Universidad Nacional de Ro Cuarto Facultad de Ciencias Econmicas Administracin y Contabilidad Pblica

CAPITULO III HACIENDAS ANEXAS Y CONEXAS O PARAESTALES

1. Introduccin

El crecimiento de la Administracin Pblica, debido a la extensin de los fines del Estado, hace que el ncleo administrativo central no pueda atender con eficacia y en forma directa todas las funciones, mltiples y complejas que debe enfrentar, porque determinados funcionamiento. servicios Es por deben ello descentralizarse que las para facilitar su correcto surgen

entidades

descentralizadas

principalmente por imperio de necesidades funcionales.

Este es el motivo principal para crear los entes autrquicos, aunque tambin influye la tendencia a jerarquizar algunos servicios administrativos. En este sentido uno de los primeros casos de descentralizacin esta referido a la educacin, al crearse el Consejo Nacional de Educacin como entidad autrquica, mas tarde se dicta la Ley Orgnica de las Universidades Nacionales, por la cual estas se constituyen en entes autrquicos.

En virtud del desorden que preside a la creacin de las entidades autrquicas de la administracin nacional, no se organiza un rgimen eficiente de control de su actividad en los distintos aspectos: preventivos, concomitante y crtico. Las normas legales referentes a esta cuestin son escasas, se rigen por las disposiciones de sus respectivas leyes orgnicas.

Esto genera la necesidad de pensar en normas de operatoria y control que pongan fin a los abusos en la creacin de entidades autrquicas. Por esa razn nuestra disciplina tiene como objetivo principal, al clasificar los entes autrquicos, el de elaborar adecuadas normas o reglas tcnicas de control a las cuales sujetar el funcionamiento de tales entes.
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Mientras el Estado se limita a atender servicios indivisibles (ver tema Unidad 1), la gestin esta centralizada, bajo dependencia y nica direccin del poder administrador. La actividad administrativa es realizada directamente por el Poder Administrador quien tiene a su cargo el poder de decisin, existe una obvia subordinacin de los rganos dependientes de aquel, existiendo unidad de criterio y de direccin. En este supuesto hay Centralizacin porque la accin depende directamente del Poder Administrador.

El incremento de la gestin hace surgir la necesidad de dividirla, sobre todo en el aspecto Ejecutivo, de este modo la gestin, que en un primer momento, esta centralizada y en dependencia del Poder Administrativo, se delega a ciertos rganos a los que se les encomienda facultades para tomar decisiones en asuntos de menor jerarqua sin necesidad de autorizacin previa.

De la delegacin voluntaria del Poder Ejecutivo nace la Descentralizacin Administrativa; en un primer momento esta descentralizacin es burocrtica porque las facultades otorgadas por el rgano Ejecutivo a rganos de su dependencia pueden ser restringidas o anuladas en cualquier momento.

La descentralizacin tal lo mencionado en la unidad 2, puede ser de dos tipos, burocrtica o desconcentracin e institucional o autarquica. A - Descentralizacin Burocrtica o Desconcentracin

Existe descentralizacin burocrtica, jerrquica o desconcentracin cuando se atribuye porciones de competencia a rganos inferiores pero dentro de la misma organizacin.

A dichos organismos dependientes del Poder Central, al que permanecen unidos a travs del vnculo jerrquico, se les otorga ciertos poderes de iniciativa y decisin. Caractersticas
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i. Como la competencia no se presume, su atribucin es realizada por norma jurdica. ii. Otorgada la competencia es exclusiva del inferior, y el rgano superior solo tiene facultades de supervisin propias del poder jerrquico, iii. Implica una reparticin de funciones que crea estructuras en la organizacin iv. No destruye la unidad de la hacienda que sigue siendo nica o Simple.

B - Descentralizacin Institucional o Autrquica

A raz del incremento de la gestin en el pas se abandona la centralizacin y el Poder Legislativo comienza a crear por ley, rganos dotados de autarqua administrativa y personalidad jurdica propia, surgen as, dentro de la estructura del Estado, ciertos rganos que tienen personalidad jurdica propia que nace de la ley, no de un acto voluntario del Poder Ejecutivo. Se genera as la verdadera Descentralizacin Administrativa Institucional que se conoce como Rgimen de Autarqua, dando origen as a las dependencias o Entes Autrquicos dentro de la Hacienda del Estado.

Caractersticas 1- Personalidad Jurdica propia que les permite actuar como personas de derecho, es decir adquirir derechos y contraer obligaciones. 2- Se administran por s mismas por va de los rganos con que los dot su ley de creacin, es decir gozan de una autarqua ms o menos acentuada. 3- Son siempre creadas por el Estado por normas jurdicas 4- No estn ligadas al Estado por el vnculo jerrquico sino que el mismo es reemplazado por el control. 5- En cuanto al patrimonio, la mayor parte de los bienes afectados a estas entidades, pertenecen al Estado aunque se administren con
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cierta independencia del Poder Ejecutivo y se empleen exclusivamente para la Gestin del servicio respectivo.

Es necesario diferenciar que es autarqua y que es autonoma, son dos trminos totalmente distintos. Por ende los Entes Autrquicos son distintos a los Entes Autnomos, existe una diferencia fundamental entre la Autarqua Institucional establecida por ley a favor de determinados rganos administrativos y la

autonoma poltica, rgimen este ltimo que no es de base institucional sino territorial, por Ej.: las Provincias y Municipios son entes autnomos.

Gozan de autonoma frente al Estado Nacional, cada una de ellas es una Hacienda absolutamente distinta y tiene base territorial, es decir su autonoma nace del sector de territorio sobre el que tiene jurisdiccin y es dentro del mismo donde la hacienda goza de autonoma.

En cambio en la Entidad Autrquica, no es la idea de territorio lo que la caracteriza sino la idea de materia, por Ej. D.G.I. (AFIP) entidad autrquica en el orden administrativo referente a su organizacin y funcionamiento para aplicar y percibir tributos. Las Entidades Autrquicas no se dan sus propias leyes sino que estn dadas por el rgano Volitivo. Esta autarqua se establece para atender a un determinado sector de la actividad del Estado pero con relacin a la funcin y no al territorio. Por el contrario la autonoma se califica por dar al ente su ley y estar fundado en la idea de territorio.

Autarqua: cuando el rgano tiene facultades para administrarse a s mismo. Autonoma: cuando el rgano se da su propia ley.

2. Haciendas Anexas

Mientras el Estado no efecta una Descentralizacin Administrativa Institucional, es decir, no da origen a los entes en los cuales encomienda parte de su actividad, la
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Hacienda se mantiene nica e indivisa, pero cuando crea los entes autrquicos la hacienda se transforma en hacienda divisa, es decir junto al ncleo Erogativo Central existen Haciendas Menores Anexas.

Las Entidades Autrquicas tienen a su cargo el cumplimiento de determinadas funciones o fines, que son tambin fines del Estado, esto significa que su actividad est dirigida a la satisfaccin de necesidades humanas colectivas. Por lo tanto, a cada una de estos entes corresponde una Hacienda Anexa, que se crea para atender fines, que son tambin fines del Estado.

Si la Entidad Autrquica ha sido instituida para atender a un determinado sector de la actividad del Estado, es evidente que tiene a su cargo la organizacin de operaciones coordinadas para lograr un fin que es la satisfaccin de necesidades colectivas.

De manera que el Ente Autrquico no es una Hacienda aislada sino que forma parte de la Hacienda del Estado. Para la Doctrina Tradicional, la Hacienda Pblica del Estado Federal Argentino se integra por: Hacienda de Erogacin o Consumo o subsector gobierno Hacienda de Produccin o subsector empresas del Estado

Son Haciendas de Erogacin o Consumo las pertenecientes a la Administracin Central, integrada por los tres poderes y los Organismos Descentralizados.

Tienen esta denominacin porque aplican directamente los recursos obtenidos va tributacin, sin ningn tipo de transformacin a la prestacin de servicios pblicos indivisibles con el fin de satisfacer necesidades pblicas definidas polticamente como tales. Toda la actividad de estas haciendas gira en torno al presupuesto, de modo que es exclusivamente financiera, sin perjuicio de que de ella deriven aumentos o disminuciones del patrimonio que deban medirse.
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Consecuentemente los resultados deben tambin medirse en trminos de actividad financiera, esto es, no hay prdidas ni ganancias, sino dficit o supervit. La valoracin de los mismos es esencialmente poltica, y en consecuencia no resultan aplicables las tcnicas del sector privado, pues no hay aqu rentabilidad que medir, el control es exclusivamente de legalidad.

A cada Ente Autrquico o Entidad Descentralizada corresponde una Hacienda Anexa, separada del Ncleo Central Erogativo. Si analizamos la naturaleza econmica de estas Haciendas se advierte que algunas son de Produccin, en tanto otras son de Erogacin o Consumo al igual que el ncleo principal.

Ahora bien la Hacienda de Erogacin segn el autor Collazo es producto del proceso de descentralizacin institucional para la prestacin de servicios indivisibles mediante la aplicacin directa de bienes disponibles. En el Pas se las distingue como Entidades Descentralizadas de tipo Administrativo que prestan servicios esenciales o bsicos.

