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GOVERNAR AS METRPOLES: DILEMAS DA RECENTRALIZAO

GOVERNAR AS METRPOLES dilemas da recentralizao

RAQUEL ROLNIK Arquiteta e Urbanista. Professora do Programa de Ps-Graduao em Urbanismo da PUC-Campinas. Coordenadora de Desenvolvimento Local do Instituto Plis NADIA SOMEKH Arquiteta e Urbanista. Professora do Programa de Ps-Graduao em Arquitetura da Universidade Presbiteriana Mackenzie. Secretria Municipal do Desenvolvimento Econmico de Santo Andr

Resumo: O processo de redemocratizao e descentralizao da gesto urbana, que substituiu prticas autoritrias e tecnocrticas de administrao das cidades brasileiras, no produziu at o momento um novo marco poltico-institucional para o governo das metrpoles. Este texto apresenta um balano deste processo, apontando possveis elementos para a construo de uma gesto democrtica metropolitana. Palavras-chave: metrpoles; gesto; governo local.

esde os anos 80 os municpios brasileiros vm fortalecendo seu papel de gestores de polticas pblicas. A Constituio de 1988 representou, para os governos locais, um significativo aumento de suas participaes na receita fiscal. A parcela dos municpios na receita total disponvel aumentou de 9,5%, em 1980, para 16,9%, em 1992, enquanto para os Estados passou de 24,3% para 31,0%, no mesmo perodo. A receita tributria disponvel (j contabilizando as transferncias) dos municpios elevou-se de 2,5%, em 1980, para 4,1% do PIB, em 1990 (Melo, 2000). Ao movimento de descentralizao fiscal correspondeu, por um lado, uma ampliao desproporcional em relao ampliao de recursos das competncias municipais no setor social (educao/sade/assistncia/habitao) e, por outro, uma intensificao da vida poltica local. Pode-se afirmar, entretanto, que na dcada de 90 o pas viveu concretamente um movimento de fortalecimento da autonomia local diante das demais unidades da Federao. A partir da dcada de 80, a descentralizao e o aumento do protagonismo dos governos locais constituramse como princpios hegemnicos nos processos de reforma no setor pblico. No mbito internacional, a palavra de ordem da descentralizao transformou-se em consenso virtual, sendo empregada tanto por governos conservadores quanto por aqueles social-democratas. Em pases em processo de (re)democratizao como era a situao

da maioria da Amrica Latina , a descentralizao passou a ser entendida enquanto dimenso essencial para se superar o regime autoritrio anterior. No mesmo perodo, a descentralizao constituiu importante ingrediente do elenco de reformas dos governos neoliberais, contrapondo-se aos governos conservadores que viam no estado centralizado o objeto de seu antiestatismo. O Banco Mundial, o FMI e mais tarde o Banco Interamericano de Desenvolvimento foram importantes agentes difusores, em escala global, de processos descentralizadores. Entendida enquanto transferncia de poder decisrio para o municpio ou entidades e rgos locais, a descentralizao tem duas vertentes: a primeira, utilizada por tendncias democratizantes, considera a descentralizao uma possibilidade de tornar o governo mais acessvel ao cidado, aumentando a participao direta da cidadania e o controle e responsabilizao social; e a segunda, focalizando apenas os processos de modernizao gerencial da gesto pblica, entende a descentralizao como a possibilidade de aumento da eficincia do governo local. Na prtica, a coalizo poltica que d suporte s reformas que definem a preponderncia de uma ou outra vertente (Melo, 2000). A multiplicidade de experincias de governo propiciada pela descentralizao no Brasil operou num espectro que vai da defesa do Estado mnimo e do papel empresa-

