre les dispensateurs de services. page 228 Recommandation 44 En conformit avec les principes de dmlement des rles expliqus au chapitre 5, la province et le conseil de la RGT devraient rgler les questions de proprit et de cofinancement des autoroutes et voies rapides de la rgion et tablir des protocoles clairs concernant les processus dapprobation, le financement, la construction et lentretien. page 229 Recommandation 45 Lordinateur de trafic central, un lment essentiel de linfrastructure routire de la rgion, devrait tre gr par le conseil de la RGT pour assurer une circulation routire efficace entre les municipalits locales. page 229 Recommandation 46 Le conseil de la RGT devrait avoir la responsabilit directe des fonctions suivantes : Planification rgionale; Dveloppement conomique; Gestion du patrimoine rgional; Construction et entretien des autoroutes importantes pour la rgion et des voies rapides de la communaut urbaine. Il devrait en outre surveiller la prestation et lexploitation des services suivants : Services relatifs la qualit de lenvironnement; Police; Transports en commun; Ouvrages de purification de leau et dpuration des eaux uses, conduites dalimentation principales et stations de pompage; limination, transfert et recyclage des dchets; Dlivrance de permis de taxi, de limousine et de dpanneuse. page 232 256

Recommandation 47 La province devrait laborer les principes et procds ncessaires pour permettre aux ministres concerns et au conseil de la RGT dentreprendre des projets complmentaires de planification et de cofinancement dans les domaines suivants : Planification rgionale; Protection et prservation de lenvironnement; Planification et dveloppement des transports; Purification de leau, puration des eaux uses et limination et traitement des dchets; Dveloppement conomique et investissements. page 234 Recommandation 48 Le conseil de la RGT devrait approuver les budgets et tablir des ententes de partage des cots pour tous les services rgionaux. Pour sacquitter de ses responsabilits, le conseil de la RGT devrait imposer des prlvements annuels aux municipalits de secteur, percevoir dautres taxes et droits et emprunter des fins dimmobilisations. page 238 Recommandation 49 Le ministre des Affaires municipales et du Logement devrait crer une commission de mise en oeuvre de la rgion du grand Toronto, relevant directement du ministre, qui surveillerait la mise en oeuvre des rformes recommandes dans la RGT. Son mandat consisterait : finaliser les limites de territoire extrieures de la ville-rgion et grer les regroupements des municipalits selon les besoins; fournir des conseils relativement aux changements lgislatifs et administratifs; fournir de linformation sur les cots des services municipaux; entreprendre ltude propose des services policiers; laborer de nouveaux procds et de nouvelles structures de financement de lducation; superviser la rpartition de lactif et du passif des municipalits la suite de la rorganisation; laborer une stratgie dadaptation pour les employs des municipalits locales et rgionales qui sont touchs par la rorganisation; prparer le remplacement des administrations rgionales par le conseil de la RGT; faire comprendre la nouvelle identit de la RGT et encourager un sentiment dappartenance la rgion chez les rsidents et municipalits qui en font partie. page 242
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Recommandation 50 La commission de mise en oeuvre de la rgion du grand Toronto devrait : mettre jour la transposition initiale, sur chaque municipalit de la RGT, des rpercussions fiscales des rformes proposes dans le prsent rapport; dterminer les municipalits qui devraient faire lobjet dun regroupement; laborer des propositions initiales de regroupement, en tenant compte de sa propre analyse et des ventuelles recommandations dcoulant des processus de rorganisation municipale prsentement en cours dans les rgions de Durham et de York; entreprendre des consultations publiques avec les municipalits touches et leurs rsidents; prsenter des recommandations finales la province sur le nombre optimal et la configuration des municipalits locales de la RGT, conformment aux rformes exposes dans le prsent rapport, dici juin 1996. page 245 Recommandation 51 La province devrait adopter le calendrier prsent la Pice 6.7 pour la mise en oeuvre des recommandations du Groupe dtude. page 245
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MANDAT
e gouvernement de lOntario sengage atteindre le plus haut niveau possible de sant conomique et de vie communautaire dans la rgion du grand Toronto. Les rcentes restructurations de lconomie et lvolution de la composition sociale et dmographique de notre population ont cr une tension considrable dans le tissu physique et humain de la plus grande agglomration du Canada. Le systme de gestion de nos villes au niveau municipal et provincial est soumis des restrictions financires extraordinaires et nest plus la hauteur des tches auxquelles il doit faire face. Les habitants de la rgion se proccupent de plus en plus de leur avenir conomique et de celui des gnrations qui leur succderont, de la scurit publique et de la multiplication des niveaux de gestion au sein de ladministration urbaine qui rendent la gestion dense, confuse et coteuse. Malgr ces dfis, la qualit de vie Toronto est reconnue comme suprieure celle des autres villes du monde. Les habitants de la rgion ont, dans le pass, fait preuve de gnie collectif en crant les structures et la culture de gestion urbaine qui lui ont valu cet honneur. Le mandat du Groupe dtude consiste renouveler une fois de plus cet engagement lgard de la collectivit et fournir la province des ides nouvelles, indpendantes et bien fondes sur la gestion de notre avenir urbain commun. La gravit dun grand nombre de problmes dans la rgion du grand Toronto nous oblige prendre des mesures immdiates. Toutefois, lorsque le Groupe dtude propose un programme de mesures court terme, il faut quil considre lobjectif long terme. Celui-ci consiste donner une orientation la gestion future de la RGT, prvoyant, notamment, la restructuration ventuelle des responsabilits et pratiques de ladministration municipale et du gouvernement provincial. Le Groupe dtude doit dfinir un systme et un style de gestion appropris la ville de Toronto du XXIe sicle, qui privilgie la sant conomique et la comptitivit, le bien-tre communautaire et la qualit de lenvironnement urbain. Ce systme de gestion doit se fonder sur une base solide de finances municipales, promouvoir la gestion urbaine efficace et conomique, tre redevable et reprsenter la diversit du Toronto de lavenir. Il doit aussi favoriser la participation civique la plus vaste. Il faut quil soit fond sur une approche cologique tous les aspects de son fonctionnement, comme le prconise la Fiducie de rgnration du secteur riverain.
Groupe dtude sur la RGT
Lobjectif du Groupe dtude
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Ladministration actuelle des rgions urbaines de la rgion de Toronto se caractrise par son ampleur et sa complexit. Le plus utile serait que le Groupe dtude concentre ses efforts sur la nouvelle orientation pour le XXIe sicle et tente de rpondre aux questions fondamentales que posent nos concitoyens : Quelle est la meilleure organisation possible pour viter les problmes urbains de nombreuses villes amricaines et maintenir le sens de scurit et la qualit de vie dont nous jouissons, mais que nous sentons menacs? Comment obtenir le meilleur rendement de nos investissements dans ladministration locale? Quels sont les grands changements structurels et fonctionnels apporter ladministration urbaine pour accrotre le rapport cot-efficacit et rendre ladministration plus sensible nos besoins? Quelle est la meilleure faon de promouvoir le bien-tre des collectivits et la sant de lconomie rgionale dans un monde en volution rapide, lre de la mondialisation? Comment avoir un sens civique commun dans la rgion du grand Toronto tout en prservant notre identit locale? Quel systme dadministration urbaine rpond le mieux aux besoins dune socit qui nest plus base sur les quartiers? Comment appuyer et favoriser la participation individuelle et communautaire, et lautonomie? Comment les principes dquit, de concurrence et de choix sappliquent-ils aux fonctions municipales de la RGT? Voici des questions dune importance cruciale, auquel le public cherche rpondre ici comme dans la plupart des socits urbaines plus anciennes, des questions dont la rponse devrait servir de fondement tout nouveau systme de gestion urbaine rgionale. Le Groupe dtude devrait tirer ses conclusions des consultations officielles et informelles, des recherches indpendantes sur la gestion urbaine dans dautres territoires de comptence et de son entendement des qualits et du caractre des collectivits qui composent notre ville-rgion. Au cours de ses dlibrations initiales, il devrait se concentrer sur ce dont aura besoin en matire de finances et de fonctionnement ladministration urbaine du XXIe sicle, et garder pour la fin de son examen les questions contestes de forme que pourrait prendre cette administration. Au terme de son mandat, soit au plus tard 18 mois aprs ses dbuts, le Groupe de travail fera part de ses recommandations sur lorientation gnrale et la philosophie de ladministration urbaine dans la RGT et plus particulirement : 260

