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A poltica das polticas pblicas

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A poltica das polticas pblicas


Progresso econmico e social na Amrica Latina RELATRIO 2006

Ernesto Stein Mariano Tommasi Koldo Echebarra Eduardo Lora Mark Payne Coordenadores

BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO DAVID ROCKEFELLER CENTER FOR LATIN AMERICAN STUDIES HARVARD UNIVERSITY EDITORA ELSEVIER CAMPUS

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A poltica das polticas pblicas Do original: The Politics of Policies Traduo autorizada do idioma ingls da edio publicada por Banco Interamericano de Desenvolvimento 2007 Banco Interamericano de Desenvolvimento. Todos os direitos reservados. Proibida a reproduo, no todo ou em parte, ou a utilizao sob qualquer forma ou por quaisquer meios, quer eletrnicos ou mecnicos, inclusive fotocpias, gravao ou qualquer sistema de armazenagem ou recuperao de informao, sem a permisso prvia por escrito do BID. Co-publicado por: David Rockefeller Center for Latin American Studies Harvard University 1730 Cambridge Street Cambridge, MA 02138 e Elsevier Editora Ltda. A Qualidade da Informao. Rua Sete de Setembro, 111 16 andar 20050-006 Rio de Janeiro, RJ, Brasil Telefone: (21) 3970-9300 Fax: (21) 2507-1991 E-mail: info@elsevier.com.br Escritrio So Paulo: Rua Quintana, 753/8 andar 04569-011 Brooklin So Paulo, SP Tel.: (11) 5105-8555

Editorao eletrnica: Estdio Castellani Reviso grfica: Carlos Henrique Certrio


ISBN 13: 978-85-352-2078-0 e ISBN 10: 85-352-2078-X Edio original: ISBN 1-59782-010-5 e ISSN: 0253-6021 Para encomendar este livro, contatar: IDB Bookstore 1300 New York Ave, NW Washington, D.C., 20577, EUA Tel.: 1-877-PUBS IDB (202) 623-1753 Fax: (202) 623-1709 E-mail: idb-books@iadb.org www.iadb.org/pub Fotos da capa: Getty |mages CIP-Brasil. Catalogao-na-fonte. Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ P829 A poltica das polticas pblicas : progresso econmico e social na Amrica Latina : relatrio 2006 / Banco Interamericano de Desenvolvimento e David Rockefeller Center for Latin America Studies, Harvard University ; traduo Banco Interamericano de Desenvolvimento. - Rio de Janeiro : Elsevier ; Washington, DC : BID, 2007 Traduo de: The politics of policies : economic and social progress in latin America, 2006 Report Apndice Inclui bibliografia ISBN 85-352-2078-X 978-85-352-2078-X 1. Amrica Latina Condies econmicas. 2. Amrica Latina Condies sociais. 3. Amrica Latina Poltica e governo. 4. Desenvolvimento econmico Amrica Latina. 5. Amrica Latina Poltica econmica. 5. Amrica Latina Poltica social. I. Banco Interamericano de Desenvolvimento. II. David Rockefeller Center For Latin American Studies. III. Harvard University. IV. Ttulo: Progresso econmico e social na Amrica Latina : Relatrio 2006. 06-4228. CDD 330.98 CDU 338.1(8)

Elsevier Editora Ltda. Rua Sete de Setembro, 111 16 andar 20050-006 Rio de Janeiro, RJ, Brasil Telefone: (21) 3970-9300 Fax: (21) 2507-1991 E-mail: info@elsevier.com.br www.campus.com.br

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Um bom governo envolve duas coisas: primeiro, fidelidade ao objetivo do governo, que a felicidade do povo; segundo, o conhecimento dos meios para melhor alcanar o objetivo.
James Madison, The Federalist Papers, No 62

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Prefcio
A dcada de 1990 foi um perodo de reformas intensas na Amrica Latina e no Caribe.
A frustrao depois da chamada dcada perdida de 1980 e a promessa oferecida pela receita aparentemente simples do Consenso de Washington convenceram os lderes polticos a aplicar medidas fiscais e monetrias para controlar a inflao e a adotar uma srie de reformas para abrir as suas economias ao comrcio internacional, liberalizar seus sistemas financeiros e privatizar empresas estatais, a fim de acelerar o crescimento econmico. Com o sucesso modesto em termos de crescimento econmico e de reduo da pobreza e da desigualdade, o entusiasmo pelas reformas diminuiu em anos recentes. Em seu lugar, surgiram dvidas quanto eficincia dessas reformas e debates sobre qual deve ser o curso futuro das polticas sociais e econmicas para que se possa alcanar a meta fugidia de crescimento econmico sustentvel e igualdade que todas as sociedades latino-americanas desejam. Este relatrio pretende contribuir para esse debate, mas no dentro da perspectiva econmica pela qual entidades como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) tm tradicionalmente analisado as polticas de desenvolvimento. Em vez disso, o relatrio examina o problema por um ngulo poltico e institucional, que foi muito menos estudado mas que essencial para a compreenso das possibilidades de sucesso das polticas econmicas e sociais. O foco deste relatrio no o contedo das polticas pblicas, ou os seus efeitos sobre importantes variveis econmicas e sociais, mas o processo pelo qual essas polticas so discutidas, aprovadas e implementadas. Em democracias presidencialistas como as dos pases latino-americanos, o processo de adoo e implementao de polticas pblicas ocorre em sistemas polticos que contam com a participao de uma variedade de atores, desde o presidente at eleitores de pequenas comunidades rurais, passando por congressistas, juzes, formadores de opinio e empresrios. A complexa interao entre esses atores influenciada pelas instituies e prticas polticas de cada pas. Essa interao o tema deste relatrio, que utiliza uma abordagem que combina anlises comparativas de sistemas presidencialistas latino-americanos, como um todo, com uma variedade de estudos de caso de pases e setores. Instituies e prticas polticas ajudam a explicar por que as reformas so duradouras em alguns pases, por que alguns pases conseguem alterar com facilidade polticas que no estejam funcionando bem e por que alguns ajustam-se melhor do que outros quando as circunstncias o exigem. Instituies e prticas polticas no so os nicos fatores que influenciam a qualidade das polticas econmicas e sociais. A histria, as crenas e atitudes dos cidados e as lideranas so, pelo menos, igualmente decisivas. Este relatrio reconhece tais fatores, embora no aborde tais aspectos idiossincrticos, e tambm muito importantes, do desenvolvimento de cada pas. Como gerentes do Departamento de Pesquisa e do Departamento de Desenvolvimento Sustentvel do BID, que foram responsveis por sua produo, temos o prazer de apresentar para discusso pblica este relatrio, que, embora no reflita necessariamente as opinies do Banco ou de sua direo, reflete o ambiente de abertura intelectual, anlise e debate que

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VIII

PREFCIO

Guillermo Calvo Economista-chefe e gerente do Departamento de Pesquisa

Carlos M. Jarque Gerente do Departamento de Desenvolvimento Sustentvel

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caracteriza esta instituio. Por ter incentivado esse ambiente e pelo interesse demonstrado por este relatrio, gostaramos de agradecer a Enrique V. Iglesias, ex-presidente do BID. Estamos certos de que governos, polticos e estudantes do desenvolvimento encontraro nestas pginas razes para perseverar em seus esforos para construir sociedades mais prsperas, justas, igualitrias e democrticas.

Sumrio
Prefcio Agradecimentos vii xi

PARTE I. Viso geral e metodologia Captulo 1 Viso Geral Captulo 2 Para compreender a poltica das polticas pblicas: uma abordagem metodolgica

11

PARTE II. Atores e arenas no processo de formulao de polticas Captulo 3 Partidos polticos, legislaturas e presidentes Captulo 4 As equipes de governo, a burocracia, os governos sub-regionais e o Poder Judicirio Captulo 5 Atores da sociedade civil

23

27

61

91

PARTE III . O processo de formulao de polticas pblicas e os resultados das polticas Captulo 6 As instituies polticas, o funcionamento do sistema de formulao de polticas pblicas e os resultados das polticas Captulo 7 Experincias de formulao de polticas em diferentes pases

125

129

155

PARTE IV. O processo de formulao de polticas em ao Captulo 8 A arte das polticas tributrias

179

183

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SUMRIO

Captulo 9 A politizao dos servios pblicos Captulo 10 Dois tipos de polticas educacionais Captulo 11 Descentralizao, processos oramentrios e efeitos de feedback

201

219

241

PARTE V. Concluso Captulo 12 Uma nova perspectiva para o futuro Apndice Bibliografia Lista de siglas

251

253 259 273 283

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Agradecimentos
O Relatrio de progresso econmico e social na Amrica Latina a principal publicao
do Banco Interamericano de Desenvolvimento. Esta edio foi uma produo conjunta do Departamento de Pesquisa e do Departamento de Desenvolvimento Sustentvel, coordenada por Luis Estanislao (Koldo) Echebarra, Eduardo Lora e Mark Payne, alm de Ernesto Stein e Mariano Tommasi, que foram os lderes gerais do projeto. Carlos Scartascini aconselhou e colaborou com os coordenadores principais durante diferentes estgios do projeto. Nancy Morrison foi responsvel pela edio do relatrio, com contribuies de Rita Funaro, membro do comit editorial. Carlos Andrs Gmez-Pea, assistente de projeto, completou a equipe coordenadora. Os principais autores por captulo foram: Captulo 1: Eduardo Lora, Ernesto Stein e Mariano Tommasi, com a colaborao de Koldo Echebarra. Captulo 2: Ernesto Stein e Mariano Tommasi, com a colaborao de Koldo Echebarra. Captulo 3: Mark Payne, apoiando-se em trabalhos de Mark Jones (partidos polticos), Sebastin Saiegh (legislaturas) e Mark Payne (presidentes), com a colaborao de Ernesto Stein. Captulo 4: Mark Payne e Koldo Echebarra, apoiando-se em trabalhos de Cecilia Martnez-Gallardo (equipes de governo), Laura Zuvanic e Mercedes Iacoviello (burocracia), Francisco Monaldi (governos subnacionais) e Mariana Sousa (Judicirio), com a colaborao de Carlos Scartascini e Gabriel Filc. Captulo 5: Mark Payne e Koldo Echebarra, apoiando-se em trabalhos de Ben Ross Schneider (empresas), Sallie Hughes (meios de comunicao), Mara Victoria Murillo (sindicatos), Mara Mercedes Mateo e Koldo Echebarra (movimentos sociais) e Javier Santiso e Laurence Whitehead (atores do conhecimento). Captulo 6: Ernesto Stein e Mariano Tommasi. Captulo 7: Ernesto Stein e Mariano Tommasi. Captulo 8: Eduardo Lora, Mauricio Crdenas e Valerie Mercer-Blackman. Captulo 9: Mario Bergara e Andrs Pereyra. Captulo 10: Juan Carlos Navarro. Captulo 11: Gabriel Filc, Carlos Scartascini e Ernesto Stein. Captulo 12: Koldo Echebarra. Apndice: Laura Clavijo. Alm disso, Lee J. Alston, Cristbal Aninat, Raquel Ayala, Mauricio Crdenas, Juan Carlos Cortzar, Erick Coyoy Echeverra, Robert Daughters, Carlos Gonzlez Tablada, Roberto Junguito, Fabrice Lehoucq, John Londregan, Gustavo Mrquez, Daniel Maceira, Andrs Meja Acosta, Marcus Andr Melo, Bernardo Mueller, Patricio Navia, Mnica Pachn, Carlos Pereira, Juan Cruz Perusia, Gustavo Porras Castejn, Rosa Tock Quinez, Joaqun Vial e Raquel Zelaya Rosales ofereceram valioso material de apoio. Carlos Andrs Gmez-Pea, Laura Clavijo, Carolina Mandalaoui e Mara Miyar Busto prestaram assistncia geral de pesquisa. Tambm auxiliaram na pesquisa Valentina Caldern, Eric Crdenas, Ian Cox, Arturo Harker, Elton Mancilla, Luis Daniel Martnez, Mariela Semidey, Aimee Verdisco e Juan Vzquez-Zamora. Muitas outras pessoas participaram da preparao do relatrio, entre elas Manuel Agosin, Pablo Alonso, Euric Bobb, Fernando Carrillo-Flrez, Eduardo Fernndez-Arias, Edmun-

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XII

AGRADECIMENTOS

As idias e opinies expressas neste relatrio so dos autores e no refletem necessariamente a posio oficial do Banco Interamericano de Desenvolvimento, de seu Presidente ou de sua Diretoria Executiva.

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do Jarqun, Phil Keefer, Jaime Milln, Gina Montiel, Esteban Piedrahita e Pablo Spiller. Os autores agradecem tambm a muitos outros funcionrios do Banco que participaram de oficinas de discusso internas e ofereceram comentrios sobre documentos de apoio, assim como aos 166 especialistas em polticas pblicas de 20 pases que responderam enquete sobre a capacidade do Estado. A Assessoria de Relaes Externas do BID foi responsvel pela produo editorial do relatrio, sob a coordenao de Dan Martin e Rafael Cruz. Ceclia Camargo Bartalotti, lvaro Correa, Stella Covre, Roberto Donadi, Gabriel Dobson, Donaldson Garschagen, Larry Hanlon, Paula Irisity, John Dunn Smith e Marsel N.G. de Souza traduziram o livro. A reviso editorial foi feita por Cathy Conkling-Shaker, Gerardo Giannoni, Michael Harrup, Eloisa Marques, Nancy Morrison, Claudia Pasquetti, John Dunn Smith e Elisabeth Schmitt. Leilany Garron e Dolores Subiza criaram a capa e foram responsveis pelo projeto grfico do livro.

