RESEA SOBRE LA EVOLUCIN DE LA ADMINISTRACIN EN EL ECUADOR

AUTOR: FERNANDO LOPEZ PARRA

Julio 2010

Documento en fase de conclusin

CONTENIDO

1.1 LA ADMINISTRACIN COMO REA DEL CONOCIMIENTO 1.1.1 EL MODELO FORDISTA Y LAS TEORAS DE LA ADMINISTRACIN 12 LA ADMINISTRACIN EN EL ECUADOR DESDE LO PBLICO 1.2.1 GENESIS DE LA ADMINISTRACION PBLICA ECUATORIANA 1.2.2 LA REVOLUCIN JULIANA: TECNIFICACIN 1.2.3 LA REGULACIN 1.2.4 EL AUGE BANANERO: PLANIFICACIN 1.2.5 EL PETRLEO: CRECIMIENTO DEL APARATO PBLICO 1.2.6 REDEMOCRATIZACIN: LA BSQUEDA DE UN NUEVO MODELO DE ESTADO 1.2.7 LAS REFORMAS DESCENTRALIZADORAS BIBLIOGRAFIA

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18 23 24

1.1 LA ADMINISTRACIN COMO REA DEL CONOCIMIENTO En la contemporaneidad, la habilidad de administrar pasa a constituir un saber fundamental en la creacin de un nuevo orden institucional y, a la vez, en la produccin y redistribucin de riqueza. La administracin se transform en una de las funciones ms estratgicas de la sociedad moderna: a travs del ejercicio de gestin, se establecieron nuevas relaciones de produccin, de trabajo, y la insercin de las personas en sus comunidades. Los que estudian y practican la administracin llenan una funcin social relevante y de grande posibilidad de contribuir para el progreso social y econmico. Los intentos de construir una nueva ciencia, con un campo de saber delimitado, tienen origen tanto en el rea pblica cuanto en la privada. Como campo de conocimiento, la administracin pblica tiende a conquistar su autonoma con relacin a la ciencia poltica y al derecho pblico, y la administracin de empresas busca liberarse de la economa. La convergencia de los dos sectores produce un fenmeno que transita en la mayora de veces de forma hbrida que tiene como base lo producido por otros campos del saber. En esa bsqueda, se lleg a varias definiciones del fenmeno. Juan Carlos Bonnin, considerado el fundador de la moderna ciencia de la administracin, destac, pese a que era un liberal individualista, la amplitud y la naturaleza social de esa disciplina,1 conceptundola como

... la ciencia de las relaciones entre la comunidad y los individuos, y de los medios de conservacin de esas relaciones por la accin de las leyes y de los magistrados sobre las personas y las propiedades, en todo a lo que interesa al orden social".2

En el estudio de la teora administrativa en general concurren varias escuelas o corrientes de pensamiento. Unas han puesto nfasis en el carcter normativo de la administracin, ya que consideran que las instituciones y funcionarios tienen que someterse a un conjunto de normas jurdicas; otras han establecido una simetra entre administracin, gerencia y gobierno; otras ven a la administracin como sinnimo de productividad. Consideramos que estas explicaciones son insuficientes para aprehender los procesos organizacionales, ya que enfocan su efectividad y eficiencia desde una perspectiva reduccionista, que se desentienden de contextos sociales, econmicos y culturales, tanto en su gnesis como en sus manifestaciones actuales.

GUERRERO, Omar. Introduccin a la administracin pblica, Mxico, HARLA S.A., 1985. p.45. BONNIN, Juan Carlos. Compendio de los principios de la administracin, Madrid, Imprenta de Jos Palacios, 1834. pp. 35-36.
2

1.1.1

EL

MODELO

FORDISTA

LAS

TEORAS

DE

LA

ADMINISTRACIN El objetivo del desarrollo de este componente es el de colocar a la administracin como una rea del conocimiento crtico y no solamente descriptiva o instrumental. Para esto, se pretende bosquejar una de las diferentes maneras de observar a la administracin como un espacio para pensar a la sociedad y sus formas de organizacin. Tambin esta breve sntesis puede servir para canalizar otras formas de ver y de analizar a la administracin en su curso doctoral que estamos presentando. La reflexin de las viejas y nuevas teoras administrativas, incluyendo las recientes panaceas gerenciales, intentan presentar la existencia de espacios de discusin y creacin del conocimiento en las organizaciones. Para esto, sistematizamos tres hiptesis que configuran la construccin crtica de las teoras organizacionales: 1) Que las teoras administrativas son el resultado de las formaciones socioeconmicas de un determinado contexto histrico, siendo, por lo tanto extremadamente dinmicas en su potencialidad de representar intereses de sectores especficos de la sociedad; 2) Por ser representativas de un momento histrico, en el que impera un tipo de modelo de acumulacin del capital y de la regulacin social, las teoras administrativas se expresan de dos maneras: a) ideolgicamente, al manifestarse como un conjunto de ideas que sintetizan los intereses de determinado grupo histrico-social y que dirigen las actividades con el objetivo de mantener el orden existente, recurriendo, en la mayora de las ocasiones, a tecnologas mas o menos consistentes para esconder la verdadera naturaleza de la situacin y b) operacionalmente, a constituirse prcticas, tcnicas e intervenciones consistentes con discursos hegemnicos; 3) A pesar de la facilidad de adaptacin de la teora administrativa a las formaciones econmicas- sociales, la acumulacin de las prcticas administrativas en esencia ha sufrido pocas modificaciones en los estilos de produccin de los bienes y servicios de las organizaciones modernas. En esta pretendida construccin buscamos analizar las denominadas Escuelas Clsica y la de las Relaciones Humanas. Es sabido que los representantes de la denominada Escuela Cientfica o Clsica de la administracin, Frederick Taylor y Henry Fayol, colaboraron en la transicin de un capitalismo liberal hacia uno monoplico, pues se establecen las grandes corporaciones que tenan el control del mercado mediante la produccin de gran escala. Esto configuro estabilidad al ambiente de trabajo a travs del denominado esquema de tiempos y movimientos, asociado al ideal de produccin en masa, result la planificacin a largo plazo de la produccin, en la organizacin mediante rutinas rgidas y la divisin de trabajo entre los planificadores y ejecutores de las tareas asignadas.

Estaban as creadas las condiciones histricas para el surgimiento del taylorismo, cuyos principios buscaban maximizar la productividad a travs de la intensificacin del trabajo. Taylor estableci el sistema donde haba una nica manera de ejecutar una tarea determinada y regulada por el establecimiento de cuotas de produccin, donde la remuneracin estaba directamente relacionada con lo producido por el trabajador. La propuesta racionalizadora del taylorismo fue complementada por las teoras de Fayol, que utilizando como referencia los modelos organizativos de las estructuras militares, demarca los parmetros esenciales de la organizacin burocrtica: el formalismo y la jerarqua. As la combinacin del racionalismo de la fbrica y en las estructuras administrativas dio origen a la Escuela Clsica, que recurra a mtodos rgidos y mecanismos punitivos para mantener la disciplina y obtener obediencia de los funcionarios, minimizando conflictos y resistencias a travs de sanciones y amenazas. Partiendo de este ideario de prcticas, los representantes de la Escuela Clsica viabilizaron la primera fase del capitalismo monopolista de la poca, pero sus tentativas, a travs de la fuerza, la armona en las relaciones de trabajo se mostraron bastante limitadas. Tales mtodos en nada contribuiran a reducir el sentimiento de explotacin de la fuerza del trabajo y esta fragilidad organizacional abri espacio para respuestas individuales y organizadas al sistema, hecho que fortaleci la organizacin del movimiento sindical. Tratemberg3 en un trabajo del pensamiento de Elton Mayo, como representante de la denominada escuela de las Relaciones Humanas, afirma como esta escuela consigue solucionar las fallas de la escuela Clsica formulando una respuesta comportamental e intelectual al sindicalismo y as dando continuidad a la denomina armona administrativa . En sntesis, analizando las dos principales escuelas de la administracin de la primera mitad del siglo pasado, se puede demostrar de forma sinttica, que estas escuelas son representativas de los intereses de clase de aquel momento histrico. Estas escuelas tienen un cuo ideolgico, pues buscan establecerse como portadoras de teoras y prcticas eficientes para viabilizar la produccin masificada y adems ayudan a reducir la tensin entre el capital y el trabajo. Tambin se observa que las teoras administrativas son dinmicas, pues se transforman de acuerdo con los cambios en las formaciones socio-econmicas. Las teoras administrativas adquieren mayor fuerza con el aparecimiento de la Escuela de la Regulacin en el capitalismo de pos- guerra, el que se bas en un compromiso entre empresarios y trabajadores, que normado por el Estado. Aqu la organizacin fordista del trabajo (que usa los mtodos de trabajo de la Escuelas Clsica y de Relaciones Humanas) ms un pacto regulado por el