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le territoire gographique, la hirarchie et les responsabilits appropris de ladministration municipale; les responsabilits fonctionnelles appropries aux paliers municipal et provincial; les principes de fonctionnement appropris pour que ladministration urbaine soit efficace, conomique et redevable aux citoyens. Confiance dans la ville centrale
La premire question pour le Groupe dtude est lapparente baisse, qui pourrait se poursuivre, de lattrait conomique du centre de la RGT. La province de lOntario est absolument dtermine maintenir et rehausser lexistence dune ville centrale, saine, dynamique et diversifie, dans lintrt de tous les citoyens de la RGT et du pays tout entier. Elle considre essentiel de sassurer de la permanence, de la confiance et de la comptitivit de llment le plus important sur le plan conomique et social de la rgion. Le Groupe dtude doit rpondre la perception que limpt foncier et les diffrences de paiements de transfert entre la communaut urbaine de Toronto et les rgions avoisinantes expliquent la fuite des entreprises. Il doit dterminer sil faut trouver une solution provisoire pour remdier aux incertitudes dcoulant des valuations foncires dans la CUT et quel type de solution il faut adopter. Il doit donner des conseils propos des obligations financires de la CUT en dpartageant les responsabilits de la rgion et des localits. La province considre ceci comme des questions durgence et demande au Groupe dtude de les traiter en priorit en gardant lesprit les dates importantes des ngociations budgtaires provinciales et municipales de 1996. Le gouvernement provincial et les administrations de la RGT ont rpondu un grand nombre des questions individuelles qui nous concernent en tant que rgion urbaine. De nombreux processus, notamment ceux mis en place par le Comit de coordination de la rgion du grand Toronto, les maires de la RGT et les prsidents, et la rationalisation des services ainsi que les tudes de coordination en cours au sein de la plupart des rgions, portent dj leurs fruits : initiatives positives importantes prises en collaboration. Plusieurs tudes prcdentes et parallles celles de la Commission de lquit fiscale, le rcent rapport intitul For the Love of Learning et lexercice de dmlement des rles - ont prsent des recommandations bien penses. Le Groupe dtude devrait en considrer plusieurs qui pourraient servir de propositions pour des mesures court terme. On demande au Groupe dtude dtre ax sur laction en ce qui concerne toute question court terme qui pourrait surgir. La province encourage le Groupe dtude recommander des mesures tout au long de son mandat.
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Assurer la participation municipale et provinciale
Le Groupe dtude comprendra un prsident et quatre membres. Le prsident agira titre de directeur gnral et de porte-parole et sera second par un secrtariat. Le prsident et le Groupe dtude relveront du premier ministre. Le Groupe dtude devrait sassurer de la participation et des conseils constants du personnel municipal et provincial ainsi que des reprsentants lus. Il devrait mettre en place des processus officiels et informels et, pour ce faire, sappuyer sur les travaux du Comit de coordination de la rgion du grand Toronto et sur des activits du mme genre, former des groupes consultatifs appropris refltant limportance des questions et les diversits de la collectivit et obtenir laide du personnel municipal qui lui sera affect. Le Groupe dtude, au stade initial, prparera un programme pour obtenir ces conseils. La province nommera un sous-ministre pour coordonner ses ractions et son appui au Groupe dtude. On ne sous-estime pas le dfi que pose au Groupe dtude la proposition de recommandations dans le vaste domaine dcrit ci-dessus. On a donc suggr certaines limites son mandat. Le Groupe dtude devrait limiter son examen aux cinq rgions qui composent maintenant la RGT. Il devrait examiner les questions de financement de lducation qui touchent la rgion du grand Toronto et la CUT la lumire des recommandations de la Commission royale sur lducation et des initiatives gouvernementales en dcoulant. Le Groupe dtude ne devrait pas soccuper de la question de la gestion des dchets ni de la gestion de la sant, si ce nest en tant que services locaux, ni de la gestion de lducation. Le travail du Groupe dtude nest pas considr comme tant principalement un travail de recherche ou denqute dtaille. Il lui faudra nanmoins des ressources techniques et documentaires dans deux domaines : Le modle dimpact sur les finances municipales Le Groupe dtude devrait prsider la cration dun modle dimpact sur les finances municipales en ayant recours aux ressources de la Direction des finances municipales du ministre des Affaires municipales et de la Direction des politiques fiscales du ministre des Finances. Ce modle servirait tester, au niveau des politiques, limpact de diffrentes propositions touchant les finances municipales au cours de lexamen. Il faudra peut-tre aussi faire appel des experts-conseils de lextrieur. Recherche sur les prcdents de gestion urbaine Le Groupe dtude commandera les recherches appropries, notamment sur
Limites de lenvergure du travail du Groupe dtude
Activits de recherche du Groupe dtude
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les aspects pertinents les plus modernes de gestion urbaine dans les villes du monde. Ce domaine a dj fait lobjet de nombreuses recherches, et le Groupe dtude devrait tirer parti des recherches existantes plutt que de refaire ce qui a dj t fait. Le Groupe dtude doit pratiquer la transparence et tre ouvert et accessible toutes les rgions, tous les particuliers et groupements et intrts de la RGT. Lurgence des questions en cause et son calendrier limit lobligent des consultations publiques tendues. Cependant, le Groupe dtude nest pas une commission royale denqute tenant des audiences publiques. Dans son travail, il fera une utilisation ingnieuse de la technologie des communications pour crer des occasions de prise de contact facile avec les 4 millions de citoyens de la rgion. ANNEXE AU MANDAT Participation du public au cours de lexamen du Groupe dtude
es questions ventuelles pour le Groupe dtude, regroupes par sujet, sont numres pour indiquer la diversit des sujets qui proccupent le gouvernement ou ladministration dans lexamen de la gestion future de la RGT. Le Groupe dtude doit, malgr cela, dterminer lui-mme les questions appropries et le nombre de questions quil peut traiter pour remplir son mandat court terme et long terme.
Questions ventuelles pour le Groupe dtude
La question fondamentale est de savoir comment disposer dune base financire solide pour la prestation des services municipaux au sicle prochain en contribuant la vigueur de lconomie et au bien-tre des collectivits. Cette question se divise en un certain nombre de questions dtailles. Limpt foncier est-il un moyen suffisant ou appropri pour les futures finances municipales? Quels sont les possibilits ou les inconvnients dautres recettes comme la taxe sur lessence de la RGT, limpt sur le revenu, la taxe de vente, etc.? Quels sont les principes qui rendent limpt foncier quitable pour toute la rgion? Quels sont les lments de limpt et des dpenses qui devraient tre communs et ceux qui devraient tre locaux? Quel est lordre de grandeur des conomies de cots qui pourraient dcouler de la suppression de la multiplication des niveaux de gestion, de la sous-traitance de la prestation des services et dautres modifications aux
Finances municipales
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pratiques municipales? Quelle est la meilleure faon dexercer localement un contrle des dpenses sur les lments apparemment non discrtionnaires du budget municipal : police, ducation, bien-tre social et transports en commun?
Sant conomique et comptitivit
La question fondamentale ce propos est de savoir comment ladministration municipale peut le mieux contribuer la sant conomique et la comptitivit de la RGT. Ceci conduit poser les questions suivantes : Quelle est la meilleure combinaison dlments fondamentaux - taxes peu leves, main-doeuvre bien forme, qualit de vie, drglementation, services fiables et peu coteux, collectivits solides et sres - dont nous avons besoin pour favoriser la comptitivit et comment ladministration municipale peut-elle les garantir au mieux? Quelle est la meilleure faon de commercialiser la RGT? Qui devrait sen charger? Dans quel march? Quels sont les principaux lments dune infrastructure comptitive dont manque la RGT? Quelle est la meilleure faon de stimuler le dveloppement conomique communautaire? Quelle stratgie permettrait daugmenter le rle conomique des aroports, du tourisme et des installations de congrs? O doivent sarrter les activits de dveloppement conomique locales et commencer celles de la RGT? Comment peut-on rsoudre au mieux, au niveau supra-rgional, les conflits entre lamnagement de linfrastructure et la structure urbaine? Faudrait-il sengager dans la voie dune drglementation radicale de la gestion du changement dans nos rgions urbaines? Les mesures court terme possibles sont numres ci-dessous pour indiquer quelques-unes des initiatives que le Groupe dtude pourrait envisager de recommander de mettre en application rapidement pendant son mandat. Le Groupe dtude doit cependant dterminer lui-mme ses priorits. Quelles mesures supplmentaires faut-il prendre pour progresser rapidement vers lintgration des transports en commun lchelle de la RGT? Quelle est la meilleure stratgie de marketing pour que les aroports de la RGT contribuent davantage lconomie rgionale? Comment peut-on faire la meilleure promotion des grands lieux de runions publiques du centre-ville et des installations pour le tourisme dans la RGT et
Mesures court terme possibles
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en faire profiter la RGT? Les directives proposes rcemment sur le dmantlement des installations industrielles suffisent-elles encourager la rutilisation des lieux vacants? Faut-il prendre dautres mesures ou appliquer dautres programmes? Quel est le meilleur moyen de faire avancer les programmes de chauffage de la Ville de Toronto, dHydro Ontario et dautres parties? Faudrait-il mettre excution les dernires propositions en matire dimpt foncier pour lindustrie htelire? STRUCTURE DU GROUPE DTUDE PREMIER MINISTRE DE LONTARIO
SOUS-MINISTRE DE LA PROVINCE DE LONTARIO
PRSIDENT DU GROUPE DTUDE SUR LA RGT
SECRTARIAT DIRECTEUR EXCUTIF
MINISTRES PROVINCIAUX
MEMBRES DU GROUPE DTUDE SUR LA RGT
FONCTIONNEMENT
CONSULTATION
COMMUNICATIONS
RECHERCHE
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MEMBRES DU GROUPE DTUDE Anne Golden (prsidente) Anne Golden, B.A., M.A., Ph.D., est actuellement prsidente de lUnited Way of Greater Toronto, poste quelle occupe depuis dcembre 1987. Auparavant, elle avait travaill six ans au sein de lorganisme, dabord titre de directrice de lattribution des ressources et des relations avec le gouvernement, puis comme directrice de campagne. Elle est maintenant responsable de la plus grande campagne annuelle de souscription de fonds du Canada, campagne qui a permis de recueillir 50,2 millions de dollars en 1995. Mme Golden est le porteparole de Centraide o elle prconise le dveloppement des services communautaires ncessaires et le sens des responsabilits sociales. Son engagement personnel lgard du multiculturalisme et du bnvolat se reflte dans la position de chef de file de Centraide, bien reconnue dans ces domaines. Mme Golden est titulaire dune matrise s-arts de la Columbia University et dun doctorat (histoire amricaine) de lUniversit de Toronto. Au fil de sa carrire, elle a t conseillre spciale auprs du chef de lopposition, directrice de la recherche sur la politique librale, coordonnatrice du Bureau of Municipal Research et charge de cours dans plusieurs universits. Elle a aussi t administratrice de lUniversit de Toronto, administratrice de Sceptre Investments Counsel Limited et elle est membre de plusieurs conseils dadministration et conseils consultatifs dorganismes but non lucratif. Jack Diamond, B.Arch. (Dist), M.A., M.Arch., est architecte et spcialiste de la planification. Son cabinet a reu plusieurs prix internationaux pour ses travaux, parmi lesquels quatre prix du Gouverneur gnral dans le domaine de larchitecture. Son cabinet, A.J. Diamond, Donald Schmitt and Company, a des contrats dans tout le Canada, aux tats-Unis, en Europe, au Moyen-Orient, dans les Antilles et dans le Sud-Est asiatique. M. Diamond est titulaire dun baccalaurat en architecture (avec distinction) de lUniversity of Capetown, dune matrise s-arts dOxford University, en politique, philosophie et conomie, et dune matrise en architecture de lUniversity of Pennsylvania. Il est membre de lInstitut royal darchitecture du Canada et membre titulaire honoraire de lAmerican Institute of Architects. En 1989, il a reu le Toronto Arts Award for Design and Architecture (prix des arts de Toronto pour le design et larchitecture) et, en 1995, un doctorat honorifique en gnie de la Technical University of Nova Scotia. Il est membre de lAcadmie royale des arts du Canada, du conseil dadministration du Mt. Sinai Hospital et de la Jerusalem Foundation. De 1986 1989, il tait commissaire de la Commission ontarienne des droits de la personne. Thomas McCormack, B.A., M.A., est prsident de Strategic Projections Inc. Il a une grande rputation au Canada dans le domaine des perspectives conomiques et dmographiques. Il est membre du conseil de lAssociation canadienne de science conomique des affaires, de la Municipal Officers
A. Jack Diamond
Thomas W. McCormack
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Association, de lInstitut dadministration publique du Canada et de la Socit canadienne de la population. M. McCormack joue aussi un rle important dans la collectivit, tant actuellement prsident du Halton Industry Education Council, prsident du Cercle canadien dOakville et membre du conseil dadministration de la Chambre de commerce dOakville. M. McCormack est titulaire dune matrise s-arts de lUniversit Western Ontario et a une exprience de prs de 25 ans titre de prvisionniste et conseiller, la fois dans le secteur public et dans le secteur priv. Il a notamment travaill pendant 12 ans dans divers organismes de politique gouvernementale fdrale Ottawa. J. Robert S. Prichard, O.C., M.B.A., LL.B., LL.M., LL.D., est le prsident de lUniversit de Toronto. Il enseigne Toronto depuis 1976, et a t doyen de la facult de droit pendant six ans avant dtre choisi comme prsident en 1990. Spcialiste de lanalyse conomique du droit, il a aussi enseign aux facults de droit de Yale et de Harvard. M. Prichard a fait des tudes dconomie au niveau spcialis Swarthmore College et est titulaire dune matrise en administration de la facult dconomie, cycle suprieur, de lUniversity of Chicago. Il a obtenu son LL.B. lUniversit de Toronto et sa LL.M la facult de droit de Yale. Il est officier de lOrdre du Canada et a reu des diplmes honoraires de lUniversit de Montral et du Barreau du Haut-Canada. M. Prichard est membre du conseil dadministration de lAssociation des universits et collges du Canada, membre du conseil excutif du Conseil des universits de lOntario, membre de lAmerican Association of Universities, administrateur de la Socit ontarienne du commerce international, de Enghouse Systems Ltd., dImasco Limite, dOnex Corporation et de Tesma International Inc. Il est aussi membre du conseil dadministration du Upper Canada College, administrateur du Muse royal de lOntario et administrateur du Toronto Hospital. Le Dr Joseph Wong, O.C., B.Eng., M.D., D.Sc., pratique la mdecine familiale Toronto et participe activement la vie des communauts chinoise et non chinoise. Il a aid recueillir des dizaines de millions de dollars au profit des rfugis, de la recherche mdicale et des installations de soins griatriques au Canada. Depuis 1982, il a jou un rle important dans la transformation multiculturelle de Centraide et t prsident du conseil de lUnited Way of Greater Toronto de 1990 1992. Le Dr Wong est aussi membre du conseil dadministration de lAssociation canadienne des liberts civiles, du Mt. Sinai Hospital, du Conseil du premier ministre sur la sant, le bien-tre et la justice sociale, du Conseil canadien des chrtiens et des juifs, de CT Financial Services et de Canada Trustco. Il a t nomm lhomme de lanne par le Toronto Star en 1986, et sest vu dcern lOrdre du Canada en 1992. Il a tudi la mdecine au Albert Einstein College of Medicine de New York. Il est galement titulaire dun baccalaurat en gnie de lUniversit McGill et dun doctorat honorifique en science de lUniversit de Toronto. J. Robert S. Prichard
Dr Joseph Y. K. Wong
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PERSONNES A YANT APPORT LEUR CONCOURS AU GROUPE DTUDE Nous souhaitons remercier de leur concours les personnes suivantes : Philip Abrahams John Adams Howard Adelman John Aker Joan Alfrey Beverley Allen Peter Allen Larry Allison Carl Amrhein Barbara Amsden James Stewart Anderson Theresa Andrews Wayne Arthurs Brian Ashton Jay Aspin Rich Bailey Janice Baker Ron Bakker Nancy Bardecki Bill Barker Jim Barker Doug Barnes Peter Barnes Anthony Barone Suzanne Barrett Vicki Barron George Bartlett Don Baxter Louise Beauprs John Bech Hansen Charles Beer Gail Beggs David Bell William Bell 268 Nigel Bellchamber Beth Benson Mike Benson Meredith Beresford Milton Berger Anne Bermonte Joe Berridge Bryan Bertie Murray Beynon Keith Bird Richard Bird Margaret Black Gail Blackburn Pamela Blais Frank Bobesich Michael Boggs Ila Bossons John Bossons Sheila Botting Paul Bottomley Larry Bourne Pierre Bourque Patty Bowman Harold Braithwaite David Bray Margaret Britnell John Britton Ian Bromley John Brown Jim Bulloch John Burke Carrie Burns Dan Burns Keith Burton Joanne Campbell Donna Cansfield Gerald Caplan Margaret Caravaggie Robin Cardozo Theresa Caron Alfred Carr Glenna Carr David Carter John Cartwright Jeff Chambers Gundy Chambers Fiona Chapman Chris Charleton Raymond Cho Gordon Chong Bob Christie Gardner Church Gail Clark Cam Clarke Anne Collins John Cole Peter Cole Eli Comay Chris Conti Terry Cooke Helen Cooper Carmen Corbasson Don Cousens Dan Cowin Michael Cox Gordon Cressy Robert Cranch David Crane