Viso geral e metodologia


A democracia tem um mtodo prprio para a definio de polticas pblicas. As decises resultam de uma adaptao negociada de interesses, de acordo com normas transparentes definidas no espao pblico... As polticas no refletem a suposta oniscincia de tecnocratas esclarecidos, mas representam a deputao de interesses legtimos, um concerto de vontades, entre elas a do prprio governo.
Fernando Henrique Cardoso, Discurso pronunciado na CEPAL em agosto de 2003

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Captulo 1

Viso geral
Os problemas importantes que enfrentamos hoje no podem ser solucionados com o mesmo nvel de pensamento em que nos encontrvamos quando os criamos.
Albert Einstein

Alm das polticas tecnocrticas


A histria do desenvolvimento econmico e social na Amrica Latina dominada pela busca de novos paradigmas: maneiras simplificadas de entender como funcionam a economia e a sociedade que proporcionam aos governos um leque de alternativas polticas. A Amrica Latina j adotou sucessivos paradigmas, desde o desenvolvimento autrquico do perodo do ps-guerra, com dirigismo estatal, at a disciplina macroeconmica e a liberalizao do comrcio exterior do Consenso de Washington, na dcada de 1990. Tal como aconteceu com outros paradigmas, a regio perdeu o entusiasmo com o Consenso de Washington e est, agora, procura de um novo paradigma que oferea melhores resultados econmicos, mais estabilidade e maior eqidade. O presente relatrio questiona a lgica que existe por trs dessa procura. A Fonte da Juventude e o Eldorado no passavam de fantasias, e outra coisa no so as frmulas mgicas para acelerar o crescimento e erradicar a pobreza. Algumas idias simples podem contribuir para mobilizar a sociedade civil, mas raramente bastam para explicar os processos que levam a mudanas fundamentais. Infelizmente, no existem atalhos para a Terra Prometida do desenvolvimento sustentvel e da prosperidade para todos. Edies anteriores deste relatrio analisaram vrios aspectos da reforma econmica, social e institucional e debateram os prs e contras de diversas opes de polticas. O que fica claro que, seja qual for a rea de poltica, no existe uma frmula nica aplicvel a todas as circunstncias. A eficcia das polticas depende do modo como so discutidas, aprovadas e executadas. Por isso, ao invs de enfocar a substncia e a orientao de determinadas polticas, este informe concentra-se nos processos crticos que do forma a essas polticas, colocam-nas em prtica, desde sua concepo at a implementao, e as sustentam ao longo do tempo. Parte-se da premissa segundo a qual os processos de discusso, negociao, aprovao e execuo de polticas podem ser, pelo menos, to importantes quanto o contedo especfico das prprias polticas.

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CAPTULO 1

Uma paisagem diversificada


Nos ltimos 15 anos, a Amrica Latina experimentou uma ampla gama de polticas e reformas. No obstante, o sucesso dessas reformas e, de modo geral, a qualidade das polticas pblicas variaram acentuadamente.

Embora alguns pases sejam capazes de manter a orientao bsica de suas polticas durante longos perodos, criando assim um ambiente previsvel e estvel, outros apresentam alteraes freqentes de polticas, muitas vezes a cada mudana de governo.

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Uma abordagem estritamente tecnocrtica da formulao de polticas passa por cima dessas etapas de discusso, negociao, aprovao e execuo, que tm em seu cerne o desordenado mundo da poltica. Este relatrio considera inseparveis o processo poltico e o de formulao de polticas. Desprezar o vnculo existente entre eles ao se promover uma mudana de polticas pode conduzir ao fracasso das reformas propostas e frustrao de expectativas. Este estudo, do mesmo modo que a pesquisa e a anlise em que se baseia, oferece um exame minucioso dos mecanismos institucionais, dos sistemas polticos que atuam na Amrica Latina, e da maneira como do forma aos papis e aos incentivos de uma ampla variedade de atores que participam do processo de formulao de polticas (alguns deles, polticos profissionais; outros, membros da sociedade civil). Em seguida, analisa a maneira como esse processo contribui para moldar os resultados obtidos pela aplicao dessas polticas e examina detidamente a economia poltica de pases e setores especficos: a dinmica entre a poltica e a economia, que fundamental para o desenvolvimento de um pas. Alm disso, o presente trabalho desenvolve um quadro conceitual para o processo de formulao de polticas que contribui para a compreenso das complexas variveis e interaes que fazem parte da discusso, aprovao e execuo de polticas. Considerados em conjunto, o arcabouo conceitual, a pesquisa e os estudos de caso e a anlise constantes deste trabalho contribuem para demonstrar que, embora possam ocorrer mudanas importantes, nem toda reforma poltica ou institucionalmente exeqvel. Espera-se que o presente estudo seja til para aqueles que participam de processos de formulao de polticas e desejam compreender as limitaes e o potencial das polticas pblicas e das tentativas de reforma. No entanto, este relatrio no oferece receitas nem poes mgicas. Ao contrrio, pretende servir de alerta queles que acreditam que as possibilidades de xito de uma poltica podem ser julgadas abstratamente, a partir de seus atributos tericos ou tcnicos, sem que se leve em considerao o contexto institucional, poltico e cultural em que aplicada. Este relatrio no cobre pases com sistemas parlamentares. Sua organizao institucional bsica difere da que existe nos pases latino-americanos com sistemas presidenciais. Os primeiros no s tm regimes polticos parlamentares, como tambm herdaram, de sua tradio institucional, sistemas partidrios, burocracias profissionais e sistemas judiciais diferentes dos que existem nos demais pases da Amrica Latina. O estudo das instituies, dos processos de formulao de polticas e dos resultados das polticas nesses pases constitui um prximo passo, importantssimo, no programa de pesquisa. Esse prximo passo j teve incio com um estudo da formulao de polticas pblicas na Jamaica, como se v no Boxe 3.1 do Captulo 3.

Viso geral

Por que essa variao? O que determina a capacidade de elaborar, aprovar e executar polticas pblicas eficazes? Para responder a estas perguntas, este estudo adota uma abordagem ecltica e interdisciplinar, descrita no Captulo 2, recorrendo tanto s cincias econmicas quanto s cincias polticas. Recorre tambm ao grande volume de pesquisa j existente, gerada por uma rede de pesquisadores em toda a Amrica Latina, que mostra como funciona o processo de formulao de polticas e como esse processo afeta os resultados das polticas. Esse material de referncia compreende:

Estudos detalhados sobre o funcionamento das instituies polticas e dos processos de formulao de polticas em 13 pases. Estudos focados no papel de diferentes atores (legisladores, partidos polticos, presidentes, empresariado, meios de comunicao e outros) que participam de cenrios variados do processo de formulao de polticas pblicas. Estudos comparativos centrados na relao entre os processos de formulao de polticas e os resultados dessas polticas em setores especficos, como educao, sade pblica, proteo social, descentralizao, processos oramentrios e poltica fiscal, bem como na privatizao e regulao de empresas de servios pblicos.
O programa de pesquisas e o presente estudo baseiam-se em outros trabalhos, sobretudo na iniciativa que culminou em 2002 com a publicao, pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), do livro La poltica importa.1 Esse documento trata, basicamente, do efeito de diferentes mecanismos de instituies democrticas em uma definio ampla de governabilidade democrtica. O trabalho enfoca, uma a uma, as diferentes dimenses institucionais de sistemas democrticos, como os sistemas de eleies legislativas. Este relatrio faz parte de uma iniciativa posterior, voltada mais explicitamente para o processo de formulao de polticas e para as caractersticas das polticas pblicas resultantes das diferenas nos ambientes em que so elaboradas. Em vez de examinar uma a uma as peculiaridades institucionais, estuda os efeitos interativos de regras institucionais mltiplas sobre as prticas polticas, bem como o efeito de tais prticas sobre a formulao de polticas. Como a abordagem sistmica, este relatrio no avalia o desempenho dos responsveis pela formulao ou execuo de polticas. Isso no significa, porm, que desdenhe o importante papel desempenhado pela liderana e pela competncia dos atores pblicos nos resultados das polticas adotadas. A abordagem sistmica simplesmente procura compreender as limitaes e os incentivos que condicionam as aes de presidentes, legisladores, juzes, servidores pblicos e outros atores que participam do processo de formulao de polticas.
1

Payne et al. (2002).

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Embora alguns pases sejam capazes de adaptar rapidamente suas polticas a mudanas nas circunstncias externas, ou de inovar quando essas polticas no do resultados, outros reagem lentamente ou com grande dificuldade e mantm polticas inadequadas durante longos perodos. Embora alguns pases sejam capazes de executar e fazer cumprir com eficcia as polticas determinadas pelo Legislativo ou pelo Executivo, outros levam muito tempo para faz-lo ou se mostram ineficazes. Embora alguns pases adotem polticas concentradas no interesse pblico, em outros, as polticas esto eivadas de tratamentos especiais, brechas e excees.

CAPTULO 1

Os resultados do projeto, que se favoreceu das contribuies de especialistas e acadmicos de vrias disciplinas, esto disponveis em http://www.iadb.org/res/index.cfm?fuseaction=LaResNetwork. StudyView&st_id=82.

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Em vista da nfase dada a interaes complexas, parte do programa de pesquisas em que se fundamenta o relatrio est centrada em pases especficos e tem uma orientao histrica. Um resultado inicial dessa iniciativa foi o projeto sobre instituies polticas, processos de formulao de polticas e resultados de polticas levado a cabo sob os auspcios da Latin American Research Network, a rede de pesquisas do BID.2 O relatrio d um passo adiante nesse programa de trabalho. Examina, com um enfoque comparativo entre pases, os papis e as caractersticas dos principais atores e cenrios do processo de polticas pblicas. Elabora novos indicadores de caractersticas das polticas pblicas e de algumas propriedades dos sistemas polticos. E formula casos comparativos em diversas reas de polticas pblicas. Deve-se consider-lo uma etapa a mais de um programa de trabalho em andamento. Mais do que responder a perguntas, ele as levanta. Ao contrrio de edies anteriores do Relatrio de progresso econmico e social na Amrica Latina, que apresentavam o resultado de anos de pesquisa, o presente trabalho est ainda preparando uma agenda. A pesquisa, a anlise e a sntese prosseguiro. O restante deste captulo resume as principais mensagens do trabalho realizado at o momento.

Principais mensagens
Podem-se extrair dez mensagens principais do relatrio de 2006.

1. Os processos so importantes!
O processo mediante o qual as polticas so discutidas, aprovadas e executadas (o processo de formulao de polticas) tem um impacto significativo na qualidade das polticas pblicas, sobretudo na capacidade dos pases de proporcionar um ambiente estvel para essas polticas, modific-las quando necessrio, execut-las e faz-las cumprir com eficcia, assegurando-se de que sejam adotadas em favor do interesse pblico.

2. preciso ter cuidado com receitas de polticas universais que, supostamente, atuam independentemente do tempo e do lugar em que so adotadas.
A experincia recente dos pases latino-americanos com as reformas do Consenso de Washington demonstra que reformas com orientao e contedo semelhantes podem gerar resultados muito diferentes. Um dos riscos em que se pode incorrer, ao defender a adoo de receitas universais de polticas e uma das razes de ser do presente relatrio , que as polticas no so adotadas ou executadas no vcuo. Ao contrrio, so levadas a efeito no contexto das instituies polticas de um dado pas. Essas instituies, assim como os processos de formulao de polticas que elas ajudam a plasmar, podem ter um acentuado impacto sobre o xito ou o fracasso de qualquer poltica.

3. Certos aspectos-chave das polticas pblicas podem ser to importantes na consecuo das metas de desenvolvimento quanto seu contedo ou sua orientao.
O impacto das polticas pblicas depende no s de seu contedo especfico ou de sua orientao concreta, mas tambm de alguns de seus aspectos genricos. Uma poltica ideal, que carea de credibilidade ou que seja implementada e executada de modo inadequado, pode criar mais distores que uma poltica subtima que seja estvel e bem implementada. Este estudo examina seis desses aspectos-chave: estabilidade; adaptabilidade; coerncia e coordenao; qualidade da implementao e da aplicao efetiva; considerao do interesse pblico; e eficincia. Estes aspectos-chave afetam em alto grau a medida em que as polticas pblicas podem realmente melhorar o bem-estar, ser sustentveis no tempo e contribuir para o desenvolvimento em geral.

