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RELAES EXECUTIVOLEGISLATIVO NO PRESIDENCIALISMO DE COALIZO : Um Quadro de Referncia para Estudos de Oramento e Controle

Fernando Moutinho Ramalho Bittencourt

Textos para Discusso


Abril/2012

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SENADO FEDERAL

DIRETORIA GERAL Doris Marize Romariz Peixoto Diretora Geral SECRETARIA GERAL DA MESA Claudia Lyra Nascimento Secretria Geral CONSULTORIA LEGISLATIVA Paulo Fernando Mohn e Souza Consultor Geral CONSULTORIA DE ORAMENTOS Orlando de S Cavalcante Neto Consultor Geral NCLEO DE ESTUDOS E PESQUISAS Fernando B. Meneguin Diretor

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ISSN 1983-0645

RELAES EXECUTIVOLEGISLATIVO NO PRESIDENCIALISMO DE COALIZO : UM QUADRO DE REFERNCIA PARA ESTUDOS DE ORAMENTO E CONTROLE
Fernando Moutinho Ramalho Bittencourt 1

RESUMO:
Este trabalho sintetiza as vises da literatura recente sobre alguns aspectos relevantes do relacionamento entre Executivo e Legislativo no Brasil, enfocando o processo de negociao de decises pelos agentes dos dois Poderes e as motivaes dos parlamentares nesse processo. Aps uma descrio da insero histrica desta problemtica dentro da agenda maior de governabilidade democrtica na Amrica Latina, o texto desdobra as diferentes vises da literatura sobre a microfsica da relao interpoderes no caso especfico do Brasil, explorando brevemente em seguida alguns reflexos da forma concreta dessa relao sobre os processos de oramento e controle na perspectiva do Poder Legislativo. A finalidade essencial do texto apresentar aspectos relevantes do quadro institucional brasileiro e latino-americano das relaes entre Poderes que subsidiem, pela sistematizao do marco geral de referncia, os estudos mais especficos voltados a compreender individualmente as diferentes arenas da atuao legislativa, com nfase especial as de oramento e controle.

EXECUTIVELEGISLATIVE RELATIONS IN COALITIONAL PRESIDENTIALISM : A REFERENCE FRAMEWORK TO STUDIES ON BUDGETING AND OVERSIGHT
ABSTRACT:
This paper summarizes current approaches in the literature on some relevant features of Executive-Legislative relations in Brazil, focusing on decisionmaking processes by both sides and parliamentarians motivations. After describing how this issue became relevant within the broader agenda of democratic governance in Latin America, the paper deploys different theoretical views on the microphysics of inter-branch relationship for Brazil, moving then towards a brief exploratory assessment of some of their consequences to budgeting and oversight processes under the Parliaments point of view. The main goal of the paper is to present relevant features of Brazilian and Latin American institutional framework as a subsidy to more specific studies aiming at the individual understanding of the several legislative arenas, specially those involving budgeting and oversight activities.
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Consultor de Oramentos do Senado Federal. Economista. O autor agradece os comentrios sempre pertinentes de Leany Barreiro Lemos, permanecendo naturalmente com a integral responsabilidade pelo contedo final.

SUMRIO
INTRODUO ............................................................................................................ 5 1 O MARCO MAIS AMPLO DO DEBATE: O PRESIDENCIALISMO DE COALIZO E SEUS RISCOS ................................................................................................................. 6 2 EPPUR SI MUOVE : O PRESIDENCIALISMO FUNCIONA .......................................... 10 3 OS INSTRUMENTOS DA RELAO ENTRE PODERES ............................................ 13 3.1 PREPONDERNCIA DECISRIA DO EXECUTIVO BASEADA NO PODER DE AGENDA INSTITUCIONAL .......................................................................... 14 3.2 PREPONDERNCIA DECISRIA DO EXECUTIVO BASEADA NA TRANSAO DE INTERESSES ......................................................................................... 17 3.3 PODER DECISRIO COMPARTILHADO ENTRE EXECUTIVO E LEGISLATIVO BASEADA NA GESTO TRANSVERSAL DO PODER PELOS PARTIDOS ............ 28 4 ALGUNS DESDOBRAMENTOS ORAMENTO E CONTROLE ................................. 35 5 A MODO DE CONCLUSO ................................................................................... 39 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS .............................................................................. 41

RELAES EXECUTIVOLEGISLATIVO NO PRESIDENCIALISMO DE COALIZO : UM QUADRO DE REFERNCIA PARA ESTUDOS DE ORAMENTO E CONTROLE

As vises que dominaram o debate interpretativo at pouco tempo atrs tm em comum a suposta prevalncia de um padro conflitivo na interao dos Poderes. Uma viso, acadmica, interpreta como conflitiva a combinao de uma srie de traos institucionais bsicos, que se traduziriam em ingovernabilidade, entendida como a extrema dificuldade para a produo de decises e mudanas. Em uma viso complementar, arraigada nos meios de comunicao e na opinio pblica (Sarney, quando da aprovao da Constituio de 1988, havia predito que esta tornaria o pas ingovernvel), pairam as noes de um presidente modernizador que quer reformas e um Congresso conservador que as impede; e de um presidente que defende o interesse geral versus um Congresso onde se entrincheiram interesses setoriais, locais e particularistas, que o limitam. Contudo, dentre os autores e estudiosos que qualificam desse modo a poltica brasileira, devemos distinguir duas vertentes parcialmente diferentes 2 .

INTRODUO
A discusso sobre os processos de formulao de polticas no Brasil tem sido fortemente impactada pelas diferentes leituras do conceito de presidencialismo de coalizo, entendido como uma forma histrica de relacionamento ExecutivoLegislativo. Este trabalho procura sintetizar as vises da literatura recente sobre alguns aspectos relevantes desse relacionamento, enfocando o processo de negociao de decises pelos agentes dos dois Poderes e as motivaes dos parlamentares nesse processo. No se trata de abordar o conceito clssico das gramticas polticas como estruturas de laos entre sociedade e instituies formais no Brasil 3 ; o objetivo, bem mais modesto, salientar, a partir de alguns aspectos-chave dentro das prprias instituies formais, como os legisladores se organizam em torno desse processo decisrio.

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Palermo, 2000, p. 3. Nunes, 2003, p.173.

Nas prximas duas sees, descrevemos a trajetria da prpria problemtica, ou de como os procedimentos reais de relacionamento entre o Executivo e os legisladores passaram a ser essenciais para o entendimento da governabilidade democrtica na Amrica Latina. A seo seguinte aprofunda a descrio das diferentes vises da literatura sobre essa microfsica da relao interpoderes no caso especfico do Brasil, sendo seguida de uma breve seo exploratria sobre alguns reflexos da forma concreta dessa relao sobre os processos de oramento e controle na perspectiva do Poder Legislativo. A finalidade essencial deste texto apresentar aspectos relevantes do quadro institucional brasileiro e latino-americano das relaes entre Poderes que subsidiem, pela sistematizao do marco geral de referncia, os estudos mais especficos voltados a compreender individualmente as diferentes arenas da atuao legislativa, com nfase especial as de oramento e controle 4 .

1 O MARCO MAIS AMPLO DO DEBATE: O PRESIDENCIALISMO DE COALIZO E


SEUS RISCOS

O conflito entre o Executivo e o Legislativo tem sido elemento historicamente crtico para a estabilidade democrtica no Brasil, em grande medida por causa dos efeitos da fragmentao na composio das foras polticas representadas no Congresso e da agenda inflacionada de problemas e demandas imposta ao Executivo. Este um dos nexos fundamentais do regime poltico e um dos eixos essenciais da estabilidade institucional [..]. 5

Desde os primeiros tempos da ordem constitucional de 1988, a discusso acadmica sobre o funcionamento do Brasil em democracia tem divergido sobre aspectos centrais da relao entre os Poderes e os seus conflitos. O marco inicial da sistematizao dessa discusso sem dvida o trabalho seminal de Srgio Abranches 6 , que antes mesmo da definio da forma final do texto constitucional apontava as correntes profundas da histria brasileira que teriam de ser consideradas em qualquer desenho institucional. Em outras palavras, qualquer que fosse o mecanismo de governana estabelecido pela Constituinte, este teria de conviver com uma profunda

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As notas de rodap procuram desenvolver em maior detalhe alguns pontos analiticamente mais complexos e oferecer uma bibliografia a mais extensa possvel sobre cada proposio apresentada. Abranches, 1988, p. 8. Abranches, 1988.

heterogeneidade das demandas sociais 7 , uma explosiva acumulao de conflitos distributivos e de exigncias formuladas a um Estado que se encontrava, no fim dos anos 80, esgotado em sua legitimidade e em sua capacidade fiscal e de gesto. Este o dilema que se colocou para o constituinte no desenho institucional: os mecanismos de governo teriam de combinar a eficcia decisria tradicionalmente associada aos sistemas polticos ditos majoritrios (que geram no aparelho estatal situaes de maioria clara que consegue formar governo e impor suas decises dentro das regras vigentes) com a representatividade dos modelos consensuais (cujo funcionamento permite a uma maioria de grupos distintos influir nas decises, conquistando mais legitimidade 8 para o resultado final e reduzindo os pontos de tenso) 9 . Este dilema veio luz em uma situao concreta, o Brasil dos anos 80 que somava a instabilidade de toda transio democrtica com a adeso incerta ou condicionada dos diferentes grupos sociais s novas regras, e ameaas ostensivas ou veladas de recada autoritria a um leque de bases de nossa tradio republicana: o presidencialismo, o federalismo, o bicameralismo, o multipartidarismo e a representao proporcional 10 , bases estas que tinham forte insero na histria brasileira e que, cada uma, estavam associadas a fortes interesses; qualquer opo nova teria pouca chance de prevalecer, pela simples dificuldade de encontrar segmentos que a defendessem com intensidade e poder suficientes para que prevalecesse sobre os traos j arraigados com seus respectivos interesses. Ou seja, o sistema poltico teria de encontrar um ponto de equilbrio para processar decises dentro desse quadro de muitos partidos, um sistema eleitoral que incentivava essa multiplicao de agremiaes, e eleies independentes para Executivo e Legislativo (que do a cada um desses agentes uma legitimidade prpria e um caminho eleitoral prprio para alcanar o poder). Cada uma dessas
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Heterogeneidade no sentido de que as disputas no se restringiriam a uma nica dimenso (por exemplo, conflitos salariais no eixo capital-trabalho), mas tambm entre valores culturais ou comportamentais, problemas regionais, etc. Para uma referncia analiticamente mais precisa, as disputas que teriam de ser filtradas e encaminhadas pelo sistema polticos correspondem a vrios issue dimensions ou dimenses do dissenso de Lipjhart (1999, pp. 80-81). No contexto de uma transio democracia, a legitimidade das decises emandadas do sistema poltico nascente no poderia ser tomada como dada, uma vez que numa sociedade heterognea, com interesses setoriais mais diversificados e rgidos, a alternncia no poder seria dificultada por esta mesma rigidez das linhas divisrias entre grupos e a simples imposio do interesse da maioria poderia suscitar reaes mais fortes dos grupos minoritrios que se vejam excludos, tudo isso dentro de um quadro em que a adeso s novas regras (e a inexistncia do perigo de involuo autoritria) ainda no se poderia ter como assegurada. A distino entre sistemas majoritrios e consensuais foi operacionalizada em Lipjhart (1999, caps. 1 a 3, pp. 1 a 47). Abranches, 1988, p. 10.

caractersticas institucionais compartilhada por vrias outras democracias, mas Abranches aponta que a sua coexistncia como traos marcantes de um mesmo sistema poltico uma especificidade histrica do Brasil 11 . Se a heterogeneidade social exige o acesso de uma diversidade de partidos polticos s cadeiras parlamentares, e se as demandas ao Estado exigem formao de maioria estvel para decidir, a manuteno dos elementos essenciais dessas tradies republicanas exige que alguma combinao desses elementos seja alcanada de modo a fazer funcionar as instituies de governo. Com base na experincia acumulada da democracia de 1946, Abranches enuncia a combinao que move o universo poltico nacional:
[..] o Brasil o nico pas que, alm de combinar a proporcionalidade, o multipartidarismo e o presidencialismo imperial, organiza o Executivo com base em grandes coalizes. A esse trao peculiar da institucionalidade concreta brasileira chamarei, falta de melhor nome, presidencialismo de coalizo [..]. 12

esta a essncia desse conceito, j visvel na Repblica de 1946: a coalizo para obteno de maiorias e governabilidade se faz aps as eleies, segundo eixos partidrios e regionais. No entanto, os riscos deste tipo de coalizo so muito fortes: a associao entre partidos pode se fazer ad hoc, desconsiderando incompatibilidades programticas (ou, mais precisamente, desconsiderando interesses substantivamente divergentes quanto ao contedo das polticas a perseguir pela coalizo) 13 ; quando a montagem da coalizo (ou de parcela da coalizo) se faz em bases clientelistas de distribuio de cargos e benesses governamentais, as demandas por esse tipo de benefcio podem superar a capacidade ou a disposio do presidente de conced-los; como o interlocutor para formao da coalizo o presidente da repblica, ele est sempre no epicentro de qualquer conflito ou crise, fazendo com que a agudizao das divergncias entre faces fragilize o prprio personagem que, supostamente, teria um papel moderador;