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David Crombie Bill Crothers David Culham Bill Currie Frank Dale Ron Daniels George Davies Rita Davies Rob Davis John Day David Deaves John De Grove Elvio DelZotto Annie Dell Michael Dennis Diana Dewar Janet Dey Nancy Diamond Ken Dickin Frans Dieleman Caroline DiGiovanni Allan Doheny Richard Doherty Garth Drabinsky Deborah Dubenofsky Rick Ducharme Bill Dunford Cliff Dunkeld Susan Dunn Tom Edwards Arthur Eggleton Robert Elliot Wayne Emerson Enide Emond Susan Eng Kim England
Jeff Evanson Tim Eye Hershell Ezrin Bill Farlinger Andrew Farncombe Frank Faubert Natasha Feder W. Michael Fenn Susan Fennell Paul Fernandes George Fierheller Ann Finlayson Susan Fish Anne Flierman Roland Fleming Kevin Flynn Beryl Ford Dennis Fotinos Ursula Franklin Frances Frisken Allan Frost Joyce Frustaglio Robert Fulford Laura Furst Gunter Gad Kevin Garland Ted Garrard Mike Garrett Len Gertler Meric Gertler Richard Gilbert Don Gilroy Brenda Glover Peter Godfrey Peter Godsoe Sean Goetz-Gadon
Michael Goldberg Kevin Goldthorp Allan Golombek Dick Gordon Bill Granger Jordan Grant Bob Gray John Gray Joan Green June Clark-Greenberg Ken Greenberg David Greenspan Allan Gregg Lois Griffin Robert Grossi David Gunn David Gurrin David Guscott Kathy Haas Barbara Hall Howard Hall Peter Hall Ralph Halpert Diane Hamre Steve Handler Ed Hanowski Palle Hansen James Harding Lee Harding Irv Har rell Bea Harrison Jack Hauseman Imants Hausmanis Peter Healey Frank Heaps Karen Hen Brad Henderson 269

