APUNTES SOBRE ORDEN PUBLICO ECONOMICO Profesor Eduardo Abedrapo B. Ctedra de Derecho Econmico (marzo 2003) I.

CONCEPTO DE ORDEN PUBLICO ECONOMICO

Como es dable esperar, los conceptos de orden pblico y orden pblico econmico no son unvocos en la interpretacin doctrinaria. Existe una variada e interesante literatura jurdica que se ocupa de este tema en detalle, reflexionando sobre cada uno de sus aspectos especficos, y que fundamenta sus diversas concepciones tanto en convicciones filosficas como en razones de carcter ms bien prctico de ndole estrictamente jurdico. As, por ejemplo, nos encontramos con el concepto de orden pblico recogido en las actas de la Comisin de Estudios de la Nueva Constitucin, segn la cual el orden pblico es aquel conjunto de normas y maneras de ser de un pueblo que configura su naturaleza esencial y las cuales no pueden ser afectadas, porque de serlo, se estara afectando la estructura fundamental de un pueblo". De este modo "orden pblico es la forma como los hombres viven y se cohesionan dentro de un Estado de manera esencial".1 Por su parte, Luis Claro Solar, en una concepcin de carcter ms positivista, define el orden pblico como "el arreglo de las instituciones indispensables a la existencia y funcionamiento del Estado y que miran a la constitucin, a la organizacin y al movimiento del cuerpo social". En este sentido "orden pblico equivale a orden social.2 A su tiempo, Couture tambin se ocupa de este trmino y define el orden pblico como el "conjunto de valoraciones de carcter poltico, social, econmico o moral, propias de una comunidad determinada, en un momento histrico determinado, que fundamentan su derecho positivo y que ste tiende a tutelar". 3 De una forma muy similar se expres en Chile el jurista Arturo Alessandri Rodrguez, para quien el orden pblico podra definirse en forma aproximada como "el conjunto de principios morales, religiosos, polticos, sociales y econmicos sobre los cuales reposa, en un momento histrico dado, la organizacin de una sociedad y le permite a sta desenvolverse correcta y adecuadamente".4 El concepto de orden pblico tambin ha sido abordado por tribunales superiores de justicia. As, en fallo de 13 de marzo de 1954 de la Corte de Apelaciones de La Serena, se establece: "Por el concepto de orden pblico debe entenderse la situacin de normalidad y armona existentes entre todos los elementos de un Estado, conseguida gracias al respeto cabal de su legislacin y, en especial, de los derechos esenciales de los ciudadanos, situacin dentro de la cual elimina toda la perturbacin de las normas morales, econmicas y sociales imperantes y que se ajusta a los principios filosficos que informan dicho Estado.5 Sea cual fuere la conceptualizacin precisa a la cual se adhiera, es claro que hay rasgos comunes a todas ellas que dicen relacin con el orden pblico como expresin institucional de ciertas valoraciones esenciales para la vida en comunidad, el cual se convierte, por tanto, en un lmite necesario a la autonoma de la voluntad.

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Actas oficiales de la Conmisin Constituyente de 1980, sesin N 128. Luis Claro Solar Explicaciones de derecho civil chileno y comparado, 1937. 3 Citado por Jorge Streeter en Orden pblico econmico, material de trabajo, Universidad de Chile, 1985. 4 Citado por Arturo Irarrzaval en Orden pblico econmico: ficcin o realidad; Revista del Colegio de abogados de Chile, abril de 1999. 5 Citado por J. Streeter en ob.cit. 1