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rial dos governos locais at os defensores de uma democracia comprometida com os historicamente excludos (Fontes, 1996). A ampliao do espao poltico local esbarra, entretanto, em temas cuja territorialidade ultrapassa claramente os limites do municpio. Este o caso de quase todas as questes ligadas infra-estrutura urbana: tanto transportes como saneamento ou energia dificilmente esto circunscritos a um s municpio. Significativamente, se o elemento mais forte da reforma do Estado no campo dos chamados setores sociais foi a descentralizao, na rea da infra-estrutura o debate em torno da privatizao hegemonizou a agenda. A maior parte das redes de infra-estrutura est hoje sob a esfera do poder estadual ou federal. Por outro lado, como se trata de redes que ultrapassam as fronteiras de um municpio, dificilmente uma cidade isoladamente tem fora poltica para determinar a estratgia de investimentos e gesto destas infra-estruturas. Entretanto, a presena ou ausncia dessas redes de servios, sua qualidade e disponibilidade no territrio municipal so absolutamente determinantes do prprio modelo de gesto territorial, com enormes impactos na economia das cidades. No caso das metrpoles ou aglomeraes urbanas contnuas, a questo ainda mais grave: a descentralizao e o aumento da autonomia municipal acabaram evidenciando a no legitimidade e representatividade dos organismos existentes de gesto metropolitana, contribuindo para esvazi-los ainda mais, quando no para extingui-los. O tema da gesto territorial da infra-estrutura ficou, assim, como uma das questes em aberto. A associao de municpios em consrcios foi uma das respostas que emergiram recentemente para enfrentar os limites da ao puramente municipal. So inmeros os exemplos no Brasil de associativismo temtico: lixo, sade e transportes so os setores que mais agregaram conjuntos de municpios. Em Minas Gerais, por exemplo, 92% dos municpios esto envolvidos em Consrcios Intermunicipais de Sade (Farah, 2001). A existncia de um Sistema nico de Sade, que assegure recursos federais, exige uma organizao entre os municpios, otimizando os recursos disponveis em cada um. Entretanto, embora os Consrcios representem um passo importante para a construo de uma cooperao horizontal entre municpios, seu carter essencialmente monotemtico e a no-participao da comunidade, os tornam limitados enquanto alternativa de gesto efetivamente cooperativa e amplamente democrtica.

A gesto dos recursos hdricos, que avanou na construo de novas formas de gesto com a organizao dos Comits de Bacia envolvendo a comunidade, outra forma contempornea de gesto supralocal. Os Comits de Bacias tm por base experincias de associao e de consorciamento que partem dos prprios municpios envolvidos e afetados por problemas comuns, mas que, por sua natureza, extrapolam o nvel local. So, em sua composio, tripartites e paritrios, com 1/3 de seus membros da sociedade civil, 1/3 de rgos do governo do Estado e 1/3 das prefeituras. Ao considerar a bacia hidrogrfica unidade de planejamento, esses Comits possibilitam a integrao dos usos e a resoluo dos problemas, contrariando a lgica de abordagem da gesto metropolitana que vigorava at os anos 80, na qual apenas o governo estadual detinha a esfera de deciso, sendo invertida, ento, a hierarquia no processo de tomada de decises (Cordeiro, 1996). um esforo consistente de gesto supramunicipal democrtica, mas que sofre de ineficincia ao no controlar os organismos e no deter os recursos necessrios para a implementao de suas decises. Se o tema da gesto das infra-estruturas consiste hoje em barreira clara para uma suposta autonomia do local, mais ainda o tema do desenvolvimento econmico. Os espaos econmicos existentes no pas so marcadamente regionais e no municipais. A territorialidade da agroindstria da cana e da laranja ou dos processos de reconverso industrial necessariamente extrapolam as fronteiras municipais. Entretanto, embora por razes distintas, assim como o modelo de gesto metropolitana, o modelo das poucas agncias econmicas regionais (do tipo Sudene ou Sudam) fracassou e desapareceu ou se encontra agonizante. Assim, em temas essenciais, como as polticas de investimento e gesto das infra-estruturas ou o desenvolvimento econmico, diante da ausncia de um espao poltico regional, as foras polticas locais acabam sendo sub-representadas em processos decisrios essenciais para o desenvolvimento local, centralizados nas esferas estaduais e federal. Este texto est estruturado em trs partes: a primeira resgata o relato da falncia do modelo de gesto metropolitana no Brasil; a segunda aborda o desafio da construo democrtica do espao poltico regional, subdividida em apontamentos tericos e a experincia recente do Grande ABC; e, na ltima parte, elencam-se, guisa de contribuio, princpios que emergem da reflexo apresentada.

