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TEXTO PARA DISCUSSO N 12

TRIBUTAO DO SETOR DE PETRLEO: EVOLUO E PERSPECTIVAS

Jos Roberto Afonso1 Kleber Pacheco de Castro2 Braslia, junho de 2010.

Economista de carreira do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), cedido ao Senado Federal, mestre pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e doutorando do Instituto de Economia (IE) Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). 2 Economista, consultor e doutorando do Programa de Ps-Graduao em Economia (PPGE) da Universidade Federal Fluminense (UFF). As opinies aqui expressas so exclusivamente pessoais e no das instituies a que esto vinculados. Elaborado com base em estatsticas, legislao e informaes disponveis at 15 de maro de 2010.

GOVERNO FEDERAL MINISTRIO DA FAZENDA ESCOLA DE ADMINISTRAO FAZENDRIA ESAF

Diretor-Geral da Esaf Diretor-Geral-Adjunto da Esaf Diretor de Educao

TEXTO PARA DISCUSSO A srie Texto para Discusso tem como objetivo divulgar resultados de trabalhos desenvolvidos pela rea de pesquisa da Diretoria de Educao da Escola de Administrao Fazendria, bem como outros trabalhos considerados de relevncia tendo em vista as linhas de pesquisa da Instituio. As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade do(s) autor(es), no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista da Esaf ou do Ministrio da Fazenda. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

1 Introduo O debate no Congresso Nacional da proposta do Executivo Federal para criao de um novo regulatrio para explorao do pr-sal uma oportunidade para resgatar estatsticas e debates sobre a arrecadao para os cofres pblicos provenientes do setor de petrleo e seus derivados. H pouco conhecimento e raro debate sobre o conjunto de recursos extrados do setor, embora no faltem estudos e discusses em torno de um ponto especfico os royalties pagos pela explorao do petrleo. O rateio proposto para esses royalties vm provocando discusses to acaloradas e apaixonadas que seguem ofuscando uma viso mais abrangente das diferentes formas de tributao do setor, seja da sua evoluo recente, seja dos impactos da nova modelagem traada. Paradoxalmente, comum no setor de petrleo se usar, do mundo dos negcios ao da academia, a expresso governament take (ou governamental take) para considerar todo e qualquer recurso, recolhido aos cofres pblicos, que fruto de exigncias compulsrias e legais tanto impostos, como tambm contribuies e taxas, at bnus, participaes e royalties. Tal conceito parece ter sido esquecido no debate recente3 que, como dito, tem sido focalizado apenas em um ou outro daqueles instrumentos citados, raramente se apresentando uma viso abrangente do total tomado pelo governo. Mesmo no caso dos royalties, o foco exagerado muitas vezes leva a ignorar at mesmo as participaes especiais, que arrecadam mais que aqueles para certos governos. O objetivo deste trabalho recuperar e aprofundar a anlise da evoluo recente dos tributos tomados do setor, que podem servir de referencial (para no dizer alerta) para melhor compreenso de como pode vir a ser a estratgia de tributao da explorao do pr-sal. O objeto da anlise, no entanto, ser concentrado na Receita Administrada da Unio (RAD), que compreende os tributos tradicionalmente recolhidos para a Receita Federal do Brasil (RFB), no computadas as contribuies previdencirias, porque constituem uma importante parcela do que tomado do setor e tem sido ignorada no debate do pr-sal a comear pela proposio apresentadas pelo Executivo Federal.4 A estrutura deste trabalho compreender as seguintes anlises: da evoluo geral da receita tributria tomada do setor na dcada de 1990; da evoluo especfica da
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Uma rara notcia focada nesse conceito consta da seguinte pgina: http://www.energiahoje.com/online/petroleo/e&p/2008/08/07/28329/fatia-maior-do-governmenttake.html . 4 Ver pginas: < http://www2.petrobras.com.br/presal/perguntas-respostas/> e http://www2.petrobras.com.br/presal/perguntas-respostas/ . Um estudo tcnico que teria subsidiado a elaborao da nova modelagem foi contratado e divulgado pelo BNDES, em 26/6/2009, cuja sntese est disponvel em: http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/empresa/pesquisa/ RelConsol-1de6.pdf .

receita administrada da Unio; da distribuio entre governos e regies das rendas extradas diretamente da explorao; e dos impactos do novo modelo proposto para explorao do pr-sal, em uma avaliao assumidamente preliminar.

2 Anlise Breve da Evoluo da Receita Abrangente tomadas do Setor A arrecadao tributria originria do setor de petrleo aqui abordada divida em trs fontes distintas: i) RAD, que compreende toda receita da Unio junto ao setor, com exceo de Simples, previdncia e compensaes financeiras; ii) Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), que compreende a receita estadual junto ao setor por meio da cobrana deste imposto; e iii) rendas de explorao, que se refere aos recursos de royalties e participaes especiais obtidos pelo setor pblico consolidado (Unio, estados e municpios). A Tabela 1 mostra a evoluo dessas receitas de 2000 a 2009 em percentual do PIB.
Tabela 1 Receitas do setor de petrleo em % do PIB (2000/2009)
Ano 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 RAD 0,77% 0,85% 1,30% 1,59% 1,47% 1,51% 1,49% 1,25% 1,21% 1,00% ICMS 1,26% 1,33% 1,31% 1,38% 1,33% 1,31% 1,37% 1,26% 1,27% 1,15% Rendas de Explorao 0,25% 0,31% 0,39% 0,55% 0,53% 0,61% 0,70% 0,55% 0,75% 0,53% Total 2,28% 2,48% 2,99% 3,53% 3,32% 3,43% 3,56% 3,07% 3,24% 2,67%

Elaborao prpria. Fonte primria: Angela/SRF, Confaz, ANP e SCN/IBGE. Excluem-se as receitas previdencirias e Simples. Incluem-se os royalties e participaes especiais.

Nota-se que, ao longo do perodo selecionado, h dois movimentos inversos: o primeiro, de 2000 a 2006, com um crescimento do volume total de receitas de petrleo, muito influenciado pelo crescimento constante das rendas de explorao e pelos aumentos pontuais e intensos da RAD; o segundo, de 2007 a 2009 com um decrescimento do volume total de receitas do petrleo, muito influenciado pela forte queda da RAD e instabilidade das receitas do petrleo. O ICMS, apesar de ter acompanhado os movimentos de aumento e diminuio nas duas fases, o fez de forma mais suave, apresentando relativa estabilidade de arrecadao no perodo. Pode-se obter uma anlise semelhante colocando a receita do petrleo em razo do Valor Bruto da Produo (VBP), como mostra a Tabela 2:

Tabela 2 Receitas do setor de petrleo em % do VBP (2000/2007)


Ano 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 RAD 20,97% 22,81% 33,06% 34,70% 30,39% 29,62% 29,12% 26,25% ICMS 34,61% 35,79% 33,37% 30,12% 27,50% 25,56% 26,71% 26,39% Rendas de Explorao 6,74% 8,34% 9,82% 12,03% 11,02% 12,01% 13,60% 11,53% Total 62,32% 66,94% 76,25% 76,85% 68,91% 67,18% 69,43% 64,16%

Elaborao prpria. Fonte primria: Angela/SRF, Confaz, ANP e PIA/IBGE. Excluem-se as receitas previdencirias e Simples. Incluem-se os royalties e participaes especiais.

Como os dados oficiais de VBP do setor s esto disponveis at 2007, no possvel fazer uma anlise completa dos dois movimentos. De fato, apenas o primeiro movimento pode ser observado, mas de modo no to claro. O crescimento da receita de 2000 a 2006 ntido, porm os anos de 2002 e 2003 apresentam picos de arrecadao no identificados na primeira tabela. A arrecadao do setor de petrleo comparativamente a carga tributria (sem Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira CPMF) tambm mostra clara evoluo positiva entre 2000 e 2006 (de 7,61% da carga de 2000 para 10,65% da carga de 2006), confirmando o primeiro movimento da receita do setor, como se observa na Tabela 3:
Tabela 3 Carga tributria por setores selecionados em % do PIB (2000/2009)
Ano 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Carga Global 31,15% 32,33% 33,37% 32,82% 33,69% 34,95% 34,79% 35,25% 35,82% 34,98% (-) CPMF 1,23% 1,32% 1,38% 1,36% 1,36% 1,36% 1,35% 1,37% 0,04% 0,01% Subtotal 29,92% 31,01% 31,99% 31,47% 32,33% 33,58% 33,44% 33,88% 35,78% 34,97% Petrleo 2,28% 2,48% 2,99% 3,53% 3,32% 3,43% 3,56% 3,07% 3,24% 2,67% Demais Setores 27,64% 28,53% 28,99% 27,94% 29,01% 30,15% 29,88% 30,81% 32,55% 32,30% Petrleo (% do Total) 7,61% 8,00% 9,36% 11,22% 10,27% 10,22% 10,65% 9,05% 9,05% 7,64%

Elaborao prpria. Fonte primria: STN, Angela/SRF, Confaz, ANP e SCN/IBGE.

A partir de 2007, nota-se a inverso de tendncia com queda da participao do setor na carga global (sem CPMF), de 10,65% em 2006 para 7,64% em 2009, o que mais uma evidncia da existncia do segundo movimento da receita do setor. As razes para tais movimentos so apresentadas nas demais sees desse trabalho.

