Documento conceptual-metodolgico sobre polticas pblicas de seguridad ciudadana, capacidades institucionales para medir su desempeo y bases para el desarrollo

de indicadores en esta materia.

Juan Salgado Ibarra

Reportes de investigacin

Documento conceptual-metodolgico sobre polticas pblicas de seguridad ciudadana, capacidades institucionales para medir su desempeo y bases para el desarrollo de indicadores en esta materia.

Juan Salgado Ibarra

Nm.

Ao 2010

Este documento forma parte del proyecto Calidad de gobierno y rendicin de cuentas en las entidades federativas de Mxico, coordinado por Guillermo M. Cejudo y Alejandra Ros Czares del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE) y financiado con recursos del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Mxico (PNUD), provenientes del Centro de Gobernabilidad de Oslo. El proyecto busca contribuir a la generacin de capacidades y al fortalecimiento del gobierno democrtico en las 32 entidades federativas mexicanas mediante la construccin de indicadores objetivos que sirvan como insumos para evaluar la gestin pblica y los mecanismos de rendicin de cuentas. Las opiniones, hallazgos y conclusiones son responsabilidad de los autores y no reflejan necesariamente el punto de vista del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

Derechos Reservados. Centro de Investigacin y Docencia Econmicas.

Documento conceptual-metodolgico sobre polticas pblicas de seguridad ciudadana, capacidades institucionales para medir su desempeo y bases para el desarrollo de indicadores en esta materia. Juan Salgado Ibarra CIDE-Divisin de Estudios Jurdicos 1. Acciones De Poltica Pblica Que Pueden Hacer Y Hacen Los Gobiernos Estatales En Materia De Seguridad Ciudadana 1.1 La seguridad pblica y ciudadana como parte del sistema de justicia penal Las entidades federativas en Mxico tienen capacidades institucionales muy diversas en materia de generacin, sistematizacin y utilizacin de informacin relacionada con las polticas de seguridad ciudadana (informacin sobre incidencia delictiva, victimizacin, violencia social, procuracin y administracin de justicia, tctica y operacin policial). Las polticas de seguridad ciudadana forman parte de un conjunto de polticas que se enmarcan en el sistema de justicia penal. El continuum de la justicia penal comprende las siguientes etapas consecutivas: A. La prevencin del delito. mbito de accin primordial de los gobiernos municipales, de sus policas preventivas y de trnsito que generalmente dependen de una Direccin o Coordinacin- General de Seguridad Pblica; complementado con la tarea de las policas preventivas estatales, que son coordinadas por las Secretaras de Seguridad Pblica estatales); las y los agentes de polica preventiva son responsables de las tareas ordinarias de patrullaje, la prevencin y persecucin del delito y de las detenciones en flagrancia; B. La procuracin de justicia. mbito a cargo de las Procuraduras Generales de Justicia de las entidades federativas que incluye la investigacin policial (ministerial), los servicios periciales y el Ministerio Pblico (fiscala). Los delitos del fuero comn son investigados por el Ministerio Pblico estatal y los 1

delitos del fuero federal estn bajo la jurisdiccin del Ministerio Pblico federal, a cargo de la Procuradura General de la Repblica. A diferencia de los arreglos legislativos e institucionales en la mayora de los regmenes democrticos, las procuraduras estatales y la federal dependen de los respectivos poderes ejecutivos, sin gozar de plena autonoma. C. La administracin de justicia. A cargo de los Poderes Judiciales estatales y del Poder Judicial de la Federacin. Dependiendo del tipo de delito (fuero comn o federal). Los Poderes Judiciales estatales se organizan en torno a un Tribunal Superior de Justicia, de acuerdo a lo establecido por cada constitucin estatal, aunque siguen en lo general el modelo federal. Por lo tanto, hay una gran diversidad de modalidades organizativas de estos poderes en los Estados mexicanos. El Poder Judicial de la Federacin est compuesto por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, el Consejo de la Judicatura Federal, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, los Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y los Juzgados de Distrito. D. La ejecucin de sentencias (sistema penitenciario). A cargo de los poderes Ejecutivos estatales y federal. Si bien est en marcha una reforma al sistema de justicia penal que desarrollar la figura de Juez de Ejecucin de Sentencias y que buscar garantizar el respeto a los derechos de las personas en reclusin, la administracin de los centros penitenciarios y la poltica penitenciaria nacional sigue siendo responsabilidad del Ejecutivo, aunque cada vez con mayor escrutinio del Poder Judicial. Las polticas de seguridad pblica y seguridad ciudadana se circunscriben principalmente a la etapa de prevencin del delito; sin embargo, es necesario tomar en cuenta el entorno ms amplio del sistema de justicia penal y las distintas etapas en este

continuum, ya que si los actores en las distintas etapas del proceso penal no realizan adecuada y eficientemente su trabajo, generan incentivos negativos para que las policas preventivas e investigadoras (las/os protagonistas de la instrumentacin de las polticas de seguridad pblica y seguridad ciudadana) realicen adecuadamente su labor. Por ejemplo, si el Ministerio Pblico no realiza adecuadamente las consignaciones de las personas detenidas, se genera un entorno de impunidad que no incentiva a las policas preventiva e investigadora a cumplir cabalmente con sus respectivas tareas de patrullaje, detencin, preservacin de la escena del delito e investigacin delictiva. Las etapas del sistema de justicia penal mexicano constituyen un continuum no slo por la concatenacin de sus funciones, sino por la interdependencia que hay en las tareas de sus agencias. Por lo tanto, la evaluacin de las polticas de seguridad pblica y ciudadana no puede aislarse a las policas y requiere la consideracin de los otros actores en este complejo sistema, que comprende la coordinacin de distintos rdenes de gobierno (municipal, estatal y federal) y de los poderes Ejecutivo y Judicial estatales y federales. Por lo tanto, al evaluar las polticas de seguridad pblica y ciudadana en las entidades federativas mexicanas es importante considerar que en Mxico se est instrumentando un proceso de reforma al sistema de justicia penal federal, que inici con la reforma legislativa en esta materia en junio de 2008, con un periodo de instrumentacin (vacatio legis) de ocho aos. La reforma integral al sistema de justicia penal transformar la actuacin de los distintos actores en los mbitos de la prevencin del delito, la procuracin de justicia, la administracin de justicia y la ejecucin de sentencias, as como las capacidades de las instituciones involucradas en estos mbitos. Esta reforma federal fue precedida por procesos estatales de reforma a los sistemas de justicia penal que han tenido distintos

grados de avance en el mbito local. Los Estados que ms han avanzado en este terreno son Chihuahua, Oaxaca, Nuevo Len, Zacatecas, Estado de Mxico y Chiapas. Los primeros Estados en reformar sus sistemas de justicia penal adems de hacerlo de una manera integral contemplando figuras de defensa pblica, cambios estructurales en la procuracin y administracin de justicia- fueron Chihuahua y Oaxaca. Estas son las entidades mexicanas que tienen ms experiencia acumulada en la materia, ya que cuentan con el mayor nmero de audiencias y juicios orales bajo la estructura del nuevo sistema. Asimismo, las/os operadores locales del sistema han sido capacitados por contrapartes internacionales, principalmente chilenas. Los acuerdos polticos que condujeron a las reformas en ambos Estados iniciaron en 2005; las reformas normativas tuvieron lugar en 2006 (las principales reformas de primera generacin en estos Estados fueron a los cdigos penales, de procedimientos penales, leyes orgnicas del Poder Judicial, de la Procuradura General de Justicia, de la Secretara de Gobierno para crear la defensora pblica y la ley de la Secretara de Seguridad Pblica local para la ejecucin de medidas cautelares) y los nuevos sistemas de justicia penal entraron en vigor en 2007, un ao y medio antes de la aprobacin de la reforma federal. Nuevo Len, Zacatecas, el Estado de Mxico y Chiapas son otros Estados (entre los trece que actualmente llevan a cabo reformas a su sistema de justicia penal) que iniciaron tambin este proceso antes de las reformas federales en la materia. Si bien en este ltimo grupo de Estados las reformas no han sido tan integrales -como en Chihuahua y en Oaxaca- es importante sealar que cuentan con valiosas experiencias de instrumentacin. Estas reformas tienen un impacto directo en las polticas de seguridad ciudadana local y federal, por lo tanto, tambin implicarn cambios fundamentales en la manera de evaluar sus procesos operativos y el impacto de sus actividades. Tomando en cuenta la

diversidad de las capacidades institucionales locales y los distintos grados de avance de las reformas en las entidades federativas, se deben disear instrumentos de medicin e indicadores que permitan hacer comparaciones y establecer parmetros de registro que se puedan enriquecer con el tiempo.

1.2 La seguridad ciudadana y sus principales lneas de poltica pblica El paradigma de la seguridad ciudadana La seguridad pblica y la seguridad ciudadana son paradigmas de accin gubernamental y ciudadana para hacer frente a los problemas de delincuencia comn y desorden pblico. Tanto el artculo 21 constitucional como diversos ordenamientos secundarios establecen que la seguridad pblica es una funcin esencial del Estado mexicano. Desde una perspectiva poltica, tambin se concibe a la preservacin de la seguridad pblica como una de las principales funciones de las instituciones estatales. El paradigma de la seguridad pblica es fundamentalmente estadocntrico, concibiendo a las instituciones estatales como responsables directas de la seguridad. Es un paradigma que funciona tanto en regmenes autoritarios como democrticos que centra sus acciones en el mantenimiento de la paz y el orden pblicos y en la prevencin situacional del delito. La mayor parte de sus polticas se dirigen a la preservacin de la gobernabilidad y la operacin de las instituciones estatales. De acuerdo con Fernando Carrin, el paradigma de seguridad pblica define a la violencia como un problema de orden pblico, que erosiona las instituciones estatales y que estos problemas son causados por un enemigo interno. El esquema de la seguridad pblica se define, por tanto, por la triloga seguridad-justicia-crcel.1

F. Carrin, La seguridad ciudadana en Amrica Latina y Europa, Qurum. Revista Iberoamericana de Ciencias Sociales, nm. 12, otoo de 2005, p. 26.

Este paradigma ha sido el predominante en Amrica Latina hasta la dcada de 1980, cuando distintos pases de la regin se involucraron en procesos integrales de reforma policial que siguieron las lneas filosficas y operativas de la seguridad ciudadana. Los ejemplos ms destacados son Chile (con la reforma de los carabineros) y Colombia (con la reforma de la Polica Nacional de Colombia, acompaada de ambiciosos programas locales de seguridad y convivencia ciudadana, principalmente en Bogot). En contraste con la seguridad pblica, el paradigma de la seguridad ciudadana se basa en una perspectiva antropocntrica. Es decir, ubica a la ciudadana en el centro de las polticas de seguridad y adopta una visin transversal de derechos humanos que concibe a la seguridad como un derecho inalienable e involucra activamente a la ciudadana en la bsqueda de soluciones para ejercer ese derecho y a las instituciones estatales para garantizarlo. Asimismo, el paradigma de seguridad ciudadana abandona la visin estadocntrica de la seguridad pblica y la seguridad nacional, en la que las instituciones estatales son las nicas responsables de las polticas de seguridad adoptando estrategias que corresponsabilizan a la ciudadana para participar en el diseo, instrumentacin y evaluacin de estas polticas. El paradigma de seguridad ciudadana parte de una visin integral de convivencia ciudadana como motor de la reconstruccin del tejido social en municipios y Estados, elemento indispensable para prevenir los delitos y para generar entornos ms seguros. La doctrina latinoamericana de la seguridad ciudadana, desarrollada ampliamente en Chile, Brasil (Sao Paulo, Belo Horizonte) y Colombia (Bogot, Cali y Medelln), comprende una serie de polticas pblicas policiales y no policiales para recuperar espacios pblicos, la confianza ciudadana y la civilidad.

El trmino seguridad comunitaria es ms propio del mbito anglosajn, pero es la base conceptual y la inspiracin de los proyectos que han mejorado la seguridad y la percepcin de inseguridad en distintas ciudades latinoamericanas, principalmente en Bogot. El concepto de seguridad comunitaria describe una asociacin de distintos sectores en el mbito local para lograr una reduccin en la incidencia delictiva y el desorden. Los proyectos de seguridad comunitaria tambin comprenden esfuerzos para reducir el temor al delito (percepcin delictiva) entre la poblacin local, as como la promocin y el eventual logro de sociedades ms seguras basadas en la recuperacin del espacio pblico y el mejoramiento de las condiciones de convivencia ciudadana.

Las polticas pblicas de la seguridad ciudadana A continuacin se agrupan las principales polticas pblicas que comprende el paradigma de la seguridad ciudadana, en distintos ejes temticos. Combate efectivo a la delincuencia: cooperacin institucional en los tres rdenes

de gobierno mediante mecanismos robustos y sistemas homogneos de informacin policial. Disminucin de los ndices delictivos mediante el incremento de la vigilancia y prevencin, instrumentacin de operativos conjuntos y el incremento en el nmero de elementos policiales destinadas/os a la vigilancia y proteccin de los mbitos locales: municipios y Estados. La estrategia federal para el combate a la delincuencia que coordinan la Secretara de Seguridad Pblica federal y el Sistema Nacional de Seguridad Pblica retoman varios de estas polticas pblicas en sus documentos rectores. Sin embargo, el nfasis de la estrategia federal es el combate a la delincuencia organizada y la reforma de las policas federales, por lo tanto, no se basa en una estrategia integral de seguridad ciudadana.

Convivencia para la prevencin: recuperacin de espacios de interaccin social

mediante la creacin de entornos seguros de convivencia familiar, incremento de la capacidad de los mecanismos electrnicos de vigilancia, cobertura de seguridad en los espacios escolares e incremento en el patrullaje en regiones con mayores ndices delictivos. Contribucin en la construccin de una ciudadana informada para la prevencin de adicciones, mediante la generacin y consolidacin de programas enfocados en la intervencin temprana, la rehabilitacin de jvenes y la prevencin dirigida a menores en riesgo. Estos esquemas de convivencia implican la combinacin de estrategias de prevencin situacional (respondiendo a riesgos de lugares, actores y oportunidades delictivas) y de prevencin social (respondiendo a las causas estructurales de desigualdad que genera la incidencia delictiva). Mejora de equipo e infraestructura: procurar la eficacia en la prestacin del

servicio de seguridad y proteccin ciudadana por medio del incremento y renovacin de tecnologa y equipo de proteccin. Las innovaciones tecnolgicas deben ir acompaadas de estrategias para su uso inteligente, como los atlas de riesgos y los diagnsticos que permitan concentrar recursos policiales y no policiales en reas de intervencin que tengan incidencia contundente en la prevencin y disminucin de la actividad delictiva. Profesionalizacin, certificacin y dignificacin de los cuerpos policiales:

Desarrollo profesional y humano de los cuerpos policiales a travs de la instrumentacin de sistemas transparentes y confiables de reclutamiento y formacin integral, adems de establecer incentivos para la formacin profesional. Otro tipo de polticas pblicas en este rubro estn dirigidas a la consolidacin de la institucionalidad y la calidad por medio de la certificacin de los procesos de las instituciones estatales y municipales de seguridad. En Mxico, las policas estatales y

municipales estn sujetas a los mecanismos de control de confianza del Sistema Nacional de Seguridad Pblica y de varios sistemas estatales que funcionan en la actualidad. Sin embargo, este enfoque sigue siendo limitado y se basa en la responsabilizacin individual de los elementos que son calificados como no ntegros, pero no en la identificacin de problemas estructurales en las instituciones y en la cadena de mando. Haciendo la analoga de una institucin policial con un barril de manzanas, el actual sistema de control de confianza se concentra en las manzanas podridas, en lugar de analizar la condicin del barril que permite que esas manzanas se pudran. Participacin ciudadana: polticas pblicas para fomentar la participacin activa

de la ciudadana en la prevencin situacional y social del delito y los procesos de apropiacin de la ciudadana de aspectos culturales de seguridad y de la cultura de la legalidad. Polticas de informacin. El paradigma de seguridad ciudadana se basa en la

generacin, sistematizacin y utilizacin inteligente de la informacin delincuencial y de gestin policial. Tanto la federacin, como el Distrito Federal, varios Estados y municipios han realizado inversiones cuantiosas para modernizar sus sistemas informticos, comprando en muchos casos la licencia del sistema COMPSTAT (Computarized Statistics) originado en la Polica de Nueva York y los requerimientos tecnolgicos para su operacin. Sin embargo, an es necesario generar y homologar estndares e indicadores para que la informacin sea comparable entre entidades e instituciones (policas preventivas vs. Ministerio Pblico, por ejemplo) Plataforma Mxico busca integrar la informacin delictiva en los tres mbitos de gobierno y estandarizar los sistemas de registro y reporte, pero todava no lo ha logrado.

