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ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE

Governadora do Estado do Rio Grande do Norte Wilma Maria de Faria Secretrio de Estado da Administrao e dos Recursos Humanos Paulo Csar Medeiros Subsecretrio de Recursos Humanos Vital Lus Costa Diretora da Escola de Governo Valria Maura Rocha de Medeiros Reviso Valria Maura Rocha de Medeiros Sherly Nadja Ferreira de Aquino Capa Reproduo do original Diagramao e Impresso Liceu Grfica

Maro/2009 Diviso de Servios Tcnicos Catalogao da Publicao na Fonte. UFRN/Biblioteca Central Zila Mamede
Grau, Nuria Cunill e Bozzi, Ospina Sonia. Fortalecimento dos Sistemas de Monitoramento e Avaliao (M&A) na Amrica Latina Informe Comparativo de 12 pases / Nuria Cunill Grau e Sonia Ospina Bozzi; traduo de Ernesto Montes-Bradley y Estayes. Natal, RN: SEARH/RN, 2008.146 p Traduo de: Fortalecimiento de los sistemas de monitoreo y evaluacin (M&E) en la Amrica Latina Informe comparativo de 12 pases. Originalmente apresentado ao Banco Mundial e Centro Latino-Americano de Administrao para o Desenvolvimento (CLAD), Caracas, 2008 1. Gesto pblica. 2. Setor Pblico Avaliao. 3. Administrao de recursos humanos. I. Montes-Bradley y Estayes, Ernesto. II Ttulo. RN/UF/BCZM CDU 35.08 L856e

CLAD Banco Mundial


Centro Latino-Americano de Administrao para o Desenvolvimento

Janeiro de 2008
Banco Mundial 1818 H St. NW Washington, D.C. 20433 - USA Telefone: 001 (1202) 477.1000 Fax: (1202) 477.6391 E.mail: feedback@worldbank.org http://www.worlbank.org Centro Latino-Americano de Administrao para o Desenvolvimento (CLAD) Apartado 4181, Caracas 1010-A, Venezuela Tel.: (58212) 9922395/3297/5953/4064/9937277 Fax: (58212) 9918427 E.mail: cedai@clad.org.ve http://www.clad.org.ve

ISBN: 978-980-6125-62-9 Depsito legal: If86020083003706

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Documentos Estudos de Casos do CLAD, No. 3


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APRESENTAO DA GOVERNADORA DO ESTADO

com grande satisfao que lanamos, nesta oportunidade, mais um ttulo tratando de temas ligados ao que se convencionou chamar de nova gesto pblica. O livro Fortalecimento dos Sistemas de Monitoramento e Avaliao na Amrica Latina d continuidade ao esforo que vem sendo desenvolvido pelo Governo, por intermdio da Secretaria da Administrao e dos Recursos Humanos, com o objetivo de levar aos cidados Norte Riograndenses, especialmente os servidores pblicos estaduais, informaes, opinies, estudos e dados que contribuam para a formao de uma nova mentalidade no Servio Pblico. Trata-se de mais uma traduo de um estudo promovido pelo Banco Mundial e pelo CLAD, Centro Latino-Americano de Administrao para o Desenvolvimento, instituies com atuao marcante no cenrio Latino-Americano, cujo foco, j h algum tempo, est inteiramente voltado para o desenvolvimento de novos modelos de gesto pblica. O trabalho de autoria de Nuria Cunill Grau e Sonia Ospina Bozzi, ambas com grande conhecimento e autoridade na matria. Nuria Cunill, chilena, Diretora do Programa de Documentao, Informao e Produo Editorial do CLAD, esteve recentemente em Natal participando, a convite do Governo do Rio Grande do Norte, de evento promovido pela Secretaria da Administrao. O estudo produzido fruto da manifesta preocupao das instituies patrocinadoras com a criao e formulao de mecanismos e ferramentas que possam dotar a gesto pblica de eficincia e agilidade na busca da eficcia de seus resultados. Um acompanhamento rigoroso do gasto pblico, desde a instituio das polticas pblicas, passando pela tomada de deciso na esfera administrativa, at a efetiva aplicao dos recursos e a aferio dos resultados alcanados constitui o eixo central da obra ora traduzida. A Nova Gesto Pblica comeou a se impor como tema predominante para os governos da Amrica Latina a partir de documento produzido pelos mesmos responsveis por esta obra, o Banco Mundial e o CLAD, no ano de 1998, sob o Ttulo Uma Nova Gesto Pblica para a Amrica Latina. Ficou claro, a partir de ento, a imperiosa necessidade de se rever o modelo de gesto pblica vigente, corrodo por uma rotina entorpecedora, degradado pelas distores impostas e vcios adquiridos. As concluses daquele estudo apontavam para busca de resultados na Administrao Pblica, at ento preocupada em seguir regras e obedecer a controles.
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O Governo voltado para resultados passou a ser o caminho adotado pelas administraes pblicas responsveis. Duas premissas, obviamente se antepem ao resultado: a modernizao da gesto com a adoo de sistemas de monitoramento e avaliao das aes governamentais, induzindo-as eficincia, eficcia e efetividade e a democratizao das relaes Estado/Sociedade, principalmente por meio da transparncia, possibilitando a participao popular na gesto, e o controle social do gasto pblico. Nesse contexto, um sistema de monitoramento e avaliao que realmente funcione ir proporcionar condies de melhorar o desempenho e dar maior qualidade prestao dos servios pblicos. Diante dessa constatao, o estudo contido neste livro evidencia-se como um utilssimo conjunto de informaes sobre o assunto, alm de ensejar a possibilidade de formulao de um mtodo de monitoramento e avaliao que tenha feio prpria e seja aplicvel a nossa realidade. O Governo do Rio Grande do Norte, alinhado com o iderio da Nova Gesto Pblica, marco de referncia na prtica de suas aes governamentais, disponibiliza para os interessados no tema, em especial aos servidores pblicos estaduais, esta obra de leitura indispensvel. Bom proveito a todos!

Wilma Maria de Faria GOVERNADORA DO ESTADO

PREFACIO
Em 1998, o Conselho Diretor do CLAD alertou, no documento denominado Uma Nova Gesto Pblica para Amrica Latina, que a administrao pblica da regio estava sofrendo os males de uma rotinizao extrema. Nele fica claramente expresso, e de modo convincente, que um novo modelo administrativo deve orientar-se pelo controle dos resultados entre outros aspectos para permitir o aumento da eficcia, da eficincia e da efetividade da administrao pblica, alm de criar novas condies que permitam uma relao mais democrtica entre o estado e a sociedade. A consolidao desse novo modelo de gesto pblica requer uma modificao da cultura administrativa que admita uma definio clara dos objetivos da organizao, focalizada nos seus aspectos substanciais e no s nos processos administrativos formais, de maneira que a avaliao da gesto pblica se realize mediante o cumprimento de metas, e no somente pelo respeito s regras que, em muitas ocasies, so autoreferidas pela burocracia. Deste modo, fortalecer-se- a capacidade da administrao pblica de aprender a partir do seu prprio desempenho e de melhorar continuamente a prestao de servios pblicos. Daquele alerta em diante, o CLAD tem-se dedicado a desenvolver atividades que incentivem condies favorveis a uma gesto por resultados, em especial, aquelas que promovam a construo de slidos sistemas governamentais de avaliao. Devido coincidncia de objetivos ocorreu uma aliana entre o CLAD e o Banco Mundial para impulsionar, em 2006, um projeto conjunto cuja finalidade a de fortalecer os sistemas de monitoramento e avaliao dos governos da Amrica Latina e do Caribe, por meio do intercmbio de conhecimentos e aprendizado Sur-Sur.1 Por seu turno, o Banco Mundial dedica-se monitorizao e avaliao (M&A) dos projetos e programas que financia, alm de, por outra parte, prestar seu apoio aos pases membros no desenvolvimento e implantao de metodologias apropriadas de M&A para distintos tipos de governo (central e local), sob um enfoque orientado para a melhoria da gesto de todas as etapas do ciclo oramentrio e a motivar a participao e a superviso pelos cidados durante o ciclo todo.

NT: O Programa Sur-Sur do CLACSO (Conselho Latino-Americano de Cincias Sociais) est destinado a brindar um entorno acadmico inter-regional para discutir os problemas sociais contemporneos de interesse comum na frica, Amrica Latina e sia. O objetivo fomentar a produo de um pensamento crtico com uma viso do hemisfrio sul, a partir do conhecimento das realidades regionais. O mesmo se implementa desde 1990, com o apoio da OCDE (Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico), do IDRC (Centro de Investigao Internacional para o Desenvolvimento) e do ASDI/SAREC (Agncia Sueca para o Desenvolvimento Internacional / Departamento de Cooperao para a Investigao) entre outros. Apud http://www.clacso.org/ wwwclacso/espanol/HTML/sur/sure.html (African/Latin American Social Science Research Cooperation)

Sob o primeiro aspecto, o Banco vem procurando melhorar sempre os mecanismos de M&A no que diz respeito ao projeto e implantao de suas operaes de investimento e de Emprstimos para Polticas de Desenvolvimento (DPI, em siglas inglesas), mediante auto-avaliaes realizadas pelas entidades executoras e outras efetuadas pelo prprio pessoal do banco, alm de avaliaes independentes incorporadas no desenho dos projetos, s que se somam as atividades do seu Grupo de Avaliao Independente (IEG, segundo siglas em ingls), que as relata diretamente Diretoria Executiva do Banco.
No que se refere ao segundo aspecto, por solicitao das autoridades nacionais, o Banco apia os esforos do pas por fortalecer seus sistemas de M&A. Atualmente, o mesmo est trabalhando com aproximadamente trinta governos e, dentre eles, sete da Amrica Latina e Caribe, proporcionando-lhes apoio no robustecimento de ditos sistemas, incluindo componentes especficos de crditos e doaes. Normalmente, as unidades de Gerncia do Setor Pblico e o IEG proporcionam tambm a assistncia tcnica requerida pelas autoridades. Entretanto, o Banco Mundial vai muito alm da avaliao ex-post tradicional. Quando includo no ciclo do oramento global, o M&A se constitui em uma ferramenta-chave na elaborao de programas e na dotao oramentria, visando, com isso, alcanar melhores resultados e aperfeioar os servios prestados populao. Ao realizar um acompanhamento efetivo do gasto pblico, possvel identificar as polticas mais adequadas de combate pobreza ou estruturar as reformas pendentes mais urgentes, para assegurar que os benefcios dessas reformas realmente cheguem aos grupos-objetivo. Em geral, o M&A um insumo valioso para parlamentos e governos que necessitam de uma informao confivel na hora de tomar decises sobre polticas pblicas, e resulta essencial para definir um Marco de Referncia do Gasto Pblico a mdio prazo. A partir dessa iniciativa conjunta do CLAD Banco Mundial tm-se logrado importantes avanos, que variam de inovaes conceituais sobre o objeto em estudo (que oferece o termo mais preciso de gesto para resultados), at a obteno dos primeiros produtos na forma de Informes Nacionais, publicados no final de 2007, e o informe comparativo que ora se apresenta. Por essa razo, o CLAD e o Banco Mundial agradecem o trabalho intenso dos coordenadores e pesquisadores deste projeto, como tambm reconhecem o apoio solidrio dos governos da Amrica Latina e do Caribe. Julio Csar Fernndez Toro Secretrio Geral Centro Latino-Americano de Administrao para o Desenvolvimento (CLAD) Nicholas P. Manning Gerente Setorial Reforma do Setor Pblico Banco Mundial
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APRESENTAO
No contexto de uma estratgia que almeja orientar a gesto pblica para resultados relevantes para o desenvolvimento, estas duas ltimas dcadas tm sido testemunhas de mltiplos esforos para institucionalizar o Monitoramento e a Avaliao (M&A) como uma funo-chave de governo. Diante deste panorama, vrios organismos dentre os quais o Banco Mundial e o BID tm realizado esforos sistemticos para apoiar o desenvolvimento dos sistemas governamentais de M&A, promovendo o aprendizado e o intercmbio de conhecimentos Sur-Sur. Mais um passo nesta direo foi dado pelo projeto Fortalecimento dos Sistemas de Monitoramento e Avaliao (M&A) na Amrica Latina e Caribe, iniciado em dezembro de 2006 por ambas as instituies, do qual o presente informe faz parte. A ateno, em uma primeira etapa, foi focalizada no estudo dos sistemas nacionais de M&A de doze pases, a saber: Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, Honduras, Mxico, Nicargua, Paraguai, Peru e Uruguai. Com base nas especificidades nacionais, o objetivo bsico oferecer uma compreenso mais aprofundada acerca dos fatores que podem incidir na institucionalizao dos sistemas. O avano terico que enriquece a prtica , pois, o norte desta fase do projeto acima mencionado. Levando em considerao tais propsitos, dois traos bsicos caracterizam os estudos diagnsticos. O primeiro, o de uma perspectiva integral que procure identificar os principais sistemas nacionais de M&A operantes em cada pas e conhecer-lhes suas eventuais conexes. O segundo, o de possuir uma base terico-metodolgica comum a todos os estudos e que pretenda enriquecer um conjunto de hipteses, arraigadas, por sua vez, no estado da arte acerca da institucionalizao do M&A. Tm sido fundamentais, para estes efeitos, as contribuies da professora Sonia Ospina, integrada nesta primeira etapa equipe dirigente do projeto em tela. Este projeto contou, ainda, com o apoio de reconhecidos especialistas a cargo dos diagnsticos nacionais, os quais participaram de dois encontros, oportunidade em que ofereceram sua contribuio com vistas construo de uma perspectiva comum. Alm disso, este trabalho tambm se beneficiou com a generosa colaborao das autoridades responsveis pelos sistemas. Tudo isso torna possvel o anseio de que os resultados que ora divulgam-se possam contribuir de alguma forma para o fortalecimento do M&A, sempre visando o enriquecimento das decises estratgicas dos pases em favor do desenvolvimento. Este novo produto resultante da aliana Banco Mundial CLAD a continuao de uma longa relao de colaborao e intercmbio de experincias entre ambas as instituies durante mais de dez anos, materializada em contribuies especficas de especialistas do Banco s
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publicaes do CLAD bem como pela participao freqente do primeiro em eventos organizados pelo segundo, principalmente em seu congresso anual. Cada um dos estudos de pas foi apresentado por um especialista do Banco Mundial. O mesmo trabalhou no tema M&A no prprio pas, com o escopo de contextualizar a anlise do autor do estudo com as atividades do banco em matria de M&A, quaisquer que sejam as duas perspectivas mencionadas no prefcio (como parte da superviso dos programas ou projetos que essa instituio bancria financia, ou como parte da assistncia tcnica prestada aos pases que assim o solicitam dentro do marco geral do seu ciclo oramentrio). O presente informe comparativo proporciona uma viso de conjunto das descobertas e concluses dos estudos de pas. Espera-se continuar, em uma segunda fase deste trabalho, o exerccio de investigao e difuso dos conhecimentos com uma srie de conferncias e oficinas regionais, alm de desenvolver materiais didticos em matria de M&A, taxonomia de sistemas de M&A, marcos conceituais de indicadores, indicadores padronizados e seletivos em reas crticas. Nessas tarefas havero de colaborar especialistas do IEG e do Instituto do Banco Mundial (WBI conforme siglas em ingls), bem como prestigiosos consultores internacionais.

David Fernando Varela S. Banco Mundial

Nuria Cunill Grau Centro Latino-Americano de Administrao para o Desenvolvimento (CLAD)

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AGRADECIMENTOS
As autoras agradecem aos investigadores e investigadoras que realizaram os estudos nacionais e que integram este projeto, especialmente a Salvador Ros (Chile), Alejandro Medina (Mxico), Nora Berretta (Uruguai) e Nelson Shack (Peru) por suas leituras e comentrios para o presente trabalho. Por outra parte, tambm se agradece a gentil reviso e as valiosas observaes feitas por Osvaldo Feinstein verso inicial deste informe comparativo.

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NDICE
Captulo I Os sistemas pblicos de monitoramento e avaliao baseados em resultados. A importncia do seu estudo. Introduo 1. Reflexes sobre a delimitao do objeto de estudo: o problema dos sistemas de M&A como unidade de anlise. 2. M&A no setor pblico e o impulso de uma gesto para resultados. A institucionalizao dos sistemas de monitoramento e avaliao. Aproximao conceitual. Introduo 1. A institucionalizao de um sistema M&A: primeira aproximao. 2. A perspectiva da integralidade: coerncia institucional. 3. Outra perspectiva do uso da informao. A questo dos usurios reais e nominais. 4. Recapitulao. O esquema de anlise proposto. N N N 15 N 21 N
25 17 15

Captulo II

N 25 N 26 N 31 N 34 N 37 N 39

Captulo III Breve descrio da metodologia da investigao.

N 45 Captulo IV Sistemas predominantemente polticos. Introduo N 45 1. Sistemas multifuncionais referidos ao Plano Nacional de Desenvolvimento: 46 N SINE da Costa Rica, SINERGIA da Colmbia, SINASID da Nicargua. 2. Sistemas multifuncionais em contextos carentes de planos de desenvolvimen- 60 N to institucionalizados: PEG-SEV do Uruguai e SIERP-Gerncia de Honduras 3. Sistemas monofuncionais de monitoramento de metas presidenciais: N 71 SMMP do Brasil e SPG do Chile. Captulo V N 79 Sistemas com uma orientao predominantemente econmica. Introduo N 79 1. Sistemas multifuncionais em contextos de lgica oramentria: N 81 SCG do Chile, SSEGP do Peru e SSEEP da Argentina. 91 2. Sistemas baseados em um Plano Nacional de Desenvolvimento: SED do N Mxico (multifuncional) e MCE-SIPP do Paraguai (monofuncional). N 105 N 105 N
N

Captulo VI Sistemas com orientao expressamente econmica e poltica. Introduo 1. Sistemas mistos em contextos de interface plano / oramento: Sistema de M&A do PPA do Brasil. Captulo VII Concluses. Introduo 1. Um lance de olhos nos sistemas. 2. A viso dos pases: integrao ou diversificao dos sistemas? Bibliografia Anexo I. Breve descrio dos Sistemas Integrados de Administrao Financeira (SIAFI) Breve descrio dos Sistemas Nacionais de Investimentos Pblicos (SNIP)

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117 N N 117 N 122 N 133

N 139

143 N

N 143

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CAPTULO I.
OS SISTEMAS PBLICOS DE MONITORAMENTO E AVALIAO BASEADOS EM RESULTADOS. A IMPORTNCIA DO SEU ESTUDO
Introduo O emprego de Sistemas de Monitoramento e Avaliao (M&A) dos resultados no setor pblico na Amrica Latina espelha uma orientao da gesto pblica diferente da tradicional. A nfase nos resultados promovidos com estes sistemas uma forma de avanar na consecuo de uma maior efetividade e transparncia das aes governamentais e, tambm, uma maneira de aumentar as capacidades de incidir nos anseios coletivos, tais como o aumento da legitimidade do estado, o combate corrupo, o bom uso do errio e a criao de polticas e servios que aumentem o bem-estar social, reduzam a pobreza e combatam a desigualdade. Neste sentido, a institucionalizao dos sistemas de M&A na Amrica Latina pode contribuir para modernizar a administrao pblica tradicional e, sobretudo, para transformla em uma gesto mais democrtica, portanto, organicamente mais preparada para enfrentar os desafios do desenvolvimento. A introduo destas ferramentas de gerncia e poltica pblica bem como a filosofia de promover uma gesto pblica orientada para resultados refletem uma tendncia mundial da administrao pblica contempornea, e ao que tudo indica, um caminho que no tem volta. No caso da Amrica Latina, a introduo e a institucionalizao do M&A no setor pblico se relacionam com os grandes processos de reforma desenvolvidos na segunda metade do sculo XX: a modernizao da administrao pblica, a descentralizao fiscal, poltica e administrativa, as reformas eleitorais, enfim, a democratizao. A gerao de sistemas de M&A responde em parte aos desafios que eles geraram (Cunill e Ospina, 2003: Ospina, 2006b). Em especial, adquire importncia o problema da prestao de contas frente mudana radical das regras do jogo poltico e administrativo: as novas formas de governana incluem um nmero maior de atores sociais autorizados a participar na identificao das necessidades da populao includos os problemas coletivos e na tomada de decises que contribuem a ratear a responsabilidade de enfrent-los. O estabelecimento de sistemas nacionais de acompanhamento e avaliao l pela ltima dcada do sculo findo e liderado por pases como Colmbia, Chile, Costa Rica, Uruguai e Brasil, seguido por outros como Mxico, Peru e Argentina bem como o interesse por considerar no somente a implantao, mas precipuamente os resultados das aes, expem a profundidade da mudana e a variedade das respostas a esses desafios. Neste contexto, instituies como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento tm contribudo substancialmente para apoiar o fortalecimento dos sistemas de monitorao e avaliao na regio, com investimentos que se traduziram em apoio financeiro
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aos pases para treinamento de gerentes e servidores pblicos, construo de redes, e ao patrocnio de investigaes empricas como as deste trabalho. O presente estudo pretende iluminar, mediante uma tarefa emprica sistemtica, o conhecimento dos avanos e dos desafios que enfrentam doze naes do continente americano nos seus esforos por criar e institucionalizar seus sistemas M&A. Os pases so: Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, Honduras, Mxico, Nicargua, Paraguai, Peru e Uruguai, e neles a pesquisa identifica e estuda os sistemas de acompanhamento e avaliao orientados para resultados que so transversais, ou seja, que cobrem (ou pretendem cobrir) o conjunto do governo como tal e no to-somente uma organizao em particular.

Figura N 1 PASES INCLUDOS NO ESTUDO

A investigao desenvolveu-se em duas etapas: a primeira consistiu na realizao paralela de estudos de caso em cada pas, por um pesquisador local, utilizando um protocolo comum, com perguntas e metodologias de colheita e anlise de dados, dentro de um marco analtico padro para determinao da amostra de instituies, atores e documentos para a captao das informaes de cada caso. Os resultados da primeira etapa foram validados em duas ocasies: inicialmente, mediante uma reviso cuidadosa e pela retroalimentao oferecida para cada um dos casos; de16

pois, pela apresentao dos resultados aos responsveis da coordenao dos sistemas em cada pas e pela retroalimentao dos pesquisadores.2 Alm disso, os resultados foram apresentados e discutidos pela equipe de investigadores em uma oficina realizada entre os dois processos de validao. A segunda etapa da investigao consistiu em uma anlise comparativa dos casos, com o objeto de identificar padres e possveis lies, exerccio esse cujos resultados aqui se apresentaro. Nosso propsito contribuir na identificao dos fatores que influem no processo e o grau de institucionalizao atingido pelos sistemas naqueles pases latino-americanos, e oferecer um mapa cognitivo acerca deles. Neste captulo se introduzem as lgicas tanto analticas como tericas que guiaram a investigao, sentando assim as bases para que o leitor se aproxime com mais elementos de juzo aos resultados que se oferecem ao longo do trabalho. Primeiro realizamos uma breve discusso sobre os desafios encontrados para a elaborao do projeto e para a implementao de uma investigao desta envergadura, pondo nfase nas estratgias para delimitar o objeto de estudo e justificar o porqu este tipo de investigao relevante para avanar no conhecimento da gesto pblica nessa regio. Em seguida, oferecemos uma justificao mais conceitual, detendo-nos na relao existente entre os sistemas de M&A e a gesto para resultados.

1. Reflexes sobre a delimitao do objeto de estudo: o problema dos sistemas de M&A como unidade de anlise O interesse em fomentar processos de monitoramento e avaliao dos resultados da gesto e das polticas pblicas, bem como em institucionalizar aqueles que j esto funcionando, cada vez maior na Amrica Latina e outras partes do mundo. Os pases integrantes da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE) carregam mais de vinte anos de experincia no desenvolvimento de ferramentas e sistemas de M&A. Por outra parte, muitos pases em desenvolvimento comearam a utilizar tais ferramentas recentemente e, no melhor dos casos, a vincul-las a um projeto de implantao de uma gesto pblica orientada para resultados (Zall Kusek e Rist, 2004). Embora as experincias dos pases desenvolvidos, documentadas em mltiplos estudos, ofeream algumas lies teis a qualquer esforo que se comece, por outro lado, os contextos institucionais, polticos, econmicos e sociais so to diferentes que pensar em adaptaes no uma atitude de todo realista. No caso de pases em vias de desenvolvimento, j se comeou a registrar tentativas interessantes, particularmente em pases africanos e asiticos. O interesse pelos resultados se manifesta tambm internacionalmente mediante o estmulo adoo de sistemas de avaliao orientada para resultados relacionados com o banimento da pobreza ou com o aumento da transparncia, como por exemplo, Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM) e a iniciativa para os estados pobres altamente endividados (PPAE) (Zall Kusek e Rist, 2004). No caso da Amrica Latina, o trabalho emprico existente e a informao colhida por meio de diligncias sistemticas de intercmbio de experincias promovidas pelos Bancos

Um representante da unidade coordenadora em cada caso foi convidado a ler o rascunho do estudo de caso e a oferecer suas reflexes e opinies sobre a validade dos dados factuais, das anlises e interpretaes da informao, e as recomendaes. O pesquisador teve a palavra final em relao a suas interpretaes e beneficiou-se de pass-las no teste oferecido pela retroalimentao dos especialistas nessa prtica. Este insumo permitiu refinar suas interpretaes, ou decidir, caso no fossem vlidas, o retorno anlise.

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Mundial e Interamericano de Desenvolvimento3 sugerem que se tem avanado consideravelmente na implantao de sistemas de M&A no continente americano e que eles se relacionam, em maior ou menor grau, com a preocupao de gerar uma cultura de gesto orientada para resultados. Ferramentas e sistemas foram florescendo em cada nao, no marco de conjunturas particulares que influram na sua implantao e no seu desenvolvimento. No obstante, apesar da existncia de mltiplos estudos de caso acerca dos procedimentos de concepo e implantao de sistemas de monitoramento e avaliao em alguns pases latino-americanos, conta-se com os dedos os estudos comparados que ajudam a determinar padres ou a generalizar lies. Os que existem, s cobrem parcialmente a lista de estados nacionais que esto desenvolvendo estes processos (Cunill e Ospina, 2003; Zaltsman, 2006a, 2006b; Mackay, 2007). Necessitam-se mais estudos comparados e, sobretudo, estudos que abranjam um leque mais amplo de naes da regio americana e que aprofundem mais a situao de cada um deles, para clarificar as funes que os distintos sistemas cumprem no seu prprio pas e no continente em geral, e os modelos que prevalecem. Existe uma grande diversidade nas funes, modelos e ferramentas que constituem cada experincia. Por exemplo, em alguns casos, o que se encontra so sistemas de monitorao, unicamente, enquanto o papel da avaliao menos forte, ou inexistente. Em outros casos, o que aparece como sistema na realidade um conjunto de ferramentas de acompanhamento ou de avaliao ou ambas. De maneira igual, existem diferenas no grau de institucionalizao dos sistemas e das ferramentas dentro da administrao pblica de cada pas. De fato, a carncia de uma delimitao conceitual e a falta de consenso acerca do que se denomina genericamente um sistema de monitoramento e avaliao nacional em cada pas um problema que limita a compreenso dos mesmos, mormente quando se tem como propsito estabelecer comparaes vlidas. Por isso, nossa investigao dedicou uma ateno especial definio das fronteiras do objeto de estudo, isto , definio da unidade de anlise para os estudos de caso. Partimos da considerao de que o caso que se estuda um pas, e a unidade de anlise so os sistemas de monitorao e de avaliao; ou o conjunto de ferramentas que possuem potencial para converter-se em sistema. O protocolo considerou as seguintes caractersticas mnimas para um sistema nacional: Existncia formal, sob imprio da lei ou deciso institucional, com unidade coordenadora e nome prprio. Operao do sistema por uma entidade que tenha funes e autoridade sobre toda a administrao pblica, no apenas funes especializadas. Regularidade de atividades. Atividades de monitoramento e avaliao que representem a tarefa bsica do sistema. Inteno de cobertura global (mesmo que no se tenham coberto todas as reas da administrao central). Uso da informao resultante das atividades oriundas do M&A. Articulao explcita dos usurios e das funes do sistema. Sistema colocado sob uma autoridade do ramo executivo do poder (existem sistemas de avaliao e controle tradicionais no ramo legislativo, mas com um desempenho mais reduzido).

Realizaram-se duas reunies de intercmbio de experincias e engendrou-se uma rede para promover a discusso sobre estes temas na regio americana.

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Papel regulador do sistema dentro da administrao pblica. Uma mnima densidade instrumental, ou seja, uma srie de ferramentas e instrumentos desenvolvidos sistematicamente para realizar M&A.

Tendo presente essa caracterizao bsica, os investigadores tiveram que clarificar conceitualmente as fronteiras em redor do sistema de M&A que iam estudar, considerando para isso a perspectiva formal dos principais atores institucionais no pas. Ficou claro que os permetros iriam se delimitar e refinar no decurso das observaes. A prpria ocupao de demarcar os contornos da unidade de anlise em cada nao foi, portanto, o princpio da investigao emprica. Recomendou-se como estratgia situar uma unidade coordenadora nitidamente definida e localizada institucionalmente, com autoridade para produzir processos de colheita dos dados para executar o M&A e, em seguida, remeter a informao processada aos potenciais usurios. Desta forma, por meio da identificao de suas atividades, ir-se-ia delimitando o alcance do sistema em questo, seus componentes e suas ferramentas, bem como as relaes com outros esforos de M&A feitos dentro do governo e que no fazem parte do sistema formal de M&A. Os participantes desta unidade seriam elementos-chave para a construo do mapa bsico. Esperava-se, tambm, encontrar situaes onde fosse impossvel identificar um sistema central com um mnimo de caractersticas. Imaginou-se que em lugar de um sistema articulado e coerente, mormente em casos recentes, poderiam existir ncleos ou ilhas que estariam atuando como embries de um sistema potencial. Para tal caso, o pesquisador devia identificar tal situao e, em consequncia, efetuar um diagnstico acerca de seu grau de desenvolvimento e institucionalizao. Contrariamente, em outros casos, como no Chile e no Brasil, sabia-se de antemo que os investigadores no teriam de estudar apenas um sistema central solidamente constitudo, mas dois ou trs. Intentou-se, portanto, na medida do possvel, documentar a maior quantidade de diligncias sistemticas de M&A em cada pas, para desenhar um mapa cognitivo que servisse para relacion-los entre si no caso de existir mais de um. Outro problema fundamental que esta investigao tentou enfrentar diz respeito relativa indefinio ou uso arbitrrio dos termos avaliao e monitoramento. Este estudo considera que, embora o monitoramento e a avaliao tendem a andar de mos dadas, representam duas ferramentas diferentes. O monitoramento (acompanhamento, monitorao) a valorao recorrente do avano de certa interveno, usando indicadores de desempenho selecionados ex-ante. Os indicadores podem ser qualitativos ou quantitativos, e podem enfocar o processo em si, ou os resultados, ou ambos. Contudo, o monitoramento ou acompanhamento no explica as causas do que documenta, nem oferece a oportunidade de captar a complexidade dos processos por trs das medies realizadas. A avaliao, em contraposio, uma valorao pontual de uma interveno mediante o emprego de procedimentos e ferramentas analticas para obter a informao pertinente, comparvel e confivel do processo, dos resultados obtidos e dos impactos causados, ou dos trs, simultaneamente, com a finalidade de documentar padres, para compreend-los ou explic-los ou ambas as coisas, capturandolhes a complexidade.4 Zall Kusek e Rist (2004: 13) oferecem a seguinte tabela comparativa das diferenas e complementaes entre as duas ferramentas:

4 O monitoramento e a avaliao so exemplos de uma inumervel quantidade de ferramentas disponveis para obter informao sobre os processos e os resultados das aes governamentais, todas aceitveis, com mltiplas e variadas formas de desenho, cada uma delas com suas vantagens e desvantagens (outras ferramentas so o controle de gesto, a auditoria, a anlise de polticas, a referncia competitiva ou benchmarking). A

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Tabela n 1
PAPIS COMPLEMENTARES DO MONITORAMENTO E DA AVALIAO BASEADOS NOS RESULTADOS MONITORAMENTO Clarifica os objetivos do programa Enlaa atividades e seus recursos aos objetivos Traduz os objetivos em indicadores de rendimento e fixa metas AVALIAO Analisa a obteno ou ausncia dos dados esperados Avalia contribuies causais especficas de atividades para resultados Examina o processo de implementao

Coleta dados rotineiramente acerca desses indicaExplora resultados no esperados dores, compara os resultados reais com as metas Relata aos gerentes os progressos e os alerta dos problemas
Fonte: Zall Kusek e Rist (2004: 13)

Proporciona lies, destaca resultados significativos ou potenciais do programa, e oferece recomendaes para melhorias

Por outra parte, tambm se procurou ampliar a perspectiva da anlise j que a maioria dos estudos enfatizou o governo central ou federal, mesmo quando o M&A comeou a ser aplicado sistematicamente em jurisdies intermedirias e em algumas localidades pontuais. De fato, ainda pouco o que se conhece da prtica ou exerccio do monitoramento e avaliao (May, Ernesto et alli, 2006; Ospina 2006a). Destarte, o estudo incluiu instrues para dirigir a ateno tambm a jurisdies locais e intermedirias. Finalmente, ao levar em conta que no tinha se prestado suficiente ateno aos vasos comunicantes entre estado e sociedade nem os existentes entre os poderes legislativo, executivo e judicirio, estes assuntos tambm se constituram em objetos de indagao: existem sistemas de M&A propostos pela sociedade civil que incidam nos sistemas governamentais ou que estejam tendo impacto real na melhoria da gesto pblica? Comearam os setores legislativos e judiciais a desempenhar algum papel neste mbito? Estas ainda so perguntas sem resposta, afora as anedotas ou observaes individuais que esta obra pretendia incluir ao perguntar sobre as relaes com a sociedade e com os outros mbitos do estado. No conjunto, esses trs problemas escassos estudos comparativos e com poucos casos, falta de clareza na unidade de anlise, enfoque parcial do fenmeno estudado que tendem a caracterizar o estado da arte atual sobre os sistemas de M&A na regio, proporcionam um fundamento a investigaes como a presente, que almeja enfrent-los. A seo seguinte procura oferecer uma justificativa da importncia dos sistemas de M&A no setor pblico, como uma primeira aproximao terica do estudo cujos resultados ora apresentamos. Neste sentido, suscitamos as seguintes perguntas: qual o custo da ausncia de sistemas de M&A que prestem ateno aos resultados da gesto pblica? Quais so as im-

legitimidade de uma ferramenta depende, em grande medida, da coerncia entre a motivao, o propsito e a funo atribuda, a lgica que a sustenta, a sua seleo dentre outras opes e sua aceitao por parte dos diversos atores participantes.

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plicaes da institucionalizao, para o futuro da regio latino-americana, de sistemas que incentivem aos atores a encarar seriamente os resultados das aes governamentais? Por que vital conhecer a fundo esses esforos na regio?

2. M&A no setor pblico e o impulso de uma gesto para resultados O foco desta investigao a gesto pblica para resultados5 e, associado a este conceito, a importncia de considerar o tema do M&A como parte dos quatro momentos do ciclo de gesto pblica das polticas pblicas do desenvolvimento: planejamento, oramento, monitoramento e avaliao. A introduo e o desenvolvimento de sistemas de M&A no setor pblico, especialmente quando se enfocam os resultados, vo alm de um simples exerccio de aplicao de tecnologias modernas gesto pblica. Na realidade, trata-se de um exerccio de carter poltico e gerencial. No contexto do que pblico, a insero e a implantao destes sistemas uma deciso poltica que afeta profundamente a capacidade dos agentes das organizaes do estado para produzir valor pblico. Alm disso, esses sistemas so parte de uma economia poltica cuja natureza e jogos de poder afetam as decises tcnicas que tomam os lderes, os especialistas e os que desenvolvem os processos gerenciais necessrios para a sua implementao. Nesse contexto, a institucionalizao desses sistemas pode converter-se em um meio poderoso para fazer avanar agendas relacionadas com os grandes temas do desenvolvimento e da democracia. Os sistemas de M&A no setor pblico ganham sentido para o desenvolvimento quando esto explicitamente relacionados a uma gesto pblica orientada para resultados, isto , uma gesto que se organiza para obter resultados deliberadamente identificados com referncia s grandes aspiraes sociais, articuladas nos planos de governo e de polticas pblicas que os fazem funcionar. Os mecanismos gerados para obter essa aspirao, por sua vez, fortalecem a prestao de contas no setor pblico, modernizando e democratizando simultaneamente a gesto pblica. O gerente pblico deve considerar tanto os objetivos substantivos quanto os objetivos contextuais. Os primeiros se referem misso organizacional e procuram mudar a realidade, enquanto que os segundos buscam proteger a incidncia do valor do pblico nos processos e nos sistemas pblicos, garantindo tambm o melhor uso dos recursos escassos. Os objetivos contextuais, portanto, limitam a capacidade do gerente de organizar os fatores de produo exclusivamente de acordo com as suas preferncias frente aos objetivos substantivos ou aos seus pontos de vista como profissional (Wilson, 1989). As restries, os processos e as regras enfatizadas pelos objetivos contextuais so vitais no setor pblico. Mas quando dominam totalmente a ateno da equipe de trabalho, produzem um ponto cego em relao aos resultados e criam incentivos perversos para ignorar os objetivos substantivos. Nesse caso, os critrios de efetividade, qualidade e impacto tendem a ser relegados sob o peso dos critrios de equidade, legalidade e eficincia. A gesto para resultados procura mudar a estrutura de ateno dos gerentes e funcionrios pblicos para que os processos de produo se organizem em funo da efetividade dos servios e produtos, visualizando os resultados por meio de objetivos e metas concretas arti-

NT: Sobre este tema, a Escola de Governo do Estado do Rio Grande do Norte traduziu e publicou Modelo Aberto de Gesto para Resultados no Setor Pblico Serra, Alberto, coordenador, et alli. Natal-RN: SEARH/RN, 2008 (http://www.searh.rn.gov.br), na verso de E. Montes-Bradley y Estayes.

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culadas agenda do desenvolvimento, que enfatizam a qualidade e o impacto das aes pblicas. Sem minimizar a importncia dos objetivos contextuais nem o respeito ao valor do pblico consegue-se, assim, aumentar a ateno para os objetivos substantivos, com a conseqente preocupao genuna pelos resultados, apesar das limitaes impostas pelo entorno poltico. Na prtica quotidiana, a gesto para resultados se origina de uma visualizao coletiva do que se espera da ao organizacional, como o meio autorizado para implementar as polticas pblicas. O processo de planejamento que germina a partir dessa viso, com o seu instrumental de monitoramento e avaliao, serve de guia para a tomada das decises e aes necessrias para alcanar essa viso, e permite verificar o cumprimento dos marcos ou seja, as metas e os objetivos propostos plantados ao longo do caminho. Est claro que o processo est permeado pelas dinmicas do jogo poltico e pelas distores tpicas da interao humana que se intensificam ainda mais no contexto do pblico. A gesto para resultados consiste precisamente no compromisso de procurar a maneira de ir atrs dos resultados ao longo do labirinto institucional, tentando que os obstculos no se tornem irremediveis. O foco nos resultados, fortemente inspirados em uma viso de mudana para melhorar algum aspecto da qualidade de vida dos cidados, converte-se em um motor de ao coletiva para um propsito comum. A energia do grupo se articula em torno dos acordos feitos para encontrar a direo adequada de avanar, para promover as motivaes internas e externas, bem como para realizar os ajustes necessrios adaptao das estratgias s realidades que as confrontam, sem, no entanto, comprometer a integridade da viso final. Isto o que alguns autores denominam de gerao de liderana em ao (Drath, 2001; Ospina, 2006), um processo coletivo de criao de significado para a ao em volta de um propsito comum; neste caso, a criao de valor pblico em uma rea concreta da poltica pblica (Moore, 1997; Mokate, 2006). Quando a gesto para resultados d certo, os atores envolvidos ficam motivados para buscar a informao necessria de modo a entender as dinmicas que dificultam ou estimulam o seu avano. A produo e o uso dessa informao contribuem para dar impulso a essa liderana ao longo do processo. Embora alicerados em uma lgica similar, esta orientao diverge substancialmente do tradicional enfoque de resultados do setor privado e de suas tcnicas, especialmente em contextos onde existe uma pretenso e um compromisso por aprofundar a democracia. Em tais ambientes, a gesto para resultados est fincada em uma concepo de organizao pblica como uma instituio cujos agentes tm a obrigao de servir ao processo democrtico, portanto, a gerao de significado para produzir valor pblico passa pelo respeito s regras do estado de direito e pelo aprofundamento da democracia. Nesse sentido, os sistemas de M&A enfocados para resultados, em tese, contribuem para modernizar a gesto pblica e reforar a sua natureza democrtica. Em resumo, em termos micro de gesto pblica, tem-se que a avaliao e a monitorao so ferramentas que apiam o trabalho de um grupo para produzir resultados concretos por meio de suas aes e esforos, considerando as restries impostas pela necessidade de assegurar a legalidade dos insumos e a institucionalidade dos processos no contexto do que pblico (Wilson, 1989). Bem utilizado, o M&A estimula os gerentes pblicos e suas equipes a prestar ateno na produo de resultados emoldurados em um plano estratgico (Mokate, 2006), considerando as regras que emanam do marco legal emergente de um estado de direito. Desloca-se, assim, a ateno dos protagonistas da nfase na legalidade dos trmites e insumos para uma nfase nos resultados, enquadrados dentro da lgica do estado de direito. Em uma perspectiva macro da gesto pblica, os sistemas de M&A conectam aqueles esforos e os planos estratgicos que guiam as organizaes pblicas, aos planos de governo e desenvolvimento, aos mecanismos de racionalizao do gasto pblico, s polticas de estado.
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Os sistemas de M&A so muito teis para apoiar a gesto para resultados. Todavia, por si prprios, eles no garantem o desenvolvimento de uma cultura orientada para resultados. Zall Kusek e Rist (2004) fazem uma distino entre sistemas M&A tradicionais e sistemas baseados em resultados. Os primeiros se enfocam na implantao e buscam responder perguntas acerca de insumos, atividades, produtos ou servios entregues orientao que tpica da administrao pblica tradicional e da sua nfase em objetivos contextuais. Neste caso, os sistemas servem para acompanhar e estimar a maneira de como se executa um projeto um programa, uma poltica sem prestar ateno compreenso de seu xito ou fracasso. Pelo contrrio, os sistemas fundamentados em resultados esto projetados para abordar as perguntas: Qual a importncia? Assim: qual a importncia de que os produtos sejam gerados? Qual a importncia de que as atividades sejam concludas? Qual a importncia de que sejam contadas as sadas dessas atividades? (Zall Kusek e Rist, 2004:15). Este tipo de sistema oferece informao sobre as consequncias e metas reais das aes de governo, alm de proporcionar retroalimentao aos seus projetistas, monitores e executores. Como indicam Zall Kusek e Rist, os sistemas de M&A embasados em resultados ajudam a responder perguntas como: quais so as metas da organizao? Esto elas sendo alcanadas? Como pode demonstrar-se o resultado? (Zall Kusek e Rist, 2004:15). A diferena-chave entre os sistemas de M&A fundados na implementao e os apoiados em resultados est nos elementos enfatizados na hora de efetuar o monitoramento e avaliao. Entre os elementos de acompanhamento da implantao, geralmente usados em projetos, ditos autores mencionam: a descrio do problema ou situao antes da interveno; os pontos de referncia para as atividades e produtos imediatos; os dados dos insumos, atividades e produtos imediatos; as reportagens sistemticas dos fornecimentos de insumos; os registros sistemticos da produo; a conexo ou enlace direto com uma interveno discreta (ou srie de intervenes); e a proviso de informao relacionada com temas administrativos, de implementao e gerenciais em oposio a temas mais amplos acerca da efetividade do desenvolvimento. Pelo contrrio, a monitorao dos resultados, utilizado para uma classe ou categoria de informaes e estratgias mais amplas, inclui: os dados bsicos para descrever o problema ou situao antes da interveno; os indicadores dos resultados; os dados dos produtos e da maneira como contribuem, ou no, para a consecuo dos resultados; um foco maior na percepo de mudanas entre os participantes; a realizao conjunta com scios estratgicos; e a informao acerca do xito ou fracasso da estratgia de associao na consecuo dos resultados desejados (Zall Kusek e Rist, 2004:16). Esta investigao estuda sistemas de M&A focados em resultados. Contudo, cabe esclarecer que existem variaes na intensidade das focalizaes, na implantao e nos resultados dos casos estudados, tema a que se far referncia a seu devido tempo. Explicar estas diferenas faz parte do mapa que se tem tratado de gerar com o estudo. Sob esta tica oferecemos, na continuao, uma aproximao conceitual que foi utilizada nesta investigao para compreender qual era o grau de institucionalizao de um sistema de M&A.

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CAPTULO II.
A INSTITUCIONALIZAO DOS SISTEMAS DE MONITORAMENTO E AVALIAO. APROXIMAO CONCEITUAL.
Introduo Este captulo se prope oferecer uma aproximao conceitual dos fatores que podem incidir na institucionalizao dos Sistemas de Monitoramento e Avaliao orientados para resultados. A hiptese de que se olharmos mais atentamente tais fatores, poderemos ampliar nossa compreenso a respeito de como se instituem capacidades de avaliao em um governo. A perspectiva de anlise dupla. Primeiro, ela se inscreve no problema do desenvolvimento da capacidade de avaliao. Esta tica denota o foco de anlise, mas tambm conota um campo mais aberto, quando se leva em conta que os sistemas governamentais de M&A no so a nica fonte de desenvolvimento das capacidades de avaliao. Segundo, a perspectiva de anlise adota um enfoque com base na demanda. Centra-se, portanto, expressamente no problema da utilizao do M&A, afastando-se da viso tecnocrtica que supe que a instalao de um sistema e a apresentao de informao de boa qualidade j justifica, de per si, a sua existncia. Na continuao, examinaremos algumas das implicaes decorrentes da adoo desses pontos de vista. Por que um enfoque de desenvolvimento de capacidades? Uma das aproximaes ao desenvolvimento de capacidades assume que um processo interativo, gradual e criativo de aprendizado mtuo, no qual os sujeitos (individuais e coletivos) melhoram ou complementam, ou ambos, as potencialidades (conhecimentos, destrezas, atitudes e sentimentos) para atuar perante uma situao concreta, assumida pelo sujeito de maneira eficiente e de acordo com o que seja apropriado para o entorno.6 Outra aproximao sustenta que a construo da capacidade de avaliao abrange o fortalecimento da habilidade e da vontade de todos os agentes potencialmente implicados para comissionar, conduzir, compreender e usar a avaliao (Bamberger et alli, 2006: 356). Estas definies aproximam-

Esta a definio comum a que chegou uma oficina do PREVAL, citada por Rotondo (2006). Cabe destacar que o PREVAL (Programa para o Fortalecimento da Capacidade Regional de Monitoramento e Avaliao dos Projetos FIDA para a Reduo da Pobreza Rural em Amrica Latina e Caribe) financiado pelo Fundo Internacional de Desenvolvimento Agrcola (FIDA), e trabalha no desenvolvimento da capacidade avaliadora das equipes de tcnicos e governos desde 1995. Como o destaca Rotondo em 2007, o nico programa regional de uma agncia das Naes Unidas dedicada a este tema.

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nos de dois assuntos que, cada vez mais, se revestem de importncia: a aprendizagem e a multiplicidade de atores envolvidos. De fato, a construo de conhecimentos e o desenvolvimento de habilidades so crescentemente recuperados como norte dos processos de avaliao. Por outro lado, aumenta a conscincia de que os papis e funes dos sistemas de M&A devem adequar-se s necessidades, usos e formas de tomar decises de mltiplos atores (Rotondo, 2007). Estas aproximaes concentram, pois, a ateno no modo pelo qual os sistemas facilitam o aprendizado social e organizacional, alm de levar em conta a diversidade de necessidades e interesses dos potenciais usurios. Por que um enfoque de demanda? A existncia de um foco baseado na oferta, tal como postulado por Mackay (2006: 8), suporia reconhecer que o objetivo dos sistemas de M&A , simplesmente, apresentar um grande volume de informao sobre o desempenho ou um grande nmero de estimativas de alta qualidade. Em troca, o enfoque na demanda assume que o objetivo primrio dos sistemas de M&A a sua utilizao em favor das funes governamentais bsicas. Sob esse ltimo enfoque, a vista se coloca, pois, na utilizao, reconhecendo-se que ela a pedra de toque do xito de um sistema M&A (Mackay, 2006: 8). As implicaes metodolgicas de focalizar a demanda para a anlise dos sistemas M&A so variadas. Por ora interessa destacar duas. A primeira, o foco na demanda prov uma medida do sucesso, ou seja, um ponto de destino: quanto mais empregados mais exitosos sero os sistemas. Por conseguinte, essa perspectiva de anlise descarta a existncia de um nico enfoque timo para todos os sistemas nacionais ou setoriais de M&A. Isto aqui depender dos usos previstos (portanto, de suas funes) e dos usos efetivos de cada sistema. Haver necessidade, ento, de identificar, para cada caso, ambos os usos, levando-se em conta a distino entre o uso real e o uso potencial (Feinstein, 2002). A segunda, o foco na demanda fornece uma trajetria: quanto mais se promova a demanda de M&A, mais probabilidade haver de que os sistemas de M&A sejam utilizados. Precisamente, porque no costuma ser realista assumir que a avaliao cumpre uma demanda j existente no setor pblico, que se faz necessrio focalizar a ateno na criao da demanda ao mesmo tempo, inclusive, de ser possvel, antes mesmo que a prpria oferta de avaliao (Toulemonde, 1999: 153). Diversas anlises sobre os sistemas em operao do conta de que alguns dos fatores podem incidir no aumento de demanda. O exame deles pode ajudar-nos a determinar os modos de como os sistemas se conduzem ao ponto de destino: a utilizao.