3 Evoluo da Receita Administrada do Setor 5

Os dados utilizados na anlise sobre a evoluo da arrecadao na ltima dcada foram obtidos basicamente a partir do Angela/ Secretaria da Receita Federal (SRF) e do Banco Central do Brasil (Bacen). Vale destacar que a RAD considerada contempla apenas a chamada receita administrada pela antiga Receita Federal, tais como tributos sobre lucros das empresas (Imposto de Renda de Pessoa Jurdica (IRPJ) e Contribuio Social sobre o Lucro Lquido CSLL), vendas (Contribuio para Financiamento da Seguridade Social (Confins), Programa de Integrao Social (PIS) e Contribuio de Interveno no Domnio Econmico Cide), importaes e retenes na fonte (Imposto de Renda (IR) dos empregados). No esto consideradas as contribuies para a previdncia e os royalties e as participaes assemelhadas. O setor de petrleo comeou a ganhar destaque nas anlises sobre a arrecadao tributria do governo federal no incio de 2009, quando este setor, junto com o setor financeiro, aparecia como o principal responsvel pela deteriorao da tributao federal que ocorreu ao longo do ano.5 . A partir de ento, comeou-se uma procura por fatores que explicassem tal deteriorao do setor, no apenas durante a ltima crise internacional, como tambm durante os ltimos anos, quando a RAD do petrleo teve um comportamento contrrio ao da RAD dos demais setores da economia. De fato, o que se observa na ltima dcada em relao receita tributria federal do petrleo so dois comportamentos distintos: at o fim de 2003, h um aumento mais rpido na carga tributria do setor, de tal forma que este passa a aumentar sua participao no total da carga; a partir de 2004, essa tendncia reverte-se, com queda da carga tributria do setor e da participao deste no total arrecadado. As Tabelas 4 e 5 mostram a RAD em percentual do PIB para o setor de petrleo, os demais setores e o total, alm da participao do primeiro no total.

Para maiores detalhes, ver AFONSO; JUNQUEIRA; CASTRO, 2009.

Tabela 4 Receita administrada setorial em % do PIB (2000/2009)


Ano 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2009-2008 2009-2007 2009-2002 2009-2000 Total A=B+C 14,16% 14,39% 15,66% 14,86% 15,48% 15,99% 15,61% 16,21% 15,96% 15,02% -0,94% -1,19% 1,57% 0,86% "Setorializada" B 13,45% 13,84% 15,02% 14,45% 14,89% 15,56% 15,27% 15,58% 15,20% 14,30% -0,90% -1,28% 1,37% 0,86% Outros (sem setores) C 0,71% 0,56% 0,64% 0,41% 0,59% 0,43% 0,34% 0,62% 0,76% 0,72% -0,05% 0,09% 0,20% 0,00% CPMF D 1,23% 1,32% 1,38% 1,36% 1,36% 1,36% 1,35% 1,37% 0,04% 0,01% -0,03% -1,36% -1,28% -1,22% RAD Lquida de CPMF e Outros E=A-C-D 12,21% 12,52% 13,64% 13,10% 13,53% 14,19% 13,92% 14,21% 15,16% 14,30% -0,87% 0,08% 2,65% 2,08% Petrleo 0,77% 0,85% 1,30% 1,59% 1,47% 1,51% 1,49% 1,25% 1,21% 1,00% -0,22% -0,26% 0,37% 0,23% Financeiro Outros (conceito amplo) Setores 2,41% 2,66% 3,66% 2,99% 2,68% 2,80% 2,76% 2,92% 3,46% 3,49% 0,03% 0,57% 0,80% 1,08% 9,04% 9,01% 8,69% 8,52% 9,39% 9,88% 9,66% 10,03% 10,49% 9,81% -0,68% -0,23% 1,48% 0,77%

Elaborao prpria. Fonte primria: tabulaes especiais Secretaria Receita Federal do Brasil. O Total exclui receita previdenciria. Receita "setorializada" abrange arrecadao identificada por CNAE. Outros abrange arrecadao do SIMPLES, IRPF e outras receitas atpicas.

Tabela 5 Carga tributria federal setorial em % do PIB por semestre (2000/2009)

Semestre 2000/01 2000/02 2001/01 2001/02 2002/01 2002/02 2003/01 2003/02 2004/01 2004/02 2005/01 2005/02 2006/01 2006/02 2007/01 2007/02 2008/01 2008/02 2009/01 2009/02

Petrleo 0,65% 0,87% 0,82% 0,87% 1,22% 1,37% 1,68% 1,51% 1,46% 1,47% 1,44% 1,58% 1,53% 1,46% 1,28% 1,24% 1,22% 1,21% 0,94% 1,05%

Outros Setores 12,85% 12,53% 12,88% 13,10% 13,41% 14,01% 13,03% 12,71% 13,34% 13,51% 14,14% 13,96% 13,86% 13,70% 14,07% 14,57% 14,15% 13,84% 13,07% 13,53%

Total 13,50% 13,40% 13,70% 13,96% 14,63% 15,38% 14,71% 14,22% 14,80% 14,97% 15,57% 15,54% 15,39% 15,16% 15,35% 15,80% 15,37% 15,05% 14,00% 14,58%

Petrleo/Total - % do Total 4,81% 6,51% 6,00% 6,22% 8,34% 8,90% 11,45% 10,63% 9,88% 9,80% 9,23% 10,19% 9,94% 9,65% 8,31% 7,82% 7,93% 8,01% 6,68% 7,21%

Elaborao prpria. Fonte primria: SRF e Bacen. Nota: Considera a razo entre o somatrio nominal da RAD e do PIB em cada semestre.

Se no incio da dcada (primeiro semestre de 2000), o setor de petrleo contribua com apenas 0,65% do PIB para a carga tributria federal, no primeiro semestre de 2003, esta cifra passou a 1,68% do PIB. A partir desse ponto, a carga setorial passou a declinar, chegando a 1,05% do PIB no ltimo semestre do ano de 2009. O extremo negativo, a partir de 2003, ocorreu tambm em 2009, mas no primeiro semestre: 0,94% do PIB pior resultado do setor desde o segundo semestre de 2001 (0,87% do PIB). O Grfico 1 mostra mais claramente o movimento da arrecadao do setor a partir de 2003.

Elaborao prpria. Fonte primria: Angela/SRF e Bacen.

Esta tendncia de queda, de acordo com o grfico anterior, ocorreu a despeito do fato da produo nacional de petrleo ter crescido expressivamente neste perodo. De acordo com dados da Petrobrs, a produo total de leo e gs passou de 1.637 mil boed em 2001 para 2.757 mil boed em 2009, um crescimento acumulado de pouco mais de 68% no perodo ou um crescimento mdio de aproximadamente 6,7% ao ano. Essa situao pode ser observada em relao aos preos, que, com exceo do ano de 2009, apresentou um crescimento considervel. O Grfico 2 apresenta a evoluo do preo internacional do petrleo desde 2004.6

A volatilidade dos preos do setor, comparando os da Petrobras aos internacionais, objeto do slide 12 da apresentao disponvel em: http://www2.petrobras.com.br/ri/pdf/APIMECs_4T09.pdf .

Grfico 2 - ndice da Cotao Internacional do Petrleo e seus Derivados - 2004/2009


700

600

ndice (Jan/2002 = 100)

500

400

300

200

100

Elaborao prpria. Fonte primria: Ipeadata.

Nota-se que at o estopim da crise internacional (quebra do Lehman Brothers em setembro de 2008), o preo do petrleo no mercado internacional estava apresentando um crescimento muito acelerado, especialmente nos anos de 2007 e 2008. Ainda com a brusca queda do ndice no fim de 2008, os preos, ao fim de 2009, j haviam alcanado patamares do fim de 2007, indicando uma recuperao rpida das commodities. No Brasil, a queda no preo dos combustveis derivados do petrleo s aconteceu em meados de 2009, e mesmo assim em uma intensidade bem inferior do que ocorrera no mercado internacional, como mostra o Grfico 3 para a gasolina e o diesel desde 2004.

2004.01 2004.03 2004.05 2004.07 2004.09 2004.11 2005.01 2005.03 2005.05 2005.07 2005.09 2005.11 2006.01 2006.03 2006.05 2006.07 2006.09 2006.11 2007.01 2007.03 2007.05 2007.07 2007.09 2007.11 2008.01 2008.03 2008.05 2008.07 2008.09 2008.11 2009.01 2009.03 2009.05 2009.07 2009.09 2009.11

Elaborao prpria. Fonte primria: ANP.

Isso tudo demonstra que, seja por quantidade, seja por preo, a base de tributao federal no setor petrolfero, por princpio, hoje muito maior que era h quatro, seis ou oito anos. No h dvida de que a base no explica a deteriorao da arrecadao federal do setor muito pelo contrrio, ela deveria estar sinalizando uma forte expanso, inclusive mais acelerada que o PIB. Contudo o que explica esta abrupta queda de arrecadao desde 2004 no setor? Pelo menos duas explicaes podem ser dadas para este caso. So elas: a primeira, mecanismos de compensao tributria do setor; e a segunda, mudanas na forma de cobrana de alguns tributos indiretos. No primeiro caso e que explica mais os resultados de curto prazo (2009/2008), conforme os boletins publicados mensalmente pela Receita Federal do Brasil,7 a arrecadao desse setor menos reflete os efeitos negativos da crise e muito mais as compensaes tributrias mecanismo8 pelo qual contribuintes do setor, que teriam

SRF (2009) ao comentar o desempenho da arrecadao federal em 2009 mencionou: - sobre a Cofins e o PIS/Pasep, [...] os fatores mais relevantes para esse resultado foram: a) realizao de compensaes de pagamentos indevidos ou a maior, no montante de R$ 2,7 bilhes [...] (p. 12) - sobre a CIDE-Combustveis, [...] e compensaes, nos meses de janeiro a maro/09, no valor de aproximadamente R$ 1 bilho. (p. 13). Observa-se complementarmente que, no caso das duas primeiras contribuies, a tabela da pgina 13 indica que a arrecadao de Combustveis diminuiu de R$ 15.415 em 2008 para R$ 12.027 em 2009, a preos de dezembro de 2009 (IPCA). Isto representou uma queda de R$ 3.387 milhes ou de 22%, que explicou 32,2% do decrscimo total da arrecadao da Cofins e PIS no ano. 8 O mecanismo das compensaes tributrias foi defendido por Everardo Maciel, disponvel em: http://oglobo.globo.com/pais/noblat/posts/2009/08/03/controversias-sobre-compensacoes-tributarias210667.asp .