1.3 Los modelos de reforma policial y la seguridad ciudadana Como se ha sealado anteriormente, las estrategias de seguridad ciudadana requieren de una serie de polticas pblicas policiales y no policiales para generar entornos comunitarios ms seguros, basadas en la convivencia ciudadana y el respeto a la cultura de la legalidad. Es decir, buscan romper el tradicional binomio de policas contra ladrones que caracteriza las perspectivas ms conservadoras de seguridad pblica. Sin embargo, la presin que ha ejercido el incremento cuantitativo en la actividad delictiva y la transformacin cualitativa en la naturaleza de los delitos de alto impacto que han aumentado su frecuencia en los ltimos 15 aos en Mxico, ha llevado a los municipios, los Estados y la federacin a priorizar las acciones de respuesta policial a los problemas de inseguridad. Es importante sealar que estos esfuerzos no siempre siguen modelos acordes con la seguridad ciudadana. En particular, la creciente militarizacin de la seguridad pblica es contradictoria con el paradigma de la seguridad ciudadana. Actualmente, se instrumentan dos grandes lneas de poltica pblica que fomentan la militarizacin de la seguridad pblica. Por una parte como se destaca ampliamente en medios de comunicacin masiva- el gobierno federal sigue una poltica de participacin del Ejrcito y la Armada en operativos conjuntos con las policas federales para combatir frontalmente a las organizaciones de la delincuencia organizada, principalmente al narcotrfico. Por otra parte, hay una lnea de poltica pblica menos visible, pero con mayor efecto en el largo plazo, que consiste en la creciente participacin de elementos militares como mandos medios y superiores en instituciones policiales municipales, estatales y federales. Esta ltima lnea de poltica ha tenido un efecto contundente en la generacin de programas de formacin policial diseados bajo una visin castrense, en el diseo e

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instrumentacin de polticas dirigidas a eliminar enemigos, dejando de lado la prevencin del delito y el restablecimiento del tejido social. Las polticas pblicas que han permitido la militarizacin de la seguridad pblica en Mxico tienen varias consecuencias negativas. En primer lugar, violentan la relacin cvico-militar en tiempos de paz. Al no tener una temporalidad clara, ni una estrategia de salida del Ejrcito y la Armada, no hay incentivos ni calendarios claros para reformar y democratizar a las fuerzas policiales en el pas. En segundo lugar, se genera un entorno de mayor opacidad y menores oportunidades para una efectiva rendicin de cuentas, ya que las/os elementos militares son an menos proclives a rendir cuentas de sus acciones que las/os elementos policiales. En tercer lugar, la falta de formacin del Ejrcito y la Armada para tratar problemas de seguridad pblica/ciudadana han generado recurrentes violaciones a los derechos humanos, que han sido documentados por instituciones nacionales y extranjeras.2 A continuacin se describen brevemente tres modelos de reforma policial democrtica que pueden servir como referente para el desarrollo de indicadores para medir el desempeo de las polticas de seguridad en Mxico. Los modelos de reforma policial congruentes con el paradigma de seguridad ciudadana se basan en el desarrollo de polticas integrales y multidimensionales, fundadas en preceptos normativos coherentes con una visin preventiva y no punitiva a ultranza.3 Considerando la generacin de este tipo de polticas, Geoff Dean identifica cuatro puntos cruciales para impulsar la reforma democrtica de los cuerpos policiales:
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El 23 de noviembre de 2009, la Corte Interamericana de Derechos Humanos emiti una sentencia contra el Estado mexicano en el Caso Radilla Pacheco vs. Estados Unidos Mexicanos. El caso fue llevado ante la Corte por la presunta desaparicin de Rosendo Radilla Pacheco por parte del Ejrcito en el estado de Guerrero. La sentencia de la Corte Interamericana encuentra culpable al Estado mexicano, sealando que no debe recurrirse a la justicia militar para juzgar violaciones a los derechos humanos y que los elementos del Ejrcito que incurran en esas violaciones deben llevar sus procesos ante juzgados civiles. 3 Luca Dammert y John Bailey desarrollan una interesante discusin sobre este tema, comparando distintas experiencias latinoamericanas. J. D. Bailey y L. Dammert, Public Security and Police Reform in the Americas, Pittsburg, University of Pittsburg Press, 2006, pp. 14 y ss.

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a)

Adoptar medidas concretas para avanzar sistemticamente hacia la prevencin del delito. Es decir, desarrollar estrategias proactivas que trasciendan la dinmica de slo arrestar en flagrancia.

b)

Que las detenciones de la polica preventiva generen informacin para poder mejorar las capacidades de la polica a cargo de la investigacin criminal.

c)

Triangular la informacin sobre patrullaje (informes de parte) para posteriormente convertirla en inteligencia y evidencia criminal.

d)

Identificar patrones delincuenciales y desarrollar una serie de metas proactivas para evitar la repeticin de esos delitos.4 Dean parte de la premisa de que las reformas policiales que no transforman a

fondo la operacin tctica del polica en la calle son slo esfuerzos retricos. Los cuatro puntos que seala Dean orientan hacia el desarrollo de indicadores de gestin en cuatro reas: estrategias proactivas de polica generacin de informacin a partir de las detenciones policiales uso inteligente de esa informacin y la identificacin de patrones delincuenciales. Las instituciones policiales y de justicia en las entidades federativas mexicanas enfrentan una severa crisis de legitimidad y confianza. Sin embargo, este problema no es exclusivo de Mxico. A lo largo del siglo pasado, las instituciones policiales de varios pases desarrollados enfrentaron tambin crisis de confianza y muchas de ellas siguen siendo cuestionadas por la sociedad civil. Las iniciativas de reforma policial en la mayora de los pases desarrollados responden a demandas sociales para mejorar el servicio de polica y para ciudadanizar las polticas de seguridad.

El modelo de polica comunitaria o de proximidad

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G. Dean, Police Reform: Rethinking Operational Policing, Journal of Criminal Justice, vol. 23, nm. 4., p. 340.

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La respuesta ms frecuente a estos retos ha sido la generacin de esquemas de polica comunitaria, o polica de proximidad, es decir, transformar los modelos de patrullaje y prevencin del delito para que la gestin de las/os agentes policiales sea ms cercana a la ciudadana. La mayora de los modelos de polica de proximidad alrededor del mundo se basan en mejorar la calidad de los contactos entre policas y ciudadanas/os; generar canales de comunicacin amplios y directos para fomentar la denuncia del delito por parte de la ciudadana, as como lograr que la polica produzca mejor informacin y propiciar condiciones de transparencia por parte de las/os agentes policiales. De acuerdo con Mark Ungar, la polica comunitaria se caracteriza por los siguientes principios: -Descentralizacin geogrfica del despliegue operativo. -Formacin y educacin continua. -Autonoma de mandos medios. -Consulta con la ciudadana. -Insercin de la ciudadana en labores concretas de prevencin. -Reformas judiciales. -Acceso a la informacin. -Prevencin social del delito. -Orientacin a resolver problemas (proactividad).5 Las iniciativas de acercamiento entre policas y ciudadanas/os se han desarrollado en varias partes del mundo, incluyendo Amrica Latina (Bogot, Lima, Santiago de Chile) y Mxico (Chihuahua, Guadalajara, Distrito Federal, Naucalpan, Cd. Nezahualcyotl, Quertaro). Sin embargo, los modelos de polica comunitaria no slo implican mayor cercana entre policas y ciudadanas/os, sino una transformacin radical
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M. Ungar, The Current State of Community Policing in Latin America, Washington DC, Latin American Development Bank, pp. 1-2.

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en los procesos de toma de decisiones en las instituciones policiales: requieren que la mayor parte de las decisiones en materia de gestin operativa y despliegue tctico se tomen por los oficiales de menor jerarqua en consulta con la ciudadana, de tal manera que los mandos medios y superiores slo desempean un papel de gestores para llevar a cabo esas decisiones institucionalmente. Uno de los elementos ms revolucionarios y difciles de instrumentar del modelo de polica comunitaria es que los mandos medios dejen de tomar decisiones, y que permitan que los elementos operativos tomen esas decisiones en conjunto con la ciudadana. David Bayley, uno de los principales estudiosos de los modelos de polica comunitaria, ha realizado estudios comparados sobre las experiencias de polica de proximidad en varios pases y ha concluido que en Australia, Canad, Estados Unidos, Japn y el Reino Unido, la mayor parte del trabajo cotidiano policial responde a las necesidades de la ciudadana y no de los mandos.6 No obstante, los nicos dos pases donde se han instrumentado de manera completa y radical los esquemas de polica comunitaria son Japn y Singapur. En ambas sociedades se ha invertido la pirmide de toma de decisiones, permitiendo que sean las/os ciudadanas/os y las/os policas de menor jerarqua quienes tomen decisiones operativas y estratgicas para la prevencin del delito, dejando a los mandos medios y superiores un papel de facilitadores para llevar a la prctica esas decisiones.7 La transformacin institucional que requieren esos modelos necesita romper las inercias de poder en las cadenas de mando policiales, por lo tanto, en el mediano plazo no tiene posibilidades realistas de aplicacin en la mayor parte de Mxico. El modelo de polica comunitaria, en su concepcin como tipo ideal, encuentra serios obstculos en el hecho de que la labor policial se desarrolla en un entorno poltico que no puede
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D. Bayley, Democratizing Police Abroad: What to Do and How to Do It, Washington, US Department of Justice, pp. 16 y ss. 7 Ibidem.

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abstraerse de luchas de poder y la complejidad del fenmeno delictivo en Mxico. Consecuentemente, es necesario tomar en cuenta las variables polticas y los entornos de conflictividad en que se instrumentan. Michael Kempa considera que una condicin inicial para reformar democrticamente a las instituciones de polica es la generacin de entornos institucionales ampliamente deliberativos que permitan el intercambio de opiniones vertidas por grupos de poder. La diversidad de opiniones debe gestionarse a partir de negociaciones sobre el tipo de polica que se quiera desarrollar con base en las coincidencias de estos grupos que, en ltima instancia, son coincidencias sobre el modelo de sociedad democrtica que buscan.8 A diferencia de varios modelos tericos de polica comunitaria, la posicin de Kempa no obvia las tensiones implcitas en las relaciones de poder a partir de la formulacin de polticas de seguridad y propone una alternativa conciliadora entre los intereses de quienes formulan las polticas y los grupos excluidos. En cierta medida, el Sistema Nacional de Seguridad Pblica ha contribuido a generar un mayor dilogo en este terreno entre gobiernos estatales y el gobierno federal; sin embargo, an es necesario ampliar este espacio de tal manera que sea ms abierto y representativo de los gobiernos municipales. Alice Hills reconoce que el motor de estos procesos es la voluntad poltica y la ganancia concreta que pueda representar la reforma policial para un grupo en el poder. La mayora de las iniciativas retricas de reforma policial tienden a enfatizar los puntos ms populares para el electorado y la parte tcnica de la reforma policial, minimizando los elementos de conflictividad que se necesitan para su instrumentacin. Por lo tanto,

M. Kempa, Tracing the Diffusion of Policing Governance Models from the British Isles and Back Again: Some Directions for Democratic Reform in Troubled Times, Police Practice and Research, vol. 8, nm. 2, mayo de 2007, p. 108.

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se requiere un liderazgo poltico efectivo y certero que enfrente los riesgos y conflictos que conllevan las reformas.9 En este punto coincide Hugo Acero cuando afirma que uno de los elementos de xito de la reforma policial en Bogot fue el compromiso del ms alto nivel de gobierno (el alcalde o jefe de gobierno en el mbito local) con la transformacin de la polica.10 El modelo de polica tiene un impacto directo en los equilibrios de poder en una sociedad y representa la soberana e identidad cultural de un rgimen.11 Por lo tanto, las iniciativas de reforma policial tambin dependen del entorno ideolgico y pragmtico de la poltica partidista. Ante la complejidad de los problemas polticos que se deben sobrellevar para que una reforma policial sea exitosa, Samuel Walker parte de una posicin pesimista al preguntarse: podrn alguna vez en realidad cambiar las instituciones policiales?, es decir, tienen remedio? Walker procede a responder con una serie de elementos operativos necesarios para la reforma democrtica de la polica: cambio organizacional; control de las actividades de los policas en la calle (el mayor reto para cualquier institucin policial); recoleccin sistemtica y anlisis de informacin; combinacin de mecanismos internos y externos de rendicin de cuentas.12 Los modelos y las estrategias policiales de proximidad con la ciudadana generalmente surgen como una respuesta a la creciente desconfianza que siente la ciudadana ante la actuacin de las fuerzas responsables de la seguridad. La mayora de los proyectos de polica de proximidad en el mundo se instrumentan una vez que la sociedad civil reclama transformaciones sustanciales en las policas locales como

A. Hills, Police Reform in Post-Colonial Societies, Ginebra, Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces, 2001, p. 4. 10 H. Acero, Los gobiernos locales y la seguridad ciudadana, Bogot, Polica Nacional de Colombia, 2005, p. 65. 11 M. Kempa, op. cit., p. 111. 12 S. Walker, The New World of Police Accountability, Thousand Oaks, SAGE, 2005, pp. 14-16.

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consecuencia de graves abusos o violaciones a los derechos humanos. De esta manera, las experiencias de polica de proximidad en Ro de Janeiro (reformas a la Polica Militar), Los ngeles (creacin de instancias de supervisin civil y controles internos para LAPD), Nueva York (purga y reforma integral del NYPD) y el Distrito Federal (creacin de las Unidades de Proteccin Ciudadana de la SSPDF), buscan legitimar la accin de instituciones policiales de las que la poblacin local no slo desconfa, sino a las que incluso teme. Uno de los esfuerzos acadmicos que ms profundamente ha analizado el modelo de polica comunitaria en la teora y la prctica es el libro llamado The New Blue Line (La nueva lnea azul, 1986) de Jerome Skolnick y David Bayley. Ambos autores acuan en este libro la frase reciprocidad polica-comunidad. Esta frase, como es utilizada por tales autores, tiene implicaciones prcticas, de actitud y organizativas.13 En su dimensin prctica, la reciprocidad significa que la polica debe involucrar a la comunidad en el cumplimiento de su misin. De esta manera, la reciprocidad tiene lugar cuando se conjuntan las perspectivas policial y ciudadana para enfrentar el fenmeno delictivo y los problemas que ms preocupan a la comunidad. En trminos de actitud, la reciprocidad significa que las y los agentes de polica deben tener un genuino convencimiento de que la ciudadana desempea un papel central en la prevencin del delito. Para llevar a la prctica esta nueva actitud se necesitan dos acciones paralelas: por una parte, se debe formar a las/os agentes para que desarrollen esta sensibilidad y, por otra, se deben establecer las polticas de comunicacin adecuadas para que la ciudadana pueda identificar este cambio de actitud.