4. Os efeitos das instituies polticas nos processos de formulao de polticas pblicas s podem ser compreendidos de maneira sistmica.
Os processos de formulao de polticas so muito complexos, devido multiplicidade de atores que deles participam, com diferentes graus de poder, horizontes temporais e incentivos; variedade de cenrios em que atuam; e grande diversidade das regras de jogo que podem repercutir sobre o modo como se atua. Atentar somente para algumas caractersticas institucionais (por exemplo, se o sistema de governo presidencial ou parlamentar, ou se as regras eleitorais so do tipo majoritrio ou de representao proporcional) levar a um co-

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nhecimento bastante fragmentado e insatisfatrio desses processos. Para compreend-los melhor, preciso examinar a estrutura institucional com uma abordagem sistmica ou de equilbrio geral.

5. Propostas de reforma poltica e institucional baseadas em generalizaes amplas no so uma estratgia de reforma slida.
Um corolrio do ponto anterior que os mritos das mudanas potenciais das regras polticas e institucionais devem ser avaliados com cuidado, para que se compreenda como essas regras se ajustam configurao institucional mais ampla. As generalizaes sobre os mritos de diferentes regimes polticos, sistemas eleitorais ou adjudicao constitucional de competncia entre os diferentes poderes no tm muita utilidade. Pontos de vista de equilbrio parcial que ressaltam a importncia de uma nica dimenso institucional podem levar a reformas institucionais e de polticas pblicas equivocadas. Compreender os mecanismos gerais do processo poltico e do processo de formulao de polticas em cada pas, com sua trajetria histrica especfica, constitui um pr-requisito primordial para a formulao de propostas adequadas de reforma poltica e de reformas institucionais.

6. As reformas de polticas pblicas ou institucionais que tenham fortes efeitos de feedback sobre o processo de formulao de polticas devem ser tratadas com cuidados especiais, entendendo suas possveis ramificaes.
freqente que reformas de polticas pblicas tm efeitos de feedback sobre o mecanismo de formulao de polticas. Esses efeitos, por criarem novos atores ou mudarem as regras do jogo, podem alterar a formulao de polticas em certos setores. No entanto, algumas reformas (sobretudo em setores como descentralizao, processos oramentrios ou reformas do servio pblico) podem exercer um impacto muito maior e modificar a dinmica do processo de formulao de polticas do pas. As reformas de polticas pblicas ou institucionais que tenham fortes efeitos de feedback sobre o processo de formulao de polticas devem ser tratadas com cuidado especial, entendendo suas possveis ramificaes.

7. A capacidade dos atores polticos de cooperar ao longo do tempo um fator-chave da qualidade das polticas pblicas.
So muitos os atores como polticos, administradores e grupos de interesse que atuam em diferentes momentos do processo de formulao de polticas. Se tais participantes puderem cooperar entre si para firmar acordos e mant-los ao longo do tempo, provvel que surjam melhores polticas. Nos sistemas que fomentam a cooperao, mais provvel que surja um consenso no que se refere orientao das polticas e dos programas de reforma estrutural, e que os sucessivos governos consolidem as realizaes de seus predecessores.

8. Processos polticos eficazes e melhores polticas pblicas so facilitados pela existncia de partidos polticos institucionalizados e programticos, por legislativos que tenham uma slida capacidade de elaborar polticas, por sistemas judicirios independentes e por burocracias fortes.

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9. A maioria desses bens institucionais no se obtm da noite para o dia. Form-los e mant-los exige que os principais atores polticos tenham incentivos adequados.
Os incentivos de polticos profissionais, como presidentes, legisladores e lderes de partidos (assim como sua interao com o restante da sociedade), so fundamentais para o funcionamento das instituies. Para melhorar a capacidade de ao do Congresso, preciso que os legisladores tenham incentivos para increment-la. A criao de um Judicirio independente leva muito tempo, mas ele pode ser destrudo da noite para o dia. Adotar as melhores leis de servio civil do mundo no dar resultados se, nas indicaes para os cargos burocrticos, o clientelismo continuar a ser uma moeda de troca usada pelos polticos para recompensar correligionrios.

10. A liderana, se for funcional, pode ser uma fora vital para o desenvolvimento institucional.
Os lderes polticos podem desempenhar um papel vital como catalisadores no desenvolvimento das instituies. A liderana funcional pode incentivar processos deliberativos que permitam que as polticas pblicas e as instituies se adaptem s necessidades e demandas da sociedade. Entretanto, a liderana pode ser tambm ineficaz. Ao invs de contribuir para o desenvolvimento institucional, lderes ineficazes podem gerar o efeito oposto. A acumulao de poder permite-lhes conseguir que as coisas sejam feitas, mas custa da debilitao das instituies.

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Partidos polticos bem institucionalizados (sobretudo partidos com orientaes nacionais e programticas). Os partidos institucionalizados e programticos tendem a ser atores congruentes nas polticas pblicas de longo prazo. Um sistema poltico com um nmero relativamente pequeno de partidos (ou coligaes) institucionalizados tem mais probabilidade de gerar cooperao intertemporal e de levar ao surgimento de posies de poltica consensuais e sustentadas em questes cruciais (polticas de Estado). Um Legislativo com slida capacidade para elaborar polticas. As polticas tendem a ser melhores quando os legislativos desenvolvem capacidade de formul-las e quando participam, de maneira construtiva, da formulao de polticas nacionais, em vez de, simplesmente, adotar um papel subserviente, em que s referendam os desejos do Poder Executivo. Um Judicirio independente. Um Poder Judicirio eficaz e independente pode ser um facilitador que promova a negociao entre os atores polticos, ao fazer cumprir obrigaes decorrentes de seus compromissos e assegurar que nenhum dos atores exceda os limites impostos pela lei. Um servio civil desenvolvido. Um servio civil forte e com competncia tcnica pode contribuir para a qualidade das polticas pblicas, ao lhes conferir mais estabilidade, melhorar a qualidade geral de sua execuo e evitar que interesses especiais (que, comumente, preferem exercer sua influncia durante a fase de execuo das polticas) apropriem-se dos benefcios dessas polticas.

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Captulo 2

Para compreender a poltica das polticas pblicas: uma abordagem metodolgica


O processo de formulao de polticas pode ser entendido como uma sucesso de negociaes entre atores polticos que interagem em arenas formais e informais.

Uma abordagem tecnocrtica da formulao de polticas considera que as polticas


so escolhidas por formuladores de polticas benvolos. Qualquer pessoa interessada em fomentar melhores resultados sociais teria apenas que identificar as polticas que induzissem aqueles melhores resultados e comunic-las aos responsveis pela formulao de polticas. O Captulo 1 alertou para os perigos dessa abordagem que, entre outros defeitos, considera que as polticas so exgenas, isto , originam-se fora do sistema. O presente estudo examina os processos mediante os quais os pases discutem, decidem e implementam polticas pblicas. Por conseguinte, considera que as polticas (assim como algumas de suas caractersticas) so, em grande medida, endgenas. As polticas so vistas como resultado do processo de formulao. Este estudo concentra-se nas caractersticas e nos fatores determinantes dos processos de formulao de polticas pblicas, dando particular nfase ao funcionamento das instituies polticas. O fato de o estudo enfocar instituies e processos no nega a influncia de outras variveis, mais estruturais, nas configuraes dos sistemas de governo, no processo de formulao de polticas e nas prprias polticas. As estruturas econmicas e sociais geram diferentes configuraes de atores, segundo o pas e a poca. Esses atores econmicos e sociais influenciam no s a elaborao da poltica como tambm a criao de instituies. Os estudos de pas que serviram de base para este relatrio levam em conta o importante papel que essas estruturas desempenham em cada caso.1 Por exemplo, no se pode compreender a histria da formulao de polticas pblicas na Venezuela sem que se leve em conta a econo-

Esses estudos foram realizados como parte do projeto da rede latino-americana de pesquisas do BID, Latin American Research Network, sobre instituies polticas, processos de formulao de polticas e resultados de poltica, disponvel em www.idb.org/res/index.cfm?fuseaction=LaResNetwork.StudyView&st_id=82.

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CAPTULO 2

2 O Captulo 5 aborda aspectos do papel desempenhado por alguns importantes atores sociais informais no processo de formulao de polticas. 3 4 5

Hirschman (1967). Israel (1987).

Ver, por exemplo, North (1990). Shirley (2005) oferece um excelente levantamento dos trabalhos publicados sobre a questo. Ver, por exemplo, Acemoglu, Johnson e Robinson (2001 e 2002).

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mia poltica de uma economia petroleira. Da mesma forma, no se pode compreender a formulao de polticas na Argentina sem levar em considerao as complexas relaes entre o governo nacional e as provncias, as quais, por sua vez, so afetadas no s pelas instituies formais dessa repblica federal, como tambm pelas estruturas econmicas e sociais subjacentes em todo o pas. E assim por diante. Essas importantes foras subjacentes no podem ser ignoradas por quem quiser compreender (e muito menos influenciar) o funcionamento desses sistemas polticos. No entanto, como impossvel fazer tudo de uma s vez, este trabalho concentra-se basicamente nos aspectos desses complexos sistemas polticos que se relacionam de maneira mais direta com as instituies polticas e de formulao de polticas, sejam elas formais ou informais.2 Este um enfoque particularmente oportuno, uma vez que nas ltimas dcadas os processos de democratizao da maioria dos pases latino-americanos fizeram com que aumentasse a importncia das instituies polticas, e tambm porque tais instituies so objeto de freqentes debates (e, em certos casos, reformas) em muitos pases da regio. O funcionamento das instituies e sua influncia nos resultados do desenvolvimento tornaram-se uma preocupao central nos crculos internacionais de polticas e nas esferas acadmicas. Durante muito tempo, a capacidade institucional foi percebida principalmente como um resduo no explicado.3 O desenvolvimento era concebido sobretudo como uma funo da acumulao de capital, partindo-se do pressuposto implcito de que a capacidade institucional viria a reboque dos recursos. As instituies eram vistas como as organizaes formais encarregadas de implementar as polticas e os projetos. Como observou Arturo Israel, o desenvolvimento institucional era um problema de todos, mas no era problema de ningum.4 Essa viso um tanto desdenhosa das instituies ficou desacreditada devido ao fracasso das polticas e dos investimentos provocado pela falta de capacidade institucional, o que levou a um certo pessimismo em relao possibilidade de superao das deficincias institucionais. Tal reviravolta foi uma das razes que levaram a uma mudana de paradigma na direo dos mercados, para distanciar-se das distores produzidas pelo Estado. As dificuldades enfrentadas pelos pases do antigo bloco sovitico em sua transio para uma economia de mercado e o xito relativo dos tigres asiticos concentraram novamente a ateno sobre o papel das instituies no desenvolvimento. Essa renovao do interesse foi influenciada pelos avanos conceituais e analticos do chamado neo-institucionalismo. Trata-se de um conceito amplo, que abarca diversas correntes de pensamento em vrias disciplinas (como economia, sociologia, histria e direito) e enfatiza o papel central das instituies para explicar o comportamento social, econmico e poltico. Na rea da economia, coube ao historiador econmico Douglass North o pioneirismo em formular novas idias sobre a relao entre as instituies e o desenvolvimento.5 Esses estudos neoinstitucionais tm destacado o fato de que as prprias instituies (econmicas e polticas) so, em algum momento, produto de eleio humana. Algumas das mais dinmicas linhas de pesquisa atuais remontam a origem das instituies aos tempos coloniais.6

Para compreender a poltica das polticas pblicas: uma abordagem metodolgica

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Essas discusses tambm tm sido objeto de trabalhos relevantes de economistas da rea de economia poltica. Por exemplo, Persson e Tabellini (2000 e 2003) estudam o impacto de diferentes formas de governo e de legislaes eleitorais sobre diversos resultados de poltica fiscal. A Parte II deste relatrio faz referncias a essa literatura e sintetiza algumas concluses relevantes para este estudo. Como a maior parte da pesquisa de referncia utilizada concentrou-se nas democracias presidenciais da Amrica Latina, o relatrio no enfatiza a distino entre parlamentarismo e presidencialismo.
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O presente trabalho adota um ponto de vista intermedirio com relao questo da endogeneidade ou exogeneidade das instituies. Seus autores reconhecem que as instituies so endgenas com relao a acordos e acontecimentos passados e, em certa medida, com relao s configuraes mais recentes do poder poltico, estruturas socioeconmicas e outros determinantes bsicos. Este estudo analisa o impacto que determinadas configuraes de instituies polticas exercem sobre os processos de formulao de polticas e, portanto, sobre as prprias polticas. As instituies polticas esto sendo debatidas e at mesmo reformadas em muitos pases da regio, e esses debates no so meros exerccios de poder. Ao contrrio, fundamentam-se em discusses sobre os possveis efeitos da reforma sobre as prticas e os resultados da poltica. Por isso, este estudo procura assumir uma posio intermediria, numa tentativa de incrementar a percepo da importncia das prticas e das instituies polticas no processo de formulao de polticas, mas sem cair numa viso totalmente determinista, segundo a qual tudo o que acontece determinado por foras absolutamente fora do controle dos atores individuais ou coletivos. s vezes a liderana pode ser uma fora extraordinria no processo poltico, mas suas possibilidades e implicaes esto intimamente ligadas ao ambiente institucional (ver o Boxe 2.1). Este relatrio pretende servir de guia e orientao para polticos, formuladores de polticas, organizaes e atores sociais interessados em participar do debate a respeito da forma de melhorar as polticas e as instituies a fim de promover objetivos de desenvolvimento. possvel que um maior conhecimento a respeito dos processos de formulao de polticas e seus fundamentos institucionais contribua para promover, elaborar e implementar reformas de polticas que tenham mais possibilidades de alcanar os objetivos desejados de desenvolvimento, dadas as instituies e as prticas polticas particulares de cada pas. Talvez esse maior conhecimento tambm possa trazer contribuies para as discusses sobre a reforma das instituies polticas. Para a anlise dessas questes, este trabalho baseia-se em extensa literatura de cincias polticas sobre os efeitos de diferentes configuraes de instituies sobre muitos dos importantes resultados polticos e de polticas pblicas.7 Por exemplo, se o regime poltico presidencial ou parlamentar, se o Estado centralizado ou descentralizado, se o sistema eleitoral majoritrio ou proporcional, se h muitos ou poucos partidos, se eles so fortes ou fracos, se as organizaes empresariais, os sindicatos e os meios de comunicao participam ativamente dos processos polticos, se a burocracia meritocrtica ou clientelista.8 Como cada pas apresenta uma configurao especfica de todas essas importantes caractersticas e de muitas outras, o relatrio enfatiza as interaes entre todas essas variveis. Como mostram vrios exemplos nos captulos seguintes, tais interaes so no-aditivas, isto , o efeito de uma determinada regra ou caracterstica institucional depende de todo o conjunto de regras e caractersticas institucionais.

