Ciencia Politica - UFPR

Cincia Poltica Cincia Poltica
Julian Borba
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B726c Borba, Julian Cincia poltica / Julian Borba. - Florianpolis : SEaD/UFSC, 2006. 128p. Inclui bibliografia
1. Poltica. 2. Polticas empresariais. 3. Planejamento. 4. Participao. I. Universidade Federal de Santa Catarina. Secretaria de Educao a Distncia. II. Ttulo. CDU: 32 Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071
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Sumrio
UNIDADE 1 Anlise poltica: estudo das categorias, dos conceitos e problemas bsicos da Cincia Poltica
O que poltica.....................................................................................09 Os recursos polticos e a influncia poltica................................................26 Bibliografia.................................................................................................42
UNIDADE 2 Sistema poltico clssico e contemporneo e suas influncias em polticas empresariais

A histria das idias e das instituies polticas.......................................45 Os sistemas polticos e as polticas empresariais...........................................62 Bibliografia.................................................................................................68
UNIDADE 3 Planejamento e tomada de decises

Decises polticas, estratgicas, tticas e operacionais.........................................73 Deciso poltica e atores polticos...........................................................84 Decises polticas e alternativas decisrias.................................................86 Desafios aos processos de deciso do moderno gestor pblico...............90 Bibliografia.................................................................................................91
UNIDADE 4 Participao e informao

O que participao......................................................................97 Tipos de participao.................................................................................99 Os graus e os nveis de participao............................................................102 Por que participar.................................................................................105 Condicionantes da participao............................................................111 Os principais espaos de participao.........................................................116 Participao no Brasil...............................................................................118 Participao e informao..........................................................................121 Bibliografia.................................................................................................122
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Anlise poltica: estudo das Anlise poltica: estudo das categorias, dos conceitos categorias, dos conceitos e e problemas bsicos da problemas bsicos da Cincia Poltica Cincia Poltica
UNIDADE
Curso de Graduao em Administrao a distncia
Objetivo
Nesta unidade, voc vai conhecer, ou rever caso j conhea, o que Cincia Poltica e os principais elementos utilizados na anlise poltica.
Mdulo 1
O que poltica
inquestionvel que o universo empresarial tem profundas interfaces com o que acontece no mundo da poltica. Exemplos no faltam para comprovar essa afirmao. Podemos citar desde o impacto que crises polticas podem ter sobre a economia de um pas, passando por questes como a definio da taxa de juros pelo Banco Central, chegando at as polticas pblicas de infra-estrutura, segurana e bem-estar social. Em outras palavras, a poltica afeta diretamente a dinmica das organizaes, sendo fundamental ao administrador conhecer esse universo para o bom exerccio de suas funes. Comecemos, ento, definindo poltica. Para tratar dessa questo, vamos utilizar a argumentao desenvolvida por Dallari (2004, p.8), em seu livro O que participao poltica. Segundo esse autor, a palavra poltica tem origem grega, sendo especialmente importante para a compreenso de seu sentido o exame da obra do filsofo Aristteles, que viveu em Atenas no sculo IV antes de Cristo:
Os gregos davam o nome de polis cidade, isto , ao lugar onde as pessoas viviam juntas. E Aristteles diz que o homem um animal poltico, porque nenhum ser humano vive sozinho e todos precisam da companhia dos outros. A prpria natureza dos seres humanos que exige que ningum viva sozinho. Assim sendo, a poltica se refere vida na polis, ou seja, vida em comum, s regras de organizao dessa vida, aos objetivos da comunidade e s decises sobre todos esses pontos (DALLARI, 2004, p. 8).
Com essas consideraes, possvel perceber que a origem da idia de poltica est relacionada organizao da vida em coletividade, s maneiras de se organizar essa vida. As mudanas histricas promoveram profundas alteraes na forma como as sociedades organizam-se. Essas mudanas, porm, no
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afetaram o ncleo da idia de poltica, que continua o mesmo desde a Grcia Antiga. Para ilustrar esse significado histrico da idia de poltica como ao e organizao da vida em coletividade, retiramos um exemplo da apresentao do livro O que poltica, de Wolfgang Leo Maar (2004, p.7-8).
Em 1984, aps vinte anos de Presidentes impostos pelos militares, milhes foram s ruas em comcios por todo o pas na memorvel Campanha das diretas para se manifestarem pela eleio direta, secreta e universal do Presidente da Repblica. Como se sabe, este acabaria por ser indicado por um colgio eleitoral pela via indireta, porque a maioria dos congressistas eleitos foi contrria eleio direta. Em 1985 este mesmo Congresso Nacional rejeitaria a proposta de convocao de uma Assemblia Nacional Constituinte livre e soberana, desvinculada do Congresso Nacional, anulando assim os esforos populares para que os congressistas no agissem em benefcio prprio. No incio de 1986 o governo decretou o plano cruzado promovendo uma reforma econmica em que se anunciavam benefcios populao majoritria de baixa renda, com o que conquistou amplo apoio nas eleies de 15 de novembro. Encerrado o pleito, o governo decretou novas medidas altamente impopulares, levando as centrais sindicais a convocar uma greve nacional de protesto contra a poltica econmica do governo. Em alguns lugares o exrcito foi s ruas para garantir a ordem e as instituies, a exemplo do que fez em 1964. No preciso se estender mais. Este breve recorte de alguns momentos da histria recente do Brasil elucida exemplarmente o significado da poltica atravs dos movimentos que visam interferir na realidade social a partir da existncia de conflitos que no podem ser resolvidos de nenhuma outra forma.
Aps citar esse exemplo, Leo Maar (2004, p.8) afirma que ele serve para demonstrar que a poltica surge junto com a prpria histria, sendo resultado da atividade dos prprios homens vivendo em sociedade. Conclui afirmando que os homens tm todas as condies de interferir e desafiar o enredo da histria, pois [...] entre o voto e a fora das armas est uma gama variada de formas de ao
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Mdulo 1
desenvolvidas historicamente visando resolver conflitos de interesses, configurando assim a atividade poltica em sua questo fundamental: sua relao com o poder (LEO MAAR, 2004, p.9). Destaca Leo Maar (2004) que os significados atribudos idia de poltica hoje esto relacionados a dois grandes espaos de expresso: o poder poltico institucional associado esfera da poltica institucional. Cita o autor, como exemplos, um deputado ou um rgo da administrao pblica, os quais so polticos para a totalidade das pessoas. Nesse sentido, todas as atividades associadas de algum modo esfera institucional poltica, e o espao onde se realizam, tambm so polticas (p.10). a segunda esfera a que se remete a idia de poltica aquela relacionada ao de diversos grupos e organizaes e s diversas formas de manifestao do conflito na sociedade. Como exemplo, podemos citar: O conceito de poder poltico ser desenvolvido ainda nesta unidade.
Quanto se fala da poltica da Igreja, isto no se refere apenas s relaes entre a Igreja e as instituies polticas, mas existncia de uma poltica que se expressa na Igreja em relao a certas questes como a misria, a violncia etc. Do mesmo modo, a poltica dos sindicatos no se refere unicamente poltica sindical, desenvolvida pelo governo para os sindicatos, mas s questes que dizem respeito prpria atividade do sindicato em relao aos seus filiados e ao restante da sociedade. A poltica feminista no se refere apenas ao Estado, mas aos homens e s mulheres em geral. As empresas tm polticas para realizarem determinadas metas no relacionamento com outras empresas, ou com seus empregados. As pessoas no seu relacionamento cotidiano desenvolvem polticas para alcanar seus objetivos nas relaes de trabalho, de amor ou de lazer [...] (LEO MAAR, 2004, p.10).
perceptvel que o segundo significado mais vago e fludo do que o primeiro, pois a prpria histria estabeleceu uma delimitao rgida da idia de poltica, associando-a ao espao institucional.
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Porm, o que devemos lembrar quando nos referimos idia de poltica que ela pode se expressar de diversas formas e nos mais variados meios, estando, contudo, sempre associada idia do poder.
Nesse sentido, seria mais preciso usar a expresso poltica no plural, ou seja, polticas, pois somente assim teramos condies de captar todas as formas em que esse fenmeno manifesta-se em nossas vidas.
O objeto da Cincia Poltica o poder

Vimos que, desde Aristteles, uma dimenso da idia de poltica aquela associada existncia de autoridade ou governo, ou seja, s regras de organizao da vida em coletividade. Partindo dessa idia de que poltica implica autoridade ou governo, vrios cientistas polticos buscaram definir a Cincia Poltica como uma disciplina que se dedicaria ao estudo da formao e da diviso do poder (DAHL, 1970). Assim, o ato poltico seria aquele realizado dentro da perspectiva de poder. Considerando-se que a afirmao anterior correta e que a cincia poltica se dedica ao estudo da formao e da diviso do poder, h necessidade de precisar o conceito de poder. Segundo o filsofo e cientista poltico italiano Norberto Bobbio (1987) no h estudioso da poltica que no parta de alguma maneira, direta ou indiretamente, de uma definio de poder e de uma anlise do fenmeno do poder. Ainda de acordo com Bobbio (1987, p.77-78), na filosofia poltica, o problema do poder foi apresentado sob trs aspectos, base dos quais se podem distinguir as trs teorias fundamentais que buscam explicar o que esse fenmeno: a substancialista, a subjetivista e a relacional.
Voc vai ver ainda nesta unidade os problemas bsicos com que lida a filosofia poltica.
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Mdulo 1
Na teoria substancialista, o poder concebido como algo que se possui e que se usa como um outro bem qualquer. Tpica interpretao substancialista do poder a do filsofo Thomas Hobbes (1651), segundo a qual o poder de um homem [...] consiste nos meios de que presentemente dispe para obter qualquer visvel bem futuro (apud BOBBIO, 1987, p. 77). Tais meios podem ser naturais, como a inteligncia e a fora, ou adquiridos, como a riqueza.
Para saber mais

*Thomas Hobbes Filsofo e cientista poltico ingls, Thomas Hobbes nasceu em Westport, em 5 de abril de 1588, e faleceu em 4 de dezembro de 1679. Sabe-se que Hobbes, em certas ocasies, entre 1621 e 1625, secretariou Bacon ajudando-o a traduzir alguns de seus Ensaios para o latim. O principal fruto dos estudos clssicos a que se dedicou foi a traduo da obra de Tucididas. Disponvel em: <http://www.geocities.com/ cobra_pages/fmp-hobbes.html>. *John Locke Nasceu na pequena cidade de Wrington, em Somerset, na regio sudoeste da Inglaterra, a 29 de agosto de 1632, vindo a falecer em 1704. Destaca-se pela sua teoria das idias e pelo seu postulado da legitimidade da propriedade inserido na sua teoria social e poltica. Para ele, o direito de pro-
Tpica interpretao subjetivista priedade a base da liberdade humana porque todo do poder a exposta por John homem tem uma propriedade que sua prpria pesLocke (1694, II, XXI), que por soa. O governo existe para proteger esse direito. Enpoder entende no a coisa tre suas principais obras esto: Letter on Toleration que serve para alcanar o obje(1689), Second Letter on Toleration (1690) Two tivo, mas a capacidade do sujeiTreatises of Government (1690). to de obter certos efeitos (apud Disponvel em: <http://www.geocities.com/ BOBBIO, 1987, p.77). Segundo cobra_pages/fmp-lockecont.html#Principais> Bobbio (1987, p.77), para exemplificar essa explicao, utiliza-se a frase o fogo tem o poder de fundir metais [...] do mesmo modo que o soberano tem o poder de fazer as leis e, fazendo as leis, de influir sobre a conduta dos sditos. Ainda, segundo Bobbio, a interpretao mais aceita no discurso poltico contemporneo a que remete ao conceito relacional de poder e estabelece que por poder se deve entender uma relao entre dois sujeitos, dos quais o primeiro obtm do segundo um comportamento que, caso contrrio, no ocorreria.
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Visto que o conceito mais aceito de poder o que o concebe como um fenmeno relacional, vejamos a didtica definio do socilogo ingls Anthony Giddens (2005, p.342) que afirma que o poder consiste na habilidade de os indivduos ou grupos fazerem valer os prprios interesses ou as prprias preocupaes, mesmo diante das resistncias de outras pessoas. Ainda segundo o autor, s vezes, essa postura implica o uso direto da fora. Ele cita como exemplo disso o fato histrico ocorrido entre a Indonsia e o Timor Leste, em que as autoridades indonsias se opuseram violentamente ao movimento democrtico do Timor Leste. Giddens (2005, p.342) tambm afirma que o poder est presente em quase todas as relaes sociais incluindo aquela que existe entre o empregador e o empregado.
Feitas as distines quanto s interpretaes do fenmeno do poder, devemos lembrar que a cincia poltica trata de um tipo especfico de poder: o poder poltico. Assim, nosso prximo passo diferenciar o poder poltico de todas as outras formas que pode assumir uma relao de poder.
Retornando a Bobbio (1987, p.80), ele afirma que, do ponto de vista dos critrios que foram adotados para distinguir as vrias formas de poder, o poder poltico foi definido como aquele que est em condies de recorrer em ltima instncia fora (e est em condies de faz-lo, porque dela detm o monoplio). Ainda segundo Bobbio (1987, p.80) essa uma definio que se refere ao meio de que se serve o detentor do poder para obter os efeitos desejados. Como exemplo, podemos citar novamente o caso da Indonsia, em que o emprego da fora contra o Timor Leste apresentado como uma defesa contra a integridade territorial Indonsia contra um movimento regional pela independncia (GIDDENS, 2005, p. 342). O critrio do meio o mais comumente usado, inclusive porque permite uma tipologia de poder (chamada de trs poderes): econmico, ideolgico e poltico, ou seja, da riqueza, do saber e da fora
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(BOBBIO, 1987). Com essa tipologia, possvel identificar as vrias faces em que esse fenmeno se apresenta em nossas sociedades. Vejamos, ento, como podem ser conceituadas as trs formas de poder (BOBBIO, 1987, p.82-84):
O poder econmico vale-se da posse de certos bens necessrios ou percebidos como tais, numa situao de escassez, para induzir os que no os possuem a adotar certa conduta, consistente principalmente na execuo de um trabalho til. Na posse dos meios de produo, reside enorme fonte de poder por parte daqueles que os possuem contra os que no os possuem, exatamente no sentido especfico da capacidade de determinar o comportamento alheio. Em qualquer sociedade em que existam proprietrios e no-proprietrios, o poder deriva da possibilidade que a disposio exclusiva de um bem lhe d de obter que o no-proprietrio (ou proprietrio apenas de sua fora de trabalho) trabalhe para ele e apenas nas condies por ele estabelecidas. O poder ideolgico vale-se da posse de certas formas de saber, doutrinas, conhecimentos, s vezes apenas de informaes, ou de cdigos de conduta, para exercer influncia no comportamento alheio e induzir os membros do grupo a realizar ou no uma ao. Desse tipo de condicionamento deriva a importncia social daqueles que sabem, sejam eles os sacerdotes nas sociedades tradicionais ou os literatos, os cientistas, os tcnicos, os assim chamados "intelectuais", nas sociedades secularizadas, porque mediante os conhecimentos por eles difundidos ou os valores por eles firmados e inculcados realiza-se o processo de socializao do qual todo grupo social necessita para poder estar junto. O poder poltico: O caminho mais usual para diferenciar o poder poltico das outras formas de poder quanto ao uso da fora fsica. Em outras palavras, o detentor do poder poltico aquele que tem exclusividade do direito de uso da fora fsica sobre um determinado territrio. Quem tem o direito exclusivo de usar a fora sobre um determinado territrio o soberano. O socilogo alemo Max Weber (1992) foi quem definiu essa especificidade do poder poltico. Weber define o Estado como detentor do monoplio da coao fsica legtima.
Em comum essas trs formas de poder tm que elas contribuem conjuntamente para instituir e para manter sociedades de pessoas
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desiguais divididas em fortes e fracos com base no poder poltico, em ricos e pobres com base no poder econmico, em sbios e ignorantes com base no poder ideolgico. Genericamente, em superiores e inferiores (BOBBIO, 1987, p.84, grifos nossos).
Vista essa distino entre os tipos de poder, visto que o poder poltico deriva do monoplio da fora legtima num determinado territrio e que a expresso desse poder o fenmeno do Estado, surge a conceituao da cincia poltica como a cincia encarregada do estudo do poder poltico ou, em outras palavras, como um ramo das cincias sociais que trata da teoria, organizao, do governo e das prticas do Estado (= poder poltico).
Os autores que se enquadram nessa categoria s vezes tambm insistem que as instituies em anlise devem ser legais ou ter base legal, mas a presena desse adendo no de maneira alguma universal (DAHL, 1968; EASTON, 1970). Nesse sentido, achamos interessante incluir algumas breves consideraes sobre o conceito de Estado.
O que o Estado?
Para conceituar Estado, vamos seguir a proposta de Antnio Carlos Wolkmer, em seu livro Elementos para uma crtica do Estado (1990), e Anthony Giddens (2005), em seu Sociologia. No incio de seu trabalho, Wolkmer (1990, p.9) coloca que:
[...] a categoria terica Estado deve ser entendida, no presente ensaio, como a instncia politicamente organizada, munida de coero e de poder, que, pela legitimidade da maioria, administra os mltiplos interesses antagnicos e os objetivos do todo social, sendo sua rea de atuao delimitada a um determinado espao fsico.
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O socilogo Anthony Giddens (2005, p.343) detalha mais esse conceito, ao definir que o Estado
[...] existe onde h um mecanismo poltico de governo (instituies como um parlamento ou congresso, alm de servidores pblicos) controlando determinado territrio, cuja autoridade conta com o amparo de um sistema legal e da capacidade de utilizar a fora militar para implementar suas polticas. Todas as sociedades modernas so estados-naes, ou seja, estados nos quais a grande massa da populao composta por cidados que se consideram parte de uma nica nao (grifo nosso).
Da citao acima, como se pode observar nas palavras grifadas, vrios conceitos precisam ser esclarecidos, o que leva novamente a recorrer a Giddens (2005, p.343). Governo: refere-se representao regular de polticas, decises e assuntos de Estado por parte de servidores que compem um mecanismo poltico. Autoridade: o emprego legtimo do poder. Legitimidade: entende-se que aqueles que se submetem autoridade de um governo consentem nessa autoridade. Os conceitos de soberania, cidadania e nacionalismo so elaborados por Giddens (2005, p. 342-343):
Soberania Os territrios governados pelos estados tradicionais sempre foram maldefinidos, e o nvel de controle exercido pelo governo central bastante fraco. A noo de soberania de que o governo possui autoridade sobre uma rea que tenha uma fronteira clara, dentro da qual ele representa o poder supremo - tinha pouca relevncia. Contrastando com essa viso, todos os estados-naes so estados soberanos. Cidadania - Nos estados tradicionais, a maior parte da populao governada pelo rei ou imperador demonstrava pouca conscincia, ou interesse, em relao aos seus governantes. Tambm no tinha nenhum direito poltico ou influncia sobre esse aspecto. Normalmente, apenas as classes
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dominantes ou os grupos mais ricos tinham a sensao de pertencer a uma comunidade poltica global. J nas sociedades modernas, a maioria das pessoas que vivem dentro dos limites de um sistema poltico cidad, as quais possuem direitos e deveres comuns e se consideram parte de uma nao. Embora algumas pessoas sejam refugiadas polticas ou aptridas, quase todos os que vivem no mundo de hoje so membros de uma ordem poltica nacional definida. Nacionalismo Os estados-naes esto relacionados ao crescimento do nacionalismo, o qual pode ser definido como um conjunto de smbolos e convices responsveis pelo sentimento de pertencer a uma nica comunidade poltica. Assim, ao serem britnicos, norte-americanos, canadenses ou russos, os indivduos tm a sensao de orgulho e de pertencer a essas comunidades. Esses so os sentimentos que deram mpeto busca dos timorenses orientais pela independncia. provvel que, de uma forma ou de outra, as pessoas tenham sempre sentido algum tipo de identidade com grupos sociais a famlia, o vilarejo ou a comunidade religiosa. O nacionalismo, contudo, surgiu apenas com o desenvolvimento do estado moderno, sendo a principal expresso dos sentimentos de identidade em uma comunidade soberana distinta.
At aqui, vimos uma srie de conceitos relacionados ao poder poltico e sua manifestao no fenmeno do Estado. Vejamos agora, em termos histricos, como se d o desenvolvimento dessa instituio.
Segundo Wolkmer (1990, p.21), o Estado surgiu como realidade tpica da era de produo capitalista (sculo XVIII) e das necessidades materiais de uma classe emergente (burguesia) enriquecida economicamente: Tambm importante considerar como fatores determinantes a crise na formao da estrutura feudal, as profundas transformaes polticas, sociais e econmicas, bem como a juno particular de elementos internos e externos que abalaram algumas sociedades polticas europias. Ainda segundo Wolkmer (1990, p.22), algumas teorias, principalmente vindas de correntes jurdicas, tentam explicar o surgimento
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Mdulo 1
do Estado a partir de uma continuidade histrica de seus elementos materiais constitutivos (territrio, povo e poder soberano). Sustenta Wolkmer que isso incorreto, pois o Estado enquanto fenmeno histrico de dominao apresenta originalidade, desenvolvimento e caractersticas prprias para cada momento histrico e para cada modo de produo, com a subordinao plena das organizaes polticas ao poder da Igreja no feudalismo e com a secularizao e unidade nacional da modernidade. Dessa forma, na interpretao desse autor, o moderno Estado, com todas as caractersticas constitutivas que vimos acima (nao, cidadania, autoridade, legitimidade, soberania) produto das condies estruturais inerentes ao capitalismo burgus europeu, no sendo, portanto, mero reflexo evolutivo ou aperfeioamento de outros tipos histricos anteriores (Estado-Antigo, Cidade-Estado, Estado Medieval). Analisando a evoluo histrica do fenmeno estatal, Wolkmer (1990, p.25) afirma que o Estado moderno surge, inicialmente, sob a forma de Estado Absolutista (legitimado pelo poder monrquico), evoluindo, posteriormente para o Estado Liberal Capitalista. Desse modo, o Estado Absolutista seria uma forma de transio, de preparao para o advento do Estado Liberal. Ainda segundo esse autor, embora a organizao absolutista comportasse matizes marcadamente capitalistas, a burguesia no era ainda, necessariamente, a classe poltica e economicamente dominante. Por ora, basta fixar a idia de que o Estado com as caractersticas que destacamos acima uma instituio tpica da chamada modernidade. Para prosseguir no objetivo traado nesta unidade, que estabelecer alguns conceitos e categorias centrais na anlise poltica, necessrio um conceito que tenha certa neutralidade e que seja passvel de operacionalizao. Acreditamos que uma boa maneira de seguir nessa trajetria seja adotar a proposta de anlise do Estado feita por Max Weber (1992) e por ns esboada, quando tratamos da definio do poder poltico.
Na Unidade 2, voc vai ver como se d a evoluo histrica dos vrios sistemas polticos e o significado de expresses como liberalismo.
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Para saber mais