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Jerome H. Skolnick y David H. Bayley, The New Blue Line: Police Innovation in Six American Cities, Nueva York, Free Press, pp. 211 y 212, cit. por Carl B. Klockars, The rhetoric of community policing en T. Newburn, Policing. Key Readings, Devon, Willan Publishing, 2006, p. 449.

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Finalmente, en el mbito organizacional la reciprocidad polica-comunidad implica que tanto policas como ciudadanas y ciudadanos co-participen en el diseo de polticas de prevencin del delito. En contraste con la visin tradicional y ms legalista de la funcin policial, el modelo de polica comunitaria implica que organizativamente la polica pueda aprender de la comunidad, al tiempo que le rinde cuentas. De acuerdo con Wes Skogan y Susan Hartnett, el modelo de polica comunitaria es un proceso ms que un producto.14 Asimismo, Hugo Frhling seala que los cambios organizativos asociados a la polica comunitaria buscan promover ejecutivos que tomen riesgos, que tengan calidades empresariales y que puedan incentivar a los policas a perfeccionarse y a actuar innovadoramente.15 Finalmente, Robert Trojanowicz y Bonnie Bucqeroux, acadmicos

estadounidenses pioneros en la investigacin sobre polica comunitaria, establecen un listado de elementos que se deben verificar en las instituciones policiales que estn instrumentando un modelo comunitario, para medir su avance.16 La mayora de los elementos que se incluyen en ese listado ya han sido tratados en los prrafos anteriores, slo resta hacer mencin al cdigo de tica. ste debe hacer referencia a los fundamentos ontolgicos en los que se basa el modelo de polica comunitaria y debe convertirse en un referente para la relacin polica-ciudadana.17 Son pocas las instituciones policiales en municipios y Estados Mxico que tienen un cdigo de tica. El desarrollo de este cdigo podra ser un indicador de compromiso con una gestin responsable y con el respeto a los derechos humanos.

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W. Skogan y S. Hartnett, Community Policing in Chicago, en ibid., p. 428. H. Frhling, Polica comunitaria y reforma policial en Amrica Latina, cul es su impacto?, Santiago de Chile, CESC, 2003, p. 11. 16 R. Trojanowicz y B. Bucqeroux, Community Policing: How to Get Started, Cincinnati, Anderson Publishing, 2a ed. 1998, p. 1. 17 Loc. cit. 16.

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Modelo policial de orientacin hacia la resolucin de problemas (problem-oriented policing) El modelo policial de orientacin hacia la solucin de problemas comprende el desarrollo de estrategias para un amplio rango de actividades delincuenciales y no delincuenciales que son parte de las tareas de la polica. Este modelo se cimenta en una aproximacin crtica, analtica y basada en evidencia a la clasificacin de problemas especficos, a la identificacin de las condiciones que producen y reproducen esos problemas y a la seleccin de soluciones ticas que puedan ser instrumentadas por la polica o por otros actores para mitigar o eliminar esos problemas.18 El modelo policial de orientacin hacia la solucin de problemas (problemoriented policing) fue concebido por Herman Goldstein, un acadmico estadounidense que fue asesor del Departamento de Polica de Chicago. Goldstein empez a desarrollar estas ideas en 1979, aunque la evolucin hacia un modelo policial ms definido tuvo lugar hacia 1990. De acuerdo con este autor, la polica debe concentrar sus esfuerzos en los problemas que la ciudadana espera que le resuelva esta instancia o el gobierno local. Este modelo parte del supuesto de que la polica, por lo tanto, se debe involucrar en asuntos tan diversos como la bsqueda de menores desaparecidos, falsas alarmas y problemas de convivencia urbana.19 Las respuestas a estos problemas en muchas ocasiones requieren la transferencia de responsabilidad a otra agencia municipal o estatal (DIF, bomberos, etc.), pero en primer lugar son las/os agentes de polica quienes identifican el problema (es decir, son los primeros respondientes), tienen contacto regular con la ciudadana y canalizan sus preocupaciones hacia quienes las pueden resolver.

18 19

T. Newburn y P. Neyroud, Dictionary of Policing, Devon, Willan Publishing, 2008, p. 225. H. Goldstein, Improving policing: a problem-oriented approach, en T. Newburn, Policing, pp. 392 y 393.

19

Para Goldstein, la aplicacin de la ley es un medio para alcanzar la misin policial, pero considera que en la mayora de las agencias se le confunde con un fin. Este autor prioriza la solucin de problemas sobre la aplicacin de la ley, basndose en un enfoque preventivo que debe tener efectos de disuasin delictiva en el mediano y largo plazos. La consulta a la ciudadana y la colaboracin interinstitucional que requiere la solucin de un problema en el mbito municipal generan un campo de aprendizaje muy amplio para la polica y favorecen la formacin de sinergias para construir comunidades ms seguras. En el sitio de Internet del Centro para la Polica Orientada a Resolver Problemas (Center for Problem-Oriented Policing) de Estados Unidos se definen los siguientes principios de este modelo: Los problemas son la unidad bsica de trabajo policial, en lugar de un delito, un caso, llamadas telefnicas o incidentes. Un problema es algo que preocupa o causa dao a la ciudadana, no slo a la polica. Enfrentar problemas significa ms que encontrarles soluciones rpidas: requiere tratar las condiciones que generan esos problemas. Los agentes de polica deben sistemticamente analizar problemas antes de tratar de resolverlos. La institucin tambin debe desarrollar rutinas para analizar problemas. El anlisis de los problemas debe ser integral, aunque no necesariamente debe ser complejo. Los problemas se deben describir de manera precisa y se deben desagregar en sus distintos componentes, ya que los problemas no siempre son lo que parecen al principio.

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Se debe comprender que hay varios intereses en riesgo detrs de un problema. Hay personas y grupos de personas que son afectados de manera diferenciada por un problema especfico y que tienen ideas distintas de cmo solucionarlo.

Se debe comprender la manera en que el problema est siendo tratado y se deben admitir abiertamente los lmites de esas soluciones para poder proporcionar una mejor respuesta.

Inicialmente se deben considerar todas las posibles respuestas a un problema, con el fin de no coartar ninguna que tenga potencial de ser efectiva. Las respuestas que se sugieran debern proceder del anlisis de la situacin. Estas respuestas no se deben limitar al arresto, aunque tampoco deben descartarlo.

La polica debe tratar de resolver problemas de manera proactiva en lugar de slo reaccionar a sus consecuencias dainas.

El departamento de polica debe incrementar la libertad de los agentes de polica para tomar decisiones importantes. Al mismo tiempo, stos deben rendir cuentas de sus decisiones.

La efectividad de las nuevas respuestas debe ser evaluada, para que sus resultados puedan ser compartidos con otros agentes de polica y personal de la corporacin, de tal manera que se comparta sistemticamente informacin sobre lo que funciona y lo que no.20 Adems de la deteccin de problemas comunitarios, un modelo integral debe

considerar la identificacin y correccin de problemas en la gestin policial. De acuerdo con Samuel Walker, es necesario desarrollar sistemas de Intervencin Temprana (IT) para identificar en los elementos policiales problemas de conducta y de gestin que tienen potencial de crecer y generar conflictos mayores. Walker afirma que los sistemas

20

www.popcenter.org

21

de IT surgieron de la necesidad de apoyar a las reas de quejas o atencin ciudadana, ya que en la mayora de las corporaciones policiales estas reas tienen poco personal o un solo agente a su cargo. Esta posicin en ingls se conoce como el problem officer o el agente que se encarga de lidiar con los problemas de quejas.21 El sistema de IT es una herramienta de manejo de base de datos que est diseada para identificar a oficiales cuya actuacin se muestra problemtica para decidir sobre la pertinencia de una intervencin, que generalmente consiste en asesora o capacitacin con el objeto de corregir su actuacin. La IT emerge como un mecanismo para asegurar la adecuada rendicin de cuentas.22 El sistema de la IT es temprana, ya que permite identificar problemas de actuacin policial que sugieren que un/a agente est enfrentando problemas con la ciudadana. La mayor contribucin del sistema IT es su capacidad para identificar patrones de actuacin o comportamiento y para intervenir antes de que los problemas resulten en incidentes graves, como demandas, quejas de la ciudadana sobre el excesivo uso de la fuerza o alguna otra crisis pblica que involucre a la institucin policial. El sistema IT advierte al polica envindole un mensaje informal, aunque muy claro, de que su actuacin requiere mejorar. El sistema IT est oficialmente separado del sistema formal de disciplina, ya que est diseado para mejorar la actuacin del/la oficial a travs de asesora, capacitacin o coaching. El programa de IT no registra la participacin en el archivo personal del agente, aunque s se lleva un registro de participacin por separado por parte de la unidad de Asuntos Internos o por la unidad de estndares profesionales.23

21 22

S. Walker, op. cit., p. 106. S. Walker, Early Intervention Systems for Law Enforcement Agencies: A Planning and Management Guide, US Department of Justice - Office of Police Oriented Services, pp. 3 y 4. 23 Ibidem.

22

El sistema de IT es considerado como una herramienta nica y la ms valiosa para conseguir la rendicin de cuentas, principalmente por su capacidad para monitorear una gran variedad de actividades policiales y para identificar los problemas de actuacin en una etapa temprana. En este sentido, el sistema IT es consistente con los objetivos del modelo de polica comunitaria y del modelo de polica orientada a la solucin de problemas. Estos modelos complementarios generan propuestas para responder a las/os residentes de la comunidad y al mismo tiempo retoman nuevas medidas para la actuacin policial. El sistema IT permite documentar rpidamente la actuacin policial de aquellos que no estn sirviendo a la comunidad efectivamente y provee las bases para ofrecer remedios. La intervencin temprana se basa en el sistema SARA: S Scanning (escaneo): revisin de informacin en la base de datos del sistema IT A Anlisis: identificacin y seleccin de posibles agentes con problemas de comportamiento R Respuesta: intervencin con los agentes seleccionados A Aproximacin/valoracin: revisin postintervencin del desempeo del agente

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El modelo de inteligencia policial (intelligence-led policing) El modelo de inteligencia busca reducir el delito a travs del uso de informacin por parte de las agencias policiales. La informacin se recaba de distintas fuentes y se utiliza para generar inteligencia que las instituciones policiales emplean para disuadir, inhibir o terminar con el comportamiento delictivo. La corporacin policial pionera en generar un modelo de inteligencia policial en el mbito preventivo es el Departamento de Polica de Kent en el Reino Unido, a principios de la dcada de 1990. Sir David Phillips, quien estaba al frente de esa corporacin, bas su modelo de inteligencia en la lgica de generar un esquema proactivo de operacin policial. Su primera accin fue administrativa, moviendo elementos de unidades reactivas hacia tareas proactivas. El carcter proactivo de su estrategia se bas en el hecho de que utiliz informacin de anlisis de inteligencia delictiva para aplicarla a actividades preventivas. Por lo tanto, su siguiente accin fue desarrollar las capacidades para que sus policas pudieran generar y analizar la informacin delictiva en su localidad. Esta estrategia informtica se concentr principalmente en las actividades de delincuentes activos y prolficos, rastreando sus patrones de conducta.24 El xito de este experimento inicial en Kent inspir al Servicio de Inteligencia Criminal Nacional de la Home Office britnica para la creacin del Modelo de Inteligencia Nacional del Reino Unido (National Intelligence Model). En el diseo de este modelo participaron tanto agentes de polica (operativos) como expertas y expertos en inteligencia delictiva de todo el Reino Unido. El Modelo de Inteligencia Nacional ha generado estndares y procesos para asegurar que toda la informacin de inteligencia es fidedignamente obtenida y acuciosamente sistematizada y analizada, de tal manera que

24

J. Ratcliffe, Intelligence-Led Policing, Willan Publishing, Devon, 2008, p. 6.

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pueda servir como una referencia slida para las decisiones estratgicas policiales, para el manejo de riesgos y para el desarrollo de indicadores que permitan medir el desempeo de las instituciones responsables de la seguridad.25 Si bien las labores de inteligencia han sido tarea primordial de las Fuerzas Armadas y de la polica judicial o ministerial en Mxico, las policas preventivas desempean un papel cada vez ms importante en la conservacin de la escena delictiva y la generacin de evidencia, de acuerdo con lo que establece la normatividad que reforma el sistema de justicia penal federal y los procesos locales en varios Estados. Estas reformas normativas generan una serie de cambios operativos en la tcnica policial de los elementos de las Direcciones de Seguridad Pblica estatales, pero no necesariamente en su tctica, que ya se ha consolidado desde hace muchos aos. La tcnica policial es el conjunto de principios y reglas que permiten acciones policiales organizadas y sistemticas. Adems de las tcnicas de defensa policial (tcnicas de golpeo y bloqueo) hay una serie de tcnicas de carcter especficamente preventivo, que se llevan a cabo en las distintas policas estatales mexicanas. Por otra parte, la tctica policial es el conjunto de tcnicas que permiten aplicar la fuerza policial en la medida requerida para alcanzar un objetivo. Dentro de ese gran conjunto de tcnicas, slo algunas estn cambiando a partir de la entrada en vigor del nuevo sistema de justicia penal acusatorio en trece Estados (hasta el momento), y son las tcnicas ms relacionadas con el trabajo de inteligencia e investigacin delictiva. La polica preventiva desempea ya un papel ms protagnico en este mbito y para ello se debe capacitar a las policas estatales.

25

UK National Criminal Intelligence Service, National Intelligence Model, Londres, NCIS, 2000, 12 pp.

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2. Estrategias De Intervencin Que Utilizan Las Entidades Federativas Mexicanas Para La Consecucin De Objetivos De Las Polticas De Seguridad Ciudadana La mayor parte de las buenas prcticas en materia de seguridad ciudadana en Mxico ha tenido lugar en el mbito municipal, a travs de esfuerzos de reforma policial de abajo hacia arriba que han contribuido a legitimar el trabajo policial, mejorar las condiciones locales de seguridad e involucrar a la ciudadana en iniciativas de prevencin del delito. Los esfuerzos ms sostenibles y significativos han tenido lugar en: La Direccin de Seguridad Pblica Municipal de Chihuahua, que ha sostenido un esfuerzo de reforma durante ms de cuatro administraciones municipales continuas, que convirti a esta institucin policial en la primera de Amrica Latina en ser certificada por la Commission on the Accreditation of Law Enforcement, CALEA, de Estados Unidos. La Direccin de Seguridad Pblica de Naucalpan, a partir de la reforma de sus sistemas informativos y de fenomenologa delictiva, el fortalecimiento de la capacitacin de sus elementos y la creacin de proyectos de polica comunitaria. La Direccin de Seguridad Pblica Municipal de Cd. Nezahualcyotl, por medio de programas de acercamiento a la ciudadana, inversin en infraestructura para generar y sistematizar informacin delictiva y la participacin de elementos en programas de formacin profesional en universidades. La Direccin de Seguridad Pblica Municipal de Guadalajara, buscando transversalizar un enfoque de polica comunitaria, mejorando las condiciones laborales de sus policas y la transparencia de su gestin y a travs del establecimiento de un Consejo de Participacin Ciudadana que funciona como control externo de la polica.

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Por otra parte, varios gobiernos estatales en Mxico han invertido en el mejoramiento de las condiciones de sus instituciones policiales. A continuacin se sealan algunas de las mejores prcticas en esta materia.