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No existe, nas liberais-democracias mais estveis, um s exemplo de associao entre representao proporcional, multipartidarismo e presidencialismo. Abranches, 1988, p. 19. Abranches, 1988, pp. 21-22 (grifo nosso). Esta montagem casustica de coalizes permite aos atores maior liberdade para negociar sob menores restries prvias (que previsivelmente pesariam mais em um cenrio partidrio mais polarizado a priori segundo clivagens ideolgicas mais fortes, como o Chile anterior a 1973). Esta maior liberdade poder inclusive acelerar uma tendncia a posies centristas na forma classicamente descrita no teorema do eleitor mediano (cf. Borsani, 2004, p. 107-108).

por estas caractersticas, qualquer crise pr-cclica: o surgimento de qualquer problema social que exija escolhas e imposio de perdas tende a provocar divergncias entre os membros de uma coalizo, que arrastam o prprio presidente, deixando frgeis e divididos os atores de deciso exatamente no momento em que necessitam de maior fora poltica para enfrentar a crise; neste sentido, a ruptura da coalizo no Executivo (ou a incapacidade de form-la) prenuncia quase automaticamente um conflito entre Poderes, na medida em que uma correlao de foras distinta daquela encabeada pelo presidente vai manter as suas posies no Parlamento. 14

O alerta de Abranches tocou na face brasileira de um ponto extremamente sensvel. Ao final dos anos 80, momento em que se fazia mais disseminada a terceira onda de democratizaes 15 , especialmente na Amrica Latina, o panorama acadmico passou a refletir cada vez mais a preocupao de Juan J. Linz no sentido de uma forte inadequao do sistema presidencialista como mecanismo institucional para qualquer democracia que tentasse estabelecer-se: o presidencialismo mostra escassa flexibilidade para regular as distintas alternativas do processo poltico [..] e uma notvel incapacidade de evitar que as crises de governo se transformem em crises de regime poltico 16 . As razes seriam similares s de Abranches para o caso brasileiro: presidente e parlamentares teriam legitimidades independentes derivadas de eleies

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A modo de soluo do dilema, Abranches (1999, p. 31) sugere uma instncia, com fora constitucional, que possa intervir nos momentos de tenso entre o Executivo e o Legislativo, definindo parmetros polticos para resoluo dos impasses e impedindo que as contrariedades polticas de conjuntura levem ruptura do regime. Por outro lado, este instrumento de regulao e equilbrio do regime constitucional serve, no presidencialismo de coalizo, para reduzir a dependncia das instituies ao destino da presidncia e evitar que esta se torne o ponto de convergncia de todas as tenses, envolvendo diretamente a autoridade presidencial em todos os conflitos e ameaando desestabiliz-la em caso de insucesso. Esta proposta, ainda que no desenvolvida em seu artigo, veio a ser posteriormente abraada por autores que vem na atuao do Poder Judicirio ou mesmo dos Tribunais de Contas formas de realizao dessa instncia de regulao e equilbrio (Lopes Jr., 2007, pp. 103-104 e117-118; Melo, 2010, pp. 102-108). Segn Samuel Huntington (1991) el proceso de democratizacin se ha realizado en tres olas sucesivas: la primera ola, despus de la primera guerra mundial (Alemania, Austria y otros estados de Europa Central); la segunda ola, despus de la segunda guerra mundial (Alemania, Austria, Italia, Japn y otros), y una tercera ola que comenz en los aos 70 en Europa del Sur (1974/75 Portugal, Grecia, Espaa), y que prosigui desde los aos 80 en Amrica Latina, en el Este y Sur de Asia y en otras partes del mundo. (Puhle, s.d., p. 2). Linz & Valenzuela, 1997, p. 35, apud Chasquetti, 2008, p. 20 (em termos cronolgicos, a edio de 1997 a traduo espanhola; a primeira edio sistematizada de 1994 em ingls, mas o comeo da circulao dos artigos de Linz com o essencial dessas ideias identificado por Chasquetti em 1987). Tambm em Chasquetti (2008, p. 20) consta uma extensa lista de trabalhos nessa mesma linha de concluses. Para uma discusso crtica desse modelo conceitual, cf. Mainwaring & Shugart, 1993.

independentes, do que decorrem os mandatos de prazos fixos 17 ; a eleio presidencial direta teria um estilo plebiscitrio e uma lgica de soma zero, o que incentiva a fragmentao das ofertas eleitorais na eleio legislativa e paralelamente desincentiva a formao de coalizes eleitorais. A dominncia inicial desta viso coincidiu com a observao de uma contraonda de crises institucionais envolvendo graves conflitos Executivo-Legislativo sem possibilidade de conciliao ordenada, com renncias, autogolpes e impeachments presidenciais durante a dcada de 1990:
A queda incessante de presidentes eleitos e a frequncia constante das crises presidenciais [..] fortaleceram a percepo de que os regimes presidenciais tendem instabilidade por sua prpria natureza e de que a maioria dessas crises poderiam ter sido resolvidas de maneira menos traumtica sob um regime parlamentar (Valenzuela, 2004) 18 .

Estas ideias surgiram e tiveram grande repercusso em poca na qual existiam poucos dados comparados sobre democracias presidencialistas 19 . No entanto, os desenvolvimentos posteriores da Amrica Latina, registrados a partir de meados dos anos 1090, viriam a suscitar outras ponderaes que relativizam uma percepo to taxativa.

2 EPPUR SI MUOVE : O PRESIDENCIALISMO FUNCIONA


Essa relativizao comea por observar que mesmo o caso extremo das crises presidenciais j traz em si uma caracterstica paradoxal: nem todos na realidade, quase nenhum resultou na ruptura da institucionalidade democrtica: Se bem que isto [a associao entre regime presidencial e instabilidade grave] pode ser verdade, tambm certo que a queda dos presidentes eleitos no causou o colapso dos regimes democrticos durante a era democrtica atual 20 . Assim, de alguma maneira, com todos os riscos potenciais e com todos os conflitos reais, o sistema presidencial manteve a governabilidade democrtica em toda a geografia do subcontinente.

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O prazo fixo do mandato impede a soluo de impasses mediante a convocao de eleies e substituio de algum dos plos opostos de poder em funo do resultado eleitoral. Prez-Lian, 2009, p. 111 (traduo nossa). Para um mapa sistematizado dessas crises, cf. PrezLian, 2009, pp. 77-112. Power, 2011, p. 134. Prez-Lian, 2009, p. 111. (traduo nossa)

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Um efeito to significativo haveria de ter uma causa. A busca dessas causas tem um marco inicial na publicao em 1992 de trabalho de Schugart & Carey 21 que inverte o argumento terico original: os mandatos fixos geram previsibilidade para o clculo poltico; a legitimidade independente de cada Poder um fator importante para os checks and balances que representam, mais que qualquer outra coisa, a garantia da democracia; a eleio presidencial direta plebiscitria uma abertura real da competio poltica a todos os setores partidrios e uma fora no sentido da prestao de contas do governo cidadania. A partir desse desafio terico, uma nova gerao de estudos ps-se a perguntar no mais qual o regime mais apropriado para a democracia, mas sim quais so as melhores condies para que um determinado regime de governo alcance um bom desempenho institucional22 . Dentro desta busca, a convivncia entre presidencialismo e multipartidarismo, como j prenunciava Abranches para o caso brasileiro, recebeu a delicada denominao de difcil combinao 23 , aparentando inclinar-se para a tese de Linz de um presidencialismo que, a sim, no traria a estabilidade democrtica. Um sistema poltico fragmentado em vrios partidos relevantes tender a dividir os votos no parlamento entre esses mesmos partidos, no gerando uma maioria automtica 24 . Segundo essa hiptese terica, o presidente viria de um dos partidos, portanto seu peso no Legislativo seria limitado ao peso de seu partido (mesmo que viesse a ser eleito, em sua eleio independente, por maioria absoluta, com ou sem mecanismos de segundo turno). Nesta posio de minoria, os incentivos institucionais para a coalizo so pequenos: o eleitorado relevante para o parlamentar particular (local, ou setorial), o que no coincide com o eleitorado presidencial (as preferncias de governo de ambos, portanto,
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Schugart & Carey, 1992. Chasquetti, 2008, pp. 21-22. Mainwaring, 1993, apud Chasquetti, 2008, p. 28. Ressalte-se que no se trata de idiossincrasia brasileira: grande parte dos pases latinoamericanos tem algum grau da difcil combinao: Equador e Peru, casos clssicos e contnuos no tempo; Bolvia antes da ruptura constitucional de 2004; Chile entre 1932 e 1973; em alguma medida Paraguai aps 1989; Argentina aps 1990 (em especial se se leva em conta a natureza de verdadeiro partido das faces peronistas, por vezes mais enfrentadas entre si que com os partidos formalmente adversrios). Esta concluso de Mainwaring apresentada sem necessariamente assumir algum sistema de votao (basicamente o majoritrio ou o proporcional), ao tempo em que Abranches teve o cuidado de explicitar a representao proporcional como um dos componentes do dilema brasileiro. Em termos tericos, possvel imaginar um sistema de votao que fizesse com que uma votao distribuda entre vrios partidos fosse afunilada em bancadas parlamentares de apenas dois (o exemplo clssico o sistema majoritrio binomial aplicado no Chile aps a redemocratizao, cf. Nohlen, 1995, pp. 241-242). No entanto, esta possibilidade terica no se observa na maioria dos casos latinoamericanos examinados, pelo que entendemos que guarda fora argumentativa e certamente mais generalidade ainda que sob essa hiptese mais fraca.

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so diferentes entre si); no mesmo sentido, o custo de qualquer partido sair da coalizo baixo, pois o governo no cai como ocorreria no parlamentarismo e essa sada tanto mais barata quanto mais frgil ou envolvido em problemas estiver o presidente. Assim, mesmo quando existe uma coalizo pr-eleitoral para potencializar, em funo de qualquer regra eleitoral, as chances de eleio tanto de presidente quanto de legisladores, nada assegura que perdure numa coalizo destinada a assegurar maioria para as decises de governo 25 . E ainda assim se move.... Mesmo contra todas as apostas tericas 26 , os governos presidencialistas governavam sob o multipartidarismo, e encontravam solues em grande parte dos pases para tomar e implementar decises e levar adiante seu programa poltico de forma mais ou menos organizada dentro dos marcos institucionais democrticos. Uma vez mais, um efeito cuja causa se teria de buscar: existem coalizes de governo eficazes, que promovem a interao entre Legislativo e Executivo sem conflitos insolveis 27 : [e]m vinte anos, o presidencialismo de coalizo deixou de ser descrito como um dilema para ser entendido como a poltica

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Para outras descries dessa abordagem em portugus, cf. Santos, 1997, segunda e terceira sees do texto, e Palermo, 2000, primeira e segunda sees do texto. Apoiadas, em Mainwaring, por surveys estatsticos bastante extensos. Um estudo emprico exaustivo da existncia majoritria das coalizes no presidencialismo latinoamericano pode ser encontrado em Chasquetti, 2008, pp. 45-99. Cabe um esclarecimento: afirmar que as coalizes conseguem conduzir a funo de governo no equivale, em absoluto, a negar a possibilidade de crises entre Poderes de maior gravidade em algumas circunstncias histricas. De fato, sustenta-se que os sistemas institucionais latinoamericanos conseguiram promover o encaminhamento at mesmo dessas situaes extremas, convertendo-se o impeachment em principal expresso constitucional para tratar pelos prprios Poderes casos de instabilidade profunda de governos individuais sem comprometer a estabilidade do regime democrtico em que se inserem (Prez-Lian, 2009, p. 321). Assim, rupturas polticas drsticos foram encaminhados desta maneira, tomando o Legislativo em suas mos os poderes constitucionais de remoo do presidente (Brasil, 1992; Venezuela, 1993; Colmbia, 1996; Equador, 1997; Paraguai, 1999 e 2002), ou mesmo absorvendo como instncia de legitimao formal as renncias originadas por presses sociais muito poderosas (Equador, 2000; Argentina, 2001; Bolvia, 2003 e 2005) cada uma destas instncias uma interveno de fora a menos sobre o sistema democrtico. Mas o cerne do raciocnio deste trabalho no o tratamento de casos extremos (e isolados) interessa-nos, pelo contrrio, o continuado exerccio do governo com capacidade decisria e estabilidade institucional que, mesmo nos pases afetados pelas rupturas mencionadas, persistiu e aumento ao longo das duas ltimas dcadas (com a possvel exceo parcial de Venezuela e Bolvia, onde o prprio sistema de partidos sofreu uma autntica imploso na sequncia das crises de 1993 e 2005, respectivamente, tornando sem sentido tratar a sua dinmica poltica segundo modelos aplicados aos demais sistemas latinoamericanos cf. Prez-Lian, 2009, pp. 43-49 e Cavarozzi, 20102, pp. 37-42 para o caso venezuelano; Sivak, pp.132-161 e 211-225; Martnez, 2008, pp. 67-84 e Lehoucq, 2008; para ambos, Melo, 2010, pp. 94-95). Para detalhamento das particularidades do caso brasileiro, e comparao sinttica com os dados internacionais, cf. Power, 2011, pp. 133-137.