*Emil Maximillian Weber Mais conhecido como Max Weber, nasceu em Erfurt, Alemanha, em 21 de abril de 1864 e faleceu em Munique, em 14 de junho de 1920. Foi um intelectual alemo e um dos fundadores da Sociologia. conhecido sobretudo pelo seu trabalho sobre a Sociologia da religio. Suas obras de mais destaque so A tica protestante e O esprito do capitalismo. Disponvel em: <http://pt.wikipedia.org/wiki/ Max_Weber#Biografia>
Vejamos com mais detalhe o conceito de Estado: Para Weber (1992), por poltica entendese qualquer tipo de liderana independente em ao (por exemplo: poltica de descontos, poltica educacional etc.). No ensaio A poltica como vocao, Weber (1992) aborda apenas a liderana, ou a influncia sobre a liderana, de uma associao poltica, que o Estado.
Para definir o que Estado de um ponto de vista sociolgico, Weber (1992) afirma que no se pode partir dos fins, pois eles variam com a histria, mas de termos de meios especficos a ele. Desse modo, afirma que a especificidade da associao poltica se d pelo uso da fora fsica. Estado moderno, de maneira sociolgica, pode ser conceituado como comunidade humana que pretende, com xito, o monoplio legtimo da fora fsica, dentro de um determinado territrio (WEBER, 1992, p.98). O Estado a nica fonte com direito de usar a violncia. A partir dessa definio de Estado, Weber (1992, p.98) define a poltica como a participao no poder ou a luta para influir na distribuio do poder, seja entre estados ou grupos dentro de um Estado. A existncia do Estado e de todas as instituies polticas, para Weber (1992, p.98), s pode ser compreendida a partir do fato de que sua existncia se d a partir de homens dominando homens; relao mantida por meio da violncia legtima. Conceituando-se o Estado como a instituio que mantm o monoplio da fora legtima num determinado territrio e sendo o Estado a maior expresso do poder poltico, fica mais clara a definio
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Mdulo 1
anteriormente desenvolvida de cincia poltica como cincia encarregada do estudo do poder poltico.
Cabe, porm, uma nova indagao: Ser a cincia poltica a nica forma possvel de se estudar o poder poltico? O que caracteriza propriamente uma cincia da poltica? Voc vai ver de maneira mais apropriada como responder a essas questes na seo seguinte.
Cincia poltica e filosofia poltica

Norberto Bobbio (1987, p. 55) afirma que o estudo do poder poltico est dividido entre duas disciplinas didaticamente distintas: a filosofia poltica e a cincia poltica.
Segundo Bobbio (1987), na filosofia poltica so compreendidos trs tipos de investigao: da melhor forma de governo ou da tima repblica; do fundamento do Estado ou do poder poltico, com a conseqente justificao (ou injustificao) da obrigao poltica; da essncia da categoria do poltico ou da politicidade, com a prevalecente disputa sobre a distino entre tica e poltica. Ainda segundo Bobbio (1987), por cincia poltica entendese hoje uma investigao no campo da vida poltica capaz de satisfazer trs condies:
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o princpio de verificao ou de falsificao como critrio da aceitabilidade de seus resultados; o uso de tcnicas da razo que permitam dar uma explicao causal em sentido forte ou mesmo em sentido fraco do fenmeno investigado; a absteno ou abstinncia de juzos de valor, a assim chamada avaloratividade.
Segundo Giovanni Sartori (1981), a expresso cincia poltica e sua noo podem ser precisadas em funo de duas variveis: o estado da organizao do saber; o grau de diferenciao cultural dos agregados humanos. Nesse sentido, apesar de as duas disciplinas terem o mesmo objeto como referncia (o poder poltico), possvel identificar diferenas significativas quanto forma de abordar o fenmeno estudado. Enquanto a filosofia est preocupada com os fundamentos do poder poltico e a reflexo sobre boas ou ms formas de governo, a cincia poltica adota como critrio para sua constituio a idia de ser isenta de valores quanto ao melhor ou pior sistema poltico, pois sua preocupao central est em compreender e explicar os fenmenos polticos, por meio da anlise sistemtica da forma como eles se apresentam nas diversas sociedades e nos tempos histricos mais variados. Mediante essas formulaes, verifica-se, ento, que as diferenas entre as duas disciplinas esto em seus propsitos e na forma (mtodo) como tratam os fenmenos da poltica.
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Enquanto na filosofia a preocupao fundamental est na busca dos fundamentos ltimos da poltica e na construo de modelos ideais de organizao, a cincia poltica baseia-se sobretudo na busca de explicaes para a dinmica de funcionamento dos sistemas polticos, utilizando procedimentos prprios do mtodo cientfico.
Os sistemas polticos
J que nos pargrafos anteriores utilizamos a expresso sistema poltico e que a Unidade 2 prev a discusso dos sistemas polticos clssicos e contemporneos, cabem aqui algumas consideraes sobre essa temtica, pois, desde os anos 1960, uma srie de cientistas polticos tm procurado utilizar a linguagem dos sistemas para estudar o mundo da poltica, o que tem provocado grandes alteraes no vocabulrio da disciplina, bem como nos resultados alcanados pelos estudos.
Segundo Bobbio (1987), nessa teoria, a relao entre o conjunto das instituies polticas e o sistema social em seu todo representada como uma relao demanda-resposta (input-output). Nesse caso, a funo das instituies polticas dar respostas s demandas provenientes do ambiente social ou, segundo uma terminologia corrente, converter as demandas em respostas. Nas palavras de Bobbio (1987, p.60):
As respostas das instituies polticas so dadas sob a forma de decises coletivas vinculatrias para toda a sociedade. Por sua vez, estas respostas retroagem sobre a transformao do ambiente social, do qual, em seqncia ao modo como so dadas as respostas, nascem novas demandas, num processo de mudana contnua que pode ser gradual quando existe
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correspondncia entre demandas e respostas, brusco quando por uma sobrecarga de demandas sobre as respostas interrompe-se o fluxo da retroao, e as instituies polticas vigentes, no conseguindo mais dar respostas satisfatrias, sofrem um processo de transformao que pode chegar fase final de completa modificao. [...] Ficando estabelecida a diversa interpretao da funo do Estado na sociedade, a representao sistmica do Estado deseja propor um esquema conceitual para analisar como as instituies polticas funcionam, como exercem a funo que lhes prpria, seja qual for a interpretao de que lhes faa.
Caractersticas dos sistemas polticos

Uma primeira caracterstica de todos os sistemas polticos conhecidos e estudados que os recursos polticos so distribudos desigualmente. Mas o que um recurso poltico? Para responder a essa questo, adotaremos as definies de Robert Dahl (1970), em seu livro Anlise poltica. Segundo esse autor, recurso poltico um meio pelo qual uma pessoa consegue influenciar o comportamento de outras; recurso poltico, por conseguinte, compreende dinheiro, informao, alimentao, ameaa de foras e outras coisas (DAHL, 1970, p. 29). Existem, segundo Dahl (1970, p. 29), alguns motivos pelos quais o recurso poltico distribui-se de maneira irregular praticamente em toda sociedade: Em toda sociedade existe certa especializao de funes. Nas sociedades avanadas ela extensa. A especializao de funes (diviso do trabalho) cria diferenciaes no acesso aos diferentes recursos polticos. Exemplo: um secretrio de Estado e um membro da Comisso de Relaes Exteriores do Senado tm mais acesso a informaes sobre a poltica externa norte-americana do que a maioria dos cidados. Em virtude de diferenciaes herdadas socialmente, as pessoas no comeam a vida com o mesmo acesso a recursos, e aqueles que saram na frente geralmente aumentam sua vantagem. Exemplos: riqueza, posio social, grau cultural que
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diferenciam uns dos outros. Quanto ao ltimo, cabe salientar que as oportunidades de educao relacionam-se, pelo menos em parte, riqueza, posio social ou posio poltica do pas (DAHL, 1970, p. 30). As variaes nas heranas sociais, junto com as variaes experimentais, determinam diferenas em relao aos estmulos e objetivos de diferentes elementos em uma sociedade. Diferenas de motivao levam a diferenas em habilidades e em recursos, pois nem todos so igualmente motivados a entrar na poltica, a tornar-se lderes ou a adquirir recursos que ajudam o lder a ter influncia sobre os demais (Dahl, 1970, p. 30). Dessa forma, podemos concluir que, por vrias razes, extremamente difcil (para alguns autores, impossvel) criar uma sociedade em que os recursos polticos sejam uniformemente distribudos entre todos os adultos. Isso no implica afirmar a impossibilidade de existir uma sociedade sem distribuio desigual de recursos polticos. Todos os projetos emancipatrios, como o socialismo e o anarquismo, partem do princpio de que desejvel e possvel construir uma sociedade com distribuio igual do poder.
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Os recursos polticos e a influncia poltica
Dahl (1970, p. 31) afirma que alguns membros do sistema poltico procuram adquirir influncia sobre as diretrizes, regras e decises determinadas pelo governo isso influncia poltica. As pessoas procuram influncia poltica no necessariamente pela influncia em si, mas porque o controle sobre o governo uma forma evidente e conhecida de favorecer os prprios objetivos e valores (DAHL, 1970, p. 31). A influncia poltica, porm, distribui-se de maneira irregular entre os membros adultos de um sistema poltico (DAHL, 1970, p. 31). Essa proposio relaciona-se claramente primeira, que trata da distribuio desigual dos recursos. Disso derivam duas proposies: certas pessoas dispem de mais recursos com os quais podem influenciar o governo, se e quando desejarem; inversamente, indivduos com maior influncia podem adquirir controle sobre maiores recursos polticos. Existem vrias razes pelas quais a influncia poltica distribuda irregularmente nos sistemas polticos, que podem ser reduzidas a trs fatores fundamentais (DAHL, 1970, p. 32): em virtude de desigualdades na distribuio de recursos, ponto j discutido; em virtude das variaes na habilidade com que diferentes indivduos empregam seus recursos polticos. As diferenas na habilidade poltica, por sua vez, derivam das diferenas de oportunidade e estmulos para aprender e praticar as tcnicas polticas; e
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em virtude das variaes na extenso com que diferentes indivduos empregam seus recursos com objetivos polticos. Exemplo: entre duas pessoas ricas, uma pode aplicar maiores propores de sua fortuna para adquirir influncia poltica, ao passo que a outra o far para alcanar xito em seus negcios. A cadeia causal pode ser ilustrada da seguinte maneira:
Figura 1: Cadeia causal. Fonte: Dahl (1970, p. 33).
Objetivos conflituosos nos sistemas polticos

Dahl (1970, p. 33) define que os membros de um sistema poltico perseguem, na maioria das vezes, objetivos conflituosos, os quais so tratados, dentre outras formas, pelo governo desse sistema.
Conflitos e consenso so dois aspectos importantes de qualquer sistema poltico.
Com isso, quer dizer o autor que os conflitos esto na base da organizao poltica das sociedades e uma das funes centrais das instituies polticas processar esses conflitos de forma a produzir consensos e cooperao social.
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Nas sociedades complexas, grande parte dos conflitos mediada, arbitrada, suprimida, resolvida ou liquidada pela prpria sociedade, por meio de suas instituies, como famlia, amigos, associaes, movimentos sociais etc. No entanto, o grande foco de resoluo da maioria dos conflitos sociais continua sendo o Estado.
Dessa forma, podemos dizer que o Estado uma instituio que surgiu para resolver os problemas da vida em coletividade. Tais problemas ocorrem a partir do chamado processo de diferenciao social, quando a sociedade passa a se organizar a partir de grupos portadores de identidades (classe, sexo, religio, cor), valores, interesses e opinies divergentes. Essa interpretao tributria do modelo hobbesiano no campo da anlise poltica. Ver Santos (1998).
O conceito de Estado como a instituio que tem o monoplio da violncia fsica num determinado territrio foi desenvolvido por Weber (1992).
Visando a evitar o conflito generalizado entre esses interesses divergentes, uma escolha racional dos indivduos criar uma instituio que busque transformar esses focos potenciais de conflitos em formas cooperativas de ao. Diante disso, surgiu o fenmeno do Estado. Da vem a necessidade de ele ser o regulador da vida em sociedade e ter monoplio sobre o uso da fora fsica e da coero num determinado territrio. Para a resoluo do conflito social, duas so as formas possveis de atuao: a coero e a poltica. Segundo Rua (1998, p.231) entre os problemas da coero pura e simples est o fato de que, quanto mais utilizada, mais reduzido se torna seu impacto e mais elevados seus custos. Resta-nos, ento, a poltica. O que significa a poltica? Uma primeira aproximao ao conceito seria que a poltica o processo de transformar o conflito em cooperao (SCHIMITTER, 1979 apud RUA, 1998). Segundo Rua (1998), tal definio seria demasiado ampla, o que leva a autora a defini-la como: [...] o conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relaes de poder e que se destinam resoluo pacfica dos conflitos quanto a bens pblicos (idem, p. 232). Retornando anlise de Dahl (1970, p. 35), algumas das circunstncias suscetveis de levar o governo do Estado a intervir em conflitos so:
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quando os conflitos trazem srias conseqncias para terceiros, como no caso da greve em uma indstria chave; quando indivduos agem ou ameaam agir em conflito com normas to bsicas, que se torna necessria sua interveno. Ex: a ameaa contra a vida de uma pessoa; quando o conflito origina o perigo da violncia severa, prolongada ou generalizada entre os membros da sociedade; e quando inexistem outros meios capazes de mediar o conflito, a no ser o Estado.
Classificao dos sistemas polticos

Se h algo sobre o que no existe consenso na cincia poltica quanto aos critrios de classificao dos sistemas polticos. Diversos autores desenvolveram esquemas classificatrios prprios. Diante da necessidade de propor uma mnima classificao da diversidade das formas de organizao da vida poltica no mundo contemporneo, adotamos o critrio de classificao estabelecido por Giddens (2005, p.343), segundo quem os trs tipos fundamentais de sistema poltico so: monarquia, democracia liberal e autoritarismo. Vejamos cada um deles:
Monarquia
Segundo Giddens (2005, p. 343), a monarquia um sistema poltico liderado por uma nica pessoa, cujo poder legado a sua famlia atravs de geraes. As monarquias foram dominantes em todo mundo, na Idade Mdia, tendo as famlias reais exercido o domnio sobre seus 'sditos' com base na tradio e no direito divino.
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O fundamento da autoridade das monarquias est no costume, e no na lei. De acordo com Giddens (2005), apesar de alguns Estados modernos ainda terem monarcas, eles tornam-se pouco mais do que figuras decorativas, desempenhando funes simblicas e como foco de identidade nacional, porm, sem praticamente nenhuma influncia no curso dos eventos polticos. Verifica-se nesse caso a figura dos monarcas constitucionais, como a rainha do Reino Unido, o rei da Sucia e at mesmo o imperador do Japo cujo poder efetivo encontra severas restries na Constituio, a qual confere autoridade queles que foram eleitos como representantes do povo (GIDDENS, 2005, p.343). A vasta maioria dos Estados modernos so Repblicas (no possuem reis, nem rainhas), e hoje, no incio do sculo XXI, a maioria delas democrtica. Vejamos ento o conceito de democracia.
Democracia
O significado fundamental do termo est associado ao governo do povo (demos povo, kratos poder). Logo, seu significado fundamental que se trata de um sistema poltico no qual quem governa o povo, e no os monarcas ou os aristocratas.
Explorando o conceito de democracia: no que consiste o governo do povo?

A idia que est por trs da democracia bastante clara, o povo deve ser o responsvel pelo seu prprio governo, sob condies de igualdade poltica, em vez de se submeter a um domnio que venha de cima, por parte de lderes que no se responsabilizam por ele. Porm, ao observarmos a expresso mais de perto, no fica totalmente claro o que significa ser dominado pelo povo. Como apontou David Held (1996), cada uma das partes da expresso pode dar margem a dvidas.
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Povo Quem o povo? Que tipo de participao permitida a essas pessoas? Que condies so aceitas como conducentes participao? Domnio O alcance desse domnio deveria ser amplo ou restrito? At que ponto? Deveria ficar limitado, por exemplo, esfera governamental ou pode haver democracia em outras esferas, como a democracia industrial? O domnio pode cobrir as decises administrativas do dia-a-dia que devem ser tomadas pelo governo ou ele deveria se restringir s grandes decises polticas? Governo do preciso obedecer ao governo do povo? Qual o lugar da obrigao e da dissenso? Algumas pessoas desrespeitariam a lei se acreditassem que as leis existentes so injustas? Sob quais circunstncias, se houver alguma, os governos democrticos deveriam fazer uso da coero contra os indivduos que discordam de suas polticas? Como enfatiza Held, as discusses em torno do governo do povo ultrapassam essas questes bsicas. Existem opinies contrastantes a respeito das condies necessrias para o sucesso de uma democracia. possvel manter democracia durante perodos de guerra e crise civis? necessrio que a sociedade democrtica seja sobretudo alfabetizada ou possua um
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certo nmero de riqueza social? No h consenso a respeito desses aspectos fundamentais que envolvem a democracia, quanto mais em relao s numerosas dvidas que surgem com o ritmo acelerado da globalizao e da mudana social. Assim como h sculos, ainda hoje, a democracia continua sendo um tema intenso, porm contestado.
Fonte: Giddens (2005, p. 345)
O significado de democracia tem variado conforme o tipo de sociedade e o momento histrico em que se apresenta. Assim, a idia de governo do povo depende da maneira como esse conceito interpretado e colocado em prtica. Por exemplo, povo pode ser interpretado como donos de propriedades, homens brancos, homens cultos, homens, mulheres e adultos (GIDDENS, 2005, p. 343). Destaca Giddens (2005) que o formato da democracia existente em cada sociedade resultado de como seus valores e suas metas so compreendidos e priorizados. Nas palavras desse autor (idem, p. 343-344):
A democracia geralmente vista como o sistema poltico mais capaz de assegurar a igualdade poltica, de proteger a liberdade e os direitos, de defender o interesse comum, de satisfazer s necessidades dos cidados, de promover o autodesenvolvimento moral e de permitir uma tomada de decises eficaz que leve em considerao os interesses de todos (HELD, 1996). O peso que se confere a essa diversidade de metas pode influenciar no fato de a democracia ser, ou no, considerada, antes de mais nada, uma forma de poder popular (governo e regulao autnomos), ou ainda ela ser, ou no, vista como uma estrutura de apoio a outros na tomada de decises (como um grupo de representantes eleitos).
Dentre as vrias modalidades em que a democracia pode se apresentar, Giddens (2005) destaca duas: a democracia participativa e a democracia representativa.
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Quanto democracia participativa as decises so tomadas em comunidade por aqueles que so afetados por elas (GIDDENS, 2005, p.344). Em termos de sociedades modernas, os espaos para o exerccio desse tipo de democracia so bastante limitados, tendo em vista problemas como a complexidade das decises e o tamanho das organizaes polticas. Exemplo: Como implementar uma democracia participativa numa sociedade como a brasileira, que tem 180 milhes de habitantes? Como fazer para a populao decidir sobre a maioria dos assuntos relevantes?
Todavia, mesmo reconhecendo os limites desse formato institucional de democracia, possvel verificar sua aplicao em vrios espaos. Giddens (2005) cita o exemplo das Comunidades de New England, situada no nordeste dos EUA, que do continuidade prtica das reunies municipais anuais, quando a populao rene-se em dias marcados para deliberar a respeito de questes locais. Outro caso citado pelo autor o emprego dos plebiscitos, nos quais o povo expressa sua opinio sobre questes especficas. Temos, como exemplo, os plebiscitos realizados na Europa sobre a adeso ou no de pases Unio Monetria Europia. No Brasil, tivemos o exemplo do plebiscito de 1992, em que a populao decidiu sobre o pas retornar ao regime monrquico ou manter-se como Repblica e quanto ao sistema de governo, no caso, o parlamentarismo ou presidencialismo. Como se sabe, a populao decidiu por uma Repblica Presidencialista. Ainda em termos de Brasil, h outras formas de exerccio da democracia participativa, como os referendos e a iniciativa popular legislativa. Um dos exemplos mais bem-sucedidos desse tipo de democracia em nosso pas tem sido a prtica dos Oramentos Participativos, em que a populao chamada para decidir sobre os destinos dos recursos pblicos de municpios e estados, bem como os casos de Conselhos Gestores de Polticas Pblicas. Para verificar como esses institutos apresentam-se no Brasil, veja o texto complementar de autoria de Benevides (2003).
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A idia de democracia representativa est associada forma mais comum de expresso dos regimes democrticos contemporneos. Nesse modelo, as decises que afetam a comunidade no so tomadas pelo conjunto de seus membros, mas pelas pessoas que eles elegeram para essa finalidade (GIDDENS, 2005, p.344). Os representantes, na maioria dos casos, so eleitos por partidos polticos, os quais podem ser definidos como uma organizao voltada para a conquista do controle legtimo do governo por meio do processo eleitoral (idem, p.351).
O modelo da democracia se expressa por meio de eleies que so disputadas por partidos polticos, nas quais, em geral, os eleitores so formados pela populao adulta do pas. Outros elementos utilizados para que uma democracia seja minimamente caracterizada como representativa so (DAHL, 1998): a existncia de cargos eleitos; eleies livres, peridicas e imparciais; liberdade de expresso; liberdade de informao; e direito de livre associao. A existncia dessas regras condiciona a existncia da democracia representativa, que se materializa em diferentes formatos institucionais, dependendo da articulao verificada quanto a suas regras internas. Dentre tais regras, podemos verificar uma srie de diferenas internas entre os pases. Nesse sentido, vale citar alguns apontamentos de Giddens (2005, p.351-352).
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Os partidos polticos e a votao nos pases do Ocidente Sistemas partidrios