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GESTO METROPOLITANA: ASCENSO E QUEDA DE UM MODELO A partir da dcada de 50, com a intensificao dos fluxos migratrios campo-cidade, consolida-se, em torno das principais capitais, um processo de conurbao. Diante deste processo, torna-se fundamental o estreitamento das relaes poltico-administrativas entre as cidades envolvidas nessa situao (Azevedo e Guia, 2000). A necessidade organizacional no teve como indutor somente a administrao pblica; ela caminhava ao lado e respondia a questes de setores representativos da sociedade civil. Exemplo desta mobilizao foi a realizao do Seminrio de Habitao e Reforma Urbana, promovido pelo IAB em 1963. Para responder s demandas impostas pelo subdesenvolvimento econmico e social, o Seminrio propunha, em seu Documento Final, mudanas de legislao para que nas reas de grande concentrao urbana constitudas territorialmente por municpios distintos sejam criados rgos de administrao, que consorciem as municipalidades para a soluo de seus problemas comuns (Arajo Filho, 1996). Assim, mesmo antes de existir base legal e jurdica para a criao das regies metropolitanas no Brasil, j existiam experincias embrionrias de administraes metropolitanas. No Estado de So Paulo, por exemplo, havia o Grupo Executivo da Grande So Paulo (Gegran), criado pelo Governo do Estado em 1967. Tambm em Porto Alegre, Belm, Salvador e Belo Horizonte j existiam organizaes semelhantes. Todas essas iniciativas eram dos governos estaduais, expressavam um reconhecimento, por parte destes, de que a gesto metropolitana demandava tratamento administrativo especfico. Na ausncia de qualquer impedimento legal, os governos estaduais comearam a montar suas administraes metropolitanas setoriais de acordo com peculiaridades regionais e com o capital organizacional que dispunham. A regulao federal s veio com a Constituio de 1967 e com a emenda Constitucional no 1 de 1969. Logo aps a promulgao da Constituio, iniciou-se o debate para a definio dos critrios das delimitaes e da organizao administrativa das regies metropolitanas. Devido a disputas polticas, a regulao s ocorreu em 1973, com a promulgao da Lei Federal Complementar no 14, sendo institucionalizadas as regies metropolitanas de So Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belm e Fortaleza.

A definio dessas reas tinha por referncias critrios de implantao baseados na magnitude da populao aglomerada, na extenso da rea urbanizada sobre o territrio de mais de um municpio, na integrao econmica e social do conjunto e na complexidade das funes desempenhadas. Pode-se perceber que estes parmetros genricos priorizavam os elementos de racionalizao econmica e funcional do espao, em detrimento das especificidades da organizao socioeconmica ou das peculiaridades das reas metropolitanas que se pretendiam atingir. Em suma, a instituio das regies metropolitanas em 1973 respondeu aos anseios que vinham desde a dcada de 60, porm sob a tica do regime autoritrio, elegendo-se a cidade como problemtica, que deveria ser racionalizada e padronizada para fins de sua apropriao seletiva. A prpria definio das nove reas metropolitanas obedeceu aos objetivos da estratgia de desenvolvimento econmico assumida pelo governo militar e no a dinmicas de cooperao, consorciamento e articulao supramunicipal em curso naquele momento (Arajo Filho, 1996). Do ponto de vista do modelo de gesto, as estruturas criadas eram completamente pr-fixadas e hierrquicas, sendo completamente baseadas nos executivos estaduais, garantindo para esta ampla maioria, em detrimento da participao dos municpios e de suas representaes polticas. De fato, as regies metropolitanas possuam seus Conselhos Deliberativos, que eram presididos e tinham a maioria de seus membros indicados pelo Executivo Estadual, que era, por sua vez, indicado pelo Executivo Federal. J o Conselho Consultivo, em que os municpios estariam representados, no tinha nenhum poder decisrio, podendo apenas apresentar sugestes. Completava o modelo a estruturao de fundos federais que financiavam o desenvolvimento urbano (sobretudo saneamento/habitao e transportes), canalizando os recursos diretamente para companhias estatais encarregadas da implementao das polticas, com pouco ou nenhum vnculo de subordinao s prprias polticas de planejamento urbano elaboradas pelos rgos metropolitanos. Assim, mesmo durante o perodo da ditadura militar, as Cohabs ou estatais de saneamento definiram muito mais os eixos de expanso metropolitana do que os planos metropolitanos produzidos no perodo. Na dcada de 80 a crise fiscal e a redemocratizao aceleraram o descompasso entre o modelo de gesto e o governo real do territrio das metrpoles. Com a carncia de investimentos pblicos federais, os organismos federais que atuavam no desenvolvimento urbano desapa-