Caractersticas

Al surgir de la Descentralizacin Institucional, tienen los siguientes caracteres: Son instituidas por normas jurdicas Cuentan con un sujeto jurdico inmediato Patrimonio de afectacin y recursos conforme a la ley de creacin. Se administran por s mismas.

Estn ligadas al rgano Ejecutivo a travs del control Rgimen Presupuestario En el Art. 4 del Decreto Ley 23354/56, actualmente derogado, se sostiene que las Entidades que tengan por objeto la realizacin de actividades administrativas figuran en el presupuesto de la Hacienda Central, en la seccin de gastos o de inversiones segn corresponda. Segn este artculo estas entidades figuran en un anexo del Ministerio al cual pertenecen y como integrante del Presupuesto General de Recursos y Gastos. Segn el Art. N 19 de la LAFCO expresamente forman parte de la estructura del Presupuesto General de la Administracin Nacional.

Las Haciendas de Produccin son las Empresas del Estado, para el Prof. Atchabahian esta distincin es fundamental, pues el distinto objeto de uno u otro,
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trae aparejada la implementacin de sistemas de control, previo, concomitante y ulterior diferenciados y propios para cada grupo.

En sntesis, mientras que para la corriente ortodoxa de la Contabilidad Pblica hay consenso en aplicar a la Hacienda de Produccin las tcnicas de administracin que rigen el Sector Privado, se rechaza la aplicacin de las mismas a las Haciendas de Erogacin. Este rechazo se funda segn la doctrina tradicional, en la caracterizacin de la gestin esencialmente poltica de las Haciendas Anexas.

Para la visin Moderna de administracin gubernamental la tradicional Hacienda de Erogacin es relegada por la denominacin de Hacienda de Produccin, as lo explica Las Heras, en su texto Estado Eficiente , quien concibe a todas las

Hacienda como de Produccin. Ello permite enfocar el estudio de la actividad econmico - financiero de todo el Sector Pblico en trminos de Insumos, procesos - tecnologa de transformacin y producto final, visin productivista del Estado.

Segn esta visin el objetivo de mxima rentabilidad esta presente en todo tipo de hacienda estatal, ya sea divisa o indivisa. En este caso el objetivo es producir mayor cantidad de servicios y de mayor calidad y menor costo. Se pone nfasis en la minimizacin de fondos ociosos, lo cual no significa, de manera alguna desconocer la naturaleza poltica del Estado sino que se pretende armonizar los recursos tcnicos con los objetivos polticos.

Segn los fines que persigue una hacienda anexa se la puede clasificar en:

Segn sus fines Anexas de Erogacin Tambin denominadas servicios administrativos

descentralizados o personificados. Tratan de obtener bienes o servicios econmicos para aplicarlos directamente a la satisfaccin de las

necesidades sociales propias del ente al que pertenece.

Anexas de Produccin

Denominadas Empresas del Estado. Su objetivo es obtener bienes o servicios econmicos para llevarlos al mercado y por el mecanismo del cambio reconstruir el capital, adems cuando trata de obtener una ganancia la Hacienda de Produccin es lucrativa y se llama Empresa, lo que no sucede con la Hacienda Pblica del Estado.

Se deduce que la Hacienda de Produccin est destinada a satisfacer necesidades colectivas pero en forma indirecta, ya que su finalidad inmediata es elaborar el bien o servicio para luego enajenarlo, el adquirente del bien o servicio lo lleva a su vez a su hacienda de erogacin para satisfacer las necesidades, salvo que lo adquiera otra hacienda de produccin para revenderlo, es decir las Haciendas de Produccin suministran a las de Erogacin los medios econmicos necesarios para satisfacer las necesidades.

Su distincin obedece al propsito de elaborar adecuadas normas o reglas tcnicas de control a que se ajuste el funcionamiento de tales entes y adems para poder determinar los distintos regmenes de control presupuestario, contractual,

patrimonial, aplicables en cada caso.

El Estado es la mxima Hacienda de Erogacin, porque su finalidad consiste en satisfacer necesidades humanas colectivas, mediante la aplicacin de medios que toma coactivamente de los particulares o que obtiene contractualmente. Sin embargo, en este aspecto, no puede dejar de mencionar el enfoque moderno de Administracin Financiera, con su visin productivista del Estado, tal como se mencionara recientemente, equipara la hacienda de erogacin con la hacienda de produccin, ello permite enfocar el estudio de la actividad financiera del Estado desde el punto de vista productivo.

Esta teora es sustentada por autores como Makon, Mathus y Arrieche que desarrollan la llamada teora "visin de la produccin" partiendo de una visin productiva de la actividad desarrollada por el sector pblico nacional. El Estado

debe procurar en este sentido la obtencin de la mayor productividad social en la prestacin de los servicios y produccin de bienes.

Haciendas Anexas de Erogacin

Por prestar servicios administrativos descentralizados realizan actividades similares a la Hacienda Central, por dicha razn se las somete a las mismas normas de control y gestin, por lo tanto, forman parte del Presupuesto General de la Administracin Nacional y segn la Ley 24156/92, vigente en la actualidad, sus presupuestos parciales se incorporan al Presupuesto Nacional.

Desde el punto de vista doctrinario y de acuerdo a lo sostenido por Adolfo Atchabahian, los Entes Autrquicos encargados de realizar funciones de tipo administrativo, cuyas haciendas son de Erogacin, pueden ser sometidos a un rgimen de control contable semejante al implementado para la Administracin Central, en sus aspectos de control preventivo, concomitante y ulterior.

En cuanto al Control Preventivo tiene las mismas caractersticas de rigidez y limitacin cuantitativa y cualitativa en los gastos que el establecido para la Administracin Central, por ejemplo el presupuesto de las Universidades Nacionales o de cualquier entidad descentralizada que realice funciones administrativas descentralizadas. As lo reconoce la anterior ley de contabilidad, que ordena incluir en el Presupuesto de Gastos de la Administracin Central, los presupuestos parciales de las Entidades Descentralizadas que desarrollen actividades

administrativas (Art. 4 Dec Ley 23354/56)

De igual manera, las normas de ejecucin del presupuesto, es decir las relativas a la gestin financiera y patrimonial pueden ser comunes para estos Entes y para la Hacienda Central. Mientras que en materia de Contratos, las disposiciones legales y reglamentarias tambin pueden ser semejantes. No obstante, es comn que las leyes orgnicas de dichas entidades prevean mayores facilidades para posibilitar la gestin administrativa.

El Control Concomitante es ejercido durante la realizacin de los actos administrativos econmicos, en cuanto a la legalidad de estos, puede tambin ser desempeado por el rgano que controla a la Hacienda Central, pues la parte material o de procedimiento administrativo es igual que la de la Administracin Central.

Por ltimo en el Control Critico, la rendicin de cuentas puede fijarse sobre las mismas bases, modelos e instrucciones que estn en vigencia para la Administracin Central.

A modo de resumen y para la asignatura, las normas de operatoria y de control aplicables a la administracin econmica del Ncleo Central del Estado son viables para regir la actividad de las Haciendas Anexas de Erogacin o Servicios Administrativos Personalizados.

CARACTERSTICAS Rgimen Patrimonial Las Entidades Descentralizadas, al ser personas jurdicas, estn dotadas de un patrimonio constituido por la universalidad de sus derechos activos y pasivos, la gestin de dicho patrimonio est regida por sus respectivas Leyes Orgnicas. Las Autoridades

Superiores de las mencionadas entidades tienen a su cargo la gestin del patrimonio, para lo cual deben instituir una oficina especfica que tiene a su cargo la registracin de las altas y bajas de todos los bienes confiados a su administracin y la correspondiente administracin y fiscalizacin de los mismos. Sistema Contractual Las contrataciones se rigen por las disposiciones de las respectivas Leyes Orgnicas, complementadas con el Decreto 436/00 y 1023/01 que establece el rgimen de Contrataciones del Estado. Rgimen de Control El control para las Haciendas Anexas de Erogacin no difiere del relativo a la Hacienda Central, sin perder de vista la naturaleza de las mismas y las disposiciones de sus respectivas Leyes Orgnicas.

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La Ley de Administracin Financiera N 24156/92 establece en los artculos N 98 y el 117, los organismos a los cuales est sujeta, por un lado a la Sindicatura General de la Nacin con competencia en materia de Control Interno, de las jurisdicciones que componen el Sector Pblico Nacional, los Organismos Descentralizados, Empresas y Sociedades del Estado y en el articulo 117 instituye la Auditoria General de la Nacin como rgano de Control Externo posterior de la Gestin Presupuestaria, Econmica, Financiera, Patrimonial, Legal y quien dictamina sobre los estados contables de los Organismos Descentralizados, de las Empresas y Sociedades del Estado.

Haciendas Anexas de Produccin

A fin de asegurar una mejor prestacin de ciertos servicios pblicos divisibles o de promover el progreso econmico o el bienestar comn, o de proporcionar recursos fiscales en un rgimen de monopolio, el Estado se ve obligado a aplicar ciertos bienes o servicios divisibles llevndolos al mercado o a la circulacin por va del cambio, mediante un precio a fin de reintegrar los fondos invertidos. Para ello acta en competencia con las haciendas privadas, complementndolas o excluyndolas mediante algn monopolio.