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CAPTULO 2

Boxe 2.1

O papel da liderana nos processos polticos

A liderana funcional renova as instituies. A liderana disfuncional as desinstitucionaliza, pois a acumulao pessoal de poder debilita as instituies.
A liderana capacidade de influenciar de modo eficaz a consecuo de determinados objetivos desempenha um papel crucial nos processos polticos, e, com freqncia, em momentos crticos. O papel central da liderana tem incentivado a tendncia a encarar a poltica mais como uma questo de interao pessoal que como um jogo de incentivos institucionais. O presente relatrio insiste no exame atento da interao de instituies, jogadores, regras do jogo e incentivos. No obstante, importante ter em mente as implicaes do comportamento pessoal dos lderes. Liderana a capacidade que as pessoas tm de exercer uma influncia que vai alm dos limites de sua autoridade formal. Traz consigo uma combinao de propsito, dedicao (comprometimento) e capacidade de relacionamento em nvel pessoal que produz resultados que vo alm do que seria de esperar do funcionamento normal das instituies. Demonstra-se a liderana por meio de diferentes tipos de comportamento, muitos deles simblicos. Assim compreendida, a liderana pode ser funcional ou disfuncional, segundo seus efeitos sobre a estrutura das instituies e a qualidade das polticas pblicas. A liderana funcional facilita a cooperao e as transaes intertemporais que melhoram a qualidade da poltica pblica. Aprecia-se melhor o valor da liderana em momentos de mudana, quando surgem desequilbrios que alteram o efeito das regras sobre os incentivos aos atores e geram oportunidades de reforma institucional. Para que exeram influncia e poder, de modo a conter tenses em pocas de crise, os lderes funcionais precisam direcionar a mudana para a renovao dos quadros institucionais. A Amrica Latina oferece muitos exemplos dessa tendncia positiva durante a transio para a democracia. As recentes mudanas de governo em pases como Brasil, Mxico e Uruguai, considerados momentos decisivos nos processos polticos desses pases, representam o exerccio de uma liderana por parte tanto dos governantes que deixavam o poder como daqueles que o assumiam que institucionaliza as novas regras do jogo. Numa democracia, raramente se pode atribuir a liderana funcional a uma s pessoa. A democracia est associada a uma pluralidade de lderes que atuam como catalisadores de processos deliberativos que permitem s polticas e s instituies adaptar-se s solicitaes de uma sociedade aberta. Um dos desafios com que se defrontam esses lderes consiste em articular princpios polticos e tcnicos para produzir polticas pblicas de alta qualidade. A regio tem uma rica experincia com esse tipo de liderana, tanto em nvel nacional quanto subnacional, e cidades como Bogot e Montevidu tm sido beneficiadas por uma liderana inovadora e construtiva.

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Para compreender a poltica das polticas pblicas: uma abordagem metodolgica

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Boxe 2.1

Continuao

A liderana disfuncional tem outra natureza. Uma nica pessoa pode dominar. Embora, de incio, os efeitos negativos dessa situao possam ser encobertos pelo carisma do lder e pelo fato de ele exercer efetivamente o poder, tais efeitos acabaro vindo tona. A caracterstica fundamental da liderana disfuncional est em que ela desinstitucionaliza, pois o acmulo de poder pessoal enfraquece as instituies. H um elevado risco de que o acmulo descontrolado de poder possa levar arbitrariedade e corrupo. Em pocas de crise, os lderes disfuncionais podem exercer uma atrao irresistvel sobre o pblico. Esses lderes costumam apresentar-se como donos de respostas para todos os problemas, ao mesmo tempo que prometem poupar os cidados e a sociedade como um todo da obrigao de enfrentar seus prprios problemas e responsabilizar-se por eles. Essa interao entre o carisma de um lder e o escapismo de seus seguidores tem sido, historicamente, o caminho para um perigoso tipo de poltica.

O enfoque metodolgico9

Embora o presente estudo adote um enfoque bastante ecltico, recorrendo a diversas disciplinas, ele obedece a um quadro conceitual, descrito brevemente a seguir. Sua representao grfica aparece na Figura 2.1. Para sermos fiis metodologia e facilitar a exposio, convm comearmos com a varivel dependente (alguns aspectos-chave das polticas pblicas) e abordar depois os fatores Este quadro conceitual polticos e institucionais que os determinam.

considera as polticas pblicas o resultado de transaes complexas entre atores polticos ao lon-

Caractersticas das polticas pblicas: a varivel dependente

A elaborao de polticas pblicas uma tarefa complexa. go do tempo. Levar at o fim uma determinada reforma de poltica um processo que envolve muitos atores ao longo das vrias fases do processo de formulao de polticas. A tarefa requer aes especficas de parte dos agentes econmicos e sociais e, portanto, exige diversas formas de cooperao, alm de expectativas positivas quanto durabilidade e a outros aspectos da poltica. Ou seja, para que seus resultados sejam eficazes, as polticas pblicas requerem muito mais do que um momento mgico na poltica que gere a poltica pblica correta.

9 Uma descrio mais extensa desse quadro conceitual pode ser encontrada em Spiller, Stein e Tommasi (2003), o documento metodolgico para o projeto sobre instituies polticas, processos de formulao de polticas e resultados de poltica do BID.

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CAPTULO 2

Figura 2.1 Instituies polticas, o processo de formulao de polticas pblicas e os resultados das polticas

No existe uma lista universal de polticas pblicas corretas. As polticas so respostas contingentes situao de um pas. O que pode funcionar em dado momento da histria, em um determinado pas, pode no dar certo em outro lugar, ou no mesmo lugar em outro momento. Em alguns casos, certas caractersticas particulares das polticas ou os detalhes de sua implementao podem ser to importantes quanto a orientao geral dessa poltica. Por exemplo, Dani Rodrik analisou seis pases nos quais foi posta em prtica uma srie de polticas que tinham em comum o mesmo ttulo genrico subsdios s exportaes , mas que apresentaram graus de xito muito diferentes.10 Rodrik atribui esses xitos a aspectos como a coerncia com que se executou a poltica, qual o rgo encarregado de faz-lo, a forma como a poltica foi combinada (ou no) com outros objetivos de poltica e quo previsvel seria o futuro da poltica. Uma caracterstica importante das polticas, reconhecida amplamente em estudos recentes sobre macroeconomia, poltica comercial, regulao e outras reas da economia, sua credibilidade.11 Os efeitos das polticas sobre os resultados econmicos e sociais dependem das aes e reaes dos agentes econmicos e sociais, que antes de decidir suas respostas levam em considerao suas expectativas sobre o futuro das polticas em questo. Como explica Rodrik, em referncia reforma comercial, no a liberalizao do comrcio per se, e sim a liberalizao crvel do comrcio que pode gerar ganhos de eficincia. A previsibilidade dos incentivos criados pelo regime comercial ou sua ausncia pode ser mais importante

Rodrik (1995). Ver, por exemplo, Barro e Gordon (1983), Calvo (1996, Seo V), Drazen (2000, Seo II), Levy e Spiller (1994) e Rodrik (1989).
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Para compreender a poltica das polticas pblicas: uma abordagem metodolgica

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Estabilidade: em que medida as polticas so estveis no tempo. Adaptabilidade: em que medida as polticas podem ser ajustadas quando falham ou quando as circunstncias mudam. Coerncia e coordenao: em que medida as polticas so compatveis com outras polticas afins e resultam de aes bem coordenadas entre os atores que participam de sua formulao e implementao. Qualidade da implementao e da aplicao efetiva. Considerao do interesse pblico: em que grau as polticas tendem ao interesse pblico. Eficincia: em que medida as polticas refletem uma alocao de recursos escassos que assegure retornos sociais elevados.
O Captulo 6 deste relatrio examina essas caractersticas com mais pormenores; apresenta medies destas para a maioria dos pases da Amrica Latina, juntamente com um ndice global da qualidade das polticas pblicas (baseado nessas seis caractersticas); estabelece ligaes entre a qualidade das polticas pblicas e diversas medidas de bem-estar e desenvolvimento econmico; e vincula essas propriedades das polticas a variveis que caracterizam o funcionamento das instituies polticas.

O processo de formulao de polticas


A expresso processo de formulao de polticas engloba todo o processo de discusso, aprovao e implementao das polticas pblicas. Nos sistemas democrticos como os da Amrica Latina, esses processos desenvolvem-se num cenrio poltico no qual atuam distintos atores polticos (ou jogadores, no jargo da teoria dos jogos). Entre os jogadores que participam desse jogo encontram-se atores estatais oficiais e polticos profissionais (presidentes, lderes de partidos, legisladores, juzes, governadores, burocratas), assim como grupos privados, sindicatos, meios de comunicao e outros membros da sociedade civil. Esses atores interagem em diversas arenas, que podem ser formais (como o Legislativo ou o ministrio), ou informais (a rua), e podem ter distintos graus de transparncia. A formulao de polticas pode ser vista como um processo de negociaes e trocas (ou transaes) entre os atores polticos. Algumas dessas trocas so consumadas de maneira ins-

Rodrik (1989, p. 2). Para modelos que formalizam os efeitos das polticas de durao incerta em vrios contextos econmicos, ver Calvo (1996, Seo V) e Calvo e Drazen (1998).

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do que a prpria estrutura dos mesmos incentivos. Em outras palavras, um conjunto de incentivos distorcido, mas estvel, bem menos prejudicial ao desempenho econmico do que um conjunto de incentivos adequado, mas incerto e instvel, gerado por um processo de reforma comercial que carece de credibilidade.12 Por esses motivos, o resultado de poltica pblica que ser explicado neste relatrio no o contedo nem o tipo de poltica (por exemplo, se determinados impostos so altos ou baixos), mas certas caractersticas ou aspectos-chave das polticas pblicas que afetam sua qualidade. Para fins operacionais, este estudo definiu e tentou medir vrias dessas caractersticas, enumeradas a seguir, mas espera-se que futuros estudos identifiquem e tentem medir outras caractersticas relevantes. As caractersticas das polticas pblicas analisadas neste relatrio so as seguintes:

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CAPTULO 2

Quem so os atores-chave que participam dos processos de formulao de polticas? Quais so seus poderes e funes? Quais so suas preferncias, incentivos e capacidades?