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ordinria 28 . As condies para sua formao e manuteno obedeceriam a outros critrios, que uma vez mais teriam de ser identificados.

3 OS INSTRUMENTOS DA RELAO ENTRE PODERES


Que fatores concretos, ento, geraram esta capacidade de adaptao do presidencialismo? Quais os padres que podem fazer da relao Executivo-Legislativo um movimento estvel, cooperativo, funcional, em lugar de um conflito inconcilivel? Nestas respostas entram, em graus variados, as relaes e comportamentos parlamentares que tero relevncia para nossas preocupaes prioritrias. Vamos concentrar a nossa reviso nos estudos sobre o Brasil, mantendo as teorias mais abrangentes (que procuram generalizaes para a Amrica Latina inteira) como uma referncia para dialogar, reforar ou contrastar, quando necessrio 29 . Como no poderia deixar de ser, vrios fatores explicativos assumem o papel principal nas respostas formuladas a essa pergunta. Das diferentes abordagens tericas, podemos enxergar trs grandes linhas, agrupadas em funo dos argumentos explicativos principais. Desde logo, todas coincidem em que a distribuio inicial de preferncias no sistema partidrio um fator de grande influncia na dinmica das coalizes. Embora isso seja uma aparente platitude ( evidente, por exemplo, que a existncia de um nmero muito grande de partidos tornar as coalizes mais difceis de manejar que se houvessem menos, ou ainda que se os partidos forem ideologicamente mais distantes 30 mais difcil se torna a sua reunio em torno de uma agenda comum), a avaliao e medio do impacto da configurao do sistema partidrio um dos fatores relevantes para discutir os resultados das coalizes. Porm, para os nossos propsitos finais de conhecer os mecanismos de formao e manuteno de coalizes, a configurao partidria inicial pode ser tomada como dado, pois estamos interessados exatamente em como se chega dessa configurao inicial (qualquer que seja ela) ao resultado final das

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Power, 2011, p. 138. Com isto no afirmamos de modo algum que a teoria no possa vir a ser generalizvel apenas temos o nosso foco no caso brasileiro, e qualquer anlise (particular ou geral) que procure explic-lo de nosso interesse. Ou, em outros termos, se defenderem interesses muito distintos ou contraditrios entre si.

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coalizes. Portanto, o que est alm desse ponto de partida que nos dar as respostas necessrias 31 . 3.1 PREPONDERNCIA DECISRIA DO AGENDA INSTITUCIONAL EXECUTIVO
BASEADA NO PODER DE

Uma vertente de autores enfatiza que no h propriamente conflito, mas uma subordinao prtica do Legislativo agenda presidencial de polticas pblicas 32 . Esta subordinao teria origem fundamentalmente nas regras institucionais que do ao Executivo poderes especiais para encaminhar propostas de seu agrado e bloquear iniciativas que lhe so contrrias na deciso parlamentar 33 . Este poder decorre tanto da Constituio quanto das normas infraconstitucionais, em particular os regimentos internos das Casas Legislativas. Fazem parte do poder de agenda, por exemplo, as prerrogativas de iniciar projetos de lei (com exclusividade ou no), as condies para aceitao de aprovao de emendas, a prerrogativa de vetar legislao (e as condies para uma eventual derrubada), o leque de matrias que o Executivo pode tratar por decreto, as prerrogativas de convocao de plebiscitos e referendos e de convocao de sesses legislativas extraordinrias, os poderes para determinar a ordem do dia das votaes, os prazos e o itinerrio da tramitao das proposies (se vo para comisses, ou direto aos plenrios, a ordem em que so votadas), as regras de quorum, etc. 34 Estes poderes seriam, nessa linha de argumentao, os pontos centrais da dominncia do Executivo. E no caso brasileiro os poderes de agenda do Executivo so inquestionavelmente fortes, situados no extremo superior de dominncia em termos comparativos na Amrica Latina 35 . Estes autores ressaltam que o aumento do poder de

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No se discute a importncia da configurao inicial, mas o foco da anlise neste momento mapear o caminho entre essa configurao inicial e a coalizo final formada. Montero, 2009; Palermo, 2000, pp. 6-8 (com resenha da bibliografia nesse sentido); Santos, 1997. Para uma viso coincidente com perspectiva comparativa, cf. o j mencionado Shugart e Carey (1992). Mais precisamente, [..] este poder es la capacidad de iniciativa poltica para insertar en la agenda poltica alternativas que correspondan a las preferencias o intereses de los actores. Esta capacidad engloba el derecho de formular y de expresar preferencias; el derecho de que sus preferencias sean consideradas enf orma igualitaria en las acciones de gobierno; el derecho de proponer, iniciar y modificar la lefislacin, y el derecho de determinar nos ritmos y secuencias de procedimientos a lo largo del proceso de toma de decisiones [..] (Montero, 2009, p. 54). Para uma lista mais exaustiva, cf. Montero, 2009, pp. 57 e 112-188. Montero, 2009, p. 222.

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agenda do Executivo teria mesmo sido a mais relevante alterao institucional do novo regime democrtico de 1988 vis--vis a Constituio de 1946 36 :
Do ponto de vista institucional, mudaram expressivamente os recursos de agenda em mos do Executivo, como demonstra o Quadro 1. O Executivo pode, atualmente, pedir, de maneira unilateral, urgncia para a tramitao de seus projetos. Possui, alm do mais, monoplio sobre a emisso de projetos que fixem o efetivo das Foras Armadas e aqueles de natureza financeira. Na seo 3 apresento uma explicao de como os recursos de agenda podem afetar positivamente a tendncia majoritria na Cmara em favor das pretenses presidenciais. Por isso, a defesa, neste artigo, do argumento institucionalista, mas no no sentido macro, que faz meno unicamente a variveis estruturais do sistema poltico. Defendo o argumento que mudanas nas regras que regulam o processo decisrio, e no as instituies que formam a plis, foram determinantes para a alterao da relao Executivo/Legislativo. A agenda compartilhada cedeu espao para uma agenda imposta 37 .

Algumas posies, como mostra o trecho de Fabiano Santos que vimos de apontar, fazem das regras institucionais de controle da agenda o centro da explicao de como o Executivo obtm cooperao 38 . Neste caso, a cooperao do legislador no negociada, mas forada pelo Executivo 39 . No haveria, sob essa perspectiva, muito a pesquisar sobre oramento e controle: estando todas as decises de uma forma ou outra controladas pelo Executivo, caberia esperar dos parlamentares um comportamento meramente residual ou mesmo predatrio, buscando colher algum tipo de prmio de consolao por simplesmente manter a disciplina de sujeio ao Executivo. Outros autores, porm, deixam aberta a porta para outras causalidades: o poder de agenda importa, e muito porm, pode no explicar todo o resultado em termos de coalizo:
As duas variveis que intervm com mais fora no controle da atividade legislativa so o desenho institucional e as maiorias legislativas. Sobre a interao que se produz entre ambas, a pesquisa pe em evidncia que a mera existncia de fortes poderes institucionais para o executivo no lhe assegura o controle sobre a
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Um resultado que chega a contrariar um certo senso comum que v na Constituio de 1988 uma reao direta e automtica de retomada, em favor do Congresso, de todos os poderes concentrados no Poder Executivo pelo regime autoritrio. Santos, 1997, p.11 (grifos no original). Certamente, Santos no desconsidera existir o clssico componente de patronagem. No entanto, sua tese exatamente a de que somente o controle de agenda permite superar as duas limitaes bsicas da utilizao estratgica da patronagem (o efeito redutor da coeso partidria na prpria base de apoio presidencial e a perda cclica, ao longo do ciclo eleitoral, da capacidade da patronagem obter lealdade dos parlamentares) Santos, 1997, p. 4. Palermo, 2000, p. 8.

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atividade legislativa se no conta com uma maioria legislativa de partida. No entanto, os cenrios institucionais favorveis ao Parlamento no mantm uma interao to alta com a formao de maiorias legislativas por parte do Executivo, j que a participao legislativa dos parlamentares se mantm, independentemente de se o Executivo conta ou no com uma ampla maioria. Portanto, os casos latino-americanos evidenciam que nos contextos favorveis institucionalmente ao Parlamento, os Presidentes, independentemente de sua maioria legislativa, negociaram os produtos legislativos 40 .

Estas posies sugerem que mesmo presidentes fortes precisam negociar coalizes 41 ; no Brasil, mesmo um extraordinrio poder de agenda no garantiu ao chefe do Executivo uma travessia sem sobressaltos como lembra Palermo, as caractersticas do processo decisrio correspondente ao perodo mais recente [posterior a 1994] esto longe da fluidez, rapidez e certeza prprias de uma autoridade concentrada exercida sobre atores que se limitam a cooperar de forma submissa 42 . A simples imposio executiva no parece ser capaz de explicar a posio do parlamentar:
os instrumentos legislativos disposio do presidente foram frequentemente mal-interpretados: considerados como incentivos a excluir, devem ser entendidos como incentivos para alterar a disposio dos congressistas, fazendo-os cooperar (j que melhor para seus prprios interesses), ajustando seus passos ao poder de agenda do presidente. 43

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Montero, 2009, p. 273 (traduo nossa, grifos no original). Essa abertura terica indiretamente corroborada por um contraponto relativamente inusitado viso centrada no poder de agenda apresentado por Chasquetti (2008). Seu extenso survey sobre formao de coalizes e sua sobrevivncia no tempo conclui que, fora das variveis especificamente relacionadas configurao do sistema partidrio (nmero de legisladores eleitos pelo partido do presidente, distncia ideolgica entre o presidente e os demais partidos, tamanho global da coalizo presentida e tempo restante para o final da legislatura), a nica varivel que tem significncia para que uma coalizo se forme ou se mantenha a capacidad del presidente y su partido de tomar en cuenta experiencias anteriores exitosas de gobiernos de coalicin (p. 143), ou seja, um aprendizado dos atores centrais na prpria negociao de formao de coalizes. Esse autor afirma ue as variveis relacionadas ao poder de agenda (em especial o poder de decreto e regras institucionais favorveis negociao) carecen de significacin estadstica para el total de la muestra, si bien influyen en forma considerable en ciertos casos (p. 143). Palermo, 2000, p. 8. No mesmo sentido, indicando diversos estudos que do conta de casos em que o Executivo brasileiro teve de submeter-se no Congresso a complexos processos de negociao dentro da coalizo e mesmo com outras foras da oposio, cf. Ferraro, 2005, p. 210. Palermo, 2000, p. 8.

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3.2

PREPONDERNCIA
DE INTERESSES

DECISRIA DO

EXECUTIVO

BASEADA NA TRANSAO

An executive must exchange robustly with the legislative branch but has many potential partners for doing so. Furthermore, this exchange must be ongoing 44 .

Como, ento fazer cooperar os parlamentares na direo desejada pelo Executivo? Se a anuncia do Legislativo agenda de polticas pblicas desejada pelo presidente algo que precisa ser obtido voluntariamente, como poderia surgir? Uma primeira abordagem a de que um complexo jogo de transaes se estabelece entre o Executivo e os parlamentares, trocando o apoio parlamentar por uma srie de concesses extremamente importantes para cada legislador. Sob esta perspectiva, existem vrias concepes sobre quais bens so oferecidos pelo Executivo em troca dos apoios parlamentares que deseja. No caso brasileiro, a literatura particularmente enftica em apontar que, sendo o ndice de voto pessoal mais alto do mundo 45 , os incentivos do parlamentar para buscar esses bens de interesse poltico individual estariam possivelmente entre os mais importantes. Muitos estudos focalizam a distribuio de bens de interesse individual direto do legislador. Estes bens seriam aqueles que favoreceriam a continuidade do acesso do parlamentar individual ao mesmo cargo (reeleio) ou a outro cargo de seu interesse no prosseguimento de sua carreira poltica 46 . Mais precisamente, os bens conhecidos na teoria poltica como pork, para os quais:

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Raile, Pereira & Power, 2011. Lemos & Ricci, 2011, p. 212. Entre as causas desse primeiro lugar em voto pessoal, estariam o predomnio das campanhas eleitorais personalizadas dos parlamentares; a incapacidade dos lderes de partido para selecionar os candidatos, assim como para imporem alguma disciplina durante a tomada de decises no Congresso; e a competio intrapartidria [..]. Trata-se do conceito bastante familiar da conexo eleitoral, que prope como motivao principal do comportamento parlamentar o interesse de obter vantagens eleitorais. Na verso original que analisa a realidade norte-americana, o objeto da conexo eleitoral explicitamente a reeleio para o mesmo posto (Arnold, 1991, apud Figueiredo & Limongi, 1999, p. 196, e Mayhew, 1974, apud Samuels, 2000, p. 481; Mayhew tambm utilizado como ponto de partida terico em Avelar & Cintra, 2007, pp. 154-155; para uma sntese da teoria em portugus, Lemos & Ricci, 2011, pp. 211-213). Porm, a assimilao entre sobrevivncia poltica e reeleio (portanto, no mesmo cargo), vem sendo fortemente desafiada, tanto em carter geral (por exemplo, para pases que simplesmente vedam a reeleio como Mxico e Costa Rica cf, Samuels, 2000, p. 482.) mas tambm e especificamente para o caso brasileiro. Segundo estas vises alternativas (Samuels, 2000; Llanos, 2007, p. 193), os cargos legislativos no seriam uma opo permanente para o poltico brasileiro, mas apenas pontos de passagem para cargos no Executivo federal, estadual ou municipal que trariam mais vantagens sua carreira poltica. Em qualquer caso (ou seja, mesmo se aceitamos esta relativizao da reeleio), o fundo do argumento permanece o mesmo: o parlamentar tem por objetivo uma determinada posio eleitoral (quer seja no parlamento, quer seja em 17

Em primeiro lugar, os benefcios [dele decorrentes] so distribudos em uma circunscrio geogrfica especfica, pequena o suficiente para permitir a um nico parlamentar ser reconhecido como o benfeitor. Em segundo lugar, [tais] benefcios so concedidos de maneira a levar os eleitores a crer que o parlamentar influenciou a sua alocao. Em terceiro lugar, os custos resultantes desses projetos so amplamente disseminados ou de alguma forma dissimulados para que no sejam 47 percebidos pelos beneficirios em sua condio de contribuintes.