De esta forma surgen en el campo privado estas nuevas haciendas, prestando servicios tpicamente divisibles, por lo tanto pueden crearse competitiva, complementaria o excluyentemente a travs de un monopolio fiscal.

Para este tipo de haciendas la situacin es fundamentalmente distinta, porque una Empresa del Estado encargada de prestar servicios pblicos divisibles o emprender actividades de carcter industrial o comercial, no puede encontrase sujeta a un presupuesto financiero de tipo rgido e invariable como lo es el aplicable a la gestin econmica de los servicios administrativos personalizados.

Desde luego, en las Haciendas Anexas de Produccin una parte de los gastos, los correspondientes a la Direccin y Administracin, pueden preverse y fijarse con cierta rigidez y anticipacin. Estos son fijos porque no dependen, dentro de ciertos
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limites, de la mayor o menor actividad del Ente, del volumen de la produccin o servicios prestados.

Pero no es posible prever o fijar en trminos rgidos o inmutables las erogaciones en mano de obra o en materia prima, o la compra de combustible para un ferrocarril. Todos estos gastos, que son variables, dependen de la actividad que la Hacienda desarrolla, es decir del volumen de su produccin, de la carga transportada, de los servicios prestados.

Fijar un presupuesto rgido para las Haciendas Anexas de carcter comercial e industrial, lleva al absurdo de impedir el normal desarrollo de los servicios, trabar el progreso de las empresas o incitar al despilfarro, segn cual fuera la situacin general y el desarrollo de la actividad durante el ejercicio.

Empresas Pblicas

La creciente intervencin del Estado en la actividad econmica provoca el desarrollo de la empresa pblica, aunque el uso de su denominacin fue indistinto para designar tanto a las empresas del Estado, como a las empresas del sector pblico de la economa.

Es necesario distinguir en primer lugar, si la empresa pblica comprende nicamente a las empresas de propiedad exclusiva del Estado o a sociedades mixtas y hasta sociedades privadas que son administradas o controladas por el.

"Empresa Pblica" a toda empresa en sentido econmico, organizacin en sentido econmico de recursos materiales y humanos, para realizar determinada explotacin econmica que se encuentra en el sector pblico, no solo estatal, de la economa.

Estado, y en segundo lugar, en cuanto a la actividad, si estn incluidas las empresas destinadas la servicio pblico o si nicamente las empresas con finalidades econmicas, como por ejemplo comerciales, industriales.
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De la clasificacin mencionada precedentemente, se pueden establecer los siguientes elementos:

Elemento subjetivo: Sector Pblico, seala la participacin del Estado. Podrn ser de propiedad pblica o privada pero siempre habr participacin directa o indirecta del Estado.

Elemento objetivo: Empresa, se refiere a la actividad econmica desarrollada.

Las empresas pblicas pueden clasificarse segn distintas modalidades:

A. Empresas del Estado B. Sociedades del Estado C. Empresas mixtas D. Empresas privadas controladas y/o administradas por el estado E. Consorcios pblicos F. Cooperativas pblicas.

A - Empresas del Estado

Constituyen Haciendas de Produccin, de modo que todo lo expresado respecto de ellas le es aplicable (ver tema haciendas de produccin), y para dotarlas de mayor flexibilidad operativa y a efectos de que sean ms adaptables a las cambiantes necesidades del mercado, se les da a sus autoridades mayor libertad, en cuanto a su administracin y en lo relativo a los mtodos de seleccin de su personal.

Son aquellas Entidades Estatales Descentralizadas que realizan actividades de carcter comercial, industrial o prestacin de servicios pblicos, organizadas bajo un rgimen jurdico mixto, vale decir pblico o privado, segn la naturaleza de sus actos.
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Se rigen por un rgimen jurdico Pblico en cuanto a sus relaciones con la Administracin y por rgimen jurdico Privado en cuanto a sus funciones comerciales, industriales o prestacin de servicios. Se distinguen:

Desde el punto de vista jurdico por contar con personera jurdica y patrimonio propio no identificable con los del Estado. Desde el punto de vista econmico por desarrollar actividades comerciales, industriales o prestacin de servicios y en general por operar en forma equiparable a las Empresas Privadas.

Son entes estatales descentralizados porque no integran la Administracin Central y son Autrquicos porque gozan de competencia propia, distinta de la Administracin Central y por la capacidad para administrarse a s mismos.

Son ntegramente estatales pues su capital pertenece al Estado. Deben ajustar su funcionamiento a: Ley N 13653 y N 15023, Normas especficas de creacin de la entidad, Estatutos que fije el Poder Ejecutivo.

Desde el punto de vista doctrinario la coordinacin del Presupuesto de las Empresas del Estado respecto al Presupuesto General de Recursos y Gastos de la Administracin Central se lleva a cabo a travs de la incorporacin a este ltimo, de un presupuesto sinttico de las Empresas del Estado, solo figuran:

1) Dentro de la Seccin de Gastos: los aportes que el Tesoro Nacional debe realizar para cubrir el dficit de explotacin.

2) Dentro de la Seccin Recursos: las contribuciones que dichas empresas realizan al tesoro, de sus utilidades lquidas y realizadas.

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3) Dentro de la Seccin Inversiones: los aportes para su instalacin y ampliacin.

Estn excluidas del Presupuesto General la totalidad de los Gastos y Recursos de las mismas por ello, se transgrede el principio de universalidad del Presupuesto, ya que figuran por sus saldos o valores netos. Para subsanar tal exclusin se las obliga a someter al Poder Ejecutivo, en tiempo y forma, por medio del Ministerio o Secretaria Jurisdiccional que corresponda, para su aprobacin o rechazo, el plan de accin que las mismas van a desarrollar durante el ejercicio, una memoria descriptiva y analtica de cada una de las actividades a realizar y el Presupuesto Integral del Programa Financiero, para la ejecucin de ese plan, comprensivo de todos los gastos, as como de la estimacin del resultado financiero previsto. El Plan de Accin y Presupuesto de explotacin1 de cada empresa es aprobado por el Poder Ejecutivo con intervencin de la Secretara de Hacienda y los respectivos proyectos elevados a aquel, con una anticipacin no menor a 90 das a la fecha de iniciacin del ejercicio de aplicacin. Si al inicio de un ejercicio econmico - financiero no se cuenta con el plan de accin y presupuesto de explotacin aprobado, rige transitoriamente los que estn en vigencia en perodos anteriores debiendo las empresas ajustarse estrictamente a esos crditos autorizados.

La normativa aplicable a la gestin Empresas del Estado est regida por:

de los bienes del

patrimonio de las

1) Ley N 13653 y su complementaria N 15023. 2) Las normas de creacin de la entidad. 3) Los estatutos que les fije el Poder Ejecutivo

Las transferencias de bienes entre Empresas del Estado, respecto de los dems organismos de la Administracin Nacional deben efectuarse sobre la base del valor real a la fecha del desplazamiento. La contabilidad de la empresa afectada, debe
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Ver Art. 46 al Art. 54 de la Ley 24156/92

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registrar la baja del bien correspondiente, as como tambin la situacin patrimonial y jurdica.

Las Empresas del Estado, excluidas aquellas que tengan por objeto la prestacin de un Servicio Pblico, estn sujetas al pago de todos los impuestos, tasas nacionales, provinciales y municipales. Anualmente el Poder Ejecutivo determina el porcentaje de los beneficios que cada Empresa, industrial, comercial, o de explotacin de servicios, debe ingresar a rentas generales de sus utilidades realizadas y lquidas, con el fin de cubrir el dficit de otras explotaciones y servicios del Estado Nacional.

Contrariamente a lo expresado por su ley de creacin, y de acuerdo a lo establecido por la Ley de Quiebras 24522 /03 - Art. 2" podrn ser declaradas en concurso las sociedades en las que el Estado Nacional, provincial o municipal sea parte, cualquiera sea el porcentaje de su participacin".

Para las Empresas del Estado no resulta posible aplicar las normas de control, utilizadas para los Servicios Administrativos Descentralizados. En este aspecto se especifica los caracteres propios que debe reunir el control de las Empresas del Estado o Haciendas Anexas de Produccin en las diversas etapas y desde el punto de vista doctrinario:

1. Control Preventivo 2. Control Concomitante o Continuo 3. Control Ulterior o Crtico

1.

Control Preventivo:

Para el Control Preventivo es menester destacar las condiciones que permita someter a las Haciendas de Produccin a un Presupuesto de naturaleza peculiar. Si bien, es fcil establecer un Presupuesto Financiero Rgido cuando se trata de Entidades de ndole administrativas; en este caso que se analiza existen serias dificultades para implementar dicho presupuesto con las mismas caractersticas.
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En las Haciendas Anexas de Produccin se sugiere adoptar un presupuesto de tipo especial adaptado a un mtodo susceptible de generalizacin para todas las Empresas del Estado. Ese Presupuesto se divide en dos partes:

Una corresponde a los gastos de direccin y a otros que no estn en funcin directa del volumen de actividad, gastos fijos; se aplican las mismas normas que para los Presupuestos de los Servicios Administrativos Descentralizados

La segunda registra los gastos en funcin directa del volumen de la actividad, gastos variables.; se adopta un presupuesto de coeficientes.