Podemos definir um partido poltico como uma organizao voltada para a conquista do controle legtimo do governo por meio de um processo eleitoral. Existem muitos tipos de sistema partidrio. O sucesso de um sistema bipartidrio ou de um sistema que envolva mais de dois partidos depende, em grande parte, da natureza dos procedimentos eleitorais de determinado pas. Dois partidos tendem a dominar o sistema poltico nos lugares em que as eleies se baseiam no princpio de o vencedor leva tudo. O candidato que obtm o maior nmero de votos em um distrito eleitoral vence a eleio nesse local e representa todo o eleitorado no Parlamento. Nos casos em que as eleies se baseiam em princpios diferentes, como na representao proporcional (em que as cadeiras de uma assemblia representativa so determinadas em funo das propores de votos obtidos), os sistemas bipartidrios so menos comuns. Em alguns pases o lder do partido majoritrio, ou de um dos partidos que esto em coalizo, assume automaticamente o lugar do primeiro-ministro, o smbolo poltico mais alto da nao. Em outros casos (como nos Estados Unidos ), a eleio do presidente e as eleies partidrias para os principais organismos representativos ocorrem separadamente . Dificilmente existe algum partido eleitoral nos pases ocidentais que seja exatamente idntico aos outros, sendo que a maioria mais complicada do que o do Reino Unido. A Alemanha pode servir como um exemplo. Nesse pas, elegem-se os membros para o Bundestag (Parlamento), atravs de um sistema que combina a idia de o vencedor leva tudo e as regras da eleio proporcional. A metade dos membros desse Parlamento eleita em distritos eleitorais nos quais vence o candidato que consegue a maioria dos votos. Os outros 50% so eleitos de acordo com as propores dos votos que eles recebem em reas regionais especficas. Foi esse sistema que permitiu ao Partido Verde ganhar
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cadeiras no Parlamento. Estabeleceu-se um limite de 5% a fim de impedir uma proliferao excessiva de partidos pequenos essa proporo o mnimo que deve ser atingido para que um partido obtenha representao parlamentar. Um sistema semelhante tambm utilizado nas eleies locais. Os sistemas que possuem dois partidos dominantes, como na Gr-Bretanha e nos Estados Unidos, tendem a levar a uma concentrao de posies de meio-termo, a qual rene a maioria dos votos e exclui as opinies mais radicais. Nesses pases, os partidos geralmente cultivam uma imagem moderada, chegando s vezes a serem to parecidos entre si que a escolha que oferecem insignificante. Em princpio, cada partido pode representar uma pluralidade de interesses, mas, muitas vezes, eles se combinam em um programa ameno com poucas polticas distintas. Os sistemas multipartidrios permitem que interesses e pontos de vista divergentes sejam expressados de maneira mais direta, oferecendo um espao para a representao de alternativas radicais; por outro lado, sozinho, nenhum partido conseguir atingir maioria total. Essa uma situao que leva a coalizes que podem enfrentar certa inabilidade na hora da tomada de decises em funo de grandes conflitos internos ou a uma rpida sucesso de eleies e novos governos, sendo que nenhum com capacidade para permanecer no poder durante muito tempo, produzindo, portanto, resultados bastante limitados.
Fonte: Giddens (2005, pp. 351-352).
Autoritarismo
Seguindo o critrio de Giddens (2005, p.344), o autoritarismo surge como terceiro modelo de sistema poltico contemporneo. Nesse caso, h uma forma de organizao poltica em que as necessidades e os interesses do Estado ganham
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prioridade sobre os dos cidados comuns, e nenhum mecanismo legal de resistncia ao governo, ou para remover um lder do poder, restitudo.
Apesar de quase um tero dos pases do mundo estar organizado de forma autoritria, um fato digno de nota que a democracia tem se tornado a forma dominante de organizao poltica. Cabe destacar, porm, que, apesar do grande avano dos regimes democrticos (o que pode ser observado no mapa da figura 2), eles encontram-se diante de dilemas e contradies bastante srios. Nesse sentido, para fins de reflexo e de atividades referentes a esta unidade, destacamos uma passagem do texto de Giddens, intitulada Os paradoxos da democracia.
Os paradoxos da democracia
Diante da grande difuso da democracia liberal, era de se esperar que ela estivesse funcionando com muito sucesso. Entretanto, a democracia vem enfrentando dificuldades em quase todos os lugares. O paradoxo da democracia intricado: por um lado, ela est avanando em todo o globo; mas, por outro, nas sociedades democrticas maduras que h muito tempo contam com instituies democrticas, notam-se altos nveis de desiluso em relao aos processos democrticos. A democracia enfrenta problemas em seus principais pases de origem na Gr Bretanha, na Europa e nos EUA, por exemplo, levantamentos mostram que propores cada vez maiores de pessoas esto insatisfeitas com o sistema poltico ou expressam indiferena em relao a ele. Por que h tantas pessoas descontentes com o mesmo sistema poltico que parece estar arrebatando o mundo inteiro? As respostas para essa questo esto curiosamente relacionadas aos fatores que auxiliaram na difuso da democracia o impacto das novas tecnologias na rea das comunicaes e a globalizao da vida social.
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Conforme observou o socilogo norte-americano Daniel Bell, o governo nacional tomou-se pequeno demais para responder s grandes questes como a influncia da concorrncia econmica global ou a destruio do meio ambiente; porm, grande demais para lidar com as pequenas questes, problemas que afetam cidades ou regies especficas. O governos tm um poder restrito, por exemplo, sobre as atividades dos gigantes das corporaes empresariais - atores principais da economia global. Uma corporao dos EUA pode decidir pelo fechamento de suas usinas de produo na Gr-Bretanha, abrindo uma nova fbrica no Mxico em seu lugar, a fim de diminuir custos e competir de forma mais eficaz com outras corporaes. O resultado a demisso de milhares de trabalhadores britnicos, os quais provavelmente esperaro que o governo faa alguma coisa; mas os governos nacionais no tm capacidade para controlar processos que estejam relacionados economia mundial. Em muitas democracias, os cidados demonstram pouca confiana em seus representantes eleitos, concluindo que a poltica nacional produz um impacto cada vez menor sobre suas vidas. H um cinismo crescente em relao aos polticos que alegam ter a habilidade de prever ou de controlar questes globais que estejam ocorrendo em nveis que ultrapassam os limites do Estado-nao. Muitos cidados entendem que os polticos so praticamente impotentes para influenciar mudanas globais, e, portanto, suspeitam muito das proclamaes de triunfalistas. Pesquisas pblicas de opinio realizadas em diversos pases do Ocidente revelam que os polticos tm um srio problema de imagem! cada vez maior o nmero de cidados a julgar que eles agem em interesse prprio e que no esto comprometidos com questes que preocupam o eleitorado. Algumas evidncias que levam a essa concluso foram extradas dos resultados de dois estudos de segmentos da populao recentes. Segundo os levantamentos, as atitudes polticas encontradas entre os britnicos jovens e os de meia-idade ca38
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racterizam-se mais pelo cinismo do que por qualquer outro fator. Entre os entrevistados no coorte* de 1970, 44% acreditavam que os polticos estavam na poltica em benefcio prprio. Trinta por cento daqueles que nasceram em 1958 concordavam que o partido poltico que est no poder praticamente irrelevante, j que h poucas vantagens diretas para os cidados comuns. Os levantamentos revelaram que o cinismo poltico mais pronunciado entre os indivduos que no possuem qualificaes educacionais (ESRC, 1997). Ao mesmo tempo que houve um encolhimento do poder dos governos em relao s questes globais, as autoridades polticas tambm se distanciaram da vida da maioria dos cidados. Muitos cidados ficam indignados com o fato de que as decises que afetam suas vidas sejam tomadas por intermedirios do poder funcionrios a servio do partido, grupos de interesse, lobistas e servidores burocratas. Ao mesmo tempo, eles acabam acreditando na incapacidade do governo em lidar com questes locais importantes como o crime e os sem-teto. O resultado a queda substancial da confiana no governo, o que, por sua vez, afeta a disposio das pessoas de participar do processo poltico. Os efeitos da era da informao aberta so sentidos no apenas nos estados autoritrios, mas tambm nas democracias. Vivemos em um mundo no qual os cidados e o governo tm acesso a praticamente as mesmas informaes. At mesmo os governos democrticos dependem h muito tempo de certos caminhos no-democrticos de operao que vo desde a corrupo at o favorecimento, os acordos secretos e as redes formadas por velhos amigos que hoje so rpida e freqentemente revelados graas aos avanos na tecnologia da informao. Alguns processos que costumavam ficar escondidos agora vm luz, provocando indignao e desiluso entre o eleitorado democrtico. Cada vez mais, os velhos mtodos vo enfraquecendo e as estruturas polticas existentes deixam de ser uma garantia.
GLOSSRIO *Coorte so estudos observacionais onde os indivduos so classificados (ou selecionados) segundo o status de exposio.
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Hoje em dia, alguns observadores lamentam que os cidados dos estados democrticos estejam apticos e tenham perdido o interesse pelo processo poltico. verdade que os ndices de votao tm apresentado uma queda nas ltimas dcadas e que a afiliao, nos principais partidos polticos, tambm esteja em declnio. Contudo, um erro sugerir que as pessoas tenham perdido o interesse e a f na prpria democracia. As pesquisas de opinio mostram que a imensa maioria dos habitantes dos pases democrticos citam a democracia como forma preferida de governo. Alm disso, h sinais de que, na verdade, o interesse na poltica vem aumentando, mas simplesmente estava sendo canalizado para outras direes, diferentes dos partidos polticos ortodoxos. O nmero de filiados a grupos e associaes polticas est crescendo e os ativistas esto dedicando suas energias para novos movimentos sociais concentrados em torno de questes isoladas, como o meio ambiente, os direitos dos animais, a poltica comercial e no-proliferao nuclear [...]. Qual ento o destino da democracia, numa poca na qual a governana democrtica parece estar despreparada para lidar com o fluxo dos eventos? Alguns observadores sugerem que haja pouco a ser feito, que o governo no pode esperar controlar as mudanas que ocorrem em ritmo acelerado nossa volta e que o modo de ao mais prudente esteja na reduo do papel do governo, permitindo que as foras de mercado mostrem o caminho. Entretanto, esta uma abordagem suspeita. Em nosso mundo descontrolado, precisamos de um governo mais, no menos, atuante. Porm, um governo eficaz em nossa era exige que a democracia seja aprofundada no nvel do Estado-nao, bem como acima e abaixo deste nvel.
Fonte: Giddens (2005, pp. 347 e 350-352).
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Figura 2: Mapa representativo do avano dos regimes democrticos Fonte: Giddens (2005, pp.348-349).
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BIBLIOGRAFIA
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Sistema poltico clssico Sistema poltico clssico e e contemporneo suas contemporneo e e suas influncias em polticas influncias em polticas empresariais empresariais
UNIDADE
Objetivo
Nesta unidade, voc vai buscar desenvolver algumas consideraes tericas e histricas sobre os sistemas polticos, destacando suas possveis interfaces com o universo das organizaes.
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A histria das idias e das instituies polticas
Um primeiro aspecto a ser destacado, quando analisamos a poltica em perspectiva histrica, que ela resultado de um longo processo [...], durante o qual ela se firmou como atividade na vida social dos homens (LEO MAAR, 2004, p. 28). Essa afirmao leva concluso de que a atividade poltica sempre est em constante transformao, seja no plano das idias, das prticas ou das instituies. Um exemplo disso o fato de que, embora os partidos polticos sejam instituies fundamentais para a caracterizao de nossos sistemas polticos democrticos, isso no significa que eles no tenham sofrido ou venham a sofrer alteraes ao longo da histria ou mesmo que se tornem dispensveis em futuras formas de organizao poltica. Vejamos, ento, alguns importantes elementos histricos caractersticos dos sistemas polticos.
Atividade poltica de gregos e romanos

Qualquer manual de cincia poltica, quando vai tratar da histria (das idias e instituies), deve iniciar pela Grcia, pelo simples fato, como vimos na Unidade 1, de que a idia de poltica surgiu na Grcia antiga. Segundo Leo Maar (2004, p. 30) a origem do termo est associada a partir da atividade social desenvolvida pelos homens da polis, a 'cidade estado grega. O fato de a poltica, no contexto grego, ser uma atividade social a diferenciava de outros contextos, como o da Prsia ou do Egito, onde a atividade poltica seria a do governante, que comandava autocraticamente o coletivo em direo a certos objetivos
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Para saber mais

*Plato Nasceu em Atenas, em 428 ou 427 a.C e faleceu em 347 a.C. De pais aristocrticos e abastados, de antiga e nobre prospia, temperamento artstico e dialtico manifestao caracterstica e suma do gnio grego deu, na mocidade, livre curso ao seu talento potico, que o acompanhou durante a vida toda, manifestando-se na expresso esttica de seus escritos. Aos vinte anos, Plato travou relao com Scrates e gozou por oito anos do ensinamento e da amizade do mestre. A coleo das obras de Plato compreende trinta e cinco dilogos e um conjunto de treze cartas, entre elas: Apologia de Scrates, Banquete ou Do Bem, Repblica livros II a X , Parmnides ou Das Formas. Disponvel em: <http://www.educ.fc.ul.pt/docentes/ opombo/hfe/momentos/escola/academia/ obrasplatao.htm>; <http://www.angelfire.com/ak/acropole/ page5.html#A> *Aristteles Nasceu em Estagira, colnia grega da Trcia, no litoral setentrional do mar Egeu, em 384 a.C. Aos dezoito anos, em 367, foi para Atenas e ingressou na academia platnica, onde ficou por vinte anos, at a morte do mestre. Nesse perodo, estudou tambm os filsofos pr-platnicos, que lhe foram teis na construo do seu grande sistema. Aristteles fundou o Liceu, a sudoeste de Atenas. Alguns exemplos de suas obras so: os Dilogos, trs livros sobre a filosofia, quatro livros sobre a justia, poemas, cartas, oraes, apologia havendo dvidas quanto a sua efetiva autoria. Disponvel em: <http://br.cade.dir.yahoo.com/ Ciencia/Ciencias_Humanas/Filosofia/Filosofos/ Aristoteles__384_322_a_C_/>; <http://www.educ.fc.ul.pt/docentes/opombo/hfe/ momentos/escola/liceu/obras_aristoteles.htm>
(p.30). Dessa forma, conclui Leo Maar que o que a poltica grega acrescenta aos outros estados a referncia cidade, ao coletivo da polis, ao discurso, cidadania, soberania, lei (idem). Dois pensadores so fundamentais em qualquer referncia vida poltica grega: Plato e Aristteles. A obra desses dois pensadores foi dedicada, dentre outras questes, busca dos fundamentos de qual seria a melhor forma de organizao poltica das sociedades (LEO MAAR, 2004, p.31). Nesse sentido, temos em Plato uma aposta na virtude do governante, que deveria conhecer os fins da Polis, de modo a oferecer uma luz que retirasse os sditos da escurido. J Aristteles defende a idia de que a poltica utiliza todas as outras cincias e todas elas perseguem um determinado bem, o fim que ela persegue pode englobar todos os outros fins, a ponto de este fim ser o bem supremo dos homens (idem). Um aspecto importante da experincia grega a ser destacado a associao que se verifica nesse contexto entre as idias de tica e poltica. A poltica, nesse caso, seria a prpria materializao da tica, [...] um referencial para o comportamento individual em face do coletivo social, da multiplicidade da polis (ibidem).
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Mdulo 1
Quanto ao modelo romano, cabe destacar o fato de termos a a experincia da poltica como atividade centralizada e exercida por um Estado forte e centralizador (LEO MAAR, 2004, p.32). A atividade poltica, nesse contexto, dizia respeito relao entre a autoridade do governante e os direitos e deveres dos governados, e seria efetuada por meio do instrumento do direito: o Direito Romano. Por ele, garantia-se a no-interferncia do Estado na propriedade privada, nos interesses patrcios, a no-ingerncia do pblico, coletivo, no particular (LEO MAAR, 2004, p.33).
A Idade Mdia e o Renascimento

A Idade Mdia teve como elemento central de sua organizao poltica a associao entre o poder poltico e a religio (HELD, 1987). Nesse contexto, segundo Leo Maar (2004, p. 35), presenciaria uma duplicidade do poder, sendo o poltico exercido pela nobreza e o civil exercido pelo clero religioso. Quando se trata da organizao poltica da Idade Mdia, no se pode esquecer do Renascimento* (sculo XV), e nesse caso obrigatrio destacar a presena do pensador Nicolau Maquiavel (1469-1527). Em sua famosa obra O Prncipe, esse pensador formula uma srie de conselhos no sentido de o soberano conquistar e manter seu poder. Numa interpretao do pensamento de Maquiavel, pode-se afirmar que, para ele, a funo da poltica seria colocar ordem no mundo, a qual poderia ser interpretada como uma luta para conquistar, manter e conter o poder (HELD, 1987). Esse pensador tambm desenvolveu as idias de virtude e fortuna, que apontavam no sentido de que o bom governo aquele portador da virtude, ou seja, o conhecimento e a dedicao coisa pblica e fortuna, que estava associada dimenso do acaso, da sorte que todo governante precisa ter para se manter no poder. Por fim, temos em Maquiavel um conceito de governo republicano, que seria formado, segundo Magalhes (2001, p.46), por:
GLOSSRIO *Renascimento Foi um movimento intelectual, cientfico e artstico que teve sua maior expresso na Itlia, representou precisamente a primeira erupo da nova mentalidade racionalista, secular, que busca centrar a finalidade do conhecimento no homem e na vida material, desvinculando as atividades polticas de finalidades religiosas e passando a consider-las um conjunto de atividade com objetivos essencialmente mundanos ( M AG A L H E S , 2001, p.41).
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mecanismos capazes de fazer valer a vontade da maioria e educar os membros da comunidade para viverem de acordo com a liberdade cvica e que criem limites para o exerccio do poder arbitrrio, seja ele do prncipe, da aristocracia ou do prprio povo.
A Teoria Poltica Moderna