E que bens seriam esses em concreto? Alguns estudos apontam que busca por pork se materializa no interesse por rubricas de despesa oramentria que direcionam os recursos pblicos (especialmente no mbito federal) para obras e servios natureza local, que possam ser identificados pelo eleitor como uma benesse do parlamentar individual 48 . A manifestao por excelncia desta despesa pblica de interesse do parlamentar a emenda oramentria, uma modificao que o Legislativo faz ao oramento recebido do Executivo para veicular a autorizao de uma determinada despesa de seu interesse embora seja perfeitamente possvel que a negociao possa incluir a incluso dessa despesa j na prpria proposta enviada pelo Executivo 49 . Mas este ponto de vista corroborado por estudos de outras atribuies do Legislativo, como a produo legislativa 50 , e enfaticamente defendido por pesquisas que associam o voto parlamentar ao atendimento do interesse de gasto apontado pelas emendas de sua autoria 51 o que faria mesmo com que a negociao sobre estas despesas seja um mecanismo fundamental da manuteno da estabilidade das coalizes articuladas pelo Presidente da Repblica 52 .
qualquer outro cargo eletivo), e ter o apoio dos eleitores para conquist-la em funo de determinada conduta como parlamentar, tal como percebida pelos eleitores. First, benefits are conferred on a specific geographical constituency small enough to allow a single congressman to be recognized as the benefactor. Second, benefits are given out in such a fashion as to lead constituents to believe that the congressman had a hand in the allocation. Third, costs resulting from the project are widely diffused or otherwise obscured from taxpayer notice. (Ellwood & Patashnick, 1993, p. 23, traduo nossa). A definio tambm mencionada em Pires Jnior, 2006, p. 86. Ames (1995, 2001); Carey & Shugart (1995); Mainwaring (1999); Bittencourt (2008); Ames; Pereira; Renn, 2011 (pp. 261-268). Neste caso, a identificao da despesa com o parlamentar pode ficar mais difcil para o eleitor, mas essa desvantagem pode ser compensada por outras vantagens tais como a maior chance de ver essa despesa mantida na forma final do oramento, ou a desnecessidade do parlamentar formular emendas para ela (desta forma, preservando as suas emendas para outras despesas adicionais). Amorim Neto & Santos (2002). Pereira & Mueller (2002; 2003). Estas observaes no dependem de um eventual juzo de valor positivo ou negativo em relao ao pork. Existem posies na literatura que enfatizam as distores econmicas que uma poltica centrada em pork pode trazer para o conjunto da sociedade, enquanto outras sustentam que se trata de mecanismo salutar para a qualidade da representao democrtica (para uma breve resenha desse debate, cf. Ames; Pereira; Renn, 2011, pp. 245-247).

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Este direcionamento da atividade parlamentar no sentido da busca do pork surge nitidamente da descrio que os prprios legisladores brasileiros fazem de suas atribuies. Bezerra (1999) 53 apresenta a viso relatada pelos prprios parlamentares federais sobre a lgica da busca de pork em sua carreira poltica. No relato dos prprios parlamentares, a instituio legislativa possuiria dois mbitos de atribuies: o primeiro deles nacional, relacionado produo de normas e polticas gerais para todo o pas, visto como primordial, consagrado na Constituio e declarado como mais nobre e importante; este mbito nacional, porm, compete e perde do ponto de vista da definio do bom desempenho parlamentar aos olhos do eleitor, para um segundo mbito de representao dos interesses regionais (estados, municpios e eleitorados especficos). O parlamentar descreve a si prprio como obrigado pelas expectativas do eleitor a dedicar-se mais defesa da regio (fazer alguma coisa para o seu distrito intermediando obras e recursos federais 54 ) do que a fins supostamente mais nobres ou voltados funo legislativa por excelncia. A definio oficial ou constitucional do parlamentar a de um formulador de polticas e regras nacionais, mas uma definio prtica sobrepe a esta um papel de defensor e mediador dos interesses do estado e de grupos especficos de eleitores. O interesse do parlamentar em reelegerse (ou eleger-se a outro cargo de seu interesse, para o que depende do mesmo eleitorado) faz com calcule suas aes presentes em termos das repercusses que teriam na deciso de voto de seus eleitores nas prximas eleies, e a sua percepo disseminada a de que essa repercusso ser funo do volume de benefcios de carter particularstico que consegue captar de maneira perceptvel ao eleitor, sendo de pouca valia a atuao parlamentar tradicional (elaborando projetos de lei, discutindo no plenrio e em comisses, etc.). Analisando dois surveys mais recentes (feitos entre 1997 e 2005, e em 2009), Lemos e Ricci demonstram que a maioria dos membros do Congresso Nacional entrevistados, em todos os partidos, insiste que os eleitores

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Bezerra, 1999, pp. 42-46 e 262-265. Tendo em vista que na prtica administrativa brasileira o oramento aprovado no necessariamente ser executado, este papel de intermediao junto Unio depende de dois momentos bsicos, o da elaborao do Oramento (abertura de dotaes oramentrias que autorizem a destinao dos recursos ao municpio de interesse) e o da execuo (ao de intermediao junto s agncias executoras do oramento para que os valores autorizados sejam realmente gastos). No mesmo sentido a relativa fragilizao do poder parlamentar em funo da natureza autorizativa do oramento cf. Santiso, 2007, pp. 148 e 163. Corroborando o relato da auto-percepo valorizando ao extremo o papel de obteno de recursos para as respectivas regies, (Nolte, 2007, p. 117) apresenta um survey com parlamentares de Argentina, Brasil e Chile.

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exigem que o congressista atue de acordo com prticas clientelistas 55 . Dentre essas demandas clientelistas percebidas, esto em elevadssima proporo (superior a 90 %) aprovar e obter a execuo de emendas oramentrias 56 . Esta posio percebida do eleitor compatvel com a viso terica de que a focalizao nas questes locais aumenta a capacidade do eleitor em obter informaes acerca da performance dos parlamentares, e gera maior interesse por tais questes afetarem mais diretamente o seu cotidiano 57 ; com efeito, um survey recente conduzido em duas cidades brasileiras sugerem uma marcada preferncia de eleitores por que o seu representante ajude o municpio frente a que se dedique a projetos de interesse nacional 58 . Para fazer chegar ento estes benefcios perceptveis ao eleitor, o parlamentar dedica-se a tecer uma sofisticada rede que comea na obteno do recurso federal e passa pela integrao das lideranas polticas locais (em particular, os prefeitos) em uma vinculao nominal a ele prprio, parlamentar. Esta rede de relaes polticas, as bases eleitorais, o que ir traduzir as aes de intermediao do parlamentar em votos na prxima eleio. Portanto, o pork no representa to somente uma relao entre o parlamentar federal e seu eleitor, mas igualmente uma relao entre o parlamentar e uma estrutura poltica local a ele vinculada (mas no dependente) que se beneficia desse processo de intermediao:
Alm de votos, parlamentares dependem de grupos locais tanto para o financiamento de suas campanhas como para a obteno de outros tipos de recursos. Por outro lado, atores polticos locais dependem de representantes nacionais capazes de intermediar o fornecimento de recursos federais, pois lhes faltam muitas fezes outras fontes de recursos. Enquanto os benefcios obtidos pelo legislador nacional alimentarem os atores polticos locais, estes se sentiro motivados a apoiar o parlamentar 59 .

Portanto, a transao em torno de pork pode ser motivada, do ponto de vista do parlamentar, por uma relao direta com o eleitor ou, no necessariamente excluindo a

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Lemos & Ricci, 2011, p, 215. Lemos & Ricci, 2011, pp. 217-218. Tambm so consideradas como prticas clientelistas demandadas pelo eleitorado, em propores igualmente elevadas, as visitas e contatos diretos com eleitores, o atendimento ou encaminhamento de demandas dos eleitores individuais e dos prefeitos e demais lideranas locais junto aos rgos pblicos e privados (o casework tradicional, que ocorre tambm nos pases cuja competio eleitoral se d em torno de partidos fortemente organizados Lemos & Ricci, p. 218). Ames; Pereira; Renn, 2011, p. 251. Ames; Pereira; Renn, 2011, pp. 253-256. Ames; Pereira; Renn, 2011, p. 240.

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primeira, por uma relao muito mais intensa com uma rede local de intermediao do apoio poltico. H mais, porm. No se pode deixar de mencionar a existncia de ao menos uma hiptese (tambm no excludente da simultnea aplicabilidade das demais) para a vinculao do interesse parlamentar individual realizao de obras ou despesas especficas: a troca direta de favores entre o parlamentar que abre espao no oramento para uma determinada obra ou servio, e os particulares interessados em serem contratados (ou que j o foram) para execut-la, e que em retribuio proporcionariam ao parlamentar recursos financeiros ou materiais, geralmente para financiamento de campanhas eleitorais. Lima & Miranda (2006, p. 344), ao discorrer sobre a prtica oramentria, apontam estudos sobre o Brasil que inserem as empresas e fornecedores que seriam contratados para executar as obras resultantes das emendas como um dos interesses cujo atendimento condiciona significativamente a escolha do parlamentar, que receberia em troca do seu favorecimento o financiamento de campanha custeado por esses potenciais beneficirios. Samuels (2002) chega a refutar taxativamente a hiptese de que o benefcio ao eleitorado que move a conexo eleitoral no Brasil, sustentando alternativamente que a relao entre projetos aprovados e interesse do parlamentar se d pelo interesse em receber retribuies econmicas por parte dos potenciais contratados dos projetos 60 , quer na forma de financiamento de campanha para o candidato ou partido, quer por meio de apropriao direta pela pessoa fsica do poltico ou seu entorno pessoal. A mesma ligao descrita por Bezerra (1999, pp. 244-252), que aponta como indicativo da sua plausibilidade as profundas dificuldades de caracterizar e compilar informao sobre uma eventual vinculao entre emendas oramentrias e interesses de empresas contratadas 61 . Mas no apenas o pork (gastos oramentrios identificados) que representa bens de potencial interesse do parlamentar: a prpria noo de coalizo sugere a possibilidade de co-participao de seus aliados nos cargos de responsabilidade poltica: o compromisso com a coalizo governante geralmente traz consigo a expectativa que o partido poltico ter acesso aos postos do gabinete, assim como aos recursos e prerrogativas de formulao de polticas a eles associadas 62 . De fato, o acesso ao

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Samuels, 2002. No mesmo sentido, Pires Jnior, 2006, p. 88. Ao se interrogar as pessoas sobre a relao entre parlamentares, prefeitos e empresas tem-se, portanto, a sensao de que se est claramente entrando num assunto socialmente censurado e sobre o qual se prefere guardar silncio. Bezerra, 1999, p. 74. Pereira, Power & Raile, 2011, p. 38.

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poder executivo o fluido vital (lifeblood) da poltica brasileira, e os polticos do a isso um alto valor 63 . Aqui vale uma observao: boa parte dos autores dessa concepo trabalha com um conceito limitado de distribuio de cargos, registrando sob esse conceito apenas a diviso dos postos de nvel ministerial (cabinet posts) entre os partidos, mais associado capacidade de influir na formulao de polticas 64 . Este universo bastante contido to somente uma parcela pequena (embora essencial) dos postos a distribuir, uma vez que cada administrao pblica detm centenas ou milhares de cargos polticos preenchidos por critrios discricionrios de confiana do chefe do Executivo em todos os graus hierrquicos (cada cargo com seu acesso a determinados recursos de poder e sua atratividade para segmentos especficos das bases 65 ). A disputa por cargos pode ter ento um contedo de extrao de benefcios diretos que muito semelhante ao do pork:
o processo de formao de coalizo frequentemente levou ao leilo de ministrios e empresas estatais em troca de apoio legislativo; os polticos assumem estas agncias visando no necessariamente servir ao interesse pblico, mas levantar fundos de campanha e construir ou fortalecer redes clientelistas 66 .