Este ltimo consiste en la determinacin de un coeficiente mximo para cada concepto de gastos variables, establecido en relacin a los ingresos brutos provenientes de la actividad desarrollada por el Ente. Por Ej., el presupuesto establece para la provisin de combustibles, afectar un coeficiente sobre los ingresos del 0,10 %, esto significa que en la compra de combustibles se podr gastar, como mximo, un importe igual 10% de los ingresos brutos totales del ejercicio por concepto de tarifas o de ventas de productos. Segn este sistema presupuestario no queda librada a las autoridades de la Entidad la fijacin del monto mximo a invertir en cada rubro o concepto de gasto durante el ejercicio, sino que se establece una limitacin cuantitativa mvil en funcin de la produccin efectiva, este sistema fue utilizado para los Ferrocarriles del Estado.

Con anterioridad a la realizacin de los hechos o contratos, las Empresas del Estado necesitan contar con la autorizacin del Poder Ejecutivo, en razn de que dependen directamente de l y estn fiscalizados directamente por el Ministerio o Secretara Jurisdiccional que corresponda, esas autorizaciones son expresada mediante:

Celebracin de Convenios con Provincias o Municipios Aceptacin de donaciones o legados con cargo Constituirse en fiadores Enajenar, ceder o permutar inmuebles, salvo que constituyan el objeto de la empresa Fijar la poltica financiera de la empresa
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2-

Control Concomitante o Continuo

El Control Concomitante cumplido paralelamente con las operaciones, tampoco puede ser comn para todos los tipos de Haciendas Anexas. En la Hacienda Central del Estado y en los Servicios Administrativos personalizados dicho control puede ser ejercido mediante delegados del rgano de Fiscalizacin. Se trata, en estos casos de un control de legalidad de las operaciones econmico administrativas realizadas para determinar si se han cumplido las normas legales y reglamentarias vigentes en la Hacienda Publica.

En las Empresas del Estado interesa indagar acerca del mrito de la gestin, es decir, los resultados alcanzados, si se cubren los costos, si la empresa funciona en condiciones econmicas, si se atiende con eficiencia el servicio, si quienes estn al frente de ella son buenos o malos administradores, en el sentido de su habilidad para manejarla.

Surge de la Ley 24156/92 que para el logro de esos objetivos esenciales, resulta indispensable adoptar mecanismos diferentes de los previstos en la antigua ley y confiarlos a personal tcnico destacado en las respectivas empresas, dicha fiscalizacin, segn la nueva ley de Administracin Financiera en su Art. 117 corresponde a la Auditoria General de la Nacin.

El control aplicable a las Empresas del Estado, segn la LAFCO, puede ser de dos formas, interno o externo. Antes de caracterizar al Control Interno segn la normativa vigente, es conveniente tener presente que establece la doctrina al respecto.

Control Interno: es el que tiene lugar dentro del mbito de la Entidad a

travs de dos vas:

Por va de rganos instituidos al efecto, mediante la Contaduras

locales Por va Jerrquica que puede ser ascendente o descendente.

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En la actualidad, segn la normativa vigente, le es aplicable el Art. 98 de la Ley 24156/92, dicho control interno lo realiza la Sindicatura General de la Nacin, el cual es previo y posterior y sobre el Plan de Organizacin, los Reglamentos y Manuales de Procedimientos de la Empresas del Estado y Sociedades del Estado.

En el Art. 100 de la LAFCO se establece que el Sistema de Control Interno queda conformado por la Sindicatura General de la Nacin, rgano normativo de supervisin y de coordinacin, y por las Unidades de Auditora Interna (UAI). Esta se ubica fsicamente en cada organismo del sector pblico nacional no financiero, es un servicio a toda la organizacin y consiste en un examen posterior de la actividad financiera a cargo de los auditores integrantes de las UAI.

Control Externo control parlamentario: es el realizado por la Auditoria

General de la Nacin (AGN). Segn el Art. 117 de la Ley 24156/92 es competencia de la Auditora General de la Nacin el Control Externo posterior de la gestin presupuestaria, patrimonial, econmica, financiera, legal y de gestin. Como tambin el dictamen sobre los Estados Contables de las Empresas y Sociedades del Estado.

Control

Administrativo

Estn sujetas

por ser personas jurdicas pblicas

Institucional Ordinario

estatales al control del Poder Ejecutivo, quien interviene para resolver los conflictos.

Control

administrativo

puede intervenirla administrativamente el mencionado poder, en caso de graves irregularidades se verifica por va procesal administrativa cuando el conflicto lesiona derechos subjetivos del administrado y debe resolverse por aplicacin del derecho pblico. En caso de controversia con el sector privado su

institucional extraordinario Control Judicial

competencia son los tribunales ordinarios. En el orden provincial o local estn controladas por el Tribunal de Cuentas.

3. Control Ulterior

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En cuanto al Control Ulterior o Critico, es preciso comprender que no es igual la rendicin formal de cuentas con sus respectivos comprobantes que debe presentar al rgano encargado del control, una reparticin de la Hacienda Central del Estado, que la rendicin de cuentas que debe presentar una Hacienda Anexa de Produccin. La similitud de procedimientos podra trabar el desenvolvimiento de las Empresas del Estado, dado el formalismo de las rendiciones de cuentas en la Administracin Centralizada.

En sntesis, lo anteriormente expuesto demuestra que no se puede, ni se debe someter a las Haciendas Anexas de Produccin al rgimen de operatoria y control vigente para la Hacienda Central.

B - Sociedades del Estado

Su marco jurdico esta establecido por la ley N 20705. Estn organizadas bajo el Rgimen Jurdico Privado, ya sea Civil, Comercial o Laboral.

Son Entes Estatales Descentralizados que realizan actividades Comerciales, Industriales o de Prestacin de Servicios Pblicos. Es el caso que se produce la actuacin del Estado como empresario asumiendo un papel competitivo frente a las Empresas Privadas. El ente es puramente estatal, pero est sometido a un rgimen mercantil comn.

La Ley N 20705 establece que son Sociedades del Estado aquellas que con exclusin de toda participacin de capitales privados constituyen el Estado Nacional, los Estados Provinciales y Municipales, se someten en cuanto a su constitucin y funcionamiento a las normas de las Sociedades Annimas, ley 19950 y modif., en cuanto son compatibles con la ley 20705.

La calidad de ente estatal y el hecho de estar regidas por la Ley 19550 de Sociedades Comerciales, son las caractersticas especficas de este modelo
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societario, adems el capital es ntegramente estatal representado por certificados nominativos.

La nueva Ley de Administracin Financiera N 24156/92 establece en cuanto al Rgimen Presupuestario de las Empresas y Sociedades del Estado, que los directores y mximas autoridades ejecutivas deben aprobar el proyecto de presupuesto anual de su gestin y lo remiten a la Oficina Nacional de Presupuesto antes del 30 de septiembre del ao anterior al que rigen.

Estos presupuestos expresan las polticas generales y lineamientos en materia presupuestaria y contienen los planes de accin, estimaciones de gastos, presupuestos de caja y recursos humanos a utilizar.

La Oficina Nacional de Presupuesto analiza los proyectos de presupuestos de Empresas y Sociedades del Estado y prepara un informe. Estos son elevados, juntamente con el informe al Poder Ejecutivo quien lo aprueba con los ajustes antes del 31 de diciembre de cada ao. En el supuesto, de que dichas Empresas y Sociedades no cumplan con la mencionada formalidad, la Oficina Nacional de Presupuesto lo realiza directamente, es decir de oficio.

En cuanto al Rgimen de Control de las Sociedades del Estado, por constituir estas al igual que las Empresas del Estado, Haciendas de Produccin, les son aplicables los Arts. N 98 y 117 de la Ley N 24156/92. Adems se les aplica el control por sindicatura, segn lo establecido en el Art. 100 Ley 24156/92, como tambin un control de tipo parlamentario. Son adems pasibles de un control administrativo en caso de intervencin administrativa.

3. Haciendas Conexas o Paraestatales

Existen algunos tipos de entidades que, aun cuando no revisten el carcter netamente pblico, bien porque su patrimonio no integra el patrimonio estatal, o porque sus recursos financieros no provienen exclusivamente del presupuesto, interesan al Estado porque cumplen fines sociales, por lo que el Estado ejerce cierto
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tipo de control sobre las haciendas pertenecientes a los referidos entes.

Adems de las haciendas anexas y de las que corresponde a entidades polticas menores, como las provincias y municipios, aparecen en la vida publica otros entes que, no obstante, de pertenecer a particulares, tienen por objeto la realizacin de funciones que interesan a la colectividad por sus resultados y por la ndole de las necesidades que satisfacen.

Se trata de Haciendas Conexas porque actan junto al Estado, aunque sin pertenecer a el, pero cumpliendo funciones que muchas veces son propias del Estado, de este carcter tambin proviene su nombre de haciendas Paraestatales.

La naturaleza jurdica de estas haciendas las caracteriza como entes de derecho privado, pues son verdaderos sujetos privados, pero sus funciones no son privadas sino que revisten el carcter de pblicas, porque satisfacen necesidades colectivas. De all deriva la correcta diferenciacin entre las Haciendas Anexas y la Haciendas Conexas.