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tantnea (transaes imediatas). Em muitos outros casos, trocam-se aes ou recursos correntes (como votos) por promessas de aes ou recursos futuros (transaes intertemporais). O tipo de transao na qual os atores polticos podem se engajar depender das possibilidades proporcionadas pelo ambiente institucional. A credibilidade e a capacidade de assegurar o cumprimento dos acordos polticos e de polticas so cruciais para que os atores polticos possam engajar-se em transaes intertemporais. O comportamento dos atores polticos nessas transaes, bem como a natureza das prprias transaes (por exemplo, apoio ao governo com relao a uma questo crtica de poltica pblica em troca de um cargo na burocracia estatal, ou apoio para a reforma em uma determinada rea de poltica pblica em troca de concesses em outra rea de poltica), dependem das preferncias e dos incentivos dos atores, assim como das restries que eles enfrentam. Dependem tambm das expectativas desses atores com relao ao comportamento de outros jogadores. Esses padres interativos de comportamento constituem o que, no jargo da teoria dos jogos, denominam-se equilbrios. Assim sendo, as caractersticas das polticas pblicas dependem do comportamento de equilbrio dos atores polticos no jogo da formulao de polticas. O comportamento dos atores polticos no processo de formulao de polticas (que depende das funes que desempenham, de seus incentivos e das restries que enfrentam) depender, por sua vez, do funcionamento das instituies polticas (como o Congresso, o sistema partidrio ou o Poder Judicirio) e de regras institucionais mais bsicas (como as regras eleitorais e as constitucionais), que determinam os papis de cada um dos jogadores, assim como as regras de interao entre eles. Os processos de formulao de polticas, assim como as polticas pblicas, so sumamente complexos. Mltiplos atores com diferentes poderes, horizontes temporais e incentivos interagem em vrias arenas. Existem diversas regras de interao que podem influenciar a forma como o jogo praticado. Por esses motivos, no se podem compreender plenamente tais processos levando-se em considerao apenas algumas caractersticas institucionais, como, por exemplo, o fato de o sistema ser presidencial ou parlamentar, ou de as regras eleitorais serem do tipo majoritrio ou proporcional. O quadro institucional deve ser entendido de forma sistmica (ou, para empregar o jargo econmico, em termos de equilbrio geral). Esta abordagem sistmica s pode ser alcanada a partir de estudos detalhados de pases, que levem em conta diversas dimenses institucionais importantes e suas interaes, assim como legados histricos e culturais (como divises fundamentais na populao, valores comuns e o fato de o pas ter uma histria de democracia estvel ou de ter sofrido freqentes interrupes constitucionais). Isso explica por que os 13 estudos de pases realizados no quadro do projeto da rede latino-americana de pesquisa do BID sobre instituies polticas, processos de formulao de polticas e resultados de poltica cumprem um papel to importante como material de referncia para este trabalho. O Captulo 7 deste relatrio oferece um panorama geral do funcionamento dos processos de formulao de polticas em alguns desses pases e transmite uma idia da complexidade do assunto. Com o objetivo de caracterizar o funcionamento do processo de formulao de polticas em determinados ambientes, foram feitas as seguintes perguntas em relao a cada um dos pases estudados:

Para compreender a poltica das polticas pblicas: uma abordagem metodolgica

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Quais so seus horizontes temporais?13 Em que arenas interagem e quais so as caractersticas dessas arenas? Como so as trocas/transaes que empreendem?
A informao obtida com os estudos de pases foi complementada por uma srie de estudos centrados no papel comparativo que alguns atores-chave desempenham no processo de formulao de polticas em toda a Amrica Latina. Entre os atores polticos e as arenas abrangidos por esses estudos esto os partidos polticos e o sistema partidrio, legislativos, presidentes, ministrios, burocracias, judicirios, atores regionais, interesses empresariais, meios de comunicao, sindicatos de trabalhadores, movimentos sociais e fontes de conhecimento tcnico (atores do conhecimento). Em cada um dos casos, os estudos centraram-se nos papis-chave (tanto os formais como os informais) que esses atores representam no processo de formulao de polticas, suas preferncias, incentivos e capacidades institucionais, e a forma como interagem com outros atores em diversas arenas. Essa pesquisa reflete-se em grande medida na Parte II do relatrio.

Processos de formulao de polticas e resultados de poltica: o papel da cooperao


Uma concluso deste relatrio que certos aspectos importantes das polticas pblicas dependem criticamente da capacidade que os atores polticos tm de fazer acordos intertemporais e assegurar que estes sejam cumpridos, isto , de sua capacidade de cooperar, de atuar, juntamente com outros, para um mesmo fim. Em ambientes polticos que facilitam tais acordos, as polticas pblicas tendem a ser de melhor qualidade, menos sensveis a choques polticos e mais adaptveis s mudanas nas condies econmicas e sociais. Ao contrrio, em ambientes que dificultam a cooperao, as polticas sero ou muito instveis (sujeitas aos ventos polticos) ou muito inflexveis (incapazes de adaptar-se a choques socioeconmicos), tendero a ser mal coordenadas e os investimentos nas capacidades do Estado sero, provavelmente, menores.14 Que condies favorecem a cooperao? Com base em intuies da teoria dos jogos, pode-se afirmar que a cooperao se torna mais provvel se:

Existirem boas tecnologias de agregao, de modo que o nmero de atores que influenciam diretamente o jogo de formulao de polticas seja relativamente pequeno. Houver arenas bem institucionalizadas para a transao poltica. Os atores-chave tiverem horizontes temporais de longo prazo. Existirem tecnologias crveis para assegurar o cumprimento das polticas, tais como um Poder Judicirio independente ou uma burocracia forte, s quais se possam delegar determinadas polticas pblicas.

Os horizontes temporais so fatores de suma importncia no comportamento poltico. Os atores com horizontes de longo prazo tm mais probabilidade de fazer os acordos intertemporais necessrios para a manuteno de polticas eficazes. Ao contrrio, os atores com horizontes temporais curtos tendero a maximizar os benefcios polticos e de poltica de curto prazo, em detrimento do fortalecimento institucional de longo prazo e da credibilidade e qualidade das polticas. Essa nfase nos horizontes temporais tem como fonte importantes trabalhos sobre economia institucional e sua aplicao poltica. Ver, por exemplo, Dixit (1996) e as referncias ali mencionadas. 14 Spiller e Tommasi (2003) elaboram um modelo dessa relao entre a cooperao e aspectos das polticas pblicas, como estabilidade, adaptabilidade e coordenao.

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CAPTULO 2

Boxe 2.2

Uma abordagem analtica complementar: atores com poder de veto, deciso e determinao

Uma outra abordagem, complementar utilizada no presente estudo, tambm d nfase s interaes entre as caractersticas dos sistemas de governo: a abordagem do ator com poder de veto. Proposta por George Tsebelis, ela enfoca aquilo que necessrio para mudar o status quo.1 Para a adoo de qualquer poltica nova, uma pluralidade de atores tm de concordar com a mudana proposta. Alguns desses atores so pessoas, como o presidente; outros so rgos coletivos, como o Congresso. A literatura de cincias polticas refere-se a eles como atores com poder de veto. Todo sistema poltico tem uma configurao de tais atores. Eles podem variar em nmero, podem ter ideologias diferentes, s vezes difere o grau em que se dispem a cooperar entre si (os nveis internos de coeso podem variar) e assim por diante. Essas diversas configuraes limitam o conjunto de resultados que poderiam vir a substituir o status quo. Somente algumas mudanas sero aceitveis para o grupo especfico de atores com poder de veto. Se poucas polticas forem aceitveis como sucedneas do status quo, ser difcil modificar a poltica pblica, ou seja, as polticas sero muito estveis. Gary Cox e Mathew McCubbins aplicaram o conceito de atores com poder de veto ao estudo de certas caractersticas das polticas pblicas.2 Segundo eles, uma das compensaes mais importantes na formulao de polticas aquela entre a capacidade de mudar a poltica (deciso) e a capacidade de se comprometer com uma dada poltica, uma vez posta em prtica (determinao). Esses conceitos so semelhantes a algumas das caractersticas das polticas descritas neste relatrio, em especial a adaptabilidade e a estabilidade. Diferentes configuraes de instituies (regras eleitorais, nmero de cmaras parlamentares, normas legislativas etc.) conduzem a diferentes configuraes de atores com poder de veto. Os pases com maior nmero desses atores tendem a ter mais determinao e menos deciso, ou seja, ser mais difcil para eles mudar a poltica, mas, depois que a mudam, comprometem-se com a mudana. O nmero efetivo de vetos aumenta quando um sistema de governo apresenta muitos pontos institucionais de veto (separao de poder) e atores polticos de interesse diversos controlam esses pontos de veto (separao de propsito). Matthew Shugart e Stephan Haggard apontam vnculos entre variveis institucionais importantes (poderes do presidente, instituies legislativas, federalismo, regras eleitorais) e diferentes graus de separao de poder e separao de propsito.3 Alguns desses vnculos sugeridos so utilizados no restante do relatrio.

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Tsebelis (2002). Cox e McCubbins (2001). 3 Shugart e Haggard (2001).

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Para compreender a poltica das polticas pblicas: uma abordagem metodolgica

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O processo de formulao de polticas em ao em setores especficos


Grande parte deste relatrio analisa as caractersticas gerais da formulao de polticas pblicas em vrios pases, partindo do pressuposto implcito de que essas caractersticas tendero a permear a formulao de polticas em todas as reas da poltica pblica. No entanto, existe na anlise poltica um princpio segundo o qual cada poltica pblica tem sua prpria poltica. Isso acontece porque a srie de atores e instituies relevantes em cada caso, assim como a natureza das transaes requeridas para a execuo da poltica, podem diferir de um setor para outro. Por exemplo, uma reforma do sistema de penses requer horizontes temporais muito longos, bem como compensaes entre geraes. A poltica comercial expande a arena para alm das consideraes puramente locais e introduz atores, regras e controles internacionais para seu cumprimento. A educao traz para as negociaes um ator especfico muito poderoso: o sindicato de professores. Os captulos da Parte IV analisam a formulao de polticas em vrios setores, com diferentes graus de proximidade em relao ao processo geral de formulao de polticas em cada pas. A poltica tributria tende a envolver todos os atores principais do processo geral de formulao de polticas, enquanto a poltica educacional envolve um conjunto mais idiossincrtico de atores.15 Apresentam comparaes entre pases de formulao de polticas nos setores mencionados e mostram como os resultados das polticas pblicas em cada um deles podem estar relacionados s caractersticas de seus processos de formulao de polticas. O ltimo captulo da Parte IV (Captulo 11) de natureza um tanto diferente. Em vez de observar o impacto dos processos de formulao de polticas pblicas sobre os resultados, enfoca o efeito de retroalimentao da reforma de poltica pblica sobre os processos de formulao de polticas. Esses captulos constituem um passo importante para um dos principais objetivos deste relatrio: proporcionar uma orientao para a compreenso dos processos de formulao de polticas que cercam iniciativas de reforma especficas em determinados setores, em determinados pases e em determinadas pocas.
15

Os exemplos de polticas pblicas foram escolhidos para ilustrar algumas das idias gerais do relatrio, mas esto longe de ser exaustivos.

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Essas condies esto associadas a algumas caractersticas dos atores-chave e das arenas importantes, como o Congresso, o sistema partidrio, o Poder Judicirio e a burocracia. Essas intuies, com relao aos fatores determinantes da cooperao, ajudam a guiar a anlise de alguns dos principais atores e arenas, na Parte II. O Boxe 2.2 apresenta uma abordagem complementar, com base na idia de atores com poder de veto, til tambm na anlise da Parte II. A Parte III comea (no Captulo 6) com a anlise e mensurao das caractersticas das polticas que constituem a varivel dependente. O restante do Captulo 6 e o Captulo 7 procuram identificar aspectos do funcionamento do processo de formulao de polticas que afetam essas caractersticas. De acordo com o quadro conceitual analisado anteriormente, polticas pblicas eficazes requerem atores polticos com horizontes temporais relativamente longos, bem como arenas institucionalizadas para a discusso, a negociao e o controle do cumprimento dos acordos polticos e das polticas pblicas. O Captulo 6 examina algumas contrapartidas empricas dessas caractersticas estudando os incentivos dos executivos, a capacidade de formulao de polticas do Legislativo, a independncia do Poder Judicirio e o desenvolvimento de sistemas de servio civil e as relaciona com as caractersticas das polticas, usando tcnicas estatsticas. O Captulo 7 examina vrios estudos de casos de determinados pases, ilustrando com mais detalhes algumas das interaes entre os mltiplos fatores em jogo.

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Atores e arenas no processo de formulao de polticas


A democracia nunca est pronta. A democracia algo que a nao precisa estar sempre fazendo.
Archibald MacLeish, poeta e servidor pblico dos Estados Unidos (1892-1982)

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O processo de formulao de polticas um jogo dinmico entre atores que interagem


naquilo que pode ser chamado de arenas. Alguns atores so formais, como os partidos polticos, os presidentes, as equipes de governo, as legislaturas, os tribunais e a burocracia. Suas funes na elaborao de polticas so formalmente estabelecidas pela Constituio. Outros atores so informais, como os movimentos sociais, as empresas e os meios de comunicao. No possuem um papel formal, mas, em muitas ocasies, despontaram como atores poderosos. O alcance e a exata natureza do papel desempenhado pelos atores e suas interaes so determinados por uma srie de fatores subjacentes (regras formais e informais, interesses, preferncias e recursos), bem como pelo comportamento esperado de outros atores e da natureza das arenas em que estabelecem contato. Algumas arenas so mais formais (um comit legislativo, por exemplo); outras so menos formais (as ruas, onde os movimentos sociais e outros atores mobilizam-se). Algumas so mais transparentes (os tribunais); outras so menos transparentes (negociaes a portas fechadas). As funes efetivas dos atores no raro sofrem desvios das funes esperadas com base em regras formais e papis formalmente atribudos. Portanto, seu papel real no processo de formulao de polticas deve ser analisado com ateno. exatamente isso que a Parte II faz.

O Captulo 3 aborda os partidos polticos, a legislatura e o presidente: atores que ocupam posio central no sistema poltico formal e no processo de formulao de polticas. O Captulo 4 examina os papis formalmente atribudos a outros atores no processo de elaborao de polticas: a equipe de governo, a burocracia, atores regionais, como os governadores, e o Poder Judicirio. O Captulo 5 analisa as empresas, os sindicatos, os meios de comunicao, os movimentos sociais e as fontes especializadas em polticas (os chamados atores do conhecimento). Podem ser considerados informais, no sentido de que, geralmente, no so regidos pela Constituio ou outras leis orgnicas, nem recebem funes especficas no processo de preparao de polticas pblicas.
A Parte II considera os atores separadamente, a fim de investigar em profundidade quais de suas caractersticas afetam os diferentes aspectos das polticas pblicas. Como os atores participam de processos de formulao de polticas em diversos pases e setores de polticas, as interaes entre eles so examinadas no restante do relatrio.