2.1 La Secretara de Seguridad Ciudadana de Quertaro En 2003, el gobierno estatal de Quertaro cre la Secretara de Seguridad Ciudadana (SSC), que es la primera en el pas que incorpora plenamente y de manera transversal el paradigma de seguridad ciudadana. A partir de la asesora de expertas/os de Canad, Chile, Estados Unidos, Brasil y Colombia, la SSC de Quertaro se ha convertido en un referente nacional en materia de modernizacin policial y polticas pro-democrticas de seguridad. La SSC de Quertaro ha priorizado la formacin de sus mandos medios y la reforma de su Instituto de Capacitacin y Estudios de Seguridad. Todos los mandos medios han pasado por un proceso de formacin integral que comprende el uso de recursos de computacin e informtica, ortografa, tcnica y tctica policial, derechos humanos, resolucin no violenta de conflictos y materias para el desarrollo personal. Asimismo, ha transparentado los sistemas disciplinarios internos a partir de una reforma profunda a su Direccin de Asuntos Internos y a su Consejo de Honor y Justicia, integrando ciudadanas/os a estas funciones. A continuacin se describe el Sistema Argos (Sistema Integral de Alertamiento, Prevencin, Deteccin, Evaluacin, Sancin y Procesamiento de Faltas Policiales) que se instrumenta en la SSC de Quertaro y que es una de las mejores prcticas en materia de reforma policial en Mxico. Argos est concebido como un sistema de procesos (investigaciones y procedimientos de enjuiciamiento), que convierten informacin histrica y jurdica sobre casos disciplinarios reportados (considerando hechos y normas como insumos) en

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resultados consistentes, en resoluciones que implican sanciones y recomendaciones, traducidas en medidas correctivas o preventivas tendientes a optimizar la gerencia policial (productos). Insumos: Informacin histrica (hechos) Informacin jurdica (normas) Procesos Investigaciones y procesos de enjuiciamiento Productos Sanciones Recomendaciones especficas preventivas y de alerta Recomendaciones generales Como modelo integral de rendicin de cuentas, Argos procesa directa o indirectamente dos tipos de controles: por una parte los verticales, que fluyen a lo largo de la cadena policial de mando, en forma descendente de los policas superiores hacia las/os policas subordinados (revistas al estado de fuerza, supervisin radial y recorridos de inspeccin de las unidades y agentes) y en forma ascendente de stos hacia aquellos (bitcoras de servicio, partes de novedades y reuniones de control); y por la otra, los controles horizontales o laterales que atraviesan la cadena de mando en forma transversal, por ejemplo: Controles polica polica (mismo grado); Controles corporacin polica (control de personal, departamento psicolgico) Controles ciudadanos polica (quejas y denuncias ciudadanas) Controles instituciones externas polica (Procuraduras, jueces, ombudsman)

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Entre las limitaciones de Argos, cabe sealar que la informacin de control vertical que se genera y se capta desde el interior de la SSC, en muchos casos ha sido manejada cuantitativa y no cualitativamente; la supervisin descendente ha sido tradicionalmente discrecional y su cobertura ha sido limitada por la extensin y las complejidades del territorio del estado. La generacin de un software que uniformara la generacin de reportes policiales (Sistema de Partes Informativos), complementado con una base de datos especficamente diseada para la gestin disciplinaria, es parte del proyecto Argos y tiende a atemperar esos efectos negativos.26 De la primera fase de instrumentacin, se desprende como aprendizaje, la necesidad de hacer ms eficientes los controles verticales, mejorando el sistema de despliegue de operaciones policacas, por ejemplo; pero tambin fortalecer los controles horizontales, estableciendo un mecanismo de retroalimentacin interior que permita el aprendizaje institucional permanente y ofrezca a la ciudadana un respuesta efectiva a sus demandas de mejora sobre la gestin policial.

2.2 La Conferencia Nacional de Secretarios de Seguridad Pblica Con base en la nueva Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica se cre la Conferencia Nacional de Secretarios de Seguridad Pblica en febrero de 2009. Hasta el momento, han tenido dos logros importantes en materia de reforma policial: a) La creacin del Sistema de Desarrollo Policial (SIDEPOL). SIDEPOL establece los criterios y protocolos para la planeacin, reclutamiento, seleccin, formacin, certificacin, ingreso, permanencia, promocin, estmulos, reconocimientos, disciplina y justicia policial, as como la separacin y retiro de la institucin. Han desarrollado el Programa Rector de Profesionalizacin con planes y programas de
26

Secretara de Seguridad Ciudadana de Quertaro, Sistema Argos. Reporte ejecutivo del proyecto en su fase de implantacin, Santiago de Quertaro, 20 de septiembre de 2009, p. 9.

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estudio. El Sistema se integra por: carrera policial, esquemas de profesionalizacin, rgimen disciplinario y sistema complementario de prestaciones. b) Sistema nico de Informacin Criminal. Es un esfuerzo para integrar toda la informacin y registros de orden delictivo en el pas a este sistema. Las secretaras de seguridad pblica de las entidades federativas y federal aprobaron los protocolos de carga, anlisis, consulta y explotacin de informacin sustantiva a travs de la utilizacin del Informe Policial Homologado como el nico instrumento de reporte policial. El sistema ya est operando en 24 entidades y se encuentra en instrumentacin en las otras ocho. Asimismo, ya est operando en todos los destacamentos de la Polica Federal a lo largo del pas.

Por otra parte, para impulsar la capacidad de conduccin policial se cre y aprob el Sistema de Gestin Operativa, que integra el estado de fuerza de cada institucin policial estatal, armamento, equipo y vehculos. Este sistema integra el Informe Policial Homologado que permite el acceso a las bases de datos nacionales para la deteccin de cruces positivos de informacin sustantiva de orden policial. Adems de georeferenciar las incidencias delictivas con el registro del modo de operacin delictivo. El Sistema de Gestin Operativa proporciona las herramientas para la planificacin del despliegue operativo y la atencin especfica a puntos, zonas o reas de mayor ndice delictivo con informacin en lnea para su combate. En suma, este sistema es la base para la generacin de inteligencia operativa contra el delito. La Conferencia Nacional de Secretarios de Seguridad Pblica tambin acord el establecimiento del Krdex Policial en Plataforma Mxico (Secretara de Seguridad

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Pblica federal) constituyendo el Registro Nacional de Personal de Seguridad Pblica, en esta base de datos se incorporan: Datos Generales. Experiencia Profesional. Servicios y Equipamiento. Desarrollo Acadmico y Profesional. Disciplina y Justicia Policial. Prestaciones. Conclusin del Servicio Se cuenta con el registro de ms de 190 mil elementos de polica de las secretaras de seguridad pblica estatales, con un nivel de actualizacin del personal activo del 83 por ciento. Asimismo, se han registrado aproximadamente 30 mil elementos de la Polica Federal hasta el momento. Considerando que la poblacin policial del pas es cercana a los 500 mil elementos, todava es necesario que esa base de datos crezca e incorpore a las policas preventivas municipales, as como a los elementos de la nueva Polica Ministerial Investigadora (antes AFI) administrada por la PGR.

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2.3 Las Unidades de Proteccin Ciudadana (UPC) en el Distrito Federal En noviembre de 2002 entr en operacin la primera Unidad de Proteccin Ciudadana como parte de una estrategia de la Secretara de Seguridad Pblica del Distrito Federal (SSPDF) para hacer ms eficiente, modernizar y democratizar la gestin de la polica preventiva del Distrito Federal. Despus de siete aos del inicio de este programa se han instalado 35 UPC, incorporando a casi la mitad de los policas preventivos que trabajan en el DF. El programa que establece y mantiene a las UPC es uno de los pocos ejemplos en que coinciden las agendas de la sociedad civil organizada y del Gobierno del DF en materia policial. En el entorno de recrudecimiento de polticas punitivas para combatir a la delincuencia en el Distrito Federal y en otras partes del pas, las UPC representan uno de los ms sobresalientes modelos de modernizacin de la operacin policial en el mbito local en Mxico, sobre todo en trminos de acercamiento de la polica a la ciudadana. Por otra parte, es importante destacar la trascendencia de una iniciativa tan visionaria de reforma policial en el DF, ya que en esta ciudad se encuentra el cuerpo de polica local ms grande de Mxico y Amrica Latina. Cualquier programa de reforma en la polica del DF tiene un fuerte impacto en el modelo policial mexicano: en el mbito cuantitativo, por el vasto nmero de elementos policiales que operan en esta ciudad (uno de cada cinco policas del pas trabaja en la SSPDF) y en el mbito cualitativo, por la trascendencia que tiene la funcin de esta corporacin policial como responsable de la seguridad en la capital del pas. Las UPC son estaciones de polica modelo creadas bajo dos premisas centrales: la redignificacin del trabajo del/la polica preventivo y la colocacin de la ciudadana en el centro del inters de la poltica de seguridad local. Siguiendo tales premisas, las

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UPC deben contar con suficiente infraestructura para facilitar la capacidad de respuesta de sus policas y para generarles mejores condiciones de trabajo. Asimismo, el despliegue y la gestin de sus elementos operativos se deben organizar de acuerdo a polticas de polica de proximidad con la ciudadana. Actualmente hay ms de 20,000 policas preventivos del DF trabajando en UPC. De acuerdo con los lineamientos de las UPC, sus elementos operativos reciben capacitacin especfica para enfrentar la criminalidad en su zona; para conocer y respetar los derechos fundamentales de la ciudadana; para trabajar en coordinacin con asociaciones ciudadanas, para prevenir el delito y aplicar la ley.27 Las UPC reivindican varios derechos de las y los policas, empezando por los laborales. Asimismo, la estrategia de las UPC comprende el apoyo legal para garantizar el debido proceso judicial cuando las/os policas enfrentan cargos y apoyo logstico para que las/os policas realicen sus actividades con mayor seguridad.28 Dos subsecretaras en la SSPDF cuentan con facultades expresas para atender asuntos relacionados con las UPC: Desarrollo Institucional y Seguridad Pblica. La primera subsecretara, cuenta con la facultad de disear y formar nuevas UPC.29 La segunda lo hace a travs de la Direccin de Unidades de Proteccin Ciudadana adscrita a la Direccin General de Polica Sectorial. El Reglamento Interior de la SSPDF establece como obligacin del titular de esta direccin general, ejecutar los programas de actuacin operativa de las unidades de la Polica Sectorial y de Proteccin Ciudadana, as como coordinar la participacin de tales unidades para la ejecucin de las resoluciones de autoridad competente que requieran el auxilio de la fuerza pblica.30

27 28

Gobierno del Distrito Federal, Unidades de Proteccin Ciudadana, Mxico, GDF, [s/f], p. 2. Cfr. J. Salgado y E. Trevio, Los retos para la reforma policial a nivel local en Mxico. Una evaluacin de las Unidades de Proteccin Ciudadana, Mxico, Fundar, 2008, 104pp. 29 Artculo 12, fraccin VIII del Reglamento Interno de la Secretara de Seguridad Pblica del Distrito Federal. 30 Ibid., Artculo 22, fracciones I y III.

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Adems del esfuerzo por redignificar el trabajo policial y por el enfoque de polica comunitaria, una de las principales innovaciones de las UPC es su trabajo en materia de fenomenologa delictiva. Todas las actividades que realicen los elementos de las UPC se deben reportar y sistematizar invariablemente a travs del Sistema de Informacin Policial (SIP), un software instalado en red (intranet) en todas las UPC enlazadas con la Direccin General de Estadstica e Informacin Policial de la SSPDF. El sistema informtico del SIP debe ir acompaado de herramientas metodolgicas de acopio de informacin interna (recursos de las UPC, formas de operacin) y externa (incidencia delictiva, esquemas delincuenciales) que permitan su uso regular. En la Direccin General de Estadstica e Informacin Policial se deben disear estrategias de operacin policial con base en la informacin generada por el SIP.31 Asimismo, la informacin del SIP permite que los mandos evalen los rendimientos de las Unidades y planeen acciones dirigidas hacia puntos o zonas de conflicto (hot spots). Cada UPC establece sus hot spots con base en la informacin que genera el SIP.32

31 32

Reglamento Interno de la Secretara de Seguridad Pblica, artculo 27 (IV). J. Salgado y E. Trevio, op. cit., p. 32.

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3. La Estrategia Ideal De Medicin De La Eficiencia En Las Polticas De Seguridad Ciudadana La correcta generacin, sistematizacin y anlisis de informacin delictiva y de gestin policial son elementos cruciales para la planeacin operativa y para el diseo de estrategias de prevencin del delito que son fundamentales para la seguridad

ciudadana. De igual manera, estos elementos son indispensables para iniciar y eventualmente sostener los procesos de reforma policial y la empresa ms amplia de reformar el sistema de justicia penal, en la que el mbito federal mexicano y varios Estados se encuentran actualmente inmersos. Sin embargo, la consolidacin de modelos eficientes de informacin policial es un reto mayor. Por una parte, es necesario generar mecanismos estandarizados de recoleccin de datos en el patrullaje y en la calle que permitan el flujo de informacin delictiva puntual hacia bases de datos centralizadas, donde sta pueda ser sistematizada y analizada. Por otra, tambin es necesario recopilar, sistematizar y analizar informacin sobre la manera en que las/os elementos policiales operativos reaccionan frente a distintos escenarios delictivos, tanto en su gestin cotidiana como en situaciones de contingencia o crisis. Otro elemento de anlisis fundamental es la operacin de la cadena de mando. Los problemas operativos e incluso la corrupcin requieren de la identificacin de problemas e irregularidades en las relaciones entre mandos superiores, mandos medios y elementos operativos. El anlisis conjunto y consistente de los datos delictivos, mediante el uso de herramientas estadsticas, permite planear y generar estrategias proactivas que respondan mejor a los problemas delictivos que enfrentan las entidades federativas en Mxico. De esta manera, es posible conocer frecuencias y tendencias de la actividad delictiva en distintas regiones de un estado particular. Esto permite que la polica se

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involucre en el mapeo de esas actividades regin por regin y as adelantarse a los fenmenos delictivos, evitando que estos sucedan o facilitando que se tomen medidas para que sus efectos sean menos perniciosos en la sociedad. ste es el primer paso para generar informacin slida que conduce a procesos ms complejos de inteligencia policial. La Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica establece criterios precisos de colaboracin que obligan a los gobiernos estatales a generar la siguiente informacin para las bases de datos federales criminalsticas y de personal: detenciones, informacin delictiva, registro y movilidad del personal de seguridad pblica (Registro Nacional de Personal de las Instituciones de Seguridad Pblica), servicios de seguridad privada, armamento y equipo, vehculos, huellas dactilares, telfonos celulares, sentenciadas/os.33 Con base en la informacin que debe generar cada Estado en materia de seguridad ciudadana es posible desarrollar indicadores. Estos sirven, principalmente, como una herramienta de anlisis de gestin. La informacin que generen los indicadores en materia de seguridad ciudadana es de utilidad para tomar decisiones sobre la canalizacin de recursos materiales y humanos para la satisfaccin de las metas que se establecen los Planes Estatales de Desarrollo para las instituciones estatales responsables de la seguridad (Secretaras de Seguridad Pblica y Procuraduras Generales de Justicia). Como se seal en la primera seccin de este documento, las estrategias y polticas de seguridad ciudadana forman parte de un conjunto ms amplio de polticas que regulan el sistema de justicia penal. A continuacin, en la seccin 3.1, se analizan

33

Artculo 122, Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica.