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receram, enfraquecendo tambm o poder das estatais urbanas. Ao mesmo tempo, com a volta da vida poltica, entram em cena atores sociais e governos locais cujas demandas no eram contempladas nas entidades metropolitanas, recriando-se os canais de intermediao poltica. As entidades metropolitanas so assim relegadas a um plano secundrio ou at mesmo extintas. A Constituio Federal de 1988 foi elaborada num contexto de federalismo e descentralizao, como j descrito anteriormente. Neste contexto a gesto metropolitana no era prioridade at por representar o esvaziamento do poder municipal operado no perodo militar. Dessa forma, este assunto simplesmente no foi tratado na Constituio, delegando para as Constituies Estaduais a responsabilidade de definies e atribuies. Mesmo as constituies estaduais trataram o tema de forma genrica (Azevedo e Guia, 2000b). Passados mais de dez anos no se reconstruiu nem se reconceituou o espao poltico metropolitano no pas. Diante desse quadro, qual seriam as sadas possveis para esse vazio poltico-institucional? O DESAFIO DA CONSTRUO DEMOCRTICA DA REGIO Do Hobbesianismo Municipal Cooperao Regional O processo de descentralizao em curso Brasil desde os anos 80 e consolidado pela Constituio de 1988 possibilitou a disseminao de posturas municipalistas que envolveram o colapso do planejamento aliado a uma fragmentao da ao pblica circunscrita ao espao local denominado por Melo (2000) de neolocalismo. Este autor se apia na reflexo terica desenvolvida por Harvey (1989), concluindo que o localismo americano pode ser detectado no Brasil dos anos 90, onde a guerra fiscal entre Estados e municpios aponta para a frustrao em termos de gerao de novos empregos de qualidade, alm de uma clara ausncia de coordenao de uma estratgia nacional de desenvolvimento. Harvey fornece a chave para o entendimento das rpidas mudanas no desenvolvimento desigual dos sistemas urbanos do mundo capitalista avanado, atravs da combinao de quatro opes assumidas pelos governos locais. A primeira refere-se implementao de vantagens especficas para assegurar a competio no quadro da diviso internacional do trabalho. Isto , a criao ou a di-

vulgao de vantagens que permitam a implantao de grandes empreendimentos imobilirios ou ainda o estabelecimento de parcerias, incentivos fiscais e aes de marketing no sentido de vender a cidade atravs da exacerbao de seus atributos e qualidades, garantindo a atrao de novos investimentos, principalmente alavancada por eventos globais, a exemplo dos Jogos Olmpicos. Outra opo do governo local apontada pelo autor o aumento da competitividade, atravs da diviso espacial do consumo: estratgias de renovao urbana articuladas a inovaes culturais elitistas e excludentes, como caso de museus e processos de requalificao de reas urbanas com valorizao imobiliria e expulso de atividades e populaes de menor renda. A terceira opo, ainda segundo Harvey, consiste na luta do poder local para assumir o controle e o comando de operaes financeiras fazendo pesados investimentos em transportes e comunicaes, que viabilizam a implementao de grandes equipamentos privados. Finalmente, a quarta refere-se competio pela redistribuio de excedentes gerados pelos governos centrais e regionais. Para Harvey essas quatro estratgias no so excludentes e caracterizam o que o autor denominou de passagem do gerenciamento tradicional para o empresariamento urbano. Entretanto, o texto no diferencia as experincias mais sociais e redistributivas, de construo regional e cooperativa de um tecido produtivo como o caso de Emlia Romagna, na Terceira Itlia , de outras em que predominou um municipalismo individualista voltado essencialmente para uma competio destruidora e excludente. O caso de Baltimore, analisado por Harvey de forma crtica, exatamente o exemplo das conseqncias desse localismo empresarial exacerbado. necessrio alertar para os efeitos perversos da competio entre cidades, gerada por um individualismo local que pode se tornar excessivo e destrutivo entre localidades e regies. Entretanto, possvel superar esta questo com a construo de redes cooperativas e solidrias entre municpios, buscando a soluo de problemas comuns. A idia da cooperao pode ser aliada complementaridade proporcionada por uma diviso do trabalho, que refora a multiplicidade de identidades sublocais, tendo como elemento-chave o fortalecimento da instncia regional. A construo de sistema cooperativo de relaes supralocais pode ser outra forma, menos perversa e destrutiva, de insero global. No caso brasileiro, uma das experincias em curso de construo de um espao regional que transcende os con-