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Captulo 3

Partidos polticos, legislaturas e presidentes


Os partidos polticos so a pior forma de participao poltica organizada, exceo de todas as outras.
Osvaldo Hurtado, ex-presidente do Equador (parafraseando Winston Churchill)

O presente captulo o primeiro de trs que examinam o papel de uma srie de atores

do processo de formulao de polticas (PFP). O captulo concentra-se em um grupo de atores com posio central na elaborao de polticas nos sistemas democrticos: os partidos polticos, a legislatura e o presidente. Estes formam o ncleo de atores que desempenham importantes papis na representao democrtica, na configurao da agenda de polticas e na preparao, adoo e implementao das polticas. evidente que os papis que desempenham nessas etapas do processo no so exclusivos. Eles compartilham esses papis com outros atores que tm funo prevista na constituio, como o gabinete, o Judicirio e a burocracia, e tambm com uma ampla gama de atores que cumprem papis mais informais, como os grupos empresariais, os sindicatos, os meios de comunicao, os movimentos sociais e os organismos internacionais. O funcionamento do sistema democrtico e as caractersticas dos resultados das polticas sofrem significativa inDiferentes configuraes insfluncia das interaes entre os fatores relativos natureza titucionais podem ajudar do sistema de partidos polticos, da estrutura e funcionamento da legislatura e das restries e incentivos com que se ou atrapalhar o presidente confrontam os presidentes. O Captulo 3 comea ressaltanna aprovao de seu prodo a importncia da anlise das interaes entre esses atores grama de governo. fundamentais e as regras do jogo.

Os atores fundamentais e suas interaes


Um ponto de partida til diz respeito interao entre os dois atores, o presidente e a legislatura, que desempenham o papel de protagonistas no jogo da formulao de polticas medida que ele se desenrola em uma das mais importantes arenas: o Congresso. A discusso co-

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28

CAPTULO 3

mea pela anlise da capacidade do presidente de ver aprovado seu programa de governo no Congresso. natural, por uma srie de motivos, que comecemos centrando a anlise no papel dos presidentes. Primeiro, os presidentes atuaram, de fato, como definidores da agenda de governo durante a maioria das reformas recentes empreendidas na Amrica Latina. Em segundo lugar, as regras de participao legislativa da maioria dos pases latino-americanos formalmente dotam os presidentes de prerrogativas que os auxiliam a comandar o processo de formulao de polticas. Terceiro, como so escolhidos por um eleitorado nacional, os presidentes tendem a apresentar interesses mais afinados com os bens pblicos nacionais do que os legisladores. (No entanto, os presidentes tambm podem ter incentivos que fazem com que se desviem do interesse pblico, aspecto que ser retomado a seguir.) A incapacidade dos presidentes de aprovar suas plataformas tem ocupado posio central em um inflamado debate sobre os mritos da comparao das democracias presidencialistas com os sistemas parlamentaristas, que fundem as responsabilidades de seleo e governo dos poderes Executivo e Legislativo. Os estudiosos manifestam preocupao com a capacidade dos presidentes de governar em um governo dividido, ou seja, quando seu partido no controla a legislatura.1 O problema vai muito alm do interesse acadmico. A Amrica Latina sofreu diversas interrupes dos governos democrticos provocadas, ao menos em parte, pela incapacidade de presidentes e legislaturas de chegar a um consenso sobre as polticas. O debate na cincia poltica em relao aos problemas das democracias presidencialistas sob condies de governo dividido foi lanado principalmente em termos do impacto sobre os resultados polticos e, em particular, sobre a estabilidade do prprio regime democrtico. Embora esta seja uma preocupao de grande importncia, este relatrio adota uma perspectiva diferente: o impacto sobre a qualidade das polticas pblicas. Especial ateno dispensada capacidade do presidente de fazer passar sua agenda, que constitui determinante importantssimo de um dos traos essenciais das polticas pblicas enfatizados neste relatrio: a adaptabilidade das polticas. O que determina a capacidade do presidente de ter seu programa de governo aprovado? Nas democracias presidencialistas, um componente-chave a parcela de vagas controladas pelo partido da situao. Se o partido do presidente controla a maioria das cadeiras legislativas no Congresso, fica mais fcil aprovar seu programa, admitindo-se que seja capaz de reter o apoio de seus prprios legisladores. Conseqentemente, as polticas pblicas tendem a ser adaptveis, tendo em vista que os custos transacionais associados mudana de polticas tendem a ser relativamente baixos. O tamanho do contingente presidencial depende, por sua vez, da natureza do sistema partidrio e das regras eleitorais, entre outros fatores. E quando o partido do presidente no controla a legislatura? Nesse caso, os presidentes dispem de alternativas para levar a cabo suas agendas. Eles podem formar uma coalizo com base no apoio estvel de outros partidos, por exemplo, ou podem usar diferentes moedas de troca para persuadir os legisladores a apoiar determinadas medidas legislativas em situaes especiais. Entre essas recompensas esto a nomeao para cargos polticos, concesses ou mudanas de polticas que beneficiam os eleitorados dos legisladores ou as bases de apoio do partido, projetos de investimento local, repasses de oramento e/ou cargos pblicos e contratos governamentais. Essas opes no so mutuamente excludentes, j que, mesmo no caso de coalizes estveis, os presidentes precisam fazer uso de diferentes estmulos, como cargos ministeriais ou concesses de polticas, para formar ou manter coalizes.

Linz (1990), Di Palma (1990), e Linz e Stepan (1978).

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Partidos polticos, legislaturas e presidentes

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2 3 4

Ver Alston et al. (2005a) e o Captulo 7 deste relatrio. Ver Molinas e Prez-Lin (2005).

Chasquetti (2004) oferece fortes evidncias empricas dessas conseqncias, pela anlise de uma amostra de 51 governos latino-americanos entre 1980 e 2000. Em seis dentre dez governos que no conseguiram obter uma quase maioria na legislatura, seja por conta prpria ou por coalizo, o Poder Executivo ou os membros da legislatura no concluram seus mandatos constitucionais.

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As coalizes tambm variam em termos do grau de formalidade, coeso e durabilidade. Algumas so bastante fortes e duradouras, como no Chile, onde funcionam, em aspectos importantes, como partidos, e proporcionaram ao governo uma maioria confivel na Cmara dos Deputados (o Captulo 7 apresenta uma exposio detalhada sobre a formulao de polticas no Chile). Algumas coalizes, como as do Equador, so bem mais informais, ad hoc e efmeras. Baseiam-se muitas vezes em intercmbios variados de recompensas imediatas e direcionadas, em troca de apoio legislativo no curto prazo. Em decorrncia disso, as coalizes do Equador no proporcionaram aos presidentes uma base estvel de apoio legislativo e, por conseguinte, sabotaram a adaptabilidade e estabilidade das polticas. Entre esses dois extremos situam-se coalizes, como as encontradas no Brasil e no Uruguai, que podem ser formalizadas pela participao de diversos partidos no alto escalo e/ou por meio de acordos sobre polticas bsicas. Essas coalizes, eventualmente, no duram o mandato presidencial inteiro ou no fornecem uma garantia de apoio to slido. A estabilidade das coalizes varia de um pas para outro e de uma administrao para outra, e depende, ao menos em parte, do grau de correspondncia entre o que o presidente capaz de oferecer aos legisladores e aquilo que eles almejam. O que um presidente pode oferecer est condicionado a fatores como seu poder de nomeao, de definio da plataforma de governo e seu poder oramental. O que os legisladores desejam (sejam concesses de polticas, projetos de investimento local ou repasses para seus eleitorados) depende de fatores que definem seus incentivos, inclusive as regras eleitorais. Por exemplo, quando h uma forte conexo eleitoral entre os legisladores e os eleitores (em outras palavras, quando os eleitores tm um alto grau de influncia sobre os eleitos), os legisladores podem querer projetos de investimento local para suas comunidades. Esse o caso do Brasil, onde a distribuio de tais projetos foi um importante estmulo usado por presidentes para angariar apoio poltico.2 O potencial de tais intercmbios para sustentar o apoio da coalizo tambm passa pela existncia de mecanismos de compromisso que garantam que o presidente e os partidos (ou cada um dos legisladores) honrem suas promessas. No Paraguai, por exemplo, a ausncia de mecanismos de compromisso levou a um tipo diferente de recompensa: o emprego pblico. No admira que a qualidade da burocracia no Paraguai seja altamente comprometida pelo uso do emprego pblico como um expediente de clientelismo.3 Uma coisa que deve ficar clara nesta explicao que diferentes configuraes institucionais podem ajudar ou atrapalhar o presidente na aprovao de seu programa de governo. A aprovao dos projetos do presidente possvel em um sistema bipartidrio com deciso da maioria, em um sistema de coalizes fortes e estveis, como no Chile, ou mesmo em sistemas partidrios de grande fragmentao, se, e quando, houver uma boa correspondncia entre o que os legisladores ou partidos legislativos precisam e o que o presidente pode comprometer-se a cumprir. Contudo, quando o sistema poltico no capaz de propiciar ao presidente e a seu governo a capacidade de aprovar a agenda presidencial, as conseqncias podem ser extremamente graves, levando at a interrupes do regime democrtico (ver o Captulo 6).4 Ade-

30

CAPTULO 3

Considerao do interesse pblico. As polticas pblicas so melhores se o presidente atinge seus objetivos? No necessariamente. Tendo em vista que os presidentes so escolhidos por eleitorados nacionais, eles tendem a demonstrar interesses mais afins aos bens pblicos nacionais do que os legisladores, que tm tendncia a favorecer seu eleitorado local. Contudo, os presidentes nem sempre agem como os modelos de planejadores sociais descritos em livros didticos de economia, que procuram maximizar o bem-estar social. Embora se preocupem com os interesses pblicos, os presidentes, assim como qualquer poltico, tambm tm ambies pessoais e polticas. O que determina os incentivos do presidente? Entre outros fatores, a natureza do sistema partidrio pode desempenhar papel de relevo. Por exemplo, se as engrenagens dos partidos polticos so dominadas pela poltica do clientelismo, os presidentes e outros polticos se preocuparo mais com a gerao dos recursos necessrios para manter o sistema clientelista, que a base de seu apoio poltico, e menos com a boa ou m qualidade das polticas, do ponto de vista do interesse pblico em um prazo mais longo. Se o presidente idealizado como um planejador social, qualquer coisa que se coloque no caminho da aprovao de seu plano de governo reduzir a qualidade dos resultados das polticas. Quando se abandona a viso ingnua do planejador social, ver-se- que os controles sobre sua capacidade de levar adiante o programa de governo tm prs e contras. Esses controles podem impedir que o presidente concentre-se excessivamente em um grupo reduzido de interesses, mas talvez reduzam seu poder de deciso e adaptabilidade. Como o presidente, os membros do Congresso tambm podem procurar extrair de sua funo pblica benefcios pessoais ou em favor de um grupo reduzido no processo de formulao de polticas. Diversos tipos de freios e contrapesos institucionais, inclusive entre os poderes Executivo e Legislativo, podem limitar o alcance de todos os atores envolvidos para atender a interesses particulares.5 Outros atores que podem reforar opes de polticas mais voltadas para o pblico so um Poder Judicirio independente e imparcial e um sevio civil profissional e politicamente neutro. O papel desses atores examinado no Captulo 4.

Ver o argumento clssico em favor de freios e contrapesos em The Federalist Papers. Os autores James Madison, Alexander Hamilton e John Jay chamaram os interesses especiais de faces e sugeriram que a melhor forma de promover o bem pblico seria incentivar o confronto das faces entre si, em um sistema de freios e contrapesos .

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mais, tal incapacidade pode tambm levar a uma falta de adaptabilidade de polticas, acarretando uma incapacidade de afastar-se de polticas fracassadas, para fazer ajustes em resposta a choques e/ou para aprovar reformas de melhora do bem-estar, mesmo que tenham sido claramente identificadas. Embora a incapacidade dos presidentes de receber aval para sua plataforma possa ter conseqncias perniciosas em termos de poltica e de polticas pblicas, um ambiente institucional que permita ao presidente aprovar seus projetos no constitui condio suficiente para garantir a qualidade das polticas pblicas. A exposio abaixo destaca dois problemas que podem surgir, mesmo quando o presidente dispe dos meios para conseguir o que deseja. Para que a discusso se conecte ao arcabouo geral deste estudo, ela vincula cada um desses problemas a uma das caractersticas das polticas pblicas apresentadas no Captulo 2.