Mauricio Tratemberg, socilogo brasileo.

Estado entre el capital y el trabajo legitim definitivamente el modelo fondista de produccin en las organizaciones capitalistas de occidente. El paradigma fordista pasara a ser cuestionado por la forma de acumulacin del capital y la rigidez de los mtodos de organizacin del trabajo durante los aos 70. No se acomodaba a las nuevas tecnologas de produccin y las aceleradas dinmicas de la comunicacin inter e intra organizacional. Tambin se incomoda con las nuevas formas de reaccionar por parte del consumidor. Pero principalmente ya no se poda mantener tasas estables de utilidad a partir de equilibrios entre los binomios produccin y consumo, empleo y productividad. Esto contribuy para que el capitalismo se mueva hacia un nuevo patrn de acumulacin. Se buscaba lo que ((HARVEY, 1992) denomino de acumulacin flexible. En el campo de la administracin, esto se expresa a travs de las panaceas radicales de las denominadas organizaciones reducidas y flexibles, que ganaron espacio en la retrica del modernismo y en las prcticas empresariales en los ltimos aos: reingeniera, tercerizacin, cuarterizacin, virtualizacin organizacional, downsizing. En esta direccin small is beautiful , la regulacin del mercado y de la mano de obra pasa a ser un impedimento importante para la acumulacin flexible, por lo que se pasa a la desregulacin y se vuelve una meta junto con la pretensin del Estado mnimo. Delante de esta nueva configuracin las teoras administrativas necesitan ajustarse a formas de organizacin ms flexibles que las fordistas, apareciendo las soluciones pos-fordistas que comienzan en poco tiempo a delinear tcnicas de gerencia y de organizacin del trabajo basadas en la comprensin de tecnologas situadas en la filosofa del just-in-time , respaldados por grandes movimientos de automatizacin y robotizacin de la produccin, dando lugar a relaciones inestables del binomio trabajo capital en la contingencia de las relaciones de produccin. En este proceso de produccin prevalecen las relaciones y las acciones instrumentales . Al finalizar esta revisin sinttica de las teoras administrativas y al presentar le propuesta para generar estudios doctorales en administracin en el Ecuador a travs de la Universidad Andina Simn Bolvar, se pretendi presentar la relacin relevante de la administracin con los procesos histricos de la sociedad, y no solamente la visin descriptiva e instrumental que en la produccin cientfica del Ecuador sobre administracin est presente. Como campo de conocimiento, la Administracin en Ecuador necesita evolucionar de la misma manera: conquistar paulatinamente su singularidad cientfica propia, consistente con las necesidades de las organizaciones del pas, sean pblicas o privadas.

12 LA ADMINISTRACIN EN EL ECUADOR DESDE LO PBLICO La existencia de una memoria para la discusin de una teora administrativa en el Ecuador todava est en proceso. Razn por la cual, se presenta precisamente como un desafo a ser enfrentado con seriedad por la academia ecuatoriana, hiptesis que ayuda en el sustento sobre la necesidad de crear estudios doctorales en administracin que contribuirn a llenar los vacos del conocimiento organizacional en el Ecuador. Sin embargo pensamos que en el mbito de la administracin pblica en el Ecuador, ms que en la administracin privada, aparecen algunas pistas sobre la formacin del conocimiento administrativo a nivel nacional y que, a continuacin, presentamos como una posible base en formacin de la administracin como una teora y una prctica en el pas. A lo largo de nuestra historia republicana, la administracin y sus manifestaciones especficas no pueden ser analizadas desde otra perspectiva que no sea su comprensin como nexo regulador entre el Estado y la sociedad, como instrumento del ejercicio del poder. De ah que la institucionalidad administrativa en trminos generales sea concordante con las exigencias y necesidades planteadas por las clases o fracciones de clase dominantes en los distintos momentos histricos. Para no incurrir en nociones simplistas sobre la naturaleza del poder poltico, rescatamos la formulacin gramsciana,4 de la que emanan las categoras "hegemona" y "represin", a las que en el plano del anlisis concreto corresponden las nociones "consenso" y "coercin". Es decir, la dominacin de clase nos lleva a constatar la existencia de un conjunto de mediaciones poltico-ideolgicas que configuran la complejidad y particularidad de la accin del Estado, plasmadas en la administracin pblica y tambin en las organizaciones privadas del Ecuador. Considerando los mencionados presupuestos tericos y metodolgicos, ser posible superar las formulaciones descriptivas y los enfoques legal-institucional y productivista, que reducen el objeto de estudio a aspectos particulares, sin explicar las especificidades de los diferentes momentos en la evolucin de la administracin. El estudio de los diferentes momentos de la administracin pblica sera incompleto si no se analizan los sistemas y tcnicas administrativas que han promovido los gobiernos, que en el siglo XIX y en las primeras dcadas del siglo XX se adoptan, en muchos casos, ms intuitiva que analticamente. Posteriormente se constatan que los procesos de modernizacin o reforma de la administracin pblica responden a los contenidos histricos y sociales de cada poca.

GRAMSCI, Antonio. La poltica y el Estado moderno, Espaa, Editorial Pennsula, 1971.