A partir do sculo XVII, a grande inovao nas formas de pensar a poltica aconteceu no movimento intelectual conhecido como contratualista. Segundo Bobbio e Bovero (1994), num sentido amplo, por contratualismo deveria se entender uma escola de pensamento poltico europeu, surgida entre os sculos XVII e XVIII, que colocava os fundamentos ou a origem do poder poltico num contrato firmado entre os homens. Os principais autores dessa escola foram Thomas Hobbes (1588-1679), John Locke (1632-1704) e Jean Jacques Rousseau (1712-1778). Para saber mais
*Jean Jacques Rousseau Nasceu em 28/07/1712, em Genebra, Sua, numa famlia de origem francesa e protestante e faleceu em 1778. Rousseau declara-se inimigo do progresso. Para ele, o progresso das cincias e das artes tornou o homem vicioso e mau, corrompendo sua natureza ntima. Freqentemente se resume a tese de Rousseau aos seguintes termos: o homem bom por natureza, a sociedade o corrompe. Sua obra mais polmica e discutida O contrato social, nessa obra, ele pesquisa as condies de um Estado social que fosse legtimo, que no mais corrompesse o homem. Disponvel em: <http:// www.mundodosfilosofos.com.br/rosseau.htm#B>
Deve-se destacar que cada um desses pensadores tinha uma viso diferenciada sobre a melhor forma de organizar o poder poltico. Enquanto Hobbes defendia o modelo das monarquias absolutas, Locke era militante da causa da monarquia constitucional. J Rousseau era defensor de um modelo republicano de organizao.
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Mdulo 1
O que unifica esses pensadores o fato de colocarem a origem do Estado na vontade dos homens. A idia do contrato pode ser vista como uma abstrao, no sentido de justificar o fenmeno estatal como construdo pela ao humana. Alguns conceitos so fundamentais no vocabulrio contratualista (apesar das particularidades que cada autor confere a esses conceitos): estado de natureza: momento em que os homens vivem sem normas e regras de regulao da vida social; direitos naturais: direitos dos seres humanos que no so oriundos do Estado, mas derivados da razo humana (MAGALHES, 2001); e contrato social: momento em que os homens saem do Estado de natureza e decidem criar o Estado como instituio capaz de regular a vida social. Para alm desse universo conceitual, o que deve ser retido na anlise desses pensadores o fato de que temos a a construo de uma teoria da poltica, em que a poltica vista como produto da vontade dos homens, os quais tm direitos (os direitos naturais), e a funo do Estado proteg-los. Dessa afirmao deriva a idia de que com os contratualistas surgiram as primeiras construes intelectuais sobre o Estado limitado, seja no campo de suas funes, seja no campo de seus poderes.
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Para saber mais
A temtica do Estado limitado foi ampliada por outros pensadores, como *Baro de Montesquieu Carlos Louis de Secondat, o Baro de Montesquieu (1689-1755), Baro de La Brede e de Montesquieu (1689-1755), John Stuart Mill (1806-1873) e Adam conhecido na histria como Montesquieu, desempenhou um papel de destaque na transformao da FranSmith (1723-1790). a do sculo XVIII. Foi presidente do Parlamento de Tais pensadores podem ser enquaBordus, escritor, filsofo e historiador. Publicou pridrados na tradio do liberalismo, que meiro vrios ensaios sobre a fsica e histria natural e justamente tem como princpio a defesa depois se dedicou ao estudo de histria, poltica e de que o Estado deve ter funes delimoral. Sua obra fundamental, que corresponde a 40 mitadas, seja no campo de seus poderes anos de observao denomina-se O esprito das leis leis. (liberalismo poltico), seja no campo de Disponvel em: <http://www.freemasonssuas funes (liberalismo econmico). freemasonry.com/Iluminismo_Franc%C3%A9s.html> A idia do cidado portador de direitos *John Stuart Mill Nasceu em Londres, em 20 de inviolveis, como a vida ou a propriedamaio de 1806, e faleceu em Avinho, 8 de maio de de, argumento de origem tipicamente 1873. Foi um filsofo, e economista e um dos pensadores liberais mais influentes do sculo XIX. Sucessor liberal, assim como tambm o a defesa do liberalismo de John Locke, no sculo XIX, props, de que o Estado deve ter suas funes em seu Essays on Government (1978), a instituilimitadas para garantir o funcionamento o do governo representativo, de carter eletivo, do mercado, pois este resolveria os promediante o qual seus executivos seriam impedidos de blemas de gerao do bem-estar coletiabusar do poder, graas ao freio do exerccio por manvo, por meio da mo invisvel. dato de tempo limitado. Em autores como Montesquieu e Disponvel em: <http:// John Stuart Mill, temos a defesa do Eswww.espacoacademico.com.br/058/58rodrigues.htm http://pt.wikipedia.org/wiki/John_Stuart_Mill> tado limitado em seus poderes, ou seja, a questo central de suas reflexes *Adam Smith Considerado o formulador da teoria como garantir que o poder do Estaeconmica, nasceu em 1723, em Kirkcaldy, na Esccia e faleceu em 17/06/1790. Grande parte das condo no se torne absoluto. Para isso, o tribuies de Adam Smith para o campo da economia primeiro deles defendeu a idia de que no foi original, porm, ele foi o primeiro a lanar os a melhor maneira de limitar os poderes fundamentos para o campo dessa cincia. estatais por sua diviso em trs: o poDisponvel em: <http://www.10emtudo.com.br/ der Executivo, o poder Legislativo e o artigos_1.asp?CodigoArtigo=34>; Judicirio. Dessa forma, cada um deles <http://www.economiabr.net/biografia/smith.html> teria funes delimitadas e seria exercido por pessoas distintas, funcionando como um sistema de pesos e contra-pesos, cada um controlando os demais. J John Stuart Mill de50
Mdulo 1
fendeu a idia de que a melhor maneira de evitar um governo desptico (de poderes ilimitados) seria o governo representativo, ou seja, uma forma de organizao institucional em que os vrios setores e as foras da sociedade pudessem estar representados no parlamento. Tais representantes, porm, deveriam ter liberdade em relao a seus representados, para tomar as decises que acreditassem ser as melhores para a sociedade. Por fim, em Adam Smith, temos a defesa do Estado limitado em suas funes, aquilo que ficou conhecido como liberalismo econmico. Temos, nesse autor, a defesa de que o bom governo aquele que no intervm de modo nenhum na ordem econmica. Sua funo seria proteger a ordem na sociedade, bem como garantir a vigncia do princpio da propriedade privada. Segundo Smith, o governo, ao deixar a economia funcionar por conta prpria, estaria contribuindo para a produo do bem comum, pois haveria algo como uma mo invisvel que guiaria o mercado, de modo que, mesmo numa situao em que todos os participantes do mercado busquem o lucro e a acumulao, o resultado seria o bem-estar coletivo. As teorias liberais ofereceram as bases para a organizao da maioria dos Estados europeus no perodo posterior Revoluo Francesa (1789), em que foram eliminadas as monarquias absolutas. Nesse novo contexto, as idias de livre mercado e direitos do cidado foram disseminadas e institudas em boa parte dos pases do Velho Mundo.
Saiba mais...
Sobre as diferenciaes entre liberalismo poltico e liberalismo econmico, ver : BOBBIO, Norberto. Liberalismo e democracia. 3. ed. Braslia: Ed. UNB, 1990. Para maiores esclarecimentos sobre o contratualismo e os conceitos de repblica, monarquia, constitucionalismo, absolutismo, ver: BOBBIO, N. et al. Dicionrio de poltica. Braslia: Ed. UNB, 1992. 2 vol.
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Karl Marx e a crtica ao Estado

Para saber mais Se os liberais estavam preocupados em defender um Estado limitado em Marx nasceu em Trier, na Alemanha, em 5 de maio suas funes e poderes, o filsofo e ecode 1818, e morreu em Londres, na Inglaterra, em 14 nomista alemo Karl Marx (1818-1883) de maro de 1883. Estudou na universidade de Berlim, principalmente a filosofia hegeliana, e formou-se em denunciou a sociedade capitalista como Iena, em 1841, com a tese Sobre as diferenas da alienadora e repressiva e o Estado como filosofia da natureza de Demcrito e de Epicuro. Em um dos instrumentos que garantiriam a 1864, Marx foi co-fundador da Associao Internacireproduo desse tipo de sociedade. onal dos Operrios, depois chamada I Internacional, Nessa perspectiva, o Estado seria um desempenhando dominante papel de direo. Em rgo de classe, pois suas funes 1867, publicou o primeiro volume da sua obra prinestariam relacionadas para garantir a recipal, O Capital. produo do modo de produo capitaDisponvel em: <http://www.culturabrasil.pro.br/ marx.htm> lista, cuja essncia seria a diviso da sociedade em classes (sendo as duas classes fundamentais a burguesia e o proletariado) e a explorao de uma maioria (proletariado) por uma minoria (burguesia). Na perspectiva de Marx, os ideais de liberdade e igualdade no passariam de uma maquiagem ideolgica para garantir a dominao da burguesia, no contexto do capitalismo. Haveria, no modo de produo capitalista, uma contradio entre a igualdade formal (perante a lei) e a igualdade real (ser proprietrio ou no das relaes de produo). Apesar disso, Marx identificava no modo de produo capitalista um carter revolucionrio, pois este tinha como caracterstica bsica o fato de transformar constantemente a sociedade, mediante, por exemplo, as contnuas mudanas tecnolgicas. Esse fato, segundo Marx, ao mesmo tempo em que seria a fora desse modo de produo, seria tambm sua fraqueza, pois dessa mudana constante surgiriam aqueles que poderiam pr fim explorao do homem pelo homem, ou seja, aos proletrios. Nesse sentido, os proletrios seriam a classe que poria fim dominao burguesa, pela instaurao do comunismo. Nas palavras de Sell (2001, p.176), O centro das preocupaes polticas de Marx estava voltado para a superao da ordem social
* Karl Marx Economista, filsofo e socialista, Karl
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capitalista. Ele afirmava que somente a classe operria, pelo seu papel chave no capitalismo, tinhas as foras e as condies para a revoluo que derrubaria a burguesia e comearia uma nova etapa da humanidade: a sociedade comunista. Esse processo em que o proletariado se torna uma classe revolucionria estaria marcado por sua organizao poltica por meio, primeiro, dos sindicatos e, depois, na forma de um partido poltico. O livro O manifesto do partido comunista foi escrito por Marx (1847) com o propsito de pensar um programa poltico para o proletariado. Nessa obra, que inicia com a famosa frase Proletrios do mundo, uni-vos!, identificam-se tambm algumas consideraes sobre o que seria uma sociedade comunista. Apesar de Marx ter escrito muito pouco sobre isso, dois elementos so essenciais ao pensar o comunismo (SELL, 2001, p.178): a abolio das classes sociais; a abolio do Estado. Marx acreditava que o comunismo seria marcado pela associao livre dos trabalhadores, em que o livre desenvolvimento de cada um a condio para o livre desenvolvimento de todos (SELL, 2001, p. 178). Dessa forma, no teramos mais classes sociais na sociedade comunista. Dessa formulao surge que, se o Estado era produto da diviso da sociedade em classes, uma derivao lgica disso que, quando as classes sociais fossem extintas com o comunismo, o Estado no teria mais razo de existir. Assim, uma segunda caracterstica do comunismo seria a extino do Estado. As idias de Marx forneceram o substrato ideolgico para os partidos comunistas e socialistas em todo o sculo XX. Tiveram sua aplicao nos experimentos socialistas derivados de revolues, como a Revoluo Russa de 1917, a Revoluo Chinesa de 1949, a Revoluo Cubana de 1959, alm de muitas outras. O chamado socialismo real entrou em grande crise aps a queda do muro de Berlim, em 1989, e a posterior dissoluo da Unio Sovitica em 1991.
O Manifesto do Partido Comunista foi elaborado por Marx e Engels como programa da Liga dos Comunistas por deciso do seu II Congresso, realizado em Londres, na Inglaterra, entre 29 de novembro e 8 de dezembro de 1847. Disponvel em: <http:// www.pcp.pt/publica/ edicoes/25501144/ notas.html>
Destaca Sell (2001, p.179) que a Revoluo Russa, liderada por Lnin e Trotsky, foi a primeira tentativa de suplantar o capitalismo e construir uma nova sociedade. Todavia, a primeira experincia de socialismo acabou se tornando uma ditadura com economia estatizada sob as mos de Josef Stlin (18791953), que permaneceu no poder at 1953. Assim, a URSS (Unio das Repblicas Socialistas Soviticas), acabou se desagregando no ano de 1991.
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Liberalismo, Keynesianismo e Neoliberalismo

Com relao organizao do Estado, na maioria dos pases do mundo, vigorou at os anos 30 do sculo XX o argumento da mo invisvel, formulado por Adam Smith, no qual o capitalismo aparecia como um sistema ideal em termos de racionalidade e eficincia, segundo Tosi Rodrigues (1995). Nesse construto, as funes do Estado deveriam limitar-se a fazer cumprir os contratos e garantir a propriedade privada. Porm, j no final do referido sculo, o funcionamento real do capitalismo comeava a apresentar evidncias que contrariavam suas teorias justificadoras. Em vez da mo invisvel que produziria o bem comum, o que se observava era a concentrao de poder industrial em empresas gigantescas, trustes e cartis aliada ao total desamparo dos cidados excludos da rbita do mercado. O resultado dessa organizao institucional do capitalismo foi aumento de sua instabilidade, culminando com a Grande Depresso de 1929:
A Grande Depresso dos anos trinta foi um fenmeno mundial, que afetou todas as grandes economias capitalistas. Nos Estados Unidos, por exemplo, em 24 de outubro de 1929 (um dia que ficou conhecido como quinta-feira negra), a bolsa de valores de Nova Iorque teve uma queda brusca nas cotaes dos ttulos, fenmeno que acabou destruindo toda a confiana na economia. Com isso, os empresrios reduziram a produo e os investimentos, o que causou a diminuio da renda nacional e do nmero de empregos, diminuindo mais ainda a confiana na economia. Antes de encerrado o processo, milhares de empresas tinham ido falncia, milhes de pessoas tinham ficado sem emprego e estava sendo preparada uma das maiores catstrofes da histria (HUNT, 1984 apud TOSI RODRIGUES, 1995, p.3).
Para compreender elementos da teoria poltica e econmica de Adam Smith e a idia de mo invisvel, ver Chtelet et al. (1985, p.68-70).
GLOSSRIO *Laissez-faire Expresso em lngua francesa que significa deixai fazer.

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Nesse contexto, a teoria que propiciou uma sada para a crise vivenciada foi a formulada por John Maynard Keynes. J em 1926, Lord Keynes postulou a ruptura com as bases do capitalismo laissezfaire*. Nas palavras desse economista: No constitui uma deduo
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correta dos princpios da economia que o auto-interesse esclarecido sempre atua a favor do interesse pblico. Nem verdade que o auto-interesse seja geralmente esclarecido (KEYNES apud TOSI RODRIGUES, 1995, p.3). A aplicao das teses keynesianas deu origem a maior interveno do Estado na economia, sendo o germe daquilo que no perodo posterior Segunda Guerra Mundial veio denominar-se Welfare State. Tal modelo de Estado, marcado pela confluncia entre os interesses capitalistas e a ao do Estado, deu origem a um perodo marcado por grande desenvolvimento, estabilidade e prosperidade sem precedentes na histria do capitalismo (TOSI RODRIGUES, 1995). A partir do final dos anos 1960, porm, adveio a crise nos pases centrais, derivada da combinao ento vigente entre uma acumulao intensiva e uma regulao monopolista. O crculo virtuoso (ganhos de produtividade alimentando aumentos reais de salrio e vice-versa), ento, cedeu lugar ao crculo vicioso de inflao, com estagnao econmica que se instalou na maior parte dos pases desenvolvidos (TOSI RODRIGUES, 1995). Nesse contexto, ganhou flego uma srie de crticas que vinham sendo feitas ao Estado Intervencionista/Keynesiano presente na Europa e nos Estados Unidos. Tais crticas voltaram-se contra qualquer limite estabelecido por parte do Estado ao funcionamento dos mecanismos do mercado: o mercado livre a garantia da liberdade econmica e poltica, esta ltima tambm ameaada pelo intervencionismo (FILGUEIRAS, 2000, p.45). O argumento bsico desse novo liberalismo foi sintetizado nas palavras de um de seus mais destacados pensadores, da seguinte forma:
O problema bsico da organizao social como coordenar as atividades econmicas de um grande nmero de pessoas. Mesmo nas sociedades relativamente atrasadas se requer uma extensa diviso do trabalho e de especializao de funes, a fim de fazer um uso seletivo dos recursos disponveis. Nas sociedades avanadas, a escala em que a coordenao requerida, para aproveitar plenamente as oportunidades oferecidas pela cincia e pelas tecnologias modernas, muito maior [...] O desafio para o crente na liberdade reconciliar esta generalizada interdependncia com a liberdade individual. [...]
Esse perodo de grande estabilidade econmica, poltica e social foi objeto de vrias interpretaes por parte dos cientistas sociais. Para alguns se estava diante do fim das ideologias (Bell, Aron), para outros, estaramos imersos numa sociedade controlada, unidimensional, guiada exclusivamente pela racionalidade instrumental.
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Fundamentalmente, existem s dois modos de coordenar as atividades econmicas de milhes de pessoas. Um a direo centralizada que implica o uso da coero a tcnica do exrcito e do moderno Estado totalitrio. O outro a cooperao voluntria dos indivduos a tcnica do mercado (FRIEDMAN apud BORON, 1999, pp.51-52).
Friedman trabalha com o princpio de que Estado e mercado so formas de organizao social antagnicas e irreconciliveis. O mercado seria importante no s por garantir desenvolvimento econmico, mas tambm liberdade econmica e poltica. J o Estado visto como depositrio, pelo menos tendencialmente, do autoritarismo e da coero. As idias neoliberais acabaram sendo colocadas em prtica, sobretudo com a chegada ao poder do Partido Conservador na Inglaterra, com Tatcher, em 1979, e do Partido Republicano, com Ronald Reagan, nos EUA, em 1980. Poder-se-iam caracterizar tais governos como representantes da primeira onda do neoliberalismo. Naquele que ficou conhecido como o modelo mais puro do neoliberalismo o Ingls foram adotadas medidas como: controle da emisso monetria, elevao da taxa de juros, abolio do controle de fluxos financeiros, represso aos sindicatos, legislao anti-sindical, corte de gastos e privatizao. No governo de Reagan, tambm foi implementada uma srie de medidas, porm, com bem menos radicalidade do que na Inglaterra e, alm disso, fazendo juno entre o neoliberalismo nas polticas econmicas e a manuteno do Keynesianismo militar (ANDERSON, 1995). No restante da Europa, o neoliberalismo foi bem mais cauteloso, realizando somente polticas de disciplina oramentria e reforma fiscal. Uma questo que se coloca nessa primeira onda do neoliberalismo se ele conseguiu cumprir suas promessas. Verificando a maioria das experincias de governos neoliberais na Europa e nos EUA, podemos perceber que foi obtido xito em uma srie de polticas, principalmente no combate inflao e na elevao da taxa de lucros. Porm, como objetivo global, observamos que o neoliberalismo no cumpriu seu fim, que era promover uma reanimao das taxas de crescimento da economia capitalista. Alm disso, o desemprego cresceu enormemente em toda a Europa e a desigualdade social aumentou (ANDERSON, 1995).
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Como questo se coloca o porqu da recuperao dos lucros no ter resultado em crescimento. A resposta de Anderson (1995) vai no sentido de que a desregulamentao financeira da economia capitalista mundial fez com que houvesse inverso do investimento de capital: do capital produtivo para o capital financeiro. Observa-se, cada vez mais, um deslocamento do capital, da esfera da produo para o espao dos mercados financeiros, os quais, graas ao constante processo de sofisticao tecnolgica e globalizao da economia, circulam por todo o mundo na busca de segurana e rentabilidade (FIORI, 1995; FIORI; TAVARES, 1993).
A globalizao
A partir de agora, voc vai conhecer ou rever outro elemento importante na organizao dos sistemas polticos contemporneos: a globalizao. No se tem inteno de fazer uma reconstituio do debate em torno desse conceito, e sim mostrar como a globalizao constitui importante elemento na configurao do mundo contemporneo. Vamos comear afirmando que no existe explicao consensual para o fenmeno, de modo que Held e McGrew (2001) identificam duas grandes linhas de argumentao: de um lado, os que a consideram um fenmeno histrico real e significativo os globalistas , de outro, aqueles que a concebem como uma construo primordialmente ideolgica ou mtica, de valor explicativo marginal os cticos. Para os autores, mesmo sendo um dualismo grosseiro, j que destaca duas interpretaes conflitantes entre diversas teses e opinies, a diferenciao vlida se utilizada como tipo ideal. Os cticos tm como ponto de partida a seguinte questo: O que global na globalizao? Para eles, se o global no puder ser interpretado literalmente como fenmeno universal, faltaria ento uma especificidade clara para o conceito de globalizao. Para eles, na inexistncia de referenciais geogrficos claros, fica impossvel distinguir o que regional de o que seria realmente global.
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Held e McGrew (2001), ao analisar o conceito, sustentam que os cticos tentam encontrar uma prova conclusiva da tese da globalizao. Na maioria dos casos, constroem um modelo abstrato sobre o que seria a economia global ou a cultura global e comparam-no com a realidade. Outros procuram avaliar at que ponto as tendncias contemporneas se comparam com o que diversos historiadores afirmaram ter sido a belle poque da globalizao, a saber, o perodo de 1890 a 1914 (HELD; MCGREW, 2001, p.15). Nesse aspecto, a anlise dos cticos decididamente descarta o valor descritivo ou explicativo desse conceito. Em vez de globalizao, os cticos concluem que uma conceituao mais vlida das tendncias atuais seria captada pelos termos internacionalizao, isto , laos crescentes entre economias ou sociedades nacionais essencialmente distintas, e regionalizao ou triadizao, ou seja, o agrupamento geogrfico de trocas econmicas e sociais transfronteirias (HELD; MCGREW, 2001, p.15).
Assim, segundo a perspectiva dos cticos, o discurso sobre a globalizao seria primordialmente uma construo ideolgica que ajuda a legitimar e justificar o projeto neoliberal. Nesse aspecto, o conceito de globalizao funcionaria como um mito necessrio, em que os governos e polticos disciplinam seus cidados para que eles satisfaam os requisitos do mercado global (HELD; MCGREW, 2001, p.15).
Uma tpica anlise globalista encontrase em Giddens (1996).
A viso globalista rejeita a afirmao de que o conceito de globalizao seja simplesmente um construto puramente ideolgico. Embora reconheam que o discurso da globalizao possa ser utilizado para esse fim, afirmam que tal conceito descreve mudanas estruturais
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reais na escala da organizao social. Isso se evidencia, dentre outras manifestaes, na internacionalizao das empresas capitalistas, na esfera da cultura popular e pela valorizao dos problemas ambientais como problemas globais. Em vez de conceber a globalizao como um fenmeno exclusivamente econmico, a anlise globalista confere um status equiparvel a outras dimenses da atividade social (HELD; MCGREW, 2001, p. 16). Em sua crtica aos cticos, os globalistas afirmam que reduzir a globalizao a uma lgica puramente econmica ou tecnolgica altamente equivocado, pois se desconhece a complexidade da vida social moderna. Ela desenvolve-se em outras esferas (como a da cultura), sem haver um padro histrico ou espacial idntico ou comparvel, em cada um desses campos (HELD; MCGREW, 2001).
Segundo Held; McGrew (2001, p. 80), em vez de comparar a realidade com algum modelo abstrato de mundo globalizado ou de comparar os fluxos globais em pocas diferentes, a anlise globalista recorre a formas scio-histricas de anlise. Isso leva ao exame de como os padres de globalizao, dentro e entre os diferentes campos de atividade, comparamse e contrastam ao longo do tempo. Dessa forma, a globalizao torna-se um processo indeterminado, sujeito a avanos e recuos, trazendo consigo tenses como a cooperao e o conflito, a integrao e fragmentao, excluso e incluso, convergncia e divergncia, ordem e desordem.
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As diferenas entre as duas perspectivas do-se praticamente em todas as esferas em que o mundo contemporneo analisado. O Quadro 1 resume o debate.
Cticos
1. Conceitos Internacionalizao, no-globalizao, regionalizao
Globalistas
Um s mundo, moldado por fluxos, movimentos e redes sumamente extensos, intensivos e rpidos atravs das regies e dos continentes Desgaste da soberania, da autonomia e da legitimidade do Estado, declnio do Estado-nao, aumento do multilateralismo Surgimento da cultura popular global, desgaste das identidades polticas fixas, hibridizao Capitalismo global, informacional, economia transnacional, nova diviso regional do trabalho Desigualdade crescente nas e entre as sociedades, desgaste das antigas hierarquias Gesto global em camadas mltiplas, sociedade civil global, organizao poltica global, cosmopolitismo
2. Poder
Predomina o Estado nacional, intergovernamentalismo
3. Cultura
Ressurgimento do nacionalismo e da identidade nacional
4. Economia
Desenvolvimento de blocos regionais, triadizao, novo imperialismo Defasagem crescente entre o norte e o sul, conflitos de interesse irreconciliveis Sociedade Internacional de Estados, persiste inevitavelmente o conflito entre os Estados, gesto internacional e geopoltica, comunitarismo
5. Desigualdade
6. Ordem
Quadro 1: Diferenas entre as perspectivas dos cticos e dos globalistas sobre a globalizao. Fonte: adaptado de Held e McGrew (2001, p.92).
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Como se pode observar no quadro 2, globalistas e cticos tm concepes completamente diferenciadas da globalizao, sendo que os argumentos tendem a refutar-se mutuamente. Porm, numa anlise mais detida das duas perspectivas, podem-se identificar alguns pontos que so praticamente consensuais entre as duas anlises. Para Held e McGrew (2001), os dois lados admitiram que: houve aumento, nas ltimas dcadas, da interligao econmica nas e entre as regies, ainda que com conseqncias diferenciadas em cada uma delas; a competio inter-regional e global desafia as velhas hierarquias e gera novas desigualdades de riqueza, poder e privilgio; alguns problemas, como a lavagem de dinheiro e a questo ambiental, fogem da esfera de responsabilidade das tradicionais instituies dos governos nacionais; houve expanso da gesto internacional nos planos regional e global por exemplo, os blocos econmicos regionais e a Organizao Mundial do Comrcio (OMC).
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Os sistemas polticos e as polticas empresariais
At aqui tratamos basicamente da evoluo histrica das idias polticas, bem como das mudanas pelas quais passaram os sistemas polticos ao longo da histria. Nesse sentido, tivemos a oportunidade de ver alguns traos da organizao poltica de Atenas, Roma, da Idade Mdia, bem como aquilo que foi denominado de Estado liberal, o socialismo e o keynesianismo. Por fim, tivemos a oportunidade de visualizar rapidamente os principais elementos do neoliberalismo e da globalizao.
Nosso foco agora passa a ser a compreenso de como a forma como os sistemas polticos so organizados afeta a vida das organizaes e as polticas empresariais. Nesse sentido, mais do que teorizar essas questes, vamos trat-las na forma de exemplos e associaes.
Em primeiro lugar, podemos afirmar que, quando nos reportamos idia de liberalismo, estamos pensando numa forma de organizao do Estado em que ele pouco intervm na regulao da vida econmica, podendo se materializar em polticas de privatizao de empresas estatais, abertura comercial, estmulo livre concorrncia etc. Vrios estudos tm apontado que a organizao tpica do Estado liberal tem impactos diferenciados sobre pases, regies, indstrias e setores da economia. Um exemplo tpico disso so as polticas de abertura comercial. Nesse caso, um pas pode estimular importaes baixando tarifas de determinados produtos. Foi a poltica adotada pelo Brasil no perodo em que foi administrado pelo presidente Collor. Qual o impacto dessas polticas? De um lado, elas podem ter o impacto positivo de favorecer a modernizao de determinados setores da indstria e de servios, como afirmam seus defensores. Outra con62
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seqncia o fechamento de indstrias nacionais e o desemprego, derivados do fato de que muitos setores no conseguem competir com os produtos importados. Essa questo, em geral, apontada pelos crticos. Outros exemplos podem ser citados. Poderamos perguntar sobre o impacto na vida das organizaes causado pelas polticas de proteo comercial e pelo pleno emprego, tpicas do Estado keynesiano. Essas so questes que administradores, economistas, cientistas polticos e outros profissionais devem enfrentar, ao definir polticas empresariais em diferentes contextos sociopolticos. No entanto, deve ficar claro que a organizao dos sistemas polticos forma um dos elementos do contexto em que so formuladas e definidas as decises empresariais. Nesse sentido, importante ter em mente no apenas os elementos mais estruturais de um sistema poltico, ou seja, o fato de este tratar-se de uma democracia ou ditadura ou se o Estado est organizado de forma liberal ou intervencionista. To importante quanto esses elementos so as variveis relacionadas estabilidade e instabilidade poltica e econmica de uma regio ou um pas. No sem motivos que as organizaes internacionais desenvolvem tantos ndices destinados a mensurar questes como a solidez das instituies de um pas, suas perspectivas de futuro, seus riscos. Tais ndices, apesar de seu carter ideolgico, no sentido de valorizar apenas alguns aspectos da organizao poltica e econmica nacional adquirem cada vez mais importncia, no contexto de uma economia globalizada. Exemplo mais significativo disso aquele representado pela expresso risco pas. Vejamos o que significa esse ndice a seguir:
O que o risco pas?