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pagado impostos maiores no passado, puderam recuper-los abatendo-os das contribuies (Cofins, PIS e Cide) que deveriam pagar no ano corrente.9 Entretanto, o fator que melhor explica o desempenho do setor ao longo da dcada, especificamente a partir de 2004, a alterao na forma de cobrana do PIS e da Cofins sobre combustveis. O Artigo 10 da Instruo Normativa SRF n 594 dispe sobre a Lei n 10.865 de 2004, que regulamenta aplicao de uma alquota ad rem de PIS e Cofins sobre combustveis. As alquotas foram estabelecidas como sendo: para cada metro cbico de gasolina, R$ 46,58 para o PIS e R$ 215,02 para a Cofins , o que representa aproximadamente um total de R$ 0,26 centavos por litro do combustvel; e para cada metro cbico de diesel, R$ 26,36 para o PIS e R$ 121,64 para a Cofins, o que representa a aproximadamente um total de R$ 0,15 centavos por litro do combustvel. Alm disso, h ainda o fato de que a Cide tambm tem a mesma forma de cobrana sobre os combustveis: um valor fixo para uma unidade do produto. Ou seja, mesmo em um cenrio de aumento do preo dos combustveis no mercado interno o que efetivamente ocorreu at o incio de 2009 as alquotas, por serem do tipo ad rem, no acompanham este movimento, o que acaba depreciando a arrecadao do setor frente aos demais setores que apresentam as alquotas tradicionais (ad valorem). Na prtica, a alquota efetiva (quociente entre o valor arrecadado e o valor do produto), em uma situao como esta seria altamente afetada pelas variaes de preo. O Grfico 4 mostra a alquota efetiva do PIS e da Cofins sobre a gasolina e o diesel desde 2004.

A maior empresa do setor de petrleo no Pas confirmou publicamente as compensaes tributrias e justificou sua iniciativa ao menos por duas vezes: 1) em audincia pblica no Senado Federal, do seu Presidente em reunio na Comisso de Assuntos Econmicos em 24 de maro de 2009; disponvel em: http://legis.senado.gov.br/sil-pdf/Comissoes/Permanentes/CAE/Atas/20090324CN007.pdf ; e 2) em nota oficial emitida em 11 de maio de 2009, sob o ttulo: PETROBRAS adota prticas tributrias legais; disponvel em: http://www2.petrobras.com.br/ri/spic/bco_arq/PagImpostosRegCaixal.pdf , bem assim em entrevista dada na mesma ocasio, tais como as citadas, disponveis em: http://www.estadao.com.br/noticias/economia,pensa-se-muito-na-petrobras-como-a-geni--dizgabrielli,369014,0.htm . http://www.estadao.com.br/noticias/economia,pensa-se-muito-na-petrobras-como-a-geni--dizgabrielli,369014,0.htm .

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Elaborao prpria. Fonte primria: ANP e SRF.

Percebe-se a perda de importncia do que arrecadado por litro de combustvel frente ao preo deste litro de combustvel, ou seja, tendncia de queda da alquota efetiva de PIS/Cofins sobre combustveis de 2004 a 2009.

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Grfico 5

Evoluo das receitas do setor petrolfero (em R$ milhes, acumulado em 12 meses, deflacionados pelo IPCA)
30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0
dez/00 abr/01 ago/01 dez/01 abr/02 ago/02 dez/02 abr/03 ago/03 dez/03 abr/04 ago/04 dez/04 abr/05 ago/05 dez/05 abr/06 ago/06 dez/06 abr/07 ago/07 dez/07 abr/08 ago/08 dez/08 abr/09

Cofins+PIS/Pasep+Cide

IRPJ

Outras

Fonte: Gobetti e Orair (2009).

Tal tese corroborada por Gobetti e Orair (2009), que mostram a diferena nas tendncias da arrecadao de PIS/Cofins/Cide e de outros tributos na atividade petrolfera. Eles ainda afirmam:
No caso do setor petroqumico, que tambm se beneficiou da valorizao do preo do petrleo, entretanto, os dados indicam uma estagnao da receita antes da crise, influenciada principalmente pelas receitas do PIS/COFINS e da CIDE, que representam dois teros do total e permaneceram constantes desde 2004. Este fato est fortemente relacionado forma como esses tributos so calculados no caso dos combustveis, com uma alquota especfica sobre o volume. No caso do PIS/COFINS, por exemplo, o imposto corresponde a R$ 0,26 por litro de gasolina e R$ 0,15 por litro de diesel desde 2004, enquanto a CIDE inclusive teve sua alquota reduzida no ano passado como instrumento de combate inflao. Ou seja, o valor do imposto tem sido mantido fixo (ou menor) em termos nominais e reduzindo-se em termos reais (GOBETTI; ORAIR, 2009, p.15).

13

A comparao com outro tributo, o ICMS estadual recolhido sobre o mesmo ramo, mostra uma evoluo bastante semelhante nesta dcada, conforme revela o Grfico 6.
Grfico 6 Evoluo da receita semestral do petrleo: RAD x ICMS (2000/2009)
3,6%

3,1%

2,6%

B I P o 2,1% d %

1,6%

1,1%

0,6%

Semestre RAD Petrleo ICMS Petrleo Total Petrleo

Se o ICMS arrecadava o dobro que a receita federal administrada no incio de 2000, esta ltima cresceu continua e rapidamente at ultrapassar aquele imposto estadual a partir de 2003 a criao da Cide muito deve explicar essa mudana. Depois, a receita federal e a estadual seguem relativamente estveis. At que, a partir de 2006, a federal recua fortemente em 2009, enquanto o ICMS tem uma queda ligeira na mesma fase. Entretanto, a queda do ICMS no ano passado foi suficientemente menor que a da receita federal para tornar o imposto estadual como o maior arrecadador do setor de petrleo. Em outras palavras, a queda da arrecadao federal no setor petrolfero foi mais rpida que a queda da arrecadao estadual. A curva que mede a arrecadao total reflete diretamente o comportamento do ICMS e da RAD, com uma queda gradual a partir do primeiro semestre de 2003. Na prtica, os consumidores de combustveis e/ou os acionistas das empresas de petrleo foram subsidiados, indiretamente, via sistema tributrios. Tais incentivos no foram explcitos, e a perda de receita at hoje desconfiada dos analistas, quanto mais dos leigos, porque s se olha a carga tributria agregada, que todos sabem que subiu, mas raros sabem que caiu para um setor chave. Essa pode ser uma opo de poltica pblica e econmica, mas deveria ficar clara para a sociedade. No de se estranhar que as propostas do pr-sal escondam medidas e detalhes operacionais na tributao e no fisco que configuram a constituio de um enorme paraso fiscal no pas. A proposta fiscal implcita para o futuro do pr-sal s reedio escondida do desempenho tributrio passado recente do ps-sal. A sociedade brasileira 14

paga mais impostos para subsidiar o setor de petrleo. Pode ser uma opo, econmica e social, do governo, da economia e da sociedade, mas premente que essa sociedade fique sabendo de tal opo e de seus desdobramentos. A concluso que o comportamento da arrecadao tributria, especialmente do mbito, federal proveniente da fabricao de derivados de petrleo na dcada mostrou uma trajetria claramente decrescente. A crise e as compensaes tributrias s agravaram a tendncia no fim da dcada. Isto significa que, mesmo recuperada a economia e cessados os efeitos de tais compensaes, no h porque se esperar uma retomada importante e sbita na receita federal proveniente do setor. Como um dos segmentos mais relevantes para a arrecadao da Unio como um todo, isto exige mais ateno e prudncia na formulao e execuo da poltica fiscal.

4 Distribuio das Rendas de Explorao A conjuno dos movimentos de aumento da produo petrolfera no pas e de constante crescimento do preo do petrleo no mercado internacional proporcionou uma evoluo bastante favorvel do volume de rendas da explorao da atividade desde o fim da dcada de 1990. Se em 1998 o somatrio de royalties e participaes especiais distribudos ao setor pblico (Unio, estados e municpios) foi de 0,03% do PIB daquele ano, em 2009 essa cifra chegou a 0,53% do PIB, posto que os resultados desse ltimo ano foram fortemente afetados pela queda no preo do petrleo a partir da crise mundial. O ano de 2008 foi quando houve a maior distribuio de compensaes financeiras da atividade petrolfera do Brasil: 0,75% do PIB. A Tabela 5 revela a distribuio destas rendas por esfera de governo:
Tabela 6 - Distribuio dos Royalties e Participaes Especiais do Petrleo por Esfera de Governo em % do PIB - 1998/2009
Ano 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Royalties + Participaes Especiais 0,03% 0,09% 0,25% 0,31% 0,39% 0,55% 0,53% 0,61% 0,70% 0,55% 0,75% 0,53% Total Royalties 0,03% 0,09% 0,16% 0,18% 0,22% 0,26% 0,26% 0,29% 0,33% 0,28% 0,36% 0,25% Total Participaes Ecpeciais 0,00% 0,00% 0,09% 0,13% 0,17% 0,29% 0,27% 0,32% 0,37% 0,27% 0,39% 0,27% Unio (% do Total) Total 26,60% 33,11% 39,26% 40,56% 41,23% 42,66% 42,27% 42,47% 43,10% 42,59% 43,25% 43,37% Royalties 26,60% 33,11% 33,28% 33,50% 34,32% 34,31% 34,18% 34,01% 35,19% 35,49% 36,03% 36,30% PE 50,00% 50,00% 50,00% 50,00% 50,00% 50,00% 50,00% 50,00% 50,00% 50,00% Total 37,67% 33,60% 35,74% 36,05% 35,56% 36,32% 36,14% 36,22% 35,76% 35,19% 35,22% 35,10% Estados (% do Total) Royalties 37,67% 33,60% 33,37% 33,10% 32,07% 32,14% 32,10% 31,97% 30,90% 30,59% 30,11% 29,89% PE 40,00% 40,00% 40,00% 40,00% 40,00% 40,00% 40,00% 40,00% 40,00% 40,00% Municpios (% do Total) Total 35,73% 33,29% 25,00% 23,39% 23,21% 21,02% 21,60% 21,31% 21,13% 22,22% 21,52% 21,53% Royalties 35,73% 33,29% 33,35% 33,40% 33,62% 33,54% 33,72% 34,01% 33,91% 33,92% 33,86% 33,81% PE 10,00% 10,00% 10,00% 10,00% 10,00% 10,00% 10,00% 10,00% 10,00% 10,00%

Elaborao prpria. Fonte primria: ANP e SCN/IBGE.