Las

Haciendas

Conexas

Paraestatales, son en cambio Las Haciendas Anexas son creadas por el Estado, sus funcionarios y empleados son designados por la Administracin Pblica y son por ende, agentes pblicos. Como entes forman parte de la estructura del Estado que es el sujeto titular de su propiedad. instituidas por los particulares, su personal es designado por

ellas, sin intervencin del Estado, del que no forman parte. Son entidades de derecho privado, pero el Estado salvaguardando sus intereses o los de la

Sociedad, ha resuelto intervenir y fiscalizar el funcionamiento de tales haciendas.

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Es en este aspecto que dichas haciendas interesan a la Contabilidad Publica ya que esta debe establecer los instrumentos adecuados para verificar el control en amparo de la comunidad. Estas ltimas haciendas deben distinguirse especialmente de las correspondientes a las reparticiones autrquicas o entidades descentralizadas.

El especialista Marienhoff sostiene que la designacin como Entes de Derecho Privado no corresponde, pues para la generalidad de la doctrina los entes paraestatales son de derecho pblico. Agrega que se trata de entes que estn y actan junto al Estado, colaborando con l en la satisfaccin del inters general; pero constituyen administraciones separadas, tal el significado de Ente Paraestatal. Se trata pues de personas jurdicas pblicas no estatales.

Desde el punto de vista jurdico, estos entes paraestatales reciben la designacin de establecimientos de utilidad pblica; con esta denominacin se las distingue claramente de los establecimientos pblicos. Para poder caracterizar a estas haciendas hay que definirlas.

Se entiende por Hacienda Conexa o Paraestatal a toda entidad de derecho privado con patrimonio o recursos propios, distintos a los del Estado, cuya actividad econmica, en todo o en parte, ste debe fiscalizar.

Las razones por la cual el Estado las fiscaliza: tener responsabilidad en su direccin o administracin por haber garantizado materialmente su solvencia o utilidades por estar asociado a la misma por haberle acordado concesiones o privilegios por aportarle o haberle aportado subsidios para su instalacin o funcionamiento Por los fines de inters comn invocados para instituirla o para obtener la adhesin pecuniaria del pblico.
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Como surge de la definicin, se trata de Entidades con patrimonio y recursos distintos de los del Estado; esta caracterstica permite en primera instancia, considerarlas como entidades privadas. No obstante, la diversa participacin que el Estado tiene en ellas, de uno u otro modo, hace que tenga especial inters en fiscalizarlas en todo o en parte.

Clasificacin La clasificacin de las Haciendas Conexas surge del anlisis de la definicin, a modo de ejemplo cabe incluir a las cajas nacionales de jubilaciones y pensiones, cuyas leyes de creacin establecen expresamente la propiedad de su patrimonio y que los fondos y rentas de las cajas quedan exclusivamente afectados al cumplimiento de los objetivos de la respectiva ley, como asimismo el de las entidades comprendidas en el sistema de las obras sociales.

La fiscalizacin ejercida por el Estado a estas entidades es total al intervenirlas por diversas circunstancias, en tanto que normalmente la fiscalizacin es parcial. Queda reservada al Poder Ejecutivo la facultad de designar al presidente de las respectivas cajas y los directorios son integrados con representantes del Estado, adems de los otros sectores interesados.

Asimismo cuando el Estado garantiza materialmente su solvencia o utilidades, alude a la situacin en que dichas cajas nacionales pueden requerir la ayuda del Estado para salvar dificultades financieras transitorias.

Tambin otras entidades pueden incluirse en este segundo grupo de clasificacin, es como la ex - Corporacin de Transporte de la ciudad de Buenos Aires, que por ley tiene garantizado un dividendo mnimo para sus acciones.

El caso de que el Estado fiscaliza una hacienda conexa o paraestatal por estar asociado a ella, es lgico por cuanto el derecho de todo socio, por su participacin en una sociedad, es el de intervenir en los negocios sociales, en forma mediata o inmediata.
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En este grupo estn incluidas las sociedades de economa mixta, es decir son las constituidas por el Estado juntamente con capitales privados. Parece lgico que el Estado ejerza a su respecto alguna fiscalizacin, por lo menos en el cumplimiento de los servicios a que deben dedicarse.

Hay numerosas entidades que por aportarles o haberles aportado el Estado subsidios para su instalacin o funcionamiento, son fiscalizadas precisamente en la inversin de las subvenciones que reciben. Entre estas entidades pueden mencionarse a las incluidas en leyes de presupuestos especiales para recibir el auxilio estatal, por intermedio de algn subsidio en razn de la utilidad social de sus actividades; por lo comn se trata por ejemplo: bibliotecas, clubes, entidades de beneficencia, iglesias, colegios particulares, instituciones culturales, etc.......

Se incluyen adems en este grupo a las sociedades mutuales, las comisiones organizadas para rendir homenajes o festejar efemrides y comisiones constituidas con motivos de catstrofes a fin de auxiliar a los damnificados.

Tambin se debe incluir dentro de las haciendas conexas o paraestatales a las siguientes:

Los Colegios Profesionales con control de parte del Estado sobre la matrcula y poder disciplinario sobre sus miembros Los Sindicatos, Cooperativas, Cmaras Comerciales o Industriales, cuando tengan un rgimen de derecho pblico, es decir estn en juego los intereses sociales.

Las Fundaciones e Instituciones Pblicas, no estatales, sin carcter corporativo o gremial. Las Empresas Privadas en virtual cesacin de pago o que afronten dificultades financieras transitorias que el Estado considere necesario asistir por su preponderancia social, envergadura econmica, desarrollo tecnolgico,

sometindolas a determinado control. Las Entidades Privadas de inters pblico, sujetas a un

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mayor control por parte del Estado: Sin fines de lucro, cooperativas, sindicatos, mutuales, algunos establecimientos de enseanza privada, entidades y asociaciones de bien comn, ALPI, Liga de Lucha contra el Cncer, Liga contra el SIDA. Con fines de lucro, ejemplo bancos privados,

entidades financieras y de seguros.

Alcances y formas de la fiscalizacin segn el tipo

Si bien todas las formas de entidades comprendidas en la clasificacin anterior merecen el apoyo estatal por los fines que cumplen, el Estado, por esa misma razn, debe ejercer sobre ellas cierto control, que en cada caso asume caracteres diferentes y que van desde la participacin activa en el desenvolvimiento de la entidad, a la mera fiscalizacin de las inversiones que hacen de los recursos pblicos cuando le son facilitados, sea para su creacin o para su funcionamiento.

En trminos generales, se las fiscaliza porque precisamente tienen su origen en el cumplimiento de funciones que tienen como objetivo el inters general, se trata de funciones propias del Estado, que directa o indirectamente delega a otras entidades, constituyendo mandatarios suyos y deben por lo tanto estar sujetas a su control, ste no se delega jams.

Resulta indispensable establecer un eficiente control externo sobre la gestin financiero patrimonial a cargo de los administradores, ms an si el Estado asume la tutela de su administracin y adems por derecho de asociacin.

En lo referido a las Sociedades de Economa Mixta y Sociedades Annimas con Participacin Estatal Mayoritaria, la razn por la cual el estado no realiza la gestin directamente es por que se piensa que es beneficiosa la intervencin del capital privado para la conduccin eficiente de la gestin, o porque se carece parcialmente de los capitales o de la organizacin para realizarla.

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En cuanto a las Concesiones la delegacin se efecta porque se carece de esos elementos. El cuarto caso, referido al otorgamiento de privilegios, garantas y subsidios como se trata de actividades que sirven al inters general, el Estado alienta al capital privado insuficiente porque carece de medios o estima que no debe intervenir directamente.

Sociedad de Economa Mixta

Es la que forma el Estado y los particulares (personas fsica, jurdicas privadas o jurdicas pblicas no estatales) para la explotacin de actividades industriales, comerciales, servicios pblicos u otra actividad de inters general, y cuya administracin se realiza a travs de un rgano colegiado en el que estn representados las dos categoras de socios.

Se constituyen bajo la forma de Sociedades Annimas y de Cooperativas entre entidades estatales y particulares, con la proporcin de aportes convenidos entre ellos. Tienen como finalidad la prestacin de servicios industriales o comerciales, pero nada impide que sea otra la actividad, mientras sea de inters general. En su administracin, independientemente de la proporcin de aportes hay una coparticipacin estatutaria fija el presidente y un tercio de los directores y el sndico, son representantes del estado. Aquel o cualquiera de estos tiene derecho a veto suspensivo respecto a las resoluciones del Directorio o de la Asamblea Accionistas, cuando: transgreden su complejo normativo comprometan los intereses del estado vinculados a la sociedad.

Caractersticas

En la Sociedad de Economa Mixta participan por un lado un sujeto estatal y por

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el otro un sujeto no estatal. Cuando se habla de sujetos estatales comprende estado nacional y cualquiera de los entes descentralizados por Ej.: entes autrquicos, empresas del estado, sociedades del estado.

El aporte estatal, que por su ndole difiere del efectuado por los socios de cualquier otra sociedad, reviste el carcter de especialidad y su objetivo es estimular a la actividad privada para el ejercicio de una rama industrial o comercial que beneficie al inters general, el mismo puede consistir en:

Concesin de privilegios Exclusividad y monopolio, Exencin de impuestos, Proteccin fiscal, Garantas de inters al capital invertido por los particulares, Primas y subvenciones, Aporte tecnolgicos, Aportes de carcter patrimonial, en dinero, ttulos pblicos, etc.... La sindicatura ser colegiada, en nmero impar y representara al Estado.