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Catherine Henderson Stephen Herbert Gary Herrema Peter Hill David Hipgrave Marlene Hoare David Hobbs Bill Hogarth John Hogg Alfred Holden Doug Holyday John Honderich Diane Horner Gerry Houston John Howe Shirley Hoy David Hughes David Hulchansky Diane Humeniuk Bob Hunter Roger Hyman Neal Irwin Nando Iannicca Don Ingram Engin Isen Carl Isenberg Fran Jackson Jeff Jackson Lorna Jackson Jane Jacobs Helena Jaczek Craig Jamieson Ries Jansen Pamela Jeffer y Linda Jessop Judith John 270
David Johnstone Ken Jones Tim Jones Stephen Kaiser Ron Kanter Jay Kaufman Frank Kelly Norm Kelly Maureen Kempston Darkes Harold Kennedy Gillian Kerr Leslie Kilmartin Eldred King Joan King Larry Koehle Fred Koenig Emil Kolb Heather Konefat Gordon Krantz Bob Kyle Daniel Labrecque Veronica Lacey Pauline Laing Stien Lal Michele Lalonde Ann Langleben Anne Larson Mel Lastman Randy Leach Diane Lebovic Bob Lehman James Lemon Brian Lenglet Susan Lennard Mary Jane Lennon Frank Lewinberg
Clare Lewis Wanda Liczyk Bob Linton Elma Lobo Rick Loreto Steve Lowden Robert Lutczyk Doug Lychak Ed Lyons Janet Mabley Gayla MacDonald Pam MacDonald Todd MacDonald Bruce MacGregor Jim MacKay Hugh Mackenzie Ron MacIsaac Michael MacIssac Claudette Mackay-Lassonde Katie Mahoney Ann Markusen Stanley Makuch Jane Marlatt Peter Marshall Stan Marshall Dale Martin Craig Mather John Matheson Bruce Mau Ron Maurice Rob Maxwell Paul May Leo McArthur Hazel McCallion Patricia McCarney Michael McDonald