1. A institucionalizao de um sistema de M&A: primeira aproximao Existem distintas maneiras de avaliar a institucionalizao dos sistemas de M&A. Feinstein (1993) prope as seguintes dimenses onde concentrar a avaliao dos sistemas M&A: I) o desenho do mecanismo de M&A (recursos, estrutura e funes dos sistemas); II) os resultados obtidos com o M&A, levando em conta seu carter oportuno, a qualidade dos produtos conseguidos pelas equipes de M&A e o grau de participao dos beneficirios nas atividades de M&A; III) a utilidade dos produtos resultantes das atividades de M&A para o pessoal dos projetos, governos, doadores, beneficirios e de quaisquer outros que possam estar interessados; e IV) o modo de como o sistema de M&A tenha considerado o entorno. Rotondo (2007) menciona trs dimenses:
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I) o marco operacional: recursos humanos capacitados, recursos financeiros disponveis e re-

cursos organizacionais para uma gesto de mudana;


II) a qualidade e utilidade dos produtos: definio das mudanas, instrumentos e indicadores

de medio e verificao, metodologias flexveis e apropriadas, elaborao participativa; e


III) o uso e comunicao dos resultados: espaos institucionalizados, informao que retroali-

menta o planejamento e as estratgias, difuso e uso para atores-chave, e sistemas locais de M&A.7 Mackay (2006:5), em correspondncia com os enfoques adotados aqui, entende por institucionalizao a criao de um sistema de M&A cujos resultados sejam valorizados positivamente pelas principais partes interessadas e sejam utilizadas na procura do bom governo, desde que sempre haja uma demanda suficiente da funo de M&A para garantir seu financiamento e sua sustentao em um futuro previsvel. Uma institucionalizao exitosa do M&A, sob esta viso, envolve a criao de um sistema de M&A sustentvel, funcionando bem no governo onde a informao do M&A usada intensivamente (Mackay, 2006:23). Ao foco da utilizao (enfoque da demanda) se lhe agrega, pois, o foco da sustentabilidade (enfoque da oferta), para avaliar o grau de institucionalizao dos sistemas.

Quais fatores incidem na demanda de avaliao? A questo da diversificao funcional e instrumental Resulta bvio que a institucionalizao da avaliao requer um ambiente habilitador, em dois termos: tanto de reais presses pelo tipo de mudana institucional que representa a sistemtica avaliao do setor pblico, assim como de um promotor com poder e compromisso para construir consensos e tomar as decises necessrias (Guerrero, 1999; Mackay, 2000 e 2006). A primeira questo explorar se essas condies esto satisfeitas. De fato, difcil imaginar que um sistema de M&A possa existir sem uma demanda preexistente. A segunda questo para valorizar o grau de institucionalizao de um sistema de M&A, que consiste em determinar, uma vez em operao, como se resolve a construo de maiores graus de demanda. A literatura especializada identifica vrios fatores que podem aumentar a demanda de M&A. Entre os mais recorrentes esto: Uma estrutura de incentivos e restries que fomente o uso dos sistemas. Mecanismos estruturais que garantam a confiabilidade da informao, tanto da que serve de suporte como da que resulta de seu funcionamento. Um esforo sustentado a longo prazo. O contedo da estrutura de incentivos e restries admite distintos enfoques. No final das contas, a tese que a informao sobre resultados no se encontrar disponvel a menos que ela se associe ao processo oramentrio. A derivao prtica que se vinculassem os resultados das avaliaes com maiores (ou menores) dotaes oramentrias, a avaliao atuaria por si mesma como um incentivo e, consequentemente, ela desenvolveria seu prprio mercado (Wiesner, 2000:100). Logo, tendo em considerao que em um sistema democrtico os recursos deveriam alocar-se por reas prioritrias e no simplesmente pelos resultados, implica outro enfoque:

Feinstein (1993) e Rotondo (2007) se referem aos sistemas de M&A associados a projetos e programas.

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assumir que o principal incentivo assegurador da disponibilidade de informao sobre os resultados consiste em adotar a prestao de contas como um objetivo expresso. Nesse sentido, Mayne (2000: 197) postula que ao ser frgil, ou nula, a prestao de contas sobre a execuo real, pode ocorrer que a demanda de informao sobre a execuo da gesto seja apenas simblica. Infere-se do que antecede que h vrias interpretaes possveis acerca de qual seja o contedo da estrutura de incentivos que pode aumentar a demanda de avaliao. Em todas elas, contudo, chega-se concluso de que o principal incentivo para o uso da avaliao a sua utilidade percebida. Duas importantes descobertas avalizam esta asseverao: - Uma das mais efetivas maneiras de incrementar a probabilidade de que os resultados da avaliao sejam usados assegurar-se que eles sejam de utilidade prtica direta para diferentes tipos de usurios potenciais (Bamberger et alli, 2006:129) - Os sistemas governamentais mais ambiciosos tratam de conseguir duas ou mais das seguintes possveis aplicaes: orientar as decises de alocao de recursos no processo oramentrio; contribuir para planejamento nacional ou setorial; favorecer a gesto dos servios pblicos; reforar as relaes de prestao de contas (Mackay, 2006:4). A primeira descoberta concentra a ateno na diversificao de usurios, ou seja, na capacidade de um sistema de M&A atender as necessidades de diferentes classes de participantes. A segunda descoberta pe o foco na diversificao de propsitos para o qual possa ser aproveitado o sistema de M&A. Em ateno a tais descobertas possvel assumir que a natureza dos propsitos que adota um sistema condiciona seus potenciais usurios e, em definitivo, sua utilidade. Portanto, cabe supor que quanto mais sofisticada seja a diversificao de propsitos (e de ferramentas projetadas para satisfaz-los) mais probabilidades haver de que seja til a distintos usurios. Mas, tambm possvel admitir que as caractersticas do promotor de um sistema de M&A condicionam as probabilidades de que possa ser til a distintos propsitos. Um promotor dotado de recursos de influncia sobre todo o setor pblico poder diversificar mais seus propsitos e, em conseqncia, reforar a utilidade do sistema de M&A. Do que precede conclui-se que para determinar a utilidade e, por conseguinte o uso de um sistema de M&A, em primeira instncia haveria que examinar suas orientaes funcionais diante das caractersticas estruturais de seus promotores e seus potenciais usurios. A hiptese que, em princpio, quanto maior a diversificao funcional de um sistema de M&A maior ser sua demanda potencial (sirva ele a um promotor influente ou sirva a vrios tipos de usurios). No possvel, todavia, determinar as reais orientaes funcionais de um sistema de M&A sem conhecer quais so as ferramentas de que dispe para cumprir as funes que declara desenvolver. A existncia de uma possvel brecha entre vocao multifuncional e ferramentas monofuncionais de um sistema de M&A, segundo testemunham mltiplas evidncias empricas, obrigam a examinar tambm o seu grau de diversificao instrumental para determinar a sua utilidade. Neste sentido, outra hiptese que a diversificao funcional de um sistema necessariamente requer estar acompanhada por uma efetiva diversificao de ferramentas, para que realmente aumente sua demanda potencial. Por outra parte, diversas descobertas tambm insinuam que o uso de um sistema depende tanto da confiabilidade da informao fornecida e gerada por um sistema de M&A quanto de seu grau de maturao. Com efeito, a demanda induzida, em parte, pela oferta. Portanto necessrio consider-la para modelar a estrutura de anlise do grau de institucionalizao dos sistemas de M&A, questo que se abordar a seguir.

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Quais fatores incidem na oferta de avaliao? O assento na produo de confiana e sustentabilidade Tal como o destaca Toulemonde (1999:162), a confiana um ingrediente bsico da demanda de avaliao. Conseqentemente, resulta vital examinar se as regras do jogo que asseguram os fluxos de informao (tanto os de entrada como os de sada) de um sistema de M&A podem provocar e construir confiana com relao ao uso de sistema. Trs traos parecem incidir de forma determinante na confiana: a credibilidade, a qualidade, e a objetividade da informao. As capacidades tcnicas preexistentes e os arranjos institucionais adotados no projeto do sistema deveriam, portanto, ser analisados sob essa perspectiva de pr o foco nessas trs propriedades, simultaneamente. Existe um crescente reconhecimento de que influem na confiabilidade e qualidade da informao no somente as capacidades internas da agncia diretora (pessoal especializado e estvel, mtodos e padres, recursos financeiros) como tambm as capacidades setoriais e transversais (especialmente, o sistema de estatsticas nacionais) para o manejo e a disseminao dos dados transformveis em insumos dos sistemas de M&A, de maneira que a anlise das capacidades tcnicas preexistentes exigiria considerar toda a institucionalidade que gera os sistemas de dados que alimentam um sistema de M&A. Um sistema nacional de M&A, por muito bom que seja o seu esquema ou funcionamento, ser ineficiente se a informao estatstica (aquela que permite valorizar as metas alcanadas no desenvolvimento nacional) for pouco confivel ou estiver atrasada, ou for irrelevante. Isso refora a importncia do papel que deveriam desempenhar institutos de estatstica dentro dos sistemas nacionais de M&A.8 A confiana tambm est associada objetividade da informao produzida pelos sistemas de M&A. Por isso preciso focalizar a ateno nos mecanismos estruturais que podem assegurar a objetividade sem que, ao mesmo tempo, a qualidade e a credibilidade da informao sejam afetadas. A opo por arranjos centralizados no desenho dos sistemas (naqueles em que as avaliaes so administradas s por um rgo dirigente e, por sua vez, encarregadas externamente) tm entre seus fundamentos a procura da objetividade das avaliaes. Contudo, a objetividade pode redundar em baixa qualidade da informao. Tal como assinala Mackay (2006:8), muitas vezes os dados so de qualidade inferior pelo fato de quem os provem no os usam. A opo por arranjos descentralizados que pem o assento na auto-avaliao, soe, por seu turno, fundamentar-se na busca de uma maior qualidade da informao. Entretanto, a autocomplacncia pode devir em um resultado possvel, atentando-se assim contra a objetividade da informao.

Devemos estas observaes a Alejandro Medina, quem as formulou a propsito da reviso do rascunho do presente informe. Alertou-nos, tambm, que o Fundo Monetrio Internacional utiliza uma metodologia denominada DQAF para valorizar a qualidade e confiabilidade dos dados estatsticos produzidos em um pas. Esta tecnologia aplicada em operaes estatsticas econmicas, entretanto seu emprego est se estendendo s estatsticas sociais. Os pases recebem uma avaliao global em funo da qualidade e confiana nos seus dados. O Banco Mundial, por sua parte, elabora um ndice nacional de capacidade estatstica no qual se contemplam estatsticas econmicas e sociais, alm disso, valoriza-se a prtica estatstica, o processo de coleta de dados e a disponibilidade da informao. Quanto disponibilidade, valorizam-se os principais indicadores de desenvolvimento (incidncia de pobreza, desnutrio infantil, sade materna, escolaridade etc.) se produzem em um todo de acordo com os padres internacionais e se so oportunos.

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A opo por arranjos que combinam centralizao com descentralizao, em princpio almeja evitar o trade-off 9 entre objetividade e qualidade da informao. A objetividade neste tipo de arranjos uma funo da contrastao de perspectivas que transcende aos atores diretamente envolvidos. Em algumas configuraes, um ator externo especializado complementa os arranjos descentralizados para assegurar uma sistemtica avaliao da qualidade da informao.10 Em outras organizaes descentralizadas adotada a participao dos cidados na hora de corrigir as metas e indicadores como uma estratgia para evitar a autocomplacncia dos dirigentes pblicos. Porm, neste tipo de arranjo, a dimenso da oportunidade da informao e em conseqncia, a credibilidade pode ficar prejudicada. Das consideraes acima pode concluir-se que para determinar se a construo de uma oferta de M&A capaz de induzir maior demanda de M&A, necessrio se faz examinar os arranjos institucionais que provem e produzem a informao diante de uma aproximao integral na produo de confiabilidade. A hiptese aqui : quanto maior seja a confiana nos fluxos de informao que entram e saem de um sistema de M&A maior pode ser a sua utilizao e, portanto, o grau de sua institucionalizao. Outro fator que a literatura relata como chave fundamental para a institucionalizao dos sistemas de M&A a sustentabilidade da oferta de M&A. Neste sentido, Mackay (2006: 7 e 9), apoiado no estudo de diversas experincias, conclui: que se requer um esforo sustentado de vrios anos para conseguir que um sistema de M&A funcione eficientemente. O tempo, afirma ele, necessrio para criar ou reforar os bancos de dados, para capacitar ou contratar pessoal qualificado, para planejar, organizar e realizar as avaliaes, para gerar sistemas de troca de informaes sobre M&A entre os ministrios pertinentes e para capacitar o pessoal de modo que possa utilizar a informao do M&A nas suas atividades quotidianas. Por essa razo advertimos que a idade dos sistemas deve ser considerada, sobretudo quando se intenta realizar uma comparao entre os graus de institucionalizao de distintos sistemas. Entretanto, uma questo relevante deve ser suscitada: quais fatores podem evitar ou minimizar o risco de que um sistema se trunque ou mutile antes que alcance a sua plena maturidade. Nesta direo, aparece a questo da utilidade: se um sistema de M&A no se mostra til no cumprimento de pelo menos uma funo governamental, a sua permanncia no tempo corre risco, sobretudo se desaparecerem seus promotores iniciais. De fato, a sustentabilidade primariamente uma varivel da utilidade de um sistema de M&A. Em qualquer caso, um marco normativo expresso pareceria que tambm pode contribuir na sustentabilidade, pelo caminho de dotar maior legitimidade a um sistema de M&A, mesmo sabendo que no a panacia. Nos pases com tradio napolenica, a exigncia da avaliao pela via legal tem sido o detonante de sua demanda e tem permitido que sistemas de M&A dotados desse fundamento sobrevivam s mudanas de orientao ideolgica dos governos. A experincia acumulada mostra tambm que a sustentabilidade de um sistema de M&A pode ser influenciada pelo tipo de fonte de financiamento de que disponha a unidade coordenadora e pela estabilidade de seu pessoal. Portanto, para determinar a sustentabilidade da oferta de M&A deve-se conhecer qual a utilidade potencial do sistema nos termos antes aludidos e, tambm, o seu grau de maturao, sua normatizao, seu financiamento, e o status do pessoal que lota a unidade

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NT: substitutibilidade: Troca ocasional ou transigncia em face de duas alternativas, geralmente de igual valor. Na Frana, por exemplo, existe um Conselho Cientfico da Avaliao, integrado por onze membros (a metade deles so da academia) expressamente encarregados do controle da qualidade (ex-ante e ex-post) dos projetos de avaliao empreendidos pelos ministrios (Toulemonde, 1999:162).

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coordenadora. A hiptese subjacente que a maior sustentabilidade de um sistema maior ser a probabilidade de que a funo de M&A se institucionalize. A institucionalizao de um sistema de M&A, em princpio, aparece associada a um conjunto de fatores arraigados diretamente na demanda, ou indiretamente, fazendo parte da oferta de M&A. Outros fatores sobressaem quando se adota uma perspectiva integral que d conta da totalidade na qual o sistema est inserido.

2. A perspectiva da integralidade: coerncia institucional Importantes descobertas empricas sugerem que a probabilidade de que o M&A coopere para transformar a gesto pblica depende tanto de seu grau de integrao vertical quanto transversal. Quanto maior seja a densidade da integrao, tanto maior parece ser a utilidade de um sistema de M&A e, por conseqncia, maior o seu grau de institucionalizao. A seguir, exporemos alguns dos fatores que, segundo o estado atual da arte, convm analisar neste sentido. Integrao vertical A integrao vertical admite pelo menos duas dimenses de anlise. Uma se vincula com organizao da funo avaliao dentro da estrutura governamental. Este tipo de integrao vertical se constitui em um problema relevante, sobretudo quando o arranjo institucional adotado para configurar o sistema de carter centralizado. Se as unidades setoriais so somente provedoras de informao para uma unidade central e, alm disso, no utilizam os resultados dos processos de M&A, o sistema tem altas probabilidades de converter-se em um mecanismo auto-referido e, por sua vez, de manejar informao de baixa qualidade por afetar a motivao dos servidores quanto seriedade da recopilao dos dados. Por isso mesmo, e como bem destaca Mackay (2000:10), ilustrativo conhecer o grau de participao de funcionrios de alta hierarquia dos ministrios setoriais na determinao das prioridades de M&A, e tambm, saber se esto recebendo as concluses de M&A e demais informaes sobre o desempenho. A hiptese que quanto maior seja a participao dos provedores de informao, tanto maiores sero as probabilidades de integrao e, conseqentemente, de uso do M&A no ambiente organizacional da estrutura governamental. A outra dimenso de anlise da integrao vertical se relaciona com a possibilidade de que um sistema de M&A abarque desde o aspecto macro at o micro da estrutura governamental, no marco de um sistema de gesto pblica por desempenho (Ospina, 2001). A gesto do desempenho est sendo adotada em muitos pases desenvolvidos para estabelecer e gerenciar as prioridades estratgicas mais importantes de um governo, e transform-las em produtos estratgicos que alcanam por efeito cascata s organizaes e aos indivduos. OCDE (2002:10-11) assume que um sistema de gesto de desempenho est definido por uma srie de processos, que consistem em: definir objetivos e metas de desempenho para os programas; outorgar liberdade aos gerentes responsveis pelos programas para implementar os processos, para que possam atingir tais objetivos e metas; medir e informar a situao real de desempenho com relao a tais objetivos e metas; proporcionar as informaes (a acerca do grau de desempenho) que alimentam as decises sobre financiamento futuro dos programas, as mudanas nos seus contedos e desenhos, e os prmios ou penalidades, individuais ou organizacionais; e
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prover informao ex-post para rgos revisores, tais como comits legislativos e auditores externos, cujas opinies tambm podem alimentar as decises mencionadas precedentemente. Assim, para contribuir na melhoria da administrao pblica como um todo, espera-se, nesse contexto, ao menos teoricamente, que a avaliao dos resultados da gesto pblica envolva trs camadas, com o conseqente efeito cascata, a saber: 1) a camada macro, que se refere avaliao do desempenho do governo na implantao de suas polticas pblicas; 2) a camada mdia, que considera o desempenho das organizaes e de seus programas, e que compete ao mbito da funo gerencial do planejamento estratgico; 3) a camada micro, relativo avaliao do desempenho do pessoal pblico. Uma investigao prvia referente a quatro sistemas de M&A (Cunill e Ospina, 2003) encontrou que nenhum deles estava funcionando como um sistema integrado. Na prtica, a avaliao do desempenho individual no se considerava como algo relevante para a apreciao dos resultados da gesto pblica. Por outra parte, nos casos em que desejava avaliar as polticas pblicas, a relao entre as camadas macro e mdia ainda era frgil porque os gerentes no usavam os resultados do M&A como ferramentas para aprender e melhorar a prpria gesto. Nesse sentido, cabe interrogar-se se houve avanos, ou no, na Amrica Latina, se no ocorreram na sua articulao, pelo menos aconteceram na medio dos resultados, nas trs camadas, partindo do pressuposto de que a falta de integrao vertical entre as camadas micro-mdia-macro pode constituir-se em um obstculo para a institucionalizao dos sistemas de M&A dos resultados da gesto pblica. No seguinte tpico nos referiremos outra dimenso que afeta a coerncia institucional dos sistemas em estudo.

Integrao transversal: o ciclo de gesto governamental A integrao transversal pe o foco diretamente no grau de articulao entre o sistema de M&A includos outros processos crticos para a administrao pblica, como os de planejamento, oramento, administrao de pessoal pblico (Ospina, 2001) e o sistema nacional de produo estatstica. A orientao funcional predominante de um sistema, ao que parece, em princpio resolveria esse problema. De fato, um sistema que procura enriquecer o processo de planejamento suposto integrado com aquele. Por sua parte, se a funo principal do sistema consiste em orientar as decises oramentrias, poder-se-ia pressupor que a integrao com o processo de gesto do gasto pblico est assegurada. Porm, isso no acontece necessariamente assim na prtica. Podem encontrar-se assincronias entre a avaliao e o planejamento em sistemas de M&A adscritos ao Modelo Plano e, inclusive, entre avaliao e oramento em sistemas que seguem o Modelo Oramento.11

11 Como se advertiu em uma investigao precedente (Cunill e Ospina, 2003), a falta de sincronia entre o oramento e a avaliao era particularmente evidente nos sistemas submetidos ao Modelo Plano, nos que,

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A orientao funcional no assegura, pois, a integrao com o respectivo processo de decises. O momentum da avaliao resulta ser de importncia capital em todos os casos. Tambm especialmente importante a natureza do sistema oramentrio ou do sistema de planejamento governamental ao qual se vincula um sistema de M&A, conforme seja a orientao funcional predominante que se adote. Um sistema de disciplina fiscal e vnculos fortes entre as prioridades estratgicas e a alocao de recursos geram um meio propcio ao bom desempenho do setor pblico. Do contrrio, um sistema no qual as fontes e o uso das verbas esto muito divididos (ou no qual o processo de tomada de decises improvisado) provavelmente prejudicar a adoo racional de polticas, alm de perturbar o planejamento e a execuo do oramento (Mackay, 2000:7). Por outro lado, um sistema de planejamento governamental que se reduza a uma funo de coordenao de polticas (sem prover aos grandes objetivos com viso de pas) no prover os incentivos devidos ao desenvolvimento de uma funo de avaliao associado quele. De fato, como bem ressalta Mackay (2000:4), uma das lies aprendidas experimentalmente que o desenvolvimento de um sistema no deve considerar-se uma atividade independente; portanto, no seria realista tratar de implantar um sistema de avaliao, somente em uma estrutura administrativa existente se o marco e os incentivos institucionais no podem apoi-lo. Para estes efeitos, a natureza do sistema de gesto do pessoal pblico tambm de fundamental importncia. Ainda no caso de que um sistema de M&A funcione descentralizadamente, a incluso das unidades gerenciais das agncias setoriais no est automaticamente assegurada. Quando tais unidades carecem de um grau de controle substancial sobre os produtos de suas atividades ou quando no possuem certeza dos recursos de que dispem, compreensvel que considerem irrelevante a avaliao e, pior, uma ameaa em vez de uma ajuda (Mackay, 200:6). Autonomia gerencial, medio do desempenho e consequncias de alguma espcie so traos que, segundo a experincia, podem maximizar a utilidade da avaliao. Caracterizam tais traos a gesto do pessoal dirigente na Amrica Latina? Contribuem os sistemas de M&A para melhorar o desempenho do pessoal? A interface entre a gesto de pessoal pblico e os sistemas de M&A requer, portanto, ser examinada. Em qualquer caso, a experincia sugere que para poder enraizar-se no ciclo de gesto governamental, um sistema de M&A exige uma articulao com todos os componentes desse ciclo. Um assunto essencial nesse sentido a interface entre o oramento e o planejamento. usual que se sustente que se o oramento se orienta para resultados, j est concedida a condio de integrao com a avaliao. No obstante, surge o problema do ovo ou a galinha. A questo, colocada em termos gerais, indagar a orientao que guia a preparao de oramentos. A discusso que Shick (2005) introduz relevante a estes efeitos porque marca as diferenas entre as necessidades dos pases desenvolvidos e subdesenvolvidos alm de iluminar sobre a importncia, neles, da interface entre planejamento e oramento. Enquanto os pases desenvolvidos podem no utilizar a oramento como instrumento de desenvolvimento, na Amrica Latina, o panorama mais ou menos generalizado de rendas inadequadas combinado com uma elevada proporo de necessidades sociais insatisfeitas condiciona a necessidade de uma preparao de oramentos menos incrementais e mais estratgicos, ligada ao planejamento nacional ou a outros meios de definir os objetivos e as prioridades.

embora supostamente servindo tambm para alocar recursos, baseavam-se em um sistema de oramento que precedia avaliao.

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Dentro dessa regio, consoante Shick salienta (2005:14), existem dois modelos para incluso do planejamento na alocao de recursos: um, centrado no planejamento mesmo, e outro, centrado no oramento. No primeiro caso, os planos de desenvolvimento plurianuais movem o oramento mediante a definio de prioridades nacionais que incidem nas decises sobre gastos a mdio prazo. No modelo centrado no oramento, a preparao do mesmo o processo dominante, e as alocaes que se fazem no esto condicionadas por planos preestabelecidos. Estes dois modelos se correspondem com os encontrados em matria de avaliao (Cunill e Ospina, 2003). No obstante, a pergunta-chave : se os processos de planejamento e oramento podem integrar-se melhor, tendo em conta o imperativo da necessidade; sem importar sua orientao, os pases que dependem do planejamento devem ter meios eficazes de conect-lo com os oramentos anuais; e os pases que baseiam todas as dotaes no oramento devem ter a capacidade de avaliar as opes de despesas luz dos impactos esperados no desenvolvimento futuro (Shick, 2005:14). Um dos assuntos relevantes para tais efeitos a interface mesma entre o planejamento e o oramento. Existem arranjos especficos que produzam uma real integrao entre o planejamento e a preparao do oramento? Acaso, horizontes temporais mais amplos da elaborao do oramento podem conceder uma orientao mais estratgica ao mesmo e suprir o planejamento como ferramenta do desenvolvimento? O que fica sugerido, em suma, que quanto maior seja a integrao de um sistema de M&A com o planejamento, o oramento (em vez de relaes direcionais com um ou outro) e os sistemas de estatstica e pessoal, tanto maior ser sua institucionalizao.

3. Outra perspectiva do uso da informao. A questo dos usurios reais e nominais Todas as consideraes precedentes do conta de uma multiplicidade de fatores que incidem no grau de institucionalizao de um sistema de M&A. Todos eles, em maior ou menor proporo, vinculam-se com a probabilidade de que a sua utilidade se diversifique e se integre em toda a estrutura governamental, e se arraigue socialmente. A hiptese bsica de que a avaliao e o acompanhamento adquirem sentido quando so utilizados por diversos tipos de atores sociais concernidos, obriga examinar mais minuciosamente quais so as condies que influem para que isso seja possvel. Ou seja, parafraseando Feinstein (2002), quais so os fatores que podem diminuir a brecha entre uso real e uso potencial da informao fornecida pelo M&A. Os avanos no conhecimento do conta de, pelo menos, quatro condies (Ospina, 2006b; Zaltsman, 2006a): que a informao gerada seja plausvel; que seja acessvel; que seja consumvel; que produza consequncias; Temos abordado a primeira condio quando nos referamos produo de confiana como um assunto vital a ser considerado na interface entre a construo da oferta de M&A e a induo da demanda de M&A. Veremos, agora, o resto das condies. Para isso, teremos de considerar no somente as diferenas entre o uso real e o uso potencial que pode ter o M&A para uma classe especial de usurios, como tambm as diferenas entre usurios reais e nominais de um sistema de M&A.
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O problema do acesso informao Se os usos da avaliao e da informao conexa devem identificar-se em separado segundo os distintos participantes (Mackay, 1998), basilar conhecer quem so os participantes. Todo o sistema de M&A alude a trs tipos de participantes: Poder Executivo, Parlamento e Sociedade Civil. Isto aparece relevante em uma investigao prvia referida a alguns dos principais sistemas que operam na Amrica Latina (Cunill e Ospina, 2003). Essa pesquisa, contudo, dava conta de duas categorias diferentes de usurios: os reais e os nominais. De fato, s se encontraram evidncias contundentes de utilizao da informao fornecida pelos sistemas de M&A no mbito das autoridades oramentrias, das instncias de coordenao governamental e, eventualmente, da Presidncia. Pelo contrrio, em caso nenhum parecia ser aproveitada na camada mdia (particularmente na esfera dos ministrios setoriais) a informao que se provia pela camada macro. Tudo isso dava origem a um vazio que afetava a possibilidade de que os sistemas de M&A gerassem aprendizagem real no mbito organizacional. Algo semelhante ocorria com o parlamento e a sociedade civil. Nem mesmo os sistemas que aderiram ao modelo oramento mostravam um uso claro da informao de M&A por parte do congresso. Tampouco os sistemas que seguem o modelo plano exibiam um envolvimento por parte da sociedade civil com os resultados do M&A. A funo de prestao de contas, ou seja, o uso da informao para outros fins polticos tambm aparecia fragilizada. Que fatores podem ajudar a explicar estes vazios? A acessibilidade da informao um deles. Para que a informao possa ser til a diversos usurios potenciais tem que ser percebida como necessria, tem que estar mo, tem que ser compreensvel para eles. Ao que parece, o primeiro passo conhecer a existncia da informao e compreender a sua relevncia. Para tanto, a publicidade da informao uma condio necessria acessibilidade, sobretudo no que concerne ao seu potencial uso pela sociedade. Tambm o a existncia de mecanismos institucionalizados que dem prioridade aos atores a quem a informao deve chegar, e que lhes seja apresentada em termos compreensveis para sua real utilizao. O que chave, em qualquer caso, como bem assinala Feinstein (2002:434), a qualidade da disseminao dos resultados do M&A. s vezes, de fato, a mera publicao dos resultados no assegura a sua publicidade, mormente quando se assume que somente basta coloc-los na internet. A hiptese que os canais usados para a comunicao so to importantes como a maneira de apresentar as informaes oriundas do M&A, para efeitos de torn-las acessveis aos distintos tipos de usurios. Agora bem, se a informao importante para atender s necessidades dos distintos tipos de usurios, certamente o problema bsico o de sua acessibilidade. s vezes, a informao gerada por um sistema de M&A acessvel, porm no relevante para seus usurios potenciais. Isso conduz a outro problema.

O problema do consumo da informao Para que a informao seja realmente usada (consumida) tem que ser julgada til. Portanto, uma questo que deve ser formulada expressamente a seguinte: quo relevante os usurios consideram a informao produzida por um sistema de M&A. Ou de outra forma: serve-lhe para abordar o tipo de problemas que confrontam ou para apoiar as decises que necessitam tomar, ou para ambas as coisas? A relevncia das avaliaes se vincula, em primeiro lugar, com o grau no qual os temas aos que se dirigem so considerados como importantes pelos seus usurios reais e poten35

ciais (Feinstein, 2002:434). Avaliaes relevantes so aquelas para as quais existe uma demanda, pelo menos potencial. As necessidades dos usurios potenciais devem ser reconhecidas para tais efeitos. Referindo-se, por exemplo, aos setores gerenciais, Behn (2003) destaca que a natureza de seus propsitos determina a natureza das medidas do desempenho. Para aprender no lhes serve a informao excessivamente agregada, mas sim uma ampla variedade de medidas de desempenho que provejam informao detalhada sobre os variados aspectos dos distintos componentes das agncias, que possa revelar desvios do esperado. Por sua vez, para melhorar o desempenho de suas agncias, os dirigentes necessitam compreender de que maneira eles podem influir no comportamento do pessoal que produz os resultados, assim como influenciar a conduta dos cidados que os transformam em mudanas sociais; portanto, as medidas do desempenho tm que dar conta das relaes que conectam mudanas nas operaes com mudanas nos resultados e impactos. Um sistema de M&A mede o desempenho das agncias e os compara com algum padro (um resultado desejado). Se, respeitado o anterior, as medidas de desempenho no renem as caractersticas pertinentes aos efeitos da aprendizagem e da melhoria organizacional, ser altamente provvel que a informao produzida pelo M&A no seja relevante em termos gerenciais. Entretanto, pareceria ser que os gerentes requerem informao muito desagregada, que os ilumine sobre tpicos que melhorem as organizaes, ao passo que o pblico pareceria requerer informao agregada que d conta acerca das orientaes da poltica e lhe permita fazer comparaes entre as agncias e entre as jurisdies, para ampliar a sua influncia sobre a administrao pblica. O cumprimento da funo prestao de contas que manifestam cumprir alguns sistemas est diretamente vinculado quilo. Em suma, a relevncia da informao depende, em princpio, dos temas da avaliao defronte dos usurios potenciais da informao. Certos tipos de informao so teis para uns, mas no para outros. Deste modo, a articulao das informaes em funo dos usos prticos e diferenciados dos distintos atores sociais faz parte da soluo do problema do consumo da informao. A relevncia da informao depende tambm da oportunidade em que se realiza a avaliao: se seus resultados tornam-se disponveis depois que as decises foram tomadas, certamente no servem aos gerentes nem sociedade. Um fator a mais que afeta o consumo da informao j foi mencionado quando aludamos integrao, especialmente, transversal. Se, por exemplo, a alocao do gasto se produz antes do planejamento estratgico-organizacional, a formulao de metas e compromissos ministeriais pode se converter em uma mera tarefa ritual. Se o oramento est organizado em funo de insumos e linhas de gastos, a probabilidade de que a informao se use para a tomada de decises se reduz consideravelmente. A integrao, vista desta perspectiva, prov incentivos para usar a informao. Um ltimo problema, vinculado com o emprego da informao, o seu impacto.

O problema do impacto da informao Uma vez que os potenciais usurios conhecem e consideram relevante a informao sobre M&A, fica a pergunta se ela efetivamente produz mudanas positivas no resto do ciclo de gesto governamental. Em teoria, cada um dos fatores mencionados deveria incidir nessa direo. Todavia, cabe analisar expressamente quais so os incentivos e mecanismos institucio36

nais para produzir a conexo entre as funes de um sistema de M&A e seus usurios, a saber: planejamento governamental, global ou setorial: uso do M&A pelo presidente e pelos ministros para melhorar as polticas pblicas; aprendizagem: uso do M&A pelos gerentes de programas e pelos ministros para melhorar uma organizao ou um programa no ciclo subsequente; alocao do gasto: uso de M&A pelas autoridades oramentrias e do parlamento para apoiar a tomada de decises na dotao de recursos e justific-las dentro de um marco de valores explcitos; prestao de contas: uso direcionado para dentro e para fora do governo, para que seus representantes respondam pelo uso adequado do errio e pela efetividade das aes governamentais.

4. Recapitulao. O esquema de anlise proposto Como afirma David Shand,12 a institucionalizao de um sistema de M&A vai alm do estabelecimento de processos, estruturas organizacionais, comits e comisses que permitem a implantao do mesmo. O grau de institucionalizao se reflete no uso das estruturas para que se produza um impacto real na gesto pblica com base na informao gerada pelas avaliaes e processos de acompanhamento ao longo do tempo. Isso, por sua vez, relaciona-se com o problema das capacidades, mas tambm com o dos incentivos institucionais; ou seja, com a existncia de conseqncias (positivas e negativas) dentro da arquitetura mesma da administrao pblica para que os usurios potenciais da informao se preocupem em demandar e usar a informao gerada pelo M&A, nela includos os entes avaliados ou monitorados, ou ambos. A institucionalizao tambm tem a ver com a capacidade do sistema para manter-se atravs do tempo, mesmo apesar das mudanas polticas no regime. Pode concluir-se que a institucionalizao de um sistema de M&A , em parte, funo da idade do mesmo e, em parte, funo das condies sob as quais se criou e implementou no decurso do tempo, assim como do interesse poltico e tcnico que se lhe tenha dado ao sistema. Determinar o grau de institucionalizao de cada sistema uma tarefa quixotesca pela falta de dados duros que permitam ir alm de uma apreciao subjetiva da natureza e da qualidade dos diversos fatores que tornam o sistema vivel no longo prazo. Contudo, por algum lado preciso comear. Neste trabalho assumimos que a institucionalizao do sistema uma varivel dependente e que os temas at aqui discutidos so fatores importantes para entender o grau de institucionalizao. Eles podem resumir-se como segue:

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Informe da Primeira Conferncia Regional de Monitoramento e Avaliao em Amrica Latina, Banco Mundial, BID, Washington, 2005 (publicado em 2006).

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Tabela n 2
FATORES QUE INCIDEM NA INSTITUCIONALIZAO DE UM SISTEMA DE M&A

I.

Diversificao funcional e instrumental As funes que predominam no sistema. O ponto de vista com que se enfoca o sistema. Os instrumentos de avaliao e monitoramento que existem para cumprir essas funes. A capacidade dos sistemas para consolidar e/ou diversificar os instrumentos de M&A e, portanto, suas funes.

II. Coerncia institucional Capacidade de integrao no interior do sistema. Capacidade de integrao vertical. III. Uso da informao O problema da credibilidade da informao. O problema do acesso da informao. O problema do consumo da informao. O problema do impacto da informao. IV. Sustentabilidade Conjunto de normas que o sustenta. Financiamento. Pessoal.

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CAPTULO III.
BREVE DESCRIO DA METODOLOGIA DA INVESTIGAO
Um protocolo comum para todos os casos intentou garantir o rigor da investigao e a comparabilidade dos casos, sob a premissa de que cada investigador mergulharia em um mundo complexo e cheio de ambigidades e, por isso mesmo, precisaria de um referente que lhe permitisse focalizar a sua ateno na agenda comum. Coerente com o marco terico adotado pela investigao, cada estudo de caso foi dividido em cinco grandes sees, cada uma delas respondendo perguntas e tpicos crticos. O primeiro grupo de perguntas fazia referncia aos antecedentes e panorama global do sistema: Como est estruturado o sistema? Qual a sua localizao institucional? Quais so os antecedentes crticos para entender-lhe a lgica e as caractersticas atuais? Responder essas perguntas implicou desenvolver uma descrio geral do sistema, desenrolar uma linha cronolgica do seu desenvolvimento, identificar a norma que o sustenta, explorar as caractersticas de seu financiamento e sua sustentabilidade. O segundo bloco de interrogaes buscava entender a orientao funcional do sistema e a natureza de suas ferramentas. Considerando as variaes na nfase que cada pas d s grandes funes que o sistema de M&A cumpre no setor pblico, perguntava-se qual a orientao funcional caracterstica do sistema e quais so as implicaes que ele tem para caracterizar a natureza de suas ferramentas de avaliao e monitoramento? Para responder essas quests determinaram-se as funes predominantes no sistema (orientao funcional do mesmo), o nvel em que ele se enfoca, os instrumentos de M&A que existem para cumprir essas funes, a capacidade dos sistemas para consolidar e/ou diversificar os instrumentos de M&A e, portanto suas funes, alm da relao com outras instncias que fazem acompanhamento e avaliao fora do sistema. O terceiro conjunto de indagaes explorou a coerncia institucional. Que capacidade de coordenao e harmonizao existe entre os potenciais implicados no M&A de cada pas (incluindo os nveis subnacionais)? Quais so os principais gargalos e por que, e quais so as possveis oportunidades de super-los? Para dar respostas a essas indagaes se exploraram temas como a capacidade de integrao no interior do sistema (integrao vertical e integrao horizontal inter-setorial) e a capacidade de integrao do sistema com outros (integrao horizontal inter-institucional, includo o mbito territorial, e a integrao transversal). A quarta classe de questes enfatizou o tema do uso da informao. Em que proporo os usurios potenciais do sistema usam a informao oriunda do mesmo? Quais so as razes para isso? Que oportunidades existem para superar os obstculos documentados? Para atend-las exploraram-se os problemas da credibilidade da informao, do acesso a ela, do consumo da mesma e, por fim, do impacto da informao. Finalmente, o quinto lote de perguntas tentou abordar de uma maneira mais global o tema da institucionalizao dos sistemas. Qual o grau de institucionalizao das funes
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de M&A em cada um dos pases? Por qu? Que tipo de padres surge quando comparados entre si? Que implicaes eles tm para iluminar o estado da arte dos sistemas de M&A na regio? Para respond-las se utilizou a informao das sees anteriores como referncia para avaliar vrias dimenses associadas institucionalizao do sistema. Em todos os casos, o informe da cada investigador incluiu uma narrativa com informao sobre esses cinco grandes temas, apesar das variaes no nvel de profundidade dos mesmos, por causa do estado dessa arte em cada pas. Com relao s fontes de informao consultadas, cada caso embasou-se na captao de dados primrios (coletados diretamente pelo investigador mediante entrevistas e observaes) e secundrios (coletados por outros pesquisadores ou por entidades pblicas, todos devidamente citados). Exemplos dos segundos so os informes e os documentos de trabalho da unidade coordenadora do sistema, documentos oficiais locais, nacionais e internacionais, investigaes empricas realizadas sobre o sistema e seus componentes, artigos e monografias sobre temas relativos modernizao do estado e aos processos de avaliao, acompanhamento e controle. Exemplos dos primeiros incluem entrevistas individuais e de grupo, em profundidade, estruturadas em questionrios detalhados, a indivduos selecionados estrategicamente com base na sua representatividade como atores-chave dos vrios componentes do sistema. A tabela n 3 oferece uma viso global das caractersticas da investigao.

Tabela n 3
VISO GERAL DA INVESTIGAO

Casos: 12 pases Argentina Honduras Bolvia Mxico Brasil Nicargua Chile Paraguai Colmbia Peru Costa Rica Uruguai

Unidade de anlise Os sistemas de M&A que em cada pas buscam promover uma orientao para resultados no mbito nacional.

Metodologia primria Entrevistas e documentos. Investigadores locais. Amostras de 15 a 25 atores por pas. Protocolo comum para todos os casos. Validao dos estudos de caso.

Considerando as categorias bsicas cujas perspectivas so fundamentais (poltica, gerencial, tcnico; a dos sujeitos de M&A e a dos usurios externos ao sistema e/ou administrao pblica segundo a classificao sugerida por Mario Mora), cada investigador selecionou e entrevistou entre quinze e vinte e cinco atores representantes das instituies e esferas de responsabilidade apresentados na tabela n 4.

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Tabela n 4
TIPO DE ATORES ENTREVISTADOS

Unidade administrativa a que pertencem 1) Unidade coordenadora do sistema. 2) Organizao onde est situada a unidade coordenadora. 3) Ministrio da Fazenda e/ou do Planejamento. 4) Gabinete ou Secretaria da Presidncia ou comisses de modernizao do estado. 5) Ministrios ou agncias descentralizadas que tenham participado do M&A.

Hierarquia dos atores entrevistados - Pelo menos um representante da alta gerncia. - Vrios atores de nvel tcnico mdio. - Um consultor. - Pelo menos um representante da alta gerncia. - Vrios atores do nvel tcnico mdio que se relaciona com os da unidade coordenadora. - Representante da alta gerncia familiarizado com M&A. - Vrios tcnicos da rea de oramento. - Funcionrio na rea de modernizao / avaliao / projetos similares. - Representante da alta gerncia. - Representante da unidade encarregada de coletar os dados de avaliao (ncleos de planejamento ou homlogas).

6) Programas ou projetos que tenham - Coordenador do projeto ou tcnicos do mesmo. participado no M&A. - Congressista ou membro do staff de congressista. 7) Parlamento: Congresso / Cmara. - Staff de comisses. - Professores e investigadores conhecedores do sistema. 8) Sociedade civil / cidados. - ONG fazendo trabalhos de incidncia que tenham uma perspectiva externa do sistema. - Pelo menos um beneficirio no caso de progra9) Beneficirios diretos. mas. - Alta gerncia ou tcnico que trabalhe em avali10) Controladoria. ao / acompanhamento / auditoria, ou conhea o sistema por referncia de trabalho. - Alta gerncia ou tcnico que trabalhe em avali11) Pessoal / Servio Civil / Funo Pao / acompanhamento / auditoria, ou conhea blica. o sistema por referncia de trabalho. - Responsveis da produo de operaes estatsticas relevantes para o Sistema Nacional de 12) Instituto Nacional de Estatsticas. M&A, tais como censos, pesquisas, enquetes. - Responsveis de reas metodolgicas.

Uma vez validados, os estudos de caso foram analisados considerando as semelhanas e as diferenas para cada um dos grandes grupos de perguntas, e utilizando duas vises ou pontos de vista: uma por pas, para identificar a existncia de um ou mais sistemas diferenciados, e outra viso, funcional, considerando a orientao operacional dos sistemas de cada pas. Igualmente, consideraram-se na anlise as diferenas de idade, criando, para tanto, perspectivas para que se pudessem estabelecer comparaes. A partir desse exerccio foi possvel
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conceber uma classificao que permite distinguir quatro grandes tipos de sistemas de M&A, tal como se apresentam na tabela n 5. Em resumo, a investigao realizou-se em duas etapas complementares, conforme se descreve na tabela n 6. Tabela n 5
CLASSIFICAO DOS SISTEMAS DE M&A

- Sistemas multifuncionais referentes ao Plano Nacional de Desenvolvimento: SINERGIA da Colmbia, SINE de Costa Rica, SINASID da Nicargua. 1. Sistemas com orien- Sistemas multifuncionais em contextos carentes de planos de detao predominantesenvolvimento institucionalizados: Sistema PEG-SEV do Uruguai, mente poltica. Sistema SIERP-Gerncia de Honduras. - Sistemas monofuncionais de acompanhamento de metas presidenciais: SPG do Chile e SMMP do Brasil. - Sistemas multifuncionais em contextos de lgica oramentria: SCG do Chile, Sistema SSEGP do Peru, SSEEP da Argentina. 2. Sistemas com orien- Sistemas multifuncionais baseados em um Plano Nacional de Detao predominantesenvolvimento: SED do Mxico. mente econmica. - Sistemas monfuncionais baseados em um Plano Nacional de Desenvolvimento: MCE-SIPP do Paraguai. 3. Sistemas com orien- Sistema de M&A do Plano Plurianual do Brasil e, eventualmente, o tao expressamente Sistema Nacional de Monitorao e Avaliao do PND da Bolvia. econmica e poltica. 4. Sistemas com orien- Os casos do Mxico, Chile, Brasil e Argentina. tao social. Tabela n 6
ETAPAS DA INVESTIGAO

Etapa 1: Casos individuais

Etapa 2: Comparaes

- Elaborao e validao do protocolo. - Aplicao do protocolo e elaborao de casos por pas. - Retroalimentao individual e discusso coletiva. - Validao dos casos pelos responsveis governamentais. - Anlise e classificao dos sistemas. - Comparao por subcategorias de sistemas. - Elaborao de informe comparativo. - Validao.

Com relao classificao mencionada na tabela n 5, pode-se observar que alguns sistemas de M&A tendem a vincular-se mais com o planejamento, outros, com o oramento (tendncia que denominamos vocao funcional). Os sistemas que enfatizam o planejamento possuem um cunho mais poltico, enquanto os que realam o oramento tm um vis mais econmico. Existem, ainda, variaes interessantes dentro destas categorias, j que alguns sistemas manifestam expressamente possuir vocao multifuncional, ao passo que outros nas42

ceram como sistemas monofuncionais. Outra diferena relevante alude ao contexto em que se desenvolvem os sistemas, devendo-se levar em conta que h pases nos quais os processos de alocao de recursos esto condicionados formalmente, pelo menos pela existncia de planos de desenvolvimento plurianuais, enquanto que outros se centram no oramento. devido a isso que distinguimos os sistemas segundo esses contextos e assim se ver mais adiante. Alm desses sistemas bsicos, encontramos outros que pretendem ser multifuncionais, mas alicerando-se em contextos onde se desenvolve uma interface entre o planejamento e o oramento, intentando fazer convergir no sistema as funes poltica e econmica. Finalmente, observamos uma crescente tendncia em criar sistemas independentes de M&A em redor da gesto dos programas sociais, com uma vocao de integralidade que os distingue dos trs anteriores. Embora esses sistemas com orientao social cumprem um papel importante dentro do ecossistema dos esforos de avaliao e monitorao dos resultados da regio, pela sua natureza mais integral e no exclusivamente orientada para os resultados, eles no foram considerados como objeto de estudo desta investigao comparada. Mesmo assim, foram includos porque a sua ausncia reduziria a validade do panorama geral sobre sistemas de M&A na regio em estudo. Por esta mesma razo, nas concluses incluiremos alguns comentrios sobre eles, na medida em que sejam pertinentes ao entendimento deste amplo panorama de esforos de M&A dentro dos pases estudados. Os captulos seguintes esto estruturados seguindo a mesma lgica at aqui utilizada. Tendo como base os resultados dos estudos de caso nacionais para cada uma das quatro categorias de sistemas, analisamos os fatores que incidem em termos de institucionalizao dos mesmos; em particular, de como a diversificao de ferramentas e funes, o grau de coerncia, o uso e a sustentabilidade contribuem para o grau de institucionalizao. Para a anlise comparativa dentro de cada categoria, consideramos, ainda, a idade e a maturao do sistema no tempo como varivel crtica para entend-los. Cabe esclarecer que o trabalho comparativo que apresentamos a seguir tem uma importante limitao no que se refere incorporao da informao do caso Bolvia. Os valiosos estudos dos esforos de avaliao e monitoramento orientado para resultados nesse pas no foram estruturados pela lgica do protocolo geral. Por essa razo no foi possvel realizar com o mesmo rigor a anlise comparativa de cada uma das dimenses mencionadas anteriormente para os sistemas e ferramentas dos outros pases. Algo similar ocorreu com o informe da Argentina. Na medida do possvel temos tratado de incorporar na anlise a excelente informao compilada nestes estudos de caso e temos nos esforado para incluir o que se aprendeu ao interpretar os resultados gerais do trabalho comparativo que apresentamos mais adiante. Contudo, apesar do desvelo, somos conscientes de que este vazio representa uma limitao que desafortunadamente no tem resoluo para a presente tarefa.