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algunas experiencias internacionales que contribuyen al desarrollo de indicadores para medir las distintas etapas del sistema de justicia penal. Ms adelante, en la seccin 3.2, se presenta una serie de indicadores de transicin que permiten evaluar algunos aspectos de los sistemas de procuracin y administracin de justicia, con base en los avances realizados en esta materia por parte del Centro Estatal para la Instrumentacin del Nuevo Sistema de Justicia Penal en Chihuahua. En este documento se les llama indicadores de transicin, porque permiten medir el grado de avance en las reformas. Finalmente, en las secciones 3.4 y 3.5 se discute lo que se debe medir en materia de seguridad ciudadana, en particular, y se presentan algunos ejemplos para desarrollar indicadores en la materia. En la seccin 3.5 se presenta la informacin que genera el Instituto Nacional de Geografa y Estadstica (INEGI) en materia de estadsticas judiciales, complementndola con una serie de indicadores de seguridad ciudadana (divididos por rubros) desarrollados por el Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana de la Universidad de Chile, los Indicadores de Desempeo Policial del Instituto para la Seguridad y la Democracia (Mxico) y los indicadores que ha utilizado la Divisin de Estudios Jurdicos del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE) para medir el gasto en materia de procuracin de justicia en varios Estados de Mxico.

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3.1 Consideraciones para el desarrollo de indicadores del sistema de justicia penal Para la definicin de variables de medicin cualitativas y cuantitativas del sistema de justicia penal, la experiencia internacional muestra que la metodologa exitosa para la construccin de indicadores se basa en la identificacin de metas u objetivos. Esto constituye el paso inicial para la posterior construccin de categoras para organizar la informacin disponible. A continuacin se sealan tres clases pertinentes de objetivos que se pueden medir con indicadores: (i) Objetivos estratgicos cuyo cumplimiento en el largo plazo constituye la misin de la institucin o instituciones ejecutoras. Esto implica medir qu tanto se alcanzan las grandes metas de poltica pblica en el largo plazo. (ii) Objetivos institucionales para identificar la eficiencia de las herramientas de amplio alcance de la institucin ejecutora para alcanzar sus objetivos estratgicos. Se manifiestan en resultados intermedios. (iii) Objetivos de actividad para medir la eficiencia de recursos en la operacin rutinaria de la entidad. La identificacin de objetivos estratgicos supone la reunin de los estndares obligatorios que de manera ms abstracta definen la misin de la institucin estatal cuya eficiencia se pretende medir. En el caso de las instituciones de justicia, los principios constitucionales en la federacin y las entidades federativas, as como los tratados internacionales vigentes, orecen un marco fundamental para identificar tales objetivos. Adems, la instrumentacin local de estas reglas, a travs de los debates parlamentarios o los documentos de poltica interna de las instancias participantes en el proceso penal, son de primera importancia para esta labor. Un ejemplo de este tipo de objetivos son las metas de reducir la impunidad o incrementar el acceso a la justicia.

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Con respecto a los indicadores institucionales, su caracterizacin se aprecia con claridad frente a las grandes metas de gestin. Definidos en contraposicin a indicadores cuantificables detallados, los indicadores institucionales se orientan a sealar la eficiencia en el empleo de recursos empleados para un fin estratgico. Por ejemplo, la capacidad institucional respecto de la celebracin de audiencias en las diversas fases del proceso, impacta directamente en el cumplimiento la meta estratgica del acceso a la justicia. De igual modo, el tiempo que toma a un tribunal programar una audiencia de juicio oral, puede impactar sobre la reduccin de la impunidad, por un riesgo potencial a la integridad de las pruebas, condiciones, periodos y motivos de detencin antes del juicio. Asimismo, los indicadores institucionales pueden impactar en la experiencia de las vctimas, las/os testigos o las/os inculpados: el conocimiento y ejercicio oportuno de sus derechos tendr un impacto en la calidad de la justicia. Igualmente, la transparencia en la operacin de las instituciones puede fungir como aproximacin al riesgo de corrupcin e irregularidades en el proceso. Para medir el progreso de cada estado hacia las metas estratgicas o institucionales en materia de justicia y seguridad planteadas en sus Planes Estatales de Desarrollo, los indicadores emplean informacin que los sistemas de gestin arrojan con normalidad y la asocian con metas y objetivos. Para medir de manera ms precisa el fin al que se dirige la institucin es necesario emplear una combinacin de indicadores con datos de fuentes diversas que permitan eludir los riesgos de medicin a travs de un dato o una fuente de informacin aislada. A esta combinacin se llama canasta de indicadores para cada una de las metas definidas. Para desarrollar indicadores de seguridad y justicia es necesario emplear informacin de registros administrativos; fuentes normativas; percepcin de usuarios y equipo de trabajo; e informacin generada por instituciones diversas al sujeto de

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medicin (en algunas ocasiones tambin es relevante utilizar informacin utilizada por las mismas instituciones en otras entidades federativas). Esta combinacin incrementa el grado de certeza y la precisin de la lectura de la medicin deseada. La identificacin de objetivos estratgicos debe hacerse de acuerdo con la decisin del ms alto nivel de responsabilidad tcnica y poltica de las instituciones que forman parte del continuum prevencin del delito-procuracin de justiciaadministracin de justicia-ejecucin de sentencias, que se resumi en la primera seccin de este documento. Para la definicin de los principios de este continuum en las entidades federativas mexicanas es pertinente integrar canastas para medir su instrumentacin. En el mbito de la prevencin del delito, esta canasta puede comprender principios como la disminucin de la incidencia delictiva y la victimizacin, la integridad policial, el uso de la inteligencia para la prevencin del delito y el fortalecimiento de las relaciones entre ciudadana y polica. En materia de procuracin de justicia, la canasta incluira principios como: 1)el profesionalismo en la investigacin; 2)la prontitud en la atencin a vctimas del delito; 3)la bsqueda de salidas alternativas a la judicializacin de los casos y; 4)las acciones que llevan a mejorar la confianza ciudadana en la gestin de las Procuraduras estatales. Por otra parte, en la canasta del Poder Judicial entraran principios como la oralidad, la inmediacin, la publicidad, la continuidad, la concentracin y la contradiccin. Finalmente, en el mbito de la ejecucin de sentencias (sistema penitenciario), la canasta debera incluir principios como el apego a la legalidad, la gobernabilidad de las instalaciones penitenciarias y la efectiva reinsercin social de las personas privadas de su libertad.

40

Los indicadores institucionales requieren vincularse con principios estratgicos para ser balanceados, medibles, sostenibles, enfocados en resultados y asequibles. Entre las categoras que se pueden considerar para desarrollar indicadores del sistema de justicia, se encuentran: - La tasa segn tipo de resolucin judicial; - El tiempo de resolucin; - La vigencia de los casos activos; - La certeza sobre la fecha del juicio; - La fidelidad y confiabilidad del expediente del caso; - La tasa de pago de multas impuestas; - La satisfaccin del equipo del tribunal; - El costo por caso segn tipo de delito. En el mbito internacional se pueden identificar dos grandes tendencias en el desarrollo de indicadores en materia de seguridad y justicia. La primera tendencia se orienta a medir las condiciones de violencia en la sociedad, bajo un enfoque epidemiolgico. En esta tendencia destacan los trabajos del Banco Interamericano de Desarrollo, la Organizacin Panamericana de la Salud, el Instituto CISALVA (Universidad del Valle en Cali, Colombia) y FLACSO Ecuador. Estas instituciones han desarrollado estudios de campo y sistemas de indicadores que permiten medir la evolucin de la violencia social, como un mecanismo para evaluar las polticas de seguridad. Como resultado, desarrollaron indicadores cualitativos sobre violencia urbana, descomposicin del tejido social y el abandono de espacios pblicos, complementados con estudios sobre el costo social de la violencia. Las metodologas y proyectos de investigacin desarrollados por estas instituciones requieren de varios aos

41

de planeacin y pilotaje, por lo tanto, slo se hace una breve referencia a ellas en este documento.34 Uno de los esfuerzos ms consolidados en esta tendencia orientada hacia la medicin de la incidencia de violencia social, es el Sistema Regional de Indicadores Estandarizados de Seguridad Ciudadana desarrollado por el Instituto CISALVA, con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo. CISALVA reuni a un equipo de especialistas latinoamericanos en epidemiologa de las lesiones, salud pblica, poltica criminal, seguridad ciudadana, justicia penal, derechos humanos y estadstica para identificar los indicadores comunes de seguridad ciudadana que se pueden desarrollar en la regin latinoamericana, con base en la informacin disponible en los sistemas nacionales de estadstica. El desarrollo de homicidios por parte del equipo de CISALVA se divide en cuatro rubros: a) homicidios, lesiones, trfico y tenencia ilegal de armas; b) delitos sexuales y violencia intrafamiliar; c) criminalidad; d) convivencia y seguridad ciudadana. En los siguientes cuadros se muestra la construccin conceptual de los indicadores comunes que identificaron para la regin. Con base en esta informacin, el equipo de CISALVA identific a las instituciones responsables de generar las bases estadsticas con esta informacin en Colombia, Ecudor, Per, Honduras y Repblica Dominicana. Mxico no fue parte del estudio.

34

Para mayor informacin sobre los estudios y bases de datos del Banco Interamericano de Desarrollo consultar DataGov, una base de datos con indicadores de gobernabilidad de distintos pases del mundo copmparados: http://www.iadb.org/datagob/index.html; tambin consultar Socimetro, otra base de datos del BID con indicadores sociales de todos los pases de Amrica Latina, incluyendo violencia y seguridad: http://www.iadb.org/sociometro/index.html. Sobre los indicadores de CISALVA (Colombia), la mayor parte de sus publicaciones estn disponibles en http://www.cisalva.univalle.edu.co y los documentos de FLACSO Ecuador se pueden encontrar en: http://www.flacso.org.ec

42

Cuadro 1. Indicadores sobre homicidios, lesiones, trfico y tenencia ilegal de armas, CISALVA.35 Unidad de medida Homicidios Muerte por evento de trnsito Suicidio Muertes por arma de fuego Definicin Lesiones fatales ocasionadas por otra persona con la intencin de matar o lesionar. Cualquier muerte producto de eventos que involucre vehculos de transporte terrestre. Acto de quitarse la vida uno mismo (sic) en personas mayores de 10 aos. Cualquier fallecimiento causado por lesiones de proyectil de arma de fuego Indicador Tasa de homicidios por cada100,000 habitantes. Tasa de muertes por trnsito por cada 100,000 habitantes. Tasa de suicidios por cada 100,000 habitantes. Tasa de muertes por arma de fuego por cada 100,000 habitantes.

Cuadro 2. Indicadores sobre delitos sexuales y violencia intrafamiliar, CISALVA.36 Unidad de medida Delitos sexuales Definicin Cualquier acto sexual que se realice sin el consentimiento de una persona con el uso de amenaza o de fuerza, haya o no penetracin. Tambin se incluyen en esta categora todos los actos sexuales con o sin contacto fsico realizado con nios y nias, aun con su consentimiento. Tambin son delitos: la violacin de la esposa, abusar de una persona con limitaciones fsicas o mentales que le impidan dar su consentimiento, al igual que abusar de personas en estado de embriaguez o estados alterados de conciencia o en situacin de indefensin. Incluye penetracin del miembro viril, penetracin de objeto diferente, sexo oral, caricias sexuales, no consentimiento, e incapacidad de resistir. Toda conducta de accin y omisin que provoque o pueda provocar dao a la integridad o salud fsica, psicolgica o sexual de una persona menor de 18 Indicador Tasa de denunciantes de delitos sexuales por cada 100,000 habitantes.

Violencia sexual

Prevalencia de violencia sexual.

Maltrato infantil

Tasa de violencia infantil por cada 1,000 habitantes menores de 18 aos.

35

CISALVA-Banco Interamericano de Desarrollo, Sistema Regional de Indicadores Estandarizados de Convivencia y Seguridad Ciudadana, Cali, CISALVA, 2009, p. 4. 36 Ibid., pp. 5-6.

43

Violencia intrafamiliar/familiar Denuncias de violencia intrafamiliar

aos de edad por parte de cualquier persona, incluidos sus progenitores otros parientes, educadores y personas a cargo de su cuidado; cualesquiera sean el medio utilizado para el efecto, sus consecuencias y el tiempo necesario para la recuperacin de la vctima. Es toda accin u omisin que consista en violencia fsica, psicolgica o sexual, ejecutado por un miembro de la familia en contra de cualquier integrante del ncleo familiar, extensiva a los ex cnyuges, convivientes, exconvivientes, a las personas con quienes se mantenga o se haya mantenido una relacin consensual de pareja.

Prevalencia de violencia intrafamiliar/familiar Tasa de denuncia de violencia intrafamiliar/familiar por cada 100,000 habitantes.

Cuadro 3. Indicadores sobre criminalidad, CISALVA.37 Unidad de medida Hurto simple Robo agravado Secuestro extorsivo Definicin Apoderarse de un bien ajeno sin ejercer violencia ni fuerza sobre la vctima o los bienes. Apoderarse de un bien ajeno con cualquier tipo de violencia. Retener a una persona para obtener de un tercero como precio de su libertad dinero, bienes, ttulos o documentos que produzcan provecho y utilidad a favor del secuestrador u otra persona que ste seale. Decomiso de las drogas y sustancias que son catalogadas como ilcitas por la normatividad nacional y por los convenios internacionales. Indicador Tasa de hurto simple por cada 100,000 habitantes. Tasa de robo agravado por cada 100,000 habitantes Tasa de secuestro extorsivo por cada 100,000 habitantes.

Decomiso de drogas ilegales

Nmero de kilos de drogas/sustancias decomisadas en un ao.

37

Ibid., p. 6.

44

Cuadro 4. Indicadores sobre convivencia y seguridad ciudadana, CISALVA.38 Unidad de medida Percepcin de inseguridad Confianza institucional Definicin El temor al delito o violencia en abstracto, como una inquietud respecto al delito como un problema social. Confianza de la ciudadana en el desempeo de las instituciones responsables de la seguridad y justicia. Hace referencia al temor de los ciudadanos a ser personalmente vctimas de la delincuencia, lo que lleva a modificar sus actos o hbitos personales. Es el resultado de la construccin mutua de soluciones entre dos o ms personas, dada una situacin de conflicto o la posibilidad de ste. Aprobar los actos violentos y estar de acuerdo con su ejecucin por razones familiares, morales, culturales o pragmticas. violaciones de las normas de seguridad vial , tales como lmites de velocidad, cruzar luz roja, conducir en estado de embriaguez y conducir sin licencia. Indicador Porcentaje de personas que se sienten inseguras. Porcentaje de personas con confianza en el desempeo de las instituciones. Porcentaje de personas con percepcin de miedo, segn mbito.

Percepcin de miedo

Percepcin de cumplimiento de acuerdo.

Porcentaje de percepcin sobre el cumplimiento de acuerdos.

Justificacin del uso de la violencia

Porcentaje de personas a favor del uso de la violencia por distintos rubros. Porcentaje de infracciones por categoras de faltas administrativas.

Infraccin a la norma

Los indicadores de CISALVA involucran estudios cualitativos y estudios de opinin que permiten medir longitudinalmente la percepcin ciudadana en temas relacionados con la seguridad y el desempeo de las instituciones responsables de la seguridad y la justicia. En Mxico, las dependencias oficiales no levantan este tipo de informacin, pero s lo hacen sistemticamente el Programa de Estudios de Seguridad Pblica y Estado de Derecho de la Divisin de Estudios Jurdicos del CIDE (a travs de sus encuestas peridicas de victimizacin y desempeo institucional, y sobre sistema
38

Ibid, pp. 6-7.