La escasa bibliografa nacional que ha analizado la evolucin de la administracin pblica en el Ecuador se puede considerar como fragmentaria y descriptiva 5, adoptando, en unos casos, una visin legal-institucional o de normatividad jurdica que enfatiza en las modificaciones introducidas por las Constituciones polticas 6, y en otros una perspectiva bsicamente 7, que parcialmente ha incluido la influencia determinante de administrativa factores polticos, econmicos y culturales en sus propsitos constitutivos. La divisin realizada es una referencia temporal que sirve nicamente para separar los momentos con sus referencia en el mbito de la gestin y que desde la perspectiva administrativa que fueron configurando a la administracin pblica del Ecuador. 1.2.1 GENESIS DE LA ADMINISTRACION PBLICA ECUATORIANA A inicios de la Repblica (1830) y durante gran parte del siglo XIX, el aparato estatal se preocup exclusivamente de los ramos de la poltica, la seguridad territorial y la recaudacin tributaria. En la presidencia de Garca Moreno (1860 -1875) ... se promovi una centralizacin del poder estatal, que partiendo de la integracin de los espacios regionales promueva a travs de una serie de mecanismos econmicos, polticos y sociales la modernizacin de la sociedad, la centralidad poltica y la insercin al sistema del Ecuador, al orden neocolonial 8. Esos mecanismos se resumen en: i) centralizacin poltica, ii) control de la hacienda pblica, (organiz presupuestos nacionales, increment de impuestos aduaneros y nueva contabilidad, por partida doble), iii) impulso estatal al sistema bancario (expedicin en 1871 de la primera Ley de Bancos), iv) promocin de la obra pblica mediante la construccin de una red de caminos, carreteras y el ferrocarril (para 1872 el rubro de obras pblicas representaba el 32 por ciento del presupuesto) y v) patrocinio del capital extranjero (suscribi el Tratado de Comercio y Navegacin con Inglaterra, en 1861, y en Europa y los Estados Unidos promovi el arrendamiento de minas de petrleo) vi) fomento de la educacin, especialmente tcnica, (la fundacin de la Escuela Politcnica Nacional y la clausura de la Universidad Central por ser ( foco de perversin de las ms sanas doctrinas 9).10
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RODRIGUEZ, Carlos. Administracin pblica ecuatoriana. Breve recuento histrico y algunas ideas para planificar su cambio. Quito: ILDIS, 1987. 6 CADENA, Ral. Anotaciones histricas sobre la organizacin poltico administrativa del Ecuador. Quito: Facultad de Ciencias Administrativas de la Universidad Central del Ecuador, 1985. 7 GRIJALVA, Marco. La reforma administrativa para conseguir la eficiencia, tecnificacin, agilidad y descentralizacin en la administracin pblica ecuatoriana. Quito: Tesis doctoral, Facultad de Ciencias Administrativas, Universidad Central, 1981. 8 Asamblea Constituyente de 1861: Diario de Debates. Quito: Imprenta del Gobierno, 1861. p. 497. 9 Decreto de Disolucin de la Universidad de Quito y Creacin de la Escuela Politcnica Nacional. In: TOBAR, Julio Donoso, Garca Moreno y la Instruccin Pblica: Quito: Ed. Ecuatoriana, 1940. pp. 265-7. 10 YCAZA, Patricio. Historia crtica del Ecuador, el proceso de formacin del Estado nacional (s. XIXXX). Quito: CONUEP/Facultad de Ciencias Administrativas de la Universidad Central, 1989. p.156.

La Revolucin Liberal (1895) culmina la definitiva transicin al capitalismo en el Ecuador. Las premisas econmico-sociales que dieron sustento al discurso y proyecto liberal se fueron conformando en el curso de casi un siglo de transicin postcolonial, de tal modo que la prdica revolucionaria coincidi en el tiempo con los hechos.11 Para doblegar al latifundismo serrano -regin ubicada en la cordillera de los Andes- que opuso resistencia a la Revolucin y a los levantamientos promovidos por los conservadores, la Revolucin Liberal busc desplazar la estructura estatal imperante, sustituyndola con un Estado moderno y laico, que tuvo como objetivo principal: ... regular, reorientar la sociedad civil hacia el orden liberal y reestructurar el aparato estatal en funcin de los intereses del capital comercial y bancario en ascenso.12 El movimiento liberal de 1895 signific una ruptura importante en el orden tradicional conservador, aunque no alter substancialmente la estructura socioeconmica del pas. Con la perspectiva ideolgica del liberalismo, devino como imperativo la presencia de un Estado y una administracin pblica modernos que facilitaran el desarrollo de las fuerzas productivas. Las reformas liberales modernizan el Estado, se manifest una separacin entre la sociedad civil y el Estado. La presencia de lo poltico se manifest en los ministerios del Interior y de Hacienda, en el primero el nmero de empleados aument de 544 a 1185, en el perodo de 1895 a1913; en el segundo, creci de 756 a 1268, en el lapso de 1900 a 1913 13. En estos ramos el incremento fue de 53%. Por lo que se evidencia, la importancia otorgada a la poltica interna y a la administracin del Tesoro o de las denominadas Cuentas Nacionales. Cuatro acciones gubernamentales resumen el programa liberal para el desarrollo del capitalismo: i) liberacin de la mano de obra indgena y conformacin del mercado de trabajo; ii) disputa de la hegemona al criollismo aristocratizante de cuo conservador; iii) monopolizacin estatal de la represin; y, iv) integracin del espacio territorial para posibilitar la expansin de los circuitos comerciales, a travs de la centralizacin econmica como medio para alcanzar la cohesin nacional 14. Las estructuras econmicas y sociales permanecieron, por lo que la Revolucin Liberal es considerada como una transformacin en el mbito de la superestructura del Estado.
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Ibid., p.183. FERNANDEZ, Ivn. El Estado liberal en el pensamiento poltico de Jos Peralta. In: Visin Actual de Jos Peralta. Quito: Fundacin Friedrich Naumann, 1989. p. 385. 13 AYALA, Enrique. De la revolucin alfarista al rgimen oligrquico liberal, In: Nueva Historia del Ecuador. v. 9. Quito: Corporacin Editora Nacional / Ed. Grijalvo-Ecuatoriana, 1980. p.149. 14 YCAZA, Op. Cit., p.198.

1.2.2 LA REVOLUCIN JULIANA: TECNIFICACIN Se dio como resultado de una crtica al sistema liberal imperante cuyo dominio se encontraba en manos de la plutocracia -en el litoral- y de los terratenientes de la sierra. Su nombre obedece al hecho de haber acontecido en el mes de julio de 1925. La evidente irracionalidad de la economa ecuatoriana y de la gestin administrativa, el cuestionado dominio oligrquico, combinados con factores adversos a la agricultura de exportacin llegaron a desatar un proceso de contradicciones que deba ser regulado. Esa regulacin, a partir de los gobiernos julianos -primero pluripersonales y luego individuales- se plasma en una serie de reformas encaminadas a la reestructuracin del Estado, que corresponden a las nuevas actividades reguladoras que debe ejecutar, a su ampliacin institucional y a sus funciones en la reproduccin del rgimen.15 El programa juliano contenido en 12 puntos, contiene la necesidad de un reajuste institucional del aparato estatal ecuatoriano y sintetiza las aspiraciones de un proyecto modernizante de la sociedad. El contenido de los puntos es el siguiente16: 1. centralizacin de rentas y servicios administrativos; 2. establecimiento de una absoluta economa, suprimiendo todo egreso innecesario que lleve a la nivelacin del presupuesto; 3. supresin de la ley de inconvertibilidad de billetes; establecimiento del banco central que d valor a la moneda; 4. formacin de un verdadero plan al que sujetar la construccin de obras pblicas para darles mayor impulso. 5. el gobierno se encargar de fomentar la instruccin primaria, de acuerdo con los dictados modernos, limitando al mismo tiempo la superior; 6. implantacin de leyes eficientes para el mejoramiento del obrero, fuerza viva del Estado; 7. organizacin del ejrcito, de modo que responda a las necesidades y aspiraciones del pas; 8. revisin completa de leyes militares y creacin de las que fueren necesarias y que en todo momento debern ser estrictamente cumplidas y de manera especial las reformas al servicio militar obligatorio; 9. implantar las leyes que tiendan a dignificar la raza indgena; 10. modificar la constitucin en el sentido de que el presidente de la repblica ser el responsable de todos los actos administrativos; 11. gravar con el 25 % a los capitales que emigran, motivados por el crecimiento del ausentismo;

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QUINTERO, Rafael. En torno a la revolucin de julio de 1925. In: Revista Argumentos. Quito: n2, 1980. p.42. 16 ROBALINO, Lus Dvila. El 9 de julio de 1925: Quito: La Unin, 1973. pp. 13-4.