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srcios temticos e comits de bacia a articulao das sete cidades do Grande ABC. O relato e a anlise desta experincia podem fornecer elementos importantes para a construo de uma nova institucionalidade metropolitana. O que Ensina a Experincia do Grande ABC A Regio do Grande ABC, bero da indstria automobilstica brasileira, composta por sete municpios Santo Andr, So Bernardo do Campo, So Caetano do Sul, Diadema, Mau, Ribeiro Pires e Rio Grande da Serra , est situada no setor sudeste da Regio Metropolitana de So Paulo, a maior do pas (17 milhes de habitantes) e conta com uma populao de dois milhes e duzentos mil habitantes. Considerando-se que 56% da superfcie da regio encontra-se em rea de Proteo de Mananciais, pode-se afirmar que os problemas do Grande ABC advm principalmente de dois mbitos especficos. Em primeiro lugar, a maior Regio Metropolitana do pas, a de So Paulo, no teve, desde a sua criao nos anos 70, um planejamento efetivo. Planos e leis foram formulados no mbito estadual, agravando seus problemas. Os Planos Metropolitanos demonstraram-se ineficientes devido a uma construo tecnocrtica, de gabinete, sem considerar a realidade dos municpios. A legislao ambiental, por outro lado, provocou efeitos perversos: ao contrrio dos seus objetivos iniciais de preservao dos mananciais de gua, teve como impacto uma intensa ocupao irregular, principalmente por loteamentos para a populao de baixa renda. A globalizao e a chamada reestruturao produtiva provocaram um crescente desemprego na regio. Apesar de o ABC, junto com a Regio Metropolitana de So Paulo, ser responsvel por 60% da gerao de valor da Indstria Paulista (Paep-Seade), nos anos 90 foram perdidos mais de 100 mil empregos. A taxa de desemprego atual da regio, segundo a Pesquisa de Emprego e Desemprego PED, da Fundao Seade e Dieese, atinge o patamar de 20%, superando a taxa da Regio Metropolitana de So Paulo. A questo central da estrutura produtiva do ABC no de crescimento econmico, mas sim de gerao de empregos, principalmente de qualidade (Matteo, 2000). At o final da dcada de 80, a regio era caracterizada por uma estrutura institucional relativamente frgil. Como resposta crise econmica, instalaram-se o Consrcio Intermunicipal, o Frum da Cidadania e a Cmara do Grande ABC, cujo principal enfoque a tarefa de encontrar

um novo modelo de gesto compartilhada, visando o desenvolvimento sustentvel da regio. Esses exemplos de gesto inovadora e compartilhada representam no s uma forma de cooperao entre Estado, mercado e comunidade, mas tambm a constituio de um sistema de governana empreendedora, superando os tradicionais conflitos municipalistas. Em dezembro de 1990, os sete prefeitos da regio criaram uma associao: o Consrcio Intermunicipal das Bacias Billings e Tamanduatehy, que surgiu sob um modelo voltado para a gesto de recursos hdricos, como demonstra seu prprio nome, tendo como um de seus objetivos especficos a preocupao com a destinao dos resduos slidos da regio e outro, mais genrico, voltado para a questo do desenvolvimento urbano e econmico. Com a mudana nas administraes municipais em 1993, o processo de articulao regional passou por um esvaziamento. Esse vcuo criado permitiu a mobilizao por parte da sociedade civil, que resultou na criao do Frum da Cidadania do Grande ABC, em 1994. Este Frum uma associao de movimentos e organizaes existentes na regio ambientalistas, sindicalistas, empresariais, etc. e se constitui num interlocutor privilegiado da articulao regional. A idia da criao da Cmara do Grande ABC foi discutida, em 1996, por lideranas locais, pelo Frum da Cidadania, por deputados da regio e pela Secretaria Estadual de Cincia, Tecnologia e Desenvolvimento Econmico. Este debate envolveu os candidatos aos cargos de prefeitos, conscientes da importncia da articulao regional para a soluo de problemas municipais. A Cmara do Grande ABC foi instalada em 12 de maro de 1997. Seu regimento no prev uma instituio com personalidade jurdica e sua constituio informal tem, entre seus objetivos e finalidades, um espao de negociao e formalizao de acordos, visando o desenvolvimento sustentvel da regio. Os acordos assinados desde 1997 at hoje correspondem a uma coalizo do poder pblico, empresrios, sindicatos e demais organizaes da sociedade civil articuladas pelo Frum da Cidadania que, sem negar conflitos existentes, encontraram denominadores comuns, agregando foras usualmente antagnicas e produzindo um processo regional de cooperao, dentro do que teoricamente apontado como exemplo de governana urbana. De forma sinttica, os acordos assinados em novembro de 1997 e em agosto de 1998 podem ser agrupados em torno de trs grandes temas. O primeiro deles, De-