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CAPTULO IV.
SISTEMAS PREDOMINANTEMENTE POLTICOS
Introduo Neste captulo apresentamos a comparao entre aqueles sistemas que tm em comum uma orientao predominantemente poltica. Caracterizam-se pela pretenso de aperfeioar mediante tcnicas de M&A os resultados dos afazeres do governo com relao concepo original e implantao das estratgias e polticas pblicas. Em geral, eles se traduzem em exerccios de prestao de contas no interior do Estado, como ocorre, por exemplo, com a prestao de contas das agncias a uma autoridade central ou como no caso dos ministros ao presidente, ou do presidente ao congresso. Alm disso, habitualmente buscam apoiar a prestao de contas para fora do estado, do governo para a sociedade civil. Dentro deste grupo encontramos sistemas que pertencem a duas categorias, que convm distinguir na anlise comparativa. De um lado esto os sistemas que tm uma vocao multifuncional, ou seja, aqueles que alm de propor-se a melhorar ou a polir as decises polticas buscam servir aos processos de alocao do gasto pblico ou apoiar de forma direta o aprendizado e a melhoria das organizaes pblicas. Esses sistemas se caracterizam por estar diretamente referenciados aos resultados do planejamento governamental. Ainda que a maioria deles no consiga implantar na prtica sua multifuncionalidade, a sua natureza est marcada por tal aspirao. Neste grupo nos deparamos com duas situaes a um s tempo; uma representada pelo SINE de Costa Rica, o SINERGIA da Colmbia e o SINASID da Nicargua, que tm institucionalizada a funo de planejamento; e outra representada pelos sistemas de Honduras e Uruguai, que no se baseiam em um sistema de planejamento nacional formalizado. De outro lado, a categoria constituda pelos sistemas que nasceram com uma vocao monofuncional ao redor de uma funo de coordenao macro-estratgica, como o caso dos conhecidos como Metas Presidenciais do Brasil e Chile.13

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Na Argentina, no mbito da Chefatura de Gabinete dos Ministros, funciona um sistema de acompanhamento das polticas prioritrias mediante um quadro de comandos, o Sistema de Informao para a Gesto-SIG, que foi criado para melhorar a gesto e a articulao das distintas reas de governo. Teoricamente permite o acompanhamento, a avaliao e o controle dos planos, programas e projetos a partir de indicadores de processos e de resultados, para facilitar a coordenao interministerial e intra-ministerial. Est orientado para contribuir ao cumprimento das funes do chefe de gabinete, que por sua vez est obrigado a concorrer mensalmente ao parlamento, para informar sobre o estado da nao. Este sistema no objeto de anlise no presente informe.

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1. Sistemas multifuncionais referidos ao Plano Nacional de Desenvolvimento: o SINE de Costa Rica, o SINERGIA da Colmbia e o SINASID da Nicargua. Pertencem a esta categoria trs sistemas pelo menos: o SINE de Costa Rica, o SINERGIA da Colmbia e o SINASID da Nicargua, que possuem as seguintes caractersticas comuns: Todos refletem a opo por parte dos atores em seus pases por elaborar e implementar um sistema unificado de M&A, cuja coerncia interna e identidade est claramente associada inteno de avaliar e acompanhar as aes impulsionadas pelo poder executivo dentro do marco geral do Plano Nacional de Desenvolvimento PND. Esta prioridade pela melhoria do planejamento nacional define a sua natureza e as caractersticas das suas ferramentas, alm de determinar o seu grau macro de anlise. Esta caracterstica no implica que no existam outros sistemas de M&A com funes mais focalizadas e, em muitas ocasies, gerando superposies e demandas contraditrias s entidades. Mas, a funo de velar pela integridade do Plano Nacional de Desenvolvimento que converte esses sistemas no ncleo articulador dos esforos de M&A do governo. Em todos os casos assume-se que, se for feito o M&A do PND, haver uma melhor alocao do gasto, desenvolver-se- o aprendizado e a prtica dos ajustes durante a marcha, e, alm disso, no caso de difundir a informao, produzir-se- um maior volume de prestao de contas ao cidado. Portanto, nominalmente, todos os sistemas deste grupo tm uma vocao multifuncional. Uma comparao entre os trs sistemas multifuncionais classificados como predominantemente polticos deve considerar as diferenas no nvel de amadurecimento dos sistemas. Dois deles, o SINE e o SINERGIA, de Costa Rica e da Colmbia respectivamente, so sistemas maduros, iniciados em princpios dos anos 90, que j superaram o perodo de volatilidade inicial. Esses sistemas tm experimentado muitos ciclos de refinamento no decurso de treze anos pelo menos e, cada um deles, sobreviveu a quatro administraes diferentes em cada pas (pois os perodos presidenciais so de quatro anos, em ambos os casos). Pelo contrrio, o SINASID, da Nicargua, vive uma tenra infncia, pois foi concebido no perodo 2001/2002, com revises em 2003 e 2005, e outra prevista para ocorrer em 2007 a partir da mudana de governo. Como o perodo presidencial nicaraguense de cinco anos, resulta ser que o sistema passar pela sua primeira troca de administrao, logo, ainda est para ver como evoluciona. Na seqncia, comparam-se os quatro fatores que, segundo o marco terico desta investigao, influem no grau de institucionalizao.

a. Diversificao funcional e instrumental Os motivos que deram origem ao SINE, ao SINERGIA e ao SINESID como meios de avaliao e monitoramento do Plano Nacional de Desenvolvimento traziam no seu bojo uma orientao predominantemente poltica, no entendimento de que, na teoria, o plano representa a cristalizao das aspiraes dos cidados que o governo eleito prometeu desenvolver, logo, os sistemas enfatizam a obrigao do mesmo prestar contas das aes que lhe permitiram cumprir com a sociedade. Nesse sentido, a lgica para dar nfase ao planejamento que ele representa a melhor maneira de prestar contas ao cidado.

Funes e esferas de ao Em Costa Rica, desde o comeo, a orientao exclusiva das aes estratgicas programas e
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projetos estratgicos do poder executivo faz supor uma cobertura parcial, no total, dos afazeres institucionais, alm de determinar-lhe sua ateno aos aspectos macro. Na Colmbia pretendeu-se, eventualmente, alcanar uma cobertura considervel de instituies e polticas, alm de relacionar o mbito macro das polticas com o ambiente mdio das organizaes, oferecendo uma oportunidade de aprendizagem e retroalimentao a esses organismos. Em ambos os casos, o rgo diretor do sistema foi colocado na entidade encarregada do planejamento nacional, e o usurio principal era o presidente, considerado como um tomador de contas perante o seu gabinete e como um prestador de contas ante o congresso e os cidados. Na Nicargua, ainda que o grau de focalizao tambm seja macro desde o incio, a articulao com o PND surgiu depois de criado o sistema, justamente para responder necessidade de fazer o M&A dos resultados de uma poltica nacional de combate pobreza o ERCERP impulsionada com cooperao internacional. Os esforos feitos a partir de 2005 procuraram ajustar o sistema para integrar estes dois propsitos em um s. Nesse aspecto, o executivo tambm o principal usurio, mormente como prestador de contas e negociador com a cooperao internacional. A figura do presidente parece estar menos presente no caso do SINASID (at agora) quando comparada com o papel dinamizador que esse tipo de usurio tem cumprido nos outros dois sistemas. No SINE, a nfase funcional tem oscilado entre duas orientaes: o desenho original, que em 1994 assumia que o apoio ao planejamento estratgico redundaria em uma melhor alocao do gasto lgica essa qual, hoje, a nova administrao quer retornar porque reclama um redimensionamento do sistema. Isso parece ser motivado pela percepo de que o sistema abandonou sua razo de ser durante a terceira administrao. Com efeito, a introduo da Lei de Administrao Financeira da Repblica e Oramentos Pblicos no ano de 2002 causou uma mudana de orientao funcional para os quatro anos seguintes, concentrando o trabalho de SINE fundamentalmente no monitoramento da execuo do oramento. O sistema perdeu sua vocao poltica como ferramenta estratgica do poder executivo, pois o presidente deixou de ser o principal usurio dele, visto que sua ateno centrou-se em oferecer Controladoria Geral da Repblica toda informao relacionada com o oramento. No SINERGIA tambm se observam mudanas com a passagem das administraes, com variaes no grau de ateno que o presidente poca dispensava ao sistema, convertendo-se, na ltima administrao, em um pilar fundamental de controle de gesto do executivo. Mudanas crticas realizadas recentemente incluem a ativao do componente Avaliaes Estratgicas (focalizadas) e a consolidao do SIGOB (sistema de programao e gesto para objetivos e resultados) como ferramenta fundamental de monitorao, com o consequente redirecionamento da nfase das camadas macro e mdia para as de natureza macro exclusivamente e, finalmente, a inteno de reativar o componente de difuso da informao e da prestao de contas do sistema. Na Nicargua, a motivao inicial de oferecer um sistema que mea a satisfao dos usurios, bem como o impacto e os resultados do ERCERP, amplia-se imediatamente para incorporar a motivao de fazer monitoramento do PND, e, por tanto, incluem-se novos indicadores econmicos dentro do sistema. A vocao funcional , nesse caso, de fortalecimento do planejamento nacional, ainda que fortemente impregnada da necessidade de fazer M&A das aes atreladas aos emprstimos externos dirigidos ao combate pobreza e ao fortalecimento da economia. A expectativa que eventualmente o mesmo se converta em um sistema de informao gerencial do governo. A funo de prestao de contas orienta-se mais para doadores internacionais do que para o cidado ou outras instncias do governo.

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Ferramentas Os instrumentos de M&A que existem nos sistemas tendem a ser simples, compactos, e relativamente coerentes para dentro de si mesmo. No caso de Costa Rica, dos trs mdulos inicialmente concebidos (informao, avaliao, incentivos) somente foi implantado o de avaliao. E dentro dele, s se desenvolveram ferramentas de acompanhamento. Estas decises marcaram a natureza do sistema. Durante as duas terceiras partes de sua existncia, o sistema funcionou com um nico instrumento, os Compromissos de Resultados, firmados entre o presidente e o hierarca mximo da instituio, operacionalizados em uma Matriz de Desempenho Institucional MDI que especificava as aes estratgicas que seriam objeto de monitoramento (este instrumento ser substitudo na proposta de mudana atual por Contratos com os Cidados, cuja monitorao far-se- com uma ferramenta mais refinada, denominada Matriz Anual de Programao Institucional MAPI, que por sua vez se incorpora aos Planos Anuais Operativos PAO, sem deixar de reclamar, ainda, a introduo de avaliaes de impacto.14 Na Colmbia, as ferramentas foram se transformando ao longo do tempo, evoluindo das figuras originais (Plano Indicativo, Compromissos de Gesto) para ferramentas de corte mais convencional. Hoje, alm delas, figuram as atuais Metas Presidenciais acordadas entre o presidente, os ministros e suas agncias com referncia ao PND, cujos indicadores so monitorizados por meio do SIGOB e usados para elaborar informes peridicos ao Congresso. Independentemente, desenvolvem-se tambm estimativas de impacto focalizadas em entidades e programas selecionados pela sua qualidade estratgica. Estas avaliaes altamente tcnicas e realizadas por agentes externos ao governo tm sido objeto de ateno e de investimento de recursos nestes ltimos tempos. Na Nicargua, as ferramentas respondem histria de seu desenvolvimento. O sistema no se alicera em acordos entre o presidente e seus ministros, mas, definido como uma instncia de coordenao e consolidao da informao para responder s demandas de avaliao do PND e dos doadores internacionais. O sistema est projetado para alimentar cinco matrizes de desempenho, com indicadores, tanto de impacto quanto de procedimentos, porque assim o pediram os autores da doao. Enfatizando simultaneamente o planejamento e as polticas setoriais, a matriz do PND (com 37 indicadores classificados em nove reas) e a Matriz de Aes Polticas (com 45 indicadores por setor) so, talvez, as mais pertinentes para a anlise. As outras trs referem-se a programas particulares de cooperao internacional, como as Metas do Milnio (com 38, 82 e 14 indicadores cada uma delas). A coleta de informao se embasa na estrutura governamental existente e nos instrumentos disponveis para medir os resultados do plano e o cumprimento dos compromissos com a cooperao. As matrizes so usadas para elaborar informes anuais do avano do PND. Relativamente aos sistemas mais maduros, suas ferramentas se alinham com a orientao: no so muitas e tendem a ser compactas. No caso da Nicargua, o sistema ainda mais simples do que nos outros dois, mesmo assim subsistem problemas com suas ferramentas (por exemplo, h indicadores demais, coisa tpica dos primeiros ciclos de vivncia). Por outra parte parece haver consenso sobre o fato de que a contribuio do SINE, do SINERGIA e do SINESID para a melhoria da capacidade de gesto institucional tem sido

14 Durante o perodo em que se enfatizou o monitoramento da execuo da despesa, substituram-se os Compromissos de Resultados por Planos Anuais Operativos (PAO) como instrumentos de M&A do PND, e se ampliaram os indicadores operados na MDI para incluir todas as aes institucionais vinculadas ao PND, enfraquecendo-se, em consequncia, a natureza estratgica do sistema.

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mnima, no que respeita funo de aprendizagem do sistema. No caso da Nicargua, o sistema se baseia em indicadores macro que procuram prestar contas sobre os resultados dos grandes processos, embora exista a pretenso de que se converta em ferramenta gerencial. Contudo, no um sinal positivo o fato de que o fluxo da informao transite em uma s direo. Na Colmbia e em Costa Rica, desde o comeo se almejava que a informao gerada fosse utilizada pelos gerentes das entidades pblicas no melhoramento das respectivas gestes. Entretanto, nenhum dos dois sistemas desenvolveu os mecanismos para que essa vontade se convertesse em uma realidade, em parte pelo vis macro da anlise que ambos acabaram tomando: no caso da Colmbia, porque no fim se descartou o instrumento fundamental para isso, os Planos Indicativos, que vinculava o planejamento estratgico do PND com o das entidades; no caso de Costa Rica, desde o incio se projetaram ferramentas que no previam mecanismos de retroalimentao s unidades monitoradas com um sistema caracterizado pelo fluxo de informao em uma s direo.

b. Coerncia institucional Apesar de algumas diferenas importantes, nenhum dos trs sistemas tem conseguido desenvolver, com o tempo, uma relativa capacidade de integrao vertical (no interior do sistema), embora tenham avanado mais nele do que no campo da integrao horizontal, que lhes permitia converter-se em um componente institucionalizado da administrao pblica dos seus respectivos pases.

Capacidade de integrao no interior do sistema Mesmo quando verdade que as ferramentas desenvolvidas no SINE e no SINERGIA possuem um grau relativo de coerncia interna, o grau de coerncia institucional dos sistemas como tais no equiparvel. Na Colmbia, em uma fase inicial programou-se um sistema de retroalimentao para cada esfera de tomada de decises, onde com cada setor funcionaria em cascata, do menor ambiente micro at o maior mbito macro, apoiando-se na informao coletada no respectivo setor e com ela, recolhida para o degrau subsequente numa concepo sistmica da gesto e com fluxo de informao nas duas direes. Porm, com o tempo, tudo indica que se tomou a deciso explcita de deixar em mos de outras instituies (includa a Procuradoria, a Controladoria e o Departamento Administrativo da Funo Pblica) as camadas mdias e micro do sistema de M&A dos resultados da gesto pblica. O SINERGIA acabou concentrando-se na esfera macro das polticas pblicas, refletido nos programas e projetos emoldurados no Plano de Desenvolvimento. Esse grau de especializao certamente aumenta as probabilidades de realizar uma tarefa mais efetiva, no entanto reduz o impacto do sistema na administrao pblica em geral. Esta especializao em ambiente macro por concepo no SINE e no SINASID, e por deciso posterior, no SINERGIA permite um avano relativo na coordenao no interior do sistema: entre os servidores (e tcnicos) que administram o sistema e os funcionrios dos ministrios (e programas) de quem recebem informao para fazer M&A. Na Colmbia, o Presidente e os administradores do SINERGIA trabalham juntos para apresentar os informes ao congresso e aos conselhos televisados de ministros. Em Costa Rica existe coordenao entre os delegados tcnicos de MIDEPLAN e os setores de planejamento. Em ambos os pases, a identificao e a elaborao das metas e dos indicadores um exerccio ajustado entre
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os atores mencionados e exige um alto grau de compromisso por parte do maior nvel hierrquico. Na Nicargua, no est claro si existe um processo similar e at pareceria que o grau de coordenao menor, alm de que os indicadores tm sido estabelecidos para responder antes demanda e aos compromissos externos do governo do que para atender s prprias necessidades internas. Inclusive, em algum dos casos, a informao requerida para alguns indicadores est fora do alcance do governo, o que redunda na existncia de vazios na informao. No SINE e no SINERGIA, o grau de compromisso da alta hierarquia do executivo no garante uma relativa integrao vertical, a no ser no nvel mais alto, entre o presidente, os ministros e seus funcionrios. De fato, observa-se uma relativa prestao de contas sobre os resultados dos funcionrios aos ministros e destes ao presidente. No obstante, se os dirigentes pblicos prestam ateno ao cumprimento do que fora acordado, aparentemente o fazem mais para prestar contas ao presidente (e na Colmbia, para instncias como os Conselhos Televisados dos Ministros) do que para refletir sobre as possveis maneiras de melhorar sua prpria gesto. Da mesma forma, nos planos mais profundos da hierarquia organizacional, em nenhum dos trs sistemas parece prestar-se ateno ao ambiente micro do desempenho, nem se relaciona o desempenho dos servidores com o cumprimento das metas e objetivos que as respectivas entidades compromissaram.

Capacidade de integrao transversal Ainda que estes sistemas enfatizem predominantemente o planejamento, tanto no SINE como no SINERGIA existe uma aspirao para gerar convergncia entre o planejamento e o oramento em volta do M&A. Em ambos os casos, os atores descobriram, com o tempo, a necessidade de estabelecer uma relao direta entre essas duas funes do ciclo da gesto pblica quando se deseja que os sistemas de M&A realmente promovam a gesto por, e para, resultados. Melhorar o planejamento das polticas pblicas demanda que se relacionem os resultados dos esforos com a dotao do gasto. No caso da Nicargua, essa preocupao por integrar as duas funes no tem se manifestado ainda, porm, o fato de que o principal sistema, aquele que serve para monitorar a implementao do oramento (o SIGFA), esteja localizado no Ministrio da Fazenda e do Crdito Pblico (e no fique integrado com o CONASID) sugere que a lio aprendida nos outros pases no incidiu no projeto do novo sistema. O desenho institucional nos trs pases continua sendo um obstculo para articular os processos de planejamento com os de oramento de tal maneira que se gerem consequncias reais frente avaliao e ao monitoramento de um desempenho exitoso, ou no: os processos de oramento nesses pases (e em seus sistemas de oramento e controle) tm estado desvinculados do planejamento e esto, ainda, orientados para enfatizar mais os insumos do que os resultados. Por exemplo, os itens de classificao no guardam relao com as metas, com os resultados esperados. Alm disso, menciona-se que na Colmbia e em Costa Rica no existe sincronia entre a aprovao do oramento e a elaborao dos objetivos, das metas e dos indicadores que se desenvolvem durante a etapa de planejamento. Mesmo assim, na Colmbia, os promotores do SINERGIA principiaram a detectar os avanos, ainda que lentos, porm, esperanosos. A reforma do Estatuto Orgnico do Oramento de 2003 estipula que o oramento nacional deve incluir detalhes sobre objetivos, resultados esperados e indicadores de gesto para todas as atividades do governo. Se bem que s cobre o oramento de investimentos, o DNP acompanha esse oramento com um anexo no qual se faz a programao da despesa por resultados. Isso tem suscitado discusses interessantes no Congresso, que introduzem neste contexto a idia de gesto para resultados, mesmo que a alocao do gasto continue estando desligada dos resultados.
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Recentemente conseguiu-se realizar um exerccio de vinculao entre as metas estabelecidas e os recursos de investimento previstos dentro do plano plurianual, mas, ao que tudo indica, isso aconteceu somente por causa da continuidade derivada da reeleio do presidente, no por ser um trao permanente do arcabouo institucional. Alm do mais, a diviso que existe entre oramento de investimento e oramento de despesas de funcionamento (com a consequente diviso de responsabilidades do primeiro tipo na Planificao Nacional e do segundo no Ministrio da Fazenda) causa obstculos integrao. Em Costa Rica, a introduo da Lei de Administrao Financeira da Repblica e do Oramento Pblico, no ano de 2002, que potencialmente teria podido ajudar a resolver o problema da integrao, tem provocado consequncias perversas para o SINE. A lei introduz a idia da avaliao do oramento, porm, sem incorporar esse processo dentro de uma viso mais integral da avaliao da gesto pblica. Em lugar de ajudar a gerar uma articulao entre planejamento e oramento, e uma relao dos processos de M&A com eles, em vez disso, a lei obriga o SINE a realizar atividades tradicionais de monitorao da execuo do gasto que distorcem a sua natureza estratgica. O informe relata que as novas informaes que o SINE produziu vinculados a essa lei desde 2002 no tm utilidade direta para o planejamento estratgico, que recebe impulso da presidncia quanto ao PND. Dita lei obriga o MIDEPLAN a prestar informaes acerca do oramento, mas com uma orientao tradicional de controle frente execuo das despesas, o qual desvia a ateno do SINE da sua misso original. Essa lei tambm resulta em um solapado das competncias em relao ao tema da avaliao do oramento entre o MIDEPLAN, o Ministrio da Fazenda e a Controladoria, confuso essa que pareceria aumentar com o trabalho independente que realizam conjuntamente o Ministrio e o BID para fortalecer os processos de avaliao da gesto oramentria do setor pblico, sem interlocuo com o SINE para esclarecer as competncias e identificar complementaridades ou reas de tenso ou risco. Na Nicargua, ainda no se mencionam obstculos deste tipo nem esforos para promover essa integrao, mas, dada a recente orientao ao PND do sistema, tambm possvel que este ponto cego no haja sido descoberto at agora. Uma vantagem potencial para a integrao transversal desse sistema que nesse pas as funes de M&A foram organizadas em torno de quatro sistemas, e destes, trs so coordenados pelo mesmo rgo a secretaria encarregada da planificao nacional. So eles: o SINASID (que orientado para resultados), o SNIP (Sistema Nacional de Investimentos Pblicos) e o PASE (Sistema Nacional de Participao e Concertao15. Portanto, esses trs operam com certo grau de articulao e os informes esto includos no SINASID. No entanto, o fato de que o Sistema Integrado de Gesto Financeira e Auditoria (SIGFA) permanea no Ministrio da Fazenda, sem nenhuma relao com o SINASID, dever trazer conseqncias futuras se no se levar em conta a experincia dos sistemas mais maduros.

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NT: Modismo j veiculado em jornais prestigiosos como O Globo, a Folha de So Paulo, O Estado de So Paulo e outros, inclusive em notas oficiais. Trata-se de um hispanismo: Concertacin definida pelo Diccionario de la Real Academia Espaola como accin y efecto de concertar, pactar, tratar un negocio; concierto, ajuste o convenio; e verbo concertar: ... 3. Pactar, ajustar, tratar, acordar un negocio. 4. Traer a identidad de fines o propsitos cosas diversas o intenciones diferentes.() 8. Concordar, convenir entre s una cosa con otra. Em outras palavras: acordar, chegar a um comum acordo, harmonizar, conveniar, e permite construir frases como: concertar a paz. Seus sinnimos no vernculo, segundo a circunstncia, seriam: Concertamento, Conciliao, Consenso, Coligao, Pacto Social, Acordo Nacional. Obs.: um termo bastante usado no mbito hispano-americano depois do triunfo da Concertacin de Partidos por la Democracia, que governa Chile desde 1990 e nascida como Concertacin de Partidos por el No durante o plesbicito contra a ditadura do general Pinochet.

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Os atores do SINE e do SINERGIA experimentam problemas de integrao com outros agentes com responsabilidades de M&A. Mesmo que exista em ambos os casos uma comisso interinstitucional que procura coordenar o trabalho de vrias entidades no que concerne avaliao, ainda assim se noticiam dificuldades. Estas parecem ser maiores no caso de Costa Rica, especificamente, a partir dos problemas ocasionados pela lei retro mencionada. Por exemplo, nesse pas, os membros da comisso interinstitucional elaboram conjuntamente os lineamentos da formulao dos Planos Anuais Operativos Institucionais das entidades. Mais do que integrao orgnica, o complicado processo de planificao conjunta entre essas entidades induzido pela lei tem produzido uma demanda de informao nos PAO que no so mais do que a soma horizontal dos requerimentos das trs entidades. As unidades executoras queixam-se da ausncia de coordenao e ressentem-se dos mltiplos informes que devem preparar ao longo do ano. Na Colmbia, o Comit Intersetorial de Avaliao e Gesto para Resultados (constitudo pela Presidncia, pelo Departamento de Planificao Nacional, pelo Ministrio da Fazenda e pelas agncias ou ministrios a serem avaliados) define a avaliao para todo o perodo do plano e para cada vigncia fiscal, assim como as metodologias e os padres de qualidade dos estudos. No caso da Nicargua, existe o Comit Tcnico Estatstico como rgo coordenador, presidido pela Secretaria Tcnica da Presidncia e com representantes dos setores tcnicos e executivos das instituies de governo com responsabilidade direta no sistema. Este comit, em tese, oferece um espao para facilitar as atividades de integrao. Todavia, apesar de ter funcionado durante a etapa de definio dos indicadores da ERCERP, parece que posteriormente deixou de reunir-se. No geral, os mecanismos de coordenao transversal so bastante imperfeitos nos trs sistemas, e a falta de integrao entre as funes de planejamento e de oramento tem suscitado problemas que reduzem a sua coerncia institucional e se convertem em ameaas sua institucionalizao. O interesse de vincular a avaliao e o monitoramento dos resultados do PND aos procedimentos oramentrios para assegurar que os exerccios de M&A tenham conseqncias relacionadas com a alocao do gasto pblico, supe o intento de reforar outras funes importantes de M&A. Isso implicaria mover esses sistemas, caracterizados pela sua orientao poltica, para uma orientao realmente mista, que inclua tambm uma orientao econmica, gerando deste modo uma convergncia entre o que hoje aparece como sistemas separados. Entretanto, essa possibilidade de convergncia uma pretenso dos atores que se choca contra obstculos estruturais difceis de mudar a curto prazo. A idia de vincular o M&A com o planejamento e a oramentao incipiente e, portanto, no se pode falar ainda de sistemas mistos em nenhuma dessas naes. Sem dvida, uma convergncia maior estimularia uma maior demanda pela informao (que esses sistemas geram) por parte de um nmero cada vez maior de agentes da administrao pblica, aprofundando o grau de institucionalizao dos sistemas.

c. Uso da informao Embora esses sistemas na prtica implantaram-se fundamentalmente para proporcionar ferramentas de prestao de contas no interior da administrao pblica, na realidade, os usurios potenciais mais relevantes so o presidente da repblica e seus assessores, alm dos ministros (e a Controladoria, na terceira administrao da Costa Rica). Na Nicargua, so os interlocutores da cooperao internacional os que os utilizam. E na Colmbia, o Presidente usa a informao para elaborar o informe anual ao Congresso.
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Nos trs pases existiu, desde o comeo, uma declarao explcita de fazer com que os sistemas possibilitassem que o poder executivo prestasse contas ao eleitorado, e por isso mesmo, colocava-se o cidado como usurio importante, o que, por seu turno, implicava na elaborao de mecanismos de difuso para o pblico em geral. Contudo, na Colmbia, a slida inteno de ativar o componente de difuso no parece cristalizar-se ainda, e somente a Costa Rica implementou mecanismos para assegurar essa relao durante os primeiros anos. Naquela poca convocavam-se entrevistas coletivas e treinavam-se jornalistas para que compreendessem a lgica da informao, alm de tornar pblico os resultados de cada ministrio, com as consequncias que isso acarretava. No obstante, essa prtica desapareceu, assim como na Nicargua se perdeu a continuidade com relao inteno inicial de que a informao pudesse ser utilizada nos CONPES os conselhos de cidados ativados no programa denominado PASE. Para explorar o tema do uso da informao importante explicar como se d o fluxo de informao nesses sistemas. Entretanto, as perguntas-chave so: que demanda tem a informao que sai do conjunto? Que uso real tem, para a tomada de decises, a informao que flui do sistema? Tal como sugere nosso marco terico, isso depende, parcialmente, da credibilidade, do acesso e do efetivo consumo por parte daqueles atores de quem se espera que os usem, e do impacto dessa informao.

A credibilidade da informao Os trs casos narrados sugerem que a credibilidade dos sistemas de informao (tanto dos indicadores que entram quanto dos informes que deles saem) continua sendo um problema real para os utentes. No caso da Nicargua, com um sistema recm encetado, tem havido graves problemas de credibilidade. De um lado, a capacidade tcnica das instituies baixa; de outro, h um excessivo nmero de indicadores, que se agrava por conta de uma fragilidade existente na base estatstica que redunda em uma falta de base de dados com indicadores confiveis. Existem vazios de informao, posto que os dados para alguns indicadores no se conseguem. Os nicos indicadores verossmeis so os macroeconmicos que oferece o banco central, onde existe alta capacidade tcnica. E a credibilidade do Instituto Nacional de Informao para o Desenvolvimento INIDE viu-se comprometida em um debate nacional em torno da integridade de dois indicadores-chaves que essa entidade gera (Pobreza e Populao) e que at o momento desta investigao prossegue sem resoluo. Usurios potenciais dele proclamam a necessidade dessa informao, no entanto, recorrem a fontes paralelas por causa dessa falta de credibilidade. Era de se esperar que os sistemas amadurecidos tivessem resolvido alguns desses problemas de confiabilidade dos dados. Contudo, em Costa Rica sabe-se que a nica garantia de confiabilidade dos dados que entram no sistema o aval do hierarca pertinente e a capacidade institucional de cada uma das entidades que os remetem, a qual varivel. No existem mecanismos formais de verificao nem processos de auditoria externa; cabe aos funcionrios do MIDEPLAN a tarefa da revisar os dados, um a um, e fazer consultas quando encontram diferenas ou inconsistncias. Alm disso, a automatizao dos procedimentos de monitoramento que tinham sido previstos mediante a criao de um Sistema Integrado da Avaliao Nacional SIEN com as entidades conectadas em rede, no se cristalizou e somente existe capacidade automatizada dentro do MIDEPLAN (isso est em processo de mudana, fazendo ajustes em direo ao MAPI). Alm desse fato, existe uma capacidade bastante limitada para projetar os indicadores de gesto, tanto em Costa Rica como na Nicargua.
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Diferentemente, na Colmbia observam-se esforos interessantes que permitem ver os avanos, mas, em geral, no se criaram ainda mecanismos formais de validao, o qual d origem a um gargalo. No caso das avaliaes, ao que tudo indica, no existem problemas, pois so realizadas fora do governo, por universidades e consultores altamente capacitados, com alta credibilidade. No caso da monitorao, mais do que mecanismos de verificao, fala-se na Colmbia de pontos de validao, ou seja, um esforo por verificar os dados em distintos momentos do fluxo de informao. Eles so verificados: 1) nos setores de controle interno de cada entidade, coordenadamente com o gerente de metas; 2) por meio de um coordenador setorial; 3) pela equipe do SINERGIA que recebe a informao; 4) na teoria, mas no na prtica, pela sociedade. Embora a idia de uma auditoria aleatria de dados tenha sido proposta, a mesma ainda no foi implantada. Entretanto, informa-se, no caso do SINERGIA, que a credibilidade dos indicadores tem aumentado no interior do sistema, porque eles mesmos (e as metas que os sustentam) esto passando por um processo de depurao que combina elementos tcnicos e polticos: constroem-se combinadamente entre a unidade tcnica dos ministrios, a direo tcnica do DNP e os tcnicos do SINERGIA; depois passam por um Alto Conselho que inclui a Presidncia da Repblica onde se negocia at terminar como compromissos dos ministros. Em teoria, existe um balano entre a validao poltica pelas altas esferas do poder executivo e a validao tcnica pelos rgos intermedirios capacitados. Finalmente, mecanismos tcnicos, tais como a folha corrida ou o curriculum vitae, por assim dizer, de cada indicador, oferecem certa garantia de confiabilidade informao coletada ao longo do tempo.

O acesso informao Nos trs casos em tela, a oferta de acesso informao que provm dos sistemas avanou mais no mbito do poder executivo do que nas restantes reas da administrao pblica ou para a sociedade como um todo. No geral, os sistemas so pouco conhecidos fora dos crculos tcnicos onde esto localizados, se bem que nos casos mais antigos estes crculos tm sido ampliados. Na Nicargua, a unidade diretora (a SETEP) envia informes anuais aos rgos do poder executivo e aos doadores dantes mencionados. Mesmo assim, o sistema pouco conhecido e raramente usado fora do espao da SETEP. Na Assemblia Nacional poucos o conhecem, e dentre os que o conhecem percebem-no como uma ferramenta poltica do governo do momento. Os provedores da informao tambm no recebem nenhuma retroalimentao. Em tese, existem trs mecanismos de difuso: a web, os informes de avano16 e os boletins orientados a passar informao numa escala territorial. Mas, o pblico em geral no sabe da existncia dessa informao ciberntica, e os informes de avano so densos, mesmo para os membros do parlamento. Em Costa Rica, o SINE foi originalmente concebido para ser usado pela presidncia da repblica e seus ministros. Isso perdeu vigor durante a terceira administrao, quando as atividades se orientaram, por lei, a prestar informao Controladoria, que por sua vez a passaria Assemblia Nacional. O tipo de informao tambm mudou e, portanto, j no possua utilidade direta para o chefe do executivo. Nesse sentido, o SINE perdeu sua identidade. Cabe

16 Tambm: Informe de avano intermedirio, informe intercalar, enfim, informe de evoluo dos trabalhos (progress report).

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notar que as aes relacionadas com o processo atual de reprogramao e fortalecimento da sua vocao estratgica no mais se atribuem ao SINE, mas ao governo, pelo que h necessidade de que o sistema seja relegitimado, inclusive para o interior da administrao pblica. Finalmente, o acesso da informao processada para os provedores das agncias e ministrios depende da boa vontade dos atores do SINE, j que no existe nenhum mecanismo direto de retroalimentao. Na Colmbia, o presidente e seus ministros usam a informao de monitoramento como um referente de controle de gesto. Alm disso, o Congresso recebe da Presidncia um relatrio anual e outro no fim do governo. J que os congressistas tm pouco apoio tcnico para compreender os informes, tem-se tentado mudar a metodologia de apresentao de ditos documentos para utilizar uma linguagem mais acessvel. No existem mecanismos de divulgao das avaliaes focalizadas, mesmo quando a informao seja pblica para quem a queira e possa encontr-la. Quanto divulgao ao pblico em geral, em todos os casos existe divulgao formal por meio da web que, como se sabe, no um meio til para ter-se ampla difuso nas regies em vias de desenvolvimento. Na Nicargua, a populao no est inteirada ainda desta oferta e no se conhece nenhum outro dispositivo ao qual recorrer. Na Colmbia, existe um discurso denso sobre a necessidade de gerar um instrumento de divulgao para a sociedade, com esforos pontuais (includo um componente do sistema dedicado a isso), mas ainda no h evidncias consistentes nessa direo. O presidente da nao usa a informao sua discrio nos conselhos televisados de ministros, fato que a torna parcialmente acessvel ao pblico informado. Em Costa Rica j no existem outros meios para informar sociedade e divulgase o que o governo do momento considera prudente. Em geral, mesmo quando esses sistemas tentam ser um instrumento de prestao de contas para fora do governo em especial para a sociedade seria de imaginar-se que essa funo no est sustentada ainda por mecanismos adequados para que seja cabalmente cumprida. Isso particularmente problemtico no caso da Colmbia e de Costa Rica, onde os sistemas nasceram com uma clara funo de aproximar o governo ao cidado.

O consumo da informao O tema do consumo da informao evidencia a volatilidade desses sistemas e mostra a sua dependncia da administrao da ocasio. Nos sistemas mais amadurecidos se observam flutuaes no consumo da informao de acordo com a orientao do governo. Ainda que seja mais caracterstico da ltima administrao do que do prprio sistema, fato que na Colmbia o usurio por excelncia o chefe do executivo, que usa a informao para o controle da gesto e para os conselhos televisados de ministros. Isso, por sua vez, estimula a demanda dos ministros por informao sobre suas metas. A informao sobre metas, anexada aos oramentos que vo ao Congresso Nacional, tem despertado, pelo menos, interesse a respeito dos resultados nesse mbito, porm no se pode garantir que haja um consumo real da informao por parte do parlamento. Tambm no h evidncias de que elas sejam usadas em outras instituies como a Controladoria ou a Fazenda Pblica. Enfim, apesar da vocao do sistema de ser o meio de prestar contas sociedade, poder-se-ia dizer que o consumo por parte dela mnimo. Em Costa Rica, os usurios principais tambm foram o presidente e seus ministros durante a primeira metade de sua existncia como sistema, pois eles faziam monitoramento semestral das metas e verificavam-lhe o cumprimento no fim de perodos determinados. Porm, no terceiro perodo isso mudou radicalmente, quando se converteu o SINE no aparelho de
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monitoramento da despesa e o principal usurio passou a ser a Controladoria. A administrao atual pensa redesenhar o sistema para retorn-lo sua vocao original de acompanhamento estratgico associado ao plano de desenvolvimento. Na Nicargua, o presidente e a comunidade doadora so seus principais usurios. O presidente o usa para negociar acordos com a cooperao internacional e se espera que, como nos outros sistemas, sirva tambm para ajustar polticas ao longo do ciclo. Todavia, na atualidade o sistema est em transio com a nova administrao, a qual se encontra reajustando o Plano Nacional de Desenvolvimento e, com isso, viro os ajustes das ferramentas do sistema. Resta saber se haver mesmo um consumo real da nova informao. Diga-se, a ttulo terico e dada a relao entre os objetivos do SINASID e do PASE, que alguns membros da sociedade civil que participam no CONPES do notcias de que a informao relevante, porm no confiam na sua qualidade, e que tambm h problemas com a temporalidade, que faz com que os dados no estejam acessveis quando necessrios.

O impacto da informao O impacto real da informao produzida pelos sistemas com orientao predominantemente poltica mas com vocao multiforme no uniforme e parece variar de acordo com a sua maturao, com as conjunturas polticas sob as quais o sistema funciona, e com as diferenas derivadas da capacidade tcnica de cada pas. Na Colmbia est claro que o sistema possui um impacto real na gesto do Executivo, dada a importncia pessoal que o Presidente da Repblica d informao gerada pelo SIGOB. Mas, o sistema tem muito pouco impacto como instrumento de prestao de contas para fora do governo. Dada sua vocao poltica, por mandato constitucional, de prestao de contas sociedade em geral, isso problemtico. Na Nicargua e Costa Rica, onde as condies atuais so de reprogramao e redefinio dos sistemas com a entrada de novas administraes, o impacto da informao dos sistemas no claro. Em Costa Rica, o informe sugere que o M&A nessa nao no traz conseqncias reais na atualidade e que o sistema encontra-se estancado na etapa de criao de condies para que possa ter um impacto real que lhe permita um nvel mais profundo de institucionalizao. De qualquer modo, h expectativas em relao motivao dos novos administradores por devolver ao SINE seu carter estratgico. Na Nicargua, o impacto real da informao do sistema atualmente se traduz em permitir SETEP cumprir com a sua funo de gestor do PND e de oferecer ao governo insumos para o dilogo e para as negociaes com as fontes doadores bilaterais e multilaterais. Embora no se devam minimizar estas conquistas constitucionais, a verdade que as mesmas no preenchem as aspiraes relacionadas com a vocao poltica e multifuncional do sistema de melhorar o planejamento e a prestao de contas aos cidados. Talvez se consiga (pela maturidade alcanada, tanto no SINE como no SINERGIA) incentivar a definio dos objetivos e das metas de desempenho para as entidades e para os programa relacionados com o PND, bem como, medir e informar o grau real de seu cumprimento no mbito mais agregado da gesto. Em ambos os casos, os sistemas contribuem para posicionar os temas da gesto para resultados e a prestao de contas dentro da agenda poltica nacional nos nveis mais altos da gesto. Mas, isso no parece significar, como sugere a teoria da gesto do desempenho, que os gerentes responsveis obtenham, em troca, maior liberdade com a finalidade de implantar processos para atingir metas, nem tampouco redunda em prmios ou penalidades para os servidores pblicos nem para as organizaes. Na Nicargua difcil, ainda, avaliar essa dinmica, embora tudo parea indicar que a nfase macro e o tipo de indicadores que alimentam o sistema no oferecem luzes para tomar decises de ges56

to nos nveis mais altos da administrao pblica, nem nos degraus mdios. Nesse sentido, sistemas como esses, tm contribudo para que a agenda dirija sua ateno para os resultados, porm o nvel de profundidade das mudanas indicaria no ser suficiente.

d. Sustentabilidade O SINE e o SINERGIA comearam no primeiro quinqunio dos anos noventa com aspiraes semelhantes e ambos sobreviveram a quatro administraes diferentes. O sistema da Nicargua deu partida em 2001 e experimenta atualmente sua primeira mudana de administrao. Nos dois casos mais antigos observam-se mudanas ao longo do tempo em relao nfase dada orientao funcional, refletindo as prprias orientaes polticas dos governos da poca. Em Costa Rica, o sistema tem oscilado entre as funes de planejamento e as de alocao do gasto. Na Colmbia, ocorreram em torno do planejamento e da prestao de contas. Na Nicargua, s agora o sistema enfrentar seu primeiro teste: o de provar que no uma ferramenta a servio dos interesses do presidente que o criou e sim do governo em geral. Em Costa Rica, os dois primeiros governos fortaleceram o sistema, com o segundo fazendo um esforo por amarrar o tema do planejamento ao da elaborao oramentria. O terceiro governo mudou de direo no que respeita orientao que vinha seguindo, interpretado como um processo de consolidao, com ampliao de sua cobertura, de que resultou na mudana de sua identidade e vocao inicial. O esprito da lei que impulsiona dita mudana (de vincular o planejamento e a formulao de oramentos ao PND) coerente com a necessidade de buscar integraes entre planejamento e oramento no ciclo de gesto pblica. Entretanto, a implantao da lei e a pouca clareza das competncias do MIDEPLAN, do Ministrio da Fazenda e da Controladoria, provocam mudanas, no apenas na nfase da avaliao e monitoramento dos resultados para o controle e a avaliao da execuo oramentria, como tambm de usurio: da Presidncia Controladoria. Os sistemas so de grande valia para o presidente se este tiver interesse em uma gesto orientada para resultados, pois isso lhe permite exigir prestao de contas do seu gabinete, ao mesmo tempo em que presta contas a outros atores do Estado Nacional e, no melhor dos casos, ao cidado. Nesse sentido, at agora, a implantao e institucionalizao desse tipo de sistemas de M&A (com suas respectivas reformas e ajustes institucionais necessrios ao seu desenvolvimento) parecem refletir mais uma poltica de governo do que uma poltica de estado. A estabilidade dos sistemas altamente sensvel s preferncias do presidente que est no cargo naquele momento e a solidez do sistema depende em grande parte do seu apoio direto. Se ele deixar de exigir a informao, no existem outros usurios cuja demanda motive sua sustentabilidade. Na Nicargua, as mudanas que se esperam no sistema, a partir das modificaes no PND que o novo governo realizar, ilustram essa vulnerabilidade, que ainda maior na medida em que o sistema mais novo. Por ora, o presidente no parece ter sido um protagonista e os processos parecem estar balizados nas conversas com a cooperao internacional, entretanto, ter-se- que esperar para ver o rumo a ser seguido pela administrao atual. No geral, esta vulnerabilidade e dependncia de um s ator (por forte que ele seja) representam o calcanharde-aquiles dos sistemas multifuncionais com orientao predominantemente poltica. Cabe destacar, por outra parte, que existem variaes importantes nos conjuntos normativos que sustentam os trs sistemas. Na Colmbia, um mandato da Constituio reformada em 1991, reforado com mltiplas leis e decretos emitidos em volta do tema M&A da gesto e da orientao para resultados no decurso de duas dcadas (resumidos e refinados no documento CONPES N 3294 preparado pela atual administrao), serve de apoio para legitimar
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as iniciativas do SINERGIA e assegurar-lhe a sua continuidade. Em contraposio, nos dois pases centro-americanos normas so mais frgeis. Em Costa Rica, os dispositivos legais remontam Lei de Planejamento Nacional de 1974, que d competncia ao MIDEPLAN para fortalecer o sistema de planificao nacional, e a um decreto presidencial que criou o SINE em 1994. A Lei de Administrao Financeira da Repblica e Oramento Pblico, emitida em 2002, impulsiona as mudanas j descritas e mostra os riscos de um conjunto de instrumentos legais frgeis sem diferenciao clara para o sistema, pois a nova lei questiona as competncias do MIDEPLAN e desvia a ateno do sistema para o controle da execuo oramentria, com uma orientao mais tradicional, apesar de estabelecer uma relao entre o oramento e o PND. Na Nicargua, o SINASID sequer conta com um decreto, sua existncia se relaciona a um conjunto de normas que serviu para criar o Sistema Nacional de Investimentos, cujas funes, mesmo relacionadas, so diferentes. Apesar de que ter-se incentivado a emisso de um decreto especfico para o SINASID, com a troca de administrao, o mesmo resultou postergado por causa dos ajustes que esto fazendo ao PND e ao sistema em si. No tocante ao financiamento tambm existem diferenas, porm no coincidem com as que aparecem nos conjuntos normativos. Dos trs sistemas, somente em Costa Rica existem recursos prprios dentro do oramento do MIDEPLAN, que so complementados com assistncia da cooperao internacional, mas o sistema e sua equipe no dependem da disponibilidade nem da sustentabilidade externa. Diferentemente, tanto na Colmbia como na Nicargua, a unidade diretora do sistema est totalmente financiada com recursos externos agenciados pela cooperao internacional e a banca multilateral. Se bem que na Colmbia existe uma unidade formal dentro do organograma de Planejamento Nacional, a DEPP, esta no dispe de servidores com vnculo empregatcio permanente, mas, sim, de uma equipe constituda por consultores, fato que prejudica a boa continuidade do processo. Na Nicargua, a unidade regente tampouco conta com recursos prprios, exceto os da cooperao internacional, tanto para pessoal como para implantao do sistema. A respeito do pessoal, como j se indicou, somente o SINE de Costa Rica conta com quadro de pessoal prprio. Porm, uma varivel adicional a considerar, independente de seu status trabalhista, saber se o pessoal que opera o sistema tem capacidade tcnica para desenvolver o servio. Isso pressupe considerar tanto a capacidade da equipe da unidade diretora como a dos ministrios e agncias que provem a informao original ao sistema. No caso mais recente, nota-se ainda a precariedade tpica da pouca idade do sistema: a capacidade do sistema na Nicargua depende das unidades estatsticas dos ministrios, que dispe de pouco pessoal. Isso se agrava pela alta rotao dos servidores dessas entidades, com a consequente perda de documentao e memria institucional. Por outro lado, no existe capacitao sobre o sistema no governo central nem nas provncias ou departamentos, embora se espera desenvolver atividades de treinamento em uma escala local, exatamente onde a aptido ainda menor, em especial com o apoio do sistema irmo do PASE Sistema Nacional de Participao e Concertao. No informe de Costa Rica no se ressalta o tema da capacitao, entretanto outros documentos permitem indicar que na primeira metade de sua existncia se realizaram esforos significativos na preparao do pessoal. possvel que com a virada que o sistema sofreu durante sua terceira administrao, isso tenha mudado, embora nada o comprove. Por fim, na Colmbia houve uma estratgia sistemtica de treinamento de servidores ao longo do tempo e a atual est orientada para apoiar os gerentes de metas e os membros dos setores de controle interno das entidades que fornecem a informao. Em resumo (quando se consideram os fatores que podem incidir na sustentabilidade do sistema tal como se prope no marco terico), a anlise comparativa entre eles oferece apenas algumas luzes e nunca resultados contundentes, posto que no seja possvel observar padres
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claros. Com treze anos de existncia, o da Colmbia dispe de capacidade institucional tcnica e conjuntos normativos fortes, porm sem financiamento exclusivo no oramento de planejamento oficial e, portanto, com uma equipe de consultores que no pertencem ao quadro de pessoal prprio. Com a mesma idade, o de Costa Rica possui estrutura legal e capacidade institucional menos vigorosas, no entanto goza de quadro de pessoal e financiamento privativos. A Nicargua, comeando agora, no tem normas, financiamento, capacidade institucional nem quadro de servidores. Por causa das diferenas entre os dois sistemas de maior antiguidade fica difcil elucidar o peso do conjunto normativo e do financiamento na sustentabilidade e no grau de institucionalizao dos sistemas. O fato de que o SINERGIA de Colmbia haja sobrevivido a duas administraes relativamente hostis, ou indiferentes, sugere que o forte conjunto de normas e sua capacidade tcnica pudessem ter desempenhado um papel importante na sua sustentabilidade. No obstante isso, como tambm o mesmo informe o sugere, no est claro se a estabilidade atual somente o resultado de uma conjuntura poltica favorvel, relacionada com o estilo presidencial, ou se uma questo de prazo mais longo ainda. Do mesmo modo, o fato de que o SINE de Costa Rica tenha sofrido um golpe na sua identidade que o fragilizou, mas sem extingui-lo, pode ser relacionado com a debilidade do arcabouo normativo (que permitiram aquele golpe) e com a sua fortaleza institucional (que possibilitou sua permanncia), de qualquer forma no est claro que os dois tenham sido os fatores fundamentais da sua sustentabilidade. possvel que se houvesse sido eleito um governo com orientao similar ao precedente, o mais provvel que a fragilidade do sistema continuaria reforando-se na direo de uma identidade totalmente diferente, mesmo quando, como unidade operacional, tivesse sido mantida dentro da instituio por contar com dotao oramentria exclusiva. Mas isto especulao. O informe menciona, tambm, como ameaas sustentabilidade do sistema: dois componentes iniciais nunca foram implantados na prtica, a inexistncia de um mecanismo institucional formal para sistematizar o prprio desenvolvimento do SINE, e trs, o fato de que cada governo tem se preocupado em manejar a informao do seu prprio plano, contudo, no existe informao pblica das quatro administraes. No caso da Nicargua, tudo indica que o momentum do sistema PASE, conduzido pela mesma instituio que dirige o SINASID, apia e impulsiona o desenvolvimento do sistema, especificamente pela sua contribuio de implement-lo nos espaos sub-nacionais, incluindo a cobertura das despesas operacionais no mbito local.

e. Concluses Embora os discursos dos sistemas reflitam uma preocupao por articular as funes de planejamento com as de aprendizagem, alocao de despesas e prestao de contas ao cidado (razo pela qual pode ser catalogado como sistema multifuncional), somente na Colmbia e em Costa Rica algumas dessas funes esto formalizadas em mecanismos e instrumentos concretos. Durante a criao dos sistemas nessas duas naes se enfatizou a prestao de contas perante a sociedade como elemento definidor, mas em Costa Rica logo se perdeu esta nfase, e na Colmbia continua sendo apresentada como uma prioridade formal, ainda. Nos trs casos analisados o sistema se define como de M&A, entretanto a realidade da sua arquitetura prioriza as atividades de monitoramento. Somente na Colmbia passou-se a implantar o componente de avaliao, com relativo xito, no ltimo perodo. Em Costa Rica
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cogita-se dar-lhe importncia na presente reprogramao, e na Nicargua no mencionada como uma necessidade atual. A arquitetura bsica a mesma apesar de variaes importantes nos componentes e orientaes: uma unidade diretora localizada dentro do organismo de planejamento do pas (que possui status ministerial para coordenar as aes de governo desde o mais alto nvel); os provedores da informao so entidades pblicas, a partir da identificao de metas e indicadores predeterminados conjuntamente; os tcnicos do sistema recebem e usam essa informao para elaborar informes peridicos de acompanhamento que so distribudos para um grupo de usurios, onde o principal o chefe do poder executivo, bem como seu gabinete ou um de seus ministrios. Em todos os casos observa-se uma desvinculao entre as atividades de M&A do PND, promovidas desde a entidade encarregada do planejamento e das que se movem em volta da implantao do oramento, geralmente articuladas em funo de um sistema diferente do Ministrio da Fazenda. Essa diviso de tarefas aparece como um obstculo para a coerncia dos sistemas e do seu grau de efetividade, muito embora nos casos mais desenvolvidos se documentem, ao longo do tempo, esforos gastos na procura de mecanismos convenientes para fechar essa brecha que est relacionada com um desenho institucional da administrao pblica tradicional. Na Colmbia, a fenda menor quando se trata dos projetos de investimento, cujos oramentos so operados pelo mesmo ministrio que coordena o sistema. Existem diferenas entre os sistemas com relao aos seguintes aspectos: Sua origem: apesar da referncia comum ao Plano Nacional de Desenvolvimento, na Colmbia o sistema nasce de um preceito constitucional que procura estimular a prestao de contas sociedade; em Costa Rica, de decretos presidenciais que buscam impulsionar a prestao de contas no interior do poder executivo; na Nicargua, surge como um mecanismo administrativo para assegurar a prestao de contas de uma poltica nacional articulada de combate pobreza e crescimento econmico (ERCERP), porm sem normas prprias. Seu alcance: somente na Nicargua cogita-se, a princpio, trabalhar no mbito nacional e, tambm, em uma escala territorial departamental e municipal. Na Costa Rica tudo indica que at o momento o assunto no tem relevncia e na Colmbia se almeja apoiar processos em um ambiente nacional, entretanto o governo no goza de capacidade jurdico-legal para impor o modelo SINERGIA, por causa das competncias do processo de descentralizao.