En cuanto a la condicin jurdica pueden ser pblicas o privadas segn la finalidad perseguida en su constitucin, no obstante para una mayor seguridad debe hacerse un examen global del estatuto y los fines de la sociedad. Una seal de que sea pblica es que ella detenta ciertos estatal sea constante. derechos de poder publico y que el control

El criterio establecido por la ley, de que ellas pueden ser pblicas o privadas segn sea la finalidad que se proponga en su constitucin, no es gua segura, pues debe hacerse un examen global del estatuto y los fines de la sociedad. Una de las seales distintivas para que sea publica esta dada porque ella detenta ciertos derechos de Poder Publico y se requiere adems que el control estatal sea

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permanente. Otro aspecto importante lo constituye el tema de los aportes o coparticipacin de capitales, el cual puede consistir en:

1. Coparticipacin econmica: significa aportes mixtos de capital por entes estatales y no estatales.

2. Coparticipacin

administrativa:

significa

administracin

conjunta o compartida del ente por ambas categoras de socios. La sociedad de economa mixta puede constituirse con cualquier nmero de socios. El estado y los particulares contribuyen a la formacin de capital en la proporcin que convengan, pudiendo ser mayoritaria. o minoritaria la participacin estatal. Independientemente de la proporcin de los aportes hay una participacin estatutaria fija, a tal fin el presidente y un tercio del directorio son representante del estado.

En cuanto a la normativa aplicable, el decreto 15349 establece un rgimen legal y tambin la ley de Sociedades Comerciales, modificada por ley 22903, mantiene un rgimen jurdico especial para este tipo de sociedades. Es aplicable esta ultima en cuanto no sean contrarias al decreto 15349.

Pueden ser constituidas para la explotacin de empresas que tengan por finalidad la satisfaccin de necesidades de orden colectivo o la promocin, el fomento o el desarrollo de actividades econmicas.

Pueden ser personas de derecho pblico o personas de derecho privado. Se considera Entidad Pblica Estatal si el Estado tiene participacin patrimonial mayoritaria y a la inversa si la participacin estatal es minoritaria, se tipifica como persona privada o publica no estatal.

La fiscalizacin estatal sobre las Sociedades de Economa Mixta comprende:

Control de tipo general: ejercido por la Inspeccin de Personas Jurdicas, a fin de asegurar el cumplimiento de las disposiciones legales.
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Control especial: se subdivide en Control interno: a travs de los representantes estatales, presidente, sindico y un tercio del directorio y se lleva a cabo a travs del Acto de Resolucin de las Asambleas. Control externo a travs de la Auditoria Gral. de la Nacin.

En razn de que las Sociedades de Economa Mixta son una entidad no estatal es decir una entidad de derecho privado, ni sus actos ni sus contratos son administrativos. Cuando exploten un servicio pblico se rigen por normas aplicables a las Concesiones, y cuando no exploten un servicio pblico su rgimen patrimonial y contractual es el propio de una Sociedad Annima o Cooperativa.

En lo relativo a la contratacin de cosas o servicios hay que tener en cuenta, cuando dichas cosas o servicios son del ramo de su actividad, como es de suponer han de conocer el precio de mercado, no ser necesario recurrir para elegir a la

contraparte a procesos licitatorios solemnes y costosos, basta con consultar al mercado proveedor. O cuando no lo sea, es imprescindible imponer esos

procedimientos licitatorios. Estas sociedades son personas de derecho privado, salvo disposiciones especiales y estn sujetas a las normas de constitucin y al desenvolvimiento de las sociedades annimas.

Otras sociedades mixtas

Puede haber otras sociedades no comprendidas en el rgimen de la ley 15349. Por ello toda vez que el Estado adquiere por compra, donacin, cesin, expropiacin u otro titulo jurdico parte de las acciones de una sociedad privada, esta no ser Sociedad de Economa Mixta, pues para ello es necesario que el Estado adems de ser socio, participe en la direccin de la empresa.

Es mas, si el Estado adquiere una porcin controlante de acciones de una Sociedad Annima y nombra un tercio del directorio ms el sndico y el presidente como prev el decreto ley 15349, no por ello existe Sociedad de Economa Mixta, ya que lo que la ley exige es que ese nombramiento sea de carcter estatutario y permanente.
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En definitiva puede haber Sociedades Mixtas sin que sean Sociedades de Economa Mixta.

A continuacin se presenta a las sociedades de economa mixta municipal y en particular el proceso de las empresas en la Ciudad de Ro Cuarto. Si bien el modelo de empresas mixtas es nuevo en el gobierno local, se aplica mundialmente desde 1946, en pases tales como Italia, Francia y Espaa.

Surgen en el gobierno local como iniciativa de la gestin del Ingeniero Alberto Cantero Gutirrez en el ao 2001 y a fin de posibilitar la competencia de las pequeas y medianas empresas en el mercado.

Segn la Ley N 15349 del ao 1946, las Sociedades de Economa Mixta son sociedades que forman el Estado Nacional, Provincial, Municipal y la otra parte la constituye los capitales privados . El marco normativo aplicable son las Leyes N 12962 y 19550 y las Ordenanzas del Concejo Deliberante Local, cuyos objetivos fijados en su momento por las autoridades locales son:

Satisfacer necesidades colectivas, Fomento o desarrollo de actividades econmicas Distribuir ganancias localmente, Crear nuevas oportunidades de rentabilidad del capital local. Fortalecer los eslabones productivos locales

Si bien en la Ciudad surgen como necesidad del gobierno de dar participacin a capitales locales y regionales y como una medida para paliar la crisis por la que atravesaba el Pas. La primera sociedad que comienza a funcionar es la SEM Mieles del Sur y en el ao 2002 comienza GamSur, encargada de la limpieza de la ciudad.

ACTIVIDADES

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Produccin comercializacin

y Mieles del Sur SEM de

Dedicada

al

fraccionamiento,

acopio y comercializacin al mercado domstico e

bienes agro industriales

internacional de miel de abeja 250 socios Participacin 40 % municipal y 60 % privado Frigorfico del Sur SEM Realiza la faena y

comercializacin de pequeos animales cabritos, corderos, conejos, nutrias.- 150 socios Participacin 40 % municipal y 60 % privado Prestacin de servicios Gestin ambiental del Sur Servicios de higiene urbana de mediana y alta GAMSUR SEM 13 socios Participacin

complejidad tecnolgica

municipal 10 % y 90 % privado Servicio de mantenimiento Mantiene el servicio y

de infraestructura urbana del alumbrado pblico de calles de sur SEMIUSUR SEM la ciudad. 13 socios 10 % capital municipal y 90 % privado

Sociedad Annima con Participacin Estatal

Segn Decreto Ley

N 17318/67 se deben distinguir dos tipos de Sociedades

Annimas con Participacin Estatal de acuerdo con el quantum mayoritario o minoritario del aporte estatal. Soc. Annima con Participacin Estatal Mayoritaria. Soc. Annima con Participacin Minoritaria Con referencia a la primera, estas son Sociedades Annimas en las que desde el momento de su constitucin el Estado Nacional, los Estados Provinciales, los Municipios, los Organismos Estatales legalmente autorizados al efecto, son propietarios en forma individual o conjunta de acciones que representan por lo menos el 51 % del Capital Social y son suficientes para prevalecer en Asambleas
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Ordinarias y Extraordinaria, el Estado designa el directorio.

En caso de que el capital privado ascienda al 20% del Capital total, los accionistas privados tendrn representacin proporcional en el Directorio y eligen por lo menos un sndico, es considerada persona jurdica privada y su rgimen es comn a las SA, y por lo tanto se rigen por ley 19550.

Tambin pueden ser las Sociedades Annimas ya constituidas en las que converjan con posterioridad esos requisitos, siempre que una asamblea especialmente convocada al respecto as lo determine.

La entidad es considerada persona jurdica privada y su rgimen jurdico es el comn de las SA viene a reemplazar como en los hechos ha ocurrido a la

Sociedad de Economa Mixta.

El decreto 17318/67 instituye este tipo de sociedad, la creacin tuvo por finalidad adaptar la SA a los requerimientos propios de la actividad estatal y lograr as un sistema que permita armonizar la flexibilidad y fluidez operativas que son

caractersticas de las empresas comerciales con el adecuado control que exigen los intereses del Estado.

Este tipo de sociedades se caracteriza por:

Carcter privado de los actos que emite y los contratos que celebra. Participacin estatal mayoritaria Participacin estatal estatutaria Representacin accionara del capital Rgimen de derecho publico para el personal directivo Rgimen de derecho privado para el personal subalterno

Sociedad Annima con Participacin Estatal Minoritaria

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Se trata de formas accidentales de coparticipacin estatal y privada. Tal forma de participacin no est prevista obligatoriamente en los estatutos, ya que es participacin accidental (no estatutaria) y minoritaria (no mayoritaria).

