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INFRAESTRUCTURA PORTUARIA: UN MODELO DEL ACCESO PARA LAS INSTALACIONES ESENCIALES EXTRACTO Lincoln Flor Enzo Defilippi Este

papel analiza las consecuencias principales en la eficacia del puerto causada por un rgimen del acceso introducido recientemente por el regulador peruano para la infraestructura pblica del transporte (OSITRAN). Este modelo del acceso ha entrado en vigor desde enero de 2002. Su objetivo es hacer viable la competencia para los servicios que utiliza la "infraestructura de transporte esencial" como entrada. Se basa en dos contribuciones tericas: El "teorema de Coase y la propuesta de Demsetz ", reduciendo al mnimo el riesgo de la intervencin del gobierno. TEOREMA DE COASE
El Teorema de Coase, atribuido al premio Nobel Ronald Coase, plantea que en un mercado en que los costos de transaccin sean bajos o inexistentes, y que los derechos de propiedad establecidos en los fallos judiciales no permitan una solucin econmica suficiente, se producir necesariamente una reasignacin de estos derechos hacia aquellos que los valoran ms, aunque las cortes fallen en contra de stos. Con todo, son muchos los casos en que los altos costos de transaccin impiden una reasignacin de los derechos establecidos en los fallos judiciales. El anlisis econmico del Derecho (en ingls: law & economics) es una corriente dentro de la teora del Derecho que aplica mtodos propios de la economa en el razonamiento jurdico. El anlisis econmico incluye el uso de conceptos econmicos para explicar el efecto de las leyes, con el objeto de determinar qu reglas legales son econmicamente eficientes, y predecir qu leyes deberan ser promulgadas. PROPUESTA DE DEMSETZ Otra manera de obtener un ptimo de segundo orden sin recurrir a una regulacin directa por parte del Estado es la competencia por el mercado propuesta por Demsetz en 1968. Se trata de que los potenciales entrantes compitan por el derecho de abastecer un mercado. Siempre que exista un nmero suficiente de empresas interesadas, la competencia (mediante ofertas) para obtener o mantener la franquicia llevaran a que el precio se aproxime al costo medio unitario. Este modelo es ampliamente utilizada en la Republica Argentina en especial en los corredores viales. El modelo de Demsetz es atrayente debido a que sugiere que la competencia puede ser posible inclusive cuando existen economas de escala. Otra de las caractersticas positivas de este modelo es la liberacin del Estado de las tareas usuales de regulacin.

En el sector del puerto, sus primeras consecuencias sugieren una mejora en el ambiente competitivo e institucional para la fuente de los servicios que utilizan la infraestructura portuaria. Ambos, los operadores portuarios y los abastecedores de servicios portuarios, ahora tienen incentivos para negociar condiciones del acceso cuando la competicin permite, o a competir para un derecho de exclusividad cuando esto es deseable. Si los participantes no alcanzan un acuerdo dentro de un tiempo razonable, el regulador puede decretar un mandato del acceso que pierdan mucho cualquiera de los participantes, creando los incentivos para que alcancen un equilibrio de Nash.
El equilibrio de Nash o equilibrio de Cournot o equilibrio de Cournot y Nash es, en la teora de los juegos, un concepto de solucin para juegos con dos o ms jugadores, que asume que cada jugador a) conoce y ha adoptado su mejor estrategia y b) todos conocen las estrategias de los otros. Consecuentemente, cada jugador individual no gana nada modificando su estrategia mientras los otros mantengan las suyas: cada jugador est ejecutando el mejor "movimiento" que puede dados los movimientos de los dems jugadores. En otras palabras, un equilibrio de Nash es una situacin en la cual todos los jugadores han puesto en prctica -y saben que lo han hecho- una estrategia que maximiza sus ganancias dadas las estrategias de los otros. Consecuentemente, ningn jugador tiene algn incentivo para modificar individualmente su estrategia. Es importante tener presente que un equilibrio de Nash no implica que se logre el mejor resultado conjunto para los participantes, sino slo el mejor resultado para cada uno de ellos considerados individualmente. Es perfectamente posible que el resultado fuera mejor para todos si, de alguna manera, los jugadores coordinaran su accin. En trminos econmicos es un tipo de equilibrio de competencia imperfecta que describe la situacin de varias empresas compitiendo por el mercado de un mismo bien y que pueden elegir cunto producir para intentar maximizar su ganancia. (ver Historia ms abajo)
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Asimismo, el modelo parece generar eficacia productiva y repartirla en los servicios portuarios, de esta manera contribuyendo a una reduccin potencial en los costos de transporte martimo del Per.