2. Sistemas multifuncionais em contextos carentes de planos de desenvolvimento institucionalizados: o PEG-SEV do Uruguai e o SIERP-Gerncia de Honduras Dois dos sistemas sob estudo pareceriam vincular-se entre si, porque alm de compartirem uma orientao poltica e uma vocao multifuncional, no se fundamentam em um sistema institucionalizado de planejamento nacional. Eles so sistemas em gestao no Uruguai e em Honduras. Em Honduras no existe um sistema de planificao nacional desde 1996. O mesmo foi criado pela Lei de Planejamento de 1986, sob a direo de uma Secretaria de Planejamento, Coordenao e Oramento, porm foi desmontada em 1996, dando lugar a uma funo de planificao encabeada somente pelos setores e entidades territoriais (departamentos), coordenada por um novo quadro, a Unidade de Apoio Tcnico UNAT, agregado Secretaria de Estado do Gabinete Presidencial. H, no obstante, um plano plurianual a mdio prazo, baseado nos planos setoriais.
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No Uruguai, a elaborao dos oramentos o processo dominante e as alocaes que so feitas por meio deste procedimento no esto condicionadas por planos aprovados previamente. Neste sentido, o caso em tela tambm se diferencia dos analisados precedentemente, onde a funo de planejamento est formalizada na existncia de planos de desenvolvimento plurianuais que determinam pelo menos formalmente as decises de despesas a mdio prazo. Nessa nao, somente no trinio 1969/1971 preparou-se, pela primeira vez, um Plano Nacional de Desenvolvimento. Todavia, o esforo por alongar o marco temporal da preparao do oramento ajuda a explicar a especificidade desse caso. Com efeito, este pas, desde o ano 1967, por prescrio constitucional adota um oramento plurianual (sujeito a um ajuste anual) que, por sua vez, devia ter uma estrutura com base nos programas oramentrios. Portanto, pode afirmar-se que o Uruguai representa um caso onde existe um esforo deliberado para incluir consideraes estratgicas nas polticas de dotao de recursos e, em geral, em todas as polticas pblicas. Estes traos especficos da institucionalidade uruguaia explicam, em grande medida, o carter que originalmente adota seu sistema de avaliao, conhecido pela sigla SEV, de Subsistema de Evaluacin de la Gestin. De fato, uma das necessidades que impe o Oramento por Programa a de realizar uma avaliao da consecuo dos objetivos a fim de retroalimentar o planejamento. Em correspondncia com isso, uma lei de 1987 (portanto posterior ao perodo militar) estabelece que as prestaes de contas anuais apresentadas ao Congresso Nacional para discutir as modificaes ao oramento, deveriam conter estudos demonstrativos do cumprimento dos objetivos e das metas programadas, indicando as previstas e alcanadas, bem como o custo resultante. A partir deste momento, a OPP, sigla de Oficina de Planeamiento y Presupuesto, adstrita Presidncia da Repblica, apresenta todos os anos os documentos de prestao de contas com informao do cumprimento das metas e dos objetivos. O sistema surge em 1999 sob a coordenao da OPP, originalmente concebida como um subsistema do Sistema Integrado de Informao Financeira SIIF. Na realidade, pretende constituirse em um sistema de apoio gesto para resultados, ainda que concentrada na gesto econmico-financeira. Um fato significativo permite classificar o sistema uruguaio dentro daqueles que conservam uma orientao predominantemente poltica. Trata-se da mudana de orientao que lhe impe o governo da Frente Ampla (uma coalizo de partidos de esquerda) que assumiu o poder em 2005. Este privilegia o planejamento e, com base no programa de governo, define os Lineamentos Estratgicos do Governo e o manual de planejamento estratgico do oramento. Por conseguinte, o sistema passa a denominar-se Plano Estratgico de Gesto - Sistema de Avaliao (Sistema PEG-SEV) e, conquanto sua proposta seja a de manter sua vinculao com a formulao oramentria mediante o custeio das metas prioritrias, na realidade seu objetivo bsico passa a ser o de apoiar o alinhamento das polticas setoriais com as bases programticas do governo. O Sistema PEG-SEV contm o planejamento estratgico dos organismos pblicos e os lineamentos estratgicos do governo, e, ainda, registra o valor dos indicadores de gesto (eficcia, eficincia, qualidade) correspondentes s metas anuais das unidades executoras. Em Honduras, o desenho das ferramentas de avaliao e de gesto para resultados tm duas vertentes de desenvolvimento. Uma, o Sistema de Informao da Estratgia para a Reduo de Pobreza (SIERP), que data de 2001; e a outra, uma ferramenta tecnolgica denominada Sistema de Gerncia Baseado na Gesto para Resultados (SGPR), que vem sendo implantado desde 2006. No obstante, o pas se encontra em um processo de avano na implementao de um sistema de M&A que integra setores, polticas, programas e entidades que executam atividades e aplicam recursos nos mbitos da Estratgia para a Reduo da Pobreza (ERP) e demais setores da administrao pblica central. Intenta, para tais efeitos, apro61

veitar as bases conceituais e metodolgicas definidas na atualizao da ERP para o monitoramento e avaliao. No sistema hondurenho predomina tambm uma orientao poltica enquanto encontra-se associado planificao, expressando-se no acompanhamento das metas e dos indicadores das entidades do governo central. Convm registrar que um trao comum a ambos os pases, que a ausncia de planos de desenvolvimento formalizados combina-se com uma nfase no desenvolvimento da planificao estratgica em todo o setor pblico, que inclusive antecede gestao dos dois sistemas. No Uruguai, o esforo sistemtico por introduzir indicadores e metas no interior do setor pblico data de 1995, seguido em 1999 pela programao do SEV. Este sistema, assim como em Honduras, na prtica se erige como um instrumento de planejamento estratgico. Por outro lado, ambos os sistemas procuram contribuir para uma alocao mais eficiente do gasto pblico. Pareceria tratar-se, no entanto, de uma funo nominal. Em Honduras, o nico avano na articulao da funo de M&A no oramento firma-se no fato de que o sistema prov s entidades de informao sobre a execuo financeira, a partir de um relato gerado pelo Sistema de Administrao Financeira Integrada (SIAFI). No Uruguai, por sua vez, parece que o sistema sempre teve somente um vnculo indireto com o oramento, devido a que sua formulao localiza-se em um ministrio diferente do da OPP: o Ministrio da Economia e das Finanas, mediante a Controladoria Geral da Nao. Os dois sistemas tm, ademais, um grau de maturao similar. De fato, ambos se encontram em fase de reprogramao e seus antecedentes remontam ao incio de 2000 (2001 em Honduras e 1999 em Uruguai).

a. Diversificao funcional e instrumental Funes e esferas de ao O enfoque de ambos os sistemas macro, embora no Uruguai tambm tenha havido uma articulao expressa num ambiente mdio. Por outra parte, os rgos dirigentes destes dois sistemas situam-se em instncias associadas ao planejamento; entretanto, ao contrrio dos casos analisados precedentemente, esses aqui so entidades que desempenham outra srie de funes adicionais. Trata-se da Unidade de Apoio Tcnico em Honduras e do Departamento de Planejamento e Oramento no Uruguai, OPP. Uma diferena entre eles refere-se ao principal usurio dos sistemas, pois em Honduras o presidente da nao e no Uruguai o parlamento, pelo menos, nominalmente. No que respeita orientao funcional, o sistema de M&A em Honduras formalmente procura contribuir para a consecuo de trs propsitos: melhorar a eficincia e o impacto das polticas, projetos e instituies; incrementar a eficincia na programao, dotao e uso dos recursos; assegurar a transparncia, estimulando um controle ativo por parte da sociedade. Contudo, e de acordo com o informe, a orientao funcional do sistema tem se concentrado no acompanhamento das polticas, programas e aes de governo associadas ao combate pobreza. Somente a partir de 2006 que existe um enfoque ampliado, embora dando a impresso de que s se manifesta na extenso da cobertura das atividades de monitorao (15 secretarias de estado e 57 instituies do setor descentralizado, com base em 680 indicadores). Trata-se, pois, de um sistema que na prtica tende a priorizar uma s das funes decla62

radas (melhorar a eficincia e o impacto das polticas, projetos e instituies), com uma clara nfase na funo de monitoramento. Efetivamente, descobertas empricas sugerem que, embora o propsito do sistema seja servir alocao dos gastos, essa funo tem uma prioridade menor. Como componente do monitoramento e do oramento para resultados do sistema, a proposta e posicionamento da ERP de complementar a classificao funcional, econmica e contbil que atualmente rege a elaborao do oramento, com uma orientao programtica17, de modo a obter uma dotao oramentria baseada em linhas de ao e resultados esperados; a despeito de tudo isso, este propsito ainda um enunciado e, conforme se destaca no informe, no h evidncias de que o Ministrio das Finanas esteja com disposio total de p-lo em prtica. A nica vinculao que atualmente existe com o oramento que o sistema incorpora a informao sobre execuo do gasto (proporcionada pelo SIAFI) de cada entidade, porm somente como uma informao a ser utilizada pelas prprias entidades, para conhecer os avanos nesse sentido. Por outra parte, mesmo que o sistema tenha a funo de fornecer informao para a prestao de contas sociedade (segunda prioridade), tambm no h evidncias de que essa atividade esteja sendo cumprida. A funo de aprendizado (em termos de melhoramento da gesto de agncias, programas e servios pblicos) a terceira prioridade na prtica. Porm, isso, mais do que uma realidade, pareceria ser a percepo dos promotores do sistema de gerncia que o vem como uma ferramenta de controle da gesto dos compromissos do governo e da prestao de contas ante a Presidncia da Repblica, e, no caso da ERP, perante as fontes de financiamento18. Na prtica, tambm no h evidncias (pelo menos no informe) de que o sistema redunde em uma aprendizagem para os ambientes gerenciais com o propsito de melhorar suas respectivas gestes, mais alm da que poderia resultar como conseqncia da percepo dos desvios das metas definidas pela presidncia da nao. No que concerne ao Uruguai, quando se implantou o SEV se assumia que estava-se dando origem a uma real prtica de avaliaes por parte da OPP. Mas, isso no ocorreu assim. Na verdade, a OPP sempre teria considerado que o seu papel consistia em desenvolver a metodologia, em assessorar as unidades executoras e apresentar os indicadores de desempenho ao parlamento. O sistema, portanto, da mesma forma que o de Honduras, concentra-se somente no acompanhamento. Por outro lado, cabe destacar que com o transcurso do tempo o sistema uruguaio experimenta mudanas na sua orientao funcional, as quais correspondem s distintas etapas da reforma do estado. Na primeira etapa (1995/2000) priorizou-se a funo de prestao de contas, porquanto o propsito bsico era comear a informar sobre o destino dos recursos pblicos. Na segunda etapa (2001/2004) privilegiou-se a funo de oramento para resultados e o controle das polticas setoriais, at porque o sistema nesse perodo se dedica definio de metas e indicadores em termos de divises das unidades executoras (centros de atividades). Na terceira etapa, a atual, o sistema se enquadra em uma clara nfase no aperfeioamento da conduo estratgica do governo, seja na definio de lineamentos expressos para tais efeitos, seja no aprofundamento do planejamento estratgico. H, em conseqncia, no caso uruguaio, um deslocamento das funes, se bem que em todas as etapas (pelo menos formalmente) existe uma associao com a funo de prestao

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Est previsto que a UNAT (coordenadora do sistema), conjuntamente com a Secretaria de Finanas preparem a definio dessa classificao. 18 A ERP e o decreto que instituiu o sistema de gerncia definem um novo esquema de M&A focado para resultados que retroalimenta a gesto.

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de contas, j que a apresentao de indicadores faz-se por ocasio da prestao de contas anual do poder executivo ao legislativo. De qualquer forma, deveras notvel a discrepncia que existe entre os diferentes atores entrevistados a respeito de quais sejam as funes prioritrias do SEV. Essa divergncia se d, inclusive, dentro de uma mesma categoria de atores. Por exemplo, o resultado das entrevistas aos tcnicos da OPP (administrador do sistema) altamente heterogneo, mesmo no que se refere funo de prestao de contas que, por trs tcnicos, colocada em primeiro lugar, e em terceiro e quarto, respectivamente, por outros dois. Mais notvel ainda o fato de que, para eles, com exceo do objetivo de melhorar a dotao das despesas (uma meno em primeiro lugar, duas para o segundo lugar, mais duas para o terceiro lugar cinco referncias), o restante das funes no est claramente definido. O relato do caso Uruguai tambm chama a ateno pela baixa prioridade que todos os entrevistados conferem ao objetivo de contribuir para o planejamento de polticas estratgicas e setoriais, apesar de ter sido essa a funo principal atribuda ao sistema pela metodologia desenvolvida para a formulao do oramento.

Ferramentas Da mesma forma que o grupo analisado precedentemente, estes casos tambm se caracterizam por dispor de ferramentas relativamente simples, tanto que de forma evidente no do conta da vocao multifuncional dos sistemas. Em Honduras, os procedimentos de carga da informao dos 22 indicadores globais da ERP so feitos manualmente por meio de um mecanismo que permite consultas em ambiente web, que estabelece classificaes por grupos de indicadores e dispe de sinais de semforo para qualificar o seu cumprimento. Esse dispositivo possui campos para registrar indicadores intermedirios, por setores e subsetores, se bem que ainda no esto habilitados. Quanto ao Sistema de Gerncia Baseado na Gesto para Resultados, a administrao da informao de metas institucionais realiza-se mediante um instrumento tecnolgico que leva o mesmo nome. H 57 organismos do governo central e mais cinco entidades descentralizadas incorporadas ao sistema. Pode-se visualizar o avano agregado nas metas, de maneira que sirva como painel de controle ao presidente para discutir os atrasos apresentados nos compromissos do governo. Alm disso, a UNAT realiza um processo manual de carga de informao para ter uma leitura dos avanos fsicos e financeiros por instituio, tudo a partir de um relatrio de execuo financeira gerado pelo Sistema Integrado de Administrao Financeira (SIAFI) e por um sistema de alerta similar ao aplicado em termos de metas. Reconhece-se que, apesar da informao produzida no ter um uso especfico e de possuir para as entidades um carter mais informativo, mesmo assim constitui-se em um primeiro passo na articulao da funo de M&A com o oramento. Cabe destacar que ainda no se tem alcanado a interoperabilidade semntica, tecnolgica e operacional entre os sistemas. No Uruguai, tal como o reconhece o prprio informe, o SEV basicamente um sistema de monitoramento e no de avaliao. As suas ferramentas servem, portanto, para esse fim. O SEV, em si mesmo, tambm uma aparelhagem tecnolgica disponvel na intranet do SIIF. Por sua parte, a OPP no emite documentos analisando os resultados dos indicadores, alegando sua condio e qualidade de assessor. Os instrumentos que o sistema usa esto relativamente diversificados, porm, na sua maioria, no foram programados pelo mesmo, pelo contrrio, visto que o precedem e o ultrapassam, uma vez que procuram servir aos fins gerais do planejamento estratgico; tem relao com os Lineamentos Estratgicos do Governo, os Planos Estratgicos de Ao, os Planos Anuais de Gesto e os indicadores (de eficcia, eficincia, qualidade, e, agora, de impacto). provvel que somente o Sistema de Distribuio do
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Gasto no pertena a esse conjunto, se bem que outro mecanismo tecnolgico que permite identificar a despesa por unidade organizacional e por objeto de gasto, complementando, assim, o prprio sistema. De outro lado, a existncia de Compromissos de Resultados est atualmente circunscrita a uma s instituio (a Direo Geral Impositiva19) e no inclui a OPP, tanto assim que foram firmados com o Ministrio da Economia e das Finanas.

b. Coerncia institucional Capacidade de integrao no interior do sistema Em ambos os sistemas a informao pareceria fluir em uma s direo, apesar de que as funes de definio e monitoramento dos indicadores esto relativamente descentralizadas. Sob este tipo de arranjo institucional alcanou-se, contudo, uma capacidade varivel de integrao no interior de cada sistema. Um trao marcante no caso de Honduras a existncia de um mandado explcito (um decreto de 2006) para introduzir prticas e indicadores para orientar a gesto para resultados em toda a administrao pblica. A criao, em Honduras, do Sistema de Gerncia Baseado em Resultados se insere nessa determinao, fornecendo uma ferramenta tecnolgica para tais efeitos. O mesmo ocorre no caso uruguaio, onde o sistema, na realidade, j se constitui em uma base de apoio para a gesto para resultados. H, sem embargo, diferenas importantes entre ambos os sistemas, como se ver a seguir. Em Honduras, a definio de metas dentro do marco do sistema de gerncia, a coleta de informao de indicadores, e a anlise do progresso nas metas so tarefas a cargo das Unidades de Planejamento e Avaliao da Gesto UPEG. Elas so instncias de planejamento, de apoio tcnico e de assessoria em escala setorial, e atuam ligadas Unidade de Apoio Tcnico (UNAT), da Secretaria de Estado do Gabinete Presidencial, no que tange ao planejamento nacional. Ainda assim, no se menciona um relacionamento direto com os ministros setoriais, a no ser que se procure a validao das metas, com eles ou com os diretores das entidades, ou com ambos. As UPEG elaboram informes setoriais trimestrais. Na ausncia de um plano de desenvolvimento, o documento de planejamento est constitudo pela soma dos planos setoriais preparados pelas UPEG e consolidados pela UNAT, a qual, por intermdio da Secretaria de Estado do Gabinete Presidencial, apresenta-o ao Conselho de Ministros e ao Gabinete Social para aprovao e posterior implantao. Cabe destacar que a UNAT exerce tambm a Secretaria Tcnica do Conselho de Ministros. Assim, a impresso que fica que o processo se d de baixo para cima. Apesar disso, a ausncia de um documento diretor de planificao e a ampla margem de liberdade desfrutada pelos setores atuantes teria produzido uma grande disperso metodolgica na definio de metas e indicadores, e, por conseguinte, uma alta heterogeneidade. No caso da ERP, a definio dos indicadores se d no momento da identificao de todas as aes enquadradas nos programas e projetos que aparecem nos anexos da ERP. Todavia, no est explcita uma responsabilidade organizacional nem funcional dentro da ao de governo para o acompanhamento dos diferentes objetivos e resultados da ERP. A verificao da informao que entra nos dois sistemas bem como a sua administrao esto ambas a cargo da UNAT. Esta apia e coordena os analistas setoriais das UPEG na formulao das metas e indicadores setoriais.

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NT: equivale, no Brasil, Secretaria da Receita Federal.

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No que concerne ao Uruguai, a metodologia para a formulao do oramento de 2005/2009 d especial relevncia participao direta dos ministros, dos dirigentes das unidades executoras e, inclusive, dos funcionrios de hierarquia intermedia no processo de planejamento estratgico. O propsito de contribuir para a melhoria das polticas setoriais (tanto na sua programao quanto na sua implantao) pareceria explicar essa nfase. A OPP prov um facilitador para cada ministrio, alm de proporcionar a metodologia necessria para a elaborao dos Planos Estratgicos de Gesto (PEG), nos ministrios e nas unidades executoras; o mesmo ocorre com os Planos Anuais de Gesto (PAG), porm s no mbito das unidades executoras. No Uruguai, diversamente de Honduras (onde o planejamento governamental a soma dos planos setoriais), existe a pretenso de que os Lineamentos Estratgicos Governamentais conduzam o processo. Nessa nova fase do SEV, os ministrios em si, elaboram seus planos estratgicos distinguindo os objetivos prioritrios dos gerais e associando os primeiros aos Lineamentos Estratgicos Governamentais com a finalidade de realizar um monitoramento e uma avaliao especial das sucessivas prestaes de contas anuais. Outro trao marcante do sistema uruguaio que se designam, nos prprios planos estratgicos de gesto ministerial, os responsveis pelo monitoramento e pela avaliao dos Objetivos Estratgicos do respectivo ministrio. Tais alvos, por sua vez, constituem o marco das definies dos propsitos e das metas das unidades executoras integrantes de cada ministrio. Alm do mais, vale ressaltar a circunstncia de que os Planos Anuais de Gesto 2006/2007 (definidos nas unidades executoras) tambm classificam as metas em prioritrias ou gerais, segundo as finalidades a que estejam vinculadas. Para cada meta, os organismos definem um indicador de gesto (eficcia, eficincia, qualidade) que permita realizar a monitorao e a posterior avaliao dos resultados. Na fase atual do sistema se lhe outorga mais importncia relativa aos indicadores de eficcia e esto criando-se os de impacto. O sistema obriga a inserir os valores estimados para cada uma das metas prioritrias, o tipo de gasto previsto e a espcie de financiamento. Conseqentemente, ao comparar o sistema hondurenho com o uruguaio, percebe-se uma significativa diferena no tocante capacidade de integrao interna, mesmo quando ambos se baseiam em arranjos descentralizados. De fato, o Uruguai ostenta ganhos no desenvolvimento do planejamento estratgico que antecedem ao sistema, e que favorecem a sua institucionalizao. Um passo a mais nessa direo est previsto no Projeto de Lei de Prestao de Contas apresentado ao parlamento em maio de 2007, enquanto dispe a criao em todos os ministrios de unidades de avaliao e monitoramento para provocar uma maior responsabilidade com a gestao da informao.

Capacidade de integrao transversal A respeito dos dois sistemas, h uma referncia expressa baixa articulao entre as instituies comprometidas com os processos de planejamento, oramento, acompanhamento e avaliao. Durante mais de dez anos Honduras contou com um Sistema de Planejamento, Coordenao e Oramento (SECLAN), centralizado em uma secretaria de estado (Secretaria da Planificao, Coordenao e Oramento), que reunia todas essas funes. Em 1996, em um ambiente de reformas na administrao pblica, os servios de planejamento foram desconcentrados em Unidades de Planejamento e Avaliao da Gesto (UPEG, em espanhol), vinculadas s secretarias de estado.
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E para suprir as funes de assessoria, apoio tcnico e de coordenao na formulao das polticas multissetoriais, criou-se a j mencionada Unidade de Apoio Tcnico UNAT como cabea da Secretaria do Gabinete da Presidncia da Repblica. Quanto s funes oramentrias de programao e alocao, elas foram fixadas com exclusividade na Secretaria de Finanas. O sistema como tal articula a UNAT com as unidades setoriais de planejamento, e no contempla uma relao orgnica com a Secretaria de Finanas. Por outra parte, o processo de elaborao dos planos setoriais a cargo das UPEG, conforme sugere o informe, ainda muito frgil, o mesmo acontecendo com a relao que une as dotaes oramentrias com os indicadores e as metas. Contudo, tem sido proposta uma nova estrutura institucional com o intuito de orientar a gesto para obter resultados, dentro dos moldes da atualizao da ERP. Essa estrutura se configura em trs ambientes (poltico, tcnico e executivo) e considera a criao de Comits Funcionais de Oramento, os quais so vistos como uma instncia de coordenao interinstitucional20 para a articulao dos procedimentos de programao do gasto e das metas a ser conseguidas em cada setor ou programa. O informe destaca que, conceitualmente com essa instncia o modelo prope que se promova o alinhamento do oramento, anual e plurianual, com os processos de planejamento, monitoramento e avaliao. Entretanto, no existem evidncias de que esse organismo tenha sido implantado. Em Honduras, a classificao programtica do oramento , por ora, apenas uma inteno, como se assinalou anteriormente. O que de fato existe nesse pas a obrigatoriedade de elaborar um plano plurianual a mdio prazo alicerado nos planos setoriais. Essa disposio foi introduzida na reforma da lei orgnica do oramento, em 2002, quando se instituiu o Fundo de Combate e se estabeleceu como sendo de responsabilidade da UNAT a implementao de um sistema de M&A para medir os resultados da ERP. Nesse contexto, o plano plurianual pretende ser uma ferramenta que venha alcanar uma maior articulao das metas da ERP com a programao oramentria a mdio prazo. Qualquer que seja o caso, duas das concluses finais do informe sobre Honduras merecem transcrio: Embora existam disposies que sustentem o M&A como uma funo associada ao planejamento e ERP, nelas ocorre que a definio dos papis e das responsabilidades no est totalmente clara porque carece de um ordenamento completo e nico da funo M&A. Dado que a funo de planejamento central no est institucionalizada, a sustentabilidade do M&A depende, em boa medida, da vinculao desta funo com o processo oramentrio, ou da sua implantao em escala setorial e territorial. Todavia, precisamente nesses campos onde menos avanos houve. No informe de Honduras percebe-se que a integrao com a Secretaria de Finanas , talvez, a que tem apresentado maiores dificuldades. No Uruguai, em 1998, no Ministrio de Economia e Finanas foi implantado o Sistema Integrado de Informao Financeira (SIIF) e um dos seus componentes era o SEV (concebido no projeto original do SIIF como Subsistema de Avaliao Oramentria). Apesar disso

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O modelo prev que ditos comits sero coordenados pela Direo Geral de Oramentos e sero assistidos de modo permanente pela UNAT e pelos diretores da UPEG, alm de assessorados pelos gerentes ou diretores dos programas, segundo seja o caso, para definir as metas e a distribuio dos recursos alocados para o seu cumprimento.

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e de acordo com o informe, ainda que a articulao com o SIIF fosse vital para fornecer ao SEV informao sobre o gasto e sua execuo, os dois sistemas funcionam de forma quase completamente independente, e, na prtica, o SEV (com o Sistema de Avaliao da Gesto) um sistema da OPP, enquanto que o SIIF administrado pela Controladoria Geral de Nao (CGN), agregado ao Ministrio de Economia e Finanas, que, por sua vez, responsvel pela formulao do oramento. O sistema uruguaio, portanto, da mesma forma que todos os que compem o grupo em anlise (os sistemas com orientao predominantemente poltica), tambm no considera uma articulao formal com o ministrio responsvel pelo oramento. Ainda assim, o caso do Uruguai, pela sua orientao original para o oramento, o nico caso em que inicialmente se estabelece um tipo de complementao entre ambas as instncias, a mesma que agora est prevista para Honduras, como j se advertiu anteriormente. Com efeito, quando se realiza a formulao do oramento, tanto a OPP como a CGN designam delegados para uma comisso conjunta onde se deliberam as instrues para a definio dos Planos Estratgicos de Gesto (PEG), dos Planos Anuais de Gesto (PAG), dos objetivos, das metas e dos indicadores de gesto, assim como dos manuais para os mdulos que compem o Sistema Integrado do Oramento (SIP, em espanhol), incorporado ao SIIF. De qualquer maneira, vale ressaltar que a relao no consistente ao longo do tempo. De fato, o informe chama a ateno para a circunstncia de que hoje se observa uma articulao menor entre a OPP e o Ministrio de Economia e Finanas, o que estaria dificultando a associao do SEV com o oramento. Advirta-se que o sistema uruguaio desenvolveu outros subsistemas (o Sistema de Distribuio do Gasto SDG e o de Anlise do Gasto por Produto AGP) com o propsito de elaborar melhores indicadores de eficincia. J o sistema hondurenho colhe de cada entidade a informao sobre a execuo da despesa, proporcionada pelo Sistema Integrado de Administrao Financeira (SIAFI). Honduras ainda tem perspectivas de uma maior integrao. Efetivamente, o enfoque de gesto para resultados que se tem colocado a partir da atualizao do ERP prev no s a articulao com o Sistema de Gerncia como tambm, pelo menos, a interoperabilidade com o SIAFI, com o Sistema de Investimento do Setor Pblico (SISPU), com o Sistema de Informao Nacional de Cooperao Internacional (SINACOIN), e com o Sistema Nacional de Informao Municipal (SINIMUN); os trs primeiros coordenados pela Secretaria de Finanas. Embora se admita que esta tarefa leve tempo, essa aceitao j constitui um triunfo importante. O SIAFI contm todos os registros oramentrios por entidade e a ferramenta bsica com a qual se programam e se executam as despesas correntes e os gastos com investimentos que fazem parte do Oramento Geral da Nao. Por sua vez, o SISPU integra a programao dos investimentos a mdio e curto prazo, includa, a, a preparao dos oramentos anuais a partir da formulao e da avaliao dos projetos; alm disso, define um marco operacional que incorpora elementos de avaliao, ex-ante e ex-post, para a viabilizao dos projetos. Note-se, tambm, que junto com essas articulaes, o sistema hondurenho se prope integrar em grau operacional a definio das metas anuais, e agreg-las com a programao oramentria de cada perodo de vigncia. No caso do Uruguai, no que concerne ao sistema de pessoal pblico, vislumbram-se passos que tendem articulao, pelo menos conceitualmente, com a lgica que domina o sistema. Com efeito, a nova lei de prestao de contas contempla a compensao por Compromisso de Gesto para os nveis superiores.

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c. Uso da informao Credibilidade da informao No caso de Honduras, o informe relata que a qualidade da informao um dos gargalos que enfrenta o sistema. Para isso influi a falta de rigor metodolgico na definio das metas e dos indicadores, bem como a ausncia de regras nos procedimentos de mensurao e coleta dos dados que entram e saem do sistema. No informe relativo ao Uruguai no se tem aluses expressas sobre esses assuntos. Contudo, vale ressaltar que no existe coordenao entre o Instituto Nacional de Estatsticas e a OPP, com o intuito de melhorar ou validar a informao oriunda dos indicadores que se incorporam ao SEV. Por outra parte, assinala-se que a qualidade da definio dos indicadores e da informao que entra neles de responsabilidade dos diretores das unidades executoras.

Acesso e consumo da informao O chefe do executivo, segundo se relata, o principal usurio do sistema em Honduras. O sistema contm informaes sobre execuo financeira, alm da fsica, por instituio, proporcionadas pelo SIAFI. Entretanto, reconhece-se que esta informao no tem uso especfico, apenas possui um carter mais informativo para as entidades. Utiliza, para essa finalidade, tambm um sistema de semforos baseado na comparao entre oramento vigente e executado, por uma parte, e de gasto vigente, gasto executado, investimento vigente e investimento executado, por outra. De qualquer forma, os organismos estariam comeando a utilizar o sistema, cada vez mais, como parte de seus processos de planejamento interno, segundo expressado pelo informe. No Uruguai, ao contrrio de Honduras, at hoje, o presidente da nao no usurio do sistema, nem sequer os ministros, segundo relata o informe. O acesso on line ao sistema est regulado e feito por meio do SIIF para carregar a informao. Os ministrios e as unidades executoras podem imprimir os relatrios que prestam contas das suas metas e dos seus indicadores. As unidades executoras podem acessar somente os seus prprios informes. O pblico acessa mediante o Tomo IV do Oramento e da Prestao de Contas que est disponvel na web do Ministrio de Economia e Finanas, mas, no h evidencias de uso por parte da sociedade. Ainda no Uruguai, o Parlamento, ao que parece, o usurio mais direto. Mesmo assim, o informe relata que tambm este poder faz pouco uso da informao, entre outras razes, porque ela muito abundante, difcil de entender e de escasso interesse, conforme expressaram os prprios parlamentares entrevistados. Por exemplo, a informao enviada ao Congresso, numa prestao de contas, continha 3.927 pginas no total, das quais, cerca de mil correspondiam informao fornecida pelo sistema, sobre resultados da gesto pblica, e outras mil, pelo Sistema Integrado de Informaes sobre Investimentos. Alm do mais, consoante se assinala, no geral as metas e os objetivos que se definem no so relevantes para o debate poltico porque esto colocados em termos genricos ou, ento, so tcnicos demais. Todavia, o problema que mais se destaca provm da circunstncia de que o parlamento uruguaio tem poucas possibilidades de fixar a agenda oramentria, entre outros motivos, porque no conta com equipes tcnicas necessrias ao processamento da informao. Destarte, as notcias sobre os resultados da gesto pblica no constituem, realmente, um meio de prestar contas que gere conseqncias nos ajustes oramentrios que o congresso faz anualmente.
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Impacto da informao No caso do Uruguai, a lei do oramento de 2005/2009 possibilita o direito poupana quelas unidades executoras que consigam atingir suas metas de gesto, prerrogativa que se aplicaria no oramento de 2007. Especificamente, est previsto premiar as economias que lograrem xito no que respeita aos gastos de funcionamento, creditando-as para o ano seguinte como gastos para investimentos. Reconhece-se, pois, que isso pode estimular o uso do sistema. Em Honduras, a atualizao do ERP definiu um marco para iniciar a introduo de incentivos nas trs instncias: oramentrios, institucionais e sociais, isto , para a sociedade. Com relao aos primeiros, presume-se que a informao fornecida sirva como insumo para a Secretaria de Finanas, para trmites oramentrios tais como cortes, adiamentos e dotaes no oramento anual de caixa. No entanto, esses incentivos no operam ainda e o mesmo ocorre com os que serviriam aos cidados. Somente os incentivos institucionais esto operando, dado que nas prestaes de contas internas perante o Presidente no Conselho de Ministros se tornam visveis as gestes de cada um dos ministros e que (sempre de acordo com o informe em estudo) tm produzido mudanas na direo de algumas reas da administrao a partir das informaes do sistema.

d. Sustentabilidade Em Honduras, ainda que o processo tendente institucionalizao das prticas e ferramentas de M&A tenha se desenvolvido no decurso de seis anos, a integrao e a orientao em direo a um sistema propriamente dito, isso, s se iniciou h pouco mais de um ano. No existem, portanto, sinais vlidos da sua sustentabilidade. Por outro lado, so contraditrias as percepes a respeito da possibilidade de que o sistema venha a consolidar-se. Enquanto a equipe coordenadora do sistema sustenta que uma das fortalezas do sistema o seu financiamento com recursos prprios (e que assim continuar a ser), o informe sinaliza a dependncia de recursos de cooperao e crdito, mas, sobretudo, a existncia de uma srie de fatores que poderiam atentar contra a consolidao do sistema. Nesse sentido, mencionam-se os seguintes: a sua frgil integrao com as funes de planejamento, as limitaes da planificao pela carncia de um planejamento central formalizado, e a dependncia do M&A do processo oramentrio, onde ainda no se observam avanos. Por outra parte, a capacidade do rgo encarregado da administrao e coordenao do sistema hondurenho (a UNAT) tambm parece limitada. Na atualidade, a mesma s tem dezesseis pessoas no quadro funcional, os quais realizam todas as funes de apoio tcnico e de assessoramento ao Presidente, ao Conselho de Ministros e ao Gabinete Social. Nenhum dos dois sistemas est provido de um sustento normativo expresso. No Uruguai, at agora, o desenvolvimento do sistema tem se alicerado no financiamento previsto por sucessivos programas de reforma do estado, custeados por organismos internacionais. O informe destaca que, embora na atualidade a equipe tcnica responsvel pelo sistema esteja diretamente contratada pela OPP, os recursos destinados a ela so assaz insuficientes para uma mudana profunda do sistema.

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e. Concluses Se bem que o sistema hondurenho como o uruguaio tm antecedentes prvios, eles so sistemas em processo de redefinio, da no ser possvel extrair concluses, exceto algumas de carter provisrio: Na atualidade, ambos so sistemas de monitoramento (e no de avaliao) de metas em termos de entidades e setores, alinhados com os compromissos do governo. No obstante suas vocaes multifuncionais, na prtica h um claro privilgio de uma s funo, a de apoiar o planejamento estratgico governamental. Suas ferramentas esto basicamente voltadas a satisfazer esse objetivo. O fato de que a funo de planificao central no esteja institucionalizada em nenhum dos dois pases, pois impregna de um equilbrio precrio os prprios sistemas. Essa situao parece ser mais acentuada no caso de Honduras, onde, segundo relata o informe, a sustentabilidade do sistema depende em grande medida da vinculao das funes de M&A com o oramento, ou de sua implantao em escala setorial e territorial, isto , departamentos administrativos em que se divide essa nao. Mesmo quando os avanos menores acontecem precisamente na integrao com o oramento, existem passos concretos que permitem supor que existir uma maior articulao no futuro. Isso particularmente evidente no caso de Honduras. Pelo contrrio, o sistema uruguaio atual pareceria experimentar uma lgica inversa. Os dois sistemas, apesar de basear-se em um arranjo institucional do tipo descentralizado, caracterizam-se por dispor de fluxos de informao em uma s direo, das entidades para uma unidade coordenadora. Esse seria um dos fatores que incide na frgil capacidade de aprendizado que os sistemas geram nas esferas gerenciais.

3. Sistemas monofuncionais de monitoramento das metas presidenciais: o SMMP do Brasil e o SPG do Chile Nas naes estudadas tm se desenvolvido vrios sistemas de acompanhamento de metas presidenciais. No entanto, alguns deles esto vinculados a sistemas maiores, ou esto em processo de faz-lo. o caso do SIGOB da Colmbia, que faz parte do SINERGIA e do Sistema de Monitoramento de Metas Presidenciais (SIMEP) do Mxico, que entrou em operao em 2002 e atualmente deixou de funcionar espera da unificao dos sistemas, como logo se ver. Na atualidade, de todos os casos em estudo, somente dois mantm sua identidade, compartindo entre si o fato de que foram programados para servir a um s propsito, sob uma orientao poltica, cada um a seu tempo. So eles o Sistema de Monitoramento de Metas Presidenciais (SMMP) do Brasil e o Sistema de Acompanhamento da Programao Governamental (SPG) do Chile, que sero abordados a seguir. No Brasil, o Sistema de Monitoramento de Metas Presidenciais foi implantado na Casa Civil (equivalente a um ministrio) para facilitar a coordenao macro-governamental em torno da agenda prioritria do executivo, de modo a promover a sua efetiva implantao. Procura detectar os gargalos ou atrasos no cumprimento das metas prioritrias, alm de alinhar e solucionar os problemas que houver na fase de implantao das mesmas. Uma orientao similar possui o Sistema de Acompanhamento da Programao Governamental (SPG) do Chile, tambm conduzido por um ministrio que tem obrigaes expressas em matria de coordenao governamental, o Ministrio-Secretaria Geral da Presidncia.
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a. Diversificao funcional e instrumental Ambos os sistemas podem ser classificados como monofuncionais e, ao mesmo tempo, como monoinstrumentais. De fato, no se percebe uma diversificao de funes e ferramentas em nenhum deles, se bem que se observam reajustes na sua funo de coordenao e, eventualmente, adaptaes na ferramenta que lhe d suporte. Tais mutaes pareceriam estar basicamente vinculadas s modificaes das prioridades governamentais e dos estilos de governana. Examinaremos brevemente esta evoluo.

Funes Ambos os sistemas fundamentam-se na definio de aes prioritrias para o governo. No Chile, a origem do sistema remonta aos derradeiros dias de 1991, quando se reinicia a democracia. A primeira verso do sistema estava alicerada em uma estrutura de metas ministeriais que a partir de 1995 (coincidindo com uma mudana de governo) so substitudas por compromissos de modernidade (tecnicamente mais afinados que as metas), no contexto de um forte impulso em direo modernizao da administrao pblica. O abandono de certa ordem de prioridades governamentais teria conduzido para uma nova modificao do sistema (sob novo governo) de 2001 em diante, e substituio de sua denominao para a atual. J sob um quarto governo, o sistema mantm hoje a sua vocao de dotar sua orientao estratgica ao governamental concentrando-se em uma agenda focalizada (Agenda Programtica do Governo), muito embora ainda no esteja formalizada dentro de um plano especfico. No Brasil, o sistema entrou em operao durante o primeiro mandato do atual presidente, exatamente em 2003. Tambm se fundamenta na seleo de projetos prioritrios que merecem tratamento diferenciado para as altas autoridades. Nesse caso, porm, a agenda est formalizada nos planos estratgicos. A mudana que se experimenta ao longo do tempo que, enquanto o sistema centrava originalmente sua ateno em um subconjunto de mais de 300 programas do Plano Plurianual, depois de 2007 comeou a abandonar-se a noo ampla das metas presidenciais. Elas so substitudas pelas metas de um programa especfico (o Plano de Acelerao do Crescimento PAC), que constitui a nova agenda focalizada do executivo. Hodiernamente se reconhece que o sistema est em transio, podendo ser reutilizado ou mudado para acolher as iniciativas do PAC.