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Diane McGarry Frank McKechnie Frank McKenzie Herb McKenzie Ned McKeown Elizabeth McLaren Stephen McLaughlin Ross McLellan Don McVicar Bruce McQuaig Peter Meffe Gerry Meinzer Roz Mendelson John Meyerstein Bill Michelson Mofeed Michael Bill Mickle Joe Mihevc Glenn Miller Jannie Mills Rob Milligan Peter Milligan Robert Millward John Miron David Mirvish Tim Mischuk James Mitchell Michael Mitchell Ron Mitchell Rash Mohammed David Moll Christian Monnier Leith Moore Peter Moore Wayne Morgan Phyllis Morris Bob Morrow
Douglas Morrow James Mortson Patrick Moyle Pat Mullin Walter Mulkewich Ann Mulvale Terry Mundell Bill Munden Robert Nairn Marc Neeb Cliff Nelles Fiona Nelson Paul Nicholls Brian Nicholson David Nickle Wendy Noble Ron Noonan Bob Nosal David Nowlan Nadine Nowlan Frances Nunziata Gail Nyberg John Nywening John OBryan Gerri-Lynn OConnor Judith Ochalski Case Ootes Steve Orsini Nick Papa Andrea Park Gail Parks Lou Parsons Charles Pascal Edy Pasia Elizabeth Patterson Marilyn Pearce Jane Peatch
David Pecaut Brian Penman Joseph Pennachetti Fred Peters Pat Peterson Larry Petovello Gabija Petrauskas Douglas Petrie Susan Pigott Juri Pill Kostas Plainos Susan Plamondon Richard Poole Jim Potticary Rob Prentice Maja Prentice Valerie Preston Christine Primeau Michael Prue Anne Pyke Stephen Quinlan Bob Ramsay Doug Raven Larry Reed Peter Regenstreif Karl Reichert Heather Reisman Bob Richards Dana Richardson Don Richmond Rhonda Ridgway Joseph Rinaldo Joan Roberts Peter Robertson Margaret Rodrigues Rae Roebuck 271

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Jack Rose Don Roughley Rocco Rossi Virginia Rowden Barry Rowland June Rowlands Marie Rozario Jan Ruby Susan Ruddick Jan Rush Mark Ryall Patrick (Sid) Ryan Emmaleen Sabourin Pat Saito Andrew Sancton Bill Saundercook Barbara Saunders Beth Savan Joyce Savoline Judy Scala Gary Scandlan Rosanna Scotti Carol Seglins Rod Seiling Marilyn Serjeantson John Sewell Jim Sharpe Keith Shier Osker Sigvaldason Richard Simeon Diane Simone Ian Sinclair Andrejs Skaburskis David Smith Derek Smith Larry Smith Stuart Smith 272
Marty Smye Ray Snow Richard Soberman Al Solski Scott Somerville Gregory Sorbara Edward Sorbara Stephen Sparling Vito Spatafora Bob Spencer Diane Springstein Jim Stanford Philip Stenning Thom Stenson Murray Stephen Don Stevenson Greg Stewart T. Steven Stewart Shelly Stillman Richard Stren Maurice Strong Jason Sturgeon Paul Sutherland Brian Sutter John Sweeney Tom Sweeting Glenn Tait Fortunado Taddi Larry Tanenbaum Almos Tassonyi Tom Taylor Bonnie Taylor George Tedder Sante Tesolin Jim Thomas Thomas Threndyle William Thorsell
Elaine Todres Ray Tomalty Peter Tomlinson Alan Tonks Linda Torney Ginnie Nelson-Turner Wendy Tysall Shane Tyson David Vallance Wandi van Leeuwen Peter van der Laan Donna VanAlstine Ron Vanderbelt Ann Vanstone Reinie Vos Ron Vrancart Peter Walker John Waller Walter Wasylko Alan Waterhouse Cam Watson Steven Webber David Weinberg Barry Wellman Alan Wells Virginia West Rodney White Richard Whitehead Sheila Whittaker David Whorley Peter Whylie Dees de Wijs Bryon Wilfert Bob Williams Diane Williams Eugene Williams Paul Wilson