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12. creacin del impuesto progresivo, fijndose un capital mnimo que favorezca al proletariado. De este modo, la Revolucin Juliana dio inicio a la modernizacin de la economa ecuatoriana con los auspicios del Estado, al que se asigna un papel ms activo en la promocin de las actividades econmicas. No solamente las luchas sociales determinan la promocin de las reformas julianas, tambin desde los partidos polticos surgen corrientes de opinin que crean un clima propicio para los cambios poltico-administrativos introducidos. Las nuevas funciones reguladoras del Estado que requera de una estructura institucional que diera nfasis a la modernizacin del aparato estatal y del sector monetario y bancario, se proponen, desde diversos sectores sociales y polticos. Para llevar a cabo estas innovaciones, la Revolucin Juliana cre una serie de organizaciones estatales, las que mayoritariamente fueron constituidas contando con el asesoramiento de la Misin Kemmerer, que vena de cumplir igual papel en Per y Chile y que estaba integrada por un grupo de asesores econmicos estadounidenses. En este perodo se implementa una nueva y moderna estructura para la administracin del Estado. Entre las entidades estatales que se crearon figuran: Ministerio de Previsin Social y Trabajo17, Ministerio de Obras Pblicas18, Banco Central del Ecuador, Superintendencia General de Bancos, Direccin General de Aduanas, Contralora General de la Repblica, Procuradura General de la Nacin, Direccin General del Tesoro, Direccin de Ingresos, Direccin General de Presupuesto, Direccin General de Estancos, Direccin General de la Armada, Banco Hipotecario, Caja de Pensiones y Jubilaciones, Instituto Geogrfico Militar.19 Varios de los miembros de la Misin ocuparon las principales dignidades de los nuevos organismos estatales. En lo referente a la legislacin se da atencin a lo social, a travs de un conjunto de leyes dirigidas a reconocer los derechos individuales de los trabajadores, entre las que figuran la creacin de (...) dependencias como la Inspeccin General del Trabajo y la Junta Consultora del Trabajo y leyes de prevencin de accidentes de trabajo, contrato individual de trabajo, duracin mxima de la jornada de trabajo y de descanso semanal, trabajo de mujeres y menores y proteccin de la
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Creado el 13 de julio de 1925 con la denominacin Ministerio de Previsin Social y Trabajo. En 1973 se reestructura con el nombre de Ministerio de Trabajo y Bienestar Social, en 1979 cambia su nombre por Ministerio del Trabajo y Recursos Humanos. 18 La inicial formacin del Ministerio de Obras Pblicas data de 1892 siendo suprimido en 1894. En 1897 es restablecido y asimismo eliminado en 1898. En 1925 (13 de julio) la Revolucin juliana vuelve a constituirlo pero no funciona de manera autnoma al no designarse titular de la cartera, correspondiendo el manejo de sus laborales a los ministerios del Interior e Instruccin Pblica hasta el 9 de julio de 1929, fecha de su definitiva creacin. 19 ROBALINO, Op. Cit., p. 56.

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maternidad, desahucio del trabajo, responsabilidad por accidentes de trabajo y la de procedimientos para las acciones provenientes del trabajo, expedida con el objetivo -tardamente conseguido- de limitar la jurisdiccin civil y policial. En 1928 se dicta las leyes de Jubilacin, Montepo Civil, Ahorro y Crdito y se funda la Caja de Pensiones que protega a los empleados pblicos, bancarios y del sector privado, dando inicio -an cuando embrionariamente- el seguro social en el Ecuador 20. Todava en 1928, se promulga la Ley Orgnica de Hacienda que, en su Ttulo V, trata de los funcionarios y servidores pblicos, para regular lo atinente a nombramientos, cauciones, sueldos, viticos, licencias y responsabilidades 21. Constituye un primer esfuerzo para racionalizar, a travs de la ley, la administracin del funcionario pblico. Esta Ley tena como objetivo la bsqueda de una burocracia pblica con profesionalizacin, estabilidad y carrera. Otro inters relevante es la intencin de regular, por primera vez, desde el mbito estatal el conflicto entre el capital y el trabajo funcin que asume el Ministerio de Previsin Social y Trabajo. El establecimiento de funciones reguladoras del Estado y su organizacin tcnica determinando el crecimiento de su aparato administrativo, significando el fortalecimiento del sector pblico y un proceso de incorporacin, a las filas de la planta administrativa, de sectores medios de la sociedad. Incremento que demand un aumento presupuestario que se elev a niveles desconocidos anteriormente, pasando de 33'833.080 en 1925 a 64'037.200 en 1930. 22 . El crecimiento en tan corto perodo fue de casi un 100%, fruto de las nuevas actividades que asume el Estado. Hecho relevante en esta poca, constituy la primera tentativa de descentralizar al Estado. En el Congreso de 1933 se propone un Proyecto de Ley de Descentralizacin Administrativa , que buscaba evitar que el Estado central absorba todas las rentas, para lo que se plantea el fortalecimiento de los Consejos Provinciales creados por la Constitucin Poltica de 1929. En opinin de Jos Mara Velasco Ibarra23 en la presentacin de la Ley al Congreso Nacional manifiesta que: ... la descentralizacin administrativa era (...) no slo un foco de progreso material sino an de desarrollo intelectual y progreso de los individuos. Una prudente descentralizacin administrativa fomenta competencias saludables y vigorosas para las naciones 24.

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YCAZA, Op. Cit., p.46. ECUADOR, Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa. Quito: Corporacin de Estudios y Publicaciones, 1997. p. 6. 22 Ibid., p. 90. 23 Uno de los diputados que presenta el proyecto de ley fue Jos Mara Velasco Ibarra, que luego sera por cinco ocasiones presidente del Ecuador. 24 ECUADOR, Proyecto de Ley de Descentralizacin Administrativa. Quito: Talleres Grficos Nacionales, l933. p. 2.

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1.2.3 LA REGULACIN En la administracin de Enrquez Gallo (1938-1939), quien ideolgicamente era un liberal-socialista, esa tendencia progresista se evidencia en varias leyes de beneficio social y en la adopcin de una poltica soberana; entre las primeras figuran: Ley de Cooperativas, Ley de Inquilinato y Casas Baratas, Ley de Educacin Primaria y Secundaria, Ley de Educacin Superior cuyo objetivo era la democratizacin de la cultura universitaria , la aprobacin del Cdigo del Trabajo el 5 de agosto de 1938. Se erradica las formas de trabajo obligatorio, garantiza el derecho de organizacin de los empleados pblicos para quienes se establece la carrera administrativa e incorpora las principales conquistas contenidas en el Cdigo del Trabajo 25. La Comisin Legislativa Permanente presidida por Manuel Agustn Aguirre socialista- ... aprueba una nueva Ley de Rgimen Poltico y Administrativo que define las actividades de los (ocho) ministerios de Gobierno, Relaciones Exteriores, Educacin, Obras Pblicas, Economa, Defensa Nacional, Previsin Social y Trabajo y del Tesoro 26. Confirmando la importancia que desde la gestin estatal se asigna al problema indgena, la ley establece que adscrito al Ministerio de Previsin Social y Trabajo funcionar el Departamento de Asuntos Indgenas, que entre otras responsabilidades, deba elaborar trabajos estadsticos sobre la raza india, en los aspectos tnico, econmico, de distribucin territorial, de natalidad, de formas y modalidades de trabajo, educativo, (...) prestar proteccin a las comunidades campesinas, propender al mejoramiento de la produccin agrcola, (...) insinuar a los Ministros de Previsin Social y de Obras Pblicas, respectivamente, la expropiacin de las tierras y aguas que fueren necesarias para el mantenimiento y desarrollo de las comunas, en los trminos fijados por la Constitucin 27 Se observa en este gran perodo 1895-1948 una institucionalizacin de la administracin pblica experimentando transformaciones, asumiendo nuevas actividades e incorporndose a campos de prestacin social. La intervencin estatal, la planificacin y la carrera administrativa son objeto de preocupacin de la gestin estatal. En suma, aparecen como instrumentos del ejercicio del poder, buscando convertirse en nexos reguladores entre el Estado y la sociedad. Durante los aos cuarenta el Estado ecuatoriano se inserta definitivamente en el mercado capitalista mundial, por lo que sus responsabilidades se diversifican, requiriendo nuevas estructuras e instrumentos administrativos para enfrentar las renovadas exigencias.