Portanto, a dimenso da distribuio de cargos no executivo e sua vinculao com estratgias de gesto de coalizo significativamente maior do que apenas a diviso do ministrio. Estes cargos podem servir
como compensao a polticos que perderam eleies ou de algum outro modo sacrificaram-se em benefcio do partido (cf. Jardim 2011a; Jardim 2011b); como prmios (spoils) aos quais os maiores partidos tm direito em maior proporo (cf. Folha de S. Paulo 2010); como cargos que do oportunidade a corrupo aproveitados por
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Samuels, 2003, apud Pereira, Power & Raile, 2011, p. 52. Praa; Freitas; Hoepers (2011, p.6). Parte dessa nfase pode dever-se atribuio de maior relevncia da posio ministerial em termos da sua capacidade de influenciar as decises de poltica pblica; outra possibilidade para isso a pura e simples dificuldade de rastreamento e contabilizao da afiliao partidria dos milhares de cargos polticos nomeados por toda a extenso da administrao pblica. Assim, um determinado parlamentar pode estar interessado em contar com um aliado poderoso, relevante no financiamento de sua campanha, na presidncia de uma grande empresa estatal; j outro pode ter interesse direto em ver um integrante de seu comit poltico nomeado chefe de uma pequena unidade local de um rgo burocrtico (como a previdncia social ou o servio postal) no seu municpio de origem. Assim, os diferentes perfis dos cargos a nomear atendem a diferentes demandas da estrutura poltica de sustentao dos partidos e dos legisladores. Em especial, a capacidade de intervir diretamente nas decises do Executivo est correlacionada com a prpria efetividade das transferncias pork, na medida em que estas somente se materializam se o Poder Executivo liberar os respectivos recursos financeiros, o que na prtica se faz discricionariamente, Esta discricionariedade d ao Executivo uma extraordinria capacidade de alavancagem de seu poder de barganha (Ames; Pereira; Renn, 2011, p. 241). Power & Taylor, 2011A, p. 264 (traduo nossa).

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figuras nebulosas como o lder partidrio Valdemar Costa Neto (cf. Folha de S. Paulo 2011a); e como cargos importantes ocupados majoritariamente pelo partido formador da coalizo (cf. Scolese & Leite 2007 and Bragon & Iglesias 2011). Em suma, eles no devem ser ignorados por nenhum analista do sistema poltico brasileiro. 67

Assim, o rol de bens que possam servir de alavanca para a formao de coalizes incorpora tambm a distribuio de postos no executivo, tanto no nvel mais alto (ministros) quanto de alto a baixo na hierarquia 68 . Um modelo que incorpora toda a caixa de ferramentas do executivo brasileiro para gerenciar suas coalizes o apresentado por Raile, Pereira e Power 69 e Arajo, Pereira e Raile 70 . Reconhecendo que a literatura acumula ampla e documentada constatao de que tanto a distribuio de pork e a repartio de cargos de direo poltica 71 existem e so utilizadas para a formao de coalizes, os autores do um salto analtico para apontar que os Executivos implementam estratgias que utilizam mltiplas ferramentas que esto em suas caixas de ferramentas, pois no h razo para crer que os processos decisrios do Executivo ou os efeitos desses diferentes instrumentos sejam independentes 72 . Deste modo, o relacionamento com os parlamentares por meio de distribuio de pork (emendas, basicamente) e de cargos fazse de maneira integrada, como partes de uma estratgia integrada conduzida pelo

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It is easy to understand, then, why pundits and politicians alike ascribe great importance to the distribution of political appointment spoils. They are seen as compensation for politicians who lost elections or otherwise sacrificed themselves for the sake of the party (see Jardim 2011a; Jardim 2011b); as spoils to which the biggest parties are entitled a larger share (see Folha de S. Paulo 2010); as corruption-prone offices taken advantage of by shady figures such as party boss Valdemar Costa Neto (see Folha de S. Paulo 2011a); and as important offices occupied mostly by the formateur party (see Scolese and Leite 2007 and Bragon and Iglesias 2011). In sum, they are not to be ignored by any analyst of the Brazilian political system. (Praa; Freitas; Hoepers, 2011, p.5). Praa; Freitas; Hoepers ( 2011; 2011A) so estudos que trabalham especificamente com a distribuio de postos polticos de todas as hierarquias aos componentes da coalizo governamental federal. Para enfoques semelhantes em outros pases latinoamericanos, cf. BID, 2007, p. 66 (Bolvia) e Jones & Hwang, 2007, pp. 226-227 (Argentina). Raile, Pereira e Power, 2010. Esse texto est voltado especificamente para o caso brasileiro. Arajo; Pereira; Raile, 2010; Arajo; Pereira; Raile, 2008. O primeiro texto a verso mais ampla do modelo aqui apresentado, tanto em termos tericos (incorporando as concesses em termos de polticas) quanto pela apresentao de um estudo emprico para toda a Amrica Latina. O segundo texto representa um exerccio anterior, mais formalizado, tambm abordando empiricamente somente o caso brasileiro, Pereira; Power; Raile, 2011, extraem concluses e fazem referncia ao modelo aqui apresentado. Apresentamos esta descrio como repartio de cargos para fins de fcil visualizao: os modelos analticos conceitualizam abstratamente esse instrumento como bens polticos ou bens de coalizo, cuja manifestao concreta pode incluir membership in the formal pro-government coalition, cabinet posts, patronage, and campaign assistance (Arajo; Pereira; Raile, 2010, p. 8). Raile, Pereira e Power, 2010, p. 3 (traduo nossa).

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Executivo, que lana mo de cada recurso em funo da relao custo-benefcio para o atingimento de seus objetivos legislativos e governamentais 73 . Esta abordagem permite uma srie de refinamentos, todos eles extremamente instigantes e capazes de gerar hipteses testveis. Assim, a distribuio de cargos tenderia a preceder as transferncias financeiras 74 ; na contabilidade dos benefcios distribudos, os cargos ministeriais destinam-se aos grandes acertos que do estrutura inicial coalizo, enquanto as transferncias pork funcionam como ajuste fino para negociaes ad hoc que atendam a necessidades pontuais ao longo do tempo 75 . De igual modo, os dois tipos de benefcio variam inversamente popularidade do presidente: com um presidente muito popular, a ocupao de cargos tende a ser altamente valorizada (pela visibilidade eleitoral dos membros do grupo poltico como prximos a um governo valorizado pelo eleitor), e mesmo a capacidade de extrair transferncias fica menor, pois maior o custo de ser visto como oposio a um governo bem avaliado; j um presidente em baixa nas pesquisas de opinio (ou um lame duck que encerra o mandato sem perspectivas de reeleio ou eleio de um sucessor prximo) ter dificuldades em atrair membros para aparecerem ao eleitorado como corresponsveis pela sua gesto, e ter de oferecer mais pork para atrair um potencial membro da coalizo (visto que este ter incentivos a afastar-se de forma a no ser identificado com uma fora em queda). Tambm a distncia ideolgica do presidente em relao a cada partido a coligar influencia a composio relativa entre nomeaes e transferncias: quanto mais prximo ideologicamente do presidente for um partido, mais atraente ser para o presidente conceder-lhe cargos de poder, que sero utilizadas para executar polticas que provavelmente sero mais prximas de suas prprias preferncias; por outro lado, entregar ministrios a partidos ou grupos polticos mais distantes de suas

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A sntese feita pelo BID (2007, pp. 173-174) chama a ateno tambm para o uso presidencial esse conjunto de instrumentos de coalizo, embora no pretenda formular um modelo integrado de gesto de coalizo. No s pelo fato de que os governos necessitam ter dirigentes de comearem a fazer gastos, mas tambm pelo fato de que a presena de aliados de um partido ou grupo poltico em uma determinada agncia governamental pode aumentar significativamente a capacidade desse grupo de obter pork para seus membros com prioridade em relao aos demais polticos concorrentes. We propose that this temporal ordering and the fluidity of pork lead to different roles for pork and coalition goods. After establishing a baseline for exchange with the distribution of coalition goods, executives can use pork to deal with ongoing legislative needs. The coalition goods represent a sunk cost in this business relationship, while pork represents the everyday operating expenses. The tools work in different ways to produce legislative support. (Raile, Pereira e Power, 2010, p. 3).

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posies polticas carrega para o presidente um risco maior, o que pode lev-lo a preferir usar as transferncias monetrias para os partidos mais distantes 76 . Por fim, outro elemento da caixa de ferramentas a prpria concesso que o executivo admita fazer no contedo das polticas que quer ver aprovadas; ao colocar na mesa concesses parciais, o executivo destrava as possibilidades de negociao na medida em que abre a possibilidade de concretizar transaes incrementais (ou seja, de negociar caso a caso a aprovao de sua agenda). Caso este item no entrasse na caixa de ferramentas, ou seja, caso vinculasse rigidamente o sucesso de sua agenda a uma aprovao integral das polticas propostas (atitude take it or leave it), o executivo estaria impondo a si prprio um limiar muito alto de risco: as apostas comeariam muito altas, exigindo desde o comeo do jogo um volume elevado de recursos de pork e nomeaes. Ao incorporar as concesses de poltica, baseado na presuno razovel de que um governo em democracia no ter razes para tomar como inaceitvel toda e qualquer modificao que se proponha em qualquer de suas proposies, o modelo permite ampliar o escopo da compreenso da negociao e captar todo o espectro de situaes em que o executivo aceita perder uma parcela dos benefcios que esperava de uma certa poltica para que o custo que tem de pagar em transferncias monetrias e cesso de cargos polticos seja aceitvel e menor que o benefcio daquela poro de sua poltica que seja efetivamente aprovada 77 . Assim, a relao entre Poderes descrita nestas concepes como uma transao entre um Executivo desejoso de avanar a aprovao de sua agenda e os parlamentares (individualmente ou em grupos organizados que podem corresponder aos partidos ou mesmo representar faces dentro deles), transaes estas cuja moeda composta por transferncias monetrias (pork), distribuio de cargos de responsabilidade poltica e
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If the members of faction (a, ) have preferences that are far away from the executives preferences, the former will probably use their positions in the political bureaucracy to foster an agenda that will not be aligned with the executives agenda. As a result, monetary transfers constitute a more efficient way to gather their support. (Arajo; Pereira; Raile, 2008, p. 13). Esta lgica pode explicar, por exemplo, que o presidente destine mais recursos a emendas a partidos que no sejam o seu prprio ou os mais prximos a ele (ou mesmo os que estejam fora da prpria coalizo formal), exatamente porque quer atra-los sem fazer-lhes concesses de cargos no governo. Esta aparente contradio seria, portanto, uma estratgia poltica bastante consistente. Pereira, Power & Raile (2011, pp. 47-48) identificam essa ocorrncia na estratgia do governo Lula para obter apoio para as grandes reformas constitucionais de 2003, como a reforma previdenciria e a manuteno da CPMF e da DRU. Crticas de natureza formalista poderiam alegar que concesses de polticas seriam variveis dependentes num modelo dessa natureza, cujo objetivo discutir os custos e meios de obteno da prpria aprovao da poltica. Tais crticas, porm, perderiam o ponto central da teoria, que detectar como o executivo mobiliza recursos para alcanar seus objetivos de poltica; se as concesses so aceitveis, significa que os objetivos so compatveis com o novo contedo negociado.

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concesses no prprio contedo da poltica. A configurao das coalizes sempre passvel de mudana, em funo da posio dos legisladores em relao a cada conjunto de proposies de governo, e exige do presidente um gerenciamento (coalition management) que utilize a cada momento a proporo adequada de cada um desses recursos para negociar com cada um dos parlamentares ou grupos 78 . Reforando o sentido de gesto, deliberada e sistematizada, esto os repetidos alertas de que a eficcia da formao das maiorias tanto maior quanto mais experiente for o governo no exerccio desse papel 79 , e tanto maior quanto por mais tempo se confirme a sua prtica dando segurana aos diferentes jogadores de que as barganhas sero cumpridas ao longo do tempo 80 . Um desdobramento muito interessante desse modelo geral a tentativa de acrescentar um fator a mais que surge em casos excepcionais: o mensalo da corrupo pura e simples. Ao examinar esse caso concreto, Pereira, Power e Raile81 destacam que as circunstncias da primeira metade do governo Lula acrescentaram s dificuldades j discutidas da formao da coalizo as restries decorrentes da polarizao de preferncias entre os partidos da coligao que ganhou a eleio, os demais partidos polticos e importantes agentes do mercado financeiro nacional e internacional, bem como as dificuldades de aprendizado on the job de uma equipe dirigente que nunca havia assumido as responsabilidades de governo. Mais importante, o governo via-se diante de precisar forar a passagem de uma agenda crtica de mudanas destinadas fundamentalmente a gerar grande montante de recursos para a execuo de polticas sociais sem comprometer os indicadores fiscais que assegurassem uma no-ruptura com os mercados financeiros, e sem recair em desequilbrios de
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The empirical evidence supports our proposal that an executive uses particularistic goods like pork to produce marginal variance in legislative support after doling out longer-lasting coalition goods and gauging bargaining leverage based on factors like popular support or lame-duck status. (Raile, Pereira e Power, 2010, p. 9). The model examines how executives construct voting coalitions in an ongoing manner, essentially focusing on active coalition management rather than the ideas of coalition formation and the more passive survival one sees in the parliamentary literature. (Arajo; Pereira; Raile, 2008, pp. 25-26). Chasquetti, 2009, pp. 142-143. No Brasil, essas barganhas tm credibilidade porque so parte de um jogo repetido entre atores que tendem a ser participantes do cenrio poltico por muito tempo. Presidentes podem ser reeleitos e os lderes partidrios, que atuam como intermedirios nessas transaes so membros antigos da poltica nacional, assim como o so muitos dos legisladores individuais, os quais tm boas chances de reeleio. Se o governo viesse a descumprir com frequncia as promessas implcitas feitas durante essas trocas, desmoralizaria os instrumentos de negociao que possui e as coalizes se desfariam. (BID, 2007, p. 173). Pereira, Power & Raile, 2011; Pereira, Power & Raile, 2008.