Ferramentas No Brasil, o sistema desde o incio apoiou-se em uma plataforma tecnolgica prexistente, o SIGOB, que o PNUD tinha desenvolvido para escorar as funes da alta direo dos governos da regio. O sistema adota o SIGOB apesar de que, conforme se relata, essa ferramenta no estava plenamente adaptada para a monitorizao das metas presidenciais. Na evoluo do sistema em direo ao PAC est prevista uma troca de ferramenta, a qual est sendo desenvolvida conjuntamente com o Servio Federal de Processamento de Dados (SERPRO), do Ministrio da Fazenda, e com a Secretaria de Planejamento, Oramento e Gesto. No caso do Chile, o sistema em si mesmo j constitui uma ferramenta tecnolgica utilizada como base de dados. Com efeito, as matrizes de compromisso so carregadas no sistema no final do ano, quando da aprovao da Lei de Oramento. O SPG um sistema de alerta que, por meio de luzes de semforo, chama a ateno sobre os atrasos e descumprimentos.
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b. Coerncia institucional Capacidade de integrao no interior do sistema No caso do Brasil, tal como se relata, existe uma integrao vertical no-sistematizada a partir de um filtro, para que chegue at a cpula do governo somente a informao das aes mais importantes que esto sendo executadas em cada ministrio. Isso tem a sua origem na natureza do sistema de planejamento governamental brasileiro que de camada dupla: as aes do Plano Plurianual de um lado, e as Metas Presidenciais do outro. O sistema funda-se, ento, em uma deliberada duplicidade do acompanhamento (por meio da Casa Civil e do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto), pois chegou-se concluso, que mais fcil conseguir as informaes estratgicas para a monitorao das metas na Casa Civil dado seu poder na estrutura governamental do que no Ministrio do Planejamento. No Brasil esse tipo de integrao se reveste de um alto grau de formalizao. Nos ministrios, a responsabilidade de informar os resultados e a situao das metas fica a cargo de uma figura ad hoc, denominada gerente de metas (que em muitos casos coincide com o gerente de programas), designado pelo ministro respectivo. Na unidade central existe a figura do Monitor de SAM, que responsvel, entre outras coisas, de analisar as situaes que o gerente de metas apresente e de sugerir aes em funo dos problemas e das oportunidades detectadas. No Chile, pelo contrrio, no se relata uma formalizao daquele tipo vertical; ali, cabe unidade de planejamento e controle da gesto que existe em cada ministrio encarregarse de fornecer informao ao sistema; na unidade central existe um grupo de analistas que se incumbem dos compromissos da agenda por setores especficos. Contudo, no h evidncias fortes de que a formalizao dos papis macro/mdio seja uma garantia de xito do sistema. Com efeito, no relatrio do Brasil adverte-se sobre uma percepo crescente da parte dos gerentes de meta de que o sistema constitui uma burocracia a mais. Isso estaria repercutindo para que a alimentao do sistema seja delegada a outros rgos, comprometendo a confiabilidade da informao. A questo crtica nesse sentido parece ser o grau de integrao com as entidades descentralizadas e, inclusive, com as reas subnacionais e demais entes no governamentais, ou seja, com aqueles agentes que so os responsveis diretos pelo cumprimento das metas. A integrao dos sistemas chega, no mximo, aos ministrios. No Brasil, reconhecese, todavia, que a reorientao do sistema para acompanhar o PAC (que requer um monitoramento de aes muito mais especficas) pode ajudar na integrao com a base da estrutura governamental. A integrao vertical tem duas dimenses. Uma, acabou de ser referida e alude distribuio de funes e designao de papis para a alimentao do sistema e para a anlise da informao que o sistema proporciona. A outra dimenso da integrao vertical refere-se maneira como se constri a agenda governamental que submetida monitorao. A esse respeito, no Brasil, a construo da agenda focalizada tambm objeto de um processo de integrao. De fato, as metas (pelo menos at antes da reorientao para o PAC) so pactuadas com os ministros setoriais, considerando as orientaes das Cmaras de Governo, instncias estas de coordenao intergovernamental por reas-chave. J, no Chile, a Agenda Programtica de Governo se traduz anualmente em uma Matriz de Compromissos negociada com os respectivos ministros, a partir dos pedidos presidenciais.
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Capacidade de integrao transversal Ambos os sistemas operam em conjunto com outros sistemas governamentais de M&A. vital, portanto, examinar o grau de integrao com eles. A esse respeito, os casos em anlise retratam duas situaes diferentes. Uma, representada pelo Brasil, de articulao patente e, inclusive, de sobreposio integradora. Outra, de no-integrao, representada pelo Chile. No Brasil, no que se refere aos programas de governo, existem dois tipos de monitoramento: um, que prov o sistema em estudo a partir da Casa Civil, cujo foco so as prioridades do executivo; outro, que abastece o Sistema de M&A do Plano Plurianual (PPA) partindo do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, que controla o conjunto das aes governamentais no mbito do PPA. Esta situao caracterizada no informe respectivo como de sobreposio integradora, a que se justificaria pelo papel mobilizador e articulador da Casa Civil. Os mencionados sistemas, alm disso, compartem parte do pessoal e das informaes. Efetivamente, o informe proporciona vrias evidncias a esse respeito. Por exemplo, os monitores associados ao PPA (que realizam anlises crticas e sugestes de mudana) so usurios residuais do sistema na medida em que utilizam dados para o acompanhamento e apreciao do Plano Plurianual. Por outro lado, no sistema sempre se tem um monitor associado ao Ministrio do Planejamento que faz avaliaes peridicas das metas. Alm do mais, freqentemente os gerentes de metas coincidem com os gerentes de programa. Portanto, compartem-se dados, equipamentos e procedimentos entre os dois sistemas. No que diz respeito integrao do sistema ao restante do ciclo governamental, o que se destaca no caso do Brasil a sua relao com o oramento, pois ali a integrao se d em dois planos: I) pela sobreposio do sistema com o Plano Plurianual, o qual permite que os aspectos oramentrios das metas presidenciais sejam suscetveis de monitoramento (taxa de execuo), e II) porque os eventuais obstculos causados pela indisponibilidade oramentria podem ser detectados rapidamente e, portanto, resolvidos. Por outra parte, o fato de que em 2007 21 fosse institudo um comit gestor intersetorial para dirigir e monitorar as medidas do PAC, d conta de um especial esforo de integrao. Com efeito, o referido comit est composto pelos titulares da Casa Civil da Presidncia da Repblica, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, e do Ministrio da Fazenda. Dispe, ainda, de um grupo executivo, com o objetivo de consolidar as aes, estabelecer metas e acompanhar os resultados do PAC junto aos ministros setoriais, no qual a Subchefia de Articulao e Monitoramento da Casa Civil da Presidncia da Repblica (responsvel direto do sistema) atua como secretaria executiva. No Chile, pelo contrrio, a integrao com o oramento d a impresso de ser muito mais frgil. De acordo com o que se relata no informe especfico, somente a partir do ano 2006 que a Secretaria Geral da Presidncia (entidade responsvel pelo sistema) tem participado das comisses mistas da Direo de Oramentos com os setores, tentando assim, que todos os projetos da agenda fiquem includos no oramento.

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NT: Decreto n 6.025, de 22 de janeiro de 2007, publicado no Dirio Oficial da Unio em 22 de janeiro de 2007 Edio extra.

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Por outro lado, a integrao dos sistemas em estudo com a funo planejamento governamental est vinculada com o status concedido a ela pelos distintos pases. No Brasil, como assinalado, a funo est formalizada nos planos, cuja maior expresso o Plano Plurianual (PPA) sob a responsabilidade de um ministrio expresso (o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto). O sistema complementa o monitoramento do PPA concentrando-se nas aes estratgicas, sob o impulso de um promotor influente (a Casa Civil). No Chile no existem planos nacionais de desenvolvimento formalizados e, por sua vez, o ministrio criado durante a restaurao da democracia para cumprir funes nessas matrias (o Ministrio do Planejamento e Coordenao) tem-se concentrado paulatinamente na rea social. Paralelamente, conforme est registrado no respectivo informe, a Secretaria Geral da Presidncia da Repblica foi convertendo-se em um organismo relevante em matria de planejamento pela sinergia que teria gerado a concentrao em um mesmo ministrio a dupla funo de planejamento e controle. O planejamento, de qualquer modo, traduz-se em uma programao operacional da agenda presidencial e, em geral, qualificada como um planejamento reativo em termos operacionais. Vale salientar, ainda, que una integrao orgnica com os outros sistemas transversais no aparece referido em nenhum dos informes. Com efeito, no Brasil, a falta de comunicao com os outros sistemas tida como um obstculo para o adequado funcionamento do sistema; somente agora estaria prevista uma anlise dos dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, relacionado com o PAC, para avaliaes de impacto, porm o mecanismo ainda no est sistematizado.

c. Uso da informao A informao produzida por ambos os sistemas no pretende melhorar as polticas, muito menos ainda aprimorar os procedimentos de dotao oramentria. Embora as metas possam ser classificadas em oramentrias ou poltico-institucionais (caso do Brasil), os sistemas s se concentram nos seus monitoramentos se for com base na prioridade atribuda a elas pelo governo, procurando melhorar a coordenao governamental. Isso traa o perfil da natureza do acesso informao que fornece este tipo de sistema, e o seu consumo, como apreciaremos a seguir.

Credibilidade da informao A questo crtica da credibilidade da informao destacada de modo particular no informe sobre o Brasil, como j se enunciou. O crculo vicioso entre a baixa qualidade da informao e o escasso uso que dela se faz pareceria ser o centro do problema. Na nova verso do sistema brasileiro (orientado para o PAC) est previsto desenvolver uma ao conjunta com a Controladoria Geral da Unio, para controlar a qualidade das informaes, questo que no informe vista como problemtica posto que poderia redundar na deteriorao da oportunidade da informao.

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Acesso e consumo da informao incontestvel que o usurio (e, por conseguinte, o consumidor) principal deste tipo de sistemas no o presidente do executivo, mas o ministrio que tem a seu cargo a superviso ministerial e a coordenao macro-governamental. A cpula do governo vincula-se com o sistema somente de forma indireta e espordica, basicamente para enfrentar crises ou quando h necessidade de uma mediao de conflitos. E no Chile, registra-se que, com a presidncia h somente duas sesses por ano, para reviso do avano da programao governamental. No Brasil, a maior integrao que existe entre o sistema e outros de M&A (em especial, o do PPA) determina que tambm eles sejam usurios do sistema, mesmo que secundrios. Isso, aparentemente, no ocorre no Chile. Os nveis ministeriais atuam ao mesmo tempo como usurios dos sistemas, porquanto, como obvio, eles recebem retroalimentao por meio dos resultados gerados. No Chile, por exemplo, o sistema produz quatro relatrios anuais, mostrando a execuo trimestral, os quais so enviados aos ministros responsveis. Com base nesses relatos, no ms seguinte, ao fim de cada trimestre, formam-se mesas de trabalho intersetorial onde os representantes dos organismos executores as unidades de planejamento prestam informes justificativos, que abordam as causas dos atrasos e descumprimentos, com o intuito de discutir as medidas corretivas com os analistas dos setores envolvidos no sistema. Conforme destaca o informe relativo ao Brasil, no se discute os resultados entre o presidente e todos seus ministros, questo que pretende ser mudada na atualidade. Tambm no h evidncias de que os gerentes de meta usem a informao para seus prprios fins, nem que os ministros setoriais apiem o sistema, o que ajudaria a explicar o fato de que muitas vezes o sistema seja visto por eles como burocracia. No Chile, ao que tudo indica, somente alguns ministros o usam como uma ferramenta para programar e avaliar internamente as atividades ministeriais. Em correspondncia como sua orientao funcional, os dois sistemas so fechados. No Brasil, o acesso on line informao est restrita Presidncia da Repblica e ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, que quem coordena o Sistema de M&A do PPA. No Chile, o sistema tambm de uso exclusivo do governo, porm, ao que parece, envolve uma maior quantidade de funcionrios (580), todos interagindo com o sistema.

Impacto da informao A periodicidade do monitoramento varivel. No Chile, trimestral. No Brasil, mensal, entretanto pode ser bimestral ou, at semestral, de acordo com a natureza das metas; isso significa que, na maioria dos casos, prov-se alta direo do governo de informes mensais. O sistema monitorava, at sua reconverso, um total de oitenta metas mensais. De qualquer forma, o impacto visvel do sistema, segundo salientam os respectivos informes, na coordenao do governo, embora ela mesma tambm dependa de outros instrumentos e fatores, como o caso do estilo gerencial do ministro a cargo do sistema e o do prprio presidente.

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d. Sustentabilidade No Chile, o informe no d conta do tipo de financiamento nem do status funcional do pessoal lotado na unidade coordenadora do sistema. Contudo, o fato de que o sistema tenha permanecido por quatro perodos presidenciais d uma idia acerca da sustentabilidade do mesmo. Nenhum dos dois sistemas tem um aparelho normativo expresso. No Chile, uma lei de 1990 criou o Ministrio-Secretaria Geral da Presidncia, dando poderes a uma de suas divises (a Diviso de Coordenao Interministerial DCI) para monitorar a implementao do programa de governo. No ano seguinte, um decreto especifica as funes da DCI com maior detalhe e inclui a primeira meno s metas presidenciais. de se destacar, entretanto, que a unidade especfica encarregada da coordenao do sistema (a Direo de Coordenao Interministerial) cumpre tambm outras tarefas (designaram entre doze e quatorze analistas para o monitoramento por setores dos compromissos da agenda presidencial). No o que ocorre no Brasil, onde o rgo responsvel pelo sistema (a Subchefia de Articulao e Monitoramento da Casa Civil) foi institudo expressamente por meio de um decreto de 2004, com a obrigao principal de coordenar, monitorar e avaliar os resultados dos programas e projetos considerados prioritrios pelo Presidente da Repblica, assim como para assessorar o Ministro de Estado no acompanhamento dos objetivos e metas prioritrias definidas pelo primeiro mandatrio. Essa unidade conta com uma equipe de aproximadamente vinte pessoas, concentradas exclusivamente no sistema (uma mdia de cinco metas por funcionrio) e, exercendo, alm disso, as funes prprias da Secretaria-Executiva das Cmaras do Conselho de Governo coordenadas pela Casa Civil, articulando as aes estratgicas do governo. A unidade em referncia foi criada no interior da Casa Civil quase imediatamente depois que um decreto disps a reestruturao desse ministrio, atribuindo-lhe, entre outras, a misso consignada de avaliao e monitoramento da ao governamental e da gesto dos rgos e entidades da administrao pblica federal. Os recursos das unidades a cargo da coordenao dos sistemas, mesmo sem meno especfica, provem do Oramento Geral da Unio, o que permite presumir que a sua sustentabilidade financeira est assegurada.

e. Concluses O exame dos casos em estudo e a percepo de que os distintos atores entrevistados do conta de uma funo diferente das que convencionalmente so atribudas a um Sistema de M&A: o servio de coordenao governamental referente s metas que se consideram estratgicas e que abrange vrios ministrios.22 Por outra parte, os casos refletem a separao analtica entre ambos os sistemas de M&A. Efetivamente, esses dois conjuntos em estudo no pretendem fazer avaliaes; so tosomente sistemas de acompanhamento que, dentro de suas atribuies, ocupam-se em proporcionar informao sobre o que est acontecendo no tocante ao alcance de determinadas metas, mas sem, no entanto, avaliar seus resultados em termos de eficincia, efetividade ou desempenho financeiro.

Lembrar que as reas principais da aplicao de um sistema de M&A soem ser de: planejamento governamental, alocao do gasto, aprendizagem para melhoria da gesto de programas e na prestao de servios pblicos, e prestao de contas dentro e fora da administrao pblica.

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No obstante isso, a pergunta-chave, no que concerne institucionalizao desse tipo de sistema, a mesma observada em todos os outros casos: sua utilizao aos fins para os quais pretendem servir. A esse respeito, possvel tecer algumas concluses dos informes nacionais: Primeiro: esses so sistemas que constituem ferramentas teis para seus fins, neste caso, melhorar a coordenao estratgica governamental. A concepo de metas presidenciais e, por conseguinte, de foco e seletividade no monitoramento da agenda de governo contribuem para esse objetivo. Tudo indica, todavia, que a existncia, ou no, de um planejamento nacional sistemtico ou, pelo menos, de programas coerentes que abarquem os eixos intersetoriais do trabalho governamental, incidiria na institucionalizao desse tipo de sistema. No informe oriundo do Chile, um dos entrevistados exprime que a coerncia uma precondio para que os resultados se aproximem dos compromissos e, mesmo assim, ainda no foram construdos os eixos intersetoriais necessrios. Segundo: esses sistemas soem ser tambm frgeis, j que tm uma alta dependncia do contexto poltico-institucional no qual esto localizados. A natureza e a estabilidade das coalizes de governo e o perfil de liderana executiva, de fato, influem neles de forma determinante. Por exemplo, o refluxo que teria experimentado o sistema brasileiro no ano 2005 foi explicado no informe como o resultado de uma mudana no estilo de liderana na Casa Civil. No Chile, segundo sugerem as entrevistas, o peso concedido aos assessores diretos por um dos presidentes teria determinado, no seu perodo, a perda de influncia do MinistrioSecretaria Geral de Governo em matria de controle e planejamento governamental. Terceiro: eles so sistemas variveis no seu contedo, no obstante os seus relativamente altos graus de sustentabilidade. Tanto eles experimentam um deslocamento de ateno da categoria metas presidenciais para a categoria programa (como ocorre no Brasil), como ensaiam diferentes referncias (caso do Chile), que aparentemente poderiam inibir a total consolidao das suas ferramentas e funes. Transformaes mais substanciais esto acontecendo no Brasil, as quais implicam em uma reviso radical dos modelos e dos instrumentos do sistema, sugerindo, inclusive, a possibilidade de perda da sua natureza primitiva. Quarto: so sistemas auto-referidos por natureza e, por conseguinte, com um limitado espectro de usurios potenciais. Com efeito, so programados para atender as necessidades intragovernamentais. Somente no Chile existe uma conexo indireta com o Congresso, porque os balanos da gesto integral dos servios, que devem ser-lhes apresentados anualmente, contm os resultados do sistema. Entre os aspectos que, de acordo com os entrevistados, poderiam incidir positivamente na institucionalizao dos sistemas, relatam-se os seguintes: a) Permanncia e formao contnua do pessoal lotado nas respectivas unidades coordenadoras. No Brasil, aparece expressamente relevado o problema da rotatividade de pessoal. b) Extenso dos sistemas nos nveis subnacionais. No Chile relata-se a inteno de uma ampliao nesta direo para facilitar, com a dimenso espacial, a localizao das causas ou descumprimentos dos compromissos governamentais. c) Suporte legal que garanta a existncia dos sistemas, a continuidade de seus recursos e o financiamento de suas expanses.23

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Este assunto especialmente relevante no caso chileno.

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CAPTULO V.
SISTEMAS COM UMA ORIENTAO PREDOMINANTEMENTE ECONMICA

Introduo Neste captulo comparamos aqueles sistemas que tm em comum uma orientao predominantemente econmica. Caracterizam-se por ter como objetivo prioritrio o de contribuir para a racionalizao e a melhoria da eficincia do gasto pblico, refletida na adequada alocao dos recursos humanos e financeiros na administrao pblica. Portanto, so sistemas de M&A que esto intrinsecamente ligados, se no enraizados, com os sistemas de elaborao oramentria e finanas pblicas. Diferem notavelmente dos anteriores porque a ateno dada ao planejamento das estratgias e polticas pblicas nacionais e setoriais ainda que relevante em alguns casos considerada como um componente subordinado ao ciclo da gesto oramentria. Dentre os pases estudados, encontramos sistemas deste tipo no Chile, o Sistema de Controle de Gesto (SCG), da Direo de Oramentos (DIPRES) 24 do Ministrio da Fazenda; no Peru, o Sistema de Acompanhamento e Avaliao do Gasto Pblico (SSEGP), coordenado pela Direo Nacional do Oramento Pblico (DNPP) do Ministrio de Economia e Finanas (MEF); no Mxico, o Sistema de Avaliao do Desempenho (SED), coordenado por um ncleo estratgico integrado pela Secretaria da Fazenda e do Crdito Pblico (SHCP), a Secretaria da Funo Pblica (SEP) e o Congresso Nacional da Avaliao da Poltica Nacional de Desenvolvimento Social (CONEVAL); no Paraguai, o Mdulo de Controle e Avaliao Oramentria do Sistema Integrado de Programao Oramentria (MCE-SIPP), coordenado pelo Departamento de Controle Financeiro e Avaliao Oramentria da Direo Geral de Oramento no Ministrio da Fazenda; e na Argentina, o Sistema de Acompanhamento e Avaliao da Execuo Oramentria (SSEEP), coordenado pela Oficina Nacional de Oramento no Ministrio da Economia e Produo. Como se observa, todos estes sistemas encontram-se localizados nos Ministrios da Fazenda ou de Economia e Finanas dos respectivos pases e, especificamente, nos departamentos de oramento, o que vem contrastar com aqueles revisados nos captulos anteriores, que so coordenados pelas entidades de planejamento nacional. Todos eles se enquadram,

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NT: Todas as siglas so as originais do texto espanhol.

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com variaes de intensidade, dentro de uma conjuntura caracterizada pela deciso explcita de gerar as condies favorveis criao de um oramento orientado para resultados (POR), ou para substituir a estrutura e as atividades do oramento de formato tradicional para a nova modalidade de oramento para resultados propriamente dito (PPR). A modalidade PPR implica elaborar, aprovar, executar e avaliar um oramento a partir dos resultados, enquanto que a modalidade POR incorpora os resultados como um elementochave no ciclo oramentrio mediante metodologias, processos de trabalho e instrumentos que permitem incorporar de maneira sistemtica, explcita e transparente a informao sobre o desempenho (...) em cada um dos processos de tomada de decises e em cada um dos nveis das organizaes pblicas (Shack, 2007). Tanto a implantao do PPR como a do POR requerem mudanas institucionais de grande vulto. Essas supem, alm de uma transformao cultural, adequar os procedimentos do sistema de administrao financeira, em conjunto (oramento, tesouraria, endividamento e contabilidade), com os de outros sistemas administrativos, tais como o de controle, aquisies, pessoal, investimentos e outros, e que implicam em considerar todas as fases do ciclo oramentrio, e no, apenas, as de programao e formulao. Em ambos os casos, a dimenso temporal chave: trata-se de considerar o desempenho passado (pelo menos o do ano fiscal anterior), presente (a partir do exerccio fiscal corrente, inclusive uma previso para fechamento); e previsto para um futuro imediato, no ano fiscal para o qual se est formulando o projeto de oramento (Shack, 2007). Como era de se esperar, esses sistemas esto diretamente vinculados com outros esforos de modernizao da administrao financeira do setor pblico, tais como a criao do Sistema Integrado de Administrao Financeira (SIAF) e do Sistema Nacional de Investimento Pblico (SNIP), instrumentos que foram generalizando-se na regio desde os anos 80 e 90, com o objetivo de melhorar a eficincia e a eficcia da administrao fiscal e do investimento pblico, respectivamente.25 Apesar dessas similitudes na orientao bsica, como no caso dos sistemas predominantemente polticos, chegamos concluso de que possvel categorizar os sistemas predominantemente econmicos em dois grandes grupos, de acordo com o modelo que pareciam utilizar os pases para conduzir a dotao dos recursos. Como sugere Schick (2005), pases como o Chile, Peru e Argentina, tm utilizado primordialmente o oramento como ferramenta para alocao, enquanto que nos pases como o Mxico e Paraguai existe um planejamento plurianual plasmado em um Plano Nacional de Desenvolvimento, que procura orientar as decises a mdio prazo. Essa caracterstica institucional, supe-se, que afeta os traos dos sistemas de M&A orientados para os resultados que aparecem, e que tambm interagem com a deciso de optar por sistemas predominantemente polticos ou econmicos para produzir as peculiaridades de cada sistema em cada pas. Analisamos primeiro os casos do SCG do Chile, do SSEGP do Peru e do SSEEP da Argentina 26, e, depois, os casos do SED do Mxico e do MCE-SIPP do Paraguai.

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Para uma breve descrio dos SIAFI e dos SNIPP, veja-se o Anexo I. A respeito deste caso, s sero feitos alguns comentrios, de acordo com o que seja possvel derivar do respectivo informe.

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1. Sistemas multifuncionais em contextos de lgica oramentria: o SCG do Chile, o SSEGP do Peru e o SSEEP da Argentina Coordenado pela Direo de Oramentos do Ministrio da Fazenda, o Sistema de Controle de Gesto (SGC) do Chile foi convertido em um instrumento-chave, relativamente maduro, para desenvolver paulatinamente um oramento orientado para resultados nessa nao. A legislao, a partir dos anos 90, estabelece consecutivamente a obrigao das organizaes de prestar contas sobre os resultados de suas gestes entidade encarregada de racionalizar o gasto, a Direo de Oramento (DIPRES) do Ministrio da Fazenda, criando, pouco a pouco, uma srie de iniciativas desde 1994, que se converteriam, no ano 2000, em um sistema unificado. Seus objetivos combinam a eficincia da alocao dos recursos pblicos e o melhoramento da gesto dos programas e servios que os usam. Trata-se de um modelo de M&A do desempenho da gesto oramentria. Com efeito, a informao produzida faz parte dos materiais que sustentam o projeto de lei de oramento que recebe a Comisso Especial Mista de Oramento do Congresso, todos os anos. Essa informao considerada tambm ao longo das diversas etapas do processo oramentrio; os indicadores de desempenho, as avaliaes de programas e os relatrios de execuo de programas so revisados durante a avaliao oramentria do exerccio fiscal anterior; e os resultados so usados para discutir os projetos de oramento entre a DIPRES e os organismos setoriais onde se comprometem as metas fiscais mediante indicadores e compromissos que, quando aprovados no oramento, recebero acompanhamento durante o exerccio fiscal seguinte. Em conjunto, esse sistema e o Sistema de Acompanhamento da Programao Governamental (SPG), liderado pela Diviso de Coordenao Interministerial do MinistrioSecretaria Geral da Presidncia (descrito em outro captulo deste informe), garantem a institucionalizao de uma gesto do oramento para resultados que, segundo o estudo de caso, opera eficazmente entre as instituies pblicas do Chile. Diversamente, o Sistema de Acompanhamento e Avaliao do Gasto Pblico (SSEGP) do Peru, coordenado pela Direo Nacional do Oramento Pblico (DNPP) do Ministrio de Economia e Finanas (MEF), um sistema em formao que busca apoiar uma gesto do oramento para resultados que ainda est em processo de gestao. O estudo de caso indica que desde sua criao oficial no ano 2004, o desenvolvimento do SSEGP tem sido voltil e muito escasso, at que um renovado interesse surgiu em 2007. Como no Chile, o novo sistema do Peru conta com uma base ao existir previamente uma srie de instrumentos e ferramentas de M&A criados de forma independente com as suas respectivas normas, neste caso entre 1997 e 2004. Esses desenvolvimentos ocorrem em um contexto de estabilidade macroeconmica fortalecida pelas leis de transparncia e de responsabilidade fiscal, para garantir esta e o crescimento econmico do Peru. Nesse contexto, prope-se o Marco Macroeconmico Plurianual, marco fiscal a mdio prazo, para programar os recursos em ciclos de trs anos, em torno do Oramento Geral da Repblica. A idia de um sistema integrado de M&A surge oficialmente em 2004, mas comea a concretizar-se trs anos mais tarde, quando a Lei de Oramento do Setor Pblico para esse ano volta a enfatizar os processos de M&A ao introduzir a iniciativa do Oramento para Resultados (PPR). Em particular, cogita-se para o ano fiscal de 2007 a introduo progressiva do oramento para resultados, baseado na programao estratgica e na medio do desempenho, bem como em um sistema de avaliao e na avaliao por monitoramento participativo do gasto. O SSEGP o sistema de avaliao e componente fundamental do PPR. Uma comparao entre dois sistemas com to diferente grau de maturidade pode ser problemtica e inclusive injusta. Convida-se a considerar os contrastes entre esses sistemas, no que um seja melhor do que o outro, apenas para ilustrar os dois extremos de um continuo
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cujos graus de diferenciao relacionam-se com diferenas de idade e maturao. O SCG do Chile conta com sete anos de desenvolvimento (props-se como um sistema unificado formalmente no ano 2000) alm de mais seis de preparao (o primeiro instrumento aparece em 1994); j o SSEGP do Peru no conta com um ano de desenvolvimento (comea sua implementao em 2007) sem contar os trs anos de ebulio (props-se como um sistema unificado formalmente no ano 2004) e sete de preparao (criao de instrumentos de administrao financeira entre 1997 e 1998). Um terceiro sistema que possvel incluir nesse grupo tem caractersticas mais delimitadas: o sistema de monitorizao da execuo oramentria (aqui designado com as siglas em espanhol, SSEEP) dArgentina, regulado pela Lei de Administrao Financeira e de Sistemas de Controle do Setor Pblico Nacional, sancionada em 1992, e que a partir de 1994 comea a perfilar-se como um sistema de informao trimestral de indicadores fsicos dos programas.27

a. Diversificao funcional e instrumental Funes O SCG do Chile realiza sua vocao multifuncional a partir da diversificao das ferramentas que lhe permitem considerar tanto a funo de gesto do oramento como a de melhoramento da gesto institucional e de prestao de contas. A funo de planejamento e a de controle da agenda programtica, pelo contrrio, de responsabilidade de outro sistema, o SPG, existindo em conseqncia uma diviso do trabalho e uma relativa complementaridade entre os sistemas que conformam o horizonte de M&A para resultados no Chile. O objetivo prioritrio do SCG tornar mais transparente, e melhor, a anlise e a formulao do oramento pblico, contribuindo desta forma para a eficincia na alocao dos fundos pblicos nos distintos programas, projetos e instituies, propiciando ainda uma melhor gesto destas. Busca, portanto, conter as despesas inerciais e aprimorar a qualidade do gasto total. Da mesma forma, o SSEGP do Peru trata de prover informao oportuna, confivel e pertinente que ajude a decidir como alocar e executar os recursos escassos com o fito de maximizar o bem-estar social" e oferecer informao sistemtica sobre os resultados e impactos dos produtos e servios pblicos. Seus objetivos propem-se a: aperfeioar a gesto e a funcionalidade do estado; melhorar a transparncia e a prestao de contas da gesto pblica; aprimorar e articular os mecanismos de retroalimentao dos processos de planejamento e oramentao. Observa-se nesses objetivos tambm uma vocao multifuncional para o sistema, onde melhor gesto, prestao de contas e dotao de despesas vo de mos dadas. Em si, o sistema enfatiza o oramento e a alocao do gasto, a prestao de contas, e o planejamento setorial e programtico. Entretanto, apesar do discurso, no h evidncias de que se tenha prestado ateno ao aprendizado e melhoria da gesto. Comea-se a notar, nessa descrio, uma diferena significativa na nfase no planejamento que est incorporada desde o incio na SSEGP, elemento que por programao est excludo do SCG do Chile. Por sua parte, na Argentina, no obstante a vocao multifuncional, a nfase parece estar s no apoio ao processo de deciso oramentria, vinculando recursos com desempenho comprometido e alcanado. As distintas entidades estabelecem metas anuais, cujo avano se

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O informe relativo Argentina tambm menciona um sistema de acompanhamento de metas implantado desde 2001 pela Oficina Nacional del Presupuesto, sem, no entanto, subministrar dados a respeito.

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reflete em uma programao trimestral que deve ser informada Oficina (Departamento) Nacional de Oramento. Isso d crdito solicitao de recursos para o exerccio. Os ajustes que sejam necessrios podem solicitar-se antes da abertura de cada trimestre para a reprogramao dos trimestres seguintes. Deste modo, a programao fsica valida o requerimento de cotas de despesa. Os relatrios trimestrais so a base sobre a qual se elabora o Informe de Avaliao dos Resultados da Gesto, que incorporado na Conta de Investimentos que se remete ao Congresso da Nao, de ano em ano, antes do dia 10 de junho subseqente ao ano informado.28 Em 2005, no texto da apresentao da Conta de Investimentos se assinala que ela a prestao de contas do Poder Executivo ao Poder Legislativo relativamente gesto financeira e fsica levada a cabo pela administrao pblica nacional, mediante o emprego do Oramento Nacional.

Ferramentas Para cumprir seus objetivos, o SCG do Chile utiliza as seguintes iniciativas que representam tcnicas e instrumentos de controle da gesto ligada ao oramento. A data entre parnteses indicam quando foram criados, ou reformulados, para demonstrar seu aparecimento paulatino ao longo de mais de uma dcada (desde 1994), at que foram unificados em um s sistema no ano 2000: Indicadores de desempenho (1994-1997 e 2001). Oferecem informao acerca do cumprimento das metas comprometidas em um exerccio do oramento, para a DIPRES e para o Congresso Nacional. Avaliao de programas e instituies. So de trs classes: de programas governamentais (EPG), de impacto (EI, 2001), e de compreensibilidade do gasto (ECG, 2002). a partir delas que se geram compromissos de melhoramento dos programas ou organismos avaliados e o monitoramento do cumprimento dos mesmos. Formato padro para a apresentao de financiamentos de programas pblicos / fundos de concorrncia (2001). Utiliza-se a matriz de marco lgico para fazer a anlise prvia para aprovao dos programas. Programas de melhoria da gesto (PMG, 1998 e 2001). Negociam-se objetivos de melhoria de gesto em cinco grandes reas que abrangem onze sistemas de suporte (por exemplo, recursos humanos) em todas as instituies pblicas, e o seu cumprimento vincula-se a bonificaes para os funcionrios. A partir de 2005 agrega-se o Programa de Marco Avanado, um modelo de acreditabilidade externa de gesto segundo a norma ISO 9001:2000. Balanos de gesto integral (BCI, 1997 2 2000). Informe para o parlamento, com os aspectos mais relevantes da gesto institucional para a anlise da gesto financeira dos servios pblicos, e para a avaliao da execuo financeira que a DIPRES realiza durante o primeiro semestre de cada ano. Essa lista ilustra a riqueza e a variedade dos instrumentos, e sugere que existe um balano entre o uso do monitoramento e da avaliao para cumprir as suas funes. Os vrios tipos de monitorao cobrem todas as instituies. Por outro lado, a deciso sobre quais programas avaliar se inicia no Comit Interministerial (MIDEPLAN/Ministrio da Fazen-

A Lei de Administrao Financeira estabelece que a Conta de Investimentos deve incluir comentrios sobre o grau de cumprimento dos objetivos e das metas previstas no oramento, sobre o comportamento dos custos e dos indicadores da eficincia da produo pblica, e sobre a gesto financeira do setor pblico nacional.

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da/SEGPRES) e se acorda depois com o Congresso, para incluso no Protocolo do Oramento, escolhendo-se programas problemticos ou prioritrios. No caso do SSEGP do Peru, a trs anos da criao do sistema, existe uma lista de ferramentas igualmente variadas, mas que ainda no foram implementadas. Com efeito, o decreto de 2004, que instituiu o SSEGP, dispe que cada ministro deve identificar anualmente as prioridades, bem como apresentar ante o Conselho de Ministros um plano para a implementao das propostas referentes s medidas de transparncia e outras como eliminao de despesas injustificadas, melhorias na estrutura organizacional do prprio setor, e um sistema de prestao de contas sociedade em geral. Todavia, no existem evidncias de que essas demandas fossem implantadas nos anos que vo de 2004 a 2007. Quando a Lei do Oramento de 2007 estabelece a aplicao da gesto oramentria baseada em resultados, surgiu de novo o interesse por conceber instrumentos para articular o planejamento estratgico com a elaborao oramentria. Dentre eles esto: a programao oramentria estratgica, as metas fsicas nacionais, regionais e locais para atingir as atividades prioritrias, os indicadores de resultados, e as provas-piloto de avaliao que oferecero corretivos na gesto dos programas avaliados. A lei dispe que a programao oramentria estratgica se introduza em todo o setor pblico peruano para o oramento de 2008, convertendo-se no instrumento-chave para a articulao dos planos estratgicos setoriais e institucionais com a programao oramentria. Dispe, tambm, que os indicadores de resultados sejam obrigatrios para todas as entidades do governo nacional, regional e local. Dada sua criao recente, esses lineamentos gerais no foram postos em funcionamento ainda, mas, para constituir o SSEGP, tm sido identificados os seguintes instrumentos de M&A: Metas oramentrias. Valores por alcanar em termos de insumo e produto. Indicadores de desempenho. Parmetros para M&A das metas. Avaliao das polticas pblicas. Avanos e impactos da ao pblica mediante linhas de interveno. Avaliao institucional integral. Resultados atingidos nas entidades no cumprimento das funes e atividades. Estudos de acompanhamento do gasto pblico. Aplicao de tecnologias, como o Public Expenditure Tracking Survey. Balano da gesto. Relatrios padronizados semestrais sobre conquistas e resultados, elaborados pelos rgos. A relao do SSEGP com o planejamento estratgico aparente quando se considera o estabelecimento, no mesmo ano (2007), por decreto, de um Acordo Nacional com doze temas prioritrios, contendo 61 polticas transversais de aplicao obrigatria em todos os ministrios e entidades do governo.29 O decreto estabelece que se faa monitorao semestral das metas e dos indicadores anuais de cada ministrio, relativamente ao cumprimento das polticas de suas respectivas competncias, e que as metas devem corresponder aos programas plurianuais, e a suas estratgias de investimento e gasto social. O estudo de caso indica que at a data de seu encerramento, a maior parte das metodologias e instrumentos de M&A (...) no tinham sido elaboradas, nem sequer divulgadas.

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Os temas so: descentralizao; igualdade de gnero; juventude; povos andinos, amaznicos, afro-peruanos e sio-peruanos; pessoas portadoras de deficincias fsicas; incluso; extenso tecnolgica, meio-ambiente e competitividade; aumento das capacidades sociais; emprego e micro e pequena empresa; simplificao administrativa; poltica de anti-corrupo; poltica de segurana e defesa nacional.

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medida que forem desenvolvendo-se, seu conjunto poderia oferecer um bom balano entre avaliao e acompanhamento, e refletiria claramente o anseio de diversificar as ferramentas, o que, por sua vez, implicaria abrir caminho em direo a uma diversificao funcional. No obstante isso, como no Chile, cabe destacar que vrios sistemas com instrumentos de M&A criados entre 1997 e 2004 (portanto, prvios ao sistema em estudo) constituem a base em torno da qual se organizar o novo sistema peruano. Eles incluem o SIAF-SP, o SNIP (com seu sistema de monitoramento SOSEM), o SPESEM (Sistema de Planejamento Estratgico-Setorial Plurianual), e o SICAR (Sistema de Incentivos mediante Convnios de Administrao para Resultados ou Acordos de Gesto). A relao entre os dois sistemas financeiros com o SSEGP ser discutida na seo sobre coerncia institucional. A breve apresentao dos dois ltimos e a sua relao com o SSEGP que se far a seguir procura oferecer luzes sobre as condies existentes para o avano de sua implementao. O Sistema de Planejamento Estratgico-Setorial Plurianual (SPESEM)22 vem desenvolvendo-se, desde o ano 2000, como instrumento para gerar o Plano Estratgico Nacional. Trata-se de planos que articulam os lineamentos da poltica de cada setor com as polticas nacionais, e que, por sua vez, desdobram-se no Plano Estratgico Plurianual (em termos institucionais), no Plano Estratgico Institucional (enquanto dossi oramentrio), e no Plano Operacional Anual (no mbito da unidade executora). Para o ambiente institucional geram-se indicadores de insumo, produto, resultado e impacto; para o dossi oramentrio criam-se indicadores de insumo, produto e resultado. At o presente, esses planos se negociam entre cada setor e a Direo Geral de Assuntos Econmicos e Financeiros do Ministrio de Economia e Finanas; j a Direo Nacional de Oramento Pblico (DNPP) se responsabiliza por trabalhar com o setor do Plano Operacional e sua traduo ao Oramento Anual. Os Convnios de Administrao para Resultados ou Acordos de Gesto, so contratos entre a Controladoria Geral da Repblica (CGR) e a DNPP, com as entidades estatais ou empresas pblicas, efetuando avaliaes de cumprimento (realizada pela CGR) e concedendo incentivos (bnus de produtividade autorizados pela DNPP) para melhorar a ao institucional. Tudo indicava que o novo sistema do Peru utilizaria a arquitetura e os indicadores de desempenho do SPESEM como base de insumos para fazer M&A. Entretanto, no ficou claro no estudo realizado, a seguinte questo: qual ser a sua evoluo dentro do desenvolvimento da nova arquitetura para a implantao do PPR, j que a mesma ser conduzida pela DNPP. Tampouco ficou esclarecido se os Convnios de Administrao para Resultados, ou Acordos de Gesto, desaparecero ou se sero paralelamente mantidos; no entanto, o que ficou patente foi: 1) no aparecem na lista de ferramentas acima oferecidas; 2) o monitoramento se realiza pela Controladoria e no pelo Ministrio de Economia e Fazenda; e 3) o estudo relata que os resultados desses processos de M&A tem, positivamente, efeitos concretos no comportamento das agncias envolvidas. Portanto, no mnimo, tornar-se-ia necessrio um esforo de integrao horizontal com essa ferramenta. O sistema argentino emprega indicadores de desempenho e avaliao de programas de governo.

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b. Coerncia institucional Capacidade de integrao vertical O estudo do SCG do Chile no oferece muita informao sobre a integrao vertical do sistema, a no ser indicar que alto o nvel de integrao entre as ferramentas que constituem o referido SCG. de conhecimento pblico que cada uma delas tem se consolidado e refinado ao longo do tempo e que existem relaes slidas entre os funcionrios da DIPRES e suas contrapartes em cada entidade, o que garante certo grau de coordenao vertical. Com efeito, o informe descreve um processo cclico que comea com as instituies pblicas, vai at a DIPRES e termina no Congresso Nacional; e nele o fluxo de informao ocorre nos dois sentidos, de vez que os servios produzem informao de execuo e recebem exigncias na forma de compromissos. No Peru, j que ainda no existe na prtica um sistema para observar densidade da integrao vertical ou transversal, preciso analisar a coerncia da arquitetura atual pela sua importncia para a implantao do SSEGP. Com relao integrao vertical, tomando o sistema de planejamento estratgico SPESEM como referncia, o estudo sugere que h uma boa articulao entre o Plano Estratgico Setorial Plurianual, o Institucional, e o Operacional Anual, uma vez que existem muitas famlias de indicadores que podem ser separados para fazer anlise. Contudo, o mesmo informe assinala, tambm, que no existe evidncia de mecanismos de coordenao para harmonizar os indicadores de desempenho gerados em termos de polticas setoriais, seus programas, as organizaes que as implementam, e os servidores que as administram. Tampouco se verifica a existncia de mecanismos articulados de M&A nos programas de cobertura multissetorial. Por outra parte, o informe destaca o fato de que outros sistemas financeiros como o SIAF e o SOSEM (sistema informatizado que respalda o SNIP) oferecero informao de utilidade para o novo sistema de avaliao. Todavia, o mesmo documento indica que os entrevistados consideram baixa a articulao entre esses sistemas e as unidades executoras. Tambm apontam para o fato de que no existem interfaces nem aplicativos informatizados especficos (nada alm dos que j usa a DNPP para os processos de M&A oramentrios [...]) que vinculem automaticamente a informao que o SIAF, SNIP e SPESEN contm, o qual pode criar obstculos para o SSEGP cumprir a sua funo. Efetivamente, a evidncia sugere que, mesmo quando a existncia prvia de todas essas ferramentas e sistemas representa uma oportunidade para o desenvolvimento do SSEGP (de ser integrados de uma maneira coerente), a sua simples aplicao, ou ajuste, pode no garantir o efetivo cumprimento da funo do novo sistema. Por exemplo, com referncia ao uso da informao relativa aos resultados da gesto gerada pelos mecanismos existentes, diz o informe que: no caso peruano, na prtica, no ocorre tal retroalimentao, e os resultados do exerccio de M&A no so utilizados para a reformulao dos lineamentos da poltica (planejamento) nem do oramento, o qual notoriamente inercial. O estudo indica que o SSEGP criado, precisamente, para abordar essa realidade. Entretanto, nada se esclarece acerca do modo como sero abordados os desafios aqui colocados, os quais no desaparecero durante a implantao do sistema.

Capacidade de integrao transversal No SCG chileno, a evidncia sugere que existe uma boa sincronizao temporal entre a gerao da informao de M&A e o seu uso nas diferentes fases do processo oramentrio. Mes86

mo assim, relatam-se alguns problemas de coordenao entre o SCG e o sistema SPG. De fato, existe uma coordenao informal; por exemplo, desde 2006, a Direo de Coordenao Interministerial da Secretaria Geral da Presidncia (entidade que coordena o SPG) participa das comisses de DIPRES (entidade que coordena o SCG). Porm, a baixa institucionalizao dessa coordenao causa problemas para as agncias que devem responder s demandas de ambas as entidades. Por exemplo, o estudo de caso indica que o crescimento das ferramentas poderia ter produzido descoordenao e promovido um alto nmero de solicitaes de informao s agncias, afetando-lhes o trabalho. No caso do Peru, a transio formal para um oramento para resultados e a criao de um sistema unificado de M&A (o SSEGP) buscam, precisamente, sincronizar e articular os processos de planejamento e de oramento de uma maneira expedita. Contudo, isso ainda uma aspirao, j que o esforo de implementao comeou somente em 2007. A evidncia com relao aos sistemas existentes no oferece garantias. Os entrevistados durante os estudos consideram que o grau de coordenao entre os sistemas de planejamento, oramento e estatstica com os de M&A baixo, e que ainda no h procedimentos para capacitar funcionrios nem para difundir o novo sistema. Na Argentina, atualmente, existe um oramento por programas centrado nos produtos. Somente agora est se desenvolvendo cinco experincias piloto de programas sociais orientados para resultados com o intuito de concretizar um oramento orientado para resultados30. Utiliza-se, para tanto, uma metodologia sustentada em indicadores de resultado, com o propsito de compatibilizar os aspectos financeiros do Oramento Nacional e as metas fsicas de prestao de servios com os objetivos das polticas, avalizadas com documentos oficiais. Cabe salientar que algumas das pessoas entrevistadas sugerem que o sistema atual da Argentina carece de articulao devido ausncia de implantao dos planos estratgicos, por causa da resistncia de algumas autoridades em explicitar seus compromissos no interior das organizaes. De fato, no informe sustenta-se que no se pode falar em existncia de sincronia entre a aprovao do oramento e a elaborao dos objetivos, das metas e dos indicadores que se desenvolvem durante o planejamento estratgico. Pretende-se alcan-la, mas ainda no se conseguiu harmonizar as metas fsicas e as financeiras. O planejamento, ressalta-se, observado como uma questo sempre pendente. Por outra parte, o Oramento Plurianual, instrumento idneo para fomentar uma maior planificao estratgica a mdio prazo, com indicadores mensurveis, ao que parece, no teve um impacto significativo na gesto das entidades.31

c. Uso da informao Os principais usurios do sistema chileno SCG so os funcionrios da DIPRES e o Congresso Nacional, atores que precisam da informao para tomar decises durante as diversas fases do ciclo oramentrio. A evidncia indica, segundo o estudo pertinente, que o SCG possui caractersticas de credibilidade, acesso e consumo de informao, suficientes para constituremse em elementos positivos e significativos para a institucionalizao do sistema. Ao mesmo tempo, o seu principal suporte o de especializar-se na promoo da eficincia no uso dos

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Ao que tudo indica, o imperativo que gera o cumprimento das Metas do Milnio est na base dessas experincias-piloto. 31 Deve-se esta ltima observao a Gerardo Ua (mensagem eletrnica de Roberto Panzardi, 5 de dezembro de 2007).

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recursos pblicos converte-se em uma fragilidade quando se considera o impacto final da informao, posto que no existe uma relao direta entre a informao que sai do sistema e o planejamento estratgico das polticas pblicas. O informe enfatiza a necessidade de encerrar o ciclo de avaliao unindo os resultados a exerccios de planejamento estratgico. No caso peruano, supe-se que os principais usurios do SSEGP seriam os diversos rgos que, no MEF, participam da tomada de decises oramentrias e, eventualmente, o Congresso. Por sua vez, o MEF informa periodicamente ao Conselho de Ministros e, em teoria, existem outros utentes potenciais como a Controladoria, as prprias reparties pblicas e a sociedade em geral. O estudo em questo sugere que, no geral, o grau de utilizao da informao gerada pelos instrumentos de M&A existentes baixo e que, considerado o estgio incipiente em que se encontra o SSEGP, seus impactos no processo oramentrio so bastante reduzidos, assim como a sua integrao com outros sistemas de gesto que apiam a tomada de decises. As observaes sobre credibilidade, acesso, consumo e impacto referem-se aos instrumentos de M&A e aos sistemas de informao existentes que complementaro ou que sero incorporados ao sistema em formao.

Credibilidade da informao No SCG do Chile, o grau de amadurecimento dos instrumentos e o refinamento de suas metodologias ao longo do tempo garantem que a qualidade da informao seja relativamente alta. O estudo de caso relata que existe um apreo geral pela objetividade das ferramentas e pela credibilidade da informao proporcionada. Todavia, os problemas derivados da falta de coordenao com o SPG (j mencionados) sugerem que ainda h possibilidades de melhorar a qualidade da informao. Por exemplo, o trabalho indica que alguns entrevistados relatam que coleta-se informao difcil de processar por causa da sua variedade e do seu elevado volume, alm de que, em alguns casos, os indicadores pedidos pelas diversas iniciativas no usam os mesmos conceitos nem tm a mesma periodicidade ou carecem de definies em comum. No caso peruano, o estudo revela um baixo grau de confiabilidade na informao e uma cobertura pequena da totalidade do gasto pblico. No que diz respeito ao sistema argentino, alerta-se sobre a existncia de pontos frgeis nos sistemas de informao internos das entidades com relao quantificao das metas fsicas incorporadas aos programas oramentrios. Com efeito, os informes sobre a Conta Investimento, realizados pela Auditoria Geral da Nao nos ltimos anos, reiteradamente tm includo uma objeo no que tange qualidade da informao proporcionada pelos sistemas de monitoramento das metas fsicas do oramento.

Acesso informao O estudo de caso chileno conclui, sem dvida alguma, que a informao conhecida no Congresso, seu usurio final. Da mesma forma, toda a informao que se produz est disponvel para o pblico na web, alm de que o sistema conhecido e usado, inclusive, por instituies privadas da oposio. Como ponto fraco, o trabalho aponta a ausncia de canais de participao dos cidados no sentido inverso. O informe relativo ao Peru documenta um baixo grau de entendimento e uso por parte da sociedade civil, enquanto que as entidades pblicas, o Congresso e a Controladoria no utilizam os informes oriundos dos sistemas existentes.
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Consumo da informao A opinio geral com relao ao SCG do Chile que a informao se usa e se considera como um meio que rompe com o tradicional secretismo, ou reserva, das instituies no Chile. Existem algumas crticas acerca do modo de usar a informao no Congresso, especialmente por parte dos parlamentares situacionistas, que tomam decises diferentes daquelas que a informao sugere. Ainda assim, esse no um problema do sistema em si, pelo contrrio, um caso de apropriao indevida por alguns usurios. No Peru, embora exista um relativo grau de demanda de informao, o acesso efetivo mesma baixo, assim como seu consumo. Tambm pouca a ateno que as reparties do s observaes postas com relao aos seus respectivos desempenhos e, da mesma forma, escassa a considerao que se d aos procedimentos corretivos.