Antes de avaliar como ocorreu a distribuio dessas rendas entre as esferas de governo, cabe destacar a origem dos recursos. Em 1998 e 1999, a totalidade das rendas de petrleo provinha exclusivamente dos royalties. A partir de 2000, as participaes especiais passam a ter um papel destacvel. Em 2003, o volume de recursos originrio das participaes especiais (0,29% do PIB) supera o montante de royalties (0,26% do PIB) cenrio que se repete nos anos seguintes, com exceo de 2007, quando as duas

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rubricas praticamente se igualam. Tal aspecto muito relevante para o entendimento da distribuio regional desses recursos, uma vez que o critrio de rateio das participaes especiais diferente do critrio dos royalties. Tambm para a distribuio de recursos entre esferas de governo as participaes especiais tambm so importantes. Na tabela anterior observa-se claramente um movimento de centralizao das rendas do petrleo no governo central: enquanto em 1998 a Unio obtinha 26,6% do total desses recursos, em 2009 esta participao passa a 43,37% do total. Estados e, principalmente, municpios apresentam o movimento inverso, com perda relativa das compensaes financeiras no caso dos municpios a queda foi de 35,73% do total em 1998 para 21,53% do total no ltimo ano. A explicao para tal movimento est justamente no crescimento da representatividade das participaes especiais. Como a maior parte desta (50%) destinada exclusivamente a Unio, quando as participaes especiais se sobrepem aos royalties a Unio seria beneficiada. Alm disso, as participaes especiais caracterizam-se por serem destinadas apenas aos estados e municpios produtores de petrleo. E em razo deste critrio grande parte dos recursos permanece altamente concentrada em poucas localidades, especialmente quando so observados os municpios beneficirios. Tal concentrao pode ser observada a partir da distribuio de royalties e participaes especiais do ltimo ano. O Grfico 7, que mostra esta distribuio apenas para os governos estaduais, revela que pouco mais de 84% de toda a compensao financeira de petrleo destinada aos estados permanece em seu principal estado produtor, o Rio de Janeiro.10 Esprito Santo, Rio Grande do Norte, Amazonas e Bahia, que tambm tm alguma relevncia na produo recebem quase todo o restante dos recursos (13,3% do total), relegando apenas 2,4% do total aos demais estados.

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Bregman e Pinto Jr. (2009) ratificam a importncia do uso dos royalties do petrleo como forma de justia intergeracional, mas tambm destacam a falta e uma orientao para uso desses recursos no Brasil, especialmente no Estado do Rio de Janeiro.

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O mesmo padro, com pequenas diferenas na distribuio, pode ser observado em relao aos royalties e participaes especiais distribudos aos governo municipais, como mostra o Grfico 8 para 2009. Cerca de trs quartos da renda do petrleo destinada aos municpios permaneceu em municpios localizados no Estado do Rio de Janeiro, o maior produtor do pas. Municpios localizados nas UFs do Esprito Santo, So Paulo, Rio Grande do Norte e Bahia complementam a lista dos maiores receptores, auferindo 15,9% do total dos recursos e deixando os 9% restantes para os demais municpios de outras UFs.

As crticas a esta forte concentrao de recursos do petrleo, especialmente no Rio de Janeiro, podem ser rebatidas a partir da construo de um indicador aqui 17

denominado de razo federativa. A partir de dados da SRF e da STN, foi possvel levantar duas variveis: a arrecadao de tributos federais por UF11 e as transferncias da Unio para estados e municpios por UF,12 respectivamente. Com essas informaes, foi possvel fazer uma comparao simples: o quanto o governo federal retira, em tributos, de cada UF e o quanto ele cede, em transferncias, para essas mesmas UFs. Ou seja, pode-se medir o gap entre o que recebido e o que retirado de cada territrio. O quociente entre transferncias e arrecadao aqui se prope seja denominado de razo federativa e mede o balano entre o que Unio deixa e o que tira: se o resultado for menor que a unidade, tem-se uma situao em que o governo central onera mais que beneficia; se, ao contrrio, o indicador for maior que a unidade, tem-se uma situao em que o governo central mais beneficia que onera; quanto maior o indicador, logicamente, maiores os benefcios relativos. A Tabela 7 mostra a razo federativa por UFs classificadas para o ano passado.
Tabela 7 Ranking da razo federativa por UF (2009)
UF Amap Acre Roraima Tocantins Piau Alagoas Maranho Paraba Rondnia Sergipe Par Rio Grande do Norte Cear Mato Grosso Mato Grosso do Sul Bahia Pernambuco Gois Minas Gerais Amazonas Rio Grande do Sul Paran Esprito Santo Santa Catarina Distrito Federal So Paulo Rio de Janeiro TOTAL Posio 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 Receitas (a) 225.847.873,82 244.750.128,94 200.919.261,72 482.297.969,89 843.698.017,31 937.683.021,32 1.886.861.994,84 1.353.784.216,43 686.396.463,36 1.025.382.562,89 2.544.116.965,09 1.423.354.052,68 4.845.815.126,84 2.080.530.300,55 1.540.859.248,86 9.830.083.697,06 7.228.568.170,86 5.397.629.534,72 26.555.017.384,87 6.283.046.181,11 21.978.881.644,52 21.686.569.501,93 8.054.204.123,90 13.479.633.690,29 50.454.719.368,50 204.151.379.293,05 101.964.282.067,55 497.386.311.862,90 Transferncias para Transferncias Receitas Estados e Municpios (b) (b-a) 1.841.785.713,74 1.926.937.290,91 1.510.034.413,38 2.974.057.436,77 3.885.715.291,94 3.724.457.172,84 7.185.395.168,47 4.411.494.340,68 2.164.042.612,24 2.965.913.693,54 6.917.010.141,68 3.723.399.134,40 7.745.089.364,25 3.303.838.882,16 2.375.126.383,90 12.390.122.210,24 7.656.930.771,22 4.861.540.839,67 14.860.022.254,86 3.070.014.290,10 8.762.505.434,79 8.383.644.219,27 3.084.730.962,22 4.890.975.071,97 7.436.772.200,83 26.080.094.125,20 6.918.622.741,35 165.050.272.162,62 1.615.937.839,92 1.682.187.161,97 1.309.115.151,66 2.491.759.466,88 3.042.017.274,63 2.786.774.151,52 5.298.533.173,63 3.057.710.124,25 1.477.646.148,88 1.940.531.130,65 4.372.893.176,59 2.300.045.081,72 2.899.274.237,41 1.223.308.581,61 834.267.135,04 2.560.038.513,18 428.362.600,36 -536.088.695,05 -11.694.995.130,01 -3.213.031.891,01 -13.216.376.209,73 -13.302.925.282,66 -4.969.473.161,68 -8.588.658.618,32 -43.017.947.167,67 -178.071.285.167,85 -95.045.659.326,20 -332.336.039.700,28

R$ Correntes
RAZO FEDERATIVA (b/a) 8,155 7,873 7,516 6,166 4,606 3,972 3,808 3,259 3,153 2,892 2,719 2,616 1,598 1,588 1,541 1,260 1,059 0,901 0,560 0,489 0,399 0,387 0,383 0,363 0,147 0,128 0,068 0,332

Elaborao prpria. Fonte primria: SRF e STN.

11 12

Disponvel em: http://www.receita.fazenda.gov.br/Historico/Arrecadacao/PorEstado/default.htm. Disponvel em: http://www.stn.fazenda.gov.br/estados_municipios/transferencias_constitucionais.asp. As transferncias da Unio para estados e municpios consideradas neste estudo incluem: FPE, Fundeb Unio-Estados, IPI-Exportao, LC 87/96 (Desonerao do ICMS)-Estados, FEX-Estados, Cide-Estados, Fundo Constitucional do Distrito Federal, FPM, Fundeb Unio-Municpios, IOF, ITR, LC 87/96 (Desonerao do ICMS)-Municpios, FEX-Municpios, Cide-Municpios e AFM.

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Para os fins desse estudo, o resultado mais importante revelado pela tabela anterior se localiza na parte de baixo da tabela. O Rio de Janeiro a unidade federativa que apresenta a menor razo federativa dentre todas as 27 UFs. Seu resultado de 0,068, o que significa que para cada R$ 1,00 extrado pelo governo federal dentro do limite geogrfico fluminense, esse retorna em favor da regio apenas cerca de R$ 0,07. Em termos absolutos a arrecadao federal no RJ em 2009 foi de aproximadamente R$ 102 bilhes, enquanto as transferncias constitucionais recebidas pela mesma localidade foram de quase R$ 7 bilhes. Em situao bastante semelhante aparece a unidade federativa do Esprito Santo, que aparece na posio 23 do ranking e teve uma razo federativa de 0,383. De fato, o quadro que se revela acima demonstra claramente um vis de redistribuio de recursos das UFs mais ricas, como RJ, SP e DF, para as UFs mais pobres, como AP, AC e RR. Esta ideia importante como forma de reduzir desigualdades regionais e deve ser aplicada plenamente para um desenvolvimento mais igualitrio do pas. Entretanto, fica evidenciado que a UF do Rio de Janeiro a que mais contribui relativamente para a composio das receitas da Unio e que, por isso, deveria receber maior ateno das autoridades centrais em outras formas de repasses de recursos. Uma dessas formas a distribuio de royalties. Ou seja, no apenas pelo fato do Estado do Rio de Janeiro ser o maior produtor de petrleo do Brasil se justifica uma maior parte do montante dos royalties, como tambm pelo fato do estado e dos municpios desta UF serem altamente rentveis aos cofres da Unio. Oliveira et al. (2009a), ao fazer um clculo da carga tributria dos estados, mostra que o Rio de Janeiro a unidade federativa que apresenta a maior carga entre as principais UFs: em 2005 foi de 43% do PIB do estado e em 2006, 42,8% do PIB. Tais contas se relacionam intimamente razo federativa aqui apresentada por mostrar que a carga tributria federal no Rio de Janeiro consideravelmente maior que nos estados de SP e MG: enquanto no RJ esta, em 2006, foi de 33,6% do PIB, em SP e MG foram de, respectivamente, 29,3% do PIB e 16,2% do PIB. Mais do que isso, os tributos federais respondem por uma parcela maior da carga tributria total do estado no RJ (78,5% em 2006), do que em SP (73,6%) ou MG (58,9%). A explicao dos autores para tal diferena tem muita relao com a cobrana de um tributo diretamente ligado atividade petrolfera: [...] o recolhimento da Cide registrado quase completamente no ERJ. Isto, apesar da Cide-combustveis incidir sobre todo territrio nacional e o ERJ ser um dos estados que menos recebe recursos dessa contribuio de interveno no domnio econmico. O fenmeno se explica por ser a Petrobras o substituto tributrio a recolher esta contribuio (Oliveira et al., 2009a, p.14). O argumento dos que defendem a emenda Ibsen a esta altura seria de que a incluso da distribuio de royalties do petrleo no clculo da razo federativa iria mudar significativamente este quadro, provavelmente elevando a posio do RJ no ranking. Pensando nisso, a partir de dados da ANP, foi feita uma estimativa da distribuio das transferncias constitucionais e royalties entre as UFs. Como os relatrios mensais da SRF sobre arrecadao federal no incluem receita de royalties, para no haver desequilbrio contbil, o valor desses mesmos royalties foram includos

