Você está na página 1de 7

Direito Administrativo II Professora Betnia Alfonsin Resumo e exerccios sobre Controle da Administrao Pblica e Recursos Administrativos A atividade administrativa

objeto de controle em diferentes oportunidades e por diferentes rgos. O Poder Executivo est sujeito a um controle externo, exercido pelo Poder Judicirio e pelo Poder Legislativo e exerce, ele prprio, controle sobre seus atos. Em verdade, todos os poderes so ao mesmo tempo controladores e controlados uns em relao aos outros. O Poder Judicirio e o poder Legislativo tambm tem os seus atos estritamente administrativos fiscalizados. Segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro, a finalidade do controle assegurar que a Administrao atue em consonncia com os princpios que lhe so impostos pelo ordenamento jurdico, como os da legalidade, moralidade, finalidade pblica, publicidade, motivao e impessoalidade1. Em termos conceituais, h que se distinguir CONTROLE DA ADMINISTRAO do CONTROLE ADMINISTRATIVO. Vamos examinar essas diferenas a partir de dois celebrados juristas: CONTROLE DA ADMINISTRAO
Maria Sylvia di Pietro

CONTROLE ADMINISTRATIVO

Pode-se definir o Controle da Administrao Pblica como o poder de fiscalizao e correo que sobre ela exercem os rgos do Poder Judicirio, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua atuao com os princpios que lhe so impostos pelo ordenamento jurdico. Controle, em tema de Administrao Pblica, a faculdade de vigilncia, orientao e correo que um poder, rgo ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro.

Controle Administrativo o poder de fiscalizao e correo que a Administrao Pblica (em sentido amplo) exerce sobre sua prpria atuao, sob os aspectos de legalidade e mrito, por iniciativa prpria ou mediante provocao.

Hely Lopes Meirelles

Controle Administrativo todo aquele que o Executivo e os rgos da Administrao dos demais Poderes exercem sobre suas prprias atividades, visando a mant-las dentro da lei, segundo as necessidades do servio e as exigncias tcnicas e econmicas de sua realizao, pelo qu, um controle de legalidade e de mrito.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella Direito Administrativo, So Paulo: Editora Atlas S.A, 2004. pg. 622.

O controle entre os poderes (controle externo) e o controle que cada poder exerce sobre sua prpria atividade (controle interno ou auto-tutela) mencionado pela Constituio Federal, no artigo 70, para a Unio. Alm do controle inter-poderes e do controle interno, tambm exercem atividades de controle: O Ministrio Pblico: L o artigo 129 da Constituio Federal e destaca, aqui, as formas de controle do Ministrio Pblico sobre a Administrao Pblica. _________________________________________________________________________________ _________________________________________________________________________________ _________________________________________________________________________________ _________________________________________________________________________________ _________________________________________________________________________________ _________________________________________________________________________________
Os usurios dos servios pblicos e a populao em geral: L o artigo 37, 3 da Constituio Federal e destaca, abaixo, a forma de controle que os usurios de Servios Pblicos podem exercer ADMINISTRATIVAMENTE sobre a Administrao Pblica:

_________________________________________________________________________________ _________________________________________________________________________________ _________________________________________________________________________________ Examinemos, mais detidamente, os RECURSOS ADMINISTRATIVOS como forma de Controle da Administrao Pblica. RECURSOS ADMINISTRATIVOS: Os recursos administrativos integram o sistema de controle da Administrao Pblica, pois so uma forma importante dos cidados buscarem o acionamento do sistema de controle interno (auto-tutela) de cada um dos poderes de estado. Muitos recursos administrativos tem uma certa autonomia na provocao da Administrao Pblica (representao, por exemplo), mas a maioria dos recursos administrativos so movidos no bojo de um processo administrativo existente. Segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro, recursos administrativos so todos os meios que podem utilizar os administrados para provocar o reexame do ato administrativo pela Administrao Pblica2. Efeitos dos recursos administrativos. Normalmente o recurso administrativo tem efeito meramente devolutivo, sendo exceo que tenha efeito suspensivo, o que deve estar mencionado expressamente em lei. Veja-se a regra do artigo 61 da lei 9784/99:
Art. 61. Salvo disposio legal em contrrio, o recurso no tem efeito suspensivo.