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Chris Winter James Witty David Wolfe Philip Wong Raymond Wong Gayle Wood Margaret Wood Neil Wood Jim Woodward John Wouters Peter Wright Peter WylieDiane Young Paul Zarnke Eberhard Zeidler Lorne Zon Collaborateurs du New Jersey Katie Burdorf Dennis Donovan Jim Lothian Larry Moretti Andy Shapiro Lori Steinemer Wendy Tabot
Collaborateurs de New York Stephen Berger Julia Blinkert Juan Carlos Brind Chugairi Sandy Hornick Donna Lynne Ross Moskowitz Joseph Rose Tim Stork Robert Yaro Collaborateurs de Pittsbur g Carolyn Marks David Young Miller Thomas Murphy Collaborateurs de Vancouver Joan Axford Steve Barnett Robert Bennett Robert Bose Penny Bruin David Cadman Ken Cameron Peter Cave
Nevin Chernick William Clark Dennis Davis Rob Gage Bill Headen Brad Henderson Duncan Jellings Tom Johnstone Hugh Kellas Erik Karlsen Debra Laser Josephine Lim Peter Lofthouse Dan McEwen Ben Marr Bob Metcalfe Donna Michaels J. Barrie Mills Ken Stoke Al Tamblin Don Taylor Bernie Toporowski Bob Whitmore Jennifer Whybrow Richard White Heather Zomar
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MMOIRES
ous avons reu des documents des 211 particuliers et organismes nomms ci-dessous. Certains dentre eux ont prsent plus dun document. La liste suivante ne comprend pas les quelque 70 leaders communautaires de divers secteurs qui ont prsent leur vision personnelle la demande du Groupe de travail et qui ont demand que leur nom ne soit pas divulgu.
Ajax, Ville d Argier, Lindsay Artsvote Association des municipalits de lOntario Association of Conservation Authorities of Ontario Associations des policiers des rgions de Halton, Peel, York et Durham Aurora, Ville d Bannerman, Groo Barr, Erin Beath, Walter Berry, Bob Bloor-Bathurst Madison Business Association Blythe, Scot et Nelson, Fiona Board of Trade of Metropolitan Toronto Boggs, Michael H., CAO, Rgion de Niagara Bossons, Ila Bossons, Professor John Bourne, Professor Larry S. Brampton Board of Trade Brampton, Cit de Brock, Canton de Buck, Karen Burlington, Cit de Bushby, Abby Caccia, Charles, dput Caledon, Ville de Canadian Bankers Association Canadian Federation of Independent Business Canadian Institute of Public Real Estate Companies Canadian Life & Health Insurance Association Inc. 274

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Canadian Property Tax Association Inc. Canadian Union of Public Employees - Local 79 Canadian Urban Research Bureau Carr, George Cavanagh, Larry Challinor II, John Childrens Aid Society of Metropolitan Toronto CHP Heritage Centre Citizens for Property Tax Reform Clarington, Municipalit de Comay, Professor Eli Comit de coordination de la rgion du grand Toronto Commission dlectricit de Brampton Commission dlectricit de Markham Commissions dlectricit dAjax, Pickering et Whitby Confederation of Resident & Ratepayer Association Connell, Stephen Conseil des coles francaises de la communaut urbaine de Toronto Conseil scolaire de la rgion, de York Conseil scolaire de Peel Conseil scolaire de North York Conseil scolaire de Toronto Conseils scolaires des rgions de Peel, Durham, Halton et York Consulting Engineers of Ontario Cook, Jennifer Credit Valley Conservation Authorities Cryer, Kathy (Citizens Against the Amalgamation of School Boards) Dowd, Eric Downey, William B. Dufferin-Peel Roman Catholic Separate School Board Durham, Municipalit rgionale de East Gwillimbury, Ville de East York Board of Health East York, Borough de Engel, Krystyna Environmentalists Plan Transportation Etobicoke Board of Health 275

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Etobicoke Federation of Ratepayers & Residents Association Etobicoke Hydro Etobicoke, Cit de Federation of Canadian Municipalities & Canadian Association of Municipal Administrators Federation of Metro Tenants Association Federation of Oakville Residents Groups Gauer, Christopher Gaul, Alison Gaw, Doris Georgina, Ville de Green Door Alliance Inc. Griffin, Lois Gutkowski, Stefan E. Halton Hills Corridor Development Association Halton Hills, Ville de Halton Regional Police Services Board Halton, Conseil scolaire de Hamilton-Wentworth, Municipalit rgionale de Harbourfront Centre Harron, Kevin Heighington, Gary Heisey, Alan Hopcraft, Marcia Hopcraft, Marg Hospital Alliance of Durham, Halton, Peel and York Hotel Association of Metropolitan Toronto Independent Cab Owners Co-operative Incorporated Institute of Municipal Assessors International Council of Shopping Centres Janle, C. E. Kalaydjian, Steve Karmiris, Maria Kay, Jeffrey Kinahan, Blake F. King, Canton de Kite, Fred C. 276

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Kyle, Dr. Robert Labour Council of Metropolitan Toronto and York Region Lavalle, Nick Leone, Marie; Plunkett, Valerie; Halliday, Wanda et Coaten, Robert Liczyk, W.A., commissaire des finances, Cit de North York Long, John J. Longwoods Publishing Corporation Mahdjoubi, Darius P.Eng. Mangov, Brett Markham, Ville de Markland Homes Association McKnight, Margaret Meadow Wood Rattray Ratepayers Association Metro Action Committee on Public Violence Against Women and Children Metro Cultural Advisory Committee Metro Toronto Sewer and Watermain Contractors Association Metropolitan Separate School Board Metropolitan Toronto District Health Council Metropolitan Toronto Library Board Metropolitan Toronto Police Services Board Metropolitan Toronto School Board Metropolitan Torontos Electric Utilities Miller, Gavin Milton Public Librar y Milton, Ville de Mississauga Board of Trade Mississauga, Cit de Morgan, Gerry, commissaire lvaluation, comts de Huron-Perth Motala, Yasmeen Mulkewich, Walter Municipal Electric Association, District quatre Municipal Tax Collectors of Ontario Municipalit de la communaut urbaine de Toronto Municipalit rgionale de Halton Municipalits rgionales de Durham, Halton, Peel et York, prsidents Mushinski, Hon. Marilyn, dpute Newmarket, Ville de 277

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Niagara Escarpment Commission Nicholson, Brian North York Board of Health North York Hydro North York, Cit de Oakville Citizens Committee on Property Tax Reform Oakville, Ville d Offices de protection de la nature de la RGT Ontario Arts Council Ontario Cable Telecommunications Association Ontario Community College Student Parliamentary Association Ontario Public School Boards Association Ontario Secondary School Teachers Federation, District 51, East York Ontario Separate School Trustees Association Ontario Waste Management Association Orangeville, Ville d Organizational Renewal Project (OPP) Oshawa & District Chamber of Commerce Oshawa, Cit d Peel Region Police Services Board Peel, Municipalit rgionale de Pickering, Ville de Powell, Thomas L., chef du service des incendies, Cit de Scarborough Quance, Jeff Regional Planning Commissioners of Ontario Richmond Hill, Ville de Roberts, Bill Rosenberg, Michael Safe Sewage Committee Scarborough Public Utilities Commission Scarborough Volunteer Citizens Budget Advisory Committee Scarborough, Cit de Seiling, Ken Sewell, John Sexsmith, Mark SMART Toronto 278