45

penitenciario) y el Instituto Ciudadano de Estudios sobre Inseguridad (ICESI, a travs de su encuesta de victimizacin). Por otra parte, la segunda tendencia internacional en el desarrollo de indicadores para seguridad y justicia puede es representada en este documento con los estudios del VERA Institute of Justice (Estados Unidos), de Kaplan University (Estados Unidos), de Statistics Canada y del Centro de Estudios Jurdicos de las Amricas (CEJA, Chile). A continuacin se resumen algunas de las recomendaciones ms importantes para el desarrollo de indicadores que se presentan en estos modelos. A partir de la experiencia de anlisis comparativo de distintos sistemas jurdicos nacionales y de los principios de debido proceso establecidos en el derecho internacional, VERA ha identificado tres objetivos mnimos en los sistemas de justicia: asegurar la seguridad personal, vigilar el cumplimiento de los derechos fundamentales y mediar las diferencias entre ciudadanas/os. La perspectiva de anlisis de VERA se centra en el acceso a la justicia, considerando que los sistemas de justicia que no pueden proveer las garantas bsicas afectan desproporcionadamente a las/os pobres y a los grupos ms vulnerables en la sociedad. Por lo tanto, VERA es crtica del uso de indicadores exclusivamente cuantitativos que sirven para medir ciertos aspectos institucionales, pero que no son suficientes para que los sistemas de justicia sean ms accesibles a la poblacin marginada. De acuerdo con VERA, los indicadores cuantitativos frecuentemente se basan en bases de datos administrativas [] que dicen muy poco acerca de la calidad de los procesos judiciales o la experiencia de quienes acuden a estas instituciones.39 Con base en estas consideraciones, VERA formula varias recomendaciones para el uso efectivo de indicadores para medir el desempeo de las instituciones de justicia:

39

Vera Institute of Justice, Justice Indicators, Nueva York, VERA-UNDP, 2005, p. 3

46

Concentrarse en objetivos, ya que como se ha sealado anteriormente en este documento, un indicador es una medida que ayuda a responder a le pregunta de cunto o hasta qu grado, se avanza para lograr un objetivo.

Sin embargo, las mediciones para el cumplimiento de objetivos pueden variar considerablemente de una institucin a otra, por lo tanto, se debe tener cuidado en no adoptar mecanismos de anlisis que slo sean relevantes para una etapa o institucin en el proceso.

Un indicador es casi siempre un proxy o representacin del resultado o concepto que mide. Como son una representacin, es frecuente incurrir en ambigedad analtica, por lo tanto, es importante encontrar correlaciones de variables adecuadas para que el indicador no slo sea tcnicamente vlido, sino tambin relevante en el mbito operativo.

La mayora de los indicadores no deben ser utilizados de forma aislada. Por tanto, es necesario considerar grupos o canastas de indicadores que se relacionen con el cumplimiento de un objetivo de poltica pblica. Las canastas de indicadores proveen mecanismos ms vlidos, confiables e integrales para medir el avance las polticas. Al mismo tiempo, es necesario evitar que las canastas se hagan demasiado grandes.

Cuando se agregan indicadores para evaluar un objetivo de poltica pblica cuyo cumplimiento comprende la accin de varias instituciones, se deben evitar los indicadores con enfoques estrechos e identificar aquellos indicadores relacionados con las actividades de alguna institucin que contribuya sustancialmente al cumplimiento del objetivo.

47

Es recomendable probar los indicadores con medidas de xito en las polticas (por ejemplo, las Metas Programticas en los Planes Estatales de Desarrollo) y procurar que los indicadores sean sensibles a esas medidas.

Se deben disear indicadores que permitan analizar las experiencias de grupos en situacin de discriminacin, como mujeres y poblacin que vive en pobreza.

Se debe evitar crear incentivos perversos. El uso de algunos indicadores para medir eficiencia (y, sobre todo, para recompensarla) puede generar reacciones contrareformistas de los operadores del sistema. Por ejemplo, medir eficiencia con base en el nmero de detenciones y recompensar por detencin puede incrementar el nmero de detenciones arbitrarias por parte de la polica.

Considerar los costos para la obtencin de la informacin de los indicadores y socializarlos, es decir, generar confianza entre las/os usuarios de la informacin. Por su parte, los profesores Cliff Roberson, Harvey Wallace y Gilbert Stuckey

del Posgrado de Justicia Penal de la Universidad de Kaplan, en Estados Unidos, han sistematizado una serie de metas de los sistemas de justicia que han analizado en sus estudios comparativos. Estas metas proporcionan parmetros importantes de medicin.40 Metas de orientacin: normalmente hay dos orientaciones contradictorias: el respeto al orden (law and order), o el respeto a los derechos fundamentales. Un sistema ideal debera cumplir con ambas orientaciones, sin embargo, en la prctica tienden ms hacia uno u otro extremo. Metas programticas: prevencin del delito, proporcionar opciones no punitivas para delincuentes menores, frenar la incidencia delictiva, controlar a las/os delincuentes mayores a travs de acciones punitivas, rehabilitar a delincuentes.

40

Cliff Roberson, et al., Procedures in the Justice System, Nueva York, Prentice Hall, 2009, pp. 52-54.

48

Metas abstractas: se refieren a principios o paradigmas filosficos detrs de las polticas pblicas en materia de seguridad y justicia penal. Incluyen la igualdad, la eficiencia, la efectividad y el acceso a la justicia. Otro modelo destacado de medicin de desempeo institucional en materia de

seguridad y justicia, que tambin se basa en la agregacin de indicadores en canastas, ha sido desarrollado por la Oficina de Estadstica de Canad (Statistics Canada). Esta oficina gener un sistema de indicadores en matera de justicia penal, agregndolos en tres objetivos del sistema, cada objetivo representa una canasta de indicadores. A. Carga de trabajo y volumen: aspectos cuantitativos de actividades. - Anticipacin de carga de trabajo para el poder Judicial, informacin obtenida en indicadores policiales sobre llamadas de denuncia, incidencia delictiva, etc. - Diferenciacin de acuerdo al tipo de delito. - Medicin de salidas alternativas. - Diferenciacin por edad. - Nmeros de casos. - Saturacin del sistema correccional. - Servicios a las vctimas del delito. B. Desempeo. - Seguridad pblica, orden pblico y seguridad nacional. - Reintegracin, rehabilitacin y responsabilidad de los delincuentes. - Confianza pblica hacia el sistema de justicia penal. - Equidad social, accesibilidad al sistema. - Necesidades de las vctimas. C. Entorno delictivo - Comunidad.

49

- Sociedad. - Familia. - Individuo. Finalmente, el Centro de Estudios de Justicia de las Amricas (CEJA), ubicado en Santiago de Chile,41 se ha involucrado activamente en la reforma a varios sistemas de justicia penal en Amrica Latina para adecuarlos a las exigencias propias del Estado de derecho y, al mismo tiempo, mejorar su capacidad de respuesta ante las demandas por seguridad por parte de la ciudadana. CEJA ha documentado los retos locales para superar fuertes y arraigados obstculos culturales y la transformacin de un conjunto de instituciones no acostumbradas al cambio ni tampoco a dar cuenta ante la ciudadana de su trabajo. El equipo de CEJA ha contribuido con su asesora y sistematizacin a fomentar vertiginosos procesos de reformas, algunas de ellas muy significativas. CEJA ha realizado estudios comparativos sobre temas relativos a la persecucin penal, particularmente sobre el papel del Ministerio Pblico y su relacin con las dems instituciones del sistema penal, particularmente la polica. El xito de la reforma procesal penal depende de su capacidad de desmontar la muy extendida idea de que hay un juego de suma cero entre garantas y eficiencia, es decir, en las metas de orientacin que definen en la Universidad de Kaplan. Tanto el enfoque epidemiolgico para evaluar las polticas de seguridad con base en el estudio de la violencia y la convivencia ciudadana (representado en este documento por el estudio de CISALVA), como el enfoque de canastas de indicadores (representado en este documento por las recomendaciones de VERA, Kaplan University, Statistics Canada y CEJA) coinciden en enfatizar la necesidad de identificar grandes objetivos de poltica pblica (que idealmente deben estar desarrollados y

41

Para mayor informacin sobre los indicadores desarrollados por CEJA, consultar www.cejamericas.org

50

desagregados en los Planes Estatales de Desarrollo y en los programas operativos de las dependencias de seguridad y justicia), as como los elementos normativos en los que se basan los principios de los sistemas de seguridad y justicia para poder establecer unidades de medicin o medibles. A partir de la identificacin de esos medibles y de su definicin operativa, se pueden construir indicadores con frmulas (sencillas o complejas) que permitan evaluar el desempeo de instituciones y programas gubernamentales en los Estados mexicanos.

3.2 Los indicadores de transicin Como se seal en la seccin 1.1 de este documento, el sistema de justicia penal mexicano se encuentra inmerso en un proceso de reforma que inici en 2008 y terminar, en principio, en 2016. Este proceso federal ha sido precedido por varias reformas estatales.42 Las buenas prcticas y lecciones aprendidas en materia de medicin de desempeo institucional en estas entidades constituye un cmulo importante de informacin para enfrentar los retos que implica medir el xito en los procesos de transicin y el desempeo de las instituciones de seguridad y justicia, que actualmente se encuentran en un proceso de transicin en los mbitos estatal y federal. En esta seccin se resume la experiencia de medicin y desarrollo de indicadores que ha llevado a cabo el Centro Estatal para la Instrumentacin del Nuevo Sistema de Justicia Penal en Chihuahua. Esta instancia concentra informacin estadstica generada por los distintos operadores del sistema de justicia en Chihuahua: la Procuradura General de Justicia, la Secretara de Seguridad Pblica Estatal (ejecucin de medidas cautelares e informacin policial), las Direcciones Municipales de Seguridad Pblica (en la medida que remitan detenidas/os a la Procuradura estatal) y el Supremo Tribunal

42

Vase supra p. 4.

51

de Justicia. Cada institucin recopila y sistematiza informacin de acuerdo a sus necesidades y normatividad interna, utilizando distintos sistemas informticos y bases de datos no compatibles. Por lo tanto, el Centro Estatal ha enfrentado el desafo de integrar esta informacin en una plataforma de anlisis de gestin que concentra distintas categoras. La terminologa y el diseo institucional utilizados por las instituciones chihuahuenses de seguridad y justicia responden completamente a la estructura nuevo sistema de justicia penal. Por lo tanto, es importante sealar que en la mayora de los Estados todava se cuenta con barandilla como principal acceso a las agencias del Ministerio Pblico, mientras que en Chihuahua stas se han transformado en Unidades de Atencin Temprana. Asimismo, los separos del viejo sistema, en Chihuahua ahora son la Unidad de Detencin y se cre un Centro de Justicia Alternativa que media, arbitra y concilia los casos que no se judicializan. El Supremo Tribunal de Justicia tambin ha transformado radicalmente sus audiencias y procedimientos, para adaptarse al sistema oral y acusatorio, como se podr observar en las siguientes pginas. Los cambios en los nombres de estas instancias y en los procesos que desarrollan los principales operadores de los sistemas de seguridad y justicia dependern de lo que se establezca en las reformas normativas de primera generacin que detonen los procesos de transicin del sistema penal inquisitivo al acusatorio en cada estado. Los principales preceptos normativos que se reforman de primera generacin son la Constitucin estatal, los cdigos estatales penales y de procedimientos penales, las leyes orgnicas del Poder Judicial, de la Procuradura General de Justicia y de la Secretara de Seguridad Pblica. Hacia fines de 2009, el autor realiz trabajo de campo en el estado de Chihuahua para evaluar el desempeo del Supremo Tribunal de Justicia, la Procuradura General de

52

Justicia, la Secretara de Seguridad Pblica (medidas cautelares y sistema penitenciario) y la Secretara de Gobierno (de la cual depende la Defensora Pblica). Con base en la informacin obtenida de las distintas instituciones, pero principalmente del Centro Estatal para la Instrumentacin del Nuevo Sistema de Justicia Penal en Chihuahua, se desarrollan las siguientes tablas y diagramas que describen la manera en que se han desarrollado medibles e indicadores de transicin en esta entidad. En las primeras cuatro tablas se omiten las cifras (que son recabadas mensualmente por el Centro Estatal), ya que slo se presentan para ilustrar la manera en que sistematizan su informacin y no para hacer referencia a procesos judiciales que pueden seguir abiertos. El Centro Estatal realiza informes estadsticos mensuales y trimestrales en los que analiza distintos aspectos de gestin de los operadores de los sistemas de seguridad y justicia en el estado, por cada Distrito Judicial. A continuacin se presentan los cuatro cuadros que forman el Anlisis de Comportamiento del Nuevo Sistema de Justicia Penal en la Solucin de Casos: Cuadro 5. Casos ingresados (carpetas de investigacin) a la PGJ de Chihuahua, Distrito Judicial Morelos. % por Lugar del Ingreso Cantidad Tipo Unidad Atencin Temprana X X Direccion de SPM X X Direccin de Vialidad X X Unidad de Control de Detenidos X X Total Casos Ingresados X X Cuadro 6. Casos terminados sin resolucin (Distrito Judicial Morelos, Chihuahua). % del Total Tipo de Terminacin Cantidad % por Tipo Ingresados Enviadas a Otras Instancias X X X Agrupaciones y Cancelaciones de Expedientes X X X Total Terminadas sin Resolucin X X X Cuadro 7. Casos en proceso (Distrito Judicial Morelos, Chihuahua).

53

Lugar y Etapa del Proceso Centro de Justicia Alternativa Unidad Imputados Desconocidos Investigacin en el M.P. Archivo Temporal en el M.P. Investigacion Judicializada Tribunal de lo Oral Juicio (Debate) Total en Proceso

Cantidad X X X X X X X

% por Tipo X X X X X X X

% del Total Ingresados X X X X X X X

Cuadro 8. Carpetas terminadas resueltas (Distrito Judicial Morelos, Chihuahua). Cantidad % por Tipo % del Total Lugar y Tipo de Terminacin Ingresados Centro de Justicia Alternativa 12,846 57.45 Salidas Alternas ante M.P. 8,157 36.48 Salidas Alternas ante Juez de Garantia 801 3.58 Procedimiento Abreviado 542 2.42 Tribunal de lo Oral Sentencias 14 0.06 Total Terminadas Resueltas 22,360 100.00 26.36 La informacin estadstica del Anlisis de Comportamiento del Nuevo Sistema de Justicia Penal en la Solucin de Casos permite al Centro Estatal evaluar longitudinalmente el desempeo de los distintos operadores del sistema con base en el siguiente esquema que establece entradas y salidas de informacin en cada uno de los medibles que se definen por cada etapa procesal en las distintas instituciones de los sistemas de seguridad y justicia. En el siguiente cuadro, el autor sintetiza la informacin que corresponde a la Procuradura General de Justicia de Chihuahua, con base en la informacin desplegada en bases de datos y grficas de desempeo institucional desarrolladas por el Centro Estatal para la Instrumentacin del Nuevo Sistema de Justicia Penal en Chihuahua. Cuadro 9. Mapa de desempeo de la Procuradura General de Justicia en Chihuahua. NUEVO SISTEMA DE JUSTICIA PENAL EN CHIHUAHUA 1 PROCURADURA GENERAL DE JUSTICIA 1.1 UNIDADES DE ATENCIN TEMPRANA 1.1.1 Medibles 54