INFRAESTRUCTURA PORTUARIA: UN MODELO DEL ACCESO PARA LA FACILIDAD ESENCIAL (**) 1. INTRODUCCIN Las reformas emprendidas en varios pases latinoamericanos durante los aos 90 han conducido a una reduccin de las barreras comerciales y a un aumento substancial en comercio entre los pases de la regin y el resto del mundo. De este contexto, la reduccin de barreras de la tarifa han aumentado la significacin relativa de los costos de transporte martimo en el valor final de mercancas. Los estudios recientes conducidos por el Banco Interamericano de Desarrollo, dieron a conocer que los costos de transporte martimo estn determinados, entre otros factores: Por la eficiencia del puerto; para lo cual las ineficacias actuales pueden convertirse en una barrera comercial potencial. A este respecto, la creciente participacin privada en el suministro de servicios portuarios martimos en pases como el Brasil, Argentina, Chile y Per, parece estar contribuyendo a mejorar sus eficiencias (1).Sin embargo, la solucin crea la necesidad de considerar nuevos problemas, tales como la prdida potencial de eficiencia causada por la extensin del poder monoplico del operador para mercados competitivos que usan infraestructura portuaria. En este nuevo contexto, a operador portuario puede tratar de proveer servicios integrales (directamente, o con apoyo de una empresa relacionada), y de esta manera tener incentivos para excluir a otras empresas de mercados competitivos.

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Lincoln Flor (flor@ositran.gob.pe) y Enzo Defilippi (edefilippi@ositran.gob.pe). Este papel ser presentado en la conferencia 2002 (Asociacin Internacional del IAME de Economistas Martimos). Ciudad de Panam, noviembre de 2002. Los autores quisieran agradecer a A. Bullard, a C. Garca-Godos, a R. De la Cruz, a V. Paredes, a Juan Arbold y a un rbitro del anonimus. Las opiniones expresadas en este documento no reflejan necesariamente la opinin de OSITRAN. (1) Esto se demuestra en los informes de Micco y Prez (2002), Farromeque (2002) y el Corporacin Andina de Fomento, que convienen, de diversas perspectivas, que la participacin privada en puertos genera otras eficacias.

En Per, la estrategia del ente regulador de infraestructura de transporte pblico es focalizarze en: i) ii) Acceso a infraestructura del puerto y la promocin de competencia siempre que esto sea posible, y Intervencin limitada (riesgo regulatorio) a mercados donde la competencia no es ni posible ni deseable.(2)

La cuestin de acceso a infraestructura esencial ha sido desarrollada ms ampliamente desde una perspectiva terica y prctica en sectores como telecomunicaciones y energa, donde ha habido avances sobresalientes. En el sector de transporte, en contraste, la prctica precede a la teora. Tradicionalmente, han sido desarrollados diferentes formas de anlisis de acceso en la industria del transporte en un contexto unimodal. En algunos pases, tales como Mxico, las leyes desarrolladas separadamente para cada tipo de infraestructura regula el acceso. (3).En otros pases, como Australia y los Estados Unidos, los reguladores de cada modo de transporte han seguido las leyes relacionadas con anti-monopolios. En Per, un enfoque multi-modal ha sido tomado (4). Este artculo analiza las principales consecuencias de la eficiencia portuaria de un modelo de acceso para infraestructura de transporte recientemente introducida en Per. Como veremos ms abajo, el mecanismo no slo est ayudando a incrementar la eficiencia, sino tambin ha introducido ms dinamismo dentro del sector pblico y privado, a pesar del hecho de que el proceso de concesin portuaria ha sido interrumpida por razones polticas. (2)Un acercamiento similar al acceso fue desarrollado por el regulador de puertos en el pas de Australia del sur sin embargo, otros reguladores ha elegido diversas estrategias. En 1998, el "Superintendencia de Puertos de Colombia" fij las tarifas para el remolque y el pilotaje en el puerto de Cartagena, aunque haba tres surtidores en el mercado. En Mxico, el acceso a la infraestructura del puerto es gobernado por una ley (Ley de Puertos). 3 ( ) Ley de Puertos. (4) Comparado con las agencias de regla unimodal, el concepto de un cuerpo regulador multi-modal puede reducir los riesgos y los costos de regulacin, pues utiliza la misma tecnologa para generar un marco regulador para el acceso a los varios modos del transporte.