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YCAZA, Op. Cit., p. 391. ECUADOR, Comisin Legislativa Permanente. Ley de Rgimen Poltico y Administrativo de la Repblica del Ecuador. Quito: Talleres Grficos Nacionales, 1945. 27 YCAZA, Op. Cit., p. 195.
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1.2.4 EL AUGE BANANERO: PLANIFICACIN Hacia la segunda mitad de la dcada de los cuarenta con el auge de la produccin bananera, la economa ecuatoriana reingresa -en un primer momento fue a travs de la exportacin de cacao- al comercio del sistema capitalista mundial En efecto, a partir de 1948 la situacin econmica que haba atravesado por un perodo crtico, experimenta una notable rehabilitacin como consecuencia de la dinmica que le imprime el auge bananero, y una funcin tcnico-administrativo y de planificacin. La economa registrara elevadas tasas de crecimiento: 26.7 % para el perodo 1950-1954 y 17.3% entre los aos 19551959; el sector industrial, en iguales perodos, experimentara aumentos de 8.8% y 7.9% respectivamente 28. La activa poltica de fomento bananero, que se fortaleca vertiginosamente ao tras ao, ligada a la creciente demanda del mercado internacional y a la dbil competencia de la fruta centroamericana afectada del mal de Panam , convirti en 1953 al Ecuador en el mayor exportador de banano en el mundo. La relativa estabilidad econmica de la dcada de los cincuenta, en la que el PIB del Ecuador tuvo una tasa de crecimiento superior a la de la mayor parte de las economas latinoamericanas 29, lo que llevar a la implementacin de ciertas tcnicas administrativas, siendo la planificacin la de mayor importancia. En esta situacin la clsica disputa liberal-conservadora pierde sentido frente al gran objetivo de impulsar los negocios compartidos, para lo cual hay que utilizar el poder de los recursos del Estado, dndole al accionar poltico una visin productivista 30 que deba expresarse en la sustitucin de (...) las banderas que simbolizan las doctrinas exticas de derecha, centro e izquierda (...) con la bandera tricolor de la ecuatorianidad que simboliza una doctrina enraizada en el ms antiguo y el ms ecuatoriano de todos los anhelos: el anhelo de una democracia efectiva y una administracin tcnica orientada hacia una creciente justicia social 31. La mayor capacidad de intervencin poltico-administrativa del Estado, expresada en la creacin de organismos crediticios y de fomento de la produccin exportable, se concreta, con la institucionalizacin de la funcin de planificacin, evidenciada con la formacin, en enero de 1949, del Instituto de Fomento de la Produccin, que respondi a una propuesta formulada el ao anterior por el Ministerio de Economa, que planteo un Plan de Fomento de la Produccin insinuando la creacin del Instituto y la expedicin de una Ley de Fomento de Produccin.

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MOREANO, Alejandro. Capitalismo y lucha de clases en la primera mitad del siglo XX, en Ecuador: Pasado Presente. Quito: Editorial Universitaria, 1975. p. 216. 29 CUEVA, Agustn. El proceso de dominacin poltica en el Ecuador (Edicin corregida y actualizada). Quito: Letraviva/Planeta del Ecuador, 1988. p. 69. 30 Es uno de los principios del Movimiento Cvico Democrtico Nacional In: La democracia en accin: un pas en marcha. Quito: S. E., 1950. p.1. 31 MOREANO, Op. Cit., p.59.

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Aos despus, un avance en el proceso de instituir la planificacin se formul el llamado documento El Desarrollo Econmico del Ecuador, de octubre de 1953, que resume una investigacin realizada por la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) y tcnicos ecuatorianos, durante los ltimos meses de 1951 y los primeros de 1952. 32 El impacto que produjo el documento, considerado el primer intento de penetrar a fondo en los problemas del desarrollo econmico del pas, ... 33 fue de enorme trascendencia, ms an si se considera la significativa influencia de la CEPAL durante esos aos sobre las polticas estatales y gubernamentales de toda Amrica Latina. En la evaluacin sobre los problemas fundamentales de nuestro desarrollo econmico, el estudio precisa que: El Ecuador rene las caractersticas de todo pas insuficientemente desarrollado, con alta proporcin de gente ocupada en actividades primarias, empleos de procedimientos primitivos, baja productividad, elevada tasa de crecimiento demogrfico. A lo que se agrega otras caractersticas propias del pas, como las relativas a su divisin en regiones diferenciadas en cuanto clima, ecologa, recursos naturales y densidad de poblacin; a su idiosincrasia que agudiza diferencias regionales entre la sierra y costa; lentitud en el crecimiento econmico; mala distribucin de los recursos; problemas de la capitalizacin de la economa, insuficiente y dbil desarrollo industrial. Estos constituyen una serie de obstculos sociales y psicolgicos para el desarrollo econmico general. 34 Se crea bajo decreto la Junta Nacional de Planificacin y Coordinacin de la Economa (JUNAPLA), cuyo objetivo principal era: ...formular planes sistemticos de desarrollo, tanto regionales como nacionales, en el campo econmico y social, coordinar la poltica econmica de los ministerios y organismos estatales y, de modo particular, las inversiones que hagan los mismos, intervenir en los procesos financieros, especialmente en la contratacin de deudas internas y externas 35. Paralelamente a la planificacin nacional se incorpora, como uno de sus fines, la planificacin regional. Desde esa perspectiva se ... cre el Instituto de Recuperacin Econmica del Caar y Azuay, destinado a superar la depresin crnica que afectaba a la regin, para lo que se persegua solucionar los problemas relacionados con la paja toquilla, el mejoramiento de las industrias agropecuarias y el desarrollo de pequeas industrias 36. Por decisin legislativa cambi de denominacin por el de Centro de Reconversin Econmica del Azuay, Caar y Morona Santiago (CREA). Posteriormente, en 1962, se forma el Centro de Rehabilitacin de Manab (CRM) y se aprueba el Plan Carchi. En 1965,
32

Junta de Planificacin y Coordinacin Econmica. 25 aos de Planificacin. Quito: Productora de Publicaciones, 1979. p.26. 33 Ibid., p.25. 34 Banco Central del Ecuador. La planificacin en el Ecuador. Quito: Corporacin Editora Nacional, 1987. p.45. 35 Ibid., p.78. 36 ESPINOZA, Leonardo & ACHIG, Lucas. Proceso de desarrollo de las provincias de Azuay, Caar Morona Santiago, Cuenca. Cuenca: CREA, 1981. p. 131.