Quando o recurso administrativo tiver efeito suspensivo, ele impedir o ingresso de ao judicial, pois no Brasil o exercicio do direito de ao requer leso ou ameaa a direito (ver artigo 5, inciso XXXV da C.F.). A concluso lgica: com a deciso administrativa suspensa, no h ocorrncia de
2

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. DIREITO ADMINISTRATIVO. So Paulo: Atlas, 2009, p. 727.

leso ou ameaa a direito. Se o cidado no quiser, todavia, aproveitar-se da possibilidade de percorrer a hierarquia administrativa, ele pode recorrer diretamente ao Judicirio (nesse caso a deciso administrativa j gerou leso ou ameaa ao seu direito, pois no foi suspensa a deciso)3. Os recursos administrativos mais comuns so a Representao, o pedido de Reconsiderao, a Reclamao administrativa, o Recurso hierrquico e a Reviso. Os recursos administrativos tem objetivos especficos e no so curingas que possam ser utilizados indiscriminadamente para atingir objetivos distintos. Cada um deles vem previsto ou regulado em bases legais diferentes. Vejamos cada um separadamente. Representao A representao se presta sempre DENNCIA DE IRREGULARIDADES no mbito interno da Administrao e pode ser realizada tanto administrativamente quanto perante rgos de controle como so o Tribunal de Contas e o Ministrio Pblico. Denncias sobre abuso de poder tambm podem ser objeto de representao. Hely Lopes Meirelles entende que o disposto no artigo 5, XXXIV da Constituio Federal seria um assento constitucional para a representao:
XXXIV - so a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:

a)

o direito de petio aos Poderes Pblicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder;

Sem dvida o dispositivo permite o entendimento de que em casos de irregularidades e ilcitos ocorridos no mbito interno da Administrao, bem como de abuso de poder, possvel buscar a correo da irregularidade acionando o controle interno de qualquer um dos poderes, antes de mover o remdio constitucional do mandado de segurana. H meno de representao perante o Tribunal de Contas da Unio no artigo 74 2 da Constituio Federal:
2 - Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio.

Outra base legal importante para a Representao a lei de improbidade administrativa, lei 8.429/92 que estabelece em seu artigo 14:
Art. 14. Qualquer pessoa poder representar autoridade administrativa competente para que seja instaurada investigao destinada a apurar a prtica de ato de improbidade. 1 A representao, que ser escrita ou reduzida a termo e assinada, conter a qualificao do representante, as informaes sobre o fato e sua autoria e a indicao das provas de que tenha conhecimento. 2 A autoridade administrativa rejeitar a representao, em despacho fundamentado, se esta no contiver as formalidades estabelecidas no 1 deste artigo. A rejeio no impede a representao ao Ministrio Pblico, nos termos do art. 22 desta lei. 3 Atendidos os requisitos da representao, a autoridade determinar a imediata apurao dos fatos que, em se tratando de servidores federais, ser processada na forma prevista nos arts. 148 a 182 da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990 e, em se tratando de servidor militar, de acordo com os respectivos regulamentos disciplinares.

O artigo 22 permite que a representao seja feita diretamente ao Ministrio Publico:

MEIRELLES, Hely Lopes. CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO. So Paulo: Malheiros, 2001, p. 643

Art. 22. Para apurar qualquer ilcito previsto nesta lei, o Ministrio Pblico, de ofcio, a requerimento de autoridade administrativa ou mediante representao formulada de acordo com o disposto no art. 14, poder requisitar a instaurao de inqurito policial ou procedimento administrativo.

A partir da representao, ento, a autoridade competente determinar a apurao dos fatos internamente Administrao sempre atravs de sindicncia ou processo administrativo disciplinar. Pedido de Reconsiderao: O pedido de reconsiderao nem um recurso propriamente dito, mas decorre da auto-tutela e do poder de rever os prprios atos da Administrao. Ele remetido ao prprio servidor que prolatou a deciso, pedindo que reconsidere o teor da deciso tomada. Veja-se por exemplo o artigo 56 da lei 9784/92, que assim faz meno ao pedido de reconsiderao para os processos em geral.
Art. 56. Das decises administrativas cabe recurso, em face de razes de legalidade e de mrito. 1o O recurso ser dirigido autoridade que proferiu a deciso, a qual, se no a reconsiderar no prazo de cinco dias, o encaminhar autoridade superior.