Impacto da informao A informao produzida pelas ferramentas do SCG aproveitada pelos funcionrios da DIPRES para tomar decises sobre o oramento. Entretanto, h espao para melhorar o impacto, pois essa a concluso do estudo de caso a partir de um exerccio de anlise dos impactos finais dos programas sociais no Chile e sua relao com os indicadores de desempenho e os compromissos institucionais. O trabalho sugere que, embora a evidncia oferea boas notcias quanto existncia, qualidade e acesso dos dados utilizveis, por outra parte existe o inconveniente de que esses dados ainda no so integralmente aproveitados para mensurar o impacto das ferramentas do SCG de DIPRES. Recomenda-se, portanto, uma maior coordenao entre a DIPRES e o MIDEPLAN, para avaliar o impacto global, final, dos diversos programas/servios agrupados e, inclusive, para calcular um indicador de impacto global do SCG que permita quantificar a contribuio da implantao das ferramentas do SCG na melhoria da gesto dos servios pblicos. O diagnstico e a discusso refletem o grau de sofisticao e de desenvolvimento alcanado pelo SCG, j que na maioria dos outros pases a preocupao continua sendo com os problemas de qualidade, acesso e uso da informao. No caso do Peru, conforme o estudo, os sistemas de informao proporcionam poucos dados sobre o desempenho e, por isso mesmo, no so levados em conta, pelo menos sistematicamente, quer no processo oramentrio, quer no de planejamento. Em geral, a planificao e a elaborao do oramento continuam sendo processos marcadamente inerciais. A constatao do pouco uso da informao proveniente das ferramentas existentes faz presumir que quem implementa os mecanismos necessrios ao desenvolvimento do novo sistema de M&A (em formao) est enfrentando um grande desafio para que o mesmo possa cumprir a sua funo de oferecer uma informao crvel, acessvel e consumvel por aqueles que tomam decises. A respeito da Argentina, o relatrio destaca que o oramento aprovado pelo congresso sofre constantes modificaes, e que esse fato desalenta o bom efeito que poderia ter a informao gerada pelo sistema. Os gestores do sistema qualificam como uma fortaleza a prerrogativa que possui a rea coordenadora do mesmo para interromper os desembolsos financeiros como castigo queles que no entregam a informao trimestral exigida. Mas, em geral, relata-se um baixo grau de inter-relao e impacto da informao que provm do sistema na hora de adotar as decises oramentrias, tanto em termos estratgicos quanto nos operacionais.
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Vale salientar, por outra parte, conquanto o Plano de Modernizao do Estado tinha consagrado a flexibilizao das estruturas e os prmios oramentrios pelas economias obtidas a partir das melhorias organizacionais, esses preceitos no tem sido executados.32

d. Sustentabilidade As ferramentas do SCG do Chile datam de 1994 e lentamente vm aumentando, decantando e refinando ao longo de trs administraes diferentes. Uma dcada de legislao sustenta o sistema, comeando pela Lei de Oramento de 1995 que dispe sobre o uso obrigatrio de Indicadores de Desempenho nas agncias pblicas chilenas, incluindo a a obrigatoriedade de avaliar os programas includos nos oramentos dos servios pblicos em 2003. Em particular, o artigo 52 do Decreto-Lei Orgnico de Administrao Financeira do Estado (2003) outorga ao Ministrio de Fazenda faculdades para realizar anualmente avaliaes dos programas sociais, bem como dos produtivos e dos de desenvolvimento institucional, alm de obrigar os servios pblicos apresentao do balano operacional e econmico das respectivas gestes. Os protocolos do Acordo com o Congresso e a Lei de Oramento permitem a estabilidade e a renovao permanente do SCG, ao mesmo tempo. 33 Curiosamente, no caso de SCG do Chile, mesmo quando financiado pelo oramento com fundos prprios, o pessoal tcnico que maneja o sistema no faz parte de um quadro prprio, pois seus operadores so cedidos na qualidade de assessores. O governo tem-se comprometido a mudar essa situao durante o ano fiscal 2007/2008. No caso do SSEGP, apesar da norma legal que criou o sistema em 2004 e da slida base jurdica das ferramentas que o conduziu, no existe evidncia de que o mesmo tenha avanado minimamente durante os dois primeiros anos de existncia. Atualmente, tudo indica que a relevncia poltica do sistema alta, existindo para tanto vontade poltica no poder executivo (para promover o M&A dos resultados da gesto pblica) como tambm no legislativo (para promover um oramento para resultados). Com efeito, finalmente em 2007, cria-se uma equipe tcnica com dedicao exclusiva no MEF, constituda por um quadro de funcionrios prprio e por consultores externos dentro da DNPP, financiado com recursos do errio. Embora isso no seja uma garantia, certamente pode contribuir na criao de condies institucionais que lhe dem a estabilidade que precisa para avanar na sua implantao. O desenvolvimento e a consolidao do SSEGP representariam um passo necessrio para assentar as bases de um oramento orientado para resultados, embora no significasse, ainda, um oramento por resultados tal como o exige a lei. Porm, face ao estado embrionrio do processo, h um longo caminho a percorrer, especialmente quando se considera que os instrumentos dos sistemas financeiros e dos de planejamento oramentrio existentes ainda no se usam na sua plenitude e o sistema de M&A ainda no est operando com capacidade total.

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Na tentativa de introduzir um novo modelo de gesto pblica orientada para resultados pela Secretaria de Modernizao do Estado em 2001, elaborou-se o Plano de Modernizao do Estado que previa contratos de gesto entre a alta administrao e os gerentes de programa (Contratos de Gesto), bem como entre a alta direo dos organismos e a Chefatura de Gabinete (Acordos de Programas), em um esforo por orientar a administrao pblica para resultados. O mesmo plano contemplava, tambm, a adoo de Cartas de Compromisso da Sociedade, que atualmente so as nicas que operam. 33 So documentos anuais de compromissos mtuos, entre o executivo e o legislativo, que contm atividades para a gesto do gasto pblico que ambas as partes devero realizar para o ano em curso, e que incidem no processo de preparao e aprovao do oramento do ano seguinte.

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e. Concluses Apesar da advertncia inicial acerca dos problemas que se enfrentam quando se comparam sistemas com grau de amadurecimento to diverso entre si, resulta importante resguardadas as propores da comparao considerar certas diferenas no processo de implementao entre os casos do Chile e Peru, pois as decises chilenas trazem algumas lies cujas possveis vantagens devem ser consideradas. Dentre elas registram-se: um processo gradual de implantao de ferramentas que foram fortalecendo-se de forma independente, isto , sem um mandato legal de implante de um sistema inteiro; uma direo clara e o compromisso da DIPRES de orientar a gesto do oramento em direo aos resultados, paulatinamente, instrumento por instrumento, agncia por agncia, em vez de um mandato legal de converter o oramento tradicional em um PPR de um ano para outro; uma rpida consolidao e integrao das ferramentas dentro de um s sistema assim que se toma a deciso, em lugar de permitir certa inrcia ou falta de liderana perante a deciso de criar o sistema; e, finalmente, uma marcante especializao inicial para trabalhar numa escala mdia de M&A, ainda que com pouca nfase no planejamento estratgico das polticas pblicas e com mais nfase na racionalizao do gasto e na melhoria da gesto institucional. No possvel afirmar que essas mesmas caractersticas funcionem em um contexto institucional diferente do que existiu no Chile durante as duas dcadas que serviram de base para esse processo. Mesmo assim, importante considerar essas opes e examinar com cautela as oportunidades que elas oferecem, para serem aplicadas, ou no, em outros contextos, em sistemas que ainda se encontram em processo de formao.

2. Sistemas baseados em um plano nacional de desenvolvimento: o SED do Mxico (multifuncional) e o MCE-SIPP do Paraguai (monofuncional) O Sistema de Avaliao do Desempenho de Mxico (SED)22, assim como os sistemas descritos anteriormente neste captulo, possuem uma vocao multifuncional que procura apoiar um oramento para resultados, melhorando concomitantemente a alocao do gasto e da gesto pblica. Entretanto, diferencia-se dos anteriores porque esta aspirao ocorre em um contexto onde a estrutura do Plano Nacional de Desenvolvimento est institucionalizada. Esta mesma caracterstica distingue o Mdulo de Controle e Avaliao do Sistema Integrado de Programao Oramentria do Paraguai, mas, nesse caso, o MCE-SIPP34 se caracteriza, ademais, por ser monofuncional, posto que busca exclusivamente assegurar o uso racional e transparente dos bens e servios produzidos e os custos associados, ou seja, pretende melhorar a dotao da despesa no mbito da administrao pblica. Apesar das notveis diferenas entre estes dois sistemas, os mesmos sero tratados dentro da mesma seo por compartir a referida caracterstica. O SED de Mxico, cuja implementao comeou em 2006, encontra-se em pleno desenvolvimento e articular-se- em torno de um conjunto de ferramentas de M&A que foram implantadas nos anos noventa. As primeiras surgiram a partir do Programa de Modernizao da Administrao Pblica Federal (PROMAP), vigente no intervalo 1995-2000, e outras con-

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Sigla em espanhol.

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tinuaram se desenvolvendo sob a Agenda de Bom Governo estabelecida pelas autoridades dentro do perodo 2000/2006. A reforma do processo oramentrio ocorrida durante os anos noventa props um Processo Integral de Programao e Elaborao Oramentria que ligava, institucional e setorialmente, as metas aos projetos, s aes e aos recursos alocados. A Nova Estrutura Programtica (NEP), criada em 1996, reorienta a classificao funcional do gasto para facilitar o acompanhamento e a mensurao dos resultados da ao governamental. Dez anos depois, a Lei de Oramento e Responsabilidade Fazendria de 2006 formalizou o Oramento para Resultados. Durante o perodo 2000/2006, fizeram-se reajustes na NEP e iniciou-se o desenho de um sistema de M&A, alm de implantar outros sistemas financeiros, como o Sistema Integrado de Administrao Financeira (SIAFI). Os esforos iniciais no foram suficientes para consolidar a estrutura operacional de um sistema de M&A e, somente em 2006, com a nova administrao governamental e com o impulso dado ao oramento para resultados, que comearam a se estabelecer os mecanismos necessrios para a sua implementao. De acordo com o estudo de caso, o artigo 2, frao LI, da Lei de Oramento e Responsabilidade Fazendria de 2006, define o SED como: o conjunto de elementos metodolgicos que permitem realizar uma avaliao objetiva do desempenho dos programas, sob os princpios de verificao do grau de cumprimento das metas e dos objetivos, com base em indicadores estratgicos e de gesto que permitam conhecer o impacto social dos programas e projetos. Beneficiou-se esse processo mediante a criao de uma institucionalidade formal em torno da Lei Geral de Desenvolvimento Social de 2004, que deu um grande impulso ao tema do monitoramento e da avaliao dos resultados dos programas sociais, ao promover a prestao de contas da gesto do gasto social na administrao pblica mexicana. Efetivamente, trs processos paralelos alimentam a criao do SED: o de modernizao para a melhoria da gesto pblica; o de reforma do oramento para uma melhor distribuio e alocao do gasto; e o de uma maior nfase na prestao de contas do investimento em poltica social. O processo de gestao de um sistema de M&A culminou no ano de 2007 com a proposta de criao apresentada Cmara de Deputados conjuntamente pelas trs entidades interessadas: o Conselho Nacional de Avaliao da Poltica de Desenvolvimento Social (CONEVAL), a Secretaria da Fazenda e do Crdito Pblico, e a Secretaria da Funo Pblica. Enquanto se realizava o estudo de caso, em 2007, estavam sendo estabelecidos os lineamentos gerais para programar e orar o exerccio fiscal 2008, por meio de um esquema que pretendia articular e integrar iniciativas que representavam os dois componentes do novo sistema SED, um, de programas, e outro, de gesto pblica. Cabe destacar, porm, que no momento da finalizao do estudo comparado, o Congresso j tinha recusado a proposta, e atualmente as duas secretarias esto trabalhando com a cooperao do Banco Mundial, para projetar um sistema compatvel com a nova instruo aprovada em outubro de 2007.35 De qualquer forma, a nfase institucional no planejamento, bem como um esforo para combinar as orientaes econmicas e polticas36, distinguem o SED do Mxico do SCG do

Informao proporcionada por Osvaldo Feinstein, correio eletrnico, novembro de 2007. O informe referente ao Mxico descreve esta aspirao de convergncia assim: O oramento embasado em resultados inicia-se com duas orientaes especficas: uma, dirigida a consolidar os resultados das aes de avaliao nos programas e instituies (isto o SED) e que devem estar alinhadas com o Plano Nacional de Desenvolvimento, seus planos estratgicos e suas metas setoriais, de onde poderia ser considerada uma orientao poltica, e outra, orientada para realizar os ajustes no processo oramentrio, para que posteriormente
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Chile e do SSEGP do Peru, descritos na seo anterior, apesar das semelhanas bvias. A reforma do processo oramentrio como fator determinante para impulsionar o SED como sistema unificado, diferencia-o tambm do Sistema de Monitoramento e Avaliao do Plano Plurianual brasileiro que se descrever no captulo seguinte onde a combinao expressa de orientao econmica e poltica se d desde o inicio, e por meio institucional. Entretanto, na prtica, o SED parecia tender tambm para uma orientao mista. O SED ser implantado gradativamente e mediante a priorizao das intervenes, visando sua expanso para toda a Administrao Pblica Federal. Espera-se que o sistema esteja plenamente estabelecido em 2008, como elemento chave do Oramento Baseado em Resultados, o qual, por sua vez, estaria em operao durante o ano de 2009. Conforme o estudo de caso, a implantao do SED implica mudanas substanciais em todas as etapas do ciclo oramentrio, de maneira que a informao sobre o impacto social do gasto e da produtividade das entidades pblicas que o sistema oferecer permitir novos critrios de alocao e gesto oramentria. Mesmo que no se possa falar, ainda, de um sistema consolidado, muitas das ferramentas que o constituiro representam, sim, ferramentas consolidadas ao longo da ltima dcada; algumas delas, como o caso das avaliaes de impacto dos programas sociais, tm sido reconhecidas pelo seu alto grau de qualidade e objetividade. No Paraguai, o Mdulo de Controle e Avaliao Oramentria MCE-SIPP22 (objeto do estudo de caso para esta investigao nesse pas) igualmente incipiente como ferramenta de monitoramento e avaliao dos resultados, e tambm menos ambicioso nas suas funes, j que no um sistema em si mesmo, entretanto, ele se situa dentro de um esforo de modernizao da administrao financeira e do oramento. De fato, esse mdulo faz parte do Sistema Integrado de Programao Oramentria (com mais dois componentes: o Mdulo de Modificaes Oramentrias e o de Plano Financeiro), o qual, por sua vez, faz parte do SIAF. O MCE um componente novo, posto para funcionar formalmente em toda a administrao no ms de maro de 2007. Sua funo a de prover indicadores de produo fsica e de alocao financeira dos programas e projetos que contemplam tanto investimentos tangveis quanto fsicos, puxando uma orientao para resultado. O mdulo desenvolveu-se a partir de provas piloto em cinco entidades no ano de 2005, que aumentaram para oito em 2006 e para doze em 2007. No decurso do estudo de caso esperava-se que a informao gerada durante a segunda metade do ano 2007 fosse utilizada para a alocao oramentria seguinte. As diferenas entre os objetos de anlise no Mxico e no Paraguai so enormes. Elas representam os dois extremos do que poderia ser uma gama de esforos para impulsionar um oramento orientado para resultados; no caso do Mxico, unificando num nico sistema as ferramentas de avaliao e acompanhamento j consolidadas; no outro caso, situando o esforo dentro de um sistema de administrao financeira j existente cujas funes vo alm do enfoque nos resultados.

ambas possam confluir e tornar operacional o Oramento Baseado em Resultados, onde a informao da avaliao possa ter consequncias na alocao e dotao oramentria. Esta segunda de orientao marcadamente econmica.

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a. Diversificao funcional e instrumental Funes A orientao funcional das iniciativas e ferramentas de M&A desenvolvidas ao longo dos anos 90 no Mxico inclui toda uma escala de aspiraes, que vo da prestao de contas e do planejamento governamental e setorial (especialmente na rea das polticas sociais), at o aprendizado, a melhoria institucional, a racionalizao e alocao do gasto pblico. O grande desafio do SED ser o de consolidar a informao institucional e de processos para emparelh-lo ao ciclo oramentrio no momento das decises de alocao. O informe descreve a combinao de funes da seguinte maneira: Em termos gerais, o PBR32 (Oramento Baseado em Resultados), quando consolidado, ter uma orientao predominantemente econmica, tanto que o uso do sistema de M&A orientar a alocao econmica em favor de conseguir um gasto pblico pr-pobre e eficiente. Contudo, as iniciativas estudadas nos mbitos de Programas e Gesto Pblica tm como orientao poltica bsica a prestao de contas e a transparncia. Tambm, embora em menor proporo, o aprendizado organizacional, mesmo que para cada iniciativa apresente um ritmo e uma modalidade diferentes. A plena operao do SED e do PBR se orientar principalmente no sentido de ter consequncias no processo oramentrio, com base no desempenho institucional e dos programas; assim fazendo, eles transparentam o processo de gesto oramentria, favorecem a aprendizagem derivada da avaliao e permitem os ajustes necessrios ao planejamento. Nesse contexto, a diversidade de funes e os diversos usurios potenciais ficaro todos ao servio de uma orientao funcional que enfatiza sobretudo a racionalizao da despesa e a sua alocao a partir de um oramento para resultados, sem que, para isso, perca a vocao inicial de prestao de contas do investimento em poltica social, por um lado, e da melhoria da gesto pblica, pelo outro. O SED nasce, pois, com uma vocao nitidamente multifuncional, e isso se reflete na variedade de suas ferramentas, como se ver a seguir. No caso do Paraguai, pelo contrrio, o MCE-SIPP contribui visando um sistema maior de administrao financeira e cuja funo exclusiva a de melhorar a alocao do gasto e assegurar que o oramento comece a ter uma nfase nos resultados da gesto pblica.

Ferramentas O objetivo do SED no Mxico que tanto os resultados do M&A dos programas (componente de Programas) quanto os resultados do M&A do grau de produtividade alcanado pelas entidades pblicas (componente de Gesto Pblica) sejam considerados no ciclo de programao, oramento e exerccio dos recursos fiscais, e que os objetivos dos diversos envolvidos se encontrem alinhados a esse fim. As ferramentas do componente de Programas, que, ao que parece, ficaro intactas com a constituio do SED, esto lideradas pelo CONEVAL, pela Secretaria da Funo Pblica e pela Secretaria da Fazenda e do Crdito Pblico37. Entre elas figuram as seguintes: Avaliaes de impacto em programas sociais prioritrios38 (desde 1998): so avaliaes cientficas para programas escolhidos pelo seu carter prioritrio no Plano Nacional de

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A Secretaria de Desenvolvimento Social (SEDESOL) tem um papel relevante, j que os programas sociais esto vinculados a ele (tanto programas como entidades paraestatais).

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Desenvolvimento, pela sua relao com a orientao estratgica para a pobreza, o volume do investimento, a cobertura e a disponibilidade da unidade responsvel pela participao e pelo atendimento das recomendaes. Avaliaes externas aos programas federais (desde 2000)39: so avaliaes anuais de consistncia e resultados de todos os programas sociais federais, com indicadores de insumos, atividades, produtos, resultados e impactos, alm de um mecanismo de incentivos para o atendimento de suas recomendaes.40 A aplicao do Marco Lgico para avaliao de cada programa federal. O Sistema de Avaliao do Monitoramento Baseado em Resultados dos Programas Sociais (SEMBR)22 (desde 2004): utiliza a matriz do marco lgico com painel de controle para fazer o M&A dos programas sociais. Quatro programas sociais participam da fase piloto iniciada em 2007 com trs mdulos: de indicadores prioritrios de informao tcnicofinanceira; de monitoramento dos indicadores prioritrios de resultados; e de avaliaes externas. Complementa-se com a informao do ndice Mexicano de Satisfao de Usurio (IMSU). Este ltimo prprio da SEDESOL e sua expanso vertical e horizontal esperada para 2008. No momento de se incorporarem ao SED, as ferramentas desse componente sero lideradas pelo CONEVAL, com a estreita colaborao da SHCP e da SEDESOL. Em contraste, o novo componente de Gesto Pblica do SED ser liderado pela SHCP e pela SFP. Este componente se unificar em torno de uma nova ferramenta denominada Programa de Melhoria da Gesto (PMG), que enfatiza a reduo de custos por meio da eficincia, do incremento da produtividade e da qualidade dos servios pblicos. O eixo de anlise desse componente so as instituies. Cabe frisar que, segundo o informe do caso, este componente se encontra menos desenvolvido que o de Programas. De qualquer modo, o estudo apresenta alguns lineamentos gerais para o seu futuro desenvolvimento, fato que o torna semelhante ao programa que existe no Chile com um nome semelhante. Entre tais lineamentos figuram os seguintes: Basear-se- em cinco reas estratgicas comuns a todas as entidades: recursos humanos; qualidade regulatria; qualidade dos servios pblicos; governo eletrnico; austeridade e disciplina do gasto. Enfatizar-se- a melhoria dos processos transversais da Administrao Pblica Federal no que tange a compras e contrataes, gesto financeira e gesto de recursos humanos. Incluir-se- compromissos de gesto nas instituies e no comit diretor do PMG, com incentivos institucionais e individuais. Integrar-se- ao PMG as Cartas de Compromissos com o cidado, atualmente do MIDO. Proporcionar-se- informao relevante ao cidado a respeito do desempenho das instituies pblicas. Coordenar-se- por uma Comisso para a Melhoria da Gesto Pblica.

O CONEVAL responsvel pela elaborao de um Plano Anual de Avaliao que estabelece os tipos de avaliaes que devem realizar-se: de impacto, de projeto, de processos, de indicadores, de consistncia e resultados, e especficas. 39 Os lineamentos gerais da avaliao do CONEVAL e da SHCP consideram quatro classes diferentes de avaliaes. As externas so as mais consolidadas e por isso o estudo de caso as enfatiza. 40 Cabe destacar que nas observaes entregues por Alejandro Medina no rascunho desse informe comparativo, chama-se a ateno sobre o fato de que naquele momento o mercado de estudos de avaliao que se tinha criado era bastante ineficiente e possui vazios regulatrios.

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Por outra parte, o estudo de caso menciona outras trs ferramentas associadas com a Agenda do Bom Governo. So elas: Intragob (desde 2001): subordinada ao Gabinete da Presidncia, ela oferece uma Guia Gerencial de auto-avaliao e acompanhamento dos sucessos da Agenda do Bom Governo nas entidades pblicas. O modelo oferece oito critrios de qualidade concatenados e com requerimentos para alcanar o padro pretendido. Promove a participao das instituies em prmios de qualidade (Intragob) e de inovao (Innova). Ditos guias, tambm, impulsionam a certificao da norma ISO 9000. O Sistema de Acompanhamento das Metas Presidenciais (SIMEP) (desde 2002): ligada Secretaria da Funo Pblica (SFP), promove compromissos institucionais de melhoria dos resultados da gesto, com painis de controle para fazer M&A das metas ponderadas, alinhadas com os seguintes segmentos: Plano Nacional de Desenvolvimento, planos setoriais, programas institucionais e estrutura oramentria da SHCP. O Modelo Integral de Desempenho dos rgos de Vigilncia e Controle (MIDO) das instituies da Administrao Pblica Federal (desde 2004): sob a liderana da SFP, usa indicadores de desempenho das instituies para avaliar periodicamente os avanos e os resultados em matria de transparncia, honestidade e melhoria da gesto pblica relacionadas com as linhas de ao da Agenda do Bom Governo41. Promove Cartas de Compromisso com os Cidados, com promessas de melhoria e penalidades pelo descumprimento. No ficou claro, no estudo de caso, o modo pelo qual sero integradas as boas prticas dessas ferramentas no novo PMG, dado o seu grau de aceitao e consolidao. Todavia, dito documento relata que o SIMEP atualmente no opera mais, e at o Intragob provavelmente tambm desaparecer, e que elementos chaves do MIDO sero incorporados ao novo sistema. A informao do SED se sistematizar por meio do Sistema de Monitoramento e Avaliao para Resultados (SIMER)22, que dever ser alimentado pelas diversas instituies e reparties da APF. O SIMER (ainda em fase de projeto) se converter na ferramenta gerencial por excelncia para fazer a conexo da avaliao com o oramento. O informe indica que a estratgia selecionada para a implantao do SED, gradual e por etapas, procura sincronizar os tempos do Executivo e do Legislativo, alm de afinar os mecanismos de coordenao necessrios para o cumprimento da sua funo. Caso o SED venha a constituir-se da forma planejada, ele ser um sistema com um alto grau de diversificao funcional e instrumental. Embora ainda no exista evidncia, possvel afirmar que, em teoria, a implantao do SED tal como concebido, converteria o Mxico em um pas cujo processo de alocao estaria equitativamente centrado no planejamento e no oramento, e o seu sistema de M&A de resultados em um exemplo de orientao mista, tanto poltica quanto econmica, assemelhando-o ao Plano Plurianual do Brasil. O xito desta aspirao depender do grau de coordenao e coerncia institucional do sistema. No caso de Paraguai, a atividade prioritria do Mdulo de Controle e Avaliao Oramentria o monitoramento de produtos/servios e seus gastos, em funo do seu objetivo. O SIPP tem a informao do Oramento Geral e as agncias atualizam as metas de produo planejadas de acordo com as receitas e as despesas previstas no Plano Financeiro Institucional, e carregam as suas execues fsicas diretamente no mdulo, com gerao trimestral de informes. Espera-se que, a mdio prazo, se originem relatrios de avaliao para que o Minis-

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Utiliza a metodologia do COSO para converter o controle interno tradicional em um elemento da gesto e da cultura organizacional, com nfase nos resultados.

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trio da Fazenda informe ao Congresso e Controladoria sobre os resultados do cumprimento de metas e objetivos dos programas. A metodologia utilizada consiste na mensurao da eficincia mediante indicadores de duas classes: o de produo fsica e o de alocao financeira. O ciclo de medio trimestral e anual por trimestre (sic). Os instrumentos so quatro matrizes de registro e processamento da informao para identificar a produo (Registro Principal) e os resultados esperados contra os realizados (Planilhas Analticas). Esses instrumentos no distinguem o MCE-SIPP das ferramentas tpicas dos novos sistemas de administrao financeira dos outros pases. A diferena talvez consista no fato do MCE-SIPP surgir diretamente do compromisso de criar um oramento orientado para resultados. No obstante isso, na concluso do informe assinala-se que necessrio propor-se uma rengenharia na estrutura oramentria, j que a atual est concebida pelos objetos do gasto, portanto, no voltado para os resultados que alcanam as diferentes entidades pblicas, nem tampouco para os efeitos que as suas aes tm sobre a sociedade.

b. Coerncia institucional No caso do SED, no Mxico, mesmo que o informe no esclarea exatamente como se realiza a coordenao, prescreve-se que as atividades que sero unificadas para conformar o SED sero conduzidas por um ncleo estratgico de coordenao composto pela Secretaria da Fazenda e do Crdito Pblico (SHCP)32, pela Secretaria da Funo Pblica (SFP) e pelo Conselho Nacional de Avaliao da Poltica Nacional de Desenvolvimento Social (CONEVAL). Por conta da estreita relao existente com o Oramento Baseado em Resultados, provvel que a Secretaria da Fazenda cumpra um papel crtico. De fato, d para perceber que a SHCP a protagonista lder em ambos os componentes do sistema (com duas das suas unidades participando ativamente em cada um deles), enquanto o CONEVAL participa unicamente no componente de Programas, e a SFP somente no de Gesto Pblica. No caso do Paraguai, o informe no oferece dados suficientes para determinar a capacidade de integrao no interior do sistema e a sua capacidade de integrao transversal. Contudo, alguns comentrios sugerem que, embora o MCE-SIPP esteja claramente integrado com os outros componentes do SIPP, a integrao com o Sistema Integrado de Controle e Administrao de Projetos (SICAP) , por ora, uma aspirao para o futuro.

Capacidade de integrao no interior do sistema Ao que tudo indica, o grau de coordenao interna de cada uma das atuais ferramentas que constituiro o SED do Mxico relativamente alto e adequado para cumprir as suas funes atuais. Todavia, dada a independncia e a consistncia da consolidao das mesmas, possvel que a sua integrao dentro de um s sistema venha a ser um dos grandes desafios para quem conduza o SED. O estudo de caso indica que o CONEVAL, a SFCP e a SFP tm emitido j os lineamentos para coordenar e integrar as iniciativas da rea de programas. No caso do componente Gesto Pblica, a Comisso para a Melhoria da Gesto Pblica (CMGP), que coordenar o novo Programa para a Melhoria da Gesto, dever criar mecanismos de integrao no interior da iniciativa, no apenas isso, como tambm com relao s ferramentas como o MIDO, em virtude das suas funes similares. Por enquanto, o risco que as instituies e
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os programas venham sofrer de estresse organizacional por causa dos distintos pedidos de informao por vezes com instrues diferentes que geram cargas adicionais de trabalho sem nenhum incentivo.42 Ser necessria tambm uma coordenao de boa qualidade entre o CONEVAL, a nova Comisso para a Melhoria da Gesto Pblica e as trs entidades que at o presente momento tm estado a cargo de processos separados de M&A, a SEDESOL, a Secretaria da Fazenda e do Crdito Pblico, e a Secretaria da Funo Pblica. Um exerccio inicial de realizao de matrizes de marco lgico no ano de 2007 para gerar os indicadores a entregar SHCP mobilizou os atores envolvidos no SED, mas, ao mesmo tempo, causou tenses nos programas e mostrou fragilidades nos mecanismos institucionais de integrao.

Capacidade de integrao transversal No Mxico, o Projeto de Oramento de Despesas inclui a classificao funcional e programtica que agrupa as previses do gasto de acordo com os resultados que se propem alcanar, classificados por funes, programas, projetos, atividades, indicadores, objetivos e metas. Espera-se que o Executivo e o Legislativo coordenem seus esforos para sincronizar os processos de avaliao dos dois componentes com os da programao do oramento. Somente assim a informao produzida pelo SED, com efeito, alimentar as decises para configurar o Oramento de Despesas da Federao. O processo, para que isso ocorra, segundo o informe relativo ao Mxico, inclui: Alinhar os programas aos objetivos prioritrios do Plano Nacional de Desenvolvimento e dos programas setoriais; Aplicar o enfoque de marco lgico aos programas alinhados; Acordar e negociar os objetivos, indicadores e metas dos programas primeiro com o interior de cada instituio, depois com o ncleo estratgico de coordenao e posteriormente com a Comisso de Oramento e Conta Pblica da Cmara de Deputados; Formalizar o processo por meio da Carta Marco de Compromissos e incorpor-los ao Projeto de Oramento de Despesas. Esse processo se realizar em trs fases: primeiro, os programas em marcha na presente administrao, bem como os novos programas em processamento; segundo, programas selecionados por entidades de acordo com o seu grau de maturidade; e, terceiro, o resto dos programas. No ficou esclarecido como os funcionrios da Fazenda utilizaro os resultados das avaliaes nas suas tarefas de gerao da Proposta de Oramento. Entretanto, ficou claro que a Cmara de Deputados receber informao unificada sobre os resultados das atividades de M&A. Um ponto a favor do sistema que j se tem harmonizado os calendrios de oramentos e de avaliaes, circunstncia que estreita o vnculo da avaliao com o ciclo oramentrio. No obstante isso, o grau de incerteza est refletido no seguinte pargrafo do estudo de caso: Ainda faltam definir algumas datas e mecanismos de coordenao entre o Executivo e o Legislativo para os momentos-chave, tais como aquele que precede confirmao da estrutura programtica do oramento e, tambm, do Projeto de Oramento de Despesas da Federa-

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Observao formulada por Alejandro Medina, quando do rascunho deste informe comparativo.

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o. A oportunidade deriva ento do cumprimento dos prazos legais que permita a harmonizao entre avaliaes e o exerccio oramentrio. Descries no estudo de caso sobre situaes onde era pertinente cumprir prazos legais em torno das avaliaes externas sugerem que esta aspirao no tarefa fcil. No MCE-SIPP do Paraguai, a elaborao do Plano Nacional se efetua na Secretaria Tcnica de Planejamento (ligada Presidncia), e depois na Direo Geral de Oramento do Ministrio da Fazenda que o usa para estabelecer as prioridades no oramento geral e para definir os lineamentos dos projetos de oramento das entidades, bem como para preparar o Anteprojeto para o Presidente, controlar e avaliar os programas de execuo em cada entidade. O estudo de caso relata que nas provas-piloto se enfrentaram dificuldades, como a confuso sobre os conceitos de planejamento estratgico utilizados no projeto e os critrios estabelecidos pela Secretaria Tcnica de Planejamento para a realizao do Plano Operacional Anual. Tambm apresentou dificuldades a separao por componentes que fazia a Unidade Central de Investimento Pblico no seu trabalho de monitoramento e acompanhamento dos programas e projetos financiados com o crdito externo reembolsvel. O informe assinala que at hoje as instncias mencionadas no chegaram a um acordo.

c. Uso da informao O SED do Mxico busca potencializar a disponibilidade e o acesso da informao para melhorar o planejamento, a programao e o oramento. Para consegui-lo ser criado um conjunto de mecanismos que incluem um portal eletrnico de acesso s bases de informao, auditorias, publicaes peridicas de ampla difuso, e informes de resultados e conta pblica. Eles permitiro entregar informao aos principais usurios do sistema. Dentro do Executivo: a SHCP, para incorporar ao exerccio oramentrio os resultados do M&A; os gerentes e responsveis pelos programas das secretarias, e gerentes das instituies avaliadas, para melhorar-lhes a gesto; os organismos de avaliao e controle para o exerccio da sua funo; e a Presidncia, para velar pela sua agenda. Fora do Executivo: o Congresso, para ter informao til para a aprovao do oramento. Fora do governo: a sociedade civil (centros acadmicos, partidos polticos, ONGs, setores privados) e as agncias de cooperao internacional. As iniciativas existentes oferecem luzes sobre o futuro uso da informao do SED. No MCE-SIPP do Paraguai, a informao utilizada unicamente no interior do sistema SIPP: o Departamento de Controle Financeiro e Avaliao Oramentria, encarregado do mdulo, processa a informao, submete-a apreciao da Direo Geral do Oramento, esta, por sua vez, leva-a ao Ministro da Fazenda, que se incumbe de apresent-la ao Presidente da Repblica, ao Congresso e Controladoria Geral da Nao. O mdulo ainda novo demais para determinar qual o uso que dar informao.

Credibilidade da informao Em geral, no Mxico, as avaliaes externas e as de impacto dos programas sociais contam com credibilidade em virtude do rigor metodolgico empregado na elaborao dos dados e por conta dos altos padres de qualidade estatstica do INEGI, mesmo quando alguma delas emprega pesquisas que tm sido criticadas por razes de metodologia de amostragem. Outra rea com oportunidades de melhoria a dos registros administrativos das entidades, de onde saem alguns dos dados das avaliaes. De qualquer modo, , sem dvida, um triunfo o pouco
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questionamento s cifras oficiais relativas pobreza e aos esforos do CONEVAL (de alta liderana tecnolgica) para levar adiante estudos multidimensionais de pobreza, bem como a existncia de critrios unificados de medio da pobreza, de uso obrigatrio em todos os esforos de M&A. No Paraguai, os dados financeiros registrado no MCE so confiveis porque provm do Sistema de Contabilidade. Contudo, a informao sobre o avano fsico consignada pelas entidades e no existe acompanhamento in situ que permita controlar a sua qualidade.

Acesso informao No Mxico, o estudo de caso sugere que as ferramentas do componente de Programas so de fcil acesso para seus usurios, porm no se descrevem novos mecanismos de acessibilidade informao quando elas se integrem ao SED. Os resultados das iniciativas de M&A relacionadas com os programas sociais so pblicos, enquanto que os resultados de algumas das iniciativas do componente de Gesto no o so. Por exemplo, o SIMEP, como seus homlogos em outros pases, era um sistema endgeno, com acesso para a Unidade de Controle e Avaliao da GP da SFP e ao Gabinete da Presidncia. No caso do MIDO, a informao pblica. A proposta PMG oferecer ao pblico informao sobre o desempenho institucional. No caso dos programas sociais, a informao pblica por lei, entretanto, at data recente, existiam restries. Por exemplo, no incio, exceto as avaliaes externas dos programas maiores e algumas secretarias que as publicavam nos seus portais, no era comum que assim fosse. Existe, todavia, o recurso de uma solicitao pela via do Instituto Federal de Acesso Informao Pblica. Atualmente, j prtica corrente encontr-las no stio eletrnico. Por outro lado, as avaliaes de impacto dos programas da SEDESOL esto disponveis na internet, o mesmo acontece com os cmputos oficiais de pobreza na pgina da SEDESOL. Quanto ao Paraguai, ainda prematuro falar de acesso, consumo ou impacto da informao, por causa da incipiente aplicao do MCE-SIPP. As entidades do estado esto sendo capacitadas para us-la como ferramenta de planificao/alocao financeira dentro do oramento. Alm do mais, existem planos para que no futuro a sociedade civil possa acessar informao disponvel na pgina que o Ministrio da Fazenda mantm na internet, mas, saliente-se, a longo prazo.

Consumo da informao No Mxico, os primeiros informes de avaliaes externas que saiam desalentavam a leitura, por causa do seu volume considervel e a sua baixa credibilidade. Atualmente, demanda-se uma sntese das recomendaes e pede-se s unidades responsveis avaliadas que argumentem acerca da pertinncia das mesmas e que sugiram planos para implant-las, o que vem estabelecer um ciclo de aprendizagem para os responsveis pelos programas. Com a mudana do indicador de eficcia, de percentagem de programas avaliados para percentagem de recomendaes atendidas, o SEDESOL enfatizou a funo de aprendizado das avaliaes e efetivamente tem conseguido ajustar a gesto de alguns programas. Apesar disso, ainda persistem problemas para que a informao seja usada. Por exemplo, nos programas piloto do SEMBR, o tipo de indicadores includos no permite avaliar a gesto nem desagregada nem a
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curto prazo. Alm do mais, no existem relatrios que ajudem aos potenciais usurios na compreenso dos dados. O SEDESOL, presentemente, est desenvolvendo iniciativas para a consolidao do SEMBR e potencializar a sua utilizao pelos atores-chave. No caso do componente de Gesto, as ferramentas so de uso interno. Contudo, no existe um sistema de incentivos uniforme nem tampouco uma sistematizao de resultados que produza informao de interesse para quem toma decises, para motivar o seu emprego. Uma exceo regra o MIDO, onde os Organismos Internos de Controle so avaliados de acordo com a classificao que obtm a instituio, circunstncia que os estimula a ter um papel ativo na aplicao das recomendaes, mediante instrumentos como a Carta Cidad.

Impacto da informao A evidncia sugere que at o presente, o impacto das diversas ferramentas de M&A no Mxico tem sido irregular. Em certas ocasies a informao assegura uma melhor prestao de contas sobre o gasto social ou, como j referimos anteriormente, gera aprendizagem para os responsveis das unidades avaliadas ou monitoradas. At o momento, no se faz realocao do gasto pblico a partir da informao produzida pelo M&A, porm espera-se que essa seja a contribuio do PBR e do SED. O estudo de caso aponta que isso acontecer medida que se obtenham, de maneira regular, os resultados do impacto social do gasto (componente de Programas), bem como do grau de produtividade e eficincia das entidades e dependncias da administrao pblica federal (componente de Gesto Pblica), sobre as bases das suas metas e dos indicadores projetados em funo das prioridades do Plano Nacional de Desenvolvimento. Com isso se conseguiria que, tanto o oramento como o planejamento assinalem o processo de alocao, criando-se um sistema misto, como o Plano Plurianual do Brasil.

d. Sustentabilidade No Mxico, o conjunto de ferramentas de M&A classificadas em dois componentes o de Programas e o de Gesto Pblica do SED foi consolidando-se de 1997 at o presente, com base em um marco legal que tem apoiado os esforos de modernizao e planejamento nacional, prestao de contas dos investimentos da poltica social e reforma financeira e do oramento. Esse marco legal dever ser complementado agora com regulamentaes para a operao do oramento para resultados, incluindo os mecanismos gerados para implantar o SED. Todas as iniciativas tm alocao regular de recursos federais com doaes ou emprstimos, ou ambos, o que garante a sua estabilidade financeira. Ao que parece, alm disso, tem existido, de um modo geral, esforos de capacitao para o pessoal encarregado. Por exemplo, no binio 2005/2006 realizaram-se seminrios sobre Gesto Baseada em Resultados e Marco Lgico com o ILPES/CEPAL para funcionrios da SEDESOL, em uma primeira instncia no marco do SEMBR e, depois, para o resto dos programas federais. Em geral, as ferramentas tm um alto grau de consolidao e estabilidade. Se se considera o ano de 2000 como ponto de partida da conceituao da idia de um sistema de M&A dos resultados da gesto, pode-se dizer que a idia j sobreviveu a uma primeira administrao (2001/2006) e ganhou fora com a seguinte (2007/2012). Apesar disso, a reao do Congresso proposta de criao do SED espelha as dificuldades que ainda enfrenta o sistema em gestao. De fato, como indica o estudo de caso, as reaes refletem a dimenso poltica do assunto. O Congresso assinala a excluso do Poder Legislativo e a concentrao de
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poder da autoridade oramentria do Executivo na operao do SED. Os legisladores entrevistados duvidam da capacidade de auto-vigilncia do Executivo e no acham apropriado que protagonistas como o diretor do CONEVAL e da Comisso Executiva sejam designados pela Secretaria da Fazenda e do Crdito Pblico, posto que isso d a essa secretaria atribuies no apenas sobre a avaliao como tambm sobre o controle do gasto. Dada a incipiente existncia formal do novo sistema SED, ser necessrio esperar para se ter uma idia sob quais condies entrar em operao e poder institucionalizar-se. No geral, a evidncia sugere que h boas perspectivas, mas que ainda, como no caso do Peru, e como d a entender a histria do caso do SCG no Chile, o caminho longo e empinado, rduo. No Paraguai, a Lei n 1535, de 1999, de Administrao Financeira do Estado, estabelece que a Direo Geral do Oramento do Ministrio da Fazenda deve criar mecanismos para avaliar resultados. Para isso cria, em 2004, a Unidade Tcnica do Oramento Orientado para Resultados, que iniciou a conceituao do MCE-SIPP e cujos consultores e tcnicos internacionais trabalharam durante um ano para criar capacidade interna. Essa unidade foi substituda em 2005 pelo Departamento de Controle Financeiro e de Avaliao Oramentria. A equipe e a repartio contam com recursos alocados pelo Tesouro Pblico, e a posta em marcha do Mdulo a partir de um decreto presidencial d-lhes respaldo e legitimidade perante as outras entidades estatais. As aes para mudar o foco da discusso do oramento de insumos para o de resultados, realizadas entre os anos 2004 e 2007, incluram a coordenao entre as reas operacionais e as de administrao financeira do Estado para dar relevncia aos bens e servios na alocao de recursos no oramento, bem como o desenvolvimento dos mecanismos para fazer o acompanhamento e a avaliao do oramento. Comeou-se com onze programas em cinco entidades, capacitaram-se os respectivos funcionrios, e realizaram-se os primeiros exerccios para dotar unidades de medida e definir objetivos para a produo de bens e servios do exerccio oramentrio de 2005. No obstante todas essas iniciativas, as instituies participantes nas provas piloto destacaram a necessidade de institucionalizar o mdulo, pois h desconfiana a respeito da sua continuidade, j que tem havido experincia com outro tipo de iniciativa que no deu resultado. Eles externaram tambm preocupao com a alta rotatividade dos funcionrios, fato que impede a fixao da capacidade e da memria institucional.

e. Concluses Neste captulo vamos comparar vrios sistemas que procuram utilizar o M&A para institucionalizar uma gesto do oramento para resultados. O SCG do Chile um sistema multifuncional em um contexto carente de planejamento institucionalizado em um ambiente macro; analogamente, o SSEGP do Peru aspira ser um sistema multifuncional dentro de um espao tradicionalmente desprovido de planificao institucionalizada em uma escala superior, mas que ainda opera como monofuncional e que se encontra em transio, desde 2000, para uma maior institucionalizao dos seus processos de planejamento macro, com um Plano Estratgico Nacional formal, reforado pelo Acordo Nacional de 2002, que oferece diretrizes e prioridades para toda a administrao pblica. Finalmente, o SED do Mxico tambm um sistema com aspirao multifuncional que duplica sua ateno na alocao do gasto, mas em um ambiente onde a planificao geral est institucionalizada desde os anos 80 e que tem decidido
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at o momento o processo de dotao de recursos. Os do Paraguai e da Argentina so distintos porquanto parecem ser monofuncionais. Alm de ser predominantemente econmicos, alguns desses sistemas tm outras caractersticas comuns. Por exemplo, os sistemas do Chile, Peru e Mxico tendem, com algumas variaes de grau, a consolidar-se como sistemas propriamente ditos a partir da integrao e da depurao de ferramentas e procedimentos de M&A dos resultados originariamente desenvolvidos de forma independente. As ferramentas, em um determinado momento, geralmente coincidente com a conjuntura de mudana para o POR, ajustam-se e depuram-se com a inteno de formar um todo unificado. As ferramentas, no Chile, existem desde 1994, mas o sistema se consolida como tal somente no ano 2000; no Peru elas contam com bases financeiras desde 1997, no entanto, o sistema como tal criado em 2004, e somente em 2007 que comea a ser implantado. E no Mxico as ferramentas so disponveis desde 1995, mas, o sistema apenas veio a ser projetado no perodo 2000/2005 e seus mecanismos de implantao foram gerados em 2006, esperando-se sua entrada em operao a partir de 2008. Entretanto, tambm h diferenas importantes. O SCG chileno um sistema operante, consolidado, com um alto grau de institucionalizao no que se refere ao uso da sua informao na alimentao das decises oramentrias. Ao contrrio, o SSEGP peruano e o SED mexicano encontram-se em pleno desenvolvimento, porm, por oportuno, ressalte-se, nenhum dos dois estava operando data do estudo de caso. Outra desigualdade interessante que o SCG chileno um dos diversos sistemas de M&A existentes no pas, com uma clara inteno de apoiar paralelamente o processo oramentrio e de melhorar a gesto das entidades pblicas (neste sentido torna-se multifuncional), contudo no intenta apoiar diretamente o planejamento macro. Inversamente, o SSEGP peruano trata de oferecer um sistema nico de M&A dos resultados da gesto, com um evidente propsito similar ao formulado para o caso chileno (tornando-se multifuncional tambm), mas dentro de uma conjuntura que principia a dar importncia planificao macro como mecanismo de alocao. Neste sentido, fica a impresso de que o Peru encontra-se em transio com relao ao seu modelo bsico de dotao de despesas, mas ainda assim o processo pautado fundamentalmente pelo oramento. No Mxico, onde o planejamento geral est institucionalizado, o SED tambm se esfora por converter-se, como ocorre no Peru, em um sistema unificado de M&A dos resultados da gesto, integrando os diversos instrumentos j existentes como um todo coerente que apie ao mesmo tempo a racionalizao do gasto e o melhoramento da gesto pblica. Mas, diferente dos dois anteriores, este ltimo no aspira somente a ser um sistema multifuncional, almeja ser tambm um sistema onde o planejamento e o oramento pautem articuladamente o processo de alocao do gasto, e onde as dimenses polticas associadas ao Plano Nacional de Desenvolvimento bem como as magnitudes econmicas associadas ao Oramento Federal possuam igual considerao. Isso o aproxima mais ao modelo de orientao mista que caracteriza o sistema de M&A do Plano Plurianual do Brasil, embora, como se ver mais adiante, sem contar com o arranjo institucional favorvel que no Brasil facilita a articulao entre o planejamento e o oramento. Nesse sentido, o caminho de integrao que o Mxico escolhe se parece mais com o do Chile. Em vez de tentar reformar a institucionalidade que sustenta o oramento, busca-se adaptar as ferramentas de avaliao e os processos de planejamento aos vrios momentos do ciclo oramentrio e sincronizar o planejamento macro institucional a esses ciclos. Mas, em seu propsito de faz-lo com um s sistema unificado, e por ter o planejamento um carter constitucional, o SED mexicano afasta-se do caminho chileno. De certa forma, os protagonistas que esto estimulando os sistemas de M&A em formao no Peru e no Mxico parecem estar se valendo das lies aprendidas ao longo dos vinte anos de implantao de outros sis103

temas mais antigos na regio, includo o SCG chileno. Eles vem a necessidade de projetar sistemas multifuncionais com mecanismos que assegurem a convergncia de elementos polticos e econmicos para promover o uso adequado dos recursos pblicos e para motivar os processos de melhoria da gesto pblica, a partir da criao de uma cultura de gesto orientada para resultados. Somente o futuro mostrar os resultados de tais esforos.