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Society of Industrial and Office Realtors South East Toronto Industrial Awareness Organization Topham Park Homeowners Association Tormey, Tim Toronto Arts Council Toronto Board of Health Toronto Construction Association Toronto Economic Advisory Committee Toronto Harbour Commissioners Toronto Real Estate Board Toronto Taxi Cab Owners and Operators Association Toronto, Cit de Transit Integration Steering Committee Transport 2000 Ontario, Inc. Tyrrell, Amber Uxbridge, Canton d Vallance, David Vance, C. E. Vaughan, Cit de Visima, Ryan Vrantsis, Litsa Ward 2 Parents Council, conseil scolaire de la Cit de Toronto Waterfront Regeneration Trust Whitby, Ville de White, Robert M. Whitehead, Richard, conseiller, municipalit rgionale de Peel Wiesner, Peter A. Wilfert, Bryon York Federation of Ratepayers Association Inc. York Region Police Services Board York Region Roman Catholic Separate School Board York Regional Police Senior Officers Association York University York, Cit de York, Municipalit rgionale de
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LISTE DE DOCUMENTS DE RFRENCE Auteurs Anderson, Bill Blais, Pamela (Berridge Lewinberg Greenberg Dark Gabor Ltd.) Blake, Ron (Berridge Lewinberg Greenberg Dark Gabor Ltd.) Brown, Ian Nom du rappor t Summary of Municipal Economic Development Activities in the Greater Toronto Area The Economics of Urban Form
Review of Conservation Authorities in the Greater Toronto Area
Report to the GTA Task Force on Economic Development Activities of the Provincial and Federal Governments Promoting Entrepreneurial Municipalities
Carr, Glenna (Carr-Gordon Limited) Carr, Glenna (Carr-Gordon Limited) C.N. Watson and Associates Ltd.
Provincial-Municipal Interface
Discussion Paper re: Selected Development Charges Issues Overview of Annual Expenditure Implications of a Greater Toronto Regional Municipality The GTA Urban Structure Concepts Study Revisited: Broad Revision of Selected Cost Estimates Report to the GTA Task Force on Process Options Preliminary Tax Impact Models for Metropolitan Toronto Using 1994 Trended Market Values
C.N. Watson and Associates Ltd.
Irwin, Neal A. (IBI Group) McLaren, Elizabeth; John Farrow et Andrew Farncombe Ministre des Finances
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Pecaut, David (The Boston Consulting Group) Pecaut, David (The Boston Consulting Group) Sancton, Andrew Slack, Enid (Enid Slack Consulting Inc.) Stevenson, Don (Canadian Urban Institute) Direction des politiques de taxation Ministre des Finances
The Fourth Era: The Economic Challenges Facing the GTA (Diapositives) The Fourth Era: The Economic Challenges Facing the GTA (Sommaire) Introductory Material for GTA Task Force Report Is There an Economic Crisis in the GTA Core?
Inventory of Existing Governance Structures in the Greater Toronto Area Unit Value Assessment Study
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EXPLICATION DES CALCULS DIMPACT ` MODIFICATIONS APPORTES LA STRUCTURE ACTUELLE DE LADMINISTRATION DE LA RGT
our aider le Groupe dtude dans ses dlibrations, on a retenu les services du cabinet Hemson Consulting Limited qui lon a demand dlaborer un modle pouvant simuler limpact de diffrentes modifications organisationnelles et de politique prvues par le Groupe dtude. Le modle a t labor pour permettre ce qui suit : le transfert de dpenses de fonctionnement pour certaines fonctions et de recettes dun territoire de comptence lautre; llimination des paliers suprieurs en affectant leurs dpenses et leurs recettes de fonctionnement aux municipalits de secteur; les modifications au financement provincial de subventions conditionnelles service par service; les modifications au niveau de financement de subventions sans condition service par service; les modifications rsultant de llimination des subventions dimmobilisations service par service; les conomies de cots reconnues par le Groupe dtude qui rsultent de lefficacit accrue des niveaux de service. La rcapitulation des rsultats du scnario illustre dans la pice 6.6 tient compte des modifications organisationnelles et de politique suivantes apportes la structure actuelle de ladministration de la RGT : limination de toutes les municipalits de palier suprieur; cration dune nouvelle administration de la RGT; transfert de diverses responsabilits fonctionnelles municipales la province ou la RGT; modification de la formule actuelle de financement des subventions inconditionnelles; suppression des subventions de fonctionnement pour toutes les fonctions municipales; suppression des subventions dimmobilisations pour des fonctions municipales prcises. Les modifications organisationnelles et de politique crent ce que lon appelle les questions daffectation. Les cots des municipalits de palier suprieur doivent tre rpartis entre les municipalits de palier infrieur restantes ou affects dautres territoires de comptence, comme la RGT ou la province.
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QUESTIONS DAFFECT ATION La rduction de limposition des municipalits de palier suprieur dcoulant de llimination de paliers suprieurs est affecte aux municipalits de palier infrieur suivant le pourcentage actuel de palier de rpartition. Les recettes des municipalits de palier suprieur ne provenant pas des programmes sont affectes suivant le pourcentage actuel de rpartition. Le paiement tenant lieu de recettes des municipalits de palier suprieur est affect aux municipalits de palier infrieur do proviennent les recettes. Tout surplus ou dficit dune municipalit de palier suprieur est affect aux municipalits de palier infrieur suivant le pourcentage actuel de rpartition. Les cots de toute fonction qui ntaient pas attribus la province ou la RGT devaient tre attribus aux municipalits de palier infrieur. Faute de meilleures donnes, on a utilis la population pour laffectation des cots. Le Groupe dtude a fourni des donnes sur les kilomtres de routes par municipalit de secteur pour Peel et la communaut urbaine de Toronto, et on a utilis ces donnes pour laffectation des cots des routes aux municipalits de secteur dans les rgions respectives. limination de toutes les municipalits de palier suprieur
On a confi diverses fonctions municipales un nouvel organisme administratif de la RGT. Les dpenses nettes de ces fonctions ont t raffectes aux municipalits de palier infrieur de lune des deux faons suivantes : Les dpenses relatives ladministration gnrale, la police, loffice de protection de la nature, les transports en commun et laide aux personnes ges ont t affectes selon une mthode en deux tapes. On a calcul le total des dpenses nettes de chaque rgion que lon a dabord raffect lancienne municipalit de palier suprieur puis la municipalit de palier infrieur suivant le pourcentage de rpartition de lancienne rgion. Les dpenses nettes du zoo de la communaut urbaine de Toronto, la bibliothque de la communaut urbaine de Toronto et dautres installations culturelles, de lamnagement rgional, du dveloppement conomique, de lagriculture et la reforestation, du transport arien et de llimination des dchets ont t affectes aux municipalits en fonction de la part de la cotisation de prquation de chacune dans lensemble de la RGT.
Cration dun nouvel organisme administratif pour la RGT
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Diverses responsabilits municipales fonctionnelles deviennent des responsabilits provinciales
Les fonctions suivantes ont t attribues la province, et les dpenses nettes correspondantes sont la charge de celle-ci. hpitaux aide gnrale aide lenfance garderies de jour CHANGEMENTS DE LA FORMULE ACTUELLE DE FINANCEMENT DES SUBVENTIONS INCONDITIONNELLES
Modifications au financement
Les subventions inconditionnelles ont t limines. Elles sont remplaces par un programme modifi de subventions inconditionnelles dans lequel la province est financirement neutre. La nouvelle subvention inconditionnelle est distribue par tte.
Suppression des Les subventions de fonctionnement sont supprimes pour toutes les subventions de fonctions. fonctionnement pour toutes les fonctions municipales Suppression des subventions dimmobilisations pour des fonctions municipales prcises Prise en compte des conomies releves par le Groupe dtude Suppression des subventions de fonctionnement pour toutes les fonctions municipales 284 Les subventions dimmobilisations (que lon estime tre les subventions dimmobilisations moyennes reues au cours de la priode allant de 1990 1994) ont t limines pour toutes les fonctions lexception des transports en commun, du transport arien et de llimination des dchets. Les pertes au niveau des subventions dimmobilisations exigent, suppose-t-on, une augmentation correspondante de limposition. Le Groupe dtude a dtermin que les administrations municipales conomiseraient 107 millions de dollars en rationalisant ladministration grce des changements dans la gestion. Ces conomies ont t rparties entre les municipalits en fonction de leur part de la cotisation de prquation. Estimations dconomies par C.N. Watson and Associates Ltd. Les subventions de fonctionnement ont t limines.