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natureza inflacionria. Esta combinao fez com que os recursos tradicionais de manejo da coalizo no fossem suficientes, naquele momento, para garantir a consecuo dos objetivos do executivo: assim, um novo instrumento teria sido considerado necessrio: nosso argumento o de que a corrupo poltica ocorre quando os recursos oficiais da barganha intragovernamental tornam-se insuficientes para superar as dificuldades no ambiente de barganha 82 . E a explicao para essa insuficincia apresentada em termos do prprio modelo 83 : o conjunto de reformas exigidas pelo executivo tinha um profundo impacto na sociedade, gerando reaes fortes dos setores atingidos, e era to ousado que pouco espao deixava a concesses de polticas; a formao do primeiro gabinete do presidente Lula deu um peso desproporcional a fraes do PT ideologicamente mais distantes da sua agenda de reformas (a expensas de correntes internas ao PT e de terceiros partidos mais suscetveis a aceit-la), distorcendo o uso do instrumento dos bens polticos; por fim, a necessidade de super maiorias para aprovao das reformas levava necessidade de concesses de pork tambm a partidos fora da coalizo (concesses estas, portanto, em maiores quantidades do que seria esperado para os prprios aliados). Todos estes fatores teriam levado a uma incapacidade de manter os votos necessrios agenda crtica, gerando os motivos originais para a opo pelos pagamentos ilegais. Naturalmente, essa anlise do mensalo no se destina a explicar o surgimento de um procedimento ilegal dessa natureza, mas apenas a verificar a consistncia dos fatores determinantes da coalizo, questionando se a sua ocorrncia (no caso, a insuficincia ou inadequao do manejo de cada uma das ferramentas do executivo) conduz aos efeitos esperados (ou seja, incapacidade de manuteno de um alto grau de coeso no apoio parlamentar agenda do governo) 84 . H que acrescentar que, parte esse argumento de consistncia interna, o fato de que outras ocorrncias dessa ilegalidade tenham sido denunciadas em outros governos, de partidos diferentes e em pocas e circunstncias diferentes (nomeadamente, em Minas Gerais no perodo 1999-2002, e no Distrito Federal entre 2007 e 2009) sugere ser interessante testar esses modelos em outras hipteses extremas

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Briefly summarized, our argument is that political corruption occurs when official intragovernmental bargaining resources fall short of overcoming the difficulties in the bargaining environment. Pereira, Power & Raile, 2011, p. 32. Pereira, Power & Raile, 2011, pp. 49-51. Like astronomers studying a black hole, we cannot directly see our phenomenon of interest; we can only infer that it exists by constructing a theory that can be tested indirectly by marshalling various lateral bodies of evidence. Pereira, Power & Raile, 2011, p. 35.

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que podem desafi-los em seu poder explicativo 85 . Outra discusso que contrasta esse modelo brasileiro de coalizo com circunstncias histricas em que os instrumentos da caixa de ferramentas no operam a anlise o caso equatoriano 86 , no qual o presidente tem muito menos capacidade de deliberar sobre alocaes oramentrias, os legisladores (at 1995) no eram eleitos por listas abertas 87 , os cargos de natureza poltica (no ministrio e na burocracia) so pouco valorizados por baixa remunerao e uma alta rotatividade no seu exerccio, e o presidente no pode ser reeleito para um perodo imediatamente subsequente (reduzindo a perspectiva de continuidade no tempo das concesses coalizo). O resultado disso a trajetria mais instvel do ambiente de formulao de polticas pblicas 88 e mesmo de estabilidade das instituies democrticas sujeitas a frequentes crises de grande intensidade 89 . 3.3 PODER DECISRIO COMPARTILHADO ENTRE EXECUTIVO E LEGISLATIVO
BASEADA NA GESTO TRANSVERSAL DO PODER PELOS PARTIDOS

Em contraposio a esta viso de barganha contnua, outra corrente de autores afirma no ser possvel atribuir ao Congresso um comportamento voltado obteno de pork ou vantagens diretas. A referncia bsica desta posio o trabalho conjunto de Argelina Figueiredo e Fernando Limongi 90 . Sua viso geral contrria noo de que o apoio legislativo trocado pela liberao de verbas oramentrias ou cargos. Esta barganha dependeria do pressuposto de que parlamentares e Executivo teriam agendas
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Bem como a sugesto, em estudo de um caso similar de grave suspeita de compra de votos de legisladores na Argentina, de que a corrupo (incentivos econmicos) poderia ser tentada por governos minoritrios (ou que necessitassem de mais votos do que os que dispem habitualmente) como una segunda dimensin que le diera a los senadores una mayor utilidad al votar [..] (Calvo, 2007, pp. 206-207). Outras referncias a estudos vinculando a ocorrncia de esquemas de corrupo insuficincia dos recursos tradicionais de gerenciamento de coalizes esto em Power, 2011, pp, 137138. BID, 2007, pp. 174-175. Perdendo com isso grande parte dos incentivos de ganho individual com o pork associados conexo eleitoral. BID, 2007, pp. 135 e 167-168. [..] no Equador, onde nenhum dos trs ltimos presidentes eleitos pelo voto popular (Abdal Bucaram, Jamil Mahuad e Lucio Gutirrez) conseguiu terminar o mandato (BID, 2007, p. 167). Uma confirmao exaustiva da instabilidade institucional equatoriana no perodo est em Prez-Lian, 2009 (pp. 53-60, 244-250 e 291-292). A despeito da ampla produo desses dois autores acerca do tema, dialogamos com suas proposies a partir de seu mais recente trabalho publicado Figueiredo & Limongi, 2008 tendo em vista que eles prprios atribuem a esta ltima pesquisa o carter de sntese final das concluses dos trabalhos anteriores (atribuem aos trabalhos anteriores o carter de resultados parciais Figueiredo & Limongi, 2002; Figueiredo & Limongi, 2003; Limongi & Figueiredo, 2005 ou de partes da pesquisa Limongi & Figueiredo, 2001A; Limongi & Figueiredo, 2001B; cf. Figueiredo & Limongi, 2008, respectivamente pp. 9 e 10). Uma sntese posterior do argumento consta tambm em Limongi & Figueiredo, 2009.

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prprias e divergentes, sendo uma implementada a expensas de outra reflexo de conexes distintas com o eleitorado. Nesse argumento, os legisladores so tratados como se tivessem interesses homogneos como se todos quisessem patrocinar o mesmo tipo de polticas, polticas distributivas , que os colocariam em conflito com o Executivo, o nico ator poltico a considerar o interesse geral 91 . Ao contrrio, sustentam que os programas privilegiados por ambos os poderes so os mesmos, as polticas executadas inclusive e especialmente quando da execuo de emendas so as mesmas defendidas por legisladores e membros do Executivo. O fundamento desta afirmao a constatao de que os programas (na acepo oramentria) mais bem aquinhoados de recursos pelo Executivo em sua proposta mantm essa proporo privilegiada ao final do processo de aprovao pelo Legislativo, o que indicaria que as prioridades so as mesmas. A ideia de um funcionamento integrado da formulao de polticas pblicas entre o Executivo e um Legislativo relativamente autnomo no inusitada ou desconhecida: h relatos dessa cogesto, por exemplo, no presidencialismo norteamericano 92 e no parlamentarismo alemo 93 . No entanto, a base metodolgica das proposies para o caso brasileiro deve ser observada com algum cuidado, pois os autores mencionados tomam a distribuio das despesas pelos diferentes programas
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Figueiredo & Limongi, 2008, p. 151. Um estudo clssico sobre a burocracia pblica e suas relaes com o sistema poltico nas democracias ocidentais, o de Aderbach, Putnam e Rockman (1981) [contm] uma descoberta relativamente surpreendente para a poca, ou seja, que a frequncia dos contatos entre os dois grupos mencionados (legisladores e funcionrios graduados) era significativamente mais elevada do que a correspondente quela dos funcionrios graduados com o secretrio de Estado encarregado do respectivo departamento (ministro). Esta constatao no somente permite, para Aderbach, Putnam e Rockman (1981:235), sustentar a hiptese de que o Congresso dos Estados Unidos exerce maior influncia sobre a burocracia federal do que o Poder Executivo, mas tambm leva concluso de que os secretrios de Estado encarregados de um departamento (ministros) sejam com frequncia pouco mais que forasteiros (outsiders) em um esquema de gerenciamento dominado pela relao entre o Poder Legislativo e a burocracia. (Ferraro, 2005, pp. 199-200). O papel positivo do Bundestag, quanto sua influncia sobre o processo de governo, se consolida em segundo lugar atravs da prtica informal das rodadas de coalizo (Koalitionsrunden), das quais h dois tipos. As grandes rodadas de coalizo se renem semanalmente durante as sesses do Parlamento e precedem s reunies do gabinete de ministros. Nestas rodadas, encontram-se o chanceler, os lderes dos partidos integrantes da coalizo da situao, os lderes dos blocos parlamentares destes partidos, o chefe da Chancelaria, bem como ministros e parlamentares especialmente convidados. Contudo, de maior importncia do ponto de vista tcnico so as pequenas rodadas de coalizo cobrindo reas especficas de poltica pblica, Encontram-se nestas reunies os especialistas dos blocos parlamentares com os funcionrios da administrao, e ocasionalmente, o ministro ou secretrio parlamentar de alguma rea de poltica pblica. [...] Desta maneira, muito antes dos projetos de legislao chegarem aos gabinetes dos ministros (ou seja, ao Poder Executivo), os legisladores da coalizo do governo j os debateram com os funcionrios pblicos permanentes, e tiveram a ocasio de fazer valer seus pontos de vista sobre os princpios da nova legislao, assim como sobre as maneiras de implementar sua execuo. (Ferraro, 2005, p. 206).

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governamentais segundo o poder proponente como um indicador das prioridades polticas de cada poder94 . No entanto, ao adotar para seu uso explicativo uma definio de programa que no corresponde atual, mas sim a um conceito muito mais agregado (tabela abaixo), levam sua principal varivel explicativa a ter um contedo to genrico 95 que a afirmao de coincidncia de agendas torna-se uma afirmao de discutvel preciso.

Quadro 1 Conceitos de Programa utilizados nas abordagens da execuo oramentria


O conceito de programa na linguagem oramentria atual o de instrumento de organizao da ao governamental visando concretizao dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual; (art. 2, alnea a da Portaria n 42, de 14 de abril de 1999, do Ministrio da Fazenda (Publicada no D.O.U. 15.4.99). O sentido de programa adotado pela abordagem de Figueiredo & Limongi tem um nvel de agregao muito mais elevado (os programas, na classificao do perodo 1996-99, passaram a corresponder s subfunes no perodo 2000/2001 96 ). Este segundo sentido muito mais genrico que o anterior, representando um conjunto muito mais heterogneo e variado de despesas pblicas: o art. 1, 3, da mencionada Portaria 42/2009 define subfuno como partio da funo, visando a agregar determinado subconjunto de despesa do setor pblico, sendo funo o maior nvel de agregao das diversas reas de despesa que competem ao setor pblico.

Asseverar a coincidncia de agendas com base na mensurao do valor de programas tal como definido por esses autores, rigorosamente, no vai alm de afirmar que as propores do oramento dedicadas a Transporte rodovirio, ou Saneamento, ou Sade, so semelhantes ou prximas entre a proposta oramentria do Executivo e o oramento finalmente aprovado no Congresso 97 . Ora, nada mais sustenta a concluso de que as agendas coincidem seno essas macro-propores. Ora, ainda que tais macro-propores possam refletir concordncias nas grandes linhas

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Figueiredo & Limongi, 2008, p. 80. Os ttulos dos programas so excessivamente genricos, por isso cabe descrever de forma sumria as atividades que se desenrolam em cada um dos principais programas. (Figueiredo & Limongi, 2008, p. 96). Figueiredo & Limongi, 2008, p. 96, nota de rodap 47. Para uma especificao quantitativa desse raciocnio, cf. a tabela a p. 78 de Figueiredo & Limongi, 2008.