Partidos polticos, legislaturas e presidentes

31

Partidos polticos7
Os partidos polticos so atores-chave tanto do processo de formulao de polticas como das engrenagens do sistema democrtico em termos mais gerais. Um elemento indispensvel da democracia a realizao de eleies regulares para distribuir o controle de cargos governamentais e vagas legislativas. Os partidos recrutam candidatos para esses cargos, mobilizam apoio eleitoral e definem suas aspiraes polticas para o caso de ganharem um lugar no governo. Alm de seu papel direto nas eleies, os partidos desempenham outras funes-chave na formao de governos, na organizao do trabalho da legislatura e na articulao e agregao dos interesses e preferncias dos cidados.8

Os sistemas partidrios influenciam a viabilidade das

relaes entre os poderes possibilidades de coordenao no Congresso e os in-

Executivo e Legislativo, as

centivos dos representantes conjuntos mais restritos ou amplos de interesses sociais.

eleitos para que favoream

Partidos instveis e preferncias instveis podem agravar a volatilidade das polticas ainda mais, acarretando oscilaes nas polticas at no mesmo governo. 7 Esta seo baseia-se amplamente em Jones (2005). 8 Mainwaring e Scully (1995); Sartori (1976); Lipset e Rokkan (1967).

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Estabilidade de polticas. A capacidade de o presidente ver aprovado seu programa tambm pode levar instabilidade de polticas em certas circunstncias. Consideremos um pas hipottico com um sistema bipartidrio. Cada um dos partidos recebe o apoio estvel de quase metade do eleitorado. Em decorrncia disso, alternam-se no poder. Como os dois partidos so programticos, podem competir sobretudo com base nas distines de suas idias e propostas de polticas, que tendem a ser estveis ao longo do tempo. Visto que as regras eleitorais tendem a produzir governos majoritrios e partidos disciplinados, as polticas so adaptveis. Alguns analistas considerariam este um cenrio favorvel para as democracias presidencialistas. Ainda assim, mesmo esse cenrio otimista de partidos estveis com preferncias estveis no garante um trao importantssimo das polticas pblicas: sua estabilidade. Se, por exemplo, um dos partidos adota a ideologia de direita e o outro, a ideologia de esquerda, as polticas podem deslocar-se de um extremo a outro toda vez que houver uma mudana de governo.6 Liberalizao do comrcio e privatizao podem ser seguidas de aumento da proteo e nacionalizao dos ativos; o foco do ensino fundamental poderia passar da perspectiva pblica para a privada, e assim por diante. As ineficincias decorrentes da volatilidade das polticas so bvias. Embora a direita e a esquerda possam no estar de acordo sobre as opes preferidas de polticas, provvel que concordem em que os ciclos de um extremo a outro representam o pior cenrio possvel. A questo como assegurar que os partidos transijam, engajando-se em acordos intertemporais para adotar uma poltica intermediria aceitvel para ambos os lados, em vez de insistir em sua opo unilateral preferida toda vez que chegar ao poder. Agora que se estabeleceu a importncia da anlise das interaes entre os atores e suas caractersticas subjacentes para a compreenso do processo de formulao de polticas, o restante do captulo se concentrar mais detalhadamente em cada um desses atores polticos centrais. O objetivo ressaltar seu papel potencial no processo de formulao de polticas e quais de suas caractersticas podem afetar a amplitude e a natureza desse papel, bem como descrever algumas das caractersticas desses atores na Amrica Latina.

32

CAPTULO 3

Institucionalizao do sistema partidrio


Uma primeira caracterstica importante dos sistemas partidrios o nvel de institucionalizao. Os sistemas partidrios podem ser considerados institucionalizados quando:

Os padres de concorrncia interpartidria so relativamente estveis. Os partidos possuem vnculos razoavelmente fortes com interesses organizados da sociedade, e os cidados tendem a manter elos com determinados partidos. Os partidos e as eleies so considerados decisivos na determinao de quem governa. As organizaes partidrias so bem desenvolvidas e influentes na definio dos rumos das polticas e na liderana do partido.9
Os sistemas partidrios institucionalizados tm mais chances de promover maior estabilidade das polticas ao longo do tempo e um maior potencial de acordos intertemporais. Isso ocorre porque, entre uma eleio e outra, a identidade partidria e a importncia poltica relativa dos principais atores do jogo de formulao de polticas no Executivo e no Congresso tm menos tendncia a sofrer mudanas drsticas. Ademais, como os partidos desempenham um vigoroso papel no recrutamento poltico e as elites polticas esforam-se para promover e proteger o valor do rtulo partidrio (que subentende a manuteno de posies de polticas de relativa coerncia ao longo do tempo), os partidos institucionalizados tm menos chances de mudar suas posies bsicas relativas a polticas com muita freqncia. Alm disso, mais provvel que os presidentes eleitos gozem de certo grau de apoio partidrio na legislatura e/ou tenham melhores condies de formar coalizes partidrias com certa estabilidade.

Ver Mainwaring e Scully (1995).

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Mais atinente temtica deste relatrio, o processo de formulao de polticas de um pas fortemente influenciado pela estrutura e pela organizao dos partidos polticos, tanto direta como indiretamente. Por exemplo, em alguns pases, os partidos mesmo quando no esto no poder so importantes atores na definio e articulao de amplos programas de polticas e podem ter participao efetiva em debates sobre polticas pblicas, eventualmente com a ajuda de centros de estudo afiliados (ver o Captulo 5). As caractersticas do sistema partidrio tambm afetam o processo de formulao de polticas de forma um pouco mais indireta: influenciando, por exemplo, a viabilidade das relaes entre os poderes Executivo e Legislativo, as possibilidades de coordenao no Congresso e os incentivos dos representantes eleitos para que favoream conjuntos, mais restritos ou amplos, de interesses sociais. As caractersticas do sistema partidrio no apenas interagem entre si, mas interagem com outras instituies e outros atores, como a presidncia, a legislatura e o Poder Judicirio. Assim, os efeitos esperados do sistema partidrio (e outras caractersticas institucionais) em destaque nesta parte do relatrio podem no ser observados em todos os pases, tendo em vista que o impacto especfico de cada trao institucional est condicionado a sua interao com outras caractersticas institucionais do pas. Na exposio a seguir, so analisadas diversas caractersticas do sistema partidrio e seu impacto esperado sobre o processo de formulao de polticas: seu grau de institucionalizao, fragmentao e nacionalizao.

Partidos polticos, legislaturas e presidentes

33

A estabilidade da concorrncia interpartidria medida com base em indicadores da volatilidade da parcela de votos no partido e de cadeiras legislativas entre eleies recentes. O alcance das razes dos partidos na sociedade e a legitimidade de partidos e eleies so medidos com base nas respostas a questes da pesquisa de opinio pblica Latinobarmetro e em uma enquete entre legisladores.11 A fora das organizaes partidrias medida com base em um indicador da idade de partidos significativos e nas respostas a uma questo da enquete entre legisladores, que lhes pede para classificar a durabilidade e a fora de sua organizao partidria.12
Para analisar o grau de programatismo dos sistemas partidrios, este estudo usou outro ndice formulado por Mark Jones. Esse ndice tenta capturar o grau de diferena entre as abordagens de polticas dos partidos e o grau de conscincia dos cidados em relao a essas diferenas. Mas o faz indiretamente, pelo exame das percepes que legisladores e cidados tm das diferenas entre os partidos em termos de ideologia de esquerda ou direita, em vez da observao direta da capacidade dos programas de polticas e das posies dos partidos de aderir de forma coerente a perspectivas ideolgicas distintas.13

10

Ver Jones (2005). O ndice baseia-se nas quatro dimenses apresentadas em Mainwaring e Scully (1995). 11 Proyecto de Elites Latinoamericanas (PELA), 19942005. 12 Para detalhes da elaborao dos ndices de componente e do ndice agregado, ver Apndice e Jones (2005). 13 Para detalhes sobre a composio do ndice, ver o Apndice e Jones (2005).

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Os sistemas partidrios institucionalizados tendem a ser programticos. Em outras palavras: eles concorrem e obtm apoio com base nas diferenas de suas orientaes e conquistas de poltica. Mas os partidos institucionalizados partidos com bases de apoio poltico relativamente durveis tambm podem ser clientelistas. Em tais casos, eles concorrem ao apoio e o obtm com base na distribuio de benefcios seletivos a eleitores (como cargos do setor pblico, contratos governamentais, dinheiro ou alimentos) e so julgados pelos eleitores, principalmente, de acordo com sua capacidade de proporcionar esses benefcios. Os partidos institucionalizados e programticos costumam melhorar a prestao de contas democrtica, ao aumentar a capacidade dos cidados de selecionar os partidos e candidatos que mais coincidam com suas preferncias em matria de polticas. Os incentivos devem tambm ser mais vigorosos em relao a investimentos em bens pblicos, como educao e servios de utilidade pblica eficientes, e a reformas de polticas que visem a promoo de interesses pblicos mais amplos. Ao contrrio, a elaborao de polticas em sistemas clientelistas tende a restringir-se devido necessidade de se manter o sistema clientelista de apoio dos partidos. Os gastos governamentais direcionados para obras pblicas tendem a ser favorecidos em detrimento de investimentos em bens pblicos mais abrangentes. A implementao de reformas de polticas que talvez abalem os pilares do sistema clientelista pode requerer pagamentos complementares de vulto a clientes que foram favorecidos pelo partido no passado. Para medir a amplitude e as dimenses da institucionalizao do sistema partidrio, este estudo usou um ndice agregado de institucionalizao desse sistema criado por Mark Jones.10

34

CAPTULO 3

80

Uruguai Repblica Dominicana 70 Panam Honduras Mxico Nicargua El Salvador Chile

60

Paraguai Costa Argentina Rica Colmbia Brasil Bolvia Venezuela Peru Equador

50 Guatemala

40 0 1 2 3 4 5 6 7 8 ndice de partidos programticos (escala de 0 a 8)

Fonte: Jones (2005).

Fragmentao dos sistemas partidrios, contingentes presidenciais e disciplina partidria


Vrias outras caractersticas do sistema partidrio que interagem entre si tambm exercem significativa influncia sobre a interao entre os poderes Executivo e Legislativo. Trata-se do nvel de fragmentao legislativa, do tamanho do contingente legislativo do presidente e do grau de disciplina partidria (isto , em que medida os membros do partido do presidente na legislatura respondem s determinaes da liderana do partido e/ou do presidente). A fragmentao do sistema partidrio e o tamanho do contingente legislativo do presidente, por sua vez, so influenciados por caractersticas do sistema eleitoral. Os sistemas eleitorais proporcionais, em que vrios membros do Congresso so eleitos por distrito eleitoral, d mais incentivos aos sistemas partidrios fragmentados do que os sistemas de maioria simples ou relativa, em que somente um legislador eleito por distrito. Entre os sistemas proporcionais, a fragmentao maior do sistema partidrio mais provvel em sistemas com distritos maiores (ou seja, mais legisladores eleitos por distrito) e naqueles que tm frmulas mais eqitativas para traduzir a proporo de votos dos partidos em parcelas de cadeiras legislativas.

14

As pontuaes da Nicargua nos dois ndices podem induzir a erro. O sistema bipartidrio que faz com que a Nicargua parea institucionalizada , em parte, fruto da legislao promovida pelos lderes dos dois principais partidos no sentido de restringir a capacidade de outros partidos de registrar-se legalmente e concorrer de forma efetiva. Ademais, embora os partidos difiram na orientao ideolgica, sua conduta de fato aparenta ser mais clientelista do que programtica.

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A Figura 3.1 dispe os pases de acordo com a pontuao nos dois ndices agregados. De acordo com esses indicadores, os partidos so relativamente institucionalizados e programticos no Uruguai, na Nicargua, em El Salvador e no Chile.14 Esses ndices indicam fraca institucionalizao e menos programatismo na Guatemala, no Equador e no Peru. A Figura 3.2 mostra o pronunciado contraste entre a Argentina e o Chile no grau de programatismo dos partidos, conforme a mensurao de um componente desse ndice: a percepo dos legisladores quanto s diferenas entre os partidos na escala ideolgica esquerdadireita.

FIGURA 3.1 Comparao dos sistemas partidrios na

Amrica Latina: grau de institucionalizao vs. carter programtico

ndice de institucionalizao do sistema partidrio (escala de 0 a 100)

Partidos polticos, legislaturas e presidentes


FIGURA 3.2 Autoposicionamento ideolgico dos legisladores a. Argentina
30 25

35

b. Chile

25

20

20

15

15

10

10

5 5

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Posio na escala esquerda-direita (1 = esquerda, 10 = direita)

Posio na escala esquerda-direita (1 = esquerda, 10 = direita)

Partido Justicialista Unin Cvica Radical

Frepaso Partidos provinciais

Concertacin

Alianza

Fonte: PELA (2005).