El resto del artculo est estructurado como sigue. La segunda seccin presenta los elementos conceptuales que han servido como cimientos del modelo de acceso portuario. La tercera seccin describe el modelo y sus principales consecuencias en los mercados de servicios portuarios. En la cuarta seccin, las estrategias de los operadores y proveedores de servicio son analizadas usando la teora de juegos, mientras que la seccin quinta trata de pronosticar la evolucin del mercado de los servicios portuarios a la luz de los nuevos acuerdos institucionales. Las conclusiones del artculo son presentados en la ltima seccin. 2. USO DEL MECANISMO DE MERCADO CONTRA LA REGULACIN Bajo cualquier marco de administracin del puerto martimo de no exclusividad (multi-operador o operador nico), los operadores de servicio tales como remolques o estibadores necesitan usar parte (o todo) de la infraestructura portuaria para poder ofrecer sus servicios. Si esta infraestructura no puede ser reproducida eficientemente, ello se convertir en un potencial cuello de botella o infraestructura esencial para el suministro de la cadena de transporte. (5).Bajo esas condiciones, una asimtrica relacin es producida entre la entidad que administra la infraestructura esencial y las empresas que las usan. En este contexto, un operador portuario integrado verticalmente tiene incentivos para rechazar o discriminar la provisin de acceso para sus competidores. Si esto ocurriera, la prdida de eficiencia social causado por exclusin de competidores puede ser significante, y sera esperado tener mayores precios, como tambin la subutilizacin de la infraestructura. Esto sugiere que reglas y salvaguardas son necesarias para garantizar acceso a las instalaciones esenciales del puerto. El modelo adoptado en Per propone un marco para el acceso basado en 2 contribuciones tericas: i)El Teorema de Coase y ii)La propuesta de Demsetz. El Teorema de Coase indica que si los derechos de propiedad son bien definidos y no hay costos de transaccin (o estos son bastante bajos) la negociacin entre las partes (5) Otras caractersticas de las instalaciones esenciales son la carencia de substitutos, y la presencia de elementos de un monopolio natural geogrfico. Bajo estas circunstancias, la duplicacin no es econmica.

conducir a una mejor asignacin de recursos que si hubiera intervencin del gobierno. En este contexto, la intervencin del ente regulador es justificable solamente si sus costos administrativos son ms bajos que los costos transaccin de un acuerdo negociado entre las partes. Como veremos ms abajo, el mecanismo usado en este modelo limita la participacin del regulador para casos en los cuales el acceso es necesario y las partes no logran llegar a un acuerdo. Considerando que la informacin de los costos de operacin es necesariamente menor en las manos del ente regulador que aquella en las manos de las partes (a pesar que el ente regulador puede tener ms informacin que normalmente estara disponible a una tercera parte), el riesgo de que el ente regulador est estableciendo condiciones de acceso caras, crea un incentivo para un acuerdo de equilibrio rentable entre los operadores del puerto y los proveedores de servicio. Este acuerdo tiene las caractersticas del equilibrio de Nash. (6) En los casos en donde el acceso es limitado a uno o pocos proveedores de servicios, y hay ms partes interesadas que infraestructura disponible (por seguridad, medioambiente, u otras razones), el modelo incorpora la contribucin de H. Demsetz al requerir de proveedores de servicios para competir por derechos de acceso. Si los mercados para embarque o servicios de carga son (77) competitivos exante, el acceso es concedido a aquellos dispuestos a pagar los ms altos precios de acceso. Esta solucin es eficiente porque concede los recursos escasos a quienes lo valoran ms. Si el mercado final es un monopolio, el esquema propuesto reduce los costos sociales al conceder acceso al licitador que ofrece el precio final ms bajo, el cual tendr la particularidad de ser el ms cercano al costo promedio, que es, la segunda mejor solucin. El mecanismo sugerido por Coase y Demsetz causarn que los precios por servicios esenciales se acerquen a su costo marginal o promedio (8),dependiendo de la importancia de los costos hundidos, y que implique productividad y asignacin incremental de eficiencia. Si las eficiencias (6) Una situacin en la cual los operadores y los abastecedores de servicio portuarios no tienen ningn incentivo para cambiar su estrategia. 7 ( ) Por ejemplo, en la caja de abastecedores de las gras en las literas que tienen caractersticas similares. 8 ( ) Primero y en segundo lugar lo ms mejor posible, respectivamente.