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do outro lado da relao, na arrecadao. Ou seja, com as mesmas regras de partilha que so aplicadas atualmente, os recursos dos royalties foram includos na arrecadao federal por UFs. Os resultados da razo federativa de 2009 que inclui royalties do petrleo so apresentados na Tabela 8.
Tabela 8 Ranking da razo federativa por UF (Incluem-se Royalties) - 2009
UF Amap Acre Roraima Tocantins Piau Maranho Alagoas Paraba Rondnia Par Sergipe Rio Grande do Norte Mato Grosso Cear Mato Grosso do Sul Bahia Pernambuco Gois Minas Gerais Amazonas Esprito Santo Rio Grande do Sul Paran Santa Catarina Distrito Federal So Paulo Rio de Janeiro TOTAL Posio 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 Receitas (incluem-se Royalties) (a) 226.162.670,34 244.750.128,94 200.919.261,72 482.297.969,89 843.698.017,31 1.886.861.994,84 1.035.259.795,50 1.354.078.976,52 686.396.463,36 2.545.900.803,82 1.331.701.819,66 1.864.499.263,12 2.080.530.300,55 4.908.562.522,94 1.540.859.248,86 10.216.368.273,66 7.293.938.272,55 5.397.629.534,72 26.555.678.283,23 6.612.968.563,09 8.984.500.186,79 22.039.648.694,07 21.686.835.684,81 13.513.761.337,03 50.454.719.368,50 204.367.926.037,47 115.518.316.331,93 513.874.769.805,22 Transferncias para Transferncias Receitas Estados e Municpios (b-a) (incluem-se Royalties) (b) 1.841.986.239,17 1.615.823.568,83 1.926.937.290,91 1.510.034.413,38 2.974.057.436,77 3.885.715.291,94 7.185.395.168,47 3.786.613.592,07 4.411.682.102,90 2.164.042.612,24 6.918.146.447,21 3.158.791.975,95 4.001.365.278,78 3.303.838.882,16 7.785.059.464,62 2.375.126.383,90 12.636.131.856,58 7.698.571.535,43 4.861.540.839,67 14.860.443.247,21 3.271.678.828,08 3.612.651.553,09 8.801.214.054,12 8.383.813.777,80 4.912.714.387,87 7.436.772.200,83 26.218.034.432,64 14.465.911.709,23 174.388.271.003,02 1.682.187.161,97 1.309.115.151,66 2.491.759.466,88 3.042.017.274,63 5.298.533.173,63 2.751.353.796,57 3.057.603.126,38 1.477.646.148,88 4.372.245.643,39 1.827.090.156,29 2.136.866.015,66 1.223.308.581,61 2.876.496.941,68 834.267.135,04 2.419.763.582,92 404.633.262,88 -536.088.695,05 -11.695.235.036,02 -3.341.289.735,01 -5.371.848.633,70 -13.238.434.639,95 -13.303.021.907,01 -8.601.046.949,16 -43.017.947.167,67 -178.149.891.604,83 -101.052.404.622,70 -339.486.498.802,20

R$ Correntes
RAZO FEDERATIVA (b/a) 8,145 7,873 7,516 6,166 4,606 3,808 3,658 3,258 3,153 2,717 2,372 2,146 1,588 1,586 1,541 1,237 1,055 0,901 0,560 0,495 0,402 0,399 0,387 0,364 0,147 0,128 0,125 0,339

Elaborao prpria. Fonte primria: SRF, STN e ANP. Nota: Os royalties includos nesta comparao se referem apenas aos royalties de petrleo e gs natural.

Como se pode notar, o ranking no apresenta mudanas significativas, especialmente nos extremos da tabela. O Rio de Janeiro continua com o pior retorno relativo da Unio dentre todas as UFs. bem verdade que em relao situao anterior, que s considerava as transferncias constitucionais, a razo federativa do RJ neste caso melhorou ligeiramente: para cada R$ 1,00 que a Unio extrai do estado, ela devolve R$ 0,13 em recursos quase o dobro do resultado de R$ 0,07 da conta anterior. A unidade do Esprito Santo apresentou uma melhora de duas posies no ranking da razo federativa anterior para esta: passou da posio 23 para a posio 21. Mas o que faz com que os resultados das duas situaes no sejam to diferenciados? Principalmente o fato de que o volume de royalties no representa um montante to significativo perto do total de transferncias constitucionais realizadas pela Unio e, principalmente, perto do total arrecadado pela Unio. Em 2009, apenas 5,35% de todas as transferncias da Unio para estados e municpio apresentadas na Tabela 8 so

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representadas pelos royalties e participaes especiais do petrleo, sendo restante de participao dos fundos tradicionais, como Fundo de Participao dos Estados (FPE)e Fundo de Participao dos Municpios (FPM). Da mesma forma, dos quase R$ 514 bilhes arrecadados pelo governo federal em 2009, apenas 3,21% tm origem em royalties e participaes especiais do petrleo. Assim, os resultados nos permitem afirmar que j existem recursos suficientes, e em muito maior valor que os royalties, os quais so utilizados para fins de reduo da desigualdade entre regies. A mudana na partilha dos royalties entre estados e municpios por meio dos critrios do FPE e do FPM, que, na prtica uma forma de equiparar as transferncias de royalties com as transferncias constitucionais, seria no apenas altamente prejudicial aos estados e municpios produtores de petrleo e gs natural, como tambm em pouco iria mudar a situao dos das demais localidades. De outra forma, isto representa a pulverizao de um recurso em estados e municpios que j so beneficiados por fundos que tm como objetivo melhorar a distribuio de renda entre as regies. Assim, alm da questo legal, de que os royalties so compensaes financeiras e no instrumento de redistribuio de renda, existe a questo fiscal de que o volume dessa transferncia baixo perto das demais, tendo pouca relevncia para os locais que seriam beneficiados com a mudana e altssima relevncia para os locais que seriam prejudicados com a mudana. Ferreira e Levy (2009, p. 22) corroboram esta tese: Se o ganho para os estados no produtores desprezvel, a perda para o Estado do Rio de Janeiro muito significativa, podendo, esta sim, ser qualificada como estrutural. A comparao entre arrecadao de transferncias federais tambm pode ser feita com os dados apresentados em valores per capita. Apenas a ttulo de curiosidade, a Tabela 9 mostra esta relao. Como a populao por UF foi aplicada tanto nos valores da arrecadao como nos valores das transferncias, a razo federativa por UF no se altera em relao ao clculo com valores correntes no per capita.

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Tabela 9 Ranking da razo federativa por UF (Incluem-se royalties) 2009


UF Amap Acre Roraima Tocantins Piau Maranho Alagoas Paraba Rondnia Par Sergipe Rio Grande do Norte Mato Grosso Cear Mato Grosso do Sul Bahia Pernambuco Gois Minas Gerais Amazonas Esprito Santo Rio Grande do Sul Paran Santa Catarina Distrito Federal So Paulo Rio de Janeiro TOTAL Posio 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 Receitas (incluem-se royalties) (a) 360,93 354,13 476,68 373,28 268,24 296,34 328,02 359,17 456,40 341,41 659,36 594,25 693,12 574,25 652,77 697,97 827,89 910,79 1.325,55 1.948,79 2.576,42 2.019,37 2.029,42 2.208,58 19.354,41 4.938,33 7.215,19 2.683,32

R$ Correntes per capita


RAZO FEDERATIVA (b/a) 8,145 7,873 7,516 6,166 4,606 3,808 3,658 3,258 3,153 2,717 2,372 2,146 1,588 1,586 1,541 1,237 1,055 0,901 0,560 0,495 0,402 0,399 0,387 0,364 0,147 0,128 0,125 0,339

Transferncias para Transferncias Receitas Estados e Municpios (b-a) (incluem-se royalties) (b) 2.939,61 2.578,68 2.788,09 3.582,53 2.301,81 1.235,39 1.128,51 1.199,77 1.170,21 1.438,93 927,72 1.564,01 1.275,32 1.100,66 910,77 1.006,20 863,28 873,82 820,33 741,77 964,14 1.035,98 806,41 784,54 802,90 2.852,74 633,53 903,53 910,61 2.433,96 3.105,86 1.928,53 967,16 832,17 871,76 811,04 982,52 586,32 904,64 681,06 407,54 336,52 353,43 165,31 45,93 -90,46 -583,78 -984,65 -1.540,45 -1.212,96 -1.244,87 -1.405,69 -16.501,67 -4.304,80 -6.311,66 -1.772,71

Elaborao prpria. Fonte primria: SRF, STN e ANP. Nota: Os royalties includos nesta comparao se referem apenas aos royalties de petrleo e gs natural.