Si nos guiramos por la definicin de Couture, lo cierto es que resultara redundante precisar el concepto de orden pblico econmico por cuanto el concepto puro de orden pblico recoge las valoraciones de carcter econmico y las institucionaliza a travs de la norma positiva. Sin embargo, y sobre la base que el concepto de orden pblico econmico no es necesariamente una aplicacin del concepto general de orden pblico al mbito de la actividad econmica, mltiples tratadistas han realizado ingentes esfuerzos por precisarlo de mejor manera y darle as un contenido especfico ms propio de la materia que se ocupa. De acuerdo con lo planteado por el profesor Jorge Streeter, "los intentos de precisar qu es el orden pblico econmico se orientan por dos vas principales: una, ve el orden pblico econmico como un concepto meramente funcional, sin un contenido determinado; la otra, pone en cambio el acento en aspectos sustantivos que se refieren a la organizacin econmica fundamental de la sociedad.6 As, para el destacado tratadista francs Gerard Farjat, quien se inserta dentro de las visiones funcionalistas, el orden pblico econmico es "el conjunto de medidas adoptadas por los poderes pblicos con el objeto de organizar las relaciones econmicas". Agrega Farjat que "El orden pblico econmico se opone al orden pblico clsico. El orden pblico del derecho civil tradicional es una nocin de excepcin, que est puesta frente a la regla de la libertad contractual y que se define por su contenido: (ese orden pblico clsico) est constituido por los principios fundamentales sobre los cuales descansa la sociedad. El orden pblico econmico es un instrumento tcnico de una legislacin diversificada. Es una nocin funcional. Su funcin (la direccin o la proteccin) es la nica nota de unidad del concepto. En la medida que las disposiciones imperativas estn al servicio de particulares corrientes cuyos intereses han sido estimados insuficientemente protegidos por el legislador, ya no es posible referirse a principios fundamentales o a valores ticos para definir el orden pblico econmico. Se trata de una nocin instrumentalista o funcional, que califica las medidas de autoridad adoptadas por el Estado para organizar la economa y las relaciones contractuales".7 En esta misma tendencia funcionalista puede ubicarse la opinin de una serie de autores nacionales como Aramayo, Varela y Ortzar (todas ellas efectuadas sobre mediados del siglo pasado) para quienes el orden pblico es esencialmente el conjunto de normas que rigen a la actividad econmica, lo que no significa desconocer el carcter finalista de estas normas en vistas al bien comn. Dentro de los conceptos materiales o que intentan incorporar elementos de carcter cualitativo, es posible clasificar la definicin sealada por la Comisin de Estudios de la Nueva Constitucin para la cual el orden pblico econmico comprende "las normas fundamentales destinadas a regular la accin del Estado en la economa y a preservar la iniciativa creadora del hombre, necesaria para el desarrollo del pas, de modo que ellas conduzcan a la consecucin del bien comn".8 Por su parte los tribunales superiores de justicia parecen haber adherido a un concepto material de orden pblico, como es posible extraer de la sentencia de la Corte de Apelaciones de Santiago, de 10 de marzo de 1983, confirmada por la Corte Suprema el 30 de marzo del mismo ao, la cual seala: "Se ha definido al orden pblico econmico como el conjunto de principios y normas jurdicas que organizan la economa del pas y facultan a la autoridad para regularla en armona con los valores de la sociedad nacional formulados en la Constitucin, y es justamente en esta carta donde se contiene el valor fundamental que debe tenerse en consideracin: el bien comn que est estrechamente vinculado a la funcin social de la propiedad y a las actividades econmicas, que viene a ser el resultado del ejercicio de una forma del derecho de dominio".9 Recientes trabajos de diversos autores han considerado la posicin del influyente constitucionalista chileno Jos Luis Cea dentro de las tesis materiales de orden pblico
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Jorge Streeter, ob. cit. Citado por Ricardo Silva en Orden pblico econmico, memoria de grado, 1994. 8 Citado por Vctor Manuel Avils en Orden pblico econmico y dercho penal; Edit. Conosur, 1998. 9 Citado por R. Silva en ob. cit. 2