En lo referido al rgimen patrimonial y contractual le es extensible lo dicho para las Sociedades de Economa Mixta, ni sus actos, ni sus contratos son administrativos por ser una entidad de derecho privado. Cuando no explote un servicio pblico su rgimen patrimonial y contractual ser el propio de una Sociedad Annima y en lo relativo a contrataciones de cosas o servicios habr que tener en cuenta:

1. Cuando sean del ramo de su actividad no ser necesario recurrir a procedimientos licitatorios costoso. 2. Cuando no lo sean se procede en forma contraria 3. Cuando exploten un servicio publico se rigen por el rgimen de las Concesiones

Concesin de Servicios Pblicos

La concesin de Servicios Pblicos es un contrato de derecho pblico, contrato administrativo por excelencia. El Dr. Bielsa define a la Concesin de Servicio Pblicos como:

Un acto administrativo, contrato de derecho publico, por el cual se atribuye a una persona fsica o jurdica, poder a fin de que aquella gestione o realice un servicio publico concedido.

Es decir la administracin delega en el concesionario ejercer cierta parte de la actividad de ella, gestin del servicio, pero el concesionario acta a nombre y por cuenta propia. La autorizacin legislativa es necesaria cuando la concesin importe un privilegio o bien cuando compete al Poder Legislativo. P. Ej. Concesin ferroviaria. Implica el traspaso de poderes del concedente, la administracin, al concesionario, un particular.

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El rgimen jurdico de la concesin seala que es un contrato de derecho pblico y presupone dos situaciones jurdicas:

Legal o Reglamentaria: que es la ms importante Contractual: que no es de derecho civil sino de derecho administrativo, que atribuye derechos y obligaciones al concesionario. La situacin legal o reglamentaria obedece a 2 principios: El Servicio Publico no debe ser interrumpido ms de lo que seria si fuere organizado y prestado por la Administracin Publica. Debe ser mejorado por nuevas reglamentaciones al igual que si estuviera a cargo de tal administracin, puesto que los usuarios no deben sufrir las consecuencias que puedan derivar del hecho de que el servicio haya sido concedido. El servicio debe conservar su flexibilidad institucional.

La segunda situacin contractual, es de naturaleza financiera y esta destinada a asegurar la remuneracin del concesionario, es decir asegurarle el recupero del costo mas la obtencin de un beneficio.

Existen dos modalidades en que puede darse la concesin, de servicios pblicos o de obra publica. En la primera el Estado encomienda a un particular la organizacin y funcionamiento de un servicio publico por un determinado lapso y su retribucin es el precio pagado. Mientras la concesin de obra publica procede cuando la administracin contrata a una empresa la realizacin de la obra a la que no le paga un precio por ella sino que le otorga por un plazo determinado la explotacin de la obra que se construye.

De modo que para hacer una correcta diferenciacin, se dice que la Concesin de Servicio Pblico es el contrato por el cual el Estado, por tiempo determinado, encomienda la organizacin y el funcionamiento de un servicio publico a una persona o concesionario.

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El concesionario acta a su propia costa y riesgo, percibiendo como retribucin el precio pagado por los usuarios o subvenciones o garantas otorgadas por el Estado. La Tarifa es uno de los elementos esenciales del contrato de concesin de servicios pblicos y representa el precio (cierto y determinado) que el usuario debe abonar por el servicio que utiliza, tal precio lo fija el Estado y consta en la tarifa. Las causas que generan la extincin del contrato de concesin pueden ser: vencimiento del plazo, anulacin, revocacin, falencia, muerte, caducidad, etc.....

En la concesin de obra pblica en cambio, la administracin encomienda a una Empresa la realizacin o ejecucin de una obra o trabajo publico, acordndole durante un trmino la explotacin de la misma.

La obra en este caso es construida por el concesionario a su costa y riesgo y la administracin le otorga el privilegio de explotarla durante el lapso necesario para amortizar el capital y dems gastos de explotacin. Dos elementos fundamentales integran el contrato de Concesin de Obra pblica:

Construccin de la obra, por una empresa a su costa y riesgo y La financiacin de la misma corre directamente a cargo de los usuarios mediante el pago de una suma de dinero llamada PEAJE Contrato de pavimento. P Ej.

Esta ltima caracterstica distingue a la concesin de obra pblica del contrato de obra pblica. En el contrato de obra pblica la retribucin consiste en un precio que paga la administracin mientras que en la concesin de obra pblica la

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retribucin del concesionario se realiza a travs del peaje que pagan los usuarios.

Una diferencia entre Concesin de Obra Publica y Concesin de Servicio Publico radica en que en esta ultima, el Concesionario se encarga de hacer funcionar el servicio a su costa y riesgo. La gestin de ese servicio le permite obtener recursos a los efectos de cubrir cargas de capital y gastos de explotacin, a travs de una tarifa.

En la Concesin de Obra Pblica el concesionario tiene a su cargo construir la obra y los usuarios con su retribucin (peaje) cubren las cargas y gastos de explotacin. La financiacin de las obras pblicas en cuanto a carreteras y caminos se puede concretar por otras 2 vas:

Contribucin de mejoras que deben pagar los propietarios linderos por el aumento de valor de la tierra Financiacin con cargo a impuestos generales P Ej impuesto del automotor, combustible y lubricante, etc.......

El contrato de concesin se caracteriza por:

Es sinalagmtico porque obliga recprocamente al concedente y concesionario conforme a las normas del derecho administrativo. Es conmutativo: las prestaciones a que estn obligados las partes son cierta. El servicio es cierto en cuanto a su naturaleza o clase pero no en cuanto a sus modalidades y que pueden variar de acuerdo con las necesidades colectivas: el mismo es susceptible de ser ampliado o modificado con tal que no se lo desnaturalice: El concedente tiene derecho a imponer modificaciones sobre la base de la ecuacin econmica financiera y siendo conmutativo es por lo mismo oneroso.

Se celebra siempre intuite personae: en la adjudicacin y formalizacin del contrato la personalidad del concesionario entra como elemento particular, sea por su competencia, solvencia, etc..., por consiguiente este
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no puede transferir la concesin sin el consentimiento de aquel. (concedente). Contrato de derecho publico contrato administrativo por excelencia, como acto administrativo la concesin esta sometida a los principios del derecho administrativo que se aplican tanto en cuanto a competencia como a la forma, tendrn competencia para atribuir la concesin las entidades administrativas (Estado, Provincia y Comuna). La competencia esta determinada por la jurisdiccin y esta est delimitada por normas de dos rdenes:

Normas Constitucionales que determinan las atribuciones de la Nacin, Provincia.

Normas Legales que se refieren a la Municipalidad u otras Entidades Autrquicas.

Deben tener forma escrita y solemne: la forma usual es la escritura ante escribano de gobierno, pero basta el instrumento pblico aunque no sea escritura pblica, es decir que el contrato es formalizado ante autoridad administrativa.

Las clusulas concesionarias estn sujetas a cambios. As el concesionario tiene derecho a exigir su a favor la modificacin del contrato cuando las condiciones del mismo le impidan su cumplimiento y el concedente tiene derecho a modificar ( a favor del usuario) las condiciones pactadas toda vez que sea necesario incorporar nuevas formas en la prestacin del servicio.

Se advierte que no se delega el servicio mismo sino la ejecucin o prestacin, por consiguiente el concedente es siempre una entidad administrativa (Estado, Provincia, Municipio) y a ella le corresponde la fiscalizacin de la prestacin.

La delegacin del control no es posible y como el contrato debe cumplirse en determinadas condiciones econmicas que asegure por un lado la economa y
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eficacia del servicio y por el otro posibilite el justo y equitativo beneficio del concesionario, el acuerdo lleva consigo la facultad del concedente de investigar si dichas condiciones cumplen con el servicio.

Toda concesin de

servicio publico debe ser precedida de una autorizacin

legal previa que debe especificar las condiciones generales a las que se ajusta, la forma en que el servicio debe ser prestado, el termino por el cual se delega la ejecucin del mismo, la imposibilidad de transferir el contrato sin el consentimiento del concedente, el plazo para el comienzo y termino de la concesin, las garantas que debe ofrecer el concesionario, la declaracin de que el concesionario actuara en nombre y por cuenta propia en la ejecucin del servicio, el rgimen indemnizatorio en el caso de modificaciones que afecten el patrimonio del concesionario, la proteccin del poder publico para mantener el buen funcionamiento del servicio, la obligacin de entregar los bienes al concedente al trmino del contrato, las causas de extincin de la concesin, la declaracin de que la tarifa, a ser fijada por el concedente, se har en funcin del costo de los servicios mas el beneficio derivado de la adjudicacin.

La fijacin y modificacin de la tarifa en la concesin de servicios no es de carcter contractual, es reglamentada por la Administracin Pblica, sobre el precio del servicio para el usuario. Ninguna tarifa tiene validez sin una ley o decreto que la autorice pero una vez establecido es obligatoria para el pblico y el concesionario. La tarifa debe ser:

Igual y uniforme para todos los usuarios Cierta y legalmente autorizada y publicada Determinada equitativamente (mdica, justa, razonable) El precio del servicio no debe exceder al costo ms el beneficio

convenido. El concedente debe rever la tarifa cuando las circunstancia lo aconsejan, la intervencin del concesionario en la fijacin de una tarifa es necesaria pero no lo hace en calidad de coautor (no la fija). El concedente puede reducir de oficio la tarifa (sin el consentimiento del concesionario) y aun contra su voluntad de acuerdo a las bases de la
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concesin. En el caso que con ello ocasione una prdida (disminucin del beneficio normal reconocido) el concedente esta obligado a indemnizarlo.