Com os dados apresentados em proporo da populao, tem-se uma noo mais clara do quanto a Unio extrai e quanto ela retorna para cada UF neste caso, para cada cidado de cada UF. A diferena entre transferncias e receitas (quinta coluna da tabela anterior) no RJ foi de R$ 6.311,66 em 2009, o que significa que cada residente do estado pagou em mdia R$ 7.215,19 para o governo central e s recebeu em troca R$ 903,53, j incluindo nesta conta os royalties e as participaes especiais do petrleo. No caso do ES, essa diferena entre transferncias e arrecadao foi de R$ 1.540,45 para cada morador do estado no ano passado. Ao levantar tais informaes e construir o indicador razo federativa, uma possvel limitao dos resultados foi levantada por estes autores: a possibilidade de os dados de arrecadao estarem superestimados em algumas UFs (e subestimados em outras), pelo fato do local das sedes das empresas no necessariamente coincidirem com o local da efetiva atividade produtiva por parte das empresas. Isto , uma empresa com sede no estado de So Paulo poderia exercer a maior parte de suas atividades fora de l, mas, em termos arrecadatrio, a SRF computaria o recolhimento desta empresa na UF da sede da empresa. Como o tema desse estudo so os royalties do petrleo, um bom

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exemplo para este caso a Petrobrs, que tem sede na cidade do Rio de Janeiro, mas tem suas atividades espalhadas pelo Brasil todo. Para averiguar tal possibilidade, levantou-se a arrecadao por UF, fornecida pela SRF, e o PIB por UF, fornecido pelo IBGE. Com as duas variveis foram calculadas a participao de cada UF na arrecadao federal e no PIB nacional. A comparao entre estas duas distribuies a resposta para a existncia ou no da limitao comentada: se as distribuies forem parecidas sinal de que no h tal limitao, ou seja, que a arrecadao uma funo da atividade econmica de cada UF. A Tabela 10 faz esta comparao para o ano de 2007.
Tabela 10 Participao das UFs na composio da arrecadao federal e do PIB 2007
UF So Paulo Rio de Janeiro Distrito Federal Minas Gerais Rio Grande do Sul Paran Santa Catarina Bahia Esprito Santo Pernambuco Amazonas Cear Gois Par Maranho Mato Grosso Mato Grosso do Sul Rio Grande do Norte Paraba Sergipe Alagoas Piau Rondnia Tocantins Amap Acre Roraima Correlao
Elaborao prpria. Fonte primria: SRF e IBGE.

% do Total Arrecadado (a) 42,38% 21,01% 9,13% 5,61% 4,41% 4,41% 2,39% 1,94% 1,70% 1,26% 1,25% 0,88% 0,85% 0,47% 0,40% 0,36% 0,25% 0,25% 0,22% 0,18% 0,17% 0,14% 0,12% 0,08% 0,05% 0,04% 0,03% 0,964284777

% do Total do PIB (b) 33,92% 11,15% 3,76% 9,07% 6,64% 6,07% 3,93% 4,12% 2,27% 2,34% 1,58% 1,89% 2,45% 1,86% 1,19% 1,60% 1,06% 0,86% 0,83% 0,63% 0,67% 0,53% 0,56% 0,42% 0,23% 0,22% 0,16%

(a - b) 8,46% 9,86% 5,38% -3,46% -2,22% -1,66% -1,54% -2,18% -0,57% -1,08% -0,32% -1,02% -1,60% -1,39% -0,79% -1,24% -0,80% -0,61% -0,62% -0,45% -0,49% -0,39% -0,45% -0,34% -0,18% -0,18% -0,12%

Nota-se que apenas as trs primeiras UFs (SP, RJ e DF) apresentam diferenas destacveis entre participao no total arrecadado e participao no total do PIB. No entanto, a correlao das duas variveis de 0,96, muito prximo ao limite superior do indicador, mostrando que o tamanho da economia das regies tem alta relao com a determinao da arrecadao nestas mesmas regies. As discrepncias apresentadas em SP, RJ e DF so outliers e podem ser explicadas por um grau de formalizao das firmas mais elevado que em outros estados. De fato, metrpoles, como So Paulo e Rio de Janeiro, tm uma tendncia a apresentar maior nvel de formalizao que em cidades de menor porte, como as capitais de estados do Norte e Nordeste. Dessa forma, os

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resultados apresentados no demonstram que o indicador razo federativa tenha uma limitao que possa ser considervel.

Avaliao Preliminar de Impactos do Novo Modelo na Tributao

Aps um breve panorama da arrecadao federal sobre o petrleo e seus derivados na ltima dcada, cabe a pergunta: com toda a perspectiva de crescimento do setor devido ao pr-sal, o que esperar dessa fonte de receitas daqui pra frente? O ponto que mais precisa ser destacado quanto ao novo marco regulatrio do pr-sal a mudana do regime de concesso para o regime de partilha da produo. No primeiro caso, que o sistema que vigora atualmente no pas, todo o petrleo e/ou gs natural produzido da empresa concessionria. Como forma de compensao, a empresa concessionria obrigada a repassar uma parte de suas receitas para o setor pblico, por meio de bnus de assinatura, royalties, participaes especiais e pagamento por ocupao e reteno de rea. No segundo caso, que o sistema previsto para a explorao do pr-sal (blocos ainda no explorados), parte do petrleo e/ou gs natural da empresa contratada para explorar e parte da Unio. Os recursos do setor pblico neste caso passam a advir do petrleo e/ou gs natural a que a Unio tem direito e tambm do bnus de assinatura (MME, 2009). A implicao imediata dessa medida, e que mais destacada pela mdia, o processo de re-estatizao do setor de petrleo que pode ocorrer a partir do novo regime. A Unio poder contratar diretamente a Petrobrs para produzir no pr-sal sem necessidade de licitao, e ainda esta empresa ter uma participao mnima de 30% em todos os blocos do pr-sal. Sobre as rendas diretas de explorao, vale destacar dois pontos que aliviaro a receita tomada do setor na troca do regime e pouco tem sido comentada. Primeiro, inerente ao prprio modelo escolhido de partilha de produo , desaparece a figura ou a cobrana das participaes especiais13 pois, pode-se dizer que no apenas uma parcela, mas toda a produo pertencer a administrao pblica.
13

O especialista Adriano Pires chama a ateno para esse ponto no seguinte comentrio:
O primeiro que no faz sentido participao especial num modelo de partilha e o segundo que aumentar royalties para 15% ruim para a indstria e afasta investimentos. Isso porque os royalties incidem no valor da produo desde o primeiro barril produzido. Por isso, as empresas preferem a participao especial, que progressiva, como se fosso o imposto de renda.

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Embora, em uma Federao e na qual aquelas participaes eram compartilhadas com governos subnacionais das regies produtoras no regime de concesso, a mudana do regime tem um impacto brutal na diviso federativa da receita, uma vez que, no de produo, pertencer apenas a Unio. At poderia se arguir que a parcela a ser destinada a um fundo social pode ser aplicada nos governos subnacionais, mas no se sabe qual ser o tamanho desse fundo, muito menos os critrios para seu rateio entre aqueles governos (se sabe que no sero beneficiados apenas ou necessariamente os das regies produtoras). Segundo, os royalties passaro a receber um tratamento privilegiado, curiosssimo (na falta de melhor definio), no regime de partilha de produo, a partir de alterao no projeto de lei que o regular, incorporada na Cmara dos Deputados (isto , no constava na proposta original).14 Segundo o 2 do art. 42, os royalties devidos (nem so os pagos), pela empresa contratada, sero a ela devolvidos em leo (que pertence a Unio) ou seja, se tal dispositivo for mantido pelo Congresso e no for vetado pelo Presidente da Repblica, o nus final do pagamento de royalties ser suportado pela Unio. Talvez esse detalhe ajude a explicar porque no houve tanta reclamao do setor quando o mesmo projeto de lei elevou, na metade, a alquota exigida dos royalties sobre a explorao de pr-sal no mar (de 10% para 15%). No bastassem tais mudanas, existem outros impactos tributrias, fiscais e federativas, que passaram despercebido com a troca do novo marco regulatrio. parte o debate (intenso) sobre royalties e a extino (pouco comentada) das participaes, bom lembrar que, no regime de partilha, o leo e sua receita pertencero Unio. Como tal, a receita de sua venda e o ganho final (depois de deduzidos os custos e os tributos diretos sobre a produo) pertencero administrao pblica e no a uma empresa. A Constituio bem clara, no captulo tributrio, ao prever a imunidade recproca para cada uma das trs esferas de governo. Mais especificamente, a Unio no contribuinte dos maiores impostos e contribuies cobrados no pas, a comear porque no fatura e muito menos lucra, como uma empresa comum, que contribuinte de tributos que incidem sobre tais bases. Se o texto constitucional claro sobre tal imunidade em relao aos impostos, a jurisprudncia tem expandido tal interpretao para as contribuies.15

14

No Senado Federal, o projeto identificado como n 16 de 2010.