econmico, sin embargo su definicin parece corresponder ms bien a una toma de posicin eclctica, que en cuanto tal recoge elementos tanto de las tesis materiales como de las funcionales. Para Cea, el orden pblico econmico es "el conjunto de principios y normas jurdicas que organizan la economa de un pas y facultan a la autoridad para regularla en armona con los valores de la sociedad nacional formulados en la Constitucin". Este orden pblico econmico, continua Cea, "debe ser interpretado y aplicado con sujecin a los valores que modelan la institucionalidad poltica, social y econmica proclamada en la Constitucin. Es decir, unos mismos principios matrices sirven en los tres planos aludidos, porque uno solo es el trazado institucional y as tiene que ser comprendido y llevado a la prctica".10 Dicha definicin parece haber sido recogida por los mximos tribunales de justicia en fallo de la Corte de Apelaciones de Santiago, de fecha 15 de junio de 1992, aprobado en consulta por la Corte Suprema el 29 de septiembre del mismo ao, en que se define orden pblico econmico como "el conjunto de principios y normas jurdicas que organizan la economa de un pas y facultan a la autoridad para regularla ".11 No obstante el eclecticismo y esfuerzo de sntesis planteado por el profesor Jos Luis Cea, su definicin de orden pblico importa un cierto sesgo estatista al incorporar de manera explcita la facultad de las autoridades para regular la actividad econmica. Esto parece entroncar con la ya aeja posicin de algunos tratadistas, para quienes el derecho econmico era esencialmente el derecho a la intervencin del Estado en la economa. Hoy es claro que el derecho econmico, al menos como concepcin sustantivo en una economa de mercado, mira al conjunto de agentes que participan en la actividad econmica, pblicos o privados; nacionales, extranjeros o internacionales. De este modo tanto el derecho econmico como el orden pblico econmico son categoras que no pueden encasillarse en la dicotoma clsica derecho pblico-derecho privado, pues actan en parte en ambos mbitos y se alimentan, a su vez, de los principios y postulados que rigen a cada cual. De este modo, el orden pblico econmico puede conceptualizarse, de manera ms clara y precisa, como el conjunto de principios, instituciones y normas de carcter jurdico relativas a la organizacin y funcionamiento de la economa. Innecesario resulta incorporar en la definicin una remisin a la Constitucin, por cuanto los principios de relevancia jurdica que rigen las actividades y relaciones econmicas de inters para el derecho o bien estn contenidos en la Carta Fundamental o se encuentran necesariamente en armona con los mismos, ya que muchos de ellos se desprenden de normas que se ubican en la arquitectura bsica de la legislacin complementaria. En cuanto al concepto de economa, este debe ser el ms amplio posible. Es decir que incorpora tanto los aspectos organizativos generales (mbito de los quehaceres pblicos y privados, rol de las instituciones estatales, distribucin de competencias) y de ndole macroeconmico (referidos a fenmenos del conjunto de la economa), como tambin lo relativo a las actividades y relaciones econmicas de los diversos agentes en los distintos mercados (aspectos microeconmicos). Importante es aqu recordar que si bien el Estado, en sus diversas personificaciones, "es" la autoridad pblica, y para el caso especfico corresponde a "la autoridad econmica", tambin acta como un sujeto ms en la economa -sin ningn tipo de privilegios ni supremaca- en cuanto consumidor de bienes y servicios, ya sea a travs del fisco o de las empresas pblicas, caso este ltimo en que tambin asume el rol de productor o prestador de bienes y servicios y en que, en general, se regir por normas de orden puramente privado. Evidentemente, el peso relativo del Estado como sujeto econmico (consumidor) lo convierte en un agente especialmente relevante en la marcha de la economa, an sin considerar su papel como regulador de la actividad econmica.
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Jos Luis Cea Tratado de la Constitucin de 1980; Edit. Jurdica, 1988. Citado por John Jaederlund en El recurso de amparo econmico; Edit. Librotecnia, 1999. 3

II.