A expresso risco pas entrou para a linguagem cotidiana do noticirio econmico, principalmente em pases que vivem em clima de instabilidade, como o Brasil e a Argentina. O risco pas um indicador que tenta determinar o grau de instabilidade econmica de cada pas. Dessa forma, tornou-se decisivo para o futuro imediato dos pases emergentes. A seguir, esto enumerados alguns pontos bsicos que facilitam o entendimento desse conceito, que vem tendo cada vez mais destaque.
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O que exatamente o risco pas?

O risco pas um ndice denominado Emerging Markets Bond Index Plus (EMBI+) e mede o grau de perigo que um pas representa para o investidor estrangeiro. Esse indicador concentra-se nos pases emergentes. Na Amrica Latina, os ndices mais significativos so aqueles relativos s trs maiores economias da regio: Brasil, Mxico e Argentina. Dados comparativos de outros pases como Rssia, Bulgria, Marrocos, Nigria, Filipinas, Polnia, frica do Sul, Malsia e outros tambm so considerados no clculo dos ndices.
Quem responsvel pelo clculo do ndice?

O risco pas calculado por agncias de classificao de risco e bancos de investimentos. O banco de investimentos americano J. P. Morgan, que tem filiais em diversos pases latino-americanos, foi o primeiro a fazer essa classificao.
Que variveis econmicas e financeiras so consideradas no clculo do ndice?

O J. P. Morgan analisa o rendimento dos instrumentos da dvida de um determinado pas, principalmente o valor (taxa de juros) com o qual o pas pretende remunerar os aplicadores em bnus, que so representativos da dvida pblica. Tecnicamente falando, o risco pas a sobretaxa que se paga em relao rentabilidade garantida pelos bnus do Tesouro dos Estados Unidos, pas considerado o mais solvente do mundo, ou seja, o de menor risco para um aplicador de no receber o dinheiro investido acrescido dos juros prometidos.
Como se determina essa sobretaxa?

Dentre outros, so avaliados, principalmente, aspectos como o nvel do dficit fiscal, as turbulncias polticas, o crescimento da economia e a relao entre a arrecadao e a dvida de um pas.
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Como se expressa o risco pas?

Em pontos bsicos, sua converso simples: 100 unidades equivalem a uma sobretaxa de 1%.
Concretamente, o que significa esse ndice para os investidores?

um orientador. O risco pas indica ao investidor que o preo de se arriscar a fazer negcios em um determinado pas mais ou menos elevado. Quanto maior for o risco, menor ser a capacidade do pas de atrair investimentos estrangeiros. Para tornar o investimento atraente, o pas tem de elevar as taxas de juros que remuneram os ttulos representativos da dvida.
Fonte: Disponvel em: <www.portalbrasil.net/economia_riscopais.htm>. Acesso em: mai. 2006.
Importante ao abordar essas questes ter em mente que tais ndices s tm sentido de existir no contexto de uma economia globalizada, em que o fluxo e a velocidade das informaes se acentuam rapidamente, bem como a capacidade de ao dos governos nacionais se v seriamente pressionada pelo poder das grandes corporaes transnacionais. Nesse sentido, sejamos cticos ou globalistas, no podemos deixar de reconhecer que existem mudanas significativas acontecendo no mundo e que tais mudanas afetam tanto a forma como a poltica se organiza nas diferentes sociedades quanto as estratgias das organizaes e principalmente nossas vidas. Essa questo do impacto da globalizao em nossas vidas abordada diretamente por Anthony Giddens (2005). Acreditamos que seja oportuno discutir essa questo para finalizar esta unidade, pois ela ajuda na compreenso da temtica abordada. Destaca Giddens (2005, p.68) que:
[...] a globalizao est fundamentalmente mudando a natureza de nossas experincias cotidianas. Como as sociedades nas quais vivemos passa por profundas transformaes, as
A questo do fluxo de informaes abordada por Giddens (2005, p.64) ao assinalar que [...] a difuso da tecnologia da informao expandiu as possibilidades de contato entre as pessoas ao redor do mundo. Facilitou tambm o fluxo de informao sobre pessoas e acontecimentos em lugares distantes [...]. O papel das corporaes transnacionais na economia globalizada pode ser analisado em Giddens (2005, p.65-66).
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instituies estabelecidas que outrora as sustentavam perderam seu lugar. Isso est forando uma redefinio de aspectos ntimos e pessoais de nossas vidas, tais como famlia, os papis de gnero, a sexualidade, a identidade pessoal, as nossas interaes com os outros e nossas relaes com o trabalho. O modo como pensamos ns mesmos e nossas ligaes com outras pessoas est sendo profundamente alterado pela globalizao.
Dentre os principais impactos da globalizao em nossas vidas, Giddens (2005) destaca: A ascenso de um novo individualismo, em que as tradies culturais, tnicas e religiosas vo perdendo fora. Segundo Giddens (2005, p.68), no passado, as identidades pessoais dos indivduos eram formadas no contexto da comunidade onde nasciam. Nas condies da globalizao, tem-se um novo individualismo, no qual as pessoas devem ativamente se autoconstituir e construir suas prprias identidades. Como exemplo, o autor cita o caso de um filho primognito de um alfaiate, que hoje em geral poderia escolher qualquer caminho profissional futuro, contra o fato de que, em pocas anteriores, isso poderia significar que um jovem aprenderia o ofcio do pai e o praticaria por toda a vida (idem). Um segundo impacto quanto aos padres de trabalho, em que temos novos padres de comrcio, novos tipos de indstria e servios que trazem novas exigncias aos trabalhadores. Nas palavras de (BECK apud GIDDENS, 2005, p.70):
Se antigamente a vida de trabalho das pessoas era dominada pelo emprego garantido por apenas um empregador ao longo de muitas dcadas o conhecido modelo do emprego para a vida inteira , hoje, um nmero maior de indivduos traa sua prpria carreira, perseguindo metas individuais e exercendo a escolha para sua realizao. Muitas vezes, isso envolve trocar de emprego vrias vezes durante a carreira, constituindo novas capacidades e habilidades e transferindo-as aos diversos contextos de trabalho. Os modelos tradicionais de trabalho em tempo integral esto se transformando em formas mais flexveis: trabalho em casa auxiliado por tecnologia de informao, trabalho em equipe, projetos de
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consultoria de curta durao, horrio flexvel de trabalho e assim por diante.
No plano da cultura, temos a emergncia de uma ordem hegemnica de informao, que transmitida de forma massiva para todo o globo. O autor cita um interessante exemplo dessa questo, ao analisar a difuso do filme Titanic, que reproduzimos aqui (GIDDENS, 2005, pp. 70-71):
Voc viu o filme Titanic? bem provvel que sim. Estima-se que centenas de milhes de pessoas ao redor do mundo tenham visto Titanic tanto em cinemas como em videocassete. O filme de 1997 que reconta a histria de um jovem casal que se apaixona a bordo de um transatlntico fadado a afundar um dos filmes mais populares j produzidos. Titanic bateu todos os recordes de bilheteria, totalizando mais de 1,8 bilho de dlares em rendimentos pelas exibies em 55 diferentes pases. Em muitos pases, durante a estria de Titanic, centenas de pessoas fizeram fila por ingressos que se esgotaram em todas as exibies. O filme tornou-se popular em todas as faixas etrias, mais particularmente entre garotas adolescentes muitas das quais pagaram para assistir ao filme vrias vezes. As estrelas de Titanic, Leonardo DiCaprio e Kate Winslet, viram suas carreiras e futuros inteiramente transformados passaram de atores pouco conhecidos a celebridades globais. Titanic um desses produtos culturais que tiveram sucesso em atravessar fronteiras nacionais e em criar um verdadeiro fenmeno internacional. O que pode explicar a enorme popularidade de um filme como Titanic? E o que o seu sucesso nos diz sobre a globalizao? A um primeiro nvel. Titanic tornou-se popular por razes muito simples: combinava uma trama relativamente simples (um romance com um pano de fundo trgico) com um evento histrico conhecido o naufrgio, em 1912, do Titanic, no qual mais de 1.600 pessoas morreram. O filme foi tambm ricamente produzido, com grande ateno aos detalhes e incluiu efeitos especiais de ltima gerao. Mas outra razo para a popularidade de Titanic que ele refletia um conjunto particular de idias e valores que repercutiu junto s audincias do mundo inteiro. Um dos temas centrais do filme a possibilidade de o amor romntico prevalecer sobre as diferenas de classe e as tradies familiares.
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Embora tais idias sejam de modo geral aceitas na maioria dos pases ocidentais, esto ainda se firmando em muitas outras partes do mundo. O sucesso de um filme como Titanic reflete a mudana de atitudes para com os relacionamentos pessoais e o casamento, por exemplo, em lugares do mundo onde tm prevalecido valores mais tradicionais, possvel dizer, mesmo assim, que Titanic, juntamente com outros filmes ocidentais, contribui para essa mudana dos valores, filmes e programas de televiso feitos nos moldes da cultura ocidental e que dominam a mdia global tendem a apresentar um conjunto de pautas polticas, sociais e econmicas que reflete uma viso de mundo especificamente ocidental. Alguns se preocupam com o fato de que a globalizao esteja conduzindo a criao de uma cultura global em que os valores de maior poder e riqueza como filmes produzidos em Hollywood tenham um efeito devastador sobre a fora dos costumes locais e da tradio. De acordo com essa viso, a globalizao uma forma de imperialismo cultural em que os valores, os estilos e as vises do mundo ocidental so difundidos de modo to agressivo que sufocam culturas nacionais particulares.
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Planejamento Planejamento e e tomada de decises tomada de decises
UNIDADE
Objetivo
Nesta unidade, voc vai estudar as temticas do planejamento e do processo decisrio, sob o ngulo da cincia poltica.
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Mdulo 1
Decises polticas, estratgicas, tticas e operacionais
Ao falar sobre deciso, no estou lidando com um aspecto altamente especial do processo poltico, mas com seu ncleo central. Votar, legislar, adjudiciar e administrar tm sido sempre concebidos como processos de tomada de deciso. As ferramentas da anlise poltica legais histricas e comportamentais tm sido sempre adaptadas anlise da deciso. O uso de uma estrutura da tomada de deciso para a pesquisa poltica no novo; ao contrrio, representa o desenvolvimento contnuo por caminhos que se entendem at os primrdios da cincia poltica (SIMON, 1970, p. 24).
Todo estudante de administrao aprende, desde as fases iniciais de seu curso, que o Planejamento uma das funes do administrador. Nesse sentido, as "cincias da Administrao" dividiram o processo de planejamento em trs modalidades: o planejamento estratgico, que trata das decises de longo prazo; o planejamento ttico, que aborda o mdio prazo; e o planejamento operacional, cujo eixo so decises de curto prazo. A relao entre planejamento estratgico e decises estratgicas pode ser observada no quadro abaixo:
Nvel estratgico
Nvel ttico Nvel operacional
Decises estratgicas
Decises tticas Decises operacionais
Planejamento estratgico
Planejamento ttico Planejamento operacional
Quadro 2: Nveis de deciso e tipos de planejamento Fonte: adaptado de Oliveira (1998).

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Uma anlise histrica do uso das tcnicas de planejamento nos setores pblico e privado pode ser encontrada em Giovanella (1991, p.26-44).
Toda organizao, para um bom desempenho de suas funes, deveria trabalhar de forma articulada com essas trs dimenses do planejamento e da tomada de deciso, de modo a obter os melhores resultados. Em sntese, a contribuio do processo de planejamento estabelecer metas para o futuro (distante e prximo) com base nos dados do presente e do passado. Quanto maior for a quantidade e a qualidade de informaes disponveis e quanto mais claros forem a misso e os objetivos da organizao, melhores sero as chances de obter bons resultados com o planejamento. Apesar de o planejamento ser uma funo administrativa amplamente difundida no universo empresarial, ele tem ampla possibilidade de uso no universo da Administrao Pblica. Alis digno de destaque que a primeira aplicao sistemtica das tcnicas de planejamento social surgiu na Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS), quando, em 1918, foi elaborado o Plano Nacional de Eletrificao (GIOVANELLA, 1991). Nesta unidade da disciplina, voc vai ver quais so as principais caractersticas dos processos de deciso poltica. J tivemos a oportunidade de discutir anteriormente as principais caractersticas dos sistemas polticos, bem como a evoluo dos sistemas polticos ao longo da histria. No aspecto histrico, vimos que o Estado assume diferentes feies, dependendo do contexto histrico, e que, no sculo XX, presenciamos os processos de expanso (a partir dos anos 1930) e retrao do Estado (a partir da dcada de 1970), na oferta de servios pblicos e na regulao das atividades econmicas. Nesse processo, identificamos que o Estado como instituio surgiu para resolver os problemas da vida em coletividade e que a poltica o meio pelo qual existe a expresso de procedimentos formais e informais que materializam relaes de poder e que se destinam resoluo pacfica dos conflitos quanto a bens pblicos (MAGALHES, 2001). Trs so os nveis em que a poltica est presente na sociedade (RUA, 1998): o Plano Constitucional (Polity): que, segundo Muller (1998), o espao de distino entre o mundo da poltica e a
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sociedade civil, podendo a fronteira entre os dois variar conforme os lugares e as pocas; o Plano da Atividade Poltica (Politics): esse designa a atividade poltica em geral, como as disputas partidrias, a competio eleitoral etc.; e o Plano das Polticas (Policies): essa terceira acepo de poltica designa, enfim, a poltica pblica, ou seja, o processo pelo qual so elaborados e implementados os programas de ao pblica (MULLER, 1998). Retomando a discusso do processo decisrio, quando acontece determinada ao governamental, em geral, dizemos que ela uma deciso poltica. Esse tipo de deciso materializa-se naquilo que se denomina de POLTICA PBLICA. Segundo o trabalho de Magalhes (2001, p. 252), as polticas pblicas podem ser entendidas como produtos, resultantes de atividades polticas: compreendem o conjunto de decises e aes relativas alocao imperativa de valores. Em outras palavras, e seguindo-se o vocabulrio acima, pode-se dizer que:
As polticas pblicas (policies) compreendem as aes pblicas, exercidas por meio dos processos polticos (politics), que so regulados por um plano normativo/constitucional (polity).
Diante desse conceito, torna-se necessrio distinguir a poltica pblica e a deciso pblica. De acordo com Magalhes (2001, p. 252):
Deciso poltica: corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas, conforme a hierarquia de preferncias dos autores envolvidos, expressando uma certa adequao entre os fins pretendidos e os meios disponveis. Exemplo: emenda de reeleio presidencial. Poltica pblica: geralmente envolve mais do que uma deciso e requer diversas aes estrategicamente selecionadas para implementar as decises tomadas. Exemplo: privatizao de estatais e reforma agrria .
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Considerando-se o fato de que as polticas pblicas so mais amplas do que as decises pblicas, vejamos como se d o desenvolvimento seqencial das polticas e das decises pblicas.
A seqncia das polticas pblicas e as decises