15

Embora a alnea a do inciso VI, do art. 150 da Constituio Federal, vede a instituio de impostos sobre patrimnio, renda ou servios, uns dos outros governos (governos), h uma tendncia nos tribunais brasileiros em estender tal preceito para as contribuies. A ttulo de ilustrao, vale reproduzir uma deciso:
Agravo e Interesse Processual Por falta de interesse processual, o Tribunal, por maioria, no conheceu de agravo regimental interposto contra despacho do Min. Seplveda Pertence que concedera tutela antecipada em ao cvel originria ajuizada pelo Estado do Rio Grande do Norte contra a Unio, uma vez que tal deciso est sujeita a referendo do Tribunal, nos termos do art. 21, V, do RISTF (Art. 21. So atribuies do Relator: ... IV submeter ao Plenrio ou Turma,

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Primeiramente, vale recuperar os dados j apresentados sobre a tributao federal do setor, mas agora expressando em relao ao valor da produo vigente. Os dados apresentados na Tabela 11 mostram a alquota efetiva (RAD petrleo dividido pelo valor da produo setorial) apresentada pelo setor de petrleo nos ltimos anos: ao compararmos a arrecadao federal do setor de petrleo (excluindo royalties, participaes especiais e previdncia) com o valor da produo do setor, podemos deduzir uma alquota mdia global anual (ltima coluna). Ela foi decrescente, o que consistente com a anlise apresentada na seo anterior. Depois do mximo de 34,7% em 2003, j cara para 26,3% em 2007 (resultado consolidado).
Tabela 11 Alquota mdia de tributao federal no setor de petrleo 2000/2007
VBP (R$ Milhares) Ano RAD Petrleo (% do PIB) 0,77% 0,85% 1,30% 1,59% 1,47% 1,51% 1,49% 1,25% 1,33% PIB (R$ Milhes) 1.179.482 1.302.136 1.477.822 1.699.948 1.941.498 2.147.239 2.369.797 2.661.344 14.779.266 Extrao e Produo de Petrleo 7.716.775 9.321.227 11.759.177 16.804.915 20.400.348 24.009.490 27.295.247 27.673.460 144.980.639 Fabricao de Produtos Derivados do Petrleo 35.383.708 38.954.972 46.255.292 61.270.852 73.202.151 85.708.068 94.325.946 99.570.674 534.671.663 VBP Petrleo (% do PIB) 3,65% 3,71% 3,93% 4,59% 4,82% 5,11% 5,13% 4,78% 4,60% Alquota Mdia Anual 20,97% 22,81% 33,06% 34,70% 30,39% 29,62% 29,12% 26,25% 28,85%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Total (2000/2007)

Elaborao prpria. Fonte primria: Angela/SRF, Confaz, SCN/IBGE e PIA/IBGE.

Em 2009, a arrecadao do setor caiu para 1% do PIB, enquanto a produo foi estimada em 4,85% do PIB,16 de modo que a alquota mdia teria cado para 20,5%. Segundo, deve-se observar como se comportar a produo de petrleo e gs natural do pr-sal. O Grfico 9 apresenta estimativas elaboradas por Samuel Pessoa, da FGV,

nos processos da competncia respectiva, medidas cautelares necessrias proteo de direito suscetvel de grave dano de incerta reparao, ou ainda destinadas a garantir a eficcia da ulterior deciso da causa; V determinar, em caso de urgncia, as medidas do inciso anterior, ad referendum do Plenrio ou da Turma;). Vencido, nesse ponto, o Min. Marco Aurlio, por entender aplicvel espcie o art. 522 do CPC, que prev o cabimento de agravo contra deciso interlocutria. Em seguida, o Tribunal, por unanimidade, referendou a deciso do Min. Seplveda Pertence, relator, que concedera tutela antecipada para assegurar a no incidncia da CPMF sobre a movimentao das contas bancrias da Escola Superior da Magistratura do Estado ESMARN, rgo no personalizado do Tribunal de Justia local, em face do princpio da imunidade recproca. Precedente citado: PET 2.267-PR (julgada em 27.3.2001, acrdo pendente de publicao, v. Informativo 223). ACO (AgRg) 602-RN, rel. Min. Seplveda Pertence, 25.4.2001.(ACO-602)

Em princpio, nada impede com base na mesma tese (a tributao de um ente pelo outro no caberia, pois consideram-se abrangidos pela imunidade os servios prestados e operaes realizadas pelos entes imunes, embora no os servios por eles tomados ou operaes que no realizem ativamente) de estender a imunidade aos impostos indiretos, incluindo o ICMS estadual. Alis, lembrando que, hoje, em relao a qualquer outro bem que pertena Unio e por ela seja comercializado, ela no inscrita e tratada como contribuinte daquele imposto, em nenhum dos 27 estados brasileiros.
16

Estimativa com base na produo total de leo e gs natural (mil boed) para 2009, fornecida pela Petrobrs.

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supondo o preo do barril fixo em US$ 75 e o crescimento mdio do PIB de 4% ao ano.17


Grfico 9 - Estimativa da Produo e da Receita do Pr-Sal em % do PIB e % da FBKF - 2010/2040
4,0 CAPEX (% PIB) 3,5 CAPEX (% FBKF)
RECEITA (% PIB)

3,0

% do PIB/% da FBKF

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

2010

2011

2013

2015

2017

2020

2022

2024

2027

2029

2031

2034

2036

2038

2012

2014

2016

2018

2019

2021

2023

2025

2026

2028

2030

2032

2033

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Fonte: Estimativa de Samuel Pessoa (2010).

Nota-se que a curva que representa a receita do setor (curva verde) crescente, na medida em que os poos entram em atividade; e decrescente, na medida em que eles se tornam maduros. No melhor resultado, binio 2031/32, pode-se projetar uma receita equivalente a 3,6% do PIB. Terceiro, para projetar o efeito da recentralizao da receita, deve-se aplicar a alquota mdia do setor para o ano de 2009 (20,5%), j calculada e apresentada anteriormente, sobre a receita projetada por Samuel Pessoa, utilizada esta ltima varivel como proxy do valor bruto de produo do setor. Entretanto, um ajuste deve ser feito antes: como a projeo de Samuel Pessoa considera uma produo de 40 bilhes de barris de petrleo ao longo da vida til do prsal, deve-se fazer uma deduo de 5 destes 40 bilhes, correspondente ao lote de barris que passaro a pertencer a Petrobras depois de sua capitalizao pela Unio em leo (neste caso, como passaro a pertencer quela estatal, seu faturamento e lucros sero tributados normalmente como no regime vigente). Tambm necessrio recordar que
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A respeito do custo de capital (para a realizao do investimento) chamado de Capex, tambm apresentado no Grfico 9, vale comentar que a prpria Petrobras apresenta uma comparao com outras companhias no qual o seu valor fica muito acima, at da mdia ver slide 26 da apresentao para Apimec. Disponvel em: <http://www2.petrobras.com.br/ri/pdf/APIMECs_4T09.pdf >. Ainda sobre os custos, o especialista do setor Adriano Pires estima que os da Petrobras estejam atualmente em torno de U$ 10/barril, no s o de operao (Opex), quanto tambm o de capital (Capex).

2040

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no preciso computar custos de produo, dado que a alquota mdia foi considerada em relao ao valor bruto da produo, e no ao resultado lquido, ou seja, sem a computao de custos. J computado o decrscimo da arrecadao ocorrido nos ltimos anos e tomando uma alquota mdia de 20%18 sobre o valor da produo, estima-se que: deixaria de ser arrecadado na forma de impostos e contribuies, e, consequentemente, deixaria de ser transferido aos governos estaduais e municipais (IRPJ FPE/FPM), reduziria a aplicao na educao (FPE/FPM Fundeb), reduziria a aplicao na sade (FPE/FPM SUS), reduziria os recursos da seguridade social (Cofins /CSLL), e reduziria o financiamento ao BNDES (PIS FAT); mas seria arrecadado para a Unio em meio ao ganho lquido com o pr-sal, sem obrigao de partilha para outros governos e sem vinculao para aplicao em gastos sociais bsicos; no ano de pico da produo (2031), cerca de 0,63% do PIB por ano; o equivalente a R$ 21,5 bilhes a preos mdios atuais; antes desse ano, tal impacto seria crescente, junto com a produo, comeando em 0,02% do PIB em 2013; depois de 2031, a tendncia seria inversa, com o impacto caindo para 0,29% do PIB em 2040; na mdia, entre 2010 e 2040, o impacto seria de 0,34% do PIB; o equivalente a R$ 12,3 bilhes a preos mdios atuais. Alm da imunidade tributria recproca, no custa mencionar que a eventual elevao dos pagamentos de royalties pode diminuir os lucros e prejudicar os fundos de participao conforme estudo da Sefaz-RJ (2009). Chama-se a ateno, porm, que tal exerccio simula uma s mudana (a elevao dos royalties). No entanto, o resultado pode ser alterado se computados e simulados outros impactos, inclusive de extino das participaes especiais.19

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Esta alquota arbitrada considerando que existem condies poderiam explicar que fosse maior ou menor. Poderia se supor uma alquota maior porque est abaixo da mdia da dcada e do pico que alcanou no incio de 2003 e reflete a apurada no ano de auge da crise financeira global, que tambm afetou este como qualquer outro setor e quando a principal empresa do setor abateu do que devia compensaes tributrias bilionrias. Contudo, faria sentido trabalhar com uma alquota menor, se consideramos que uma parcela, ainda que bem pequena da RAD do setor, no ser impactada pela adoo do regime de partilha sobretudo, este o caso do IR retido na Fonte dos trabalhadores deste setor, que continuar devido at porque sero contratados pelas empresas que realizarem a explorao. Enfim, ponderados os fatores a favor de elevar ou reduzir a alquota, se optou por arbitrar a alquota em 20%. 19 IEDI (2008) procura simular o volume de arrecadao do setor durante a explorao do pr-sal (2013/2075). Porm, esta anlise tem base nos atuais critrios de arrecadao de royalties e participaes especiais, desconsiderando as provveis mudanas no marco regulatrio do setor.

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A ttulo de informao complementar, vale comentar estudo realizado pelo Credit Suisse (2009) e apresentado em seminrio do setor, no qual apresenta algumas simulaes tomando por base a hiptese de que, na partilha da produo, 50% venha a caber Unio.20 Eles tambm ignoram a tese sobre imunidade e continuam trabalhando com a hiptese de cobrana do imposto de renda. Bem, de uma ou de outra forma, eles concluem por uma elevao da tomada de receita pelos governos, conforme sintetizado no slide a seguir: Slide 1

Uma possibilidade, alis, levantada por FGV (2010), a perda de arrecadao tributria do setor decorrente do atraso tecnolgico provocado pela volta do controle exclusivo da Unio sobre o petrleo. Parte-se de um pressuposto que um atraso no cronograma de execuo dos investimentos no pr-sal iria proporcionar perda de receita governamental. Segundo os clculos do estudo, as perdas variariam de 1,6% do PIB a 4,8% do PIB, dependendo do perodo de atraso e da taxa de redesconto. O estudo ainda faz questo de deixar claro que
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A hiptese de 50% apenas para exerccio estatstico porque est completamente em aberta a sua definio. Desde a proposta original do Executivo Federal, ser ele que definir, quando houver licitao, qual a parcela mxima de leo que ser considerada como custo e qual a parcela mnima de leo excedente que o licitante vencedor ter de oferecer para a Unio fora definir as respectivas parcelas, no caso das outorgas entregues diretamente Petrobras, sem licitao. Nada impede que, por ato interno do Executivo, sejam estipuladas em algo prximo a zero (que, alis, foi o regime que vigorou at 1997), o que significaria atribuir quase toda a renda para a empresa exploradora ou seja, a Petrobras. Na verdade, enorme o poder ou o grau de arbtrio dado ao Poder Executivo Federal pela alterao na legislao por ele proposta e j aprovada pela Cmara dos Deputados.