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senvolvimento Fsico Territorial, prev a implementao de um Plano de Macrodrenagem com o objetivo de combater os problemas advindos das enchentes que ocorrem na regio. Outros acordos prevem a execuo de obras no sistema virio e transporte coletivo regional, a construo de quatro mil unidades habitacionais para realocao da populao de baixa renda, que hoje se encontra nas reas de mananciais, e ainda a previso de solues para os efluentes hdricos industriais. O tema Desenvolvimento Social teve como acordo a erradicao do analfabetismo da regio (Mova Regional), um plano de integrao e complementao dos equipamentos pblicos de sade e um movimento voltado para reintegrar socialmente meninas e meninos de rua. A questo do Desenvolvimento Econmico resultou no acordo de criao de um Plo Tecnolgico, de um programa de requalificao profissional, de Grupos de Trabalho, prevendo o aumento da competitividade das cadeias produtivas da regio (setores automobilstico, petroqumico, moveleiro e de turismo) e, da Agncia de Desenvolvimento Econmico do Grande ABC. A Agncia uma entidade composta pelo consrcio (49% dos votos e custeio) e por cinco segmentos de associados (as sete Associaes Comerciais, os quatro Centros de Indstria, o Servio de Apoio s Micro e Pequenas Empresas Sebrae, empresas do setor petroqumico e sindicatos filiados CUT Sindicatos dos Qumicos, dos Metalrgicos, das Costureiras e Empregados da ICC), que detm 51% dos votos e custeio. Atualmente, mantendo-se a proporcionalidade da participao do consrcio (49%), est prevista a incorporao de um novo segmento de associados: as universidades. A criao da Agncia de Desenvolvimento Econmico, em outubro de 1998, foi um dos mais importantes passos da Cmara do Grande ABC. Criada para ser um brao executivo da Cmara, a Agncia tem uma tripla misso: estabelecer aes de marketing regional para atrair novos investimentos; produzir conhecimento sobre os processos econmicos em curso na regio; e estimular pequenas e mdias empresas. O acordo da Cmara de Macrodrenagem j construiu, ou est em fase de implantao, seis bacias de reteno de gua, com aporte de 130 milhes de reais do governo do Estado de So Paulo, tendo como contrapartida das prefeituras o terreno de implantao e a manuteno das bacias. Os investimentos, no sistema virio/rodovirio, superaram 25 milhes de reais, sendo que o anel perifrico em volta da metrpole (Rodoanel) teve adiantado em 24 meses o prazo de incio das obras para a regio.

O Movimento de Alfabetizao de Adultos (Mova Regional), coordenado pelos Sindicato dos Metalrgicos, com o apoio das prefeituras, j formou 17.723 alunos de 1997 at hoje. O nmero de trabalhadores requalificados em 1999 e 2000 pelo Projeto Alquimia, com recursos do FAT e coordenado pelo Sindicato dos Qumicos do ABC, chega a 2.525, sendo que 1.190 alunos compem a nova turma de 2001. O Planejamento Estratgico Regional (PER) foi reorganizado em 2000. Um documento denominado Cenrio de Futuro foi elaborado e assinado por lideranas da regio, contendo a projeo das necessidades para o ano 2010. A partir desse documento, os Grupos de Trabalho foram reorganizados em torno de sete eixos estruturantes: Educao e Tecnologia; Sustentabilidade das reas de Mananciais; Acessibilidade e Infra-estrutura; Fortalecimento e Diversificao das Cadeias Produtivas; Ambiente Urbano de Qualidade; Identidade Regional e Incluso Social. Cada GT estabeleceu um rol de aes a ser implementado e, com apoio do BID atravs da Agncia de Desenvolvimento, esto sendo verificadas as possveis fontes de financiamento (oramentrias, do setor privado ou fontes internacionais). O novo Planejamento Estratgico Regional (PER) foi objeto de acordo em janeiro de 2000 e hoje a regio busca a definio de aes prioritrias e de obteno de recursos para a concretizao do seu desenvolvimento sustentvel. Apesar do ntido avano que representa a experincia do Grande ABC, atravs do empreendedorismo da cooperao regional em substituio mera venda barata da regio e guerra fiscal, existem vrios impasses a serem superados. Em primeiro lugar, necessria a criao de uma entidade federativa capaz de possibilitar a articulao municipal na captao e distribuio dos recursos financeiros. Isto requer no apenas uma nova institucionalidade, mas tambm seu reconhecimento no interior do Pacto Federativo. Em segundo lugar, preciso formular uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional efetiva, isto , com recursos definidos, para as regies metropolitanas, principalmente a mais importante do Brasil e que gera 25% do produto nacional. Do ponto de vista da relao com o governo estadual, a informalidade da Cmara Regional no garante a implementao dos acordos assinados, ficando extremamente suscetvel s gestes polticas e a solues de continuida-