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LA NOUVELLE VILLE-RGION VILLE-RGION DE TORONTO

RAPPORT DU GROUPE DTUDE SUR LA RGION DU GRAND TORONTO JANVIER 1996

Donnes de catalogage avant publication (Canada)

LA NO UV ELLE VILL E-R GI ON DE TOR ON TO

LETTRE DE PRSENT ATION

LA NOUV ELLE VIL LE-RGIO N DE TO RONTO

2. COMPRENDRE LCONOMIE DE LA RGT

LA N OUVELL E VILLE-R GI ON DE TOR ONTO

SOLUTIONS PRATIQUES AUX PROBLMES URGENTS

3. LA RFORME DE LIMPT FONCIER

LA NOUVE LLE VIL LE-RGIO N DE TO RONTO

LA NOUVELLE V ILLE-R GI ON DE TOR ONTO

5. CONSOLIDER LES MUNICIPALITS

LA N OU VELLE V ILLE-RG ION D E TORO NTO

LA NO UV ELLE V IL LE-R GI ON DE TOR ON TO

LA NOUV ELLE VILL E-RGIO N DE TO RON TO

LA NOUV ELLE VILL E-RGIO N DE TO RON TO

LA NOUV ELLE VILL E-RGIO N DE TO RON TO

LA NOUV ELLE VILL E-RGIO N DE TO RON TO

LA NOUV ELLE VILL E-RGIO N DE TO RON TO

LA NOUV ELLE VILL E-RGIO N DE TO RON TO

LA NOUV ELLE VILL E-RGIO N DE TO RON TO

LA NOUV ELLE VILL E-RGIO N DE TO RON TO

Anne Golden, prsidente

16 J. Robert S. Prichard Joseph Y. K. Wong

Une dmarche axe sur une vision

LA RGION DU GRAND TORONTO (LA RGT) : LE PRSENT, LE PASS ET LAVENIR

1.1 LA RGT AUJOURDHUI

LA RGION DU GRAND TORONTO (LA RGT) : LE PRSENT, LE PASS ET LAVENIR

LA RGION DU GRAND TORONTO (LA RGT) : LE PRSENT, LE PASS ET LAVENIR

Source : ministre des Transports, 1991.

LA RGION DU GRAND TORONTO (LA RGT) : LE PRSENT, LE PASS ET LAVENIR

Un aperu de la RGT Profil gographique

LA RGION DU GRAND TORONTO (LA RGT) : LE PRSENT, LE PASS ET LAVENIR

LA RGION DU GRAND TORONTO (LA RGT) : LE PRSENT, LE PASS ET LAVENIR

Source : Hemson Consulting Ltd., novembre 1995

LA RGION DU GRAND TORONTO (LA RGT) : LE PRSENT, LE PASS ET LAVENIR

PICE 1.4 : IMPORTANCE DE LA RGT ET DE LONTARIO EN 1994

* La production est exprime en dollars de 1986.

LA RGION DU GRAND TORONTO (LA RGT) : LE PRSENT, LE PASS ET LAVENIR

LA RGION DU GRAND TORONTO (LA RGT) : LE PRSENT, LE PASS ET LAVENIR

LA RGION DU GRAND TORONTO (LA RGT) : LE PRSENT, LE PASS ET LAVENIR

Ce dont nous pouvons tre fiers

LA RGION DU GRAND TORONTO (LA RGT) : LE PRSENT, LE PASS ET LAVENIR

LA RGION DU GRAND TORONTO (LA RGT) : LE PRSENT, LE PASS ET LAVENIR

LA RGION DU GRAND TORONTO (LA RGT) : LE PRSENT, LE PASS ET LAVENIR

LA RGION DU GRAND TORONTO (LA RGT) : LE PRSENT, LE PASS ET LAVENIR

LA RGION DU GRAND TORONTO (LA RGT) : LE PRSENT, LE PASS ET LAVENIR

LA RGION DU GRAND TORONTO (LA RGT) : LE PRSENT, LE PASS ET LAVENIR

LA RGION DU GRAND TORONTO (LA RGT) : LE PRSENT, LE PASS ET LAVENIR

COMPRENDRE LCONOMIE DE LA RGT

2.1 LES VILLES-RGIONS ET LA NOUVELLE CONOMIE MONDIALE

La reprise sans emplois

Changement de lemploi (en milliers demplois)

PICE 2.3 - L A REPRISE SANS EMPLOIS DE LA RGT

PICE 2.4 - L A POPULATION ACTIVE SANS EMPLOI

Le dfi du maintien des entreprises

Les dfis conomiques communs des villes et des banlieues

LES DISPARITS DCROISSANTES RENFORCERONT LA

2.3 LES QUATRE RES CONOMIQUES

PICE 2.6 : LES QUATRE RES DE LCONOMIE DE LA RGT

1940 FIN DE LA GUERRE

1950 ANNULATION DE LAVRO

1990 ACCORD DE LIBRE-CHANGE