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de ao governamental (por exemplo, gastar mais com sade e menos com defesa), uma agenda pode ter a mesma porcentagem de gasto em sade que outra, mas contemplar propores inteiramente diferentes de gasto em sade preventiva e em construo de hospitais, ou realizar uma distribuio regional do gasto radicalmente distinta pela aplicao de uma parcela bem maior nas regies mais desenvolvidas em detrimento das despesas feitas nas reas mais pobres. Assim, o sentido da alegada concordncia ou convergncia das preferncias de polticas entre os Poderes tem uma conotao muito especfica, somente fazendo sentido num nvel muito agregado. Para atingir estas definies, enxergam basicamente as coalizes no presidencialismo como mecanismos transversais, pelos quais os mesmos grupos 98 ocupam posies no Executivo e um determinado nmero de cadeiras legislativas. Neste sentido, a prpria agenda do Executivo resultado de barganhas protagonizadas pelos mesmos grupos que iro discuti-la dentro do Legislativo. Logo, no h propriamente o que trocar. As agendas so complementares. Afirmamos que, ao liberar as verbas definidas por meio de emendas individuais, o Executivo estaria executando sua prpria agenda, qual parte dos legisladores estaria associada politicamente 99 . Segundo esta viso, o presidente confere a um determinado grupo ou partido, por via da nomeao para um ministrio ou rgo executivo, no s o bnus imediato (ganhos imediatos e diretos que os cargos proporcionam), mas tambm o nus e bnus de formular e implementar as polticas a cargo do novo ocupante (Ocupar um ministrio significa identificar-se com as polticas do governo e responsabilizar-se por seu sucesso 100 ; pois o partido que recebe uma pasta passa a ser responsvel pela formulao e implementao da poltica na rea de competncia de seu ministrio 101 ). este partido ou grupo ento que passa a possuir a poltica em tela, com o correspondente encargo de defend-la tambm no Legislativo. A agenda no um deus ex machina trazido pelo Executivo, mas constituda coletivamente, sendo marcada por conflitos e disputas entre seus formuladores. A barganha no seria entre presidente e
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Rigorosamente, o texto fala de partidos, mas o argumento geral o suficiente para abrigar a possibilidade de existncia de grupos ou faces dentro de partidos (e.g., bancadas estaduais sob a liderana de governadores; agrupamentos ligados por lealdade pessoal a determinado cacique poltico; etc.). Figueiredo & Limongi, 2008, p. 152. Figueiredo & Limongi, 2008, p. 153, com a oportuna ressalva (p. 154) de que essa responsabilidade setorial particularmente forte no presidencialismo, onde escasseia a responsabilidade coletiva do gabinete. Figueiredo & Limongi, 2008, p. 153.

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legisladores, mas dentro do Executivo, e seus agentes seriam os diferentes representantes de cada partido nos postos-chave do gabinete, que negociariam entre si para obter mais prioridade para suas prprias prioridades, e negociariam juntos na me de todas as barganhas travada entre os ministros responsveis por gastos e aqueles que controlam a pasta de finanas responsvel pelo resultado final do governo 102 . Assim, esse modelo v a caixa de ferramentas sob tica completamente inversa: cargos, transferncias monetrias e concesses no contedo das polticas no so mais matria de troca entre o presidente e os grupos polticos no parlamento. Ao contrrio, as nomeaes para cargos so instrumentos para que cada grupo ou partido da coalizo protagonize a negociao intra-Executivo da qual sair o desenho de polticas, das quais as despesas seriam um reflexo direto e automtico tudo isso com concordncia entre as fraes de cada um dos grupos instaladas no Executivo e no Legislativo simultaneamente 103 . E mesmo as transferncias propostas pelos parlamentares no ciclo oramentrio so apresentadas a um projeto de iniciativa do Executivo, e sua efetividade depender da coordenao entre os Poderes para que as autorizaes do oramento inseridos pelos parlamentares sejam efetivamente desembolsados pelo Executivo 104 . Associados a essa complementaridade entre agendas, esto as diferentes hipteses sobre mecanismos de coordenao entre os integrantes da coalizo baseados estritamente no contedo das polticas, hipteses estas compatveis com a viso do compartilhamento do poder decisrio. O Executivo pode antecipar as posies dos parlamentares e incorporar suas possveis reaes e prioridade em sua prpria agenda 105 ; pode ainda utilizar a tramitao legislativa e seus mltiplos incidentes como
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Figueiredo & Limongi, 2008, pp. 152-153. Esse jogo adicional e crtico com o ministro das finanas corresponde ao modelo guardian-spender clssico (cf. Davis; Dempster; Wildawsky, 1966) entre os titulares dos rgos de gasto e as autoridades econmicas centrais em torno do montante total da despesa. A definio de ministro das finanas no de natureza formal-institucional, mas de natureza decisria representa quem tem o poder e o encargo de responder pelo resultado fiscal global do setor pblico. Esta concordncia no posta como automtica, mas um resultado a perseguir em conjunto por todos os partidos da coalizo, a quem caberia disputar e conquistar os cargos de poder dentro do Legislativo, que serviriam como alavanca para completar o poder de agenda j bastante amplo do presidente (Figueiredo & Limongi, 2008, pp. 154-155). Lemos &Ricci, 2011, p. 2222. A agenda que se manifesta construda politicamente, que leva, portanto, em conta as reaes do Legislativo, isto , antecipa suas reaes. Na realidade, mais do que isso, uma agenda cuja elaborao no deixa inteiramente alheio o Poder Legislativo. No se trata, propriamente, de uma agenda do Executivo, mas sim de uma agenda da maioria. Nesses termos, no apenas antecipa, mas incorpora a reao de parte do Legislativo. (Figueiredo & Limongi, 2009, p. 100).

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um meio de calibrar no terreno concreto os diferentes interesses da coalizo. Pode at ocorrer uma usurpao ou apropriao da agenda dos legisladores por parte do prprio Executivo, sob diversas formas abordadas de forma exploratria por Silva & Arajo:
Constatou-se que, com considervel frequncia, o Executivo se apropria do contedo de projetos elaborados por parlamentares, apresentando-os como medidas provisrias ou como projetos de lei de sua iniciativa. Tal prtica pode assumir diferentes feies em continuum crescente que reflete diferentes graus de apropriao: abordagem de temticas j trabalhadas no mbito do Legislativo, adoo de ideias semelhantes ou at mesmo cpias literais de dispositivos de proposies legislativas em trmite 106 .

J a investigao de Lemos (2001) sobre o comportamento parlamentar na propositura de iniciativas legislativas, com o objetivo especfico de testar hipteses distributivistas, traz concluses que so compatveis com modelos de relao ExecutivoLegislativo que refutam a barganha por pork ou cargos como alavanca central da formao de coalizes. Sua constatao de que nas proposies legislativas 107 predominam propostas de benefcio difuso: so mais frequentes aquelas que no fazem referncia direta a indivduos, empresas, grupos ou localidades (benefcios difusos) do que aquelas cujo mbito de beneficirios concentrado em um determinado grupo, regio ou empresa. Tambm a forma prioritria de concesso dos benefcios na legislao proposta pelos parlamentares a regulatria (deliberao voltada regulao da economia ou de regras procedimentais), no a transferncia direta de renda, patrimnio ou recursos da Unio. Isto pode dever-se ao limitado escopo de atuao do Legislativo na transferncia de recursos, por no deter poderes de iniciativa oramentria 108 nem expertise na formulao de polticas alocativas sem gerar efeitos
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Silva &Arajo, 2010, p. 2. Todas as proposies legislativas (no incluindo fora portanto outras iniciativas formais de parlamentares que no resultam em norma jurdica stricto sensu, como indicaes, requerimentos e emendas lei oramentria) apresentadas por parlamentares entre outubro de 1988 e dezembro de 1994 nas reas de educao e sade Esta hiptese no pode ser levada outrance: as restries institucionais externas ao Congresso na alterao oramentria limitam-se ao artigo 166, 3, da Constituio: manter a compatibilidade com o plano plurianual e as leis de diretrizes oramentrias e a preservar o valor total da despesa (sem poder reduzir recursos destinados pelo Executivo a pessoal e encargos, servios da dvida ou transferncias constitucionais para entes subnacionais) isto na hiptese mais radical, sem considerar a ampla discricionariedade prtica que a correo de erros e omisses prevista no mesmo dispositivo confere ampliao de despesa pelo Congresso. As demais limitaes so impostas por deciso do prprio Congresso, no podendo ser consideradas regras institucionais no sentido dos modelos neo-institucionalistas. Neste sentido, maior relevo poderia ter a formulao de hipteses relacionadas com o carter autorizativo e no impositivo do oramento pblico. Naturalmente, o poder 33

cruzados macroeconmicos julgados como desastrosos pelos eleitores 109 ; isto faria com que os parlamentares se concentrassem na zona de menor risco de medidas regulatrias que marcam posio sem ter que realizar despesas sob tais condies desfavorveis. Pode dever-se tambm forma de seleo da amostra: como a atividade legislativa segmentada em diferentes arenas horizontais que correspondem cada uma a diferentes instrumentos e diferentes objetivos 110 , sendo que a arena que foi investigada (proposies de leis, no abrangendo o oramento) exclui por definio as transferncias de pork. Em sntese, conclui que o Legislativo acolhe-se voluntariamente a um determinado perfil institucional (com hipertrofia do Executivo), com baixa capacidade de mobilizao para aprovao de suas propostas legislativas. No entanto, os resultados da atividade legislativa no autorizam a inferncia de que isto ocorreria em funo de uma barganha com o Poder Executivo ou com qualquer outro ator de poder por benefcios. Vrias hipteses tericas so levantadas para essa constatao de ordem geral, todas coincidentes em desvincular as motivaes de comportamento parlamentar da troca de benefcios com eleitores 111 .

de iniciativa do Executivo ser hiptese da maior relevncia para explicar as diferenas relativas de interveno entre os dois Poderes. 109 Esta segunda hiptese tem mais verossimilhana frente s atuais estruturas tcnicas dos dois Poderes (o que se verifica quando da simples comparao com os recursos institucionais disponveis ao Congresso norte-americano, como o Congressional Budget Office/CBO, o Government Accountability Office/GAO e o Congressional Research Service/CRS, que excedem em muito os recursos disponveis ao Legislativo brasileiro). 110 A arena administrativa (no interior da instituio parlamentar), a arena propositiva, que objeto da pesquisa; a arena oramentria, no analisada pela pesquisa e locus por excelncia da transferncia de recursos; a arena da fiscalizao e controle; por fim, as arenas envolvendo a tramitao de dois tipos de proposio que tm regras e dinmicas especficas: as medidas provisrias e as propostas de emenda constitucional. 111 Dentre estas interpretaes tericas, que no so mutuamente excludentes, temos: a) a viso de Arnold das preferncias potenciais segundo a qual o parlamentar antecipa preferncias que o eleitorado vir a ter quando das futuras eleies, posicionando-se para reivindicar para si tais benefcios nessa ocasio futura (ainda que no momento da sua produo no tenham sido expressos ou percebidos pelos eleitores); b) a existncia de valores compartilhados sobre polticas ideais para a sociedade como um todo; c) o fato de que a maior parte das propostas no ameaa a reeleio; em especial, isto se deveria a que a apresentao de propostas teria pouca influncia no clculo do eleitor ou pelo menos no seria o nico critrio desse clculo (levando s ltimas consequncias o relaxamento ou ausncia de hipteses sobre o contedo valorativo da opo do eleitor: Dizer que os indivduos buscaro ganhos individuais to arbitrrio quanto afirmar que buscaro ganhos partilhados Lemos, 2001, pp. 575576); e por fim d) a percepo do desempenho parlamentar pelo eleitorado, chave para a reeleio, pode no estar vinculada exclusivamente a um ganho individual ou local (os eleitores podem associar o parlamentar a um ganho coletivo mais desejvel e valorizar isto a ponto de conceder-lhe o voto). No mesmo sentido, com indicaes bibliogrficas de concluses coincidentes, Lemos & Ricci, 2011, pp. 221-222.

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4 ALGUNS DESDOBRAMENTOS ORAMENTO E CONTROLE


Aps esta descrio dos elementos centrais do cenrio institucional das relaes entre Poderes, passamos a explorar alguns possveis reflexos de todas estas questes em algumas das funes clssicas do Poder Legislativo: o oramento e o controle do Executivo. Comecemos pelo oramento. Nesta seara, a opinio pblica parece dividir-se em dois extremos, ambos coincidindo no carter conflitivo, quase maniquesta, das relaes Executivo-Legislativo 112 . O primeiro extremo a viso segundo a qual as decises do processo oramentrio (a formulao do oramento e a sua execuo) so adotadas de forma tcnica e objetiva pela burocracia do Poder Executivo, e em seguida distorcidas em funo de interesses parciais (pessoais ou partidrios) no Congresso Nacional. Ponto de vista diametralmente oposto o que retira do Poder Legislativo qualquer possibilidade de interveno nas decises relativas despesa pblica, relegando-o ao papel de homologador de decises que seriam efetivamente tomadas pelo Executivo, este sim capaz de impor invariavelmente a sua agenda e suas escolhas. Se quisssemos conformar-nos com a vox populi, deveramos todos assumir a existncia de uma batalha entre bons e maus, conformando-nos em escolher de que lado esto uns e outros. Faz sentido falar-se em um oramento tcnico do Executivo que distorcido politicamente pelo Congresso? Ou ao revs, de um oramento unilateral imposto pelo presidente a um Legislativo impotente? Desde logo, o argumento de falta de capacidade tcnica de qualquer dos dois interlocutores deve ser descartado, por no ter base em fatos 113 . Sob uma perspectiva comparativa, o assessoramento tcnico institucional no Legislativo federal brasileiro apontado na literatura como destacada exceo 114 entre pases em desenvolvimento.