A partir dessa conceituao, vamos discutir sobre o chamado ciclo das polticas pblicas. Em geral, a abordagem seqencial define as seguintes fases de uma poltica pblica (MULLER, 1998):
Construo da Agenda Pblica

Como um problema social se transforma num problema pblico? Segundo Rua (1998), podemos ter um dado estado de coisas que incomode e prejudique muitas pessoas, durante um longo perodo de tempo. Quando esse estado de coisas comea a preocupar as autoridades governamentais, podemos dizer que temos um problema poltico, ou seja, o problema chegou agenda pblica. Grande parte da atividade poltica dos governantes destina-se tentativa de satisfazer as demandas que lhes so dirigidas pelos atores sociais ou aquelas formuladas pelos prprios agentes do sistema poltico. na tentativa de processar as demandas que se desenvolvem aqueles procedimentos formais e informais de resoluo pacfica de conflitos que caracterizam a poltica (RUA, 1998, p.??). Existem trs tipos de demandas, segundo Rua [1998]: demandas novas demandas recorrentes demandas reprimidas, que se subdividem em: estado de coisa no-deciso
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As demandas novas so aquelas decorrentes do surgimento de novos atores polticos ou de novos problemas, a saber: novos atores: so aqueles que j existiam antes, mas no eram organizados, quando passam a se organizar e pressionar o sistema poltico, aparecem como novos atores. Exemplo: bancada evanglica do Congresso Nacional. novos problemas: so problemas que no existiam efetivamente antes (como a AIDS) ou que existiam apenas como estado de coisas, pois no chegavam a pressionar o sistema e exigir soluo poltica (como a questo ambiental). As demandas recorrentes so aquelas que expressam problemas no resolvidos ou mal resolvidos, que esto sempre voltando a aparecer no debate poltico e na agenda governamental. No caso brasileiro, um exemplo a Reforma Agrria, que h muito tempo uma questo com solues parciais, as quais prolongam uma soluo efetiva. As demandas reprimidas so aquelas que no chegam at o sistema poltico, so barradas ou tm seu processo decisrio trancado. No entram na pauta poltica ou sua resoluo congelada, medida que determinadas temticas que ameaam fortes interesses ou contrariam cdigos de valores estabelecidos tendem a encontrar forte resistncia para serem aceitas como um problema poltico legtimo. Temos dois tipos de demandas reprimidas: Estado de coisas: ocorre quando uma situao persiste durante muito tempo, incomodando as pessoas e gerando insatisfao sem, entretanto, mobilizar as autoridades governamentais, no chegando a constituir um item da agenda governamental. No-deciso: um determinado estado de coisas tambm pode permanecer pela no-deciso, que significa que determinadas temticas que ameaam fortes interesses, ou que contrariam os cdigos de valores de uma sociedade e, da mesma forma, ameaam interesses encontram obstculos diversos e de variada intensidade sua transformao de estado de coisas em problema poltico e, portanto, sua inclu77
so na agenda governamental. Trata-se, portanto, de algo como uma demanda reprimida (RUA, 1998, p.239). O conceito foi desenvolvido por Bacarach e Baratz (1979). Em geral, trs so as formas em que um estado de coisas se transforma num problema poltico (RUA, 1998): crise/catstrofes; mobilizao dos atores sociais; oportunidade poltica. facilmente perceptvel que, no Brasil, as duas primeiras so as formas mais comuns de problemas sociais a chegar agenda pblica. Um exemplo tpico de catstrofe so os desabamentos em encostas de morros, ou seja, os problemas da ocupao do espao e da poltica habitacional s existem quando h uma tragdia que obriga as autoridades governamentais a agir. A mobilizao social ocorre geralmente por meio de movimentos sociais que se constituem em funo de alguma demanda por direitos ou servios, em que recorrem ao Estado para a resoluo de seus problemas. No Brasil, os movimentos de maior visibilidade so aqueles relacionados luta pela terra e os de ambientalistas. Temos, igualmente, importantes manifestaes no campo dos movimentos pelos direitos humanos. O tema dos atores do processo de deciso poltica ser abordado com mais detalhes na segunda parte desta unidade. A terceira forma de um problema se transformar numa agenda pblica quando o gestor pblico se antecipa prpria mobilizao social e identifica uma oportunidade poltica na implementao de um programa governamental. Isso caso raro no Brasil, mas temos alguns exemplos de gestores que identificam, por exemplo, a oportunidade de implementar uma poltica industrial ou de infra-estrutura, visando a propiciar o desenvolvimento econmico. Ainda com relao formao da agenda pblica, deve-se destacar que a dimenso ideolgica ocupa papel significativo nesse pro-
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cesso. O socilogo alemo Claus Offe (1984) considera que o sistema de normas legais e culturais existentes na sociedade se constitui num sistema de filtros que atuam na seleo de o que merece ou no ser alvo da ao do Estado.
Produo de solues e/ou alternativas

A partir do momento em que diagnosticado o problema ou que uma demanda chega agenda do Estado, a tarefa seguinte a busca de solues para sua resoluo. Nesse processo, duas etapas so fundamentais: O primeiro passo o gestor se municiar com o maior nmero de informaes sobre o problema em questo. Dentre as informaes fundamentais esto os indicadores, ou seja, o problema deve ser, quando possvel, quantificado por meio de todas as informaes disponveis. Exemplo: Se o problema que desejo resolver o desemprego, fundamental que eu tenha em mos dados sobre o nmero de desempregados em minha regio, as causas do desemprego, os ndices de crescimento econmico etc. Outro tipo de informao fundamental no diagnstico a consulta legislao sobre a poltica que se pretende implementar. A questo a evitar problemas como a inconstitucionalidade de uma deciso ou formular uma poltica em desacordo com as diretrizes estabelecidas nas leis orgnicas e nos estatutos de determinada rea. Exemplo: ao reformular um plano diretor, fundamental esse processo ser realizado de acordo com o Estatuto das Cidades. Com bons indicadores em mos, o gestor tem a sua disposio uma srie de instrumentos para auxiliar seu processo decisrio. O prximo passo, ento, o planejamento da poltica. Nesse caso, busca-se estabelecer possveis caminhos para soluo do problema identificado. Duas so as formas de planejar uma poltica pblica. A primeira o planejamento tradicional ou tecnocrtico, cujo gestor, amparado em seu conhecimento tcnico, decide sozinho ou com um grupo de especialistas a melhor forma de atuao. Esse tipo de plane-
Para obter informaes sobre as principais fontes de indicadores no Brasil, ver: JANUZZI, P. M. Indicadores sociais no Brasil. Conceitos, fontes de dados e aplicaes. 2.ed. Campinas: Alnea, 2003.
Sobre o tema do gerenciamento das cidades, os planos diretores, o Estatuto da Cidade, consultar o material produzido pelo Instituto Polis (2005), intitulado Kit das cidades.
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Sobre tais temas e experincias desenvolvidas no Brasil, importante fonte de consulta so as publicaes do Instituto Polis na srie Desafios da Gesto Municipal e o boletim Dicas: idias para ao municipal. Informaes sobre tais publicaes podem ser obtidas em: <www.polis.org.br>.
Para maiores informaes sobre os processos de financiamento das polticas pblicas no Brasil, ver: PEREIRA, Jos Matias. Finanas Pblicas. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2003. No campo especfico do oramento pblico, ver: GIACOMONI, James. Oramento pblico. So Paulo: Atlas, 1994.
jamento, apesar de ganhar em racionalidade, tem, muitas vezes, srios problemas de legitimidade, ou seja, os atingidos pela poltica em questo no reconhecem aquela poltica como legtima. Pode ainda ter problemas de viabilidade, isto , nem todas as variveis podem ser consideradas no processo de planejamento, o que acarreta a inviabilizao do projeto em questo. Diante dessas deficincias do planejamento tecnocrtico, no final da dcada de 1980 comeou a ganhar cada vez mais fora aquilo que ficou denominado de planejamento participativo. Nesse tipo de planejamento, os vrios atores envolvidos na poltica so chamados para decidir, junto com o poder pblico, as melhores solues. Esse tipo de planejamento tem a vantagem de superar os problemas de legitimidade e viabilidade do modelo anterior, promovendo ainda a possibilidade de mudanas culturais, no sentido de produzir uma sociedade mais participativa e co-gestora dos projetos governamentais. O Brasil tem vivenciado vrias experincias de planejamento participativo. Dentre as principais esto o oramento participativo e os congressos da cidade. No primeiro, a populao define, juntamente com o poder pblico, as prioridades de investimentos para o ano seguinte. J os congressos da cidade definem um planejamento de que tipo de cidade os cidados querem para o futuro. Os reflexos mais imediatos desses congressos so as reformulaes dos planos diretores municipais. Uma derivao do planejamento da poltica pblica o financiamento para o programa em questo, ou seja, concomitantemente ao ato de planejar, o gestor deve buscar todas as informaes necessrias sobre o financiamento da poltica que est propondo, sob pena de comprometer todas as demais fases do processo.
A deciso pblica
Finalizado o planejamento, parte-se para a deciso sobre os rumos de atuao. Nesse processo, policies, politics e polity se entrelaam diretamente, ou seja, aqui o contedo da poltica deve passar pelo
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crivo dos atores polticos pblicos e privados. O processo decisrio pode assumir diversas formas, dependendo do tipo de poltica em questo e dos atores que esto envolvidos no processo. Dentre os modelos de processo decisrio, destacam-se o incremental e o racional-compreensivo. No primeiro, parte-se do pressuposto de que a deciso pblica deve ser gradual, sem produzir grandes modificaes e sem provocar rupturas. J o modelo racional-compreensivo parte do princpio de que possvel conhecer o problema, de tal forma que se possam tomar decises de grande impacto, ou seja, nesse modelo, os decisores estabelecem quais os valores a serem maximizados e as alternativas que melhor podero levar a isso (RUA, 1998, p.246). Os dois modelos de processo decisrio oferecem apenas uma gama de possibilidades que esto abertas ao gestor pblico no momento de decidir sobre o curso de ao que dever adotar para implementar uma determinada poltica. No constituem, porm, nenhuma garantia de que tal poltica ser executada, pois, como observa Rua (1998, pp.250-251):
[...] a rigor, uma deciso em poltica pblica representa apenas um amontoado de intenes sobre a soluo de um problema, expressas na forma de determinaes legais: decretos, resolues, etc. Nada disso garante que a deciso se transforme em ao e que a demanda que deu origem ao processo seja efetivamente atendida.
Dentre os principais atores polticos pblicos, podemos citar os polticos e a burocracia do Estado. Dentre os atores polticos privados, destacam-se empresrios, movimentos sociais, trabalhadores (movimento sindical), agncias internacionais e a mdia.
A implementao do programa
Essa fase diz respeito aos meios necessrios para que as fases anteriores saiam do papel e tenham reflexos sobre a realidade (mudar o estado de coisas). Estudos tm demonstrado que trs variveis so fundamentais para o sucesso de programas e projetos governamentais: compromisso governamental; desenho institucional; e capital social (LUCHMANN, 2002; BORBA, 2005; PUTNAM, 1996).
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A varivel compromisso indica o grau de comprometimento (organizacional, tcnico e financeiro) do governo com o programa que est sendo implementado. J o desenho institucional indica desde a preciso do diagnstico at a adequao do programa (regras, estrutura e procedimentos) aos atores e interesses em disputa na poltica em questo. Por fim, a varivel capital social vem recebendo ateno especial dos estudos sobre polticas pblicas, pois identifica o tipo de base social que necessria implementao de um projeto com bons resultados. Putnam (1996), em um exaustivo estudo sobre a Itlia, identificou que os resultados de um programa de descentralizao poltico-administrativa estavam diretamente relacionados aos nveis de associativismo e confiana (interpessoal e institucional) da sociedade que era objeto dessa poltica.
Anlise e avaliao do programa