PRINCIPIOS DEL ORDEN PUBLICO ECONOMICO NACIONAL

Si bien el concepto de orden pblico econmico, tal cual ha sido definido anteriormente, es evidentemente un trmino funcional, el contenido cualitativo del mismo no es neutral. Efectivamente, el concepto de orden pblico econmico, como tambin el de derecho econmico, puede ser utilizado en distintas comunidades para referirse a tpicos idnticos pero de contenido diametralmente opuesto. As, no ser lo mismo desde un punto de vista sustantivo, el contenido del orden pblico econmico en una economa planificada centralmente que en una de corte liberal; en una abierta que en una de corte proteccionista. Como ha sido sealado, los principios que constituyen el orden pblico econmico nacional estn contenidos especialmente, no exclusiva ni exhaustivamente, en la Constitucin Poltica de la Repblica. Estos principios, como es obvio, responden, idealmente, a las concepciones filosficas y polticas, llevadas al campo econmico, de quienes ejercen el poder constituyente y legislativo o, simplemente, a las visiones sobre la conveniencia de aplicar determinados sistemas o modelos econmicos. Es decir, no es que producto de la constatacin constitucional de determinados principios se produzca el consecuente ordenamiento general de la economa sino que por el contrario, teniendo en vista un cierto orden econmico, se incorporan en la construccin jurdica nacional los principios y luego las normas que lo implementan. Siguiendo el criterio de Cea, la Constitucin Poltica nacional deja en el umbral de su materializacin la idea de democracia social cuya frmula jurdico-poltica es el Estado Democrtico y Social de Derecho (que algunos denominan simplemente Estado Social de Derecho), la cual est incorporada en los principales textos constitucionales europeos. Esta concepcin, sin afectar el principio de libertad de los particulares para desarrollar actividades econmicas, reconoce al Estado una importante capacidad interventora en la economa, muy especialmente en lo que Forsthoff denomina la procura existencial, que busca asegurar a todas las personas una vida digna desde un punto de vista material.12 Ahora bien, los principios contenidos en el orden pblico econmico nacional son los propios de una economa mixta, en que el mercado juega un rol relevante. Es decir, de una visin econmica que considera al mercado como el mejor asignador de los recursos disponibles en la economa, sobre la base de la actuacin ms libre posible de los agentes privado, lo cual no implica desconocer, tal cual se seal anteriormente, el papel que debe jugar el Estado en la economa. Ms precisamente es posible sealar que el orden pblico econmico chileno se orienta a una economa social de mercado, en cuanto se asigna al Estado un rol activo en la bsqueda del bien comn, lo que implica garantizar ciertos bienes o servicios bsicos a la totalidad de la poblacin (acceso a la educacin, al sistema de proteccin a la salud, a la seguridad social) o ciertas condiciones de vida (medio ambiente puro). De este modo, queda entregado esencialmente a la accin de los particulares el desarrollo de los diversos procesos econmicos asociados a la produccin y el comercio de bienes y servicios (de acuerdo con las normas legales correspondientes) y con ello en buena parte la marcha de la economa en general. A su vez, le corresponder al Estado desplegar todas las acciones propias de su papel como autoridad y responsable final de la situacin econmica del pas. En este sentido destaca ntidamente la autonoma que la Constitucin otorga al Banco Central, ente pblico encargado de la poltica monetaria. Sin perjuicio de lo manifestado anteriormente, es menester dejar en claro que la Constitucin en ninguna parte seala expresamente su adscripcin a un modelo econmico de mercado, sino que esta se desprende de la interpretacin finalista, coherente y sistemtica del conjunto de normas que la integran. As, es posible citar como preceptos claves que fundamentan dicha afirmacin, los contenidos en su artculo primero que garantizan a los grupos intermedios (las empresas y las corporaciones en general) la autonoma necesaria para alcanzar sus fines y a las personas individuales la proteccin de las garantas constitucionales, en las que se establecen con especial fuerza la libertad para emprender actividades econmicas y el pleno respeto a la propiedad privada. A su vez, se consigna la imposibilidad para el Estado de cumplir funciones
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Jos Luis Cea, ob. cit. 4

empresariales, salvo autorizado por ley especial que requiere un alto grado de consenso para su aprobacin, y de afectar los bienes privados, excepto que medie el inters nacional y se proceda conforme a la legislacin respectiva. Con todo, la intensidad con que ejerza el Estado su facultad para intervenir como ente regulador de la economa pueden marcar fuertes diferencia dentro de un mismo esquema econmico. Actualmente, uno de los tpicos especficos de anlisis en las principales economas occidentales est referida precisamente a la necesidad, forma y niveles de regulacin de los distintos mercados y, por supuesto, al grado de compromiso del Estado con relacin a los objetivos de tipo social. La regulacin y la reglamentacin son reconocidas como tcnicas fundamentales del orden pblico econmico en los sistemas de mercado. La regulacin, cuyo fundamento en la teora econmica se encuentra en el monopolio y las externalidades negativas (a los cuales podramos agregar la asimetra de informacin y la provisin de bienes pblicos por parte del Estado, todos elementos que constituyen fallas de mercado), es la intervencin del Estado en un mercado o actividad econmica con el fin de evitar abusos de posicin monoplica o efectos sociales no deseados, o dicho ms tcnicamente maximizar el bienestar social (esto es la suma del excedente del productor y del consumidor) actuando, esencialmente, respecto de los precios, las cualidades de los productos y servicios o del nmero de partcipes en una determinada actividad o mercado (en este sentido, no es slo la existencia de fallas de mercado lo que justifica la regulacin econmica sino que adems se requiere que la intervencin del Estado supere los costos que esta conlleva). La reglamentacin, por el contrario no pretende afectar los aspectos fundamentales del comportamiento de un mercado determinado sino que simplemente establecer ciertos requisitos o condiciones para cumplir una actividad, ejecutar un acto o generar determinadas relaciones econmicas teniendo en vista ciertos fines por los cuales debe velar el Estado (fe pblica, transparencia e informacin, certeza, etc.). No obstante cuando la reglamentacin es muy abundante, severa y onerosa puede llegar a convertirse en una verdadera barrera de entrada a una actividad o mercado o alterar gravemente su funcionamiento con lo cual pasa a asemejarse a una intervencin de tipo regulatoria. Los principios que fundamentan el orden pblico econmico son en buena parte los mismos principios tradicionales que guan el orden jurdico general, ya sea en el mbito del derecho privado o en el del derecho pblico (distincin que aceptamos simplemente por una cuestin de ndole prctico). A ellos se agregan algunos principios particulares que entroncan ms directamente con los postulados que orientan los diversos sistemas econmicos. De una manera sucinta se sealan a continuacin los principios ms notorios que constituyen el orden pblico econmico nacional, los cuales estn en concordancia con la matriz valrica que informa a todo el ordenamiento jurdico nacional y que en el mbito econmico tiene como principales estandartes los valores libertad, igualdad y bien comn. Valores que por lo dems constituyen la esencia del acuerdo poltico y social que es la Carta Constitucional, como lo ratifica su artculo primero, el cual parte reconociendo la condicin de libertad e igualdad en dignidad y derechos con que nacen las personas, para luego establecer como funcin fundamental del Estado servir a la personas, cuyo fin es la promocin del bien comn, generando condiciones sociales que permitan a todos y cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realizacin espiritual y material.
a)