1.1.1.1 Costo (recursos humanos y materiales) 1.1.1.2 Satisfaccin de las/os usuarios Duracin (de acuerdo a la instancia que se derive): - Agencias Externas (Unid. Atencin Violencia Intrafamiliar, etc). - Gestin Comn. - Unidades de Investigacin. - Centro de Justicia Alternativa 1.1.1.3 Productividad Entradas: Cantidad (asuntos recibidos) Salidas: Cantidad (Agencias Externas, Gestin Comn, Unidades de Investigacin, Centro de Justicia Alternativa) Duracin: Agencias Externas, Gestin Comn, Unidades de Investigacin, Centro de Justicia Alternativa 1.1.2 Indicadores para el desempeo de las Unidades de Atencin Temprana - Tiempo promedio de atencin. - Porcentaje de casos que ingresan al Nuevo Sistema de Justicia Penal. - Porcentaje de casos canalizados a otras instancias. - Promedio de asuntos que se reciben y se canalizan. 1.1.3 Desagregacin. - Todo el Nuevo Sistema de Justicia Penal. - Sub-Procuradura. - Funcionaria/o 1.2 CENTRO DE JUSTICIA ALTERNATIVA 1.2.1 Medibles 1.2.1.1 Costo (recursos humanos y materiales) 1.2.1.2 Satisfaccin de las/os usuarios 1.2.1.3 Productividad Entradas: Cantidad (Unidad de Atencin Temprana, Direccin de Seguridad Publica Municipal, Direccin de Vialidad Secretara Seguridad Pblica Estatal, Unidades de Investigacin). Proceso: - Cantidad (cumplimiento de convenio, en trmite). - Duracin (cumplimiento de convenio, en trmite). Salidas: - Cantidad (asuntos resueltos en CJA / asuntos no resueltos). - Duracin (asuntos resueltos en CJA / asuntos no resueltos). 1.2.2 Indicadores posibles Cantidad promedio de asuntos recibidos. Porcentaje de asuntos recibidos por tipo de origen. Cantidad de asuntos activos. Cantidad de Asuntos resueltos. Tiempo promedio de resolucin de casos. Porcentaje de Casos resueltos por tipo. Tiempo promedio de duracin de cumplimiento de convenios (porcentaje de cumplimientos/incumplimientos de convenios; porcentaje de casos no resueltos canalizados a Unidades de Investigacin). 1.2.3 Desagregacin 55

Todo el Nuevo Sistema de Justicia Penal. Sub-Procuradura. Funcionaria/o

1.3 CONTROL DE DETENIDOS 1.3.1 Medibles 1.3.1.1 Costo. (Recursos humanos y materiales) 1.3.1.2 Satisfaccin de las/os usuarios. 1.3.1.3 Productividad Entradas: Cantidad (Polica Estatal o CIPOL, Polica Ministerial, Polica Federal, Direccin de Seguridad Pblica Municipal, Direccin de Vialidad de la Secretara de Seguridad Pblica Estatal y Ejrcito). Proceso: - Cantidad (nmero de detenidas/os). - Duracin (tiempo que permanecen en detencin). Salidas: - Cantidad (autoridad de origen, Unidades de Investigacin, libertad). - Duracin (autoridad de origen, Unidades de Investigacin, libertad). 1.3.2 Indicadores Posibles (No especificados) 1.3.3 Desagregacin Todo el Nuevo Sistema de Justicia Penal. Sub-Procuradura. Funcionaria/o 1.4 UNIDADES DE INVESTIGACIN 1.4.1 Medibles 1.4.1.1 Costo (recursos humanos y materiales) 1.4.1.2 Satisfaccin de las/os usuarios 1.4.1.3 Productividad Entradas. Cantidad (Unidad de Atencin Temprana, Centro de Justicia Alternativa, Control de Detenidos). Proceso: - Cantidad (no asistencia a audiencias, solicitudes de revisin de sentencia, solicitudes de rdenes de aprehensin, solicitudes de audiencia, solicitudes de periciales, carpetas activas). - Duracin (tiempo de resolucin de carpetas de investigacin activas) Salidas: - Cantidad (resueltas ante el Ministerio Pblico; carpetas judicializadas ante Juez de Garanta y ante Juez de Adolescentes; canalizadas a Centro de Justicia Alternativa; Carpetas Archivadas Temporalmente; Carpetas Canceladas; Carpetas Agrupadas; Carpetas Declinadas). - Duracin (carpetas judicializadas ante Juez de Garanta y ante Juez de Adolescentes; canalizadas a Centro de Justicia Alternativa; carpetas archivadas temporalmente; carpetas canceladas; carpetas agrupadas; carpetas declinadas). 1.4.2 Indicadores Posibles 56

(No especificados) 1.4.3 Desagregacin Todo el Nuevo Sistema de Justicia Penal. Sub-Procuradura. Funcionaria/o

El cuadro anterior sintetiza un esquema ideal de medicin en una Procuradura estatal bajo el nuevo sistema de justicia penal, un nivel de desarrollo que ya se alcanz en Chihuahua. Todas las Procuraduras estatales en Mxico tienen la obligacin de generar indicadores de gestin y los publican peridicamente, de acuerdo a lo que establece su normatividad y a los compromisos que adquieren con el Sistema Nacional de Seguridad Pblica. Si bien todas las Procuraduras estatales cumplen con requisitos mnimos que establece el Sistema Nacional, el grado de desarrollo y desagregacin de estos indicadores vara considerablemente de un estado a otro.

3.3 Consideraciones para el desarrollo de indicadores de seguridad ciudadana Los indicadores son medidas que permiten evaluar qu tanto se ha avanzado en la consecucin de los objetivos de una poltica especfica. En las pginas anteriores, se ha sealado que las polticas de seguridad ciudadana son complejas e involucran la participacin de distintos actores. En esta seccin se presentarn los principales elementos que deben tomarse en cuenta para la construccin de indicadores en este terreno. Qu medir?

La evaluacin tradicional de las polticas de seguridad se basa en analizar los cambios en la incidencia delictiva. Sin embargo, considerando el bajo nivel de denuncia delictiva en Mxico y la compleja interaccin de actores gubernamentales y de sociedad civil en la que se enmarcan las polticas de seguridad ciudadana, es importante incorporar 57

variables como la percepcin ciudadana de inseguridad, la victimizacin y la relacin ciudadana-polica. En particular, es importante considerar cuatro rubros: 1) el suceso delictivo, que comprende el hecho delictivo, el/la autor/a y la vctima; 2) el sistema de gerencia y operacin policial; 3) el sistema de justicia penal, que incluye los antecedentes, procesos, resultados y recursos; 4) el entorno demogrfico, social y econmico. Por otra parte, es importante tener en cuenta que la cifra oficial sobre incidencia delictiva slo refleja una parte pequea del fenmeno delictivo en las entidades y en la federacin. En el cuadro 10 se representa este problema: Cuadro 10. Composicin de la incidencia delictiva INCIDENCIA DELICTIVA REAL (total) CIFRA OCULTA (negra) CIFRA OFICIAL Personas y delitos no denunciados Personas y delitos registrados en partes policiales, averiguaciones previas, procesos y sentencias CIFRA CIFRA APARENTE LEGAL Personas y Presuntos delitos delincuentes, registrados delincuentes en el sentenciados y Ministerio delitos Pblico registrados en procesos y sentencias dictadas en juicios de materia penal Las fuentes de informacin

a) Las estadsticas delictivas oficiales: INEGI (estadsticas judiciales en materia penal y los indicadores de violencia social), la Procuradura General de la Repblica, las Procuraduras Generales de Justicia en los Estados, la Secretara de Seguridad

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Pblica federal (Plataforma Mxico), el Sistema Nacional de Seguridad Pblica, las Secretaras de Seguridad Pblica estatales y las Policas Municipales. b) Encuestas de Victimizacin, Desempeo Institucional y Percepcin: CIDE, ICESI, CIDAC.

3.4 Indicadores para planear y evaluar polticas de seguridad ciudadana Cada entidad federativa debe realizar un diagnstico de sus sistemas informticos locales en la materia y generar una lnea base que parta de cuatro preguntas iniciales: qu tipo de informacin delictiva, policial, judicial y penitenciaria estn generando actualmente?, qu variables consideran?, cmo se realiza la captacin de datos? (identificar si cuentan con mecanismos sistemticos, estandarizados o no) y cmo procesan/sistematizan esa informacin? INEGI ha desarrollado dos tablas (cuadros 11 y 12, a continuacin) de diferentes temas, categoras, variables y clasificaciones que describen al delito, presuntas/os delincuentes y sentenciadas/os son relevantes para estos diagnsticos y para el posterior desarrollo de indicadores.43 Cuadro 11. Caractersticas delictivas. TEMAS CATEGORAS VARIABLES Nmero de delitos Delitos consignados Intencionalidad Fuero del delito Grado de consumacin Lugar en que CLASIFICACIONES Uno a n delitos Catlogo nico de delitos del INEGI (1996) Dolosa Culposa Preterintencional Comn Federal Consumado Tentativa Entidad federativa,

Caractersticas del delito

Delitos materia de la consignacin (delincuentes presuntos y sentenciados)

43

INEGI, Estadsticas judiciales en materia penal. Sntesis metodolgica, Aguascalientes, INEGI, 2007, pp. 16-17. Esta clasificacin del INEGI se basa en la metodologa del Manual para la Elaboracin de Estadsticas sobre Justicia Penal de la ONU.

59

ocurri el delito Fecha en que ocurri el delito Estado psicofsico

municipio y localidad Da, mes y ao En pleno uso de sus facultades Ebrio Drogado Otro Da, mes y ao

Delitos materia de la consignacin (presuntos)

Fecha en que se dict el Auto de Trmino Constitucional Auto de Trmino Constitucional dictado

Delitos materia de la consignacin (sentenciados) Delitos con sentencia Condenatoria

Fecha en que se dict la(s) sentencia(s) Sentencia dictada Sancin impuesta

Formal prisin Sujecin a proceso Libertad por falta de elementos para procesar Extincin de la accin penal Da, mes y ao Condenatoria Absolutoria Prisin Pecuniaria para la reparacin del dao Multa CLASIFICACIONES Entidad federativa, municipio y localidad Clasificacin Mexicana de Ocupaciones (CMO) Soltero/a Casado/a Viudo/a Divorciado/a Unin libre Separado/a Sabe leer y escribir No sabe leer y escribir Con escolaridad Sin escolaridad Primaria: completa / incompleta Secundaria o 60

Cuadro 12. Caractersticas de las/os delincuentes TEMAS CATEGORAS VARIABLES Lugar de residencia habitual Ocupacin Estado civil

Condicin de alfabetismo Condicin de escolaridad Nivel de escolaridad

Caractersticas de Delincuentes Las/os delincuentes presuntos y presuntos y sentenciados

sentenciados

Nivel de escolaridad

Edad Sexo Nacionalidad

equivalente: completa / incompleta Preparatoria o equivalente: completa / incompleta Profesional: completa / incompleta Otra: completa / incompleta Abierta en aos cumplidos Femenino Masculino Mexicana Extranjera

Por otra parte, Alejandra Mohor del Centro de Estudios para la Seguridad Ciudadana de la Universidad de Chile desarrolla una tabla con indicadores para planear y evaluar polticas en la materia, agrupados en distintos clusters temticos que son esenciales para este paradigma.44 El cuadro 13 comprende en sus dos primeras columnas las variables cluster (rea) y posibles indicadores que desarrolla Alejandra Mohor (los trminos y figuras jurdicas originalmente chilenas- han sido adaptadas a la normatividad mexicana), la tercera columna aade las fuentes donde esta informacin puede ser recabada en Mxico. Cuadro 13. Indicadores de seguridad ciudadana. Cluster Posibles indicadores Tasa anual de homicidios cada 100 mil habitantes Fuentes de informacin INEGI, SNSP, SSP federal (Plataforma Mxico), SSP estatales, Ministerios Pblicos, Servicios Mdicos Forenses INEGI, SNSP, SSP federal (Plataforma Mxico), SSP estatales, Ministerios

Tasa anual de robos con violencia cada 100 mil habitantes

44

A. Mohor, Uso de indicadores para evaluar el desempeo policial, Santiago de Chile, Universidad de Chile, 2007 pp. 7-9.

61

Criminalidad y violencia

Percepcin de inseguridad

Tasa anual de robos con violencia cada 100 mil habitantes Porcentaje de la poblacin que ha sido vctima de un delito en los ltimos 6 meses Porcentaje de delitos cometidos con arma de fuego respecto del total de delitos Porcentaje de la poblacin que cree que ser vctima de un delito durante los prximos 12 meses Porcentaje de la poblacin que cree que la delincuencia ha aumentado en su colonia o comunidad en los ltimos 6 meses Calificacin promedio a la seguridad en las calles Porcentaje de la poblacin que ha tomado alguna medida para prevenir ser vctima de un delito Porcentaje de detenidos consignados en los ltimos 6 meses respecto al total de detenciones realizadas Porcentaje de policas dedicados a actividades preventivas / investigativas Porcentaje de rdenes de detencin cumplidas respecto del total de rdenes de detencin recibidas Horas diarias promedio dedicadas a la elaboracin de informes vs. horas diarias dedicadas al patrullaje / investigacin Tasa anual de denuncias de abuso de autoridad policial por cada 10 mil policas

Pblicos Encuestas de victimizacin (CIDE, ICESI, CIDAC)

Encuestas de percepcin

Encuestas de percepcin

Encuestas de percepcin Encuestas de percepcin

SSP estatales, Policas Municipales, registros de los Ministerios Pblicos SSP estatales, Policas Preventivas Municipales, Procuraduras Generales de Justicia en los Estados. Polica ministerial (judicial) y Ministerio Pblico, PGJ de los Estados y PGR. Bitcoras, partes policiales y registros de policas preventivas municipales y estatales, de las policas ministeriales en los Estados y del Ministerio Pblico. Comisiones nacional y estatales de derechos humanos, Direcciones de Asuntos Internos y Consejos de Honor y 62

Actividad policial

Tasa anual de denuncias de abuso de autoridad policial por cada 10 mil policas

Malas prcticas policiales

Porcentaje de manifestantes heridos respecto del total manifestante detenidos Porcentaje de la poblacin que ha tenido contacto con las policas a la que se le ha solicitado un soborno (mordida) Porcentaje del presupuesto total que se etiqueta para gasto corriente Gasto promedio por cada delito cometido

Justicia de las Policas Preventivas Municipales y Estatales y de las Policas Ministeriales en los Estados. SSP federal (Plataforma Mxico). Consejos Ciudadanos de Seguridad Pblica y Procuracin de Justicia (mecanismos de supervisin civil de la polica y observatorios). Las instituciones anteriores e instituciones hospitalarias. Encuestas de victimizacin y desempeo institucional (CIDE). Presupuestos de Egresos de la Federacin y Estatales, Cuentas Pblicas. SSP federal, SSP estatales. ndice delictivo oficial (INEGI, SNSP) y encuestas de victimizacin (CIDE, ICESI, CIDAC). SSP federal, SSP estatales y policas municipales. SSP federal, SSP estatales y policas municipales. SSP federal, SSP estatales y policas municipales. SSP federal, SSP estatales y policas municipales. SSP federal, SSP estatales y policas municipales. SSP federal, SSP estatales y policas municipales. 63

Gestin institucional

Porcentaje de cadetes provenientes de zonas rurales respecto del total Porcentaje de cadetes con educacin secundaria finalizada respecto del total de cadetes Porcentaje de cadetes que culmina el proceso de formacin respecto del total que ingres Porcentaje de horas dedicadas a las tcnicas policiales en la formacin de cadetes. Nmero de horas promedio de ausentismo mensual por polica Porcentaje de horas de ausentismo de las/os funcionarias/os por

Relacin policacomunidad

enfermedades laborales respecto del total de horas de ausentismo Nmero de escalafones de la jerarqua policial Institucin policial. Transparencia en los reglamentos sobre criterios de ascenso policial y mecanismos de determinacin de ascensos Porcentaje de los delitos que no son denunciados respecto del total de delitos cometidos (cifra negra del delito) Porcentaje de los ascensos de los ltimos 6 meses que responden totalmente a los criterios establecidos en el reglamento pertinente respecto del total de ascensos. Porcentaje de investigaciones internas realizadas respecto del total de denuncias recibidas contra la polica. Porcentaje de ciudadanas/os que confa en las/os policas respecto de la poblacin total (desagregar poblacin con y sin contacto con policas) Porcentaje de ciudadanos que evala bien y muy bien la actuacin policial en prevencin de delitos Tiempo promedio de espera por atencin en una agencia del Ministerio Pblico o en un Mdulo de Atencin Ciudadana de la Polica Preventiva Porcentaje de usuarias/os que est conforme y muy conforme con la atencin recibida en la unidad

SSP federal, SSP estatales y policas municipales. SSP federal, SSP estatales y policas municipales.