Aps a implementao, o prximo passo a anlise e avaliao de seus resultados. Por anlise, entende-se o estudo da engenharia institucional e dos traos constitutivos da poltica. Visa-se, por meio desta, identificao dos principais elementos caracterizadores da poltica e de suas possveis correlaes com o xito ou fracasso do programa em questo. J a avaliao busca identificar relaes causais entre o programa e o problema que ele se props a resolver. Trs so as formas de avaliao de polticas: eficcia, eficincia e efetividade (ARRETCHE, 2001): por avaliao de eficcia, entende-se a relao entre os objetivos e instrumentos explcitos de um programa e seus resultados efetivos; j a avaliao de eficincia busca verificar a relao entre o esforo empregado na implementao e os resultados alcanados (ou seja, a melhor relao custo/benefcio); e por fim, a avaliao de efetividade verifica a relao entre o programa e seus impactos e resultados (sucesso ou fracasso na mudana das condies de vida).
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A grande dificuldade para avaliar uma poltica pblica conseguir estabelecer as relaes causais entre os fenmenos, isto , isolar as variveis corretas e identificar que tal resultado foi causado exatamente por tal ao (Exemplo: Como conseguir identificar que a melhoria nos ndices de mortalidade infantil foi resultado de um programa de sade da famlia? Como isolar as variveis? Que outros elementos podem ter influenciado esses indicadores?).
Concluso do programa
A concluso de um programa algo controverso entre os estudiosos, pois o fim de um programa pode significar tanto sua extino quanto a realizao dos objetivos para os quais ele foi criado. Na verdade, a finalizao de polticas pblicas no Brasil tem sido muito mais resultado da limitao de recursos financeiros, humanos e organizacionais do que da resoluo dos problemas para os quais elas foram criadas.
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Deciso poltica e atores polticos
Como vimos, a mobilizao social uma das formas para os problemas pblicos adentrarem a agenda decisria do Estado. Nesse sentido, destaca Azevedo (apud MAGALHES, 2001, p.253) que se deve ter presente que a poltica para um determinado setor ser um meio de o Estado tentar garantir que o setor reproduza de forma harmonizada com os interesses que predominam na sociedade. No entanto, a influncia dos diversos setores e dos grupos que predominam em cada setor vai depender do grau de organizao e articulao desses grupos envolvidos na formao da poltica. A luta entre eles por recursos materiais e simblicos vai definir e redefinir constantemente aqueles que exercem a hegemonia no setor, bem como o peso desse setor em relao sociedade considerada em sua totalidade. Quem so os atores sociais mais importantes do processo de deciso poltica? Como se articulam e influenciam as polticas pblicas? Destaca Magalhes (2001) que um tema de crescente interesse na anlise do processo de deciso tem a ver com a afinidade entre o modo de formulao de polticas pblicas e a forma como se articulam os atores organizados com as arenas decisrias do Estado. Da anlise de Rua (1998) identifica-se que os atores polticos so aqueles elementos envolvidos em conflitos acerca da alocao de bens e recursos pblicos. Eles podem ser agrupados em dois grupos: Os atores pblicos distinguem-se por exercer funes pblicas e por mobilizar os recursos associados a essas funes, em que se podem diferenciar dois subgrupos: polticos: atores cuja posio resulta de mandatos eletivos, cuja atuao condicionada pelo clculo eleitoral e pelo pertencimento a partidos polticos; burocratas: que devem sua posio ocupao de cargos que requerem conhecimento especializado e se situ84
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am em um sistema de carreira pblica, controlando recursos de autoridade e informao. Os atores privados so aqueles que no mantm vnculo com o Estado e devem contar com recursos privados para fazer valer seus interesses. Exemplos de atores privados so os empresrios organizados em suas entidades de classe, os trabalhadores em seus sindicatos, as organizaes no-governamentais, as associaes de moradores etc. A articulao desses vrios atores pblicos e privados por meio de diferentes espaos (mdia, manifestaes, lobbies) vai definir a capacidade de influncia que cada um deles ter no processo de deciso poltica. Em geral, os estudos sobre deciso poltica tm demonstrado que existe distribuio desigual na capacidade dos diferentes grupos de influenciar a poltica e que essa desigualdade est associada, principalmente, ao poder econmico.
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Decises polticas e alternativas decisrias
Como vimos, cada ator tem recursos de poder, bem como preferncias prprias, que se formam em torno de questes. Assim, a formulao de alternativas decisrias envolve, segundo Rua (1998): Preferncias, que podem ser entendidas como sendo a alternativa de soluo para um problema que mais beneficia um determinado ator. Assim, dependendo de sua posio, os atores podem ter preferncias muito diversas uns dos outros quanto melhor soluo para um problema poltico. Recursos de poder so os instrumentos mediante os quais um ator capaz de avanar seus propsitos (suas preferncias) contra a oposio de outros (as preferncias de outros atores), consistindo de: influncia; capacidade de afetar o funcionamento do sistema; votos; organizao; e recursos econmicos. Issues e questes referem-se a um item ou aspecto de uma deciso que afeta os interesses de vrios atores, mobilizando suas expectativas quanto aos resultados da poltica e catalisando o conflito entre eles. Exemplo: Na reforma agrria, seriam issues as questes seguintes (RUA, 1998): o conceito de terra improdutiva; a forma de indenizao; e o rito de desapropriao. Segundo Magalhes (2001, p. 269) eles so issues ou questes, porque, conforme a deciso a ser tomada quanto a esses conceitos e procedimentos, alguns atores ganham e outros perdem, de forma que seus interesses so afetados e a poltica assume uma configurao ou outra. Ainda no campo das alternativas decisrias interessante incluir as reflexes de Dahl (1970, p. 137). Para esse autor: as decises que tomamos so influenciadas pela avaliao que fazemos do mundo de
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nossa posio nele. Sempre que decidimos comprar um automvel, aceitar um emprego, tomar frias, votar nas eleies... estamos fazendo avaliaes. Ainda segundo esse autor, os tipos de avaliao que fazemos so sempre os mesmos, independentemente do contedo das decises. O que varia so a substncia e o contedo das avaliaes, ou seja, no usamos as mesmas informaes para decidir sobre automveis e candidatos presidenciais (DAHL, 1970, p. 137). Nesse sentido, cita o autor os principais tipos de avaliao presentes nos processos de deciso, os quais reproduzimos abaixo, com o intuito de facilitar a compreenso da problemtica envolvida no processo decisrio: Primeiro, as decises de um indivduo dependem do que, a seu ver, constituem as alternativas de linhas de ao de que dispe ou que lhe estejam abertas, se que existem. Se apenas uma nica linha de ao estiver aberta, no h deciso alguma a ser tomada. Um homem que cai de um avio sem pra-quedas no pode decidir onde aterrissar. Inversamente, sempre que o indivduo se defronta com duas ou mais alternativas, precisa tomar uma deciso. Neste caso, mesmo resolvendo no fazer nada, uma deciso est sendo tomada. Onde no existem eleies, os cidados no precisam decidir entre votar ou no; mas, havendo eleies com dois candidatos, o indivduo, sendo eleitor e tendo conhecimento das eleies, dispe de pelo menos trs linhas de ao: votar por um dos candidatos, pelo outro ou no votar. O indivduo, claro, pode no estar a par de tdas as alternativas que existem. As alternativas podem estar disponveis objetivamente, mas, como o indivduo no tem conscincia dessas alternativas, subjetivamente elas no esto disponveis. Um dos importantes propsitos da anlise poltica aumentar a capacidade de percepo do indivduo em relao s possveis alternativas. Segundo, a deciso de um indivduo depende de como le v as possveis conseqncias de cada uma das linhas de ao. A deciso de votar ou no no pleito eleitoral entre A e B e, em
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caso afirmativo, de dar o voto a A ou B, ser influenciada pelo que achamos que venha a acontecer ou seja, por nossas previses. As coisas continuaro mais ou menos da mesma maneira, no importa o que fizermos? Que far A, se eleito? Ou B? Nossas estimativas em relao ao futuro podem ser bastante limitadas, e mesmo completamente inconscientes, mas, se no tivermos pelo menos alguma previso sbre o que poder acontecer, no teremos base para escolher entre qualquer das alternativas. Neste caso poderemos decidir delegar a escolha especfica ou deixando outra pessoa resolver por ns, ou deixando a escolha depender do acaso, tirando cara ou coroa. Terceiro, as decises dependem do valor atribudo s conseqncias de cada alternativa. Se o candidato A tende a comportar-se de maneira diversa do candidato B em alguns aspectos, so essas diferenas importantes do nosso ponto de vista? Se forem, qual o conjunto de conseqncias que mais importante para ns? Na medida em que nos basearmos em nossos padres gerais para a determinao de valres em casos especficos, nossa deciso ser influenciada por nossos padres gerais de valres. Entretanto, atribuir valres freqentemente um processo muito difcil entre outras razes porque nossos valres particulares, ou mesmo nossos valres inconscientes, podem entrar em conflito com valres pblicos ou conscientes. Quarto, pois, em situaes de incerteza, a deciso depende das suposies, pressentimentos ou estimativas do indivduo em relao probabilidade de ocorrncia real das vrias conseqncias. Muitas divergncias em trno de ao poltica podem ser atribudas a divergncias na estimativa da viabilidade de diferentes conseqncias. Duas pessoas podem estar substancialmente de acrdo quanto s alternativas, s possveis conseqncias de cada uma, e na avaliao do conjunto de conseqncias, mas, ainda assim, podem discordar quanto ao poltica devido a divergncias na estimativa da probabilidade de ocorrncia das conseqncias. Por exemplo, em princpios de 1942, o presidente Roosevelt ordenou que se evacuasse da
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costa oeste tdas as pessoas de origem japonsa, muitas das quais eram cidados americanos. Seguiu o conselho dos comandantes militares, que julgavam haver grande probabilidade de levantes em massa, sabotagem e espionagem por parte dos nipo-americanos da costa do Pacfico. Nessa poca, e mais tarde, esta deciso foi severamente criticada como desnecessria e injusta, sob o fundamento de ser muito remota a probabilidade de atividades desleais em grande escala por parte dos nipo-americanos. De fato, o procurador-geral dos Estados Unidos e o diretor do FBI acreditavam com base nas provas de que dispunham (as quais, segundo parece, nunca foram apresentadas ao presidente) que os elementos desleais eram em nmero muito pequeno e podiam ser facilmente identificados. Se o presidente Roosevelt tivesse aceito as estimativas do Departamento de Justia em relao probabilidade de aes desleais, sem dvida no teria dado aquela ordem. Ao invs, aceitou as estimativas dos militares, e deu a ordem. Quinto, em situaes de incerteza, a deciso depender das atitudes em relao a riscos, incertezas e jgo. Um indivduo cauteloso, que somente aposta em coisas seguras, no advogar a mesma poltica que o elemento mais aventureiro, que gosta de correr riscos. (Evidentemente, um indivduo pode ser aventureiro em uma situao e cauteloso em outra.) Apesar da importncia bvia da diferena de atitude no que se refere incerteza, no muito o que se sabe a esse respeito.. Alm disso, os filsofos que tm escrito sobre problemas de tica e valor no deram muita ateno s diferenas de atitudes referentes a riscos e incertezas. Entretanto, muitas divergncias sbre linhas de ao e decises ligam-se a diferentes orientaes em relao incerteza.
Fonte: Dahl (1970, pp. 138-140).
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Desafios aos processos de deciso do moderno gestor pblico
Dentre os modernos desafios colocados ao moderno gestor pblico, destacamos trs: o primeiro a necessidade cada vez maior de conciliar participao e eficincia nos processos de gesto das polticas. As mudanas nos planos jurdico, poltico e cultural vm demandando dos gestores a criao de espaos deliberativos para que os cidados possam interferir no rumo da ao do Estado. A partir da Constituio de 1988, esses espaos ganharam fora de lei em algumas reas. Tem-se hoje a obrigao dos vrios entes da federao constiturem conselhos gestores de sade, educao, meio ambiente etc. Alm disso, a presso popular vem demandando a criao de outros espaos de participao da populao nos assuntos da vida pblica. Essa participao, porm, deve ser cada vez mais condizente com uma atuao eficiente, eficaz e efetiva da Administrao Pblica na resoluo dos problemas sociais. necessrio, cada vez mais, buscar a conciliao entre esses dois princpios que, num primeiro momento, so tidos como opostos. Essa conciliao entre participao e eficincia tem demandado toda uma discusso, que vem sendo abordada mediante o conceito de governana interativa, que, segundo Frey (2004, p.8),
[...] orientada pela lgica governamental, [mas] reconhece, porm, a importncia de criao de novas estruturas interativas, no apenas com o intuito de tranqilizar ou reprimir o protesto social, mas, antes de tudo, como objetivo de reinventar as formas de gesto no sentido de transformar os atores da sociedade civil em aliados na busca de melhores resultados tanto referente ao desempenho administrativo quanto em relao ao aumento da legitimidade democrtica.
Um segundo desafio a necessidade de incluir a temtica da sustentabilidade ambiental em todas as polticas pblicas. A ques90
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to da sustentabilidade ambiental das polticas e dos programas governamentais deve ser tratada de forma transversal, vindo a impactar todos os programas e rgos governamentais. A administrao municipal sofre de maneira mais aguda esses impactos, pois novos instrumentos, como o Estatuto das Cidades e a Agenda 21, demandam essa integrao entre as vrias polticas e o tema da sustentabilidade. Por fim, destacamos o fato de que o Estado vem perdendo o monoplio dos processos de formulao e gesto das polticas pblicas. O surgimento e a dinamizao do terceiro setor vm provocando uma srie de mudanas na relao Estado e Sociedade, em que esta assume no somente espaos de participao decisria como destacado acima, mas tambm toma parte na elaborao e implementao de programas. Alguns autores denominam esse processo de surgimento de um pblico no estatal, enquanto outros identificam a um processo de privatizao do Estado. Independentemente da forma como interpretamos essa questo, surge o desafio e a necessidade de lidar com uma srie de novos atores que atuam juntamente com o Estado na resoluo dos problemas derivados da vida em coletividade.
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Participao informao Participao e e informao
UNIDADE
Objetivo
Nesta unidade, voc vai ver um dos temas mais clssicos da Cincia Poltica: a participao. Mas o que significa participar? Qual sua importncia para nossas vidas? Qual a relao entre a poltica e a participao? Como se relacionam participao e informao? Essas so algumas questes que buscaremos desenvolver ao longo do texto.
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O que participao?
Para responder a essa questo, recorremos ao livro de Bordenave (1994). Esse autor inicia sua argumentao afirmando que o interesse por participao tem se generalizado no Brasil dos ltimos anos. Diversas so as formas em que a sociedade se mobiliza: associaes, organizaes no-governamentais, comunidades de base e outras. Bordenave identifica uma certa contradio entre os impulsos massificadores e individualizadores do mundo contemporneo, atravs da comunicao de massa e do incentivo ao consumo, e o desejo das pessoas de participarem e se envolver nos negcios pblicos. como se o mundo conspirasse para a apatia, mas a sociedade, em alguns espaos, resiste a isso, atravs de sua mobilizao. Antes de prosseguir na discusso sobre as razes que levam as pessoas a participar, temos de formular um conceito claro de o que participao. Destaca Bordenave (1994, p. 22), quando nos referimos a essa expresso, estamos nos remetendo a uma das trs dimenses abaixo: fazer parte; tomar parte; e ter parte.
Nas palavras do autor De fato, a palavra participao vem da palavra parte. Participao fazer parte, tomar parte ou ter parte [...] (BORDENAVE, 1994, p. 22).
Mas ser que as trs expresses possuem o mesmo significado? A resposta no, pois algum pode fazer parte de um grupo (por exemplo uma associao de moradores), sem tomar parte das reu97
nies, ou fazer parte da populao de um pas, sem tomar parte nas grandes decises, ou, enfim, fazer parte de uma empresa sem ter parte alguma na sociedade (BORDENAVE, 1994, p. 22). Isso tudo indica, segundo Bordenave, que possvel fazer parte sem tomar parte e que a segunda expresso representa um nvel mais intenso de participao (idem). Disso deriva a diferenciao entre participao ativa e participao passiva:
Na participao ativa o cidado toma parte, age frente a realidade, enquanto na passiva o cidado faz parte, apenas integrando a realidade.
Tipos de participao
Em qualquer manual de Sociologia, podemos encontrar afirmaes de que, ao longo de nossas vidas, somos socializados por diversas instituies. Em geral, tais instituies so classificadas em primrias, secundrias e tercirias, e atravs delas que desenvolvemos as nossas prticas participativas: grupos primrios: famlia, amigos, vizinhos; grupos secundrios: associaes profissionais e sindicatos; e grupos tercirios: partidos polticos e movimentos de classe. (BORDENAVE, 1994, p. 23). Em funo desses grupos, podemos falar em processos de micro e macroparticipao. Para Meister (apud BORDENAVE, 1994, p. 24), a micro-participao a associao voluntria de duas ou mais pessoas numa atividade comum na qual elas no pretendem unicamente tirar benefcios pessoais e imediatos. J a macroparticipao, segundo Bordenave (1994, p. 24), a interveno das pessoas nos processos de constituio ou modificao social, quer dizer, na histria da sociedade. Conclui Bordenave (1994, p. 25), que uma sociedade participativa:
[...] seria, ento, aquela em que todos os cidados tm parte na produo, gerncia e usufruto dos bens da sociedade de maneira eqitativa. Toda a estrutura social e todas as instituies estariam organizadas para tornar isso possvel.
Podemos questionar at que ponto esse tipo de participao possvel ou mesmo desejvel, diante de uma sociedade como a brasi-
leira, com aproximadamente 180 milhes de habitantes e com um nvel de complexidade social extremamente grande. Como garantir diversos canais de participao para toda a populao? Seria vivel? Essas so questes para as quais no temos respostas. Existe, sobre isso, uma longa discusso entre filsofos, cientistas polticos e socilogos, mas no se tem consenso. Alguns afirmam que uma sociedade amplamente participativa e mobilizada seria desejvel e ajudaria na resoluo de problemas polticos, econmicos e sociais. Alm do mais, produziria cidados mais preocupados com a coisa pblica. J os crticos da participao dizem que ela, quando em excesso, produz desordens e excesso de demandas para os governantes.
Com o intuito de melhorar o posicionamento sobre essas questes, vejamos mais algumas definies relacionadas ao tema da participao.
Maneiras de participar
Bordenave (1994) diferencia seis maneiras de participar: De fato: aquele tipo em que a simples existncia da sociedade nos impele a fazer parte, ou seja, a participao na famlia, no trabalho, na busca pela subsistncia. Em outras palavras, o tipo de participao a que todos os seres humanos esto sujeitos a partir do momento em que decidiram viver em sociedade. Participao espontnea: est relacionada ao ato do indivduo se inserir em determinados grupos, por livre opo, como os grupos de vizinhos e amigos, os quais no possuem organizao estvel ou propsitos claros e definidos a no ser os de satisfazer necessidades psicolgicas de pertencer, expressar-se, receber e dar afeto; obter reconhecimento e prestgio (BORDENAVE, 1994, p. 27).
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Uma terceira maneira de participar aquela imposta, onde os indivduos so levados a participar, seja por cdigos morais de determinados grupos, seja por legislao especfica que define a obrigao de participar. O caso mais tpico no Brasil o voto obrigatrio. O quarto tipo, segundo Bordeanave, a participao voluntria, onde o grupo criado pelos prprios participantes que definem sua forma de organizao, objetivos e mtodos. Bordenave cita, como exemplos desse tipo, os sindicatos livres, as associaes de moradores, as cooperativas e os partidos polticos. A quinta maneira a participao provocada, a qual impulsionada por um agente externo. Nesse caso, cita como exemplo o papel que o servio social, o desenvolvimento de comunidades, a extenso rural, a educao em sade e as pastorais desempenham nesse modelo. Como sexto tipo, tem-se a participao concedida, que acontece quando organizaes e/ou agentes pblicos conferem poder de deciso aos subordinados e/ou aos cidados. Como exemplos, teramos as chamadas participaes nos lucros, adotadas por certas empresas, os comits de fbricas, bem como as experincias de planejamento participativo adotadas por rgos pblicos.
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Os graus e os nveis de participao
Segundo Bordenave (1994), ao se avaliar a participao num grupo ou organizao, duas perguntas so fundamentais: Qual o grau de controle dos membros sobre as decises? Quo importante so as decises de que se pode participar? Do cruzamento das possveis respostas feitas a essas questes, deriva uma escala com os diferentes graus de participao:
Figura 3: Os graus e os nveis de participao. Fonte: adaptado de Bordenave (1994).
Tem-se, assim, uma escala que vai da participao/informao, cujos membros de um grupo so apenas informados sobre algo, passando pela consulta, a recomendao, a co-gesto, a delegao, chegando at ao estgio mximo de participao, que a autogesto.
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O quadro 3 define algumas caractersticas de cada um dos graus de participao

Grau
Informao/reao
Caractersticas
Os membros informam de uma deciso j tomada
Exemplos
A informao repassada aos trabalhadores de uma fbrica que uma de suas unidades ser fechada dentro de alguns meses Caixa de sugestes dentro de uma empresa A negociao salarial entre patres e empregados
Consulta facultativa Consulta obrigatria
Solicitao de crticas e sugestes Subordinados so consultados obrigatoriamente mas a deciso da administrao Processo de elaborao de planos e medidas que a administrao pode aceitar ou rejeitar, sempre justificando suas posies Administrao compartilhada por mecanismos de co-deciso e colegiado
Elaborao/ recomendao
Ato da populao fazer uma sugesto de uma poltica pblica para uma rea especfica, com anuncia da administrao pblica Comits de fbricas, conselhos gestores de polticas pblicas (sade, educao), oramentos participativos Empresas que delegam autonomia decisria para os funcionrios em determinadas reas Empresas autogeridas por trabalhadores
Co-gesto
Delegao
Autonomia em certos campos ou jurisdies antes reservados aos administradores
Autogesto
Arrumar
O grupo determina objetivos, escolhas, meios e controles, sem qualquer autoridade externa
Quadro 3: Graus, caractersticas e exemplos de participao Fonte: adaptado de Bordenave (1994).
Uma segunda distino quanto a participao aquela que se refere aos seus nveis de importncia. Nesse sentido, Bordenave (1994, p.34) adota a seguinte classificao, partindo do nvel mais alto at o mais baixo: Nvel 1: Formulao da doutrina e da poltica da instituio. Nvel 2: Determinao dos objetivos e estabelecimento das estratgias.
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Nvel 3: Elaborao de planos, programas e projetos. Nvel 4: Alocao de recursos e administrao de operaes. Nvel 5: Execuo das aes. Nvel 6: Avaliao dos resultados. Segundo Bordenave (1994, p. 34), quanto mais prximo do nvel 1, maior o poder decisrio da populao envolvida no processo participativo, estando relacionada tanto a capacitao e experincia quanto atravs de lutas contra o os poderes estabelecidos na sociedade.
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Mdulo 1
Por que participar?
Como vimos at aqui, a participao um fenmeno que pode ser mensurado atravs de nveis e escalas. Tivemos a oportunidade de verificar tambm que esta pode se desenvolver de diversas formas. Para continuarmos nossa discusso sobre o tema, uma questo central ainda precisa ser respondida: por que defender a participao? A teoria poltica de todos os tempos sempre esteve envolta com essa questo. Em geral os defensores da participao, desde a Grcia Antiga, utilizam como defesa do processo participativo o fato de que este contribui para o desenvolvimento de nossas qualidades cvicas e morais, alm de estar no mago da prpria idia de SER HUMANO. Nesse sentido, apontam para a idia derivada de Aristteles de que o homem um animal poltico. Mas o que significa essa afirmao? Segundo Dalmo de Abreu Dallari (2004, p.12) a idia de animal poltico est relacionada ao fato de que o homem no vive sozinho, pois todo ser humano, desde que nasce at o momento em que morre, precisa da companhia de outros seres humanos. Ainda segundo Dallari (2004) a questo de o homem precisar dos outros para sobreviver no est apenas relacionada satisfao de suas necessidades materiais (alimentao, segurana, moradia etc.). Ela relaciona-se principalmente ao fato de que todo ser humano tem necessidades afetivas, psicolgicas e espirituais, que s podem ser atendidas com a ajuda e a participao de outros seres humanos (DALLARI, 2004, p. 13, grifo nosso). Verifica-se, com isso, que a prpria idia de um SER HUMANO s tem sentido quando este se insere na vida em coletividade. nas relaes com outros seres humanos que somos capazes de constituir uma SOCIEDADE. Sendo a sociedade o resultado da ao humana, pode-se considerar que a poltica o meio como se d o constante processo de criao da ao humana no mundo.
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Vale aqui incluir uma citao de Dallari (2004) para melhor esclarecer essa questo:
Em concluso, o ser humano no apenas um animal que vive, tambm um animal que convive, ou seja, o ser humano sente a necessidade de viver mas ao mesmo tempo sente tambm a necessidade de viver junto com outros seres humanos. E como essa convivncia cria sempre a possibilidade de conflitos preciso encontrar uma forma de organizao social que torne menos graves os conflitos e que solucione as divergncias, de modo que fique assegurado o respeito individualidade de cada um. Ao mesmo tempo, preciso lembrar que todos os seres humanos so essencialmente iguais por natureza. Em conseqncia, no ser justa uma sociedade em que apenas uma parte possa decidir sobre a organizao social e tenha respeitada sua individualidade (DALLARI, 2004, p. 16 e 17, grifo nosso).
Os conceitos de democracia e autoritarismo so abordados na Unidade 1.
Com a idia do homem poltico, temos uma possibilidade de justificao de por que participar. Devemos destacar, porm, que essa idia no consensual na teoria poltica. Alguns pensadores como o filsofo Thomas Hobbes, afirmam que o homem no um ser poltico. Esse autor parte do princpio de uma natureza humana utilitarista e maximizadora, e que a funo da poltica evitar que os indivduos cheguem a um estgio de uma guerra de todos contra todos. Assim, para evitar a guerra generalizada, os homens criaram a figura do Estado. Nesse ato, deveriam entregar todos os seus direitos figura do soberano. Atravs dessa argumentao ele estava querendo justificar o poder absoluto nas mos de um homem (soberano), atravs da defesa da monarquia absoluta. Porm, para alm das especificidades histricas de Hobbes, o que temos de guardar o seu argumento de uma natureza humana no poltica. Esse argumento at hoje utilizado no processo de defesa de regimes autoritrios e totalitrios. como se a poltica fosse algo instrumental, uma inveno no sentido de proteger o homem de sua prpria maldade.
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Mdulo 1
Diante desses dois modelos de homem: o poltico e o no poltico, temos condies de voltar ao nosso questionamento feito acima, ou seja, por que participar?
Se adotamos o critrio de Hobbes, a resposta que no devemos participar e sim, no mximo escolher um governante que trate de administrar nossas vidas. J se seguimos o critrio aristotlico, a reposta seria que devemos participar pois s assim estamos nos afirmando como seres humanos em toda nossa potencialidade.
Partindo do princpio, como vimos na Unidade 1, de que a maioria dos pases do mundo contemporneo est organizada sob a gide de regimes democrticos, em que os cidados possuem direitos e deveres para com a POLTICA, podemos argumentar que a idia de homem poltico defensvel e que a participao fundamental, tanto quando considerada sob o ngulo de nossos benefcios pessoais, como quando dos benefcios coletivos. Nesse sentido, cabe inserir um trecho retirado do livro de Bordenave (1994, pp. 76-81) sobre os princpios da participao. Tais princpios, servem como guia para nossa reflexo sobre o porqu da participao:
Alguns princpios da participao