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o exerccio [...] no implica dizer que haver um atraso de um, dois ou trs anos, mas simplesmente quantificar, em termos de perda de arrecadao dos entes da federao, o impacto do estabelecimento de um nico operador do Pr-Sal caso esta deciso se traduzisse em atrasos no desenvolvimento da rea (FGV, 2010, p. 42).

Especificamente sobre o desenvolvimento tcnico setorial,


cabe ressaltar que as reservas do pr-sal precisaro de altos investimentos e de desenvolvimento conjunto buscando reduzir os elevados custos operacionais, principalmente em um momento em que o mercado sofre com a escassez de equipamentos altamente especficos para a indstria (FLORES, 2010, p. 10).21

Em concluso, a nova modelagem proposta para o pr-sal, ao concentrar a propriedade do leo nas mos da Unio, ter um efeito tributrio muito diferenciado em relao ao sistema vigente e nenhuma autoridade alertou para o fato: a arrecadao no seguir os trmites normais de hoje. Como a Unio no fatura e muito menos lucra como uma empresa, conclui-se que ela no contribuinte, o que implicar a no incidncia de tributos sobre as receitas (PIS/Cofins ) e sobre os lucros (IRPJ/CSLL) do leo extrado do pr-sal pertencente ao Estado. Atentar que isto no significa que os cofres pblicos arrecadaro menos, mas sim que o faro de forma diferenciada, com profundos impactos na federao e nos gastos bsicos. Ao contrrio do que os leigos e desavisados esperariam, o pr-sal no aumentar impostos compartilhados e nem contribuies sociais, mas significar aumento direto da receita prpria da Unio, sem saber como tais recursos sero alocados no oramento futuramente. O que se pode se esperar, no sentido fiscal, neste caso so duas consequncias: perda do potencial de arrecadao (arrecadao menor que poderia efetivamente ser) e recentralizao fiscal (concentrao de recursos no governo central). Portanto, a nova modelagem do pr-sal combina dois efeitos perversos: re-estatizao e recentralizao. S o primeiro efeito tem sido objeto de crticas. Mas, como o diabo mora nos detalhes, sobretudo em matria tributria e fiscal, j passa a hora de aprofundar a anlise para dimensionar por completo os efeitos da nova modelagem.

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Ita-Unibanco (2009) alerta para os possveis problemas decorrentes dos investimentos do pr-sal no saldo de transaes correntes no pas. Com base em trs cenrios distintos, o estudo chega a concluso de que a opo por um ritmo muito elevado de investimentos no pr-sal, somado opo pelo refino da produo deste, teria forte impacto nas contas externas, aumentando a necessidade de financiamento externo do pas.

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Observaes Finais

As simulaes dos impactos fiscais da mudana de regime de explorao tm carter preliminar e especulativo, com base em hipteses e estimativas assumidamente simplrias sobre a produo esperada do pr-sal. A inteno deste exerccio apontar tendncias pois se reconhece que est longe de ser uma projeo completa sobre os resultados fiscais esperados da produo pr-sal. Chama-se a ateno que caberia mais tempo e profundidade na anlise das propostas de alterao no novo regime de produo de leo. Existem muitas questes sem respostas, como se tentou apontar nesta anlise inicial. O ideal seria que as autoridades federais, no apenas as responsveis pelo setor de petrleo, mas especialmente as econmicas, e mais precisamente as do fisco federal, esclarecessem se j estudaram com a necessria amplitude todos os efeitos decorrentes da nova modelagem e as divulgassem. Quando se observa que as mudanas na forma de cobrana de tributos federais (nem sempre de amplo conhecimento pblico) beneficiaram e reduziram a arrecadao tomada do setor de petrleo na ltima dcada, conclui-se que no pode ser mera coincidncia o provvel resultado da nova modelagem proposta para explorao do prsal, que permitir reduzir a incidncia tributria sobre a receita futura e, ao mesmo tempo, centralizar tal renda pblica nas mos do governo federal, em claro detrimento dos governos estaduais e municipais e tambm da aplicao compulsria na seguridade social, no amparo ao trabalhador e mesmo na educao e sade. O projeto de lei que cria o regime de partilha da produo de leo em exame no Congresso Nacional, apresenta um trao marcante em sua ltima forma (texto aprovado pelo Senado Federal no incio de junho de 2010): a reduo da tributao, direta e indireto. Primeiro, desaparece a figura da participao especial que no cabe no regime de partilha (enquanto no atual de concesso, tais repasses para governos estaduais e municipais superam os de royalties).22 Segundo, foi rejeitado no Senado o aumento da alquota global de royalties dos atuais 10% para 15%. Terceiro, a arrecadao tributria deve sofrer uma radical mudana pelo simples fato de que o leo passar a pertencer Unio. Ora, no atual regime, o leo pertence a empresas que produzem, vendem e lucram e, como tal, recolhe Unio IR, CSLL, COFINS, PIS e CIDE, e aos Estados, ICMS. No novo regime, como a Unio no tem lucro e nem fatura, muito menos contribuinte de IR, CSLL, COFINS e ICMS, deixar de pagar tais tributos. No nico caso que remanescer, ser devido 1% da receita a ttulo de PASEP, aqum dos 2,65% devidos pelas empresas que recolhem PIS.
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Em 2009, por exemplo, foram transferidos R$ 8 bilhes a ttulo de royalties contra R$ 8,5 bilhes de participaes especiais, segundo a ANP. No caso especfico do Estado do Rio de Janeiro, recebeu R$ 3,2 bilhes em participaes especiais em 2009, 1,85 vezes mais do que recebeu de royalties.

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Como a Constituio assegura a imunidade tributria recproca entre os governos em relao aos impostos e a Justia j interpretou que o mesmo princpio se aplica tambm s contribuies, econmicas e sociais, o resultado fiscal da mudana do regime ser uma importante reduo da receita tomada da produo de petrleo pelas vias j conhecidas. curioso que, enquanto muito se discutiu e se aprovou redistribuir uma das receitas, apenas a de royalties, dos governos estaduais e municipais produtores para fundos nacionais, nada foi dito que o regime de produo conspira contra um forte aumento na arrecadao de IRPJ e IPI que beneficiaria os fundos de participao, logo, os Estados mais pobres e os Municpios de menor porte no devem ganhar com a nova riqueza natural quanto hoje indiretamente recebem. A educao tambm deixar de se beneficiar da vinculao sobre o IRPJ que no aumentar junto com os lucros do petrleo do novo regime. Tambm deixaro de ganhar contribuies as reas: da seguridade social, incluindo sade (incluindo os repasses do SUS para governos locais) e assistncia social (que compreende o bolsa-famlia), pois Unio no contribuinte de COFINS e de CSLL; e do FAT, ou melhor, do seguro-desemprego, do abono anual e dos investimentos do BNDES, porque o PASEP (devido por governos) arrecadar bem menos do que o PIS (se a receita fosse de empresas).23 Uma hiptese para se compreender essa mudana e reduo no grau de tributao, direta e indireta, do leo a ser explorado no pr-sal que isso tende a elevar os percentuais de partilha a serem oferecidos em favor da Unio por quem for disputar os futuros leiles. Ou seja, a tendncia que os participantes tendam a oferecer um percentual maior da produo para a Unio porque tero menores custos tributrios, tanto da produo (royalties mantidos e restitudos, e extinta participao), quanto do negcio (menos IR, CSLL, COFINS, PIS, CIDE e at ICMS). Logo, enquanto muito se fala de royalties, passa despercebido que a mais importante fonte de recursos pblicos tender a ser a receita direta de comercializao, a ser arrecadada pela Unio e, ao contrrio de impostos e contribuies, sem maiores obrigaes de aplicaes. Ainda que aquela receita esteja sendo vinculada em parte para o fundo social, sempre bom atentar que este criado e regulado por lei ordinria, o que pode ser alterada por simples medida provisria (fora o imenso raio de manobra dos gestores do fundo).
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A centralizao dos ganhos de receitas nas mos da Unio em detrimento dos outros governos tambm decorre de um arranjo pitoresco e pouco comentado (a exemplo dos impostos). Pela proposta aprovada na Cmara (e mantida no Senado, ainda que com outra redao), os royalties devidos pelas empresas acabaro suportados pela prpria Unio, uma vez que, no novo regime de partilha, as contratadas deduziro da receita os custos, no s de explorao, como tambm dos royalties devidos (ver nova redao do inciso V do art.15; que deixa implcito o que antes estava explcito no projeto vindo da Cmara, no segundo pargrafo do art. 42; lembrando que tal regra no constava no projeto original do Executivo). Isto difere do regime atual, em que o custo dos royalties suportado pela prpria empresa produtora, a mesma empresa poder cobrar tal custo do proprietrio do leo (Unio). Ora, que explica essa benesse inserida no Congresso e que no tinha sido proposta pelo governo? um benefcio explicito s empresas produtoras de petrleo do pr-sal? Mesmo no caso da PETROBRAS, nunca demais que ela no pertence 100% ao Tesouro.

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Enfim, os governos estaduais e municipais e os programas sociais em especial no sero beneficiados pelos potenciais ganhos esperados da explorao do pr-sal. No h dvida que se trata de que o novo regime de produo por partilha recentralizar a receita pblica nas mos do governo federal, mas isso tem sido ignorado na medida em que o debate est limitado batalha federativa da rediviso da receita de royalties.

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