Encuestas de victimizacin (CIDE, ICESI, CIDAC).

SSP federal, SSP estatales y policas municipales. Grupos de enfoque, entrevistas a profundidad.

SSP federal, SSP estatales y policas municipales.

Encuestas de victimizacin y desempeo institucional (CIDE)

Encuestas de victimizacin y desempeo institucional (CIDE) Encuestas de victimizacin y desempeo institucional (CIDE), encuestas de salida en MP y mdulos.

Encuestas de victimizacin y desempeo institucional (CIDE), encuestas de salida en MP y mdulos. 64

policial o Ministerio Pblico Porcentaje de las vctimas de delitos sexuales que est conforme y muy conforme con el trato brindado por la polica y el Ministerio Pblico respecto del total de vctimas de delitos sexuales Porcentaje de policas que han sido capacitadas/os en trabajo con la comunidad respecto del total de policas destinadas/os a una jurisdiccin territorial Porcentaje de reuniones del Consejo de Participacin Ciudadana en Seguridad Pblica local a la que asistieron las/os delegadas/os policiales respecto del total de reuniones realizadas en los ltimos doce meses Porcentaje de problemas resueltos con la participacin de la comunidad respecto del total de problemas detectados Porcentaje de ciudadanas/os que considera que la eficiencia policial ha aumentado en su colonia durante los ltimos doce meses Porcentaje de personas que conocen al/la comandante policial de su sector Nmero de ocasiones promedio en que los habitantes han tenido contacto con la/el comandante de su zona Porcentaje de habitantes que evala bien y muy bien

Encuestas de victimizacin y desempeo institucional (CIDE), entrevistas a profundidad a vctimas.

SSP federal, SSP estatales y policas municipales.

SSP federal, SSP estatales y policas municipales. Consejos ciudadanos de participacin en seguridad pblica.

SSP federal, SSP estatales y policas municipales. Consejos ciudadanos de participacin en seguridad pblica. SSP federal, SSP estatales y policas municipales. Consejos ciudadanos de participacin en seguridad pblica. Consejos ciudadanos.

Consejos ciudadanos.

Encuestas de victimizacin y desempeo institucional 65

la relacin con la polica de (CIDE). su zona respecto al total de habitantes. Otros indicadores fundamentales para la planeacin y evaluacin de las polticas de seguridad ciudadana son los que miden el desempeo institucional de las policas locales. En el cuadro 14, se presentan los indicadores que ha desarrollado el Instituto para la Seguridad y la Democracia (INSYDE) de Mxico. En este cuadro se precisan indicadores de proceso, gerenciamiento y resultado en este terreno. Los indicadores desarrollados por INSYDE son ms genricos y agregados que los desarrollados por la Universidad de Chile, pero tienen la ventaja de concentrarse en reas especficas de accin policial. Si bien repiten algunos rubros, como percepcin del delito, su mbito analtico est vinculado al trabajo policial y no a la relacin ciudadana-polica. Es una perspectiva ms institucional de planear y evaluar el trabajo policial. Otro importante rubro es el anlisis presupuestario. A partir de 1977 es posible encontrar informacin sobre el gasto federal en el Ramo Seguridad Pblica y Justicia, que comprende las asignaciones etiquetadas para el Poder Judicial, las reas relevantes de la Secretara de Gobernacin, las Secretaras de Marina, Defensa Nacional, PGR y SSP (a partir de su creacin en 2001). Tambin se puede hacer seguimiento al Fondo de Asignaciones para la Seguridad Pblica (FASP) y al SUBSEMUN a partir de los momentos de su respectiva creacin. Los cuadros 15-21 muestran cmo en el Programa de Estudios sobre Seguridad Pblica y Estado de Derecho de la Divisin de Estudios Jurdicos del CIDE se ha medido el gasto en materia de procuracin de justicia en varios Estados de Mxico.45

45

Las cinco grficas son tomadas de M. Bergman y F.G. Cafferata, Procuracin de Justicia en las Entidades Federativas. La eficacia del gasto fiscal en las Procuraduras Estaduales, Mxico, CIDE, 2007, 50pp.

66

Cuadro 14. Indicadores de desempeo policial de INSYDE. Indicadores de efectividad mbito de evaluacin policial 1. Incidencia delictiva y desorden Trabajo policial

Tipo de indicadores Impacto final de resultado

2. De actividad policial

Desempeo individual

Actividades o proceso

3. Esclarecimiento de delitos

Trabajo Policial

Impacto final Resultados

4. Percepcin de (in)seguridad

Trabajo Policial

Impacto final Resultados Impacto final Resultados o proceso Gerenciamiento Gerenciamiento

5. Evaluacin de la polica por la Calidad de la percepcin comunidad ciudadana; Organizacin policial 6. Autoimagen de la polica Calidad en la organizacin policial 7. Corrupcin, violencia y Calidad de la organizacin; arbitrariedad actividad policial

Fuentes de verificacin (frmula de clculo) Tasa de registro criminal (denuncias, servicio mdico legales, encuestas de victimizacin, etc.) No. de arrestos acogidos. Cantidad de incautaciones, No. de decomisos, No. de respuestas a llamadas de emergencia vs rapidez en la atencin, entre otros. Tasa de esclarecimiento; caos detectados por la polica vs acogidos por el ministerio pblico, detenidos en flagrancia vs condenados; rdenes de investigar con resultados positivos (definiendo esto para cada delito). Encuestas de opinin (tambin puede ser parte de una encuesta de victimizacin) Encuestas de opinin o entrevistas Encuestas de opinin al interior de la polica Denuncias oficialmente presentadas ante la polica u otros organismos; respuestas acerca de 67

8. Estructura de la Institucin

Calidad policial

de

la

organizacin Gerenciamiento

este tem en encuestas, No. de actos de violencia producidos por accin policial; registros de prensa, entre otros. Anlisis de documentos de la institucin (cumplimiento de metas, etc.) y entrevistas referidas a presupuesto, ingreso, formacin, disciplina, etc.

68

Cuadro 15. Gasto en procuracin de justicia como parte del gasto total en entidades federativas.

69

Cuadro 16. Gasto en procuracin de justicia por habitante, por estado.

70

Cuadro 17. Ranking del gasto en procuracin de justicia por habitante en Estados seleccionados. Puesto 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 Entidad Federativa DF Baja California Sonora Chihuahua Promedio Quintana Roo Guanajuato Sinaloa Nuevo Len Morelos Jalisco Oaxaca Estado de Mxico Veracruz Yucatn Gasto promedio por habitante (pesos mexicanos) 388 249 180 151 136 125 124 113 110 101 89 80 72 64 62 Diferencia con el Promedio 252 113 44 14 0 -12 -13 -23 -26 -35 -47 -56 -64 -72 -74

71

Cuadro 18. Averiguaciones previas iniciadas en los Estados.

72

Cuadro 19. Consignaciones

73

Cuadro 20. Costo de las averiguaciones previas iniciadas

74

Cuadro 21. Porcentaje del gasto en personal como total del gasto estatal en procuracin de justicia Entidad Federativa Ao Gasto en servicios personales (miles de pesos) Gasto en servicios personales como % del Gasto total de procuracin de Justicia 0,750 0 0 0 0 0,731 0,940 0,725 0 0 0 0,781 0,809 0

Baja California Chihuahua Distrito Federal Estado de Mxico Guanajuato Jalisco Morelos46 Nuevo Len Oaxaca Quintana Roo Sinaloa Sonora Veracruz Yucatn

2006 2006 2006 2006 2006 2006 2006 2006 2006 2006 2006 2006 2006 2006

581.869,44 s/d en Cuente Pblica s/d en CP s/d en CP s/d en CP 485.915,18 176.893,00 376.025,00 s/d en CP s/d en CP s/d en CP 380.441,00 396.300 s/d en CP

46

En el caso de Morelos la cuenta pblica refiere al Gasto Social en los gastos corrientes en vez del gasto en servicios personales.

75

4. Indicadores vigentes para medir la accin estatal en materia de seguridad ciudadana A continuacin se muestran dos ejemplos de informacin disponible en Mxico para medir las acciones locales en materia de seguridad ciudadana. La informacin del INEGI est disponible por internet, pero la informacin de Plataforma Mxico no es pblica y requiere de acuerdos de colaboracin entre las entidades federativas y la SSP federal para hacer uso limitado de esa informacin. INEGI Violencia social y estadsticas judiciales en materia penal El INEGI cuenta con informacin para generar anlisis secuencial sobre los siguientes indicadores de presuntos delincuentes registrados en juzgados de primera instancia, por fuero (comn y federal), a partir de 1996 y hasta 2008 Concepto ndice de femineidad de los presuntos delincuentes registrados en juzgados de primera instancia del fuero comn o federal. Definicin Mujeres por cada 100 hombres. PDMx Frmula o algoritmo

PDH:

x Porcentaje de presuntos delincuentes por Presunto delincuente se usa aqu como un homicidio registrados en juzgados de primera trmino estadstico que se refiere a las instancia del fuero comn o federal en proceso personas a quienes el juez de primera

Nmero de presuntos delincuentes registrados en juzgados de primera instancia mujeres x. Nmero de presuntos delincuentes registrados en juzgados de primera instancia hombres x. Fuero comn; fuero federal.

76

penal.

instancia les ha dictado Auto de Trmino Constitucional relativo al (los) delito (s) por el (los) que fueron consignados.

PDPPx:

PDx:

x: Porcentaje de presuntos delincuentes registrados en juzgados de primera instancia del fuero comn o federal por delito. Comprende a los presuntos delincuentes que estn en auto de formal prisin y con auto de sujecin a proceso

Total de presuntos delincuentes en auto de formal prisin y con sujecin a proceso registrados en juzgados de primera instancia x. Total de presuntos delincuentes registrados en juzgados de primera instancia x. Fuero comn; fuero federal.

PDHx

PDx:

x H

Total de presuntos delincuentes registrados en juzgados de primera instancia por tipo de delito Hx. Total de presuntos delincuentes registrados en juzgados de primera instancia x Fuero comn o federal. En materia de narcticos, Previsto en la ley federal de armas de fuego, Previsto en la ley de vas de comunicacin, Previsto en el cdigo fiscal, Previsto en la ley general de poblacin, Robo, Peculado, Dao en las cosas, Homicidio, Lesiones, 77 Fraude, Violacin, Despojo y Otros

ley general de poblacin, Robo, Peculado, Dao en las cosas, Homicidio, Lesiones, Fraude, Violacin, Despojo y Otros

Secretara de Seguridad Pblica Federal Plataforma Mxico Indicador Desagregacin Estado de fuerza policial. Federacin, estado, municipio. Nivel educativo de elementos policiales. Registro de armas (incluyendo armas aseguradas). Tiempo promedio de entrenamiento formal de policas estatales y municipales. Federacin, Estados, algunos municipios. Federacin, Estados, algunos municipios. Federacin, Estados, algunos municipios.

Publicidad Pblico Pblico Reservada Reservada Reservada Reservada Reservada

Registro de elementos policiales dados de baja Federacin, Estados, algunos municipios. por estar sujetos a proceso penal. Registro de poblacin penitenciaria (internos del fuero comn y federal). Indicadores especficos para el delito de secuestro: mecnica operativa, registros de voz, lugares de rescate, fichas delincuenciales de personas y organizaciones, georeferenciacin. Federacin, Estados Federacin, Estados

78

CONCLUSIONES En las secciones 3 y 4 de este documento se han presentado varias opciones para medir el desempeo institucional de los operadores de los sistemas de seguridad ciudadana y justicia en los Estados mexicanos; la eficiencia de las polticas pblicas en la materia; la adecuacin de la normatividad relevante y la eficiencia en el ejercicio del gasto pblico etiquetado para algunos de estos rubros. Debido a la naturaleza federal del rgimen poltico mexicano y a la consecuente diversidad en la organizacin de los sistemas estatales de seguridad y justicia es complejo y, en ltimo caso poco til, presentar un listado de indicadores genricos y uniformes. Los puntos de partida para estandarizar indicadores (a manera de comunes denominadores) son las obligaciones que tienen las entidades federativas de generar informacin para las estadsticas judiciales del INEGI y para el Sistema Nacional de Seguridad Pblica. A partir de esta informacin se pueden identificar algunos indicadores comunes a todos los Estados. Por ejemplo, tasas de presuntos delincuentes y sentenciadas/os; nmero total de delitos; estado de fuerza policial; registro de armas; tiempo y modalidad de formacin policial; estadsticas penitenciarias. Fuera de estos y algunos otros rubros informativos que generan actualmente los Estados, es necesario invertir en la generacin y/o sistematizacin de nueva informacin para desarrollar sistemas slidos de indicadores en la materia. Los ejemplos internacionales y de sociedad civil mexicana (CIDE, INSYDE, ICESI) citados en este trabajo proporcionan una amplia variedad de opciones que pueden combinarse y adaptarse de acuerdo a la realidad y nivel de transicin hacia el nuevo sistema de justicia penal que prevalece en cada entidad federativa. Entre los retos para desarrollar indicadores en materia de seguridad ciudadana y justicia es necesario considerar el costo para generar informacin, el exceso de

79

informacin, la imposibilidad de transferir una lectura de una institucin a otra (por ejemplo, las Secretaras de Seguridad Pblica en los Estados suelen tener sus datos en plataformas informticas distintas a las de las Procuraduras Generales de Justicia y los Tribunales). Asimismo, la discrepancia en los rubros que componen los reportes de informacin de las distintas instituciones (aun si se realizan en la misma plataforma informtica) puede dificultar la comparacin de desempeo o la evaluacin de la eficiencia de procesos delictivos que involucran a ms de una institucin. Del mismo modo, es pertinente identificar los espacios en los que hay riesgo de generacin de incentivos perversos para distorsionar informacin y proponer alternativas. Por ejemplo, si el indicador para la reduccin de impunidad es el nmero de denuncias, se corre el riesgo de generar un incentivo para que se registren ms denuncias sin que ello impacte necesariamente en la calidad o eficacia de la labor de las instituciones de seguridad pblica y procuracin de justicia. Otro importante reto en materia de generacin, sistematizacin y publicidad de informacin confiable en materia delictiva, de seguridad y justicia es la falta de integralidad en las reformas estatales y federal a los sistemas de justicia. Estas reformas no han dotado de autonoma a la Procuradura General de la Repblica, ni a las Procuraduras Generales de Justicia en los Estados, con lo cual continan siendo instancias nombradas por los ejecutivos federal y estatales, respectivamente, careciendo de autonoma de gestin y presupuestaria para producir, sistematizar y difundir la informacin con independencia de los Poderes Ejecutivos. Finalmente, el reto ms complejo es lograr que los indicadores que se desarrollen en materia de seguridad ciudadana y justicia permitan identificar obstculos potenciales para el logro de los objetivos estratgicos de las instituciones que desempean tareas sustantivas en este mbito.

80

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www.mexicoestatal.cide.edu