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Extramos esta generalizao emprica a partir de nossa experincia docente em cursos de psgraduao cujo corpo discente fundamentalmente majoritariamente composto de servidores envolvidos com oramento e controle. Estas percepes so especialmente intensas exatamente entre esses profissionais de carreira das reas de finanas, oramento e controle de cada um dos Poderes. Suas percepes parecem ter algum fundamento biogrfico no por acaso so aqueles que convivem mais intimamente com os processos de oramento e controle nos quais vivenciam experincias que, isoladamente, podem reforar cada uma das posies. Sem olvidar que estamos tratando da Unio Federal. Quando o debate refere-se a entes subnacionais, provvel que a capacidade tcnico-institucional de muitos deles no corresponda da Unio e possa ser problematizada. Mesmo assim, o argumento no pode ser feito de forma generalizada: haveria que analisar cada ente, e dentro dele cada um dos Poderes, para se formular qualquer afirmao a respeito. Santiso, pp. 167-168.

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Dentro de um quadro geral latino-americano 115 de fragilidade do assessoramento legislativo, em termos quantitativos e qualitativos, os servios prprios de assessoramento tcnico do parlamento nacional tm sido reconhecidos por vezes efusivamente como fator importante em prol do papel da legislatura na formulao de polticas pblicas e na funo de controle 116 . Tambm o conjunto de recursos de acesso informao de que dispe o Legislativo federal brasileiro bastante amplo, propiciando alto grau de independncia em relao ao Executivo no que se refere disponibilidade e tratamento de dados 117 . De igual modo, a capacidade funcional e institucional do conjunto da burocracia do Executivo brasileiro reconhecida em nvel internacional como a mais desenvolvida da Amrica Latina 118 . J se passarmos ao tema das motivaes e relaes de poder entre os ramos do governo, a anlise precedente impe um taxativo no como resposta ao falso dilema entre bons e maus: estas duas concepes extremas no esto suportadas por qualquer estudo emprico ou terico. No h portanto bons nem maus, to somente agentes com interesses prprios legitimados pelo sistema poltico-institucional, mobilizando os seus recursos polticos em busca desses mesmos interesses. verdade, por um lado, que os poderes institucionais de agenda do Executivo so muito fortes; no entanto, aqueles estudos que enfatizam essa varivel apontam tambm que tais poderes vm sendo exercidos sempre com o acompanhamento de um intenso esforo de formao e gerenciamento de coalizes negociadas no Legislativo. No que tange posio oposta, verdade que o parlamento demonstra uma posio ativa de interveno na definio do oramento (como das demais matrias de poltica pblica), com critrios e objetivos que no so automaticamente alinhados com os do presidente. Ainda assim, os legisladores so interlocutores do Executivo nesses processos de permanente negociao de posies, quer mediante jogos de barganha em que as decises so mediadas por concesses recprocas de bens de interesse poltico de ambas as partes, quer pela corresponsabilidade, no Congresso, de cada grupo parlamentar em relao ao contedo de polticas negociadas no mbito do prprio Executivo pelos seus representantes em cargos ministeriais.
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BID, 2007, p. 53 (destacando junto ao Brasil os exemplos positivos de Chile e Colmbia) e 120; Llanos, 2007, p. 193; Santiso, 2007, p. 265 (destacando tambm o exemplo positivo do Mxico). 116 Figueiredo, 2001, p. 708 e 711. 117 Braga, 2007; Naes Unidas, 2008, pp. 119-120; Bittencourt, 2009, pp. 47-48; Figueiredo, 2001, p. 71. 118 BID, 2007, pp. 67-73.

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Estas constataes no tornam a anlise oramentria menos complexa, mas removem premissas apriorsticas e equivocadas que podem distorcer profundamente a nossa reflexo sobre as caractersticas objetivas e as causalidades envolvidas no processo oramentrio. Refletindo agora acerca do controle governamental, as observaes sobre o presidencialismo de coalizo trazem discusso pontos muito sugestivos. Em primeiro lugar, todas as modelagens do relacionamento Executivo-Legislativo apontam para uma convergncia de posies, obtida pelos mais diversos caminhos (imposio do poder de agenda, negociao, co-participao). Isto aponta, por um lado, para a estabilizao das relaes polticas, minimizando riscos de ruptura com as instituies democrticas ou, ainda que mantidas estas, de grave instabilidade social 119 . Mas, sendo a conquista dessa estabilizao poltica baseada na pactuao instrumental de objetivos comuns, aumenta os riscos de reduo da j limitada accountablity horizontal (simplificadamente, controle sobre o Executivo exercido pelo Congresso ou outras instituies): a atrao dos parlamentares para a coalizo pode ter como resultado a cooptao, mediante incentivos de grande intensidade, para que o legislador deixe de exercer o papel de vigilncia sobre eventuais abusos do poder concentrado nas mos do presidente120 retirando-os do papel que lhes corresponde na arquitetura da diviso de poderes. Com ambos os poderes compartilhando as mesmas metas, nada garante a validade do pressuposto de que a diviso de poderes gera mtuo controle. Esta concluso parece reforar a concluso de alguns levantamentos empricos internacionais no sentido de que a participao nas atividades de controle no a faceta do trabalho legislativo mais atraente aos parlamentares 121 . Por outro lado, se a formao da maioria se d numa coalizo de mltiplos interesses, eleva-se a possibilidade de que surjam a cada um de seus componentes incentivos ad hoc a controlar matrias e aes especficas, at porque a resultante da coalizo em termos de polticas tende a ser distinta da preferncia individual de boa

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Ao ponto em que parecem superadas as condies da dcada de 1990-2000 em que os conflitos intragovernamentais produziam um novo padro de instabilidade poltica na Amrica Latina, que no compromete a estabilidade dos regimes democrticos mas letal para os governos democrticos (Perez-Lian, 2009, p. 321, grifos nossos). Perez-Lian, 2009, pp. 328-329. Pelizzo & Sapenhurst (2007, p. 387).

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parte de seus integrantes 122 . Deste ponto de vista, o fato do mandato do Executivo no depender da maioria parlamentar deveria em tese ser um facilitador do controle, j que
nos sistemas presidenciais no existe, a princpio, a mesma presso institucional que existe nos sistemas parlamentares pela disciplina parlamentar para sustentar o governo, o que poderia liberar os deputados individualmente e as bancadas governistas para exercer um controle muito mais amplo sobre o governo 123 .

Tambm a possibilidade de que o mecanismo de operao da coalizo dependa, no todo ou em parte, de atos administrativos concretos (quer estes atos sejam fruto de barganha, quer representem compromissos programticos fixados pelo grupo partidrio como parte do acordo geral de montagem da coalizo) abre a hiptese de surgirem incentivos anlogos, em suas linhas gerais, aos verificados no caso extremamente particular do Congresso norte-americano, em que do interesse do legislador intervir com a maior intensidade possvel em determinados atos de interesse de sua jurisdio, gerando atividades de controle descentralizadas, descoordenadas e baseadas em reivindicaes tpicas sobre casos concretos. No se pretende, de modo algum, tropicalizar concluses aplicveis a caso muito particular de predominncia decisria do Legislativo, como o norte-americano: o ponto aqui to somente que essa caracterstica do presidencialismo de coalizo de operar ancorado em trocas concretas poderia vir a alavancar interesses em um outro tipo de checagem do parlamentar em relao ao Executivo, exercido no sobre polticas gerais mas sobre os casos concretos de seu interesse 124 . Esta alavancagem ser tanto mais provvel quanto mais os congressistas brasileiros consigam forjar junto aos eleitores a imagem de um tipo de ombudsman dos cidados face agncia burocrtica destinada a implementar as polticas pblicas neste setor especfico, o
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Llanos & Mustapic, 2005A, pp. 19-21. Palanza, 2005, p. 83. Este tipo de controle tpico faz parte dos eixos centrais da motivao racional do parlamentar nas circunstncias especficas da correlao de foras entre Capitlio e Casa Branca. Evidentemente, o poder institucional de que dispe o parlamentar norte-americano de interferir no contedo concreto dos atos que fiscaliza, tanto em termos de oramento quanto da prpria capacidade de impor, via legislao, uma determinada conduta concreta Administrao, radicalmente distinta daquilo que poderia alcanar o legislador brasileiro. Para referncia aos estudos da congressional dominance e aos demais estudos empricos e tericos sobre controle que circunscrevem suas concluses s especificidades norte-americanas, cf. Ferraro (2005, pp. 198-202). Reforando a consistncia entre o aumento das atividades de controle e a estrutura de incentivos colocada ao parlamentar norteamericano, tendo como consequncia a tendncia do Congresso norte-americano dedicar-se mais ao controle e interveno direta nas atividades administrativas em detrimento da funo restrita de produo de leis (exatamente uma das facetas da congressional dominance), cf. Aberbach (1990, pp. 34-47).

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que depender desde logo da capacidade de manipular alocaes oramentrias para esta agncia 125 . Uma hiptese bastante amenizada dessa possibilidade a de que os instrumentos de controle de menores impactos sobre o Executivo, como os requerimentos de informao, possam eles mesmos serem transformados em instrumentos de negociao entre o parlamentar individual e o Executivo, sendo utilizado pelo legislador para forar a ateno individualizada do governo para temas ou casos de seu interesse individual que sejam inseridos nessas aes pontuais de controle (como forma de obter uma posio vantajosa em negociaes realizadas em outras arenas, como a oramentria ou a legislativa, e serviria, assim, como instrumento de barganha) 126 . Fica sempre o alerta de que, embora a anlise aqui procedida se tenha limitado Unio, nada assegura que os mesmos padres de relaes entre Poderes no se repitam nos governos regionais e municipais, com consequncias e riscos similares 127 . Com efeito, a Constituio estabelece uma simetria institucional quase total para todos os entes federativos portanto, as regras de acesso e exerccio do poder so as mesmas. As regras eleitorais so uniformes, e o sistema partidrio apresenta condies praticamente homogneas entre regies e no fluxo de candidatos entre objetivos eleitorais nas diferentes esferas. Assim, os fenmenos e concluses obtidos para a Unio tendem a ser tambm relevantes para a interpretao de Estados e Municpios.

5 A MODO DE CONCLUSO
Ainda que j existam na literatura muitas concluses relevantes sobre a operao real da relao Executivo-Legislativo, ensejando inclusive hipteses alternativas sobre o seu funcionamento, muito resta a conhecer nesse campo de tamanha importncia para os agentes polticos e profissionais da gesto pblica. Neste trabalho, enfatizamos as vises acerca da interface direta entre os parlamentares individuais e os representantes do Poder Executivo, o que no alcana outros fatores
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Calcagnotto, 2005, pp. 198-19. Lemos, 2005, p. 104. Esta hiptese desenvolvida para o caso argentino por Palanza (2005) e Mustapc & LLanos (2005, p. 233). Power & Taylor, 2011A, p. 264. Abrucio (1994) aponta que as tendncias de predominncia do Executivo e baixo custo de formao de coalizes majoritrias so ainda mais fortes no mbito regional, gerando um ultrapresidencialismo estadual que acentua as caractersticas e os riscos ressaltados no modelo federal.

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da maior importncia terica para explicar o comportamento parlamentar, em especial o grau de coordenao partidria, que na opinio dos prprios parlamentares bastante forte a despeito do carter individual que atribuem ao sucesso de sua eleio 128 . Em termos ainda mais amplos, a prpria conexo eleitoral est ainda por ter seu formato e operao concretos no Brasil definidos de maneira teoricamente precisa 129 em particular, os efeitos do sistema eleitoral de lista aberta e distritos multinominais em relao aos fatores de visibilidade e identificao do candidato individual junto ao eleitorado 130 . A esta j extensa agenda, inevitvel acrescentar o estudo dos impactos da recente evoluo da macroeconomia brasileira, com forte elevao da renda de uma grande parcela de trabalhadores, e um efeito ainda mais forte de incluso no mercado de beneficirios dos programas de transferncia condicional de renda. Neste ltimo caso, existem at mesmo estudos que sugerem que o recebimento do benefcio no est associado, na viso do eleitor, intermediao de qualquer grupo poltico local ou partidrio 131 , abrindo no horizonte a possibilidade de desenho de polticas pblicas sociais com certo grau de universalismo de procedimentos 132 . Sem prejuzo de todas estas novas perspectivas de pesquisa, o debate sobre os aspectos concretos da formulao de polticas, em especial o oramento e o controle, no pode deixar de fazer referncia s regras (ou, parafraseando Nunes, gramticas) de inter-relacionamento entre Legislativo e Executivo, na medida em que estas condicionam fortemente as possibilidades de atuao dos agentes polticos responsveis pelas decises. este marco geral de referncia, tal como visualizado pela literatura recente, que procuramos apresentar neste trabalho para subsidiar os estudos sobre cada dimenso concreta dessa inter-relao.

128 129 130 131 132

Lemos & Ricci, 2011, pp. 228-229. Lemos & Ricci, 2011, pp. 232. Ames; Pereira; Renn, 2011, pp. 250-251. Sugiyama, 2011. Em geral, o universalismo de procedimentos associado noo de cidadania plena e igualdade perante a lei, exemplificada pelos pases de avanada economia de mercado, regidos por um governo representativo. Grupos de classe mdia, profissionais e tecnocratas so muitas vezes percebidos como potencial eleitorado do universalismo, isto , grupos que se opem ao sistema de patronagem e que insistem em que os benefcios e encargos pblicos sejam alocados de acordo com um conjunto de regras e procedimentos geris e universalsticos (...). (Nunes, 2003, p. 35).

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