guisa de sntese final dos diversos aspectos da participao abordados neste livro, gostaria de propor algumas afirmaes que, sem preteno dogmtica alguma, considero bsicas para orientar este importante processo social. Evidentemente, outras pessoas podem encontrar outros princpios, j que um processo amplo e multifacetado como a participao no cabe em estreitas simplificaes. 1. A participao uma necessidade humana e, por conseguinte, constitui um direito das pessoas.
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O ser humano possui certas necessidades bvias, como o alimento, o sono e a sade. Mas tambm possui necessidades no-bvias, como o pensamento reflexivo, a autovalorao, a autoexpresso e a participao, que compreende as anteriores. Privar os homens de satisfazerem estas necessidades equivale a mutilar o desenvolvimento harmnico de sua personalidade integral. 2. A participao justifica-se por si mesma, no por seus resultados. Sendo uma necessidade e um direito, a participao no consiste apenas numa opo metodolgica para cumprir mais eficientemente certos objetivos; ela deve ser promovida ainda quando dela resulte a rejeio dos objetivos estabelecidos pelo promotor ou uma perda da eficincia operativa. 3. A participao um processo de desenvolvimento da conscincia crtica e de aquisio de poder. Quando se promove a participao deve-se aceitar o fato de que ela transformar as pessoas, antes passivas e conformistas, em pessoas ativas e crticas. Alm disso, deve-se antecipar que ela ocasionar uma descentralizao e distribuio do poder, antes concentrado numa autoridade ou num grupo pequeno. Se no se est disposto a dividir o poder, melhor no iniciar um movimento de participao. 4. A participao leva apropriao do desenvolvimento pelo povo. Toda vez que o povo participa do planejamento e execuo de uma atividade ou processo, ele se sente proprietrio do mesmo e co-responsvel de seu sucesso ou fracasso. Um projeto participativo no se acaba quando se retiram as fontes externas de assistncia, pois as pessoas o consideram seu. 5. A participao algo que se aprende e aperfeioa. Ningum nasce sabendo participar, mas, como se trata de uma necessidade natural, a habilidade de participar cresce rapidamente quando existem oportunidades de pratic-la. Com a prtica e a autocrtica, a participao vai se aperfeioando, passando de uma etapa inicial mais diretiva a uma etapa supe108
Mdulo 1
rior de maior flexibilidade e autocontrole at culminar na autogesto. 6. A participao pode ser provocada e organizada, sem que isto signifique necessariamente manipulao. Em grupos sociais no acostumados participao, pode ser necessrio induzi-los mesma e claro que, ao faz-/o, pode haver ocasionalmente intenes manipulatrias, mas tambm pode haver um honesto desejo de ajudar a iniciar um processo que vai continuar de maneira cada vez mais autnoma. 7. A participao facilitada com a organizao, e a criao de fluxos de comunicao. Por consistir numa tarefa coletiva, a participao se torna mais eficiente com a distribuio de funes e a coordenao dos esforos individuais, o que demanda organizao. Alm disto, ao consistir na colocao em comum de talentos, experincias, conhecimentos, interesses e recursos, a participao requer meios de expresso e troca. Exige tambm que as pessoas aprendam a se comunicar, quer dizer, a usar bem diversos meios de comunicao e mtodos de discusso e debate que sejam produtivos e democrticos. 8. Devem ser respeitadas as diferenas individuais na forma de participar. Nem todas as pessoas participam da mesma maneira. H pessoas tmidas e outras extrovertidas, umas gregrias e outras que gostam de certa solido, umas que so lderes e outras que gostam de segui-los. O sucesso da participao descansa em parte no aproveitamento da diversidade de carismas, sem exigir comportamentos uniformes e pouco naturais das pessoas. 9. A participao pode resolver conflitos mas tambm pode ger-los. um erro esperar que a participao traga necessariamente a paz e a ausncia de conflitos. O que ela traz uma maneira mais evoluda e civilizada de resolv-los. A participao tem inimigos externos e internos: em nossa sociedade classista e hierrquica nem sempre se aceita o debate com in109
feriores na escala social ou de autoridade. Dentro do prprio grupo haver pessoas que, mesmo admitindo que todos so iguais, consideram-se mais iguais que os demais. 10. No se deve sacralizar a participao: ela no panacia nem indispensvel em todas as ocasies. O fato de um grupo ter adotado um enfoque participatrio no quer dizer que todo o mundo deve participar em tudo, todo o tempo. Isto poderia acarretar ineficincia e anarquia. claro que o prprio grupo que deve decidir, participativamente, quando tais ou quais membros devem participar ou no, em qual atividade, e quais assuntos devem ser objeto de consulta geral ou somente objeto de deciso por um grupo delegado. A participao no equivale a uma assemblia permanente, nem pode prescindir de utilizar mecanismos de representao. A participao compatvel com o funcionamento de uma autoridade escolhida democraticamente. A participao deve e pode ser um instrumento de reforo dos canais democrticos de representao e no a eterna devoluo ao povo dos problemas da prpria comunidade. Deste modo, com a demarcao rigorosa dos canais de participao, a autoridade pblica cumpre o seu papel e assume suas responsabilidades de governar com o mandato que recebeu das urnas. Todos estes princpios devem ser lidos e entendidos dentro do processo geral, histrico, de construo de uma sociedade democrtica participativa, na qual, graas propriedade comunitria dos meios de produo, todos os membros da sociedade tenham parte na gesto e controle dos processos produtivos e tenham parte eqitativa no usufruto dos benefcios conseguidos com seu trabalho e seu esforo.
Fonte: Bordenave (1994, pp.76-81).
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Mdulo 1
Condicionantes da participao
Se partirmos do princpio de que devemos participar, cabe-nos perguntar quais so os condicionantes da participao. Por que alguns grupos/comunidades participam mais que outros? Que foras atuam favoravelmente sobre a participao? Quais as foras que atuam no sentido contrrio, ou seja, da apatia? Podemos citar alguns fatores que limitam os processos participativos (BORDENAVE, 1994): Qualidades pessoais de algum membro: pai autoritrio, me submissa, filhos acostumados a obedecer por temor ou por respeito (BORDENAVE, 1994, p. 39). As qualidades pessoais, em nossa opinio, no podem ser analisadas como se fossem caractersticas inatas de uma pessoa, grupo ou organizao. Esse tipo de interpretao pode levar a vrios equvocos. Quando nos referimos a essas caractersticas, estamos nos remetendo a caractersticas pessoais que so resultado de processos histricos de socializao. Assim, o pai autoritrio no pode ser dissociado de seu contexto (por exemplo: pobre, baixo nvel educacional, sub-empregado etc.). A filosofia social da instituio ou do grupo. Nesse caso, o conjunto de valores disseminado dentro de um grupo pode atuar no sentido da produo da apatia. Bordenave (1994) cita o exemplo de um Servio de Extenso Rural para exemplificar a questo:
O servio de extenso rural no municpio de Rebouas, mesmo oferecendo aos agricultores a participao no planejamento das aes, reserva-se o3 direito de fazer o diagnstico da situao utilizando exclusivamente seus prprios tcnicos [....] Sua filosofia social, como instituio, concede ao tcnico o papel de pensar e ao agricultor o papel de beneficiar-se do pensamento do tcnico. Atribui um papel meramente instrumental participao e no deseja abrir mo do controle do processo (BORDENAVE, 1994, p. 39).
111
A estrutura social. O fato de a sociedade estar estratificada socialmente, com desigualdades de renda, nvel educacional e cultural, promove grandes diferenciaes no acesso s possibilidades de participao. Pesquisas recentes feitas no Brasil apontam para a forma como as desigualdades de renda e educao afetam o acesso das pessoas aos canais de participao (FERREIRA, 2000; KERBAUY, 2004). Aqui importante relacionar essa temtica com aquilo que vimos na Unidade 1 sobre as desigualdades de acesso ao sistema poltico. Apontaramos tambm os condicionantes histricos como promotores da apatia. Sociedades marcadas por relaes sociais autoritrias e/ou governadas por longos perodos de forma autoritria so propcias para o desenvolvimento de cidados apticos e desinteressados pela vida em coletividade. Os limites derivados da complexidade e do tamanho de uma organizao e/ou sistema poltico. Quanto maior o nmero de pessoas envolvidas no processo, bem como a quantidade e a complexidade das decises, mais difcil se torna o desencadeamento de processos participativos. nesse sentido que muitos autores defendem a idia de descentralizao do poder como forma de viabilizar processos participativos, ou seja, o pressuposto quanto mais prximos os centros decisrios estiverem das pessoas, mais elas tero condies de controlar e participar das decises. Se existem condicionantes que limitam os processos participativos, temos tambm foras que atuam a favor da participao. Como destacam vrios autores, entre eles Held (1987) e Pateman (1992), a participao um processo de aprendizado. como se houvesse um crculo virtuoso, quanto mais o indivduo participa, mais se sente compelido a participar. nesse sentido que apontam pesquisas, como as realizadas por Paulo Krischke (2004) sobre o Aprendizado da democracia e Luciano Fedozzi (1997) sobre os processos de desenvolvimento moral dos indivduos que esto inseridos em prticas participativas, como o Oramento Participativo.
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Mdulo 1
Vale aqui lembrar uma observao de Bordenave (1994, p. 46): o homem no nasce sabendo participar. A participao uma habilidade que se aprende e se aperfeioa. Quais seriam ento os mecanismos que atuam a favor da participao. Vejamos alguns exemplos apontados por Bordenave (1994, p. 48-52): 1. A fora das instituies sociais a primeira. O homem um ser essencialmente institucionalizado, isto , seu comportamento fortemente influenciado pela famlia, a educao, a religio, a economia, a segurana, instituies sociais que tm seus prprios dogmas e normas. Estes dogmas e normas vm canalizados e organizados pela tradio, pela cultura. Nossa tradio latino-americana, por exemplo, menos participativa que a dos Estados Unidos, onde comum que at uma humilde velhinha que possui um par de aes numa companhia assista s assemblias para defender seus direitos. Ns costumamos deixar que uns poucos se encarreguem das decises e das atividades, reservando-nos apenas o direito de criticar seu desempenho. Quantos de ns, por exemplo, fazemos questo de Participar nas reunies de pais e mestres, de condminos de prdio, da comunidade paroquial, de acionistas de empresa, etc.? 2. As pessoas que se encontram em contato freqente, como num grupo de trabalho, de vizinhana ou de amizade, tendem a desenvolver uma organizao social informal, bem como comportamentos padronizados e cdigos de comunicao que distinguem os membros dos no-membros. Desenvolvem ainda certas normas grupais, s vezes inconscientes e que no afetam igualmente a todos os membros. Toda pessoa que deseje ingressar no grupo ou trabalhar com ele primeiro tem de aprender sua estrutura de organizao social informal e seus cdigos e normas. Sabe-se tambm que os membros de grupo participam mais intensamente quando percebem que o objetivo da ao relevante para seus prprios objetivos. Se os membros de um grupo
113
concordam com a necessidade de alguma mudana, pode ser feita uma forte presso para alcanar a meta, pois neste caso a presso ser exercida pelo prprio grupo. Os lderes comunitrios e agentes educativos sabem que o povo participa mais e melhor quando o problema responde a seus interesses e no apenas aos da liderana ou das instituies externas. Sabem ainda que o objetivo deve ficar bem claro para todos os membros. 3. Dentro de todo grupo existem diferenas individuais no comportamento participativo. Cada membro participa de uma maneira diferente. A variedade de maneiras de participar uma fora positiva para a dinmica do grupo, mas, ao mesmo tempo, exige uma tarefa de coordenao e complementao, que funo de todo o grupo e, especialmente, de suas lideranas. Os lderes e agentes educativos aproveitam as diferenas individuais construtivamente na participao. 4. A atmosfera geral de um grupo deriva em parte do estilo de liderana existente e que pode ser autoritrio, democrtico ou permissivo (laissez-faire). Tal atmosfera afetar tanto a produtividade do grupo como o grau de satisfao e de responsabilidade de seus membros. 5. A participao mais genuna e produtiva quando o grupo se conhece bem a si mesmo e se mantm bem informado sobre o que acontece dentro e fora de si. A qualidade da participao fundamenta-se na informao veraz e oportuna. Isto implica num contnuo processo de criao de conhecimento pelo grupo, tanto sobre si mesmo como sobre seu ambiente, processo que requer a abertura de canais informativos confiveis e desobstrudos. 6. Uma fora atuante sobre a participao um bom mecanismo de realimentao, no sentido de os membros reconhecerem de maneira rpida e efetiva as conseqncias de seus atos e os resultados da ao coletiva. Isto particularmente importante dado o carter imediatista de nossa cultura: o povo deseja ver resultados concretos de seu esforo e no est acostumado a esperar recompensas tardias. A capacidade de aguardar recompensas demoradas vem com a educao.
114
Mdulo 1
7. Ora, a maior fora para a participao o dilogo. Dilogo, alis, no significa somente conversa. Significa se colocar no lugar do outro para compreender seu ponto de vista; respeitar a opinio alheia; aceitar a vitria da maioria; pr em comum as experincias vividas, sejam boas ou ruins; partilhar a informao disponvel; tolerar longas discusses para chegar a um consenso satisfatrio para todos. O dilogo tem seus requisitos. Compreende no s o melhoramento da capacidade de falar e escutar mas tambm o domnio das tcnicas da dinmica de grupos (discusso, dramatizao, liderana de reunies, etc.) e o uso efetivo dos meios de comunicao grupal. 8. O padro de comunicao de um grupo , ao menos em parte, determinado pelas personalidades individuais dos membros. Por sua vez, o padro de comunicao exerce influncia sobre o comportamento dos membros. A desigualdade, ou a percepo de desigualdades, conspira contra a participao. Na presena do patro os operrios no utilizam a mesma franqueza que quando o grupo homogneo. O dilogo verdadeiro s possvel entre iguais ou entre pessoas que desejam igualar-se. 9. Os membros que muito contribuem para as discusses, intervindo com freqncia utilmente, tendem a converter-se em elementos focais da comunicao. Os membros com status mais elevado, e que gozam de maior aceitao por parte dos demais, tendem a iniciar mais comunicaes que outros, modificando assim a direo da comunicao. Em grupos grandes, os participantes tendem a dirigir suas comunicaes a pessoas semelhantes a eles mesmos. Isto explica em parte a tendncia para a formao de grupinhos e fraes e, eventualmente, para o surgimento de antagonismos. 10. O tamanho dos grupos influi sobre o grau de participao. Embora um grupo grande conte com mais recursos que um pequeno, o nvel de participao de cada membro tende a baixar. Da por que tm se desenvolvido tcnicas para quebrar um grupo grande (assemblia) em grupos pequenos.
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Fonte: Bordenave (1994, pp. 48-52).
Os principais espaos de participao
Vimos at agora o conceito de participao, os tipos e condicionantes. Falta, porm fazermos uma discusso sobre quais so os principais espaos em que os indivduos podem exercer sua participao. Podemos exercer nossa participao, desde a esfera da famlia, passando pela comunidade, atravs de associaes de moradores ou outros movimentos de bairro. Outras formas de exercer a participao atravs do espao de trabalho, aquilo que se chama de participao na organizao ou participao na fbrica. Temos tambm as diversas modalidades de participao poltica. Nesse caso, a literatura especializada distingue dois tipos de participao poltica: a tradicional ou convencional, que inclui o ato de votar em eleies, plebiscitos e referendos, e de participar em campanhas polticas. Tambm conhecida como participao poltica institucional, por referir-se quelas atividades integradas aos mecanismos governamentais de tomada de decises. Por sua vez, a participao poltica no convencional caracteriza-se por aes e atividades fora dos canais formais e da arena institucional, que tem por objetivo exercer presso sobre as polticas governamentais. As manifestaes e protestos, as peties encaminhadas a rgos pblicos, a doao de dinheiro para ONGs (Organizaes No-Governamentais), a participao em movimentos feministas, ambientalistas e de defesa dos direitos humanos e a adeso a boicotes de produtos em supermercados so algumas aes apontadas pela literatura como novas formas de participao e de ativismo poltico (TEORELL, TORCAL; MONTERO, 2003). Cabe destacar que, no campo da participao poltica, o Brasil tem sido um terreno frtil para o desenvolvimento de novas prticas. Temos presenciado nos ltimos anos a abertura de vrios canais, como as experincias de Oramento Participativo, que j se aplica em mais de 100 municpios brasileiros e em alguns estados. Nesse tipo de experincia, a populao chamada para participar do processo de defi116
Mdulo 1
nio das prioridades e investimentos do municpio (FEDOZZI, 1997; FEDOZZI, 2002). Outra forma de participao bastante difundida, principalmente a partir da Constituio de 1988, foram os Conselhos Gestores de Polticas Pblicas. Nesse caso, a legislao tem criado uma srie de espaos de deciso que controlam e definem as prioridades para determinadas polticas pblicas. Esses espaos, em geral, contam com representantes de vrios setores envolvidos na poltica em questo. Exemplo, nos Conselhos de Sade, que, por lei devem existir nos planos municipal, estadual e federal, participam usurios, prestadores de servios e representantes do governo. Estudos tm apontado como essas novas esferas participativas tm conferido uma nova dinmica para a democracia brasileira (AVRITZER; NAVARRO, 2003; TATAGIBA, 2002).
117
Participao no Brasil
Vamos apresentar agora alguns dados retirados de pesquisas ou estatsticas oficiais sobre as diversas formas como os brasileiros participam. Analisando na Tabela 1, dados de uma pesquisa realizada em 1990, Ferreira (2000) apresenta a distribuio das modalidades de participao dos paulistas.
Tabela 1: Participao poltica no Estado de So Paulo 1990(%)
Modalidade de participao Pertencimento ou atuao poltica Sim
Participao poltica Clube recreativo Associao profissional Associao beneficiente Grupo de defesa dos direitos da mulher Grupo de defesa dos direitos raciais Associao de bairro ou de moradores Comunidades eclesiais de base ou j foi filiado ao sindicato de sua categoria? Partidos polticos Greve Participao eleitoral Boca de urna Deu dinheiro para campanha de candidato Trabalhou como fiscal de partido Recolheu dinheiro para campanha Fez propaganda de candidatos Distribuiu material de propaganda poltica Usou camiseta, botton, adesivo Comcios, passeatas, carreatas etc. Persuadiu voto alheio N 6,5 2,9 2,3 2 36,5 13 19 27,6 39,5 800 93,5 97,1 97,8 98 63,5 87 81 72,4 60,5 30,8 7 14,1 1,4 2,4 8,3 7,3 28,4 6,1 17,5 69,3 93 85,9 98,6 97,6 91,8 92,8 71,6 93,9 82,5
No
N Populao total.
118
Fonte: Pesquisa de opinio Pblica. IBOPE, 19 a 28 de fevereiro de 1990 apud Ferreira (1999). Tabulao realizada pelo autor.
Mdulo 1
Veja-se que na distribuio das formas de participao, as mais desenvolvidas so aquelas relacionadas a clubes recreativos, sindicatos e realizao de propaganda poltica. A participao comunitria, em geral, apresenta-se pouco desenvolvida entre os paulistas. O mesmo autor, em outro artigo (FERREIRA, 1999), utilizando dados da Pesquisa Nacional de Amostras por Domiclio do IBGE, nas regies metropolitanas do Brasil, apresenta os seguintes dados (Tabela 2).
Tabela 2: Percentuais de filiao a sindicatos e a associaes de empregados nas regies metropolitanas Brasil, 1988 e 1996.
1988
Sindicato Associaes de empregados Ambos No Total N* 8,8 3,3 1,4 86,5 100,00
1996
15,7 1,9 0,6 81,8 100,0**
N Populao total. *Ponderado pelo peso do indivduo na amostra. **Em conseqncia da utilizao de pesos fracionrios, os totais podem apresentar um valor distinto de 100%.
Fonte: PNAD 1988 e PME, abril de 1996 apud Ferreira (1999). Processamento realizado pelo autor.
Com relao a participao em sindicatos, verifica-se que, apesar de um crescimento substantivo entre 1988 e 1996, esta ainda forma minoritria de participao, pois apenas 15,7% dos entrevistados so filiados. J com relao s associaes de empregados, os nmeros decrescem nesse perodo, de 3,3% para 1,9%. Com relao participao em associaes, o grande destaque para as entidades esportivas e culturais, onde 10,9% dos entrevistados responderam positivamente em 1996 (Tabela 3).
119
Tabela 3: percentuais de filiao a movimentos associativos nas regies metropolitanas Brasil, 1988 e 1996
1988
Associao de bairro Associao religiosa Associao Filantrpica Associao esportiva/cultural Participao em mais de um movimento associativo No filiado Total N* 7,0 1,5 85,7 100,0 25.502.933 2,3 3,6
1996
2,5 5,0 0,7 10,9 0,7 87,9 100,00** 22.474.513
N Populao total. *Ponderado pelo peso do indivduo na amostra. **Em conseqncia da utilizao de pesos fracionrios, os totais podem apresentar um valor distinto de 100%.
Fonte: PNDA-1988 e PME, abril de 1996 apud Ferreira (1999). Processamento realizado pelo autor.
Os dados apresentados aqui tm apenas o propsito de levantar algumas questes sobre as formas de participao dos brasileiros, destacando a baixa disseminao de prticas participativas no pas, qualquer que seja a forma de participao analisada.
120
Mdulo 1
Participao e informao
Para finalizar esta unidade, temos de discutir a relao entre participao e informao. A forma como propomos essa discusso est relacionada a duas dimenses: dados de pesquisas levadas a cabo no Brasil e em outros pases do mundo destacam que existe uma estreita ligao entre o acesso dos indivduos informao e sua insero em prticas participativas. Quanto maior a escolaridade, por exemplo, maior as possibilidades dos indivduos participarem; e o segundo ponto est relacionado ao ato destacado por Bordenave (1994, p. 68): [...] no h participao popular sem informao qualitativamente pertinente e quantitativamente abundante sobre os problemas, os planos e os recursos pblicos. Ainda segundo o autor um governo democrtico aberto participao aquele que informa corretamente, ouve cuidadosamente e consulta ativamente a populao (BORDENAVE, 1994, p. 69). Essa questo leva necessidade de refletirmos sobre a qualidade das informaes que nos so disponibilizadas pelos meios de comunicao e o papel deles na expanso e/ou limitao de uma sociedade participativa. Essa dupla dimenso da informao (educao e os meios de comunicao), apenas esboada aqui, fundamental para qualquer reflexo sobre a temtica da participao, que foi o objeto dessa nossa ltima unidade.
121
BIBLIOGRAFIA
AVRITZER, Leonardo; NAVARRO, Zander. (orgs). A inovao democrtica no Brasil. So Paulo: Cortez, 2003. BORDENAVE, Juan E. D. O que participao. 8. ed. So Paulo: Brasiliense, 1994. DALLARI, Dalmo de Abreu. O que participao poltica. So Paulo: Brasiliense, 2004. FEDOZZI, Luciano. O eu e os outros: a construo da conscincia social no Oramento Participativo de Porto Alegre. 2002. Tese (Doutorado em Sociologia) Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre. ______. Oramento Participativo. Porto Alegre: Tomo Editorial, 1997. FERREIRA, Marcelo Costa. Associativismo e contato poltico nas regies metropolitanas do Brasil: 1988-1996. Revisitando o problema da participao. Rev. bras. Cien. Soc., v.14, n.41, pp.90102, out., 1999. ______. Participao e comportamento poltico no Estado de So Paulo, 1990. Opin. Publica, v.6, n.2, pp.248-262, out., 2000. HELD, David. Modelos de democracia. Belo Horizonte: Paidia, 1987. KERBAUY, Maria Teresa Miceli. Associativismo e comportamento eleitoral na eleio de 2002. Opin. Publica, v.10, n.2, pp.254-267, out., 2004. KRISCHKE, Paulo. Aprendendo a democracia na Amrica Latina. Atores sociais e mudana cultural. Porto Alegre: EDPUCRS, 2004. PATEMAN, Carole. Participao e teoria democrtica. So Paulo: Paz e Terra, 1992.
122
Mdulo 1
TATAGIBA, Luciana. Os conselhos gestores e a democratizao das polticas pblicas no Brasil. In: DAGNINO, Evelina. Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil. So Paulo: Paz e Terra, 2002. TEORELL, Jan; TORCAL, Mariano; MONTERO, J. R. Political participation. Second Draft of Chapter 12 of Volume B: Population Studies, unpublished manuscript. Department of Government, Uppsala University, 2003.
123

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