Libertad para actuar en la vida econmica. Este principio engloba la norma fundamental del artculo 19 N 21 de la Constitucin, que asegura a todas las personas el derecho a desarrollar cualquier actividad econmica respetando las normas legales que las regulen, y los preceptos contenidos en los numerales 23 y 24 del mismo artculo, los cuales garantizan la libertad para adquirir toda clase de bienes (salvo los que tengan el carcter de pblicos o sean por su naturaleza comunes a todas las personas) y el derecho de propiedad en sus diversas especies, respectivamente; ello, por cuanto la actividad econmica estar destinada precisamente a la produccin, adquisicin o disposicin de determinados bienes.

Como partes integrantes de este principio fundamental del orden pblico econmico debemos considerar cuatro aspectos de carcter sustantivo: i.- el concepto de autonoma privada; el cual hace referencia a la libertad que tienen las personas, dentro del marco normativo general que configuran la Constitucin y las leyes, para generar las relaciones jurdicas que deseen y establecer el rgimen de estas relaciones. ii.- la proteccin de la propiedad privada; esto es que ningn individuo puede ser privado de su dominio sobre los bienes de que sea dueo de manera arbitraria o al margen de la ley. Este ltimo aspecto si bien recoge de manera clara e irrefutable la nocin de funcin social de la propiedad, al establecer un mecanismo no arbitrario de privacin de la misma, como es la necesidad que concurra una causa de utilidad pblica o de inters nacional debidamente acreditadas y de acuerdo con la ley- y la correspondiente compensacin, tal cual lo establece la Carta Poltica, ms que como un lmite al derecho de propiedad se erige como una garanta de integridad patrimonial; iv.- concurrencia libre y leal en los mercados; la cual consiste esencialmente en el derecho que tienen todas las personas de concurrir (participar) en calidad de oferentes o demandantes en los distintos mercados, permitindoseles ingresar o salir de los mismos sin mayores impedimentos. La aplicacin de este principio derivado implica, por un lado, una garanta para los agentes econmicos de modo que puedan ejercer sus actividades en los mercados libres de toda interferencia -ya sea estatal o de otros particulares-, a la vez que un compromiso para stos de actuar de manera independiente y autnoma, abstenindose de ejecutar conductas de tipo monoplico u otra clase de acciones (abusos de posicin dominante, colusiones) que tiendan a impedir un normal desenvolvimiento de la economa en un plano de igualdad y de libertades. Tratndose de mercados necesariamente monoplicos, el Estado debe tomar las medidas para evitar la comisin de abusos respecto de los consumidores o usuarios. iii.- la libre circulacin de los bienes; por cuanto en un sistema social caracterizado por mltiples intercambios, no slo es necesario garantizar la libertad de las personas para tomar sus propias decisiones en materia econmica sino que tambin procurar que no existan trabas u obstculos al libre desplazamiento de los bienes mismos, es decir al traspaso de estos de un patrimonio a otro mediante transacciones lcitas tanto en relacin con los bienes involucrados como a la forma misma del traspaso- simples y expeditas, y ms an facilitar las mismas. As, tanto las normas de carcter civil como mercantil buscan junto con dar seguridad a las operaciones jurdicas facilitar las mismas agilizando el comercio y las transferencias. b) Rol subsidiario del Estado; este principio es al mismo tiempo un lmite y una obligacin. Lmite, por cuanto seala que el Estado debe garantizar a las personas y dems entes intermedios la autonoma necesaria para alcanzar sus propios fines, abstenindose de emprender actividades empresariales, pues estas se encuentran fundamentalmente entregadas a los privados, pudiendo efectuaras slo si una ley de qurum calificado lo autoriza. Obligacin, porque al mismo tiempo establece que el Estado debe proveer bienes y servicios bsicos que los particulares no desean o no estn en condiciones de producir, de modo que dar concrecin a la idea de bien comn que debe orientar toda la actividad estatal. c) Igualdad de oportunidades; este principio, contenido en el artculo 1 de la Constitucin, busca ir ms all de la mera formalidad que significa la igualdad de derechos, para establecer la necesidad que el Estado asegure a todas las personas ciertas condiciones sociales y econmicas que le permitan desarrollar sus potencialidades y actuar convenientemente en la vida social. d) No discriminacin arbitraria; este principio est estrechamente ligado a la nocin de igualdad de derechos y de oportunidades que pretende asegurar la Carta Fundamental. Consiste en que ninguna persona puede ser tratada de manera desigual por el Estado ni por ningn otra persona en relacin a situaciones o condiciones similares. Toda diferenciacin de trato ha de ser debidamente razonada y fundarse en cuestiones de inters superior.