Modalidades de las concesiones

1. A ttulo oneroso: imponiendo al concesionario una contribucin en dinero o una participacin sobre los beneficios a favor del Estado. 2. Gratuita 3. Subvencionada por el Estado: con una entrega inicial durante la construccin o con entregas en periodo de la explotacin reintegrable o no al Estado.

4. Privatizaciones

A fines de los aos ochenta, Argentina se hallaba inmersa en una aguda crisis econmico social que era expresin de una profunda crisis poltica. Sumado a que los acreedores externos reclamaban que el Estado reestableciera el pago de los servicios e intereses de la deuda externa, mientras que los grupos econmicos dominantes en el Pas pugnaban, por el mantenimiento de los distintos tipos de subsidios2 estatal, con que se los haba favorecido durante todo el decenio de los ochenta. Estas condiciones generaron la necesidad de introducir cambios en la agenda poltica del Estado, en las reglas de juego.

Al comienzo de la dcada de los 90 se inicia en Argentina un proceso de apertura de la economa considerado uno de los ms importantes de Latinoamrica. Este perodo se caracteriza por privatizar servicios pblicos de manera muy dinmica, pues se intentaba insertar eficiencia en la economa del pas evidenciada en bienestar para los consumidores.

Subsidios: promocin industrial, estatizacin de la deuda privada, sobreprecios en las compras estatales.
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En este perodo se logra fragmentar las empresas del Estado en unidades de negocios a fin de facilitar su venta y resolver, de manera urgente, las necesidades fiscales. Se privatizo todos los grandes servicios pblicos domiciliarios, telefona, gas, electricidad y agua potable. Asimismo en el sector de transporte e infraestructura para el transporte, se privatizo la empresa de aeronavegacin de bandera nacional, se desmantelo y vendieron todos los buques de la empresa naviera de cargas, se concesionaron los ferrocarriles de carga y de pasajeros, buena parte de la red vial de pasajeros, los aeropuertos y el correo postal.

Pero el extenso programa privatizador fue mas all, transfiriendo al sector privado actividades de la industria manufacturera, como el caso de la produccin siderurgica y parte de la petroqumica y de las refineras de petrleo, privatizando tambin la explotacin de los recursos naturales no renovables, como en el caso de los hidrocarburos ( petrleo y gas natural ).

El proceso fue relativamente corto, dur pocos aos el cambio de la titularidad de las empresas pblicas, la operatoria fue flexible, adaptndose segn el caso. Aunque el gobierno excluyo los mecanismos de consulta y/o de participacin ciudadana con vista a la persecucin de los objetivos perseguidos. La acumulacin de poder por parte del gobierno le permiti imponer decisiones, pero requera el apoyo ideolgico y financiero que proporcionaron los organismos financieros internacionales.

Una pieza central de la estrategia privatizadora por parte del nuevo gobierno fue la inclusin de los sindicatos en la restringida mesa de negociacin, lo cual resulto clave para neutralizar la resistencia social a la poltica privatizadora. El gobierno proporciono una participacin del 10 % en la propiedad de la misma a los trabajadores, mediante el Programa de Propiedad Participada establecido en la Ley de Reforma del Estado. Este programa permiti comprar el consentimiento de la burocracia sindical a la concesin y a la poltica de reduccin de la cantidad de trabajadores de las empresas privatizadas.

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Las privatizaciones lograron un giro considerable en la concepcin de la comunidad de negocios nacionales, supona la apertura de nuevos mercados y reas de actividad con un reducido riesgo empresarial, en la medida de que se trataba de la transferencia o concesin de activos a ser explotados en el marco de reservas legales de mercado en sectores monoplicos u oliopolicos, con ganancias extraordinarias garantizadas por lo propios marcos regulatorios.

Las modalidades empleadas fueron muy variadas desde:

Venta de acciones Venta de activos, transferencia de la propiedad de los activos pblicos al sector privado. Contratos de asociacin Concesiones Subastas publicas para la provisin de bienes y servicios por parte de las empresas del sector privado.

La eleccin de una u otra modalidad depender de los objetivos que se persigan y del tipo de actividad econmica que se considere.

En cuanto al marco regulatorio del proceso privatizador en 1989 y mediante la sancin de las leyes N 23696 y 23697, de Reforma del Estado y Emergencia Econmica, se autoriza al Poder Ejecutivo Nacional a privatizar las empresas pblicas, adecuando el rol del Estado definido en la dcada, la no-participacin del sector pblico en las actividades econmicas y el ejercicio del rol regulador en las distintas actividades del Estado.

A pesar de ello se observa carencia en las normativas que regulan las relaciones contractuales entre los particulares y el Estado, en muchos casos se aplican decretos que derogan a los aplicados anteriormente, mientras que la excepcin lo constituye el sector del gas3 y electricidad4, que surgen como consecuencia de la aplicacin de diversas leyes y decreto. Por ejemplo:
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Gas, Ley N 24076

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Empresa Aceros Oler SA Austral Lneas Areas SA Atanor Compaa Nacional Petroqumica Ro Tercero SA Aerolneas Argentina

Marco regulatorio Decreto N 96/81 Decreto N 1392/83, 414/84, 2066/87 Decreto N 1311/87 Decreto N 1505/87 Creada por Decreto N 808/79, privatizada por Dec N 1591/89, liquidada por Dec N 2761/90 y cerrada por Dec N 398/96

Aeropuertos Ferrocarriles Argentinos

Decretos N 375/97 y 500/97 Creada por Ley 2873, privatizada por Decisin 666/89, liquidado mediante Dec N 1039/95.

Adems existen casos de privatizaciones de servicios pblicos mediante leyes, son los menos, entre ellos:

Empresa Obras Sanitarias de la Nacin

Marco Regulatorio Creada mediante Ley N 20324, privatizada por Dec N 2074/90 y por aplicacin de la Ley de Reforma del Estado N 23696 y liquidada y disuelta por Resolucin N 906/93.

Servicios

elctricos

del

Gran Creada mediante Ley N 15336 y Dec N 11950/58, privatizada por Dec N 2074/90 y por aplicacin de la Ley de Reforma del Estado N 23696 y Ley N 24065 y liquidada por Resolucin N 198/93.

Buenos Aires SEGBA

El gobierno impulsa la participacin de los entes reguladores de los servicios pblicos, como necesidad de proteger los derechos de los particulares. Estos entes son agencias especializadas cuya funcin es controlar el cumplimiento de las obligaciones de los prestadores privados de servicios pblicos y la proteccin de los derechos de los usuarios. Sus objetivos se centran en mejorar la operacin y confiabilidad del servicio, incentivando la eficiencia de los prestadores y

Electricidad Ley N 24065

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estableciendo tarifas justas y razonables para los usuarios. Son creados en la dcada del noventa por leyes del Congreso Nacional o decretos del Poder Ejecutivo Nacional. Las misiones de estos entes son:

Regulatorias, dictando normas a las que se someten los distintos sujetos. Administrativas, controlando la prestacin de servicios. Judiciales basada en la capacidad de resolucin de conflictos.

A nivel nacional se presenta ejemplos de entes reguladores:

ENTE Comisin Nacional

CARACTERSTICA de Organismo descentralizado de la Secretaria de

Comunicaciones CNC

Comunicaciones, creado por Decreto N 1185/90. Dirigida por un Entre directorio sus compuesto se por ocho

miembros. regulacin fiscalizacin

funciones y

encuentra, control, de

administrativa y

tcnica, en

verificacin

materia

telecomunicaciones y postal. Comisin Nacional de Es un organismo creado por Decreto N 1388/96,

Regulacin del Transporte presidido por un directorio compuesto por cinco CNRT miembros.

Ente Nacional Regulador del Creado por Ley N 24076, presidida por un directorio Gas ENERGAS compuesto por cinco miembros designados por el Poder Ejecutivo previa intervencin del Congreso de la Nacin. Su funcin es hacer cumplir la ley y sus reglamentaciones, prevenir conductas anticompetitivas y aprobar tarifas de transporte y distribucin, entre otras. Ente Nacional Regulador de Garantiza que no se produzcan conductas lesivas, Electricidad ENRE previniendo conductas anticompetitivas, monoplicas o discriminatorias, se encarga del control ambiental y controla el cumplimiento de los contratos de concesin.

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En el siguiente cuadro se presenta los sectores ms importantes con respecto al impacto causado en los consumidores:

Sector Telecomunicaciones

Caractersticas En los primeros aos el servicio telefnico privatizado presenta disminucin en la tarifa, como as tambin mejora en la calidad del servicio.

Gas Electricidad y agua

En promedio las tarifas han registrado un incremento en su valor. Por mejora en la eficiencia se nota una disminucin en las tarifas de los servicios elctricos, por el contrario en el sector del agua no se observa modificaciones en las mismas.

Se observa, a modo de conclusin, que el proceso de privatizaciones en Argentina gener mejoras en la eficiencia de la prestacin de los servicios pblicos pero ello no gener disminucin de las tarifas a los consumidores, el proceso se caracteriza por un marco regulatorio dbil y con escasa participacin de los particulares.

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