ganadas en los servicios portuarios son producidas sistemticamente, esto puede reducir los costos de transporte martimo, tal y como sugirieron Micco y Prez (2002). Una consecuencia ms directa del modelo es que har a los mercados de los servicios portuarios ms impugnables (9).Las condiciones institucionales mejoradas para el acceso al mercado al ms bajo costo posible de transaccin, hace imposible para empresas existentes de incrementar sus mrgenes sin crear un incentivo para la entrada de ms competidores. (10). Es digno de atencin que la entrada de muchos participantes dentro de un mercado pueda conducir a una reduccin de incentivos para invertir y mantener adecuadamente la infraestructura portuaria. Esta compensacin entre competencia e inversin es particularmente relevante en pases como Per, los cules tienen infraestructura subdesarrollada y una gran necesidad para mayor competencia (intra e inter portuaria) (11).). En esta situacin compleja, el modelo trata de alcanzar un balance entre 2 objetivos contradictorios (incentivos de inversin bajo monopolio y fomento de competencia) a travs del uso de mecanismos de mercado, as evitar riesgos de congestin y reducir incentivos para free riders y cherry pickers. En otras palabras, promoviendo la competencia donde sta sea posible. 3. El modelo peruano de acceso para infraestructura martima de puertos. 3.1 La regulacin de acceso.

En 1998, como parte del un programa de reformas institucionales, fue creado OSITRAN (Organismo Supervisor de la Inversin en Infraestructura de Transporte de Uso Pblico), como el ente responsable para la regulacin de (9) Esto refiere al aumento en la competicin potencial que ocurre cuando no hay barreras a la entrada causada por costes hundidos. (10) Las discusiones sobre mercados contestable fueron desarrolladas por Baumol, Panzar y Willig. (1982). (11) Desemejante de algunos pases desarrollados, que no tienen dficit significativo en la inversin, sino requerir ms competicin.

mercados de uso de infraestructura pblica de transporte. ste tambin supervisa contratos de concesiones para puertos martimos, aeropuertos, vas frreas y autopistas y carreteras en Per. Como se muestra en el Apndice 1, los puertos pblicos peruanos son operados por 2 organizaciones: una administracin del estado (ENAPU) y una compaa privada verticalmente integrada (TISUR). Bajo ciertas circunstancias, ambos deben proporcionar acceso a la infraestructura portuaria hacia terceros para suministrar ciertos servicios. El Modelo Regulatorio de Acceso ha estado vigente desde enero del 2002. Su objetivo es hacer viable la competencia de servicios que usen infraestructura de transporte como entrada. Siguiendo los lineamientos para aeropuertos y puertos martimos establecidos en Australia, la Regulacin de Acceso clasifica los servicios como esencial o complementario, diferencindose entre ellos de acuerdo a si forman o no un vnculo en la cadena de suministro de transporte, y la dificultad de duplicar la infraestructura necesitada para ofrecer a ellos. Para que un servicio califique como esencial, las siguientes preguntas especficas deben ser respondidas afirmativamente: a) Es necesario el servicio para completar la cadena de transporte logstico? b) Es esencial garantizar acceso a parte de una infraestructura, porque no hay una alternativa viable tcnica o econmica? La infraestructura aludida en la segunda pregunta, es considerada una instalacin esencial o infraestructura esencial. Acceso a infraestructura, la cual no califica como esencial es dejado para ser determinado por la negociacin entre partes. La lista de servicios considerados como esencial es flexible, y depende de las condiciones de mercado, como tambin del dinamismo de la tecnologa asociada con su produccin. La Regulacin de Acceso permite a OSITRN incluir o excluir servicios e infraestructura de la lista si las condiciones cambian. En el caso de los puertos martimos, los servicios e infraestructura consideradas como esenciales son los siguientes:

Tabla 1: Puertos martimos: Servicios e infraestructura considerados como esenciales Servicios Esenciales Remolque. Practicaje. Amarre y desamarre. Embarque y desembarque. Estiba y desestiba. Manejo de orilla (tienda de buque). Pesaje. Servicios complementarios: suministro de combustible, electricidad, limpieza y recoleccin de basura. Infraestructura Esencial rea martima adyacente. Muelles. Amarraderos. Maniobras de reas interiores. Gras fijas y mviles con restricciones de posicin. Mquinas para pesaje. Bandas transportadoras. Almacenes especializados para productos peligrosos.

Por ejemplo, el remolque es considerado ser un servicio esencial no slo porque es necesario para completar la cadena logstica (un buque no puede atracar si este servicio no es provisto), sino porque ste no podr ser ofrecido a menos que el proveedor tenga acceso a los amarraderos y las reas martimas adyacentes (canales y radas) al puerto. Almacenaje, por otro lado, no es considerado como un servicio esencial, aunque es razonablemente necesario para completar la cadena logstica, pero tambin puede ser provedo fuera del puerto. Es importante notar que el Reglamento de Acceso no modifica los contratos de concesiones firmados antes que entre en vigencia, aunque es aplicable si hubieran temas importantes que no estn cubiertos de forma especfica en los contratos de concesiones. 3.2. El Contrato de Acceso y los Cargos Asociados.

La Regulacin de Acceso establece un grupo mnimo de elementos que los contratos de acceso deben contener. Los contratos sern mantenidos en el Registro Pblico, con el fin de brindar suficiente informacin a los proveedores potenciales de servicio para que tomen sus decisiones.

Asimismo, la Regulacin de Acceso describe situaciones en las cules es razonable denegar acceso (como una consecuencia de limitaciones tcnicas, fsicas o econmicas) e incluye lineamientos para determinar las condiciones de concesiones, como seguro, requerimientos tcnicos, y duracin de contrato, entre otros. Estas condiciones son los fundamentos del concepto de acceso razonable. Con el fin de determinar el cargo de acceso, la Regulacin presenta 4 principios bsicos para llegar al cargo ptimo (monto que no desalienta la inversin o el acceso a la infraestructura), que se aplica si el contrato es negociado entre las partes, como consecuencia de una subasta, o impuesto por OSITRAN: a) Mantener los incentivos infraestructura. b) Minimizar los costos de infraestructura. c) Brindar incentivos para eficientes. d) Minimizar los costos de 3.3. para inversiones en manutencin y operacin de la la entrada de competidores regulacin.

Procedimientos de Acceso.

El procedimiento de acceso busca usar mecanismo de mercado para definir condiciones de acceso, limitando la intervencin de OSITRAN para aquellos casos donde el acceso es negado o las partes no pueden llegar a un acuerdo. El procedimiento es como sigue: a) La empresa interesada presenta una solicitud de permiso de acceso al operador portuario. b) Si el operador portuario rechaza la solicitud, la empresa interesada puede apelar al Tribunal de Solucin de Controversias de OSITRAN. c) Si el operador acepta la solicitud, o el Tribunal de Solucin de Controversias lo ordena, es hecho pblico de modo que otras empresas puedan presentar sus solicitudes. d) Si no se presentan ms solicitudes, o el operador del puerto puede conceder acceso para todas las empresas interesadas, las partes son libres de negociar el contrato de acceso con transparencia. e) Si el nmero de solicitudes es mucho mayor que la capacidad de la infraestructura, deber efectuarse una subasta supervisada por OSITRAN.