e) Buena fe; este principio supone el no abuso por parte de los individuos de sus derechos para actuar en la vida econmica y el fiel ejercicio de los derechos y honesto cumplimiento de los deberes que imponen las relaciones econmicas, evitando sacar ventajas adicionales que vulneran el espritu de las mismas. f) Responsabilidad; este principio bsico del derecho implica reparar el dao o perjuicio que se cause a otros por causa propia.

g) Legalidad y racionalidad en la intervencin del Estado en la economa; este principio se afirma tanto en preceptos constitucionales como en normas de rango legal, que impiden a las autoridades del Estado actuar fuera de los presupuestos legales que las autorizan y a fundar sus decisiones en argumentos de carcter tcnico, sobre la base de anlisis preparados por unidades especializadas, como ocurre, por ejemplo, en todo lo relativo a la elaboracin y ejecucin del Presupuesto Nacional o a la determinacin de las inversiones pblicas. h) Planificacin de la actividad estatal; este principio se desprende del supuesto de la racionalidad de la actuacin del Estado y apunta especficamente a generar intervenciones que digan relacin con una determinada programacin, coordinacin y armonizacin de los esfuerzos pblicos proyectados en horizontes de tiempo determinados. Esta necesidad de planificacin debe considerarse particularmente en lo que dice relacin con el manejo de la hacienda pblica y la programacin financiera del Estado respecto de los objetivos y metas planteadas para un tiempo dado. i) Ponderacin y equidad en la carga tributaria; este principio fundamental para la accin del Estado, por cuanto los tributos aportan la gran mayora de los recursos con que ste cuenta para el cumplimiento de sus funciones, establece que la aplicacin de tributos debe ser la necesaria para financiar las necesidades del Estado, en base a parmetros objetivos (las rentas, transacciones determinadas, consumo de ciertos bienes) aplicables a todas las personas y sin afectar ms all de lo razonable a los contribuyentes. Este principio se liga estrechamente al principio reseado precedentemente ya que una determinacin racional del gasto del Estado asegura la debida ponderacin en la fijacin de las cargas tributarios. Control de externalidades: esto implica que los agentes econmicos al desarrollar sus actividades debern tomar las precauciones para evitar producir efectos no deseados que afecten negativamente a los dems individuos, al tiempo que obliga al Estado a velar por la vigencia de las garantas ligadas a la calidad de vida de las personas en funcin de los objetivos de resguardo de la poblacin y de contribucin a generar condiciones sociales que permitan su buen desarrollo, incluida la preservacin de los recursos naturales.