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CAPTULO VI.
SISTEMAS COM ORIENTAO EXPRESSAMENTE ECONMICA E POLTICA

Introduo Neste captulo, mais que oferecer uma comparao, ser feito um exame do nico caso que atualmente constitui, nitidamente, um sistema com orientao mista o sistema de M&A do Plano Plurianual do Brasil. A lista de sistemas com orientao mista poder aumentar se considerarmos os casos do SED do Mxico, do SSEGP do Peru e o do SIERP-Gerncia de Honduras, ainda que todos esses casos estejam em fase de transio. Outro caso que eventualmente podemos incluir neste grupo o da Bolvia, onde depois de 23 anos volta a existir um Plano Nacional de Desenvolvimento e est em fase de projeto um Sistema Nacional de Monitoramento e Avaliao desse plano (SE do PND), a cargo do recentemente criado Ministrio da Planificao do Desenvolvimento (em substituio do Ministrio de Desenvolvimento Sustentvel), que aparentemente ter uma orientao mista. Com efeito, tem-se transferido as funes do oramento plurianual e do investimento para o novo ministrio, ao qual caber o encargo de coordenar o Sistema de Planejamento e o Sistema Nacional de Investimento Pblico, de elaborar os oramentos de investimento plurianuais em coordenao com os demais ministrios, alm de articular os planos de desenvolvimento municipais e departamentais com a estratgia nacional. Entretanto, no momento em que se elaborava o informe, apenas estava instalando-se o novo Vice-Ministrio do Oramento Plurianual com um grupo reduzido de pessoas consagradas exclusivamente a essas tarefas, razo pela qual no possvel conhecer o rumo exato que tomar essa iniciativa. Em todo caso, o informe destaca avances na definio e difuso de classificaes programticas do plano para facilitar seu M&A. Tambm ressalta as aes do M&A para o investimento pblico, que inclui a contratao anual de avaliaes com entidades privadas, e as avaliaes trimestrais da execuo do oramento de investimento pblico. Mas, ao mesmo tempo, chama-se a ateno sobre a necessidade de definir com clareza os papis, as responsabilidades e os mbitos de coordenao interna, especialmente entre os Vice-Ministrios da Planificao e Coordenao, do Investimento Pblico e Financiamento Externo, e do Oramento Plurianual, assim como criar melhores canais de comunicao interna entre suas diferentes dependncias, em resumo, tudo isso faz crer que o sucesso da coerncia institucional constituir um dos maiores desafios do novo sistema, sobretudo se considerarmos as funes do M&A que realizam outras entidades e, em particular, o Ministrio da Fazenda, das que nos referiremos mais adiante.
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luz de todos esses antecedentes, est ainda pendente a orientao do SE do PND da Bolvia, que, neste particular, no pode ser comparado com o caso do Brasil. E, a seguir, trataremos deste ltimo.

1. Sistemas mistos em contextos de interface plano/oramento: o sistema de M&A do PPA do Brasil A situao mais ou menos corrente que no haja uma real interface entre o Planejamento e o Oramento. Da, como observa Schick (2005:14), a indiferena dos planejadores perante as dificuldades oramentrias encontra uma indiferena recproca por parte dos encarregados de adequar os oramentos s promessas feitas nos planos. O Brasil constitui uma exceo a essa situao. A Constituio de 1988, materializada em um ambiente de redemocratizao do pas, definiu que a gesto pblica devia orientar-se por meio de trs novos instrumentos: a Lei de Plano Plurianual (PPA), que representa a fuso dos antigos Oramentos Plurianuais de Investimento com os Planos Nacionais de Desenvolvimento; a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO); e a Lei Oramentria Anual (LOA). Sob esse marco, o Plano Plurianual deve incluir todas as diretrizes, metas e objetivos do governo, que vo do segundo ano de um mandato presidencial ao primeiro ano do subseqente. Assim mesmo, o PPA deve guiar a preparao de cada um dos quatro prximos oramentos anuais. Supe-se, portanto, que cada oramento congruente com as prioridades e as dotaes estabelecidas no Plano Plurianual. Este , de fato, um oramento de multplices anos que est orientado para o desenvolvimento nacional, e no somente para o financiamento de programas contnuos (Schick, 2005:15). O Brasil, alm disso, possui um arranjo institucional particular que parece facilitar essa conexo mais coerente entre o planejamento e a elaborao dos oramentos: a fuso do planejamento, do preparo dos oramentos e da gerncia em um s ministrio o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Reconhece-se que, em conseqncia disso, os planos parecem ser mais realistas do que se houvessem sido encomendados a um ministrio cuja nica carteira fosse a produo de um plano a mdio prazo, a cada quatro ou cinco anos (idem)43 Finalmente, outro trao distintivo do Brasil que a unidade gestora do plano plurianual o programa (desde 1998). O sistema de M&A do PPA faz parte da gesto desse particular modelo de gesto governamental. Trata-se, pois, de um sistema que funciona com uma lgica diferente da que prevalece na regio. O rgo responsvel pelo sistema a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. O sistema, a partir do PPA 2004/2007, compe-se de uma Comisso de Monitoramento e Avaliao (CMA) do PPA e de Unidades de Monitoramento e Avaliao (UMAs) em cada rgo setorial (ministrios). Trata-se, portanto, de um sistema propriamente dito, com papis formalizados e articulaes orgnicas que abrangem toda a administrao pblica federal, em trs etapas: avaliao de programas, avaliao setorial e avaliao do PPA.

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Schick destaca que, no obstante, existe a tendncia de que o plano e o oramento do Brasil se desviem medida que o perodo presidencial v chegando sua concluso e que a ateno se volte para a prxima eleio.

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A avaliao faz parte do ciclo de gesto do PPA e antecede reviso do PPA e elaborao da proposta oramentria do prximo exerccio.

a. Diversificao funcional e instrumental Funes O particular arranjo institucional brasileiro, que supe uma interao expressa entre o planejamento e o oramento, manifesta-se pelo peso concedido a estas duas funes no prprio sistema. Com efeito, as prioridades mximas so atribudas alocao de recursos e planificao estratgica do plano de desenvolvimento. de se destacar, contudo, que a unidade coordenadora do sistema assume que a primeira delas a nica funo por este cumprida, questo que, segundo se exprime no informe, seria coerente com a percepo segundo a qual o PPA essencialmente um oramento plurianual e s secundariamente uma expresso do planejamento nacional. De qualquer maneira, e tendo em conta de que o sistema faz parte da gesto do PPA, reconhece-se que o seu objetivo primordial fazer com que o planejamento nacional (o PPA) possa promover a dotao eficiente dos recursos (por parte do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto), a gesto para resultados (dos diversos ministrios implementadores), e a transparncia (para o Congresso e a sociedade civil). O planejamento e o oramento aparecem assim intimamente relacionados. O sistema contm, do mesmo modo, uma clara integrao entre o monitoramento e a avaliao. De fato, tambm se reconhece que seu objetivo assegurar que o M&A seja utilizado pela administrao pblica federal como parte integrante da gesto de programas. A avaliao se orienta no sentido de conhecer as causas e os resultados obtidos por meio da utilizao dos dados originados pelo monitoramento e pela auto-avaliao. O processo de gesto do PPA ocupa um perodo que vai de janeiro a setembro de cada ano, cobrindo a avaliao do exerccio anterior e a negociao para o exerccio posterior. Podem-se distinguir cinco momentos nesse ciclo, os quais refletem bem a lgica da interface planejamento/oramento na qual se inscreve o sistema, e que so os seguintes: Avaliao da execuo dos programas no exerccio anterior, considerando a anlise dos resultados, da concepo e da implantao (janeiro a maro). Avaliao da concepo dos programas em execuo no exerccio atual, tendo em vista a proposio de alteraes na concepo original. Os resultados destes dois primeiros momentos apiam a reviso do PPA e a elaborao da proposta oramentria para o prximo exerccio. Negociao e validao das propostas oramentrias e reviso dos programas entre o Ministrio do Planejamento e os ministrios setoriais. Entrega ao Congresso Nacional dos projetos de lei do PPA revisado e do oramento anual para o prximo exerccio (at o dia 30 de agosto). Preparao e entrega ao Congresso do Informe Anual de Avaliao (at o dia 15 de setembro). O sistema avalia mais de 380 programas.

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Ferramentas Em comparao com a maioria dos casos em estudo (apesar de que o informe no o destaca como um feito relevante) e ao que tudo indica, o caso do Brasil ilustra certa correspondncia entre a diversificao funcional e a diversificao de suas ferramentas, j que podem distinguir-se vrios tipos de ferramentas, associadas, por sua vez, a distintos tipos de iniciativas de avaliao. Por outro lado, o corao do sistema, a avaliao anual do PPA, nos trs mbitos (de programas, setorial e do PPA globalmente), sustenta-se em uma ferramenta informtica comum, o Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (SIGPlan), administrado pelo Ministrio do Planejamento; mas tambm incorpora um importante ingrediente de autoavaliao gerencial (como analisaremos mais adiante). O SIGPlan foi projetado de maneira que as informaes sobre o resultados dos programas pudessem impactar o processo de alocao de recursos. Com efeito, a base de dados do SIGPlan contm informaes sobre a execuo das aes, seu gerenciamento e monitoramento, assim como informaes oramentrias e financeiras sobre cada programa. Parte desses dados provida por sistemas distintos, tais como o Sistema Integrado de Administrao Financeira (SIAFI) e o Sistema Integrado de Dados Oramentrio (SIDOR). O SIGPlan tenta, pois, ir alm da obteno de informaes sobre a execuo fsicofinanceira. Entretanto, segundo se ressalta no informe, as descobertas empricas sugerem que esse requisito se consegue em aproximadamente 40%. Os motivos no parecem estar no projeto do sistema, mas na coerncia institucional. De fato, como apreciaremos logo, tambm no caso do Brasil a rigidez oramentria estaria dificultando uma maior flexibilidade na alocao dos recursos. Cabe salientar, em todo caso, a circunstncia de que o sistema est progressivamente tendente a incorporar outras avaliaes, alm da indicada. Realmente, segundo se relata, esto atualmente sendo propostas avaliaes externas seletivas de programas, escolhidos pela Comisso de Monitoramento e Avaliao do PPA de acordo com sua importncia estratgica. Esta modalidade de avaliao, inspirada na experincia dos Estados Unidos e do Canad, est sendo denominada dois passos, j que consiste na anlise do modelo lgico do programa, como tambm em diversas investigaes de campo orientadas para identificar problemas ou causas, ou ambos, entre outras possibilidades. Alm destes tipos de avaliaes, h outros que se vinculam ao sistema desde o ano 2005. Por exemplo, dentro do conjunto das avaliaes de iniciativas setoriais, criou-se um sistema de pr-avaliao de investimentos para projetos de grande vulto econmico, que consiste em uma avaliao de custo/beneficio por parte da Comisso de Monitoramento e Avaliao do PPA, como condio para sua incorporao no plano e no oramento. Existem tambm avaliaes de iniciativa setorial, no governamental, e avaliaes de pactos de concertao14 que integram o sistema na perspectiva de obter maior efetividade e transparncia na aplicao dos fundos pblicos. No obstante esse quadro aparentemente muito completo, o informe chama a ateno sobre o fato de que o alcance do sistema s necessidades especficas de todos seus usurios depende da completa implantao dos sistemas especficos de gesto do desempenho dos rgos da administrao, os denominados Infrasigs. Eles, segundo o informe, representam uma oportunidade de diversificao ainda no aproveitada, tendo em vista que a lgica operacional do SIGPlan estaria demasiado orientada pelo modelo de gesto do PPA. Um levantamento sobre a utilizao do sistema realizado em 2006 apia esta concluso ao pr em evidncia os limites do SIGPlan para ajustar-se s peculiaridades de cada ministrio, coisa que
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no ocorreria com os Infrasigs. Relata-se que os mesmos esto implantados em sete ministrios, com alguma interao com o SIGPlan. de se notar, entretanto, que o Ministrio do Planejamento, na data da elaborao do informe, dispunha-se a apoiar o Infrasigs nos ministrios que tivessem interesse, considerando que alm de ajudar gesto dos rgos setoriais, poderiam tambm ajudar nas tarefas de planejamento do ministrio, neste caso, na medida em que das informaes gerenciais se possam extrair os dados que interessam ao sistema, gerando uma maior qualidade.

b. Coerncia institucional Capacidade de integrao no interior do sistema O Ministrio do Planejamento responsvel pela coordenao do sistema por meio de sua Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI). A comunicao entre ela e o resto das unidades setoriais que compem o sistema se realiza por meio do SIGPlan. A cabea do sistema um rgo colegiado interministerial a Comisso de Monitoramento e Avaliao (CMA) , com representantes do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, da Casa Civil da Presidncia da Repblica, do Ministrio da Fazenda e do Ministrio do Meio Ambiente. A SPI funciona como secretaria tcnica dessa comisso. A CMA , na prtica, uma instncia de integrao na medida em que congrega diversos atores beneficirios do sistema na cpula do processo decisrio do governo. Por sua parte, nos ministrios foram institudas unidades expressamente compostas pelo menos por dois servidores permanentes dedicados ao M&A (as UMA), que atuam como consultores internos dos processos de M&A dos programas do PPA, e que apiam tanto os Comits de Coordenao de Programas como os Gerentes de Programas nas tarefas de coordenao e elaborao dos planos gerenciais dos programas, respectivamente. Nessa estrutura so chaves duas figuras: o Gerente de Programas e o Coordenador de Ao. O primeiro o responsvel pela gesto do programa e, portanto, deve proporcionar e articular os recursos para alcanar os objetivos do programa, monitorar e avaliar a execuo do conjunto de aes desse mesmo programa e estabelecer mecanismos inovadores para seu financiamento. Corresponde ao titular da unidade administrativa ao qual o programa est vinculado. Por sua parte, o Coordenador de Ao est a cargo da execuo e do monitoramento de uma ou mais aes do programa, registrando mensalmente a respeito delas o desempenho fsico (e financeiro das aes no oramentrias), as restries execuo e as recomendaes para sua superao. Estas informaes so validadas trimestralmente pelo respectivo gerente de programas. Cabe destacar, entretanto, que, tal como se anota no informe, existe um paradoxo de integrao dado que uma parte significativa dos programas so multissetoriais (35,26% no ano de 2006). A completa desvinculao desses programas das organizaes (os gerentes de programa no pertencem estrutura) deixa os mesmos sem sustento para sua implantao. Por outro lado, a completa vinculao dos programas s estruturas de implantao (os gerentes so dirigentes) prejudica a integrao horizontal dos programas de carter multissetorial. Um decreto de 2004 estabeleceu que cada rgo do poder executivo deve criar, para cada programa multissetorial sob sua responsabilidade, um comit gestor de programa, com a finalidade de monitorar e avaliar o conjunto das suas respectivas aes, por meio do plano gerencial do programa. Mas, segundo se assinala, esse modelo de gesto no admite adaptao a casos particulares. Por outra parte, as Cmaras do Conselho de Governo (instncias in109

terssetoriais do alto governo) no se vinculam de forma significativa com as instituies de implementao. No informe apontam-se algumas aes que poderiam contribuir para melhorar a integrao interssetorial, alm da vertical. Por exemplo, sustenta-se que a melhoria da integrao vertical est relacionada com a correspondncia hierrquica entre os coordenadores das aes, os gerentes de programa e os dirigentes das estruturas ministeriais. Isso poder-se-ia conseguir, principalmente por meio dos secretrios executivos dos ministrios (usualmente viceministros) como responsveis pelo rgo setorial. Possibilitar-se-ia assim um maior acoplamento entre o M&A central (a partir do Ministrio do Planejamento) e o setorial como uma funo geral da carteira ministerial. Outra caracterstica singular do caso em estudo a sua clara nfase na auto-avaliao. Com efeito, a primeira etapa da avaliao dos programas ocorre na equipe de execuo, coordenada pelo gerente de programas, com a participao dos coordenadores de ao. Segundo o informe, a expectativa que o processo de avaliao se transforme em um processo de aprendizagem e renegociao dos compromissos em torno de novas metas de desempenho. A participao desses atores considerada ainda mais importante quando o programa de natureza multissetorial. Essa primeira etapa de avaliao, onde podem participar os beneficirios dos programas e os associados da rea estadual ou municipal, orientada por um questionrio padronizado. O mesmo acontece nas etapas seguintes. A segunda etapa da avaliao setorial tem que ser conduzida pelo Comit de Coordenao de Programas de cada ministrio, mesmo que na prtica costume ser realizada pelas suas secretarias executivas. Cobre a avaliao dos resultados do conjunto de programas a cargo do respectivo ministrio, assim como a avaliao da gesto setorial. A terceira etapa avaliao do PPA coordenada pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e realizada pela SPI.

Capacidade de integrao transversal O calendrio entre o oramento e o plano sincrnico. Na teoria, por uma parte, a reviso dos programas do PPA leva em conta os resultados das avaliaes. Por outra parte, as informaes de M&A devem apoiar a elaborao da Proposta de Lei de Diretrizes Oramentrias (PLDO) e da Proposta de Lei Oramentria Anual (PLOA). O oramento utiliza uma classificao funcional programtica baseada nos programas do PPA. Entretanto, a inteno de que a informao proporcionada pelo sistema alimente as decises oramentrias pareceria ver-se frustrada, entre outras razes, porque, na prtica, o oramento opera em forma inercial. O gestor oramentrio trabalha com uma margem de folga de 5%, aproximadamente, no processo de alocao de recursos. As variaes no desempenho ou no custo/benefcio verificado no se expressam, portanto, em alteraes significativas no oramento. Dentro do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto h duas unidades vinculadas ao sistema: a SPI (que, de fato, funciona como unidade coordenadora), que tem a seu cargo a formulao do PPA, e a Secretaria do Oramento Federal (SOF), a quem cabe formular e acompanhar o oramento. Mas, posto que o trabalho da SOF pauta-se mais pela lgica fiscal (mesmo quando os oramentos anuais sejam desdobramentos do PPA), a relao bsica do sistema com a SPI, a qual, por sua vez, se reconhece como sua usuria principal. O Ministrio da Fazenda (MF), por meio da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), que avalia a qualidade do gasto, usa sistematicamente o sistema como apoio s anlises fiscais
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e avaliao dos emprstimos externos. de salientar, todavia, que atualmente a STN busca desenvolver o seu prprio sistema de avaliao da qualidade do gasto pblico, embora ainda no esteja claro se as categorias de resultados sero as mesmas que utilizam os programas do PPA. No que concerne eventual integrao com o sistema de gesto e de recursos humanos, tambm no se relatam resultados significativos. Atualmente as respectivas Secretarias acessam o SIGPlan mesmo quando no faam uso relevante das suas informaes. Contudo, h intenes de que o sistema de diagnsticos organizacionais (baseados no modelo de gesto de qualidade) se acople a um sistema de resultado, de maneira tal que se possa estabelecer a relao entre os resultados dos programas e os atributos dos modelos de gesto das organizaes que os sustentam. A rea mais problemtica, em qualquer caso, parece ser a de recursos humanos. A inexistncia de uma perspectiva de gesto estratgica do pessoal, procurando alinhar o plano de carreira e os sistemas de incentivos com os resultados, explicaria, segundo o informe, a inexistncia de interlocuo entre as respectivas reas. Alm do mais, o nvel individual da avaliao do desempenho o que menos se realiza na prtica.

c. Uso da informao As distintas descobertas sugerem que o usurio prioritrio do sistema a prpria SPI. Os demais sistemas de M&A so de usurios secundrios. A rea de oramento (a SOF, dentro do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto) e a rea de finanas (a STN, dentro do Ministrio da Fazenda) so usurios de terceiro grau. Os ministrios setoriais aparecem no quarto lugar, porquanto incorporam algumas informaes do sistema em seus processos de planejamento setorial. O Congresso e a sociedade civil apresentam um consumo muito baixo do sistema. A seguir, detalharemos tudo isso levando em considerao as categorias de anlise.

Credibilidade da informao Os problemas que podem afetar a qualidade da informao, e em conseqncia, sua credibilidade, tm duas origens neste caso. Por um lado, a forma pela qual as unidades setoriais se articulam com as unidades executoras, geralmente instncias descentralizadas (entidades subnacionais e organizaes no governamentais, conforme a circunstncia), no permite assegurar de maneira convincente que a informao gerada na base corresponda realidade. Por outro lado, a baixa adeso das unidades setoriais ao sistema e, s vezes, o escasso grau de maturidade gerencial, no permite um alto nvel de apropriao do sistema. No geral, a credibilidade da informao subministrada pelo sistema apoiada pela qualidade tanto dos instrumentos metodolgicos como das equipes tcnicas, de acordo com o relatado.

Acesso informao Este no um sistema totalmente pblico. Para os poderes, Executivo e Legislativo, o acesso amplo, ainda que sujeito a autorizao.
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Por outra parte, existe uma restrio de acesso sociedade civil, apesar de que a lei do PPA disps que a sociedade deve ter acesso aos dados do SIGPlan. Somente agora est sendo criado um mdulo de acesso, embora sem esclarecer ainda se o acesso ser irrestrito ou apenas para algumas organizaes. Por enquanto, a sociedade s tem acesso s informaes consolidadas da avaliao no portal do Ministrio do Planejamento. De qualquer forma, uma caracterstica distintiva do sistema a sua inteno de adaptar a apresentao da informao para os usos diferenciados de seus potenciais usurios. De fato, o mdulo de acesso para a sociedade civil est sendo construdo em uma linguagem menos tcnica. Agora, os informes enviados s Comisses Permanentes do Congresso a partir do ano 2006 so editados em um formato especial, agregado (em vez de programa por programa), e numa linguagem mais simples, tambm.

Consumo da informao O valor primordial que se reconhece no sistema o de apoiar o processo de gesto do PPA no mbito macro (a partir da SPI, responsvel pela formulao do PPA) e micro (servindo como ferramenta gerencial das unidades setoriais). Subsidiariamente, o sistema atende a outras funes (as de planejamento setorial e de suporte a decises governamentais) na medida em que prov ou intercambia dados com outros sistemas. Neste sentido, qualifica-se como um Sistema da SPI para a SPI e sua rede de unidades setoriais. De fato, o Ministrio do Planejamento o principal usurio do sistema porquanto ele atende funo primordial de alocao eficiente dos recursos do plano. Especificamente, o sistema permite SPI alcanar os seguintes resultados no aspecto estratgico: Identificar a contribuio dos resultados do conjunto de programas do PPA para os objetivos e metas de cada ministrio e do governo como um todo. Elaborar uma agenda de compromissos orientada a superar as restries e aproveitar as oportunidades para o aperfeioamento das polticas e dos programas. Adotar decises estratgicas relacionadas com a alocao dos recursos e com a criao ou extino de programas e aes. Por outra parte, o informe destaca que os processos centrais da gesto oramentria (a partir da SOF/MP) e da financeira (a partir da STN/MF), em termos gerais, beneficiam-se das informaes do M&A nas suas anlises e decises concernentes programao e a execuo oramentria e financeira. Na administrao pblica brasileira, os processos de gesto oramentria e financeira so complementares. Por uma parte, a gesto oramentria compreende: a formulao do oramento que submetido apreciao do Congresso (pois quem autoriza ao Poder Executivo o gasto dos recursos); a programao, que implica, entre outras, na definio dos limites dos gastos ao longo do ano em funo das contingncias; a execuo, ou seja, a liberao dos recursos conforme o programado; e o controle, isto , a verificao do grau de correspondncia entre o programado e o executado. Por outra parte, a gesto financeira constitui a gesto do caixa (programao, execuo e controle) a cargo da STN, no Ministrio da Fazenda. Em ateno a esse tipo de arranjo institucional, possvel que um rgo disponha de recursos oramentrios, mas no tenha disponibilidade financeira para honrar seus compromissos. Da que as informaes sobre a execuo fsica dos programas sejam valiosas quando se trata de sincronizar e calibrar os processos de gesto oramentria e financeira. Secundariamente, as informaes sobre resultados podem informar algo sobre a qualidade do gasto, segundo se relata.
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O Congresso deve aprovar o PPA e os oramentos anuais. A obrigatoriedade de remeter o Relatrio Anual de Avaliao do PPA foi orientada pela inteno de que as informaes geradas pelo sistema subsidiassem para a discusso parlamentar sobre a continuidade dos programas do PPA e para a alocao dos recursos oramentrios do exerccio seguinte. Entretanto, reconhece-se que as discusses no Congresso sobre dotao oramentria ainda esto dominadas pela lgica da negociao em torno dos interesses dos distintos grupos polticos e das disputas pela incluso das emendas que beneficiem os seus redutos eleitorais, em vez de ser em funo das prioridades nacionais e da qualidade do gasto. Portanto, o sistema tende a no ter impacto nas decises sobre recursos que faz o Congresso, o que explica que as informaes sobre a execuo e a avaliao dos programas sejam pouco requeridas pelos parlamentares, exceto quando relacionadas com as emendas parlamentares. Quanto ao mais, essas informaes so providas por um sistema informatizado especial (Siga Brasil) desenvolvido pelo Senado para dispor de dados federais relativos ao planejamento, oramento, fiscalizao e controle, na forma de relatrios personalizados. De qualquer maneira, cabe frisar que desde o ano 2006, os informes de avaliao gerados pelo sistema so remetidos a todas as Comisses Permanentes (e no apenas Comisso Mista de Oramento e Planos) justamente porque nelas se discutem polticas. A sociedade tambm usuria marginal da informao provida pelo sistema. No tocante ao uso do sistema por parte dos ministrios setoriais para apoiar sua gesto, a avaliao do PPA em 2005 com referncia aos rgos setoriais ps em evidncia que o SIGPlan era utilizado como instrumento de gerncia e monitoramento do conjunto dos programas setoriais em somente 24 rgos, e apenas 11 organismos possuam um sistema informatizado especfico que permite a anlise consolidada dos programas e das aes do rgo setorial para apoiar a gerncia. Por outra parte, somente em cinco rgos o Infrasig estava inter-relacionado com o SIGPlan, permitindo o intercmbio automtico de dados entre os dois sistemas. De fato, um dos desafios, segundo salienta o informe, promover o aprendizado, ampliando o conhecimento de todos os envolvidos na gesto e execuo dos programas e, em particular, das reas de execuo. As unidades setoriais, ao receber baixos incentivos para utilizar a informao, tendem a perceb-los exclusivamente como provedoras de informao.

Impacto da informao H evidncias de que o sistema cumpre bem a funo de possibilitar a melhoria do processo de planejamento, especificamente na dimenso mais programtica e de mdio prazo (a partir do PPA), permitindo ajustes ex-ante e ex-post sobre os programas e na forma como so implementados. Em conexo com o xito de apoiar a funo de planejamento, o sistema tambm parece apoiar de forma significativa o processo de dotao oramentria: as informaes geradas pelo sistema contribuem para melhorar a alocao dos recursos (oramentrios e financeiros) e aperfeioar os processos de controle externo e interno, segundo expressado pelo informe. Por outra parte, o informe conclui que as organizaes no aproveitam os benefcios do M&A porque elas no se vem nos programas, os quais so considerados um entrave em seu modelo gerencial.

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d. Sustentabilidade O primeiro antecedente do sistema um decreto de 1998, o qual estabeleceu (entre as normas para a elaborao do PPA 2000/2003) que toda ao finalista do governo federal devia ser estruturada em programas para o logro dos objetivos estratgicos definidos para o perodo do plano. Disps tambm que se realizar uma avaliao anual da consecuo de tais objetivos. O prprio sistema fundamenta-se na lei do PPA 2004/2007, que dispe que o Poder Executivo deve enviar anualmente ao Congresso Nacional o relatrio de avaliao do plano, alm de estabelecer a obrigao de criar o sistema. No mesmo ano de 2004, por decreto, constituiu-se o sistema. Por outra parte, os recursos do Sistema provm do Oramento da Unio.

e. Concluses Como apreciamos, o fato de que no Brasil o planejamento nacional expresso em um plano plurianual se proponha promover uma alocao eficiente dos recursos e que, na prtica, constitua um oramento plurianual orientado ao desenvolvimento nacional, imprime uma peculiaridade especial ao sistema de M&A vinculado quele. O Sistema, nesse caso, efetivamente apia a reviso do plano e a elaborao das respectivas propostas oramentrias. Por outra parte, tanto um sistema de monitoramento como de avaliao, mas quase sem uso no panorama latino-americano. Alm disso, ele mostra um significativo grau de institucionalizao, segundo se deduz da anlise dos distintos fatores que nela incidem. Trata-se, em suma, de um sistema institucionalizado que na prtica cumpre com a sua vocao multifuncional, alm de que, ainda, combina uma orientao econmica com uma orientao poltica. Contudo, tambm comparte, na maioria dos casos, as restries que a rigidez oramentria impe a uma maior flexibilidade na alocao dos recursos. O fato de que o sistema esteja diretamente vinculado lgica da gesto do PPA cria oportunidades, mas gera tambm limites sua vocao multifuncional. Os limites se apresentam sobretudo no que diz respeito ao objetivo de apoiar o aprendizado gerencial e, em definitiva, de estimular a melhoria das organizaes. A configurao do sistema em torno da categoria programa e da atribuio das responsabilidades relativas sua direo, margem das estruturas hierrquicas, inibe, s vezes, a adaptao do sistema por parte dos rgos setoriais e atenta contra a sua total institucionalizao. Mas, ao mesmo tempo, a circunstncia de que o sistema contemple uma fase de auto-avaliao, ao que tudo indica, constitui uma fortaleza44. Tambm o so os passos que se esto dando para instituir nos ministrios setoriais as unidades expressamente dedicadas ao M&A, e a inteno de que exista uma interlocuo interna com tais unidades, em termos de planejamento, oramento e gesto. O Sistema ainda, segundo se relata, relativamente auto-referido, posto que seu usurio principal a unidade que o coordena. Entretanto, evidente, nesse caso, a inteno de abrir o sistema para outros usurios, inclusive a sociedade e o parlamento. A ateno aos usos

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Osvaldo Feinstein, acertadamente, chama a ateno sobre o fato de que para que assim fosse, seria necessrio que houvesse procedimentos de controle de qualidade (e vis) das auto-avaliaes. Em todo caso, cabe salientar que, segundo o informe, nessa fase da avaliao podem participar os beneficirios dos programas e os associados das esferas municipais ou estatal, e que orientada por um questionrio padronizado, tudo o qual pode minimizar o risco da autocomplacncia que costuma estar associado auto-avaliao.

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diferenciados que uma e outro podem fazer do sistema, ainda que incipiente, j tem algumas expresses concretas. Permanece, em qualquer caso, a interrogao se este sistema dadas as peculiaridades que temos anotado pode ser replicvel em outros contextos.

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CAPTULO VII.
CONCLUSES
Comparar os sistemas M&A que surgiram na regio no uma tarefa fcil, menos ainda quando se trata de estudar seu grau de institucionalizao. Tudo isso devido heterogeneidade dos contextos institucionais nos quais se desenvolveram os sistemas, s diferenas de idade entre eles e, sobretudo, escassez de conhecimento disponvel sobre os fatores que explicam a sua institucionalizao. Recorrendo ao estado da arte, destacamos aqui alguns dos fatores que poderiam ajudar a compreender por que determinados sistemas, desde sua prpria criao, tm conseguido enraizar-se e, depois, sobreviver tanto tempo. Aspiramos que essa compreenso contribua para trazer lies prticas, assim como alimentar a teoria sobre como institucionalizar uma funo de M&A dos resultados da gesto pblica, convertendo-a num instrumento mais eficaz do desenvolvimento e da democracia. Aceitando a definio de Mackay (2006:5), a institucionalizao do M&A refere-se criao de um sistema de M&A cujos resultados sejam avaliados positivamente e que se utilizem na busca do bom governo, sempre que haja uma demanda suficiente da funo de M&A para garantir seu financiamento e sua sustentabilidade dentro de um futuro previsvel. Sabemos que no necessariamente a demanda de M&A constitui um dado formado, pronto e acabado ela tem que ser construda. Influem nela uma multiplicidade de fatores, mas certamente um deles tem a preeminncia: a vinculao do M&A s funes de planejamento do desenvolvimento, do oramento e da prestao de contas que, cada vez mais, revelam-se chaves para conseguir uma maior orientao estratgica no desenvolvimento, alm de proporcionar uma alocao mais eficiente dos recursos pblicos e uma maior responsabilizao das administraes pblicas frente aos representantes polticos e sociedade e, em definitivo, para alcanar uma gesto pblica para resultados do desenvolvimento. A classificao que temos adotado para comparar os sistemas de M&A utiliza trs variveis que direta ou indiretamente se referem a tais funes. Uma varivel alude ao contexto onde se situam os sistemas em estudo. Aqui, recorrendo distino que estabelece Schick (2005), temos destacado o mecanismo que normalmente existe em termos de pas para a alocao do gasto. O pressuposto que adotamos que no existem as mesmas implicaes no grau de institucionalizao de um sistema de M&A quando colocado em um contexto que tenha uma funo institucionalizada de planejamento do desenvolvimento posto em prtica no mbito mais estritamente poltico do governo e com um sentido estratgico, do que inserido em um ambiente onde as prioridades nacionais so

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estabelecidas somente pelo oramento. A distino no desconhece que na experincia latinoamericana os planos tm tido pouco efeito nos oramentos45; nesse sentido, trata-se de uma distino com fins heursticos, embora tambm tenha um componente normativo quando se tem em conta a crescente importncia que se lhe concede interface planejamento/oramento no desenvolvimento do M&A e para a articulao do sistema com ambas as partes. As outras duas variveis que temos adotado para comparar os sistemas de M&A aludem diretamente s funes governamentais que nominal e realmente eles pretendem apoiar. Uma varivel se refere orientao geral do sistema, ou seja, s funes que cumprem predominantemente. A outra varivel, diretamente vinculada com a anterior, distingue se o sistema tem uma s funo por concepo, ou se, no obstante privilegiar uma funo incutida por sua orientao, manifesta cumprir outras funes adicionais; isso o que denominamos vocao monofuncional ou multifuncional, respectivamente. A orientao geral dos sistemas admite trs classificaes: predominantemente econmica, predominantemente poltica e mista, que combina as duas. Existem, alm disso, sistemas articulados poltica social, mas que no objeto expresso deste estudo comparativo. Os sistemas com uma orientao predominantemente poltica buscam aperfeioar mediante o M&A os resultados dos afazeres do governo em relao ao projeto e implantao das estratgias e polticas pblicas. Trata-se, em teoria, de exerccios de prestao de contas tanto no interior do Estado como aos cidados. Dentro desse grupo h diferenas de acordo com a sua inteno de ser multifuncional ou monofuncional. O segundo grupo inclui os sistemas predominantemente econmicos, cujo objetivo prioritrio contribuir para racionalizar e melhorar a eficincia do gasto pblico, refletida por sua vez em uma adequada distribuio dos recursos humanos e financeiros dentro da administrao pblica. Esses sistemas esto intrinsecamente ligados aos sistemas financeiros, oramentrios e de contadoria de cada pas. A terceira categoria inclui aqueles sistemas que por concepo possuem uma orientao mista, vale dizer, tanto poltica como econmica. Como obvio, este tipo de sistema tem uma vocao multifuncional.

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Osvaldo Feinstein, em seus comentrios primeira verso deste trabalho (mensagem eletrnica, novembro de 2007), recordava que nos ltimos 30 anos a interface oramento-planejamento na prtica no funcionou.

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Tabela n 7
MAPA INICIAL DOS SISTEMAS DE M&A Orientao Geral do Sistema Contexto da alocao nominal do gasto (por pas) Plano Nacional de Oramento Nacional Desenvolvimento Vocao funcional Vocao funcional Multifuncional - SINASID Nicargua - SINE Costa Rica - SINERGIA Colmbia Monofuncional - SMMP Brasil Multifuncional - SIERP-Gerncia Honduras - PEG-SEV Uruguai - SCG Predominantemente econmica. - SED Mxico Chile - SSEGP Peru - SSEEP Argentina - MCE-SIPP Paraguai Monofuncional

Predominantemente poltica.

- SPG Chile

- PPA Expressamente Brasil econmica e poltica - SE do PND (mista). Bolvia (?) - SSEPPS Predominantemente Brasil social. - Programas sociais Mxico
Fonte: elaborao prpria

- MIDEPLAN Chile - SIEMPRO Argentina

O mapa tenta oferecer um panorama da natureza dos sistemas encontrados em cada pas. uma tentativa porque resulta de uma anlise caracterizada pelas limitaes j mencionadas na descrio da metodologia. A caracterizao, contudo, til para capturar de uma maneira analtica a variedade de sistemas e, aparentemente, as suas caractersticas bsicas. Nesse sentido, o mapa oferece uma primeira concluso do tipo descritivo que no deixa de ser interessante: aceitando que nossa classificao adequada, existem muito mais sistemas com orientao poltica do que econmica, mista ou social. Tem mais, esse tipo de orientao no se reduz exclusivamente a contextos com um sistema de planificao altamente institucionalizado como o caso de pases com PND. Tambm existem sistemas de orientao predominantemente poltica em pases abalizados pelo oramento nacional. Todavia, essa uma concluso provisria se levarmos em conta o dinamismo e o grau de estabilidade dos sistemas. Com efeito, como o ilustra a Tabela N8, enquanto certos sistemas tm algum grau de estabilidade e experimentam apenas mudanas marginais, outros se encontram em plena gestao e, como foi descrito, em alguns casos continuam definindo ou redefinindo sua vocao funcional e sua orientao enquanto estabilizam-se, fato que sugere um alto grau de volatilidade em mais da metade dos casos estudados.

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Tabela n 8
ESTADO ATUAL DOS SISTEMAS Sistema Pas Argentina: SSEEP Bolvia: SE do PND Brasil: SMMP PPA Chile: SPG SCG Colmbia: SINERGIA Costa Rica: SINE Honduras: SIERP/SGPR Mxico: SED Nicargua: SINASID Paraguai: MCE-SIPP Peru: SSEGP Uruguai: PEG-SEV
Fonte: elaborao prpria
( )

Sistemas estveis

Sistemas em projeto X X X

X X X X (*) X X X X X X X

* O SINERGIA experimentou mudanas importantes ao longo da sua vida que foram adubando o terreno para fazer os ajustes necessrios para alcanar uma sincronizao entre o planejamento e o oramento, dadas as condies de estrutura institucional que separam elas duas na prtica. O esforo atual de procurar uma maior convergncia entre a orientao poltica e a orientao econmica consequncia desse processo de adaptao gradual. Apesar de que essa dinmica de convergncia marca o estado atual do sistema, ns a classificamos como estvel porque se trata de um processo de adaptao lgico a partir dos desenvolvimentos anteriores, em vez de uma deciso drstica conseqente de uma necessidade de re-projeto, como ocorre no caso de outros sistemas, cujas mudanas se propem como uma redefinio da natureza do mesmo.

Considerando as mudanas que esto em curso, altamente provvel que aumentem os sistemas com uma orientao mista, como poderia ser claramente o caso do Mxico, e eventualmente o de outros, tal como ilustra a tabela N 9. De fato, no mapa inicial (tabela N 7) s o sistema de M&A do PPA do Brasil aparecia com uma clara orientao mista, enquanto que todos os demais em principio, com exceo da Bolvia se originavam com uma orientao particular, seja poltica (em vrios casos) ou econmica. No entanto, a predominncia de apenas uma orientao comea a ser questionada na medida em que se observam esforos para gerar convergncias, tanto nos sistemas mais jovens, como em alguns dos mais antigos. Voltaremos a este ponto mais frente. Por outro lado, da anlise se depreende que h deslocamentos referentes vocao funcional: o mapa inicial d conta de uma maioria de sistemas que manifestam ter uma vocao multifuncional. Entretanto, confrontando a diversificao de suas funes com a real diversificao de suas ferramentas, possvel concluir que na prtica atualmente predominam os sistemas monofuncionais, tal como ilustra a tabela N 10.

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Tabela n 9
DESLOCAMENTOS NA ORIENTAO GERAL
(AS CONVERGNCIAS)

Orientaes gerais Sistemas PPA do Brasil SED do Mxico SE do PND da Bolvia SSEGP do Peru SIERP-Gerncia de Honduras

Predominantemente poltica

Predominantemente econmica

Mista

X X X? ---------- X ? ---------- X ?

Fonte: elaborao prpria Nota: a interrogao (?) conota o carter provisrio da concluso, dado que ainda no h provas suficientes de que o sistema alcance concretizar uma orientao mista no futuro.

Os resultados que expressam essa tabela puderam parecer contraditrios com a anterior, mas importante considerar que o deslocamento de orientao na maioria dos casos se mantm s como uma inteno e que, na realidade, no obstante manifestar uma vocao multifuncional, tais sistemas ainda tendem a funcionar como monofuncionais, segundo se deduz das anlises. Voltaremos a isto mais tarde, tambm. Em todo caso, desde j, cabe destacar que a diversificao funcional, respaldada pela diversificao de ferramentas e pela coerncia institucional, parece ser um dos elementos-chave que explica a institucionalizao de um sistema, at que se chegue a um uso mais intensivo dos resultados do M&A no apoio de outras funes governamentais.

Tabela n 10
V O C A O F U N C I O N A L R E A L (NO ANO 2007) Vocao funcional Sistemas SCG Chile SINERGIA Colmbia SINE Costa Rica PEG-SEV Uruguai SSEEP Argentina MCE-SIPP Paraguai SPG Chile SMMP Brasil SE do PND Bolvia SSEGP Peru SIERP-Gerncia Honduras SINASID Nicargua
Fonte: elaborao prpria
( )

Monofuncional

Multifuncional X X X

X X X X X X (*) X (*) X (*) X (*)

* Atualmente estes sistemas funcionam realmente como monofuncionais, no obstante sua orientao funcional futura poderia parecer ser mista, nesse caso deveriam, por sua vez, converter-se em multifuncionais.

Finalmente, a anlise no parece derivar de uma associao importante entre o grau de institucionalizao dos sistemas e o contexto institucional que se refere aos mecanismos utili121

zados na alocao do gasto. De fato, pareceriam existir sistemas de M&A relativamente institucionalizados em ambos os tipos de contexto. Cabe considerar, em qualquer caso, que se nos apoiarmos nos resultados das entrevistas com os atores-chave, insinua-se uma tendncia a valorizar a existncia de planos plurianuais de desenvolvimento, inclusive para a prpria solidez dos sistemas de M&A. Na Argentina, por exemplo, alguns dos entrevistados sugerem que a ausncia de planos poderia ser a principal causa do baixo impacto dos sistemas de M&A. Como destacaremos mais adiante, isso pareceria insinuar-se inclusive no caso do sistema de M&A liderado pela Direo de Oramento (SCG) do Chile, que reconhecido como um dos sistemas altamente institucionalizados. O problema que se sobressai neste sentido que a ausncia de planos pode ocasionar incoerncia aos programas e, em consequncia, distorcer os resultados das avaliaes que se realizam em torno deles. O exerccio que se realiza no relatrio do Chile, tentando efetuar uma avaliao de SCG, pode ser interessante nesse sentido (Ros, 2007). H, de toda maneira, um importante contraste com o grau de institucionalizao entre o SCG (com uma clara orientao econmica) e o sistema com orientao poltica que existe no Chile, a ponto de que cabe interrogar se a ausncia de um sistema de planejamento formalizado causa algum impacto redutivo aos sistemas com orientao poltica. O informe sobre o sistema hondurenho, que tem uma orientao poltica, poderia avalizar essa concluso em ateno ao que ali se sustenta, ou seja, que a ausncia de um documento diretor de planejamento seja a causa da alta heterogeneidade na definio das metas e indicadores. Portanto, o que este tipo de evidncia pareceria sugerir que o contexto incide na coerncia institucional dos sistemas de M&A e, por isso, indiretamente em seu grau de institucionalizao. Se considerarmos que a orientao poltica crescentemente se revela to chave como a orientao econmica para fazer do M&A uma ferramenta til ao desenvolvimento, retomar a anlise dos sistemas de M&A vis--vis das condies bsicas para o estabelecimento de uma gesto para resultados46 pode ser parte da agenda futura de investigao. Em todo caso, tais consideraes obrigam-nos a realizar dois lances de olhos diferentes para tratar de oferecer maiores argumentos sobre as concluses aqui insinuadas. Primeiro, uma vista-de-olhos concentrada de novo nos prprios sistemas, mostrando como as categorias que temos adotado para analisar o grau de institucionalizao de um sistema servem para explicar algumas das suas principais diferenas nesse sentido. Segundo, um lance de vista em termos de pas, que oferea uma perspectiva completa das conexes entre os sistemas, e que possa tornar claro, mesmo que provisoriamente, os efeitos da diversificao funcional do M&A no interior de um pas.

1. Um lance de olhos nos sistemas a. A diversificao funcional e instrumental dos sistemas Como j alertamos, talvez uma das concluses mais destacveis que, no obstante a vocao multifuncional que se manifesta na maioria dos sistemas em estudo, s uns poucos deles a realizam na prtica, numa clara correspondncia com os altos nveis de institucionalizao que os mesmos detm. Duas situaes sobressaem na anlise dos casos em estudo. Uma, representada pelo caso

46

Os estudos desenvolvidos pelo PRODEV do BID so muito importantes neste sentido.

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do Sistema de Controle de Gesto do Chile, onde a presena de um promotor dotado de recursos de influncia sobre todo o setor pblico o poderoso Ministrio da Fazenda , ao que tudo indica, teria sido a pea-chave para assegurar a real concretizao da vocao multifuncional do sistema e, por isso, para reforar sua utilidade, tal como sugere Mackay (2006). A consequente diversificao das ferramentas de que dispe o sistema chileno garante a seguinte concluso: inegvel que ela serve tanto ao propsito de uma alocao mais eficiente do gasto, como tambm ao de melhorar a gesto dos organismos e programas pblicos. A outra situao de uma multifuncionalidade real se d no Brasil, em um contexto onde opera uma interface entre o planejamento e o oramento. O Sistema de Monitoramento e Avaliao do Plano Plurianual, pelas suas ferramentas, efetivamente apia a funo de planejamento governamental especificamente sua reviso e a elaborao das respectivas propostas oramentrias. Deste ponto de vista , tambm, o nico caso de um sistema misto que combina uma orientao poltica com uma econmica; alm disso, a primeira funo est reforada, ao mesmo tempo, por um sistema complementar de monitoramento das metas presidenciais, mais orientado para obter a coordenao estratgica em torno dos programas prioritrios. Outros sistemas, como o SED do Mxico ou o sistema hondurenho, esto desenvolvendo ferramentas para realizar a sua vocao multifuncional, e em particular, no caso do Mxico, poder-se-ia dizer tambm que procura alcanar, por meios diferentes, a mesma orientao mista que caracteriza o Sistema de Monitoramento e Avaliao do Plano Plurianual do Brasil. Contudo, ainda apenas uma aspirao. Como vimos, h outra maneira de incrementar a probabilidade do uso dos resultados de um sistema, que consiste em assegurar que eles sejam de utilidade prtica direta para diferentes tipos de usurios. Sob essa perspectiva de anlise, o espectro de sistemas multifuncionais aumenta um pouco, mas no muito. H, neste sentido, certa coincidncia entre sistemas com orientao predominantemente poltica e diversificao de usurios. O propsito da prestao de contas, que caracteriza esse tipo de sistema, converte a sociedade em objeto de ateno expressa. Ainda que se percebam marchas e contramarchas, o simples fato de que exista um mdulo especial em alguns sistemas como o SINERGIA, da Colmbia, por exemplo d conta de uma ateno expressa nessa direo. O usurio que, em qualquer caso, tende a ser marginal em praticamente todos os sistemas corresponde aos escales gerenciais da administrao pblica. Com isso, a funo de aprendizado gerencial que relatam alguns sistemas mantm-se ainda em um plano retrico, muito embora, como discutiremos mais adiante, em alguns casos comea-se a perceber avanos na criao de mecanismos para incentivar a ateno dos atores que apontam na direo adequada. Outra concluso que refora a relativa fragilidade da maioria dos sistemas nesse aspecto de sua institucionalizao diz respeito funo de avaliao. Em particular, existem avaliao e monitoramento em um dos sistemas do Brasil e do Chile, e nos sistemas da Colmbia e do Mxico. Os sistemas da Nicargua e do Uruguai somente usam ferramentas de monitorizao. Em Costa Rica, Peru, Paraguai e Honduras os sistemas tambm fazem somente monitoragem, mas prope-se, eventualmente, introduzir ferramentas de avaliao. Destarte, na prtica, os esforos consolidados de avaliao existem somente em quatro sistemas, enquanto os demais, pelo menos por ora, dedicam-se ao acompanhamento.