f) En el caso en que las partes sean libres de negociar y no se llegara a un acuerdo, o si el operador portuario se negara a firmar el contrato, OSITRAN puede promulgar un Mandato de Acceso (una orden que concede acceso). 3.4. Consecuencias de los mercados de servicios portuarios. Desde que la Regulacin de Acceso ha estado vigente slo un corto periodo (enero del 2002), es difcil obtener evidencia convincente de sus consecuencias. No obstante, es posible describir algunos de sus efectos preliminares: a) Parece que el nuevo rgimen de acceso ha incrementado la respuesta del mercado para servicios en los modos de transporte regulados por OSITRAN. Dentro de esto, el impacto ha sido mayor en el sector portuario, debido, presumiblemente, a la gran competitividad de proveedores y a la cantidad de operaciones que envuelve. b) Solicitudes de acceso han sido presentados para remolque y servicios de amarre en varios puertos, como tambin para instalar gras en el puerto del Callao. c) El efecto mayor parece estar en los servicios de amarre. Antes de la Regulacin de Acceso, sta fue un rea tradicional reservada para el operador portuario. d) Se espera que TISUR tenga incentivos para denegar el acceso con el fin de favorecer sus operaciones y aquellas de sus compaas subsidiarias, mientras que probablemente se espera que la compaa estatal permanezca neutral. No obstante, tambin se ha visto a ENAPU tratando de retrasar o restringir el acceso cuando encaran una inminente prdida de su poder de mercado (como en servicios de amarre), o cuando expresan su deseo para invertir (a pesar de la escasez de fondos pblicos) como en gras para el puerto del Callao. e) La dinmica del mercado est desafiando a las autoridades, los cules no reaccionan a la misma velocidad del sector privado. Por ejemplo, a pesar del inters mostrado por varias empresas en proveer servicios de amarre, los permisos no pueden ser concedidos porque la autoridad martima an no ha definido los requerimientos tcnicos para conceder las licencias respectivas. f) Aunque la Regulacin de Acceso fue publicado por adelantado para su discusin, y desde entonces el ente

Regulador ha hecho grandes esfuerzos para darlo a conocer, una gran cantidad de proveedores de servicios todava ignoran sus beneficios potenciales. g) La Regulacin de Acceso ha encontrado considerable oposicin de algunas organizaciones emprendedoras, incluyendo las agencias martimas pequeas y medianas como tambin las compaas estibadoras. Estos mercados estn fuertemente concentrados en pocas compaas grandes que tienen una considerable participacin de mercado, y muchas compaas pequeas compitiendo por la participacin restante, generando slo mrgenes modestos. La oposicin puede ser una consecuencia de los altos estndares ahora requeridos para obtener acceso, los cules no podrn ser cumplidos por las empresas pequeas. Es tambin importante tomar en cuenta que el actual clima poltico se ha hecho adverso para las reformas orientadas al mercado. Esta circunstancia, combinada con un frgil estado de la economa peruana, puede haber mitigado algunos efectos positivos de la Regulacin. De hecho, una reciente licitacin pblica para la operacin de terminales de almacn en el puerto del Callao fue suspendida en respuesta a una peticin de los licitadores, quines teman que el paso de la legislacin propuesta que regulara el trabajo de puerto, incremente substancialmente sus costos. 4. Anlisis de las estrategias de acceso. La teora de juegos puede ser til para analizar las estrategias de acceso de los operadores portuarios y los proveedores de servicios, lo cual luego puede servir como un input cuando se pronostique las consecuencias de la implementacin del modelo. La figura siguiente muestra los posibles resultados de la interaccin entre los operadores portuarios y los operadores de servicio. FIGURA Pgina 9 Resultados: Inicialmente el operador portuario es el suministrador exclusivo de servicios portuarios. Despus de la implementacin del modelo de acceso, l puede asumir una actitud pasiva o activa. Se espera que un operador portuario pblico sea ms pasivo (en trminos estratgicos)