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se crea la Comisin de Estudios para el desarrollo de la Cuenca del Ro Guayas (CEDEGE) 37. A esas corporaciones regionales de desarrollo con el tiempo se han sumado otras de menos importancia. A travs de la creacin de distintos organismos pblicos en esta fase, se observa un intento de una descentralizacin, para buscar solucionar el desequilibrio en el desarrollo, que ya se advierte como un problema poltico y administrativo del pas. El 30 de octubre de 1959 se publica la Ley de Carrera Administrativa, expedida por el Congreso Nacional, con la finalidad de mejorar la marcha de la administracin pblica, para lo cual establece: la estabilidad de los empleados pblicos idneos, su capacitacin tcnica y el sistema de seleccin por mritos 38. Posteriormente, el 6 de marzo de 1964 se promulga la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, constituyendo un paso importante para la profesionalizacin de los servidores pblicos. La promocin de la planificacin fue asimismo asumida por la universidad ecuatoriana. Con el propsito de preparar funcionarios apropiados para la administracin pblica, la Facultad de Economa de la Universidad Central crea, en 1958, la Escuela de Administracin Pblica, iniciando un proceso de tcnicos en administracin .39 En 1960, se incorporan como especializacin Administracin de Empresas y en 1962 Contabilidad Superior y Auditoria, como respuesta a los requerimientos impuestos por la actividad econmica y financiera de la sociedad ecuatoriana 40. En 1964 y 1965 se establecieron en Quito y Guayaquil centros de formacin empresarial. En 1966 se cre el Servicio Ecuatoriano de Capacitacin Profesional (SECAP). Todos estos hechos configuran ya un sistema estructurado de la administracin pblica ecuatoriana, que ser el punto de partida para ser la responsable en la realizacin de las polticas de desarrollo, asumiendo el Estado el papel de ejecutor del proceso. La lnea desarrollista determin un notable y sostenido incremento de la planta administrativa del Estado. En sntesis, las actividades que asume la administracin pblica entre 1948 y 1970, a ms de adoptar, al menos formalmente, una poltica planificadora para el desarrollo econmico y social, incorpora otras relacionadas con la estructura agraria, el desarrollo regional, los recursos elctricos e hdricos y la participacin en el Acuerdo de Integracin Subregional Andino (1969).
37 38 39 40

Banco Central del Ecuador, Op. Cit., p.134. ECUADOR. Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, Op. Cit., p.6. VASQUEZ, Vctor Hugo. Organizacin aplicada. Quito: Grficas Arboleda, 1985. p. 7. Prospecto de la Universidad Central del Ecuador 1990-1991. Quito: Editorial Universitaria, 1991. p.31.

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1.2.5 EL PETRLEO: CRECIMIENTO DEL APARATO PBLICO A principios de los aos setenta, durante la dictadura militar, se convierte el Ecuador en exportador de petrleo, el cual pasa a ser el principal producto de sustento de la economa nacional. Ingresando a formar parte de la Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo (OPEP). La reforma administrativa es preocupacin de los militares en reas estatales de la economa que se concentr principalmente en hidrocarburos, electrificacin y telecomunicaciones, considerados sectores estratgicos de la produccin. Esa reforma formaba parte del Plan Integral de Transformacin y Desarrollo 19731977 formulado por la JUNAPLA y que buscaba convertir a la administracin en el rea ms eficiente, productiva y econmica de la sociedad 41. Para lograr ese propsito se plantea: i) Reestructuracin de la administracin y eliminacin de la duplicidad de funciones; ii) Fortalecimiento del organismo central de planificacin; iii) Introduccin del presupuesto por programas en las distintas reparticiones pblicas; iv) Organizacin poltico-administrativa del pas, basada en criterios geogrficos y econmicos de regionalizacin; v) Aplicacin de una nueva poltica econmica acorde con los objetivos buscados, cuyos componentes sern (...) polticas agraria, pesquera, forestal, industrial, de investigacin, de comercio exterior y de integracin. 42 Como parte del rea estatal que responda a la estrategia de crecimiento del gobierno militar, el rgimen incluy un significativo porcentaje de empresas en manos de las fuerzas armadas. En 1973 se cre la Direccin Nacional del Ejrcito (DINE), cuyo propsito era promover el desarrollo industrial del pas; producir armamento, equipo, materiales y suministro para la guerra, propendiendo al autoabastecimiento de las FFAA; explorar y explotar yacimientos de minerales; provisin de materias primas consideradas como bsicas y estratgicas; fomentar industrias afines; establecer empresas propias, construir y formar parte en empresas de economa mixta. Entre esas empresas figuran Flota Petrolera Ecuatoriana (FLOPEC), Transportes Navieros Ecuatorianos (TRANSNAVE), Transportes Areos Militares Ecuatorianos (TAME), Fbrica de Equipos Militares (CEM), Fbrica de Municiones Santa Brbara. 43 La planta burocrtica no slo creci por las actividades descritas, sino tambin porque varias instituciones estatales nacionales procedieron a dividir su espacio fsico en regiones. Durante la dcada de los sesenta la administracin pblica ecuatoriana ampla considerablemente sus actividades. Incorpora el suministro de servicios bsicos a travs de la creacin de empresas pblicas para ciertas reas de la economa

41 42 43

La Planificacin en el..., Op. Cit., p 324. Ibid., pp. 313-4. Ibid., p.345.

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cuyos costos no podan ser cubiertos por el sector privado 44, diversifica sus acciones para lo que estimula la integracin econmica y regional y ampla su radio de accin a aspectos como el impulso al desarrollo cientfico y tecnolgico, control de precios, distribucin y venta de los artculos de consumo popular. 1.2.6 REDEMOCRATIZACIN: LA BSQUEDA DE UN NUEVO MODELO DE ESTADO La (nueva) Constitucin, vigente desde el 10 de agosto de 1979, introduce una serie de aspectos que se inscriben en la superacin del proyecto estatal liberal oligrquico que corresponda a las determinaciones del modelo agroexportador, para dar paso a una forma de Estado moderno. En cuanto a la economa se delinean cuatro sectores bsicos, siendo estos: el pblico, de economa mixta, comunitario o de autogestin y privado. Reconociendo, as, la intervencin estatal en la economa del pas. Respecto del sector pblico se especifica que es aquel compuesto por las empresas de propiedad exclusiva del Estado y determina que las reas de explotacin econmica reservadas al Estado son: a) los recursos naturales no renovables y, en general, los productos del subsuelo y todos los minerales y substancias cuya naturaleza sea distinta del suelo; b) los servicios de agua potable, fuerza elctrica y telecomunicaciones; y, c) Las empresas estratgicas definidas por la ley .45 Adems reconoce que el Estado podr ejercer sus actividades en ramas empresariales que tengan decisiva influencia econmica y poltica y respondan al inters social, as que como excepcionalmente, podr delegar a la iniciativa privada, el ejercicio de las actividades mencionadas. Tambin se reconoce el atributo del sector pblico para nacionalizar o expropiar bienes, derechos y actividades que pertenezcan a otros sectores. Estos sectores deban ser incorporados en la elaboracin de planes de desarrollo, que por va constitucional, responsabilidad que asume el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE), organismo de planificacin que sustituy a la JUNAPLA, an cuando conservando su misma estructura tcnica. La aplicacin del Plan Nacional de Desarrollo46 de 1980-1984, por parte del gobierno democrtico del Presidente Jaime Roldos Aguilera, tiene como trascendencia que asume de modo sistemtico que la poltica social es responsabilidad del Estado, con ese propsito retoma el enfoque sectorial, prev la aplicacin de los servicios de salud, seguridad social, vivienda, educacin y saneamiento ambiental que tradicionalmente ha prestado el Estado e introduce formas de atencin no convencionales para la proteccin de menores con la participacin comunitaria. En criterio de Lautaro Ojeda47, el Plan identifica:
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OJEDA, Lautaro. El descrdito de lo social. Las polticas sociales en el Ecuador. Quito: Centro para el Desarrollo Social, 1993. p. 55. 45 Ecuador, Constitucin Poltica de la Repblica del Ecuador. Quito: Corporacin de estudios y publicaciones, 1977. p.18. 46 A este Plan se lo denomin Los Catorce Puntos Programticos . 47 OJEDA, Op. Cit., p. 89.