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b. Coerncia institucional A presuno de que quanto maior seja a coerncia institucional integrao vertical e integrao transversal de um sistema de M&A, maior ser tambm sua utilidade e, por isso, seu grau de institucionalizao, tende a ser corroborada empiricamente. Referiremos primeiro as principais concluses em torno da integrao vertical. Recordemos que para poder determinar se ela existe preciso examinar, pelo menos, como se distribuem as funes e os papis para a alimentao do sistema e para a anlise da informao que proporciona, assim como para a construo da agenda que matria de M&A. Em teoria, um sistema baseado em um arranjo institucional de tipo centralizado, dispe de menor integrao vertical que um de tipo descentralizado, no entanto ao no basear-se no acordo mtuo tem menos probabilidade de assegurar a apropriao do sistema por parte de todos os seus componentes. Contudo, neste aspecto, novamente o Sistema de Controle de Gesto liderado pela Direo de Oramento do Chile parece ser a exceo. Realmente, este caso ilustra a importncia de que se institua um fluxo bidirecional de informao, tornando seguro que os resultados do M&A retroalimentem as instncias gerenciais e, no que for possvel, firmem compromissos de melhoria para os programas e as organizaes pblicas. Todavia, no caso do Chile no evidente que os dirigentes pblicos nem sequer os ministros setoriais participem na determinao das prioridades de M&A e na definio dos indicadores de gesto. Em troca, o componente de auto-avaliao contido no sistema de M&A do Plano Plurianual do Brasil, ao que parece, sob esse ponto de vista, assegura maiores coeficientes de apropriao por parte dos diretores, se bem que, por outro lado, como j havamos avaliado, tampouco est isento de problemas. Esse sistema, de qualquer maneira, o que mais parece funcionar como tal, haja vista o fato de contemplar papis formalizados (incluindo uma Comisso de Monitoramento e Avaliao de PPA, e Unidades de Acompanhamento e Avaliao em cada ministrio) com articulaes que abrangem toda a administrao pblica federal em trs etapas: avaliao de programas, avaliao setorial e avaliao do PPA. A concluso no que respeita identificao de metas e indicadores, em todo caso, sempre um fator de integrao vertical. Aquela tende a ser facilitada nos sistemas com orientao poltica onde se produz uma especializao em termos macro como o caso da Colmbia, Costa Rica, Nicargua, e nos sistemas de monitoramento de metas presidenciais do Brasil e Chile, e agora no Uruguai. Mas, como sabemos essa especializao, por sua vez, pode atentar contra a apropriao do sistema por parte de todos os seus componentes e, sobretudo, contra o cumprimento da sua funo de aprendizagem gerencial, se que no se manifesta numa efetiva retroalimentao s unidades que so objeto de M&A, includas a as entidades descentralizadas e as subnacionais. Um assunto-chave a participao direta dos ministrios setoriais na identificao das metas e dos indicadores e, em geral, nos processos de planejamento estratgico. Isso porquanto a absteno concorreria para fragilizar a funo dos sistemas de contribuir para o melhoramento das polticas setoriais (propsito expresso de vrios sistemas), no s, como tambm porque poderia atentar contra a necessria preeminncia das diretivas ministeriais para assegurar a conduo poltica desses processos. Por outra parte, principalmente nos sistemas com orientao poltica, um elemento que tambm parece ser chave a integrao dos departamentos de planejamento setorial no funcionamento do sistema. A sua ausncia tornou-se uma das principais causas do fracasso, por exemplo, do SISER da Bolvia, que terminou duplicando competncias e funes dos ministrios e gerando informao com pouca ou nenhuma utilidade para os setores. Tudo isso, segundo o respectivo relato, produziu fortes resistncias nas entidades setoriais, as quais nunca se apropriaram realmente da ferramenta.
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De todo modo, no que tange aos elementos de integrao vertical, em termos gerais, observam-se interessantes avanos na regio. O marco parece ser a deciso poltica de impulsionar uma gesto pblica para resultados, o que de fato tem acontecido em vrios pases. No marco de um sistema real de gesto pblica por desempenho, nenhum sistema de M&A abarca tudo, das instncias macro s micro da estrutura governamental. Mas, h passos nessa direo, s vezes dentro de um esforo por institucionalizar o planejamento estratgico no interior do setor pblico e outras vezes no contexto de um sistema nacional de planificao expressado em planos de desenvolvimento. O certo que, pelo menos, j comea a estender-se a definio de objetivos e metas de desempenho, assim como a medio real da qualidade do desempenho em relao a tais objetivos e metas. Por outro lado, tambm se insinua uma tendncia para a institucionalizao das funes de M&A no interior das organizaes pblicas, com graus mais ou menos orgnicos de vinculao com os respectivos sistemas de M&A. Por exemplo, no Uruguai, j existe uma norma que dispe a criao em todos os ministrios de unidades de M&A. No Brasil, nos ministrios tm sido institudas unidades com pelo menos dois funcionrios permanentes dedicados ao M&A. Os maiores dficits parecem permanecer na integrao transversal; ou seja, na articulao dos sistemas de M&A com os outros processos do ciclo de gesto governamental. A situao, contudo, no a mesma que advertamos cinco anos atrs (Cunill e Ospina, 2003). Talvez a conscincia dos limites que experimentaram os primeiros sistemas de M&A faa com que os que na atualidade esto desenvolvendo-se (ou reprogramando-se) busquem expressamente vincular o M&A ao planejamento tanto quanto elaborao oramentria. Os contextos tambm so mais favorveis. Por uma parte, h passos dados em direo criao de oramentos orientados para resultados no s no Chile, Brasil, Mxico e Uruguai como tambm no Peru, Honduras e Argentina, entre outros, que reforam a tendncia integrao do M&A com o oramento (embora, por enquanto, na maioria permanece como uma inteno). Por outra parte, h uma tendncia a revalorizar a institucionalizao de processos de planificao macro para alcanar uma maior coerncia governamental. Os recentes passos dados, por exemplo, por Peru, Uruguai e Bolvia, so ilustrativos dessa tendncia.47 Comea tambm a estender-se o esforo para conseguir que os sistemas de M&A forneam informaes sobre a execuo tanto fsica como financeira, o que, por sua vez, denota um esforo de integrao com outros sistemas (em particular, os Sistemas Integrados de Administrao Financeira). Alm disso, percebe-se uma clara tendncia para atingir a articulao entre planejamento, elaborao oramentria, monitoramento e avaliao em torno dos projetos de investimento.48. Como frisa Berretta (2006:29), o fato de que eles constituam parte medular dos planos nacionais de desenvolvimento da Colmbia e do Mxico e do Plano Plurianual do Brasil e que, por sua vez, incorporem a parte discricionria do gasto pblico, per-

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No Brasil, vinculada Presidncia da Repblica, foi criada em junho de 2007 a Secretaria de Planejamento de Longo Prazo, ainda que em outubro essa medida foi revogada e disps que os assuntos relativos ao planejamento de aes de desenvolvimento nacional a longo prazo passem a ser exercidos pelo Ministrio Extraordinrio de Assuntos Estratgicos, a cargo do Ncleo de Assuntos Estratgicos e do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA). 48 Como pde ser apreciado, vrios dos casos em estudo so ilustrativos dessa tendncia. Roberto Panzardi, no prlogo do informe do estudo de caso correspondente ao Paraguai, chama a ateno sobre um esforo que nessa mesma direo est sendo desenvolvido nesse pas.

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mite que este possa resultar associado aos objetivos estratgicos dos governos, fazendo-os mais proclives a incorporar a elaborao oramentria por resultados.49 No obstante esses avanos, a rigidez oramentria constitui um dos principais obstculos para a obteno de uma maior flexibilidade na dotao dos recursos. Por outra parte, aqueles sistemas que so coordenados por ministrios distintos do da Fazenda costumam experimentar severos problemas de interlocuo com este. Ainda num pas como Uruguai, onde o sistema coordenado por uma entidade que tem funes associadas elaborao oramentria (o Departamento de Planejamento e Oramento), atualmente existe uma baixa articulao com o Ministrio da Economia e das Finanas, que o encarregado da elaborao do oramento. Em geral, a escassa vinculao com o oramento tem resultado em que muitos dos compromissos de resultados caream de realismo, convertendo em ritos os sistemas de M&A. Voltaremos a este tema mais adiante. A situao inversa tambm levantada. Na verdade, esses sistemas que surgem em pases que carecem de planos de desenvolvimento institucionalizados enfrentam vrias dificuldades. No caso de Honduras, por exemplo, dado que a funo de planejamento central j est institucionalizada, a sustentabilidade do sistema, segundo adverte o informe, depende da sua vinculao com o processo oramentrio ou da sua implantao em termos setorial e territorial, que onde foram dados os menores avanos. No Chile, por seu lado, a ausncia de planos de desenvolvimento, segundo alguns entrevistados, retira-lhe coerncia aos programas, imprimindo-lhes, por sua vez, um desvio ao M&A associado a eles. A coordenao entre os distintos organismos que tm atribudas funes de M&A de resultados, apesar de tudo, se revela como da mxima importncia. s vezes as prprias leis (como, por exemplo, em Costa Rica) tm estimulado o solapamento de competncias entre o Ministrio de Planejamento, o Ministrio da Fazenda e inclusive a Controladoria. A recente criao de comisses intersetoriais em vrios pases (Brasil, Colmbia, Costa Rica e antes o Chile, embora limitada avaliao de programas) nem sempre pareceu apresentar solues de fundo a esse tipo de problema, pelo que resulta necessrio indagar mais profundamente acerca do seu funcionamento. Nesse mesmo sentido, cabe tambm fazer um monitoramento estreito com a nova estrutura institucional que est prevista em Honduras: os comits funcionais do oramento, concebidos como uma instncia de coordenao interinstitucional para a articulao dos processos de programao do gasto e das metas de cada setor ou programa e, em conseqncia, para alinhar a elaborao dos oramentos anual e plurianual com os processos de planejamento, acompanhamento e avaliao. Tambm da anlise dos informes nacionais deriva a importncia da coordenao entre os organismos internacionais a fim de gerar maiores sinergias entre os distintos organismos vinculados ao M&A de cada pas. Outro assunto chave a vinculao dos sistemas de M&A com os departamentos nacionais de estatstica. O Ministrio da Economia do Peru, por exemplo, tem estabelecido uma aliana estratgica com o departamento de estatstica para que seja esta a que apie a gerao de informao das metas do oramento por resultados. Realizaramse oficinas entre os produtores e os usurios da informao, e foi muito til perceber como um mesmo operativo estatstico, por exemplo, uma enquete de lares, permitia, com alguns ajustes

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Neste sentido, Berreta (ibidem) assinala que avanar no planejamento estratgico por meio dos projetos de investimento, que no geral esto perfeitamente integrados ao oramento mediante o classificador do gasto, pode ser uma maneira relativamente simples de articular da melhor forma o planejamento com o oramento. As experincias do Brasil, do Mxico e da Colmbia podem ajudar nesse sentido.

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na cobertura temtica e geogrfica, resolver demandas de informao de muitos setores de maneira simultnea.50

c. Uso da informao A diversificao funcional e a coerncia institucional, como advertimos, favorecem uma utilizao mais intensiva dos sistemas de M&A, assim como uma maior diversificao de seus usurios. Quando os sistemas de M&A caracterizam-se realmente por esses atributos, o uso da informao que eles geram costuma ser mais elevado. As maiores vantagens nesse sentido pareceria ser a dos sistemas de orientao mista, bem como daqueles que fazem da prestao de contas um objetivo explcito. Mas, h outros fatores que poderiam estar afetando o uso dos sistemas em estudo, como se ver a seguir. Um fator que se revela chave na maioria dos casos a escassa credibilidade da informao (tanto a dos indicadores que entram nos respectivos sistemas como a dos informes que deles saem), limitando os usurios potenciais dos sistemas e convertendo muitos deles em sistemas auto-referidos, no sentido de que s tendem a servir aos fins das unidades que os coordenam, e, portanto, os funcionrios delas costumam serem seus principais usurios. As razes da baixa credibilidade da informao so variadas: Pela qualidade dos dados entregues unidade coordenadora do sistema. Mencionam-se como problemas os seguintes: a falta de capacidade tcnica das unidades que enviam os dados; as mltiplas demandas de informao que elas tm por parte de sistemas diferentes, s vezes so sobre os mesmos fenmenos, porm, com indicadores ou definies diferentes; e o escasso grau de maturao gerencial que reduz a ateno devida ao tema, com a conseqente falta de motivao por parte dos funcionrios encarregados de enviar a informao. Pelo fato de que o monitoramento (e s vezes a avaliao) se realize dentro da administrao pblica, o qual gera dvidas acerca da capacidade do governo de regular a sua prpria auto-avaliao, especialmente por parte dos atores externos (principalmente o Congresso e a sociedade). Pela circunstncia de que, com raras excees (o SCG do Chile, o Plano Plurianual do Brasil), o fluxo da informao tende a ir em uma s direo, de baixo para cima, ou seja, os provedores no recebem retroalimentao. Por tal razo no existe um incentivo que d seriedade ao processo para receber, mais adiante, informao til (nem para quem oferece a informao nem para seus gerentes). Uma varivel crtica para entender a falta de credibilidade da informao talvez seja o tempo de maturao do prprio sistema, como sugere Mackay (2006). Com efeito, a maioria dos sistemas mais antigos comea agora a dar sinais de mudana em termos de um aumento da credibilidade da informao. Por exemplo, no sistema de M&A associado ao Plano Plurianual do Brasil, no sistema chileno SCG e nas avaliaes externas e de impacto no Mxico fala-se j de uma melhor qualidade tanto dos instrumentos metodolgicos quanto dos equipamentos tcnicos. Na Colmbia observa-se tambm um processo de depurao dos indicadores que combina elementos tcnicos e polticos. Mesmo assim, no geral, embora sejam poucos os casos que mencionam processos de auditoria externa ou mecanismos formais de validao dos dados (Chile, Brasil), j existe na ateno de alguns sistemas (por exemplo, Colmbia) a ne-

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Agradecemos a Alejandro Medina esta informao.

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cessidade de trabalhar essas fragilidades. O CONEVAL, no Mxico, constitui, nesse sentido, um interessante exemplo do esforo para introduzir uma maior segurana na qualidade das avaliaes neste caso dos programas sociais.51 Entretanto, o caso de Costa Rica, um dos mais antigos e onde se relatam atualmente problemas de credibilidade com a informao gerada, sugere que o tempo de maturao do sistema no garante automaticamente sua confiabilidade. Tudo parece indicar que as avaliaes, especialmente quando so realizadas fora do governo, e quando utilizam metodologias cientficas altamente reconhecidas, geram credibilidade no s nos resultados das mesmas, como tambm nos sistemas dentro dos quais elas se processam. Poder-se-ia falar de um efeito indireto (halo effect em ingls) que insinua que a confiabilidade daqueles sistemas que combinam monitoramento com avaliao de alta qualidade (como claramente o caso do Mxico, Chile, Brasil e Colmbia) maior que a daqueles sistemas que s fazem acompanhamento. Entretanto, algumas evidncias do a entender que se poderia estar criando mercados distorcidos ao redor das avaliaes externas, revelando assim a importncia de reconhecer quais so as condies mnimas que requerem sejam satisfeitas para evitar as distores. Outra varivel que afeta a credibilidade da informao gerada pelos sistemas exgena a eles. Alude ao grau de confiana na qualidade dos dados estatsticos produzidos pelos organismos nacionais dos diversos pases. Nos pases onde ditos rgos contam com alta reputao so os mesmos onde se nota maior confiabilidade na informao que os sistemas oferecem. Pelo contrrio, em outros pases, especialmente aqueles menores e com menos recursos, existem problemas de confiana com relao aos seus organismos estatsticos, como no caso da maioria dos pases centro-americanos. As discusses sobre a integralidade dos indicadores chave para medir a pobreza na Nicargua mostra notvel diferena com a existncia no Mxico de um indicador unificado, mesmo quando no isento de controvrsias, , pelo menos, gerado por um grupo altamente qualificado mediante um processo sistemtico e pblico, com insumos da sua organizao estatstica e que, por lei, deve ser usado para todas as mensuraes. Caberia esperar que na medida em que os sistemas de M&A se institucionalizem, estes pressionem pela prpria melhoria dos sistemas de informao.52 De qualquer forma, existem outros fatores que afetam o uso da informao alm da credibilidade. Alguns sistemas, particularmente os orientados para oferecer informao ao Executivo, ou seja, os sistemas predominantemente polticos, sejam estes multifuncionais ou monofuncionais, esto altamente influenciados pela atitude do governo do momento frente aos processos de M&A. Em geral, nos dois sistemas mais antigos deste grupo, o SINERGIA e o SINE, notam-se flutuaes na incidncia do sistema diretamente relacionadas ateno prestada pelo presidente. Entretanto, em tais casos, a evidncia mista. O uso da informao por parte do presidente perante o Conselho de Ministros, como ocorre na Colmbia, em Honduras e no Peru, gera algumas possibilidades de mudana na direo dos elementos dos programas ou projetos comentados, mas, a influncia espordica e idiossincrtica. No caso de sistemas de metas presidenciais, onde o principal usurio no realmente o presidente, mas o ministrio que supervisiona a coordenao macro-governamental, a evidncia sugere que nem o presidente

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Alejandro Medina sustenta que a experincia do Conselho Cientfico de Avaliao que existe na Frana inspirou, em parte, o CONEVAL do Mxico, que conta com seis conselheiros provenientes do mundo acadmico, selecionados mediante um processo nacional que envolveu diversas unidades federativas bem como partidos polticos. 52 Devemos esta hiptese a Alejandro Medina.

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nem o alto comando ministerial prestam ateno informao. Acerca de se os gerentes de metas deveriam ser os usurios diretos, disso no se tem evidncias de que assim seja nem no Chile nem no Brasil. No geral, os sistemas de monitoramento tendem a agregar os dados a um patamar que no de todo til para a gesto, como o caso do SIMEP no Mxico. De todo modo, um fator-chave que afeta o uso dos sistemas so as conseqncias que derivam dos resultados do M&A. Onde existe a obrigao de relacionar as medidas de correo nos informes, independentemente do tipo de sistema que as exija, surge uma maior probabilidade de que a informao redunde em algum tipo de impacto real em alguma instncia da administrao pblica. Tal acontece no Mxico e no Chile em relao s avaliaes externas, onde se exige unidade avaliada que responda s recomendaes e que determine as correes associadas aos resultados das avaliaes. Mas isso no uma garantia; por exemplo, no Peru, relata-se a escassa considerao prestada aos procedimentos corretivos. Quando existe outro usurio fixo, como a comunidade internacional doadora, que o caso da Nicargua e Honduras, aparece uma garantia maior no uso da informao, porm esta no redunda necessariamente em decises internas em prol da melhoria da gesto, ou da produtividade, ou da alocao do gasto. Em relao ao Congresso, os sistemas com orientao econmica ou poltica nos pases onde a alocao do gasto determinada pelo oramento deveriam possuir maior probabilidade de utilizao da informao por parte do parlamento. Mas, no se consegue ver uma tendncia clara nesse sentido. Em geral, ainda falta caminho por percorrer para que os congressistas sintam que a informao til para seu trabalho. Por um lado, se o Congresso de oposio, v a informao como um instrumento poltico, mesmo quando exista a percepo da objetividade no uso das ferramentas de M&A. Alm do mais, seguem enviando-se relatrios muito elaborados, altamente tcnicos e longos demais, que desencorajam a sua leitura, especialmente nos pases onde os congressistas no contam com uma equipe tcnica capacitada que os ajude a compreender os informes e encontrar sua utilidade. Em alguns casos os relatrios so diretamente utilizados no Congresso para discutir o oramento, como se relata no estudo de caso do Chile e, em menor medida, no caso do PPA do Brasil; enquanto isso, sistemas como o do Peru, Mxico e Paraguai, que tm a mesma aspirao, so ainda muito novos para determinar o seu impacto no Congresso. Na Colmbia, apesar de que o sistema predominantemente poltico, pelo esforo de vincular planejamento com oramento, faz crer que a nova informao orientada para resultados que se envia ao Congresso (mesmo sem ser obrigatria) tem comeado a gerar um tipo de dilogo diferente entre os congressistas. Em geral, contudo, at prevalecer a lgica da negociao em torno dos interesses dos grupos polticos (como se relata especificamente no Brasil), pouco provvel que os sistemas de M&A impactem nas decises adotadas pelo parlamento. Em relao sociedade civil, em geral os sistemas no so de grande conhecimento fora do governo, alguns pela sua diagramao e outros por inrcia, e, portanto, seus resultados tendem a no ser usados por aquela. Em particular, vrios sistemas de monitoramento so projetados explicitamente para uso interno. S poucos comeam a pensar em criar mdulos que apresentem informao til ao cidado, como o caso do PPA no Brasil. Outros sistemas que tm na sua base a vocao de prestao de contas ao cidado tentam oferecer ao pblico acesso informao, mas sem muito xito, j que, geralmente, se circunscrevem difuso mediante a web. Evidencia-se, pois, na maior parte, um escasso desenvolvimento de mecanismos expressos de comunicao e difuso dos resultados do M&A para a sociedade. Contudo, apesar do panorama relativamente negativo, alguns componentes e produtos de vrios sistemas comeam a ser conhecidos e, inclusive, utilizados por um pblico informado. Por exemplo, relata-se que no Mxico e no Chile os informes pblicos so usados por instituies privadas da oposio, ou por partidos polticos e universidades. Do mesmo modo,
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na Colmbia as avaliaes so pblicas e aproveitadas por acadmicos. Destaca-se, seja qual for o caso, o desaproveitamento dos mecanismos de participao dos cidados e de controle pela sociedade como os que se desenvolveram em vrios pases, com o fito de obter uma maior integrao da sociedade nos esforos de M&A que representam os sistemas. Com efeito, e a respeito da Bolvia, o informe sugere que eles podem facilitar a implantao do sistema. Uma concluso quase geral que, em grande parte como subproduto dos fatores anotados, os sistemas de M&A exceto uns poucos tm um escasso impacto na melhoria das funes com que se relacionam, seja a planificao, a elaborao oramentria, a prestao de contas ou o aprimoramento das instituies e dos programas. Por outra parte, tende a no existir conseqncias diretas dos resultados do M&A na gesto institucional; s no SCG do Chile h conseqncias sobre os salrios associados ao programa de melhoria da gesto; no Uruguai s agora foi apresentada a questo do reconhecimento de poupana quelas unidades que alcanam as metas da gesto; mas, h fracassos evidentes, como o caso dos AcordosPrograma implantados na Argentina. No geral, nesse sentido, no se pode deixar de destacar uma diferena notvel com os pases desenvolvidos onde este tipo de reformas tem estado ligado concesso de uma maior liberdade na gesto do gasto (Zapico, 2004). Para terminar, resta uma breve reflexo que nos leva a tomar essas concluses com cautela. Em geral, a literatura sobre sistemas de M&A (inclusive nossos trabalhos) tendeu a utilizar um critrio simplificado acerca do que significa a expresso "uso da informao", como o ressalta Zaltsman (2007) em vrios trabalhos recentes elaborados em volta de seu trabalho de dissertao doutoral sobre o caso chileno. Nos aludidos trabalhos Zaltsman chama a ateno sobre a necessidade de diferenciar como o faz a literatura de avaliao de programas propriamente dita entre diversos tipos de utilizao da informao e entre diversos momentos em que se pode utilizar essa informao no processo oramentrio. Assinala esse autor que os estudos tendem a formular perguntas sobre o uso da informao sem distinguir essas variaes e, por tanto, perde-se a oportunidade de aprofundar a experincia nesta rea, que critica para determinar o xito dos sistemas. Alm do uso instrumental, ao qual j nos referimos aqui, a literatura de avaliao de programas documenta mais duas formas de uso: 1) os de legitimao de decises, quando se utiliza a informao para justificar decises tomadas a priori e, 2) os de apropriao conceitual, quando a informao se internaliza como aprendizado com aplicaes mais amplas e, portanto, desenvolve a capacidade institucional generalizada ainda que no se aplique ao contexto direto do objeto avaliado. Adicionalmente, Zaltsman tambm encontra o que ele chama usos distributivos, que quando a informao se usa de maneira especfica, seja formal ou informalmente, para aumentar ou reduzir os recursos do programa avaliado. O uso distributivo diferencia-se do instrumental pela relao direta entre os resultados documentados pela avaliao e a distribuio de recursos, em quaisquer dos momentos do ciclo oramentrio, enquanto que o uso instrumental refere-se a qualquer tipo de aplicao derivada da informao, ainda que no tenha conseqncias financeiras, como, por exemplo, o de exigir da entidade avaliada medidas corretivas que sejam neutras a respeito dos custos. Zaltsman sugere que esses trs mecanismos usos de legitimao, de apropriao conceitual e de distribuio so igualmente importantes como o meramente instrumental na hora de determinar em que proporo usar a informao gerada pelos processos de avaliao ou de monitoramento. Os estudos sobre sistemas de M&A tenderam a dar prioridade unicamente ao uso instrumental. Essa valiosa distino dever servir para melhorar o projeto de futuras investigaes empricas sobre o tema. De qualquer maneira, essas distines, aplicadas em reverso, permitem-nos especular
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que, mesmo quando a evidncia no aponte de modo contundente para um uso instrumental na tomada de decises de M&A, possvel que a massa crtica de experincia acumulada ao longo dos ltimos vinte anos esteja produzindo outro tipo de usos da informao gerada ou, em outros momentos do ciclo de gesto que no tenham sido explorados. Nesse sentido, os estudos de caso mostram um alto coeficiente de apropriao conceitual nos atores da administrao pblica dos pases onde os sistemas se desenvolveram com relao ao tema da gesto pblica para resultados e da importncia da gesto do desempenho institucional. Nesse contexto, apesar de que a informao de M&A nem sempre usada diretamente pelos que tomam decises, a sua existncia abre oportunidades para que os funcionrios interessados comecem a pensar nos diversos processos de gesto pblica de uma maneira mais sistemtica.

d. Sustentabilidade No possvel encontrar evidncias de patres fortes que permitam determinar a importncia real de fatores como os mecanismos de financiamento e o tipo de pessoal utilizado para garantir a sustentabilidade dos sistemas. Em alguns casos onde existem sistemas consolidados, como no Chile e na Colmbia, a equipe no pertence ao quadro de pessoal. Tem mais, na Colmbia o financiamento da unidade coordenadora externo, e apesar disso, o sistema tem-se mantido ao longo de quatro administraes. O mesmo ocorre na Nicargua, onde a cooperao internacional desempenha um grande papel na sustentabilidade dos esforos de M&A, porm, por ser recente impossvel avaliar o efeito que ele possa ter em sua sustentabilidade. Obviamente, o grau de incerteza alto em tais casos e, por isso, na maioria dos outros pases fez-se a opo de utilizar recursos do tesouro pblico para financiar os sistemas, o qual garante certa estabilidade. A capacidade tcnica das equipes, em todos os casos relatada como uma varivel crtica, revelando a importncia das estratgias sistemticas de capacitao de pessoal, tal como foi feito, por exemplo, na Colmbia. Por outra parte, a liderana poltica, em particular a ateno do presidente, chave nos sistemas predominantemente polticos nos pases com planos nacionais de desenvolvimento. Na Colmbia e em Costa Rica vemos, contudo, que a presena de um conjunto de normas bsicas tem permitido proteger os sistemas nos momentos de fragilidade poltica. De fato, nos estudos de caso, os entrevistados, em geral, opinam que o grau de normatizao uma questo-chave para consolidao no tempo dos sistemas. Um achado interessante, todavia, que poderia oferecer controvrsia a essa tendncia de opinio apresenta-se em dois sistemas relativamente consolidados: o de Metas Presidenciais, no Brasil, e o Sistema de Monitoramento da Programao Governamental, no Chile, visto que nenhum deles tem um fundamento normativo expresso, entretanto, preciso considerar que ambos so os melhores sistemas de macro-coordenao governamental, diretamente associados s prioridades governamentais e aos estilos de governo. Tambm, cabe destacar que, pelo menos no caso chileno, os entrevistados frisam a necessidade de um suporte legal para o sistema. De qualquer forma, os outros casos sugerem que o conjunto normativo importante. Mas, ela no se refere somente existncia de decretos de criao dos sistemas como tais, e sim sua fundamentao em outras leis nacionais de grande envergadura, como a Lei de Desenvolvimento Social, no Mxico, ou as leis de modernizao da gesto pblica e outras relacionadas com as reformas oramentrias, como aconteceu em vrios pases, que requerem ferramentas slidas de M&A para seu efetivo cumprimento e que, por conseguinte, legitimam ou apiam o desenvolvimento dos sistemas. Outra descoberta interessante, que, por bvio, corre o risco de no ser levado em conta
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nas anlises, o de que os traos caractersticos dos sistemas e a sua capacidade de consolidao efetiva parecem estar associados s caractersticas da institucionalidade do pas, tais como a existncia, ou no, de um Plano Nacional de Desenvolvimento que influencie na formulao do oramento, na diviso estrutural entre o oramento de investimento e o oramento de gasto em alguns pases, e, relacionado com esse ponto, a integrao, ou a separao, de funes de planejamento e elaborao oramentria em ministrios diferentes. Esses fatores parecem ser a chave para entender as dificuldades que muitos pases tiveram quando criaram seus sistemas, para assegurar-lhes uma ampla cobertura e, sobretudo, para garantir-lhes uma articulao, ou sincronia, entre a planificao e a avaliao da poltica pblica, por um lado, e do ciclo de formulao oramentria que define a dotao do gasto, pelo outro. Existe claro entendimento entre a maioria dos atores entrevistados e entre os investigadores de cada caso de que se a informao no redunda em conseqncias reais, os sistemas no tm viabilidade. Existe, ainda, conscincia de que o fortalecimento da oferta de informao gerada pelos sistemas na maioria dos pases depende de que haja demanda. Isso supe que os atores do poder executivo se vejam obrigados a usar a informao no seu planejamento para assegurar o mnimo de alocao de gasto que necessitam, e que os atores do legislativo vejam a utilidade que oferece essa informao para realizar a tal dotao de maneira que o cumprimento do planejado tenha conseqncias reais. Sem a sincronizao dos processos de planificao, avaliao e oramento, isso no ser possvel. A falta de sincronizao entre planejamento, oramento e avaliao, continua sendo o grande gargalo, a dor de cabea, da maioria dos sistemas, cuja resoluo j comeou a ser considerada como a chave que criar os incentivos necessrios para que os sistemas possam cumprir suas funes. O PPA do Brasil e o SCG do Chile oferecem exemplos de modelos diferentes de relativa sincronizao. O SED do Mxico e o SINERGIA da Colmbia oferecem exemplos de esforos em plena marcha, realizados em sistemas com orientaes distintas, cujos desenvolvimentos merecem acompanhamento. Cabe salientar, de toda maneira, que a instituio de capacidades de M&A mediante sistemas de M&A ainda muito desigual na Amrica Latina. Obviamente, um fator que incide em tal fato a prpria maturao dos sistemas. Os casos analisados tm idades que oscilam entre zero e 14 anos, lembrando que outros esto ainda em desenvolvimento. O Grfico N 1 oferece uma viso global do grau de maturao dos sistemas, inclusive do tempo de experimentao com ferramentas antes de sua criao oficial como sistema integrado.

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Grfico n 10
EVOLUO DOS SISTEMAS DE MONITORAMENTO E AVALIAO

At aqui extramos algumas concluses concentrado-nos no prprio funcionamento dos sistemas de M&A. Passaremos agora a examinar as principais concluses que se obtm mediante a observao do panorama que oferecem os pases em estudo a respeito dos sistemas que neles operam.

2. A viso dos pases: integrao ou diversificao dos sistemas? H pases que contam com vrios sistemas pblicos de M&A baseados em resultados que, por sua vez, tem um alto grau de consolidao. O Brasil e o Chile podem servir de exemplo nesse conjunto. Realmente, o informe do estudo de caso relativo ao Brasil mostra que, pelo menos, quatro sistemas renem essas caractersticas: o sistema de Monitoramento e Avaliao do Plano Plurianual; o Sistema de Monitoramento de Metas Presidenciais; o Sistema de Monitoramento e Avaliao de Polticas e Programas Sociais; e o Sistema de Avaliao Externa de Programas Governamentais. Por sua parte, no Chile operam dois sistemas desse tipo: o Sistema de Controle de Gesto e o Sistema de Seguimento da Programao Governamental; e tambm h um sistema vinculado ao social. A caracterstica que sobressai em ambos os pases que todos esses sistemas so coordenados por entidades diferentes, para servir, por seu turno, a fins relativamente diferentes; todos eles, contudo, recorrem praticamente s mesmas organizaes para requerer a informao que os alimenta. Por outra parte, h pases que depois de ter experimentado tambm esse processo de diversificao dos sistemas, atualmente se encontram dedicados integrao dos mesmos. Um pas que se destaca nesse sentido, o Mxico, onde operavam pelo menos cinco sistemas de M&A dos resultados da gesto pblica: o Sistema de Seguimento de Metas Presidenciais; o Intragob; o Modelo Integral de Desempenho de rgos de Vigilncia e Controle das Instituies da Administrao Pblica Federal; o Sistema de Avaliao e Monitoramento Baseado em Resultados dos Programas Sociais, os quais esto integrando-se em torno do novo Sistema de Avaliao de Desempenho. Uma situao similar ocorre na Bolvia, no Peru e em Hondu133

ras, onde parece estar experimentando-se uma confluncia dos sistemas que se encontram em funcionamento. Esta confluncia aproxima os sistemas mais recentes aos sistemas multifuncionais unificados criados na primeira metade dos anos noventa, especialmente em Costa Rica e na Colmbia, apesar das diferenas em sua orientao. A propsito deste panorama, surgem duas perguntas-chave; cabe esperar uma tendncia para integrao dos sistemas? Por outra parte, a integrao dos sistemas um indcio de uma alta institucionalizao das funes do M&A em um determinado pas? A primeira de tais perguntas particularmente relevante, sobretudo se considerarmos o que sugerem as entrevistas a funcionrios das organizaes avaliadas por vrios sistemas. A falta de homogeneidade, a diferente periodicidade e o excesso de informao solicitada pelos distintos sistemas, consomem a maior parte do tempo e, em conseqncia, afetam os trabalhos internos, segundo a perspectiva das prprias organizaes. A colocao desta questo, como salienta o prprio informe do Chile, chama a ateno sobre a necessidade de melhorar a integrao e a coordenao dos sistemas para obter informao, medida que se expandem e se diversificam. Para o caso particular do Chile, o informe alerta acerca das vantagens que teria, por exemplo, a institucionalizao de um trabalho conjunto por parte das duas principais entidades que coordenam sistemas de M&A, a fim de impulsionar capacidades comuns nas unidades de planejamento e controle de administrao financeira das entidades pblicas, que se traduzam na elaborao de indicadores de gesto fsica e gesto oramentria para os mesmos conceitos (programas, atividades, tarefas) e com a mesma periodicidade, usando definies comuns de termos como eficincia, eficcia, economia etc.53 A colaborao entre os sistemas que funcionam em um mesmo pas pode, realmente, redundar numa maior integrao funcional entre eles sem transgredir os seus prprios espaos institucionais. O que se deseja que o trabalho de cada um no acarrete custos para as unidades avaliadas; portanto, a sugesto que ganha terreno neste tipo de circunstncias a de tender para uma integrao do ponto de vista da base. Isto significa que cada unidade recebe a mesma solicitao de informao, a qual usada por cada sistema de acordo com as suas prprias necessidades e funes. Essa particular combinao entre diversificao de sistemas de M&A e integrao na base reveste-se de particular importncia quando em um mesmo pas coexistem sistemas de orientao predominantemente poltica com sistemas de orientao predominantemente econmica, onde uns buscam apoiar as decises mais estritamente polticas (ou de macrocoordenao estratgica) e outros as decises de alocao do gasto. A viso que existe no Chile e, sobretudo, no Brasil, que os dois tipos de sistemas podem ser complementares para melhorar a ao do governo. Em ateno segunda pergunta (aquela com a qual abrimos esta questo e era a respeito de se a integrao dos sistemas um sinal de institucionalizao das funes de M&A em cada pas) a mesma no tem uma resposta nica. A proposta de um nico sistema que integre todas as funes no s pode carecer de viabilidade em determinados contextos, como tambm agregar uma complexidade eventualmente incontrolvel no mbito latino-americano onde ocorrem tantas restries institucionais e de capacidades organizacionais. De qualquer forma, a resposta requer que sejam consideradas as estratgias e os ritmos que os sistemas tomaram para implantar-se ao longo do tempo. Os pases que embarcaram tardiamente nos esforos por desenvolver sistemas de M&A na regio do a entender que

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De acordo com Osvaldo Feinstein (mensagem eletrnica, novembro de 2007), esse trabalho de coordenao conjunta de indicadores comeou a realizar-se no Mxico com o apoio do Banco Mundial.

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aproveitaram uma lio a respeito de ritmos e tempos. A idia de comear do zero para criar um sistema nico e integrado (como aconteceu em pases como a Colmbia e Costa Rica na primeira metade dos anos noventa), ou de faz-lo de uma maneira imediata, com cobertura total em vez de por etapas ou mediante programas pilotos (como inicialmente tentou o Uruguai em princpios do novo milnio), tem sido descartada no presente. O modelo mais adequado a ser seguido hoje, tudo indica, o de criar ferramentas independentes nas diferentes instncias da administrao pblica, com funes muito concretas para cada caso, que vo se consolidando e aprimorando com o tempo para depois serem agrupadas e hierarquizadas de acordo com as sinergias e afinidades funcionais. Esta estratgia coerente com o modelo que escolheram o Chile e o Brasil no inicio dos anos noventa. No Chile existem agora trs sistemas consolidados que recolhem mltiplas ferramentas especializadas, um deles em temas oramentrios, o outro em temas de prioridade poltica e o terceiro em temas sociais. No Brasil existem os quatro sistemas j mencionados, igualmente consolidados. A diferena fundamental no modelo de implantao destes dois pases com os que comearam processos similares na segunda metade da dcada passada (como o Mxico e Peru), ou na primeira parte da dcada atual (como Honduras), a de que estes ltimos tentam incorporar agora os diversos grupos de ferramentas em um s sistema unificado de M&A nacional. Nesse sentido, o produto final ser mais parecido com os casos da Colmbia e Costa Rica, onde, no final das contas, existem sistemas nacionais unificados de M&A da gesto pblica, apesar da diversidade de vocaes funcionais e das orientaes gerais que cada um deles assume. O caso do Mxico emblemtico, pois tenta unificar no Sistema de Avaliao do Desempenho os esforos em volta do M&A dos programas sociais consolidados no decurso dos anos (em um grupo liderado pelo CONEVAL e pela Secretaria da Fazenda) e os esforos de M&A da melhoria da gesto pblica em torno de uma iniciativa utilizada com xito em outros pases o programa de melhoria da gesto (em um grupo liderado pela Secretaria da Funo Pblica e a da Fazenda). poca da elaborao do respectivo informe, a proposta consistia em criar dois subsistemas cujos componentes tm j vrios anos de amadurecimento e experincia e que, ao seu tempo, sero regulados por uma equipe coordenadora que inclui as trs entidades protagonistas em temas de M&A no pas. Elas, conjuntamente, propuseram ao Congresso a implantao oficial do SED no ano de 2007. Mesmo assim, esse grande esforo de unificao se realizar gradualmente, por etapas baseadas em pilotagens.54 A tendncia integrao tambm parece estar presente no caso da Bolvia, pelo fato de que um decreto de 2007 estabelece um novo alcance para o Sistema de Monitoramento e Avaliao da Gesto Pblica para Resultados (SISER)32, que funcionou at o ano 2006 55 sob a coordenao do Ministrio da Presidncia. O decreto em referncia dispe que o SISER seja orientado para "avaliao do impacto poltico das medidas governamentais", como uma ferramenta de anlise que permita produzir informes executivos para o Presidente da Repblica, a partir da informao fornecida pelo Sistema de M&A do Plano Nacional de Desenvolvimento. Por outro lado, e recentemente, o Sistema Integrado de Gesto e Modernizao Administrativa (SIGMA) coordenado pelo Ministrio da Fazenda, elaborou uma classificao pro-

Vale salientar que no momento de encerrar este informe comparativo, o Congresso j tinha recusado a proposta e atualmente ambas as secretarias esto re-dimensionando o sistema em um todo, de acordo com as novas instrues normativas aprovadas em outubro de 2007. (Fonte: Osvaldo Feinstein, mensagem eletrnica, novembro de 2007) 55 O SISER funcionou somente seis anos; a nova administrao decidiu suspender seu funcionamento em 2006 e substitu-lo por um Sistema de Planejamento fortalecido.

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gramtica do gasto com base em classificaes do Plano de Desenvolvimento elaborado pelo Ministrio da Planificao; dita classificao foi apresentada ao Congresso como um Anexo do Oramento de 2007, o qual permitiu fazer uma leitura do oramento de acordo com os objetivos, estratgias e programas do Plano Nacional de Desenvolvimento, embora carea ainda de uma vinculao com as metas e os indicadores de desempenho56. De todo modo, como revela o informe da Bolvia e tendo em conta as funes de M&A que cumpre o Ministrio da Fazenda, ser "necessrio encontrar desde o comeo mecanismos de coordenao e os espaos de complementao que evitem a duplicidade de esforos e o choque de competncias na administrao" (Del Villar, 2007), de vez que no possvel ainda saber qual ser a trajetria final que adotar o sistema de M&A do Plano Nacional de Desenvolvimento que atualmente se encontra em fase de projeto. Cabe, contudo, distinguir entre a idia de ritmos pausados e deliberados de implantao de ferramentas e de consolidao de sistemas, e a prtica de cair numa paralisia, como a que parecem ter vivido certos sistemas depois de anunciada a sua criao oficial. Lacunas de um ou dois anos nos quais o processo parece haver-se congelado, como se evidenciaram nos casos recentes do Peru, Mxico e Bolvia, so sintomas preocupantes de falta de vontade poltica ou de inrcias no interior da administrao pblica que no contribuem para legitimar os futuros sistemas. Agora, os atores tero que repor o tempo perdido para assegurar certo apoio. Em todo caso, e para concluir, a estratgia deliberada de juntar ferramentas consolidadas em subgrupos para criar um s sistema representa um novo tipo de ajuste nas aprendizagens histricas, visto que diverge dos casos do Chile e do Brasil, cujos sistemas consolidados se mantm independentes, e aproxima-se mais dos casos da Colmbia e Costa Rica, com sua opo por um sistema nico de mbito nacional. A aposta, que alm do Mxico parece tambm ter sido aceita no Peru, Honduras e aparentemente na Bolvia, interessante, mas ainda no se conta com evidncias para avali-la, visto que se encontrava em plena implantao em todos esses pases, no momento do estudo. Colhemos neste captulo final as concluses de nossa anlise comparativa sobre a institucionalizao dos sistemas de M&A em doze pases da regio, utilizando novamente duas vistas-de-olhos complementares. O primeiro lance de vista concentrou-se nos prprios sistemas como unidade de anlise em si, considerando as dimenses propostas no marco terico original como chaves para comparar o grau de institucionalizao de sistemas que buscam promover a gesto para resultados: sua diversificao funcional e instrumental; sua coerncia institucional (integrao vertical e horizontal); o seu uso da informao; e a sua sustentabilidade no tempo. O segundo lance de olhos ofereceu uma viso de sistemas por caso, ou seja, explorando o conjunto dos esforos em cada pas. Isso permitiu explorar as variaes de origem, projeto e desenvolvimento dos esforos nacionais. As duas vistas-de-olhos oferecem em conjunto informao relevante sobre a natureza e o grau de institucionalizao de um mecanismo-chave para promover a gesto para resultados no contexto latino-americano. O produto dessa dupla anlise comparativa sugere que, mesmo reconhecendo avanos para o bom governo graas aos aprendizados relacionados com o andamento dos sistemas de M&A orientados para resultados, difcil estabelecer conclu-

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O Subsistema de Programao de Operaes (SPO) do SIGMA, embora no esteja funcionando ainda, contempla um mdulo que incorpora as metas e os indicadores de cada setor e cada entidade, e com base nelas deve prestar conta dos resultados da gesto nacional. Porm, segundo salienta o informe de caso, o plano operacional, com seus indicadores e suas metas, no definido nem aprovado pelo ministrio, que, em muitos casos, nem o conhece, razo pela qual a funo de planejamento setorial bem como sua apropriao e sua vinculao com o oramento bastante frgil.

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ses firmes em virtude do grau de dinamismo dos mesmos na regio. Com efeito, os desenvolvimentos contnuos que se sucedem inclusive enquanto terminamos de escrever esta concluso requerero uma ateno sistemtica e monitorada para seguir aprendendo a partir da prtica numa rea cujas mudanas constantes refletem sua relevncia para os vrios atores interessados em promover uma gesto pblica moderna e democrtica na regio.

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ANEXO I
Breve descrio dos Sistemas Integrados de Administrao Financeira (SIAFI) Os Sistemas Integrados de Administrao Financeira (SIAFI) fazem parte integral da reforma do setor pblico iniciada na Amrica Latina a princpios dos anos 90, especialmente na reforma da administrao financeira (Public Financial Management). Em geral, a reforma na administrao financeira pretende: a) melhorar a administrao fiscal (incrementar a disciplina fiscal); b) incrementar o realismo do oramento e a previsibilidade do fluxo de recursos; c) unir na tomada de decises o planejamento e a elaborao oramentria; d) facilitar a disseminao da informao financeira e fiscal para a tomada de decises; e) fazer um melhor controle do oramento e melhorar a accountability e a transparncia do gasto pblico. Os SIAF so basicamente sistemas automatizados de informao de operaes financeiras do setor pblico. Seus objetivos principais so: Coletar informao financeira precisa, completa, confiada, consistente, em tempo til; Entregar informao adequada de gerncia de recursos; Sustentar a tomada de decises do governo; Apoiar o preparo e a execuo de oramento; Facilitar a preparao dos relatrios financeiros e oramentrios; Prover informao para facilitar auditorias. Usualmente esses sistemas se desenvolvem e administram nos ministrios de Economia, Finanas e/ou Fazenda. Os SIAF tm sido impulsionados fortemente pelo Banco Mundial e o BID desde o incio dos anos 90 na Amrica Latina. Contudo, esses SIAFI tambm existem em pases da frica e sia (como tambm nos pases da OCDE). A implantao dos SIAF na Amrica Latina generalizada. Pases que atualmente tm, ou esto implementando, ditos sistemas so: Guatemala (SIAF-SAG), Peru (SIAF), Honduras (SIAFI), El Salvador (SAFI), Bolvia (SAFCO), Paraguai (SIIF), Nicargua (SIGFA), Colmbia (SIIF), Argentina (SIDIF), Chile (SIGFE), Equador (SIGFE), Panam (RAF), Brasil (SIAFI) e Uruguai (SICOP). Os SIAF foram desenvolvidos para o governo central e s nesses ltimos anos que comearam a ser estendidos aos governos subnacionais como parte do processo de descentralizao. O sistema de Guatemala um dos mais avanados at o momento. Para maior informao, devem-se consultar as seguintes fontes: http://www.eclac.org/de/noticias/paginas/0/9200/1panzardi.pdf http://www.respondanet.com/spanish/admin_financeira/proyectos_siaf.htm http://topics.developmentgateway.org/rc/filedownload.do?itemId=1054148 www1.worldbank.org/publicsector/pe/befa05/DraftReportSIAFGuate.doc Breve descrio dos Sistemas Nacionais de Investimentos Pblicos (SNIP) Os Sistemas Nacionais de Investimento Pblico (SNIP) compem-se de um conjunto de normas, instrues e procedimentos que tm por objetivo ordenar o processo do investi143

mento pblico. Os SNIP so, de acordo com o Banco Interamericano de Desenvolvimento57, mecanismos para administrar, no espao nacional, com eficincia e eficcia, os investimentos que realiza o setor pblico. Seus objetivos so os seguintes: Facilitar a formulao de carteira de projetos e programas bem formulados e avaliados; Facilitar a programao de investimentos; Apoiar a negociao de crditos; Melhorar o acompanhamento e controle durante a execuo; Melhorar a coordenao intra e inter-institucional; Prover informao s autoridades e sociedade; Prover informao para avaliao ex-post. Os seguintes pases de Amrica Latina operam atualmente um SNIP ou esto trabalhando na sua criao: Argentina, Bolvia, Chile, Colmbia, Costa Rica, Equador, El Salvador, Guatemala, Nicargua, Panam, Paraguai, Peru, Repblica Dominicana e Venezuela. Na sua maioria, os SNIP nesses pases so operados por agncias do governo central, em particular pelos Ministrios de Finanas, Economia e Fazenda. Apesar de que cada pas da regio tem desenvolvido os SNIP de maneira individual, atualmente a maioria tem realizado esforos para promover a utilizao desses sistemas por parte de diversos setores do governo central e pelos governos locais. Agora so sistemas descentralizados com usurios mltiplos.58 A informao da implantao e desenvolvimento dos SNIP nos pases da Amrica Latina pode ser encontrada nos seguintes portais: Argentina: http://www.mecon.gov.ar/peconomica/basehome/inversionpub.html Bolvia: http://www.vipfe.gov.bo/dgip/index.html Brasil: http://www.planobrasil.gov.br Chile: http://sni.mideplan.cl Colmbia: http://www.dnp.gov.co Costa Rica: http://www.mideplan.go.cr/sine/index.html Equador: http://snip.mef.gov.ec Guatemala: http://www.segeplan.gob.gt/snip/about.html Peru: http://www.mef.gob.pe/propuesta/DGPMSP

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58

http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=1167069. http://www.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2007/07/18/000310607_2007 0718104634/Rendered/PDF/ICR0000194.pdf.

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