que un operador privado verticalmente integrado, dado que los derechos de propiedad son mejor definidos por ste ltimo y que la integracin genera incentivos para adoptar una estrategia activa. Otros factores son la naturaleza conservadora de la burocracia, la escasez de incentivos para la toma de riesgos en el sector pblico, etc. Muchos de los monopolios pblicos portuarios son muy efectivos en la prevencin de competencia, incluso donde hay subvenciones para los privados, como en Filipinas o India. En una segunda etapa del diagrama, los incentivos creados por un rgimen de acceso hacen a algunos mercados potencialmente ms competitivos que antes (amarre, alquiler de gras, remolque, etc). Competidores potenciales pueden decidir entrar (o no hacerlo) dentro del mercado, independientemente de la actitud del operador portuario. Como consecuencia, pueden ser obtenidos 10 resultados de estrategias diferentes (equilibrios), de los cules 6 son claramente competitivos. Slo una clara salida anticompetitiva puede ser alcanzada, en caso de colusin entre el operador del puerto y un competidor. Sin embargo, este resultado ser un problema menos importante si las partes no pueden garantizar estabilidad para el crtel, lo cual probablemente ocurrir si no hay barreras importantes de entrada. Es poco probable que resultados como una guerra de precios causar en una situacin predadora si las barreras de entrada son insignificantes. Incluso si el operador portuario pudiera temporalmente reducir el precio de un servicio por debajo de su costo, ste probablemente sera incapaz de recuperar sus prdidas despus de expulsar a la competencia porque el incremento en precios incentivara la entrada de nuevos competidores (o el regreso de las empresas que haban salido del mercado). Si el operador portuario decide no competir, sino dejar a otros proveedores de servicio para que lo hagan, en cualquier caso ste recibir ingresos por cargos de acceso, resultando en la prctica ganancias mayores a cero. Si el operador portuario es integrado hacia abajo, podr conceder acceso a terceros con las mismas condiciones o tratar de discriminar a favor de sus empresas asociadas. En el primer caso, las partes fcilmente deben llegar a un acuerdo. En el segundo caso, hay una amenaza de un mandato promulgado por el ente Regulador. Sin embargo, este resultado probablemente sea ms caro que un acuerdo negociado, y es propenso a generar resultados sub-ptimos

debido a la informacin asimtrica entre el ente Regulador y las partes. Estas asimetras tambin reducen los incentivos para ms competencia y pueden beneficiar a una parte sobre la otra y, de esta manera, generar ms distorsiones. Sin embargo, un resultado no deseado puede generar negociaciones adicionales con la idea de remplazar el mandato. Si el nmero de proveedores potenciales es limitado, es posible que una subasta produzca diferentes cargos de acceso entre los competidores (a menos que haya colusin). No obstante, este resultado no producira ineficiencias porque cada competidor tendra incorporado este componente dentro de su funcin de costos en el momento de la licitacin. Otro resultado interesante es que el incremento en la disputabilidad de los mercados puede generar una situacin en la cual un servicio es provedo slo por un suministrador (probablemente el operador portuario), pero con precios competitivos por la dificultad de incrementar los mrgenes debido a la amenaza de entrada de nuevos contendores. Esta condicin castigar al operador del puerto, produciendo ganancias competitivas (Um-a,0). En el caso en el cual el operador adopte una actitud activa, l probablemente incurre en costos (denotado c) de proteccin de l mismo contra nuevos competidores. Estos costos pueden tomar la forma de sobre-inversin, gastos de lobby, investigacin de mercados, etc. En este caso, el resultado ser similar a aquel obtenido cuando el operador del puerto adopte una actitud pasiva, con la nica diferencia del costo c. Un resultado que no constituye un equilibrio eficiente corresponde a la situacin donde las negociaciones son unilateralmente retrasadas o no se logra un acuerdo. Como se indic antes, en estas circunstancias el ente Regulador puede amenazar con promulgar un mandato, dando a las partes un periodo para que lleguen a un acuerdo. Puede ser visto que en casi todos los casos, los mercados portuarios estn hacindose potencialmente ms competitivos, independientemente de la actitud del operador portuario. La nica excepcin es la colusin, la cual tiene una baja probabilidad de ocurrencia y es probable que sea efmera debido a la divergencia de objetivos entre las varias partes envueltas. Visto desde una perspectiva social, cualquier equilibrio competitivo es deseable, a

pesar de si ello es logrado a travs de negociacin o subasta (licitacin). Vale notar los incentivos causados por el mandato, el cual tiende castigar a las partes si los equilibrios competitivos no se logran.