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(...) por primera ocasin, un amplio programa de bienestar social al interior del cual se inaugura el Bienestar Familiar, centrado en la prestacin de servicios y atencin a madres y a nios. Incluso va ms all pues establece la necesidad de instaurar mtodos modernos e integrales de atencin a los menores, as como el apoyo de las formas de participacin y solidaridad comunitarias para el cuidado y atencin de los nios (...). Identifica poblaciones-objetivo, a las que debe dirigirse prioritariamente la poltica social; campesinos, asalariado agrcola, campesino medio, poblacin indgena, sectores populares urbanos. Rolds, muere sbitamente, el 24 de mayo de 1981, junto con su comitiva en un accidente aviatorio insuficientemente esclarecido. El gobierno de su sucesor, presidido por el democristiano Osvaldo Hurtado depone los enunciados antioligrquicos que fueron plataforma del discurso de la campaa electoral. Aprob la sucretizacin de la deuda externa privada, es decir, se produjo una estatizacin de la deuda 48 de los empresarios nacionales y extranjeros incluyendo entre estos ltimos al Citibank- los que se beneficiaron en no menos de ciento veinticinco mil millones de sucres (para la poca un dlar americano se cambiaba por 96 sucres) con la sucretizacin, en contraste con las mnimas compensaciones, para trabajadores y empleados pblicos. El triunfo electoral de Len Febres Cordero, en 1984, signific la consolidacin del poder de los sectores ms acaudalados de la burguesa monoplica nacional, aliados del capital transnacional. La crisis econmica para 1986 se agudiz, como consecuencia de la drstica cada del precio internacional del crudo inscrita en la denominada tercera crisis petrolera mundial 49. A raz de la cada de los precios internacionales del petrleo se hizo evidente la imposibilidad de lograr las metas econmicas pregonadas por el gobierno en el Plan Nacional de Desarrollo implementado entre 1984-1988. Tambin formando parte de la poltica econmica del rgimen se atent contra la autonoma administrativa de los gobiernos seccinales cuyas rentas fueron disminuidas, con el propsito de destinarlas a las Unidades Ejecutoras de obras pblicas, que forman parte de la centralizacin estatal y de campaas propagandsticas del gobierno. Afectando a la organizacin a la autonoma de los Consejos Provinciales, porque son organismos que tuvieron las mismas responsabilidades y con un control disipado de los recursos.

48

FRANCOIS, Jean & ORTIZ, Santiago. La deuda externa. In: Serie La economa ecuatoriana en los ltimos aos. Quito: n. 5, CEDIS, 1987. p. 63. 49 VILLAGMEZ, Alejandro. 1986: La tercera crisis petrolera mundial. In: Economa Informa. Mxico DF.: n. 153, Facultad de Economa/UNAM, junio. 1987.

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En enero de 1987, Febres Cordero sostuvo que sera el ao de las grandes realizaciones . Tales predicciones no se cumplieron. La crisis econmica se agudiz. El empobrecimiento de las grandes mayoras se convirti en un gran comn denominador. Cabe mencionar que el Ecuador sufri un terremoto en esos aos, que destruy una parte del oleoducto nacional y que afect las finanzas pblicas. Esta poltica econmica se cumpli bajo un signo autoritario, el que se ejerci en medio del atropello e irrespeto a decisiones de las otras funciones estatales y recurriendo al empleo indiscriminado de los decretos econmicos de urgencia . Asimismo, el ejercicio gubernamental se caracteriz por la permanente transgresin de las normas constitucionales en materia de Derechos Humanos. Pero hay ms, la crisis que ha contribuido a la concentracin de la riqueza, enmarcada en una corrupcin administrativa sin parangn en nuestra historia (en especial en el gobierno de Febres Cordero), hizo que los beneficiarios fueran, en plena poca de ajuste de cinturones , como era previsible, los miembros de la minscula burguesa monoplica y particularmente la fraccin exportadorafinanciera que obtuvo enormes utilidades. En definitiva 53 grupos financieros y unas 150 familias.50 El triunfo electoral del centrista Rodrigo Borja, 1988, que haba concitado expectativa popular, pronto demostr la inconsecuencia de las propuestas de la socialdemocracia, Si bien en el Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social 1989-1992, se cuestiona, el carcter concentrador y excluyente del desarrollo prevaleciente en el pas en las ltimas dcadas, agravadas por las polticas ortodoxas de ajuste 51 y se incorpora en la planificacin el concepto de deuda social 52. El Presidente Rodrigo Borja cre la Secretara Nacional de Desarrollo Administrativo (SENDA), mediante Decreto 2260, publicado en el Registro Oficial N 641 del 13 de marzo de 1989, entidad responsable de otorgar apoyo para la modernizacin del aparato pblico ecuatoriano. El personal del Estado en el decenio de los ochenta registr un fuerte crecimiento, aumentando en 150 mil los nuevos empleos en el sector pblico, que creci a una tasa anual del 9 por ciento 53, resultado de la crisis econmica que se desencaden desde 1982 y oblig al Estado asumir la absorcin del desempleo, sumado a la prctica del clientelismo poltico que los partidos de gobierno incluyendo el actual, instituyeron a travs de mecanismos como las ocupaciones supuestas -los llamados pipones - y la incapacidad empresarial para expandirse y generar empleo.

50 51

FIERRO, Luis Carrin. Los grupos monoplicos en el Ecuador. Quito: CEDEP, 1991. CONADE. Plan Nacional de Desarrollo 1989-1992, tomo I, Quito: 1989. p. 28. 52 OJEDA, El descrdito..., Op. Cit., p. 75. 53 CONADE, Plan Nacional de Desarrollo. Quito: tomo IV, CONADE, 1989. p. 165.

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Como corolario de lo manifestado, las polticas de ajuste instrumentalizadas por los gobiernos de Hurtado, Febres Cordero y Borja prepararon el terreno para la reformulacin de la organizacin poltico-administrativa y econmica del pas. Este proceso adquiere fuerza y concrecin a partir de 1992, con el gobierno de Sixto Durn Balln, debido al avance del proceso de globalizacin y liberalizacin de la economa mundial. Los procesos productivos se reorientan poniendo nfasis en la agroexportacin, dentro de los esquemas de la divisin internacional del trabajo previstos por la Iniciativa para las Amricas , del Presidente de los EE.UU. George Bush. Al iniciarse la gestin de Sixto Durn Balln 1992-1996, el tema de la modernizacin inmediatamente ocupo el primerisimo lugar en el discurso pblico. Para ello el Ejecutivo promovi, con el apoyo financiero de la USAID, la creacin del Consejo Nacional de Modernizacin del Estado (CONAM) con la misin de llevar a cabo la modernizacin del Estado El 18 de febrero de 1993 el vicepresidente de la Repblica Alberto Dahik, encargado de la Presidencia, puso en consideracin del Congreso Nacional el proyecto de Ley de Modernizacin del Estado. El texto de 23 artculos plantea como objetivo principal incrementar los niveles de eficiencia, agilidad y productividad de las funciones que tiene a su cargo el Estado; as como promover, facilitar y fortalecer la coparticipacin del sector privado en las reas de explotacin econmica reservadas al Estado (Art. 5) 54. El Plan de Gobierno de Durn Balln, se bas en planificacin estratgica situacional, al que se lo denomin Agenda para el Desarrollo. Su contenido considera los siguientes puntos: 1. Privatizacin parcial de las telecomunicaciones 2. Privatizacin de Ecuatoriana de Aviacin* 3. Concesin de obras y servicios pblicos 4. Privatizacin parcial del sector elctrico 5. Concesin del Registro Civil 6. Concesin de los servicios portuarios 7. Desmonopolizacin de los correos * 8. Modernizacin de las aduanas 9. Concesin de los aeropuertos 10.Racionalizacin y reduccin de los ferrocarriles* 11.Reformas a la ley de educacin superior 12.Reformas en algunos sectores de la seguridad social 13.Capacitacin del personal del Estado 14.Modernizacin del aparato estatal * Metas cumplidas al final del perodo de gobierno.