A lei 8.112/90 faz meno ao pedido de reconsiderao relacionado concesso de direitos aos servidores pblicos federais, veja-se o artigo 106:
Art. 106. Cabe pedido de reconsiderao autoridade que houver expedido o ato ou proferido a primeira deciso, no podendo ser renovado.

Pelo art. 108 da mesma lei, o servidor que pretender a reconsiderao da deciso tem o prazo de 30 dias para faz-lo e o que prolatou a deciso 30 dias para reconsidera-la ou mant-la. Reclamao Administrativa A reclamao administrativa pode ser considerada o mais amplo dos recursos administrativos, pois a lei no recortou seu objeto e o recurso utilizado quando no h recurso especfico previsto na lei. Alm disto, o prazo para apresentar reclamao de 1 ano, bastante extenso, portanto. Vamos adotar aqui o conceito de Maria Sylvia Zanella di Pietro, para quem reclamao administrativa o ato pelo qual o administrado, seja particular ou servidor pblico, deduz uma pretenso perante a Administrao Pblica, visando obter o reconhecimento de um direito ou a correo de um ato que lhe cause leso ou ameaa de leso O direito reclamao administrativa mencionado no decreto 20.910/32, que regula a prescrio qinqenal, no artigo 6: Art. 6 O direito reclamao administrativa, que no tiver prazo fixado em disposio de lei para ser formulada, prescreve em 1 (um) ano a contar da data do ato ou fato do qual a mesma se originar. Um dos efeitos do ingresso de reclamao administrativa que ela suspende a prescrio a partir da entrada da reclamao no protocolo. Atualmente tambm possvel apresentar reclamao perante o Supremo Tribunal Federal quando a Administrao Pblica decidir processo administrativo contrariando o teor de Smula vinculante. Ver artigo 103-A, 3:

Recurso hierrquico O recurso hierrquico o que decorre do princpio da pluralidade de instncias, j estudado. Atravs deste recurso, a matria decidida por um inferior hierrquico reexaminada pelo superior hierrquico, como conseqncia do prprio poder hierrquico do gestor pblico. A lei 9784/99 traz o procedimento para interposio de recurso hierrquico nos artigos 56 e seguintes, estabelecendo que os mesmos podem ser interpostos por razes de legalidade e de mrito. No caso da Administrao Federal o recurso tramitar pelo mximo por 3 instancias administrativas. Prazo para recorrer 10 dias da tomada de cincia da deciso recorrida. Prazo para decidir o recurso 30 dias Por provocao do recurso, a autoridade competente tem oportunidade de reexaminar a deciso original em diferentes sentidos:
Art. 64. O rgo competente para decidir o recurso poder confirmar, modificar, anular ou revogar, total ou parcialmente, a deciso recorrida, se a matria for de sua competncia. Pargrafo nico. Se da aplicao do disposto neste artigo puder decorrer gravame situao do recorrente, este dever ser cientificado para que formule suas alegaes antes da deciso.

Reviso A Reviso o recurso cabvel para buscar o reexame da deciso de um PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR e a aplicao de uma penalidade disciplinar ao servidor, mas somente nos casos em que surgirem fatos novos suscetveis de ensejar a inocncia do servidor. Segundo a lei 8.112/90 a reviso pode ser requerida a qualquer tempo, todavia no se dar sem o surgimento de fatos novos. Segundo o artigo 176, a simples alegao de injustia da penalidade no constitui fundamento para a reviso, que requer elementos novos, ainda no apreciados no processo originrio. Trata-se portanto de uma exceo regra da pluralidade de instancias. Mesmo os herdeiros do servidor que sofreu penalidade disciplinar podem buscar a reviso da deciso, se o mesmo j for falecido. A comisso ter 60 dias para reexaminar o processo e o pedido de reviso com as novas provas e a autoridade competente para julgar o pedido de reviso a mesma que prolatou a deciso original, no prazo de 20 dias.