j)

k) Resguardo de la confianza pblica: al observar la legislacin econmica nacional, encontramos como un signo distintivo de la misma la preocupacin del legislador, expresada como normas de carcter imperativo, por la permanente y ms amplia publicidad y difusin de la informacin relevante de la actividad que se trate, especialmente de aquella que tiene una relacin ms directa con los usuarios y pblico en general, y la atribucin que se les otorga a los rganos fiscalizadores para imponer medidas tendientes a asegurar la mxima transparencia en el ejercicio de las actividades econmicas relevantes. Esto mismo se observa en la necesidad de publicidad y registro de ciertos bienes y actos. Importante parece sealar en este punto la existencia de remedios jurdicos excepcionales para los casos de contravenciones a las normas que consagran los principios bsicos de todo el ordenamiento institucional, tales como el recurso de inaplicabilidad por inconstitucionalidad de la ley, la accin de nulidad de derecho pblico, por contravencin de las normas de los artculos 6 y 7 de la Carta Poltica, y el recurso de proteccin, cuyo objetivo es el debido resguardo y respeto de las garantas contenidas en la Carta Fundamental. En el mbito propiamente econmico, destaca ntidamente el recurso de amparo econmico, establecido por medio de la Ley N 18.971 de 10 de marzo de 1990, que permite denunciar las
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infracciones al artculo 19 N 21 de la Constitucin, sea o no que se tenga inters actual en los hechos denunciados. Es decir, se otorga una tutela de carcter general que puede ser ejercida por cualquier persona a fin de impedir que se obstaculice la libertad bsica para emprender actividades econmicas o que el Estado asuma tareas productivas para las cuales no est legalmente habilitado. II. PRINCIPALES NORMAS DEL ORDEN PBLICO ECONMICO NACIONAL

Ciertamente se podra sealar que todo el orden jurdico tiene un contenido econmico y por tanto cada una de sus normas son, a la larga, normas de orden pblico econmico. Baste sealar que la eficacia del Derecho se sustenta en el principio bsico de la responsabilidad. Esto implica que pesa sobre todos los sujetos la obligacin de responder personalmente y con su patrimonio por los perjuicios que se irroguen a terceros por causa propia, reparacin que normalmente se expresa en compensaciones de tipo pecuniario an cuando el dao no sea propiamente material. Por lo dems, en su sustrato todas las relaciones jurdicas tienen un componente patrimonial -es decir compromete la economa de cada una de las personas-, partiendo por las ms bsicas en el mbito de la familia. En definitiva, todos los actos, relaciones y hechos de relevancia jurdica, aunque sea potencialmente, tienen una dimensin y consecuencias econmicas. No obstante, no es del caso abordar, y menos profundizar en este breve trabajo, cuyo fin es muy acotado, sobre los tpicos antes sealados. S interesa a los objetivos del mismo, mencionar, para efectos de completitud, algunas de las normas fundamentales que forman parte del orden pblico econmico. Dicho de otra manera, conveniente parece sealar cules cuerpos o normas legales constituyen los pilares bsicos en la organizacin y funcionamiento de la economa. Como es lgico, las primeras normas que saltan a la vista se encuentran en la Constitucin Poltica del Estado como expresin de la Ley Fundamental alrededor de la cual se construye todo el tramado normativo interno. En trminos gruesos, la Constitucin establece tres cuestiones principales en su normativa: una, los derechos o garantas bsicas que asisten a todas las personas; dos, los grandes fines que procura la nacin; tres, la forma en que se organiza la sociedad y el Estado para alcanzar dichos fines. A partir de estas premisas, es posible listar los siguientes bloques normativos como partes esenciales del orden pblico econmico nacional: 1) Las garantas constitucionales del artculo 19 de la Carta Poltica referidas ms estrictamente a los aspectos econmicos, en cuanto: i. Establecen prestaciones sociales que debe asegurar el Estado: derecho a la educacin, derecho a la proteccin de la salud, derecho a la seguridad social; ii. Autorizan al Estado a intervenir en la actividad econmica para asegurar ciertas condiciones de vida: derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminacin; iii. Afectan a factores de la produccin: libertad de trabajo; iv. Se refieren a la formas de organizar la economa: libertad de asociacin, derecho de sindicarse libremente, derecho a desarrollar cualquier actividad econmica lcita, no discriminacin arbitraria en el trato que debe dar el Estado a las personas, derecho a la propiedad y de propiedad, concesiones mineras, derecho de autor y propiedad industrial. 2) La consagracin constitucional de los fines del Estado y las funciones bsicas que ste debe cumplir, implican cuantiosos requerimientos de recursos para efectuar las tareas o acciones tendientes al logro de tales fines y funciones. As, entonces, se transforman en normas econmicas fundamentales tanto aquellas destinadas a obtener los fondos necesarios para el financiamiento de sus labores como las relativas a la administracin y aplicacin de estos fondos pblicos. Dichas normas se encuentran principalmente referidas a:

i.