Apndice 1: El sistema de puerto martimo peruano Per tiene 7 puertos pblicos, distribuidos a lo largo de 2,500 km de costa. El ms importante es el Callao, localizado en las inmediaciones de Lima, el cual registr en el 2001 un movimiento equivalente al 70% de la carga movilizada de todos los puertos martimos. Otros importantes puertos son General San Martn, Matarani y Paita, los cuales movilizan 3.7 millones mtricas de toneladas (MT). Terminal Facturacin (US $ millones) 64.51 2.91 Toneladas Mtricas (000) 11,336 1,473 1,428 812 871 520 142 16,582

Callao Gral. San Martn Matarani 8.71 Paita 4.06 Salaverry 3.63 Chimbote 3.86 Ilo 1.06 TOTAL 88.74 Source: ENAPU, TISUR

Desde 1970, los puertos martimos peruanos han sido operados por ENAPU S.A. Esta es una compaa del estado que depende del Ministerio de Transporte y Comunicaciones. En 1999, las concesiones de puertos martimos empezaron con la concesin del puerto de Matarani a TISUR. Desde entonces, el proceso ha sido suspendido como una consecuencia de un clima poltico adverso a reformas orientadas de mercado. La operacin pblica de los puertos martimos peruanos tiene muchas deficiencias que reducen la competitividad del comercio exterior peruano. Primero, ENAPU tiene un nmero excesivo de empleados, el cual, como Callao solo, alcanza 700 cuando un adecuado nmero sera entre 150 y 200. Otro problema es que ENAPU es responsable de todos los pagos de retiro para sus empleados antiguos, los cuales representan 30% de sus costos anual. Estos problemas resultan en tarifas que estn entre los ms altos de la regin, como se muestra por un reciente estudio conducido por OSITRAN, el cual indica que las tarifas de servicios en el puerto del Callao son casi 3 veces el promedio latinoamericano. Otro negativo efecto de la administracin pblica es su inhabilidad para hacer necesario inversiones que sigan el ritmo de los avances tecnolgicos. Por ejemplo, el puerto del Callao no tiene gras ni suficiente profundidad de agua para permitir atracar buques grandes, a pesar de manejar 85% del cargamento de contenedores del pas. Es calculado que la inversin necesaria para modernizar el principal puerto martimo excede los US$ 270 millones, una suma que el Tesoro no puede afrontar. Desde mediados de los 80s, ENAPU no ha suministrado exclusivamente ciertos servicios. Esto ha permitido a las empresas privadas incrementar su participacin en algunos mercados de servicios portuarios, los cuales, generalmente, son altamente concentrados. Por ejemplo, 5.5% de los agentes martimos representan 80% de las operaciones en el Callao, mientras 12% de empresas estibadoras representan 70% del mercado en Matarani. En otros puertos, la situacin es similar. Actualmente, las tarifas de servicios portuarios cubren todos sus costos, incluidos aquellos que pudieran ser cubiertos por un cargo de acceso independiente. El siguiente cuadro muestra los cargos de acceso que en

este momento son cubiertos por las tarifas de embarcadero, amarradero y remolque. Cargos de Acceso actualmente cubiertos por las tarifas de los servicios portuarios La tarifa de embarcadero cubre cargos de acceso a: Almacenamiento y descarga. Manejo de orilla (tienda de barco). Papeleo administrativo (cargamento) La tarifa de amarradero cubre los cargos de acceso a: Papeleos administrativos (barco). Servicios complementarios: suministro, limpieza y recoleccin de basura, etc. La tarifa de remolque cubre los cargos de acceso a: Pilotaje

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