54

"Proyecto de Ley de Modernizacin del Estado", anexo In: La estrategia de modernizacin no publicada, Quito: ANESSE/CEQUIPUS, 1993. p. 193.

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En el gobierno de Sixto Durn Balln, las condiciones de avance del proceso de globalizacin y una correlacin de fuerzas a nivel internacional favorecen a las propuestas neoliberales, pretendiendo convertir al Estado en guardin de los intereses del capital transnacional. De este modo, el gobierno de Durn Balln, en opinin de Jos Snchez Parga55 enrumb al Ecuador, hacia un totalitarismo neoliberal, en el que el terrorismo econmico, inherente a la radicalidad del modelo neoliberal, pero que no es olfateado siquiera por algunos integrantes del mismo gobierno ni tampoco suficientemente visualizado por los analistas polticos. Bajo el imperativo de reforma y modernizacin del Estado, bajo una agresiva desburocratizacin y reduccin del gasto pblico, se trata no slo de reducir el volumen de un Estado realmente adiposo e ineficaz, sino de liquidar el mismo Estado, la sustancia estatal de la sociedad . El proceso de reduccin del personal del sector pblico ecuatoriano durante el perodo modernizador del Presidente Durn Balln tuvo el siguiente comportamiento: Cuadro No. 1 NUMERO DE SERVIDORES PUBLICOS POR CATEGORIAS PRESUPUESTARIAS 56 CATEGORIAS Directivos Profesionales Tcnicos Administrativos Docentes Servicios Jornales permanentes Jornales ocasionales TOTAL 1992 15162 36989 26356 56128 107730 38999 58638 5156 346158 1993 15716 32002 24201 51913 106014 33872 54321 3702 321741 1994 16274 27438 21018 42680 106225 28165 50383 3263 295446 1995 15483 27308 18666 42365 103253 29999 46465 2484 286013

La salida de 60145 funcionarios hasta 1995, que equivale al 21% del total que se contaba en 1992, tuvo el siguiente comportamiento:

55

SANCHEZ, Jos. Ecuador en el engranaje neoliberal. In: Nueva Sociedad. Quito: n. 123, ene - feb, 1993. p. 15. 56 DIAZ, Milton Maya. Reducir el Estado: para qu y para quin? In: Ecuador Debate v.39, Quito: Ed. CAAP. dic., 1996. p.19.

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Grfico No. 1 Disminucin de los servidores pblicos 1992-1995 350000 300000 250000 200000 150000 100000 50000 0 1992 1993 Aos 1994 1995

Las ltimas dcadas, signadas por la consolidacin del sistema capitalista dependiente en el Ecuador, permiten advertir la interaccin de la economa y las propuestas poltico-administrativas. Bajo estas circunstancias histricas, el Estado interviene directamente en los mbitos sociales y econmicos y pasa a ser el dinamizador de la acumulacin de capital, se crea nuevos ministerios (diecisis ministerios) que incorporan una multiplicidad de actividades y una red de entidades adscritas, rganos asesores, organismos autnomos y semiautnomos financieros y de control en el sector pblico. 1.2.7 LAS REFORMAS DESCENTRALIZADORAS Despus del gobierno de Duran Balln asistimos a un proceso que se podra denominar de megatendencia, que es precisamente la denominada descentralizacin, como resultado de varios movimientos sociales y polticos en el pas, que tambin se observan a nivel regional. La administracin pblica descentralizada cada vez tiene mayores componentes que apuntan a una gestin horizontal basada en la participacin, en el uso de tecnologa dirigida al monitoreo y evaluacin con la optimizacin de los sistemas de informacin. Tal es as que emergen administraciones de las ciudades descentralizadas- que superan claramente la gestin del aparato pblico central. Estas administraciones descentralizadas se han constituidos en escenarios de nuevos sectores y de lderes emergentes. Se reitera que no hay suficiente informacin sobre la teora organizacional en el sector privado nacional, por lo que asumimos que la inclusin de la tecnologa de gestin camin con las tendencias del capitalismo occidental a travs del fordismo y del posfordismo. Por lo tanto esto se constituye en un desafo para ser realizado, no solamente en nuestro centro de estudios, sino tambin por los investigadores de estos temas.

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En resumen podemos sealar que la administracin como rea de conocimiento responde a factores polticos, econmicos, sociales, tecnolgicos y culturales. Los estudios organizacionales son escenarios frtiles y legtimos para la discusin, el anlisis y la construccin de modelos y estrategias desde el mundo acadmico. BIBLIOGRAFIA AYALA, Enrique. De la revolucin alfarista al rgimen oligrquico liberal, In: Nueva Historia del Ecuador. v. 9. Quito: Corporacin Editora Nacional / Ed. Grijalvo-Ecuatoriana, 1980. p.149. BANCO CENTRAL DEL ECUADOR. La planificacin en el Ecuador. Quito: Corporacin Editora Nacional, 1987. p.45. BANCO CENTRAL DEL ECUADOR. Junta de Planificacin y Coordinacin Econmica. 25 aos de Planificacin. Quito: Productora de Publicaciones, 1979. p.26. BONNIN, Juan Carlos. Compendio de los principios de la administracin, Madrid, Imprenta de Jos Palacios, 1834. pp. 35-36. CADENA, Ral. Anotaciones histricas sobre la organizacin poltico administrativa del Ecuador. Quito: Facultad de Ciencias Administrativas de la Universidad Central del Ecuador, 1985. CONADE, Plan Nacional de Desarrollo. Quito: tomo IV, CONADE, 1989. p. 165. CONADE. Plan Nacional de Desarrollo 1989-1992, tomo I, Quito: 1989. p. 28. CUEVA, Agustn. El proceso de dominacin poltica en el Ecuador (Edicin corregida y actualizada). Quito: Letraviva/Planeta del Ecuador, 1988. p. 69. DIAZ, Milton Maya. Reducir el Estado: para qu y para quin? In: Ecuador Debate v.39, Quito: Ed. CAAP. dic., 1996. p.19. ECUADOR, Comisin Legislativa Permanente. Ley de Rgimen Poltico y Administrativo de la Repblica del Ecuador. Quito: Talleres Grficos Nacionales, 1945. ECUADOR, Constitucin Poltica de la Repblica del Ecuador. Quito: Corporacin de estudios y publicaciones, 1977. p.18. ECUADOR, Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa. Quito: Corporacin de Estudios y Publicaciones, 1997. p. 6. ECUADOR, Proyecto de Ley de Descentralizacin Administrativa. Quito: Talleres Grficos Nacionales, l933. p. 2. ECUADOR. "Proyecto de Ley de Modernizacin del Estado", anexo In: La estrategia de modernizacin no publicada, Quito: ANESSE/CEQUIPUS, 1993. p. 193. ECUADOR. Asamblea Constituyente de 1861: Diario de Debates. Quito: Imprenta del Gobierno, 1861. p. 497. ECUADOR. Decreto de Disolucin de la Universidad de Quito y Creacin de la Escuela Politcnica Nacional. In: TOBAR, Julio Donoso, Garca Moreno y la Instruccin Pblica: Quito: Ed. Ecuatoriana, 1940. pp. 265-7. ESPINOZA, Leonardo & ACHIG, Lucas. Proceso de desarrollo de las provincias de Azuay, Caar Morona Santiago, Cuenca. Cuenca: CREA, 1981. p. 131.

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