Instrumentos judiciais de controle da Administrao Pblica pelos cidados Agora examina os seguintes instrumentos previstos no artigo 5 da Constituio Federal e destaca como eles podem ser utilizados pela populao como meios de controle judicial sobre os atos da Administrao pblica, trazendo exemplos prticos de utilizao desses instrumentos. - Mandado de Segurana _________________________________________________________________________________ _________________________________________________________________________________ - Hbeas Data _________________________________________________________________________________ _________________________________________________________________________________

- Hbeas Corpus _________________________________________________________________________________ _________________________________________________________________________________ - Ao Popular _________________________________________________________________________________ _________________________________________________________________________________ - Mandado de Injuno _________________________________________________________________________________ _________________________________________________________________________________
O Tribunal de Contas da Unio.

1 - As funes bsicas do Tribunal de Contas da Unio podem ser agrupadas da seguinte forma: fiscalizadora, consultiva, informativa, judicante, sancionadora, corretiva, normativa e de ouvidoria. L o artigo 71 da Constituio Federal e procura destacar, abaixo, os dispositivos que correspondem a cada uma dessas formas de controle do Tribunal de contas da Unio sobre a Administrao Pblica: _________________________________________________________________________________ _________________________________________________________________________________ ________________________________________________________________________________ _________________________________________________________________________________ _________________________________________________________________________________ ________________________________________________________________________________ _________________________________________________________________________________ _________________________________________________________________________________ ________________________________________________________________________________ Controle Legislativo: Segundo Hely Lopes Meirelles, Controle Legislativo ou parlamentar o exercido pelos rgos legislativos (Congresso Nacional, Assemblias Legislativas dos Estados e Cmaras de Vereadores) ou ainda por Comisses parlamentares, sobre determinados atos do Executivo, na dupla linha de legalidade e convenincia pblica, pelo qu, caracteriza-se como um controle eminentemente poltico, (...) objetivando os superiores interesses do Estado e da comunidade. - Ver os seguintes artigos da Constituio Federal e destacar as principais atribuies do Controle do Poder Legislativo sobre os demais poderes, especialmente o Poder Executivo. Artigo 49, V e X (Competncias do Congresso Nacional). _________________________________________________________________________________ _________________________________________________________________________________ ________________________________________________________________________________ _________________________________________________________________________________ _________________________________________________________________________________ ________________________________________________________________________________ - Destaca as principais caractersticas e contornos das Comisses Parlamentares de Inqurito. Artigo 58, 3 (Comisses parlamentares de Inqurito). _________________________________________________________________________________ _________________________________________________________________________________ ________________________________________________________________________________ O controle legislativo deve limitar-se aos contornos do controle que lhe autoriza a Constituio Federal, sob pena de configurar-se uma interferncia indevida sobre o poder executivo.

Controle Judicirio: Segundo Hely Lopes Meirelles, Controle Judicirio o exercido privativamente pelos rgos do Poder Judicirio sobre os atos administrativos do Executivo, do Legislativo e do prprio Judicirio quando realiza atividade administrativa. um controle a posteriori, unicamente de legalidade, por restrito verificao da conformidade do ato com a norma legal que o rege. Maria Sylvia Zanella di Pietro lembra que o direito brasileiro adotou o sistema da Jurisdio una, pelo qual o Poder Judicirio tem o monoplio da funo jurisdicional, ou seja, do poder de apreciar, com fora de coisa julgada, a leso ou ameaa de leso a direitos individuais e coletivos. A lembrana bastante oportuna, dado que em outros pases, o controle dos atos administrativos realizado por um sistema de contencioso administrativo, que representa uma verdadeira dualidade de jurisdio para todos as causas em que a Administrao Pblica seja parte, subtraindo os atos administrativos do exame do Poder Judicirio. Ver disposies contidas no artigo 5, inciso LXXV da Constituio Federal e o artigo 133 do Cdigo de Processo Civil. Compara a natureza da RESPONSABILIDADE nos dois casos. _________________________________________________________________________________ _________________________________________________________________________________ ________________________________________________________________________________ _________________________________________________________________________________ _________________________________________________________________________________ ________________________________________________________________________________