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de. Como exemplo deste limite poltico-institucional, aponta-se a imobilidade do governo estadual diante de temas prioritrios objetos de acordo na Cmara, como a transformao do trem em metr de superfcie na regio e a nova regulamentao da Lei de Proteo aos Mananciais. Outro limite decorre da descontinuidade do envolvimento por parte dos legislativos municipais. Inicialmente mobilizados, os vereadores foram se afastando da Cmara Regional e acabaram por criar um Frum prprio, das Cmaras Municipais, ainda sem articulao definida com os organismos existentes. As dificuldades enfrentadas pela experincia de articulao regional do Grande ABC indicam elementos a serem levados em considerao na reformulao da gesto metropolitana. ELEMENTOS PARA A CONSTRUO DE UMA GESTO DEMOCRTICA METROPOLITANA A viso tecnocrtica impressa no planejamento e na estrutura de gesto metropolitana dos anos 70 s poder ser superada se efetivamente for incorporada a varivel poltica. Neste sentido dever ser criado, em primeiro lugar, um espao institucional de negociao e acordo poltico, em que as representaes municipais estejam contempladas, respeitando proporcionalidades numricas e poltico-partidrias e articulaes territoriais. Neste caso, um parlamento metropolitano poderia ser um elemento para formalizar esse espao. impossvel existir uma poltica metropolitana sem uma poltica nacional e estadual de desenvolvimento regional que evite a guerra fiscal e estabelea um fundo especfico para financiar as prioridades estratgicas da regio. A destinao e a gesto desses recursos que devero ser objeto de negociao e acordo. Por esta razo, o modelo poltico-institucional deve superar a informalidade dos exemplos atuais. O modelo de gesto, alm de horizontal e no hierarquizado, deve incluir a sociedade em suas representaes regionais. O controle social da destinao dos recursos e dos processos decisrios importante campo especfico para a participao destas entidades no modelo de gesto. Desta forma, valoriza-se a construo de um capital social que permita o estabelecimento de uma governana urbana, esta ltima entendida como um processo de gesto que supera o mbito restrito ao poder pblico e que envolve os diversos atores de forma compartilhada.

Cada sistema urbano (gua, transporte, drenagem, sade, etc.) no s se espacializa de maneira distinta, como tambm necessita, por parte dos municpios envolvidos com cada problema e dos agentes e mecanismos de gesto implicados, de alternativas institucionais distintas. Cada um dos sistemas urbanos e suas partes possuem lgica prpria e se distribuem no territrio metropolitano de modo particular. Isto quer dizer que nem todo problema metropolitano um problema de todo municpio metropolitano. Necessita-se considerar este fenmeno para que se possa ajustar formas de gesto especficas a cada sistema urbano ou projeto a ser implementado. A construo de uma institucionalidade metropolitana no pode invalidar as formas de articulao e associaes supramunicipais existentes. Pelo contrrio, como no se trata de reconstruir uma entidade tecnocrtica abstrata, as articulaes polticas e tcnicas estabelecidas devem ser respeitadas, valorizadas e incorporadas. Finalmente, embora a construo de uma instncia poltico-institucional metropolitana signifique uma recentralizao, esta no deve ser entendida como um retrocesso nos processos de fortalecimento da democracia e do poder local. Pelo contrrio, uma interveno econmico-territorial que seja capaz de interferir concretamente no desenvolvimento s poder ser delineada de maneira global e coordenada, valorizando a cooperao em detrimento do individualismo localista.

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