Los tributos: en la Constitucin los artculos 19 N 20 y 62, el primero relativo a los lmites que debe observar el Estado para su fijacin al igual que de las dems cargas pblicas- y el segundo a sus formas de establecimiento y gestin; y los principales cuerpos legales sobre materias tributarios (cdigo tributario, ley de la renta, ley del IVA) y que regulan la labor del Servicio de Impuestos Internos; ii. Diversos aspectos del Presupuesto Nacional: artculos 60, 62 y 64 de la Constitucin y la Ley Orgnica de Administracin Financiera del Estado; iii. Organizacin administrativa territorial: cuyos contenidos fundamentales estn en los artculos 99 y siguientes de la Constitucin y en las leyes orgnicas constitucionales sobre Bases Generales de la Administracin del Estado, y sobre Gobiernos y Administracin Regional y Municipal, adems de las normas constitucionales y legales que crean, y reglamentan el fondo nacional de desarrollo regional y el fondo comn municipal. 3) Un tercer bloque nominativo fundamental est constituido por los preceptos constitucionales relativos al Banco Central de Chile, su ley orgnica constitucional y dems normas emanadas de l mismo. Este rgano constituye la autoridad monetaria y cuenta con una amplia gama de atribuciones en relacin con la regulacin de la cantidad de circulante y del sistema financiero en general. 4) Otro bloque lo conforman las normas constitucionales relativas a las prestaciones previsionales -artculo 19 N 9 respecto de la proteccin de la salud y 19 N 18 sobre seguridad social- y las leyes que organizan ambos sistemas (no debe olvidarse, adems, la enorme gravitacin en el mercado de capitales de las entidades administradoras de fondos de pensiones, en cuanto principales agentes inversores institucionales en el mbito nacional). 5) Un quinto bloque est referido a las normas legales que rigen lo relativo al rgimen de inversin extranjera (D.L. 600 y captulo XIV del compendio de normas del banco central) y al comercio internacional (normas aduaneras y arancelarias, mecanismos jurdicos de incentivo a las exportaciones y los acuerdos econmicos internacionales o multilaterales). 6) Un bloque muy particular est integrado por el conjunto de normas que crean y rigen a instituciones a las cuales el ordenamiento jurdico les ha entregado la misin de supervigilar y fiscalizar mbitos especficos del quehacer econmico por su especial trascendencia para la economa y el desarrollo social del pas. Dentro de este conjunto podemos englobar a todo el sistema de defensa de la libre competencia contenido en el D.L. 211, Comisiones Antimonopolios y la Fiscala Nacional Econmica, y a las Superintendencias sectoriales, todas ellas instituciones que, en general, aparte de sus facultades fiscalizadoras y funciones de reglamentacin, cuentan con atribuciones para ejercer potestades regulatorias de los mercados sobre los cuales actan. Tambin dentro de este mbito es posible considerar las atribuciones que ejercen algunos Servicios (p. ej. el Servicio Nacional de Pesca o el Servicio Nacional del Consumidor, etc.) y Subsecretaras (p. ej. la Subsecretara de Telecomunicaciones). 7) Otro bloque fundamental lo constituyen las normas que reglamentan el funcionamiento del mercado de capitales, sus instrumentos y partcipes, con especial atencin a la ley general de bancos, de mercado de valores, de sociedades annimas, las formas de constitucin y administracin de fondos (mutuos, de inversin) y las relativas a la compaas de seguros. 8) Tambin debe considerarse dentro de estos bloques normativos las normas relativas a los aspectos medioambientales (ley de bases generales del medio ambiente) y proteccin de los recursos naturales, en cuanto imponen a los agentes econmicos ciertas obligaciones y restricciones para el desarrollo de actividades de tipo productivas. 9) Finalmente, debe mencionarse por su relevancia para la actividad econmica una serie de normas relativas a cuerpos legales que rigen actos civiles y comerciales especficos, partiendo por los cdigos civil y de comercio; las normas de proteccin al consumidor; las

normas de propiedad industrial y derecho de marcas; cdigo de aguas y de minera; normas de comercio electrnico y firma digital entre otras.

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