Outros aspectos do sistema eleitoral tambm tm relevncia. A realizao de eleies legislativas juntamente com as eleies presidenciais favorece uma maior concentrao de votos e cadeiras legislativas no partido do presidente do que quando tais eleies so realizadas separadamente, ou quando as eleies legislativas so realizadas no meio do mandato presidencial. O sistema usado para a eleio do presidente tambm pode ter efeitos indiretos sobre a fragmentao do sistema partidrio. Os sistemas de eleio em dois turnos15 tendem a desestimular a formao de alianas interpartidrias e favorecem a proliferao de partidos, ao passo que os sistemas de maioria simples tendem a encorajar a concentrao de votos em menos partidos. A parcela de cadeiras controladas pelo partido governista, o grau de fragmentao do sistema partidrio e a coeso dos partidos governistas tm um importante impacto sobre a capacidade do Poder Executivo de levar a cabo seu programa de governo. Influenciam tambm a natureza do jogo de negociao e os tipos e pontos de intercmbio empreendidos pelo Executivo para angariar o apoio do Legislativo. Por exemplo, se o presidente controla a maioria das cadeiras na legislatura e capaz de impor disciplina a esse contingente, tem mais chances de optar por governar por meio de leis aprovadas pela legislatura e usar alavancas partidrias de influncia para manter o apoio. Porm, se o contingente legislativo do presidente for relativamente pequeno e o sistema partidrio for fragmentado, o Po-

15 Nesses sistemas, para que o candidato vena no primeiro turno, preciso que ele obtenha a maioria do total de votos vlidos (50% mais um). Se nenhum candidato ganhar a maioria, os dois candidatos com o maior nmero de votos no primeiro turno enfrentam-se em um segundo turno.

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Nmero de legisladores

Nmero de legisladores

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CAPTULO 3

16 17 18

Cox e Morgenstern (2002). Cox e McCubbins (2001).

O objetivo desse ndice medir o nmero de partidos de modo a identificar os efeitos do sistema partidrio sobre o verdadeiro funcionamento do sistema poltico. Por exemplo, se trs partidos obtm uma parcela quase igual das cadeiras da legislatura, ento o valor do ndice de aproximadamente 3. Porm, se dois dos partidos receberem 45% das vagas e o terceiro ficar com 10%, ento o valor do ndice de 2,4. O valor do ndice mais baixo porque o sistema teria mais em comum com um sistema bipartidrio, em termos de funcionamento. Ver o Apndice e Jones (2005) para mais detalhes sobre a elaborao desse ndice. No Chile, as alianas eleitorais estveis instaladas desde 1989 so consideradas partidos.

19

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der Executivo precisar montar algum tipo de coalizo legislativa. Esses acordos podem variar de coalizes de razovel estabilidade entre os partidos at coalizes instveis de partidos ou mesmo de legisladores individuais. Nesse caso, possvel que o presidente precise de um repertrio mais amplo de estmulos, at mesmo oferecendo cargos de alto escalo ou outros cargos no governo, fazendo concesses de polticas ou prometendo tratamento preferencial na alocao de recursos e contratos pblicos. Se o presidente achar que a conquista do apoio do Legislativo ser problemtica (em funo da impossibilidade de formao de coalizes estveis) ou excessivamente custosa (em termos da plataforma de polticas do presidente ou dos recursos pblicos), ento poder optar por fazer um governo unilateral por meio de seus poderes legislativos constitucionais (poder de legislar por decreto ou de definir a agenda), ou de poderes paraconstitucionais (como o poder discricionrio de mudar a alocao de verbas dentro do oramento ou de usar de forma ampla a autoridade de regulamentao unilateral).16 Maiorias governamentais consistentes e partidos disciplinados tendem a promover a adaptabilidade das polticas. Embora tal cenrio possa incentivar a capacidade de deciso do governo,17 na ausncia de controles eficientes do Executivo os resultados das polticas podem no estar orientados para o interesse pblico. Ademais, o resultado pode ser a volatilidade das polticas se a tendncia for a alternncia de poder entre partidos disciplinados e ideologicamente polarizados. Por outro lado, a fragmentao do sistema partidrio, sobretudo quando muito elevada e combinada polarizao, pode complicar as relaes entre os poderes Executivo e Legislativo, dificultando assim a obteno de apoio estvel para a agenda do Poder Executivo. Isso pode levar a um impasse ou induzir o presidente a adotar estratgias unilaterais que podem ameaar a durabilidade das instituies democrticas. O nvel de fragmentao da legislatura tem influncia direta sobre o tamanho do contingente legislativo do presidente. Afeta tambm o nmero de parceiros com os quais o presidente precisa formar algum tipo de coalizo legislativa ou alianas pontuais estruturais especficas de determinadas disposies da legislao para implementar sua plataforma de governo. O nvel de fragmentao legislativa na Cmara baixa (ou Assemblia Nacional) medido no Quadro 3.1, por meio de um ndice do nmero efetivo de partidos com base nas duas eleies legislativas mais recentes em cada pas.18 Brasil, Equador e Bolvia situam-se no extremo da fragmentao, com uma infinidade de partidos polticos que conquistam vagas legislativas. Em contrapartida, a poltica no Chile, em Honduras e na Nicargua tende a ser dominada por dois partidos polticos.19 O Quadro 3.1 tambm mostra a porcentagem mdia de vagas ocupadas pelo partido do presidente na Cmara baixa (ou Assemblia Nacional) nas duas eleies legislativas mais re-

Partidos polticos, legislaturas e presidentes

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Quadro 3.1 Fragmentao do sistema partidrio e contingente legislativo do presidente (mdia das duas eleies legislativas mais recentes)
Nmero efetivo de partidos legislativos Contingente do partido do presidente na Cmara baixa ou Assemblia Nacional (porcentagem) Proporcionalidade da configurao do sistema eleitoral

Pas

Brasil Equador Bolvia Colmbia Venezuela Peru El Salvador Guatemala Argentina Costa Rica Panam Mxico Uruguai Paraguai Repblica Dominicana Nicargua Honduras Chile

7,81 6,71 5,21 5,00 4,75 4,24 3,50 3,46 3,18 3,12 3,09 2,79 2,73 2,73 2,52 2,39 2,30 2,02

19 25 27 20 34 41 34 43 48 40 39 37 43 51 41 54 50 55

4,90 3,23 4,44 3,14 3,32 3,12 3,16 3,11 3,21 3,62 1,97 2,50 5,00 3,06 3,77 3,15 3,47 2,00

Nota: Para calcular o ndice do nmero efetivo de partidos legislativos, toma-se o inverso da soma dos quadrados das parcelas de cadeiras de todos os partidos (Laakso e Taagepera, 1979). O ndice da proporcionalidade da configurao do sistema eleitoral varia de 1 a 5, onde 1 = sistema majoritrio (magnitude mdia dos distritos [ADM] = 1); 2 = proporcionalidade baixa (ADM = 24); 3 = proporcionalidade moderada (ADM = 410); 4 = proporcionalidade alta (ADM = 1020) e 5 = proporcionalidade muito alta (20distrito nacional). Fontes: Jones (2005) e clculos dos autores.

centes, bem como um ndice da proporcionalidade da configurao do sistema eleitoral. Em diversos pases, inclusive Chile, Nicargua, Paraguai (Cmara baixa) e Honduras, o partido do presidente goza, geralmente, da maioria das vagas legislativas. Em outros, inclusive Argentina e Uruguai, o contingente do presidente, embora no atingindo a maioria, tem sido razoavelmente elevado (acima de 40%). Em diversos pases, contudo, o tamanho do contingente legislativo do presidente tem sido muito reduzido, inclusive no Brasil, na Colmbia, no Equador e na Bolvia. O Quadro 3.1 mostra que h certa correlao entre a fragmentao do sistema partidrio e a proporcionalidade do sistema eleitoral, mas essa correlao imperfeita. provvel que isso se deva ao fato de que a estrutura dos sistemas partidrios tambm afetada por fa-

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CAPTULO 3

20 21

Ver Foweraker (1998) e Cheibub, Przeworski e Saiegh (2004), por exemplo.

Ver Chasquetti (2004). A formao de coalizes estveis pode complicar-se quando sistemas partidrios fragmentados so combinados com elevados nveis de polarizao ideolgica. difcil, porm, determinar o limite exato em que isso passa a constituir um problema. Como se afirmou acima, certo grau de diferena programtica entre os partidos pode ser benfico para a governabilidade democrtica efetiva.
22 Os perodos presidenciais-congressionais mudam quando o presidente muda (por fora de eleies, renncia, impeachment ou golpe) e quando um novo Congresso eleito no meio do mandato presidencial. Houve 95 perodos presidenciais-congressionais entre 1990 e 2004 nos 18 pases da Amrica Latina. 23

A quase maioria definida como o caso em que o presidente possui mais de 45% das vagas nas duas casas do Congresso (ou Assemblia Nacional).

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tores histricos de longo prazo, bem como a proeminncia de clivagens socioeconmicas, tnicas e geogrficas. H um debate considervel na bibliografia acadmica no que tange s conseqncias para a governabilidade em geral, e para a formulao de polticas em particular, quando o contingente legislativo do presidente no alcana maioria.20 Alguns observadores consideram que os contingentes presidenciais pequenos (sobretudo os contingentes em torno de at 33%) so problemticos para a governabilidade democrtica, mas outros discordam. Entretanto, h um consenso maior de que, nos casos em que o partido do presidente no obtm maioria das cadeiras na legislatura (ou sequer se aproxima da maioria, com pelo menos 45% das vagas), ele precisa formar algum tipo de coalizo legislativa para poder governar de forma eficaz. Quando no se formam e se mantm coalizes, tendem a surgir problemas de governabilidade.21 A crescente fragmentao dos sistemas partidrios e a a diminuio da probabilidade de maiorias com partido nico indicam que a viabilidade dos governos est cada vez mais condicionada articulao de alguma forma de governo de coalizo. A formao de um governo de maioria estvel, com base em um partido nico ou em uma coalizo de partidos, tende a ser um fator fundamental na determinao da possibilidade de acordos intertemporais entre atores polticos e na adaptao e na estabilidade das polticas, ao longo do tempo, bem como na eficcia de sua implementao. De 1990 a 2004, em uma amostra de 18 pases latino-americanos, somente 20% dos perodos presidenciais-congressionais22 caracterizaram-se por maiorias de partido nico ou 36%, se forem considerados os casos em que o governo da situao chegava a ter quase maioria.23 Durante o perodo, as maiorias de partido nico (ou quase maiorias) eram comuns em pases como Argentina, Costa Rica, Honduras e Mxico. Governos de coalizo estveis, ou ao menos relativamente estveis, eram comuns no Brasil, no Chile e no Uruguai, entre outros. Em contraste, os governos minoritrios eram bastante comuns no Equador e na Guatemala (Quadro 3.2). Mas demasiadamente simplista concentrar-se somente na parcela de vagas controladas pelo partido da situao ou por uma coalizo, visto que o grau de atuao dos partidos como um bloco coeso na legislatura varia consideravelmente de um pas para outro, e at de um partido para outro no mesmo sistema partidrio. A capacidade do presidente (e da liderana central do partido) de impor disciplina aos escales do seu partido na legislatura tem um importante efeito sobre o xito na promoo de suas plataformas legislativas. O grau com que os legisladores respondem aos lderes do partido nacional influenciado por incentivos fornecidos pelo sistema eleitoral e pelo processo de indicao de candida-

Partidos polticos, legislaturas e presidentes

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Quadro 3.2 Tipos de governo na Amrica Latina, 1990-2004


Maioria ou quase maioria Minoria

Partido nico

Argentina (1990-) Colmbia (1990-98) Costa Rica (1990-2002) Rep. Dominicana (2000-2004) Guatemala (1996-2004) Honduras (1990-) Mxico (1990-2000) Peru (1993-2000) Venezuela (1989-93; 2000-)

Costa Rica (2002-) Rep. Dominicana (1990-96; 1998-2000; 2004-) El Salvador (1990-) Paraguai (1990-94; 1997-) Peru (1990-92; 2001-) Venezuela (1993-99)

Coalizo

Bolvia (1989-97) Brasil (1993-) Chile (1990-) Colmbia (2002-) Rep. Dominicana (1996-98) El Salvador (1994-97) Panam (1989-99) Uruguai (1990-)

Bolvia (1997-) Brasil (1990-92) Colmbia (1998-2002) Equador (1990-) Guatemala (1990-96; 2004-) Mxico (2000-) Panam (1999-)

Nota: Os governos so contados como coalizo de maioria se a coalizo se mantiver por mais de metade do mandato presidencial. Do contrrio, esses governos so categorizados como coalizes de minoria. Fontes: Martnez-Gallardo (2005b) e clculos baseados em dados de Payne et al. (2002).

tos, bem como por outras formas de recompensa e castigo que podem ser utilizadas pelos lderes partidrios ou pelo presidente. Este estudo usa um ndice de centralizao partidria para capturar o grau de resposta dos legisladores em relao aos lderes nacionais do partido (Figura 3.3).24 O ndice concentra-se primordialmente nas fontes de alavancagem disposio dos lderes do partido provenientes do sistema eleitoral. Mas h outros incentivos, como o controle de lderes quanto nomeao de legisladores para vagas em comits e o controle da agenda legislativa. O primeiro componente do ndice focaliza o grau em que os lderes nacionais do partido ou candidatos especficos so responsveis pela determinao de quem pode se apreentar como candidato e sua posio na lista eleitoral. Quando os lderes nacionais do partido possuem amplo poder de determinao da candidatura de legisladores a reeleio e de sua posio na lista do partido, os legisladores tm mais incentivos para alinhar-se orientao do partido na legislatura.

24

O ndice foi elaborado por Mark Jones. Para mais detalhes, ver Jones (2005).

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CAPTULO 3

A nacionalizao dos partidos e do sistema partidrio


Uma ltima caracterstica dos sistemas partidrios que pode afetar o funcionamento da democracia e dos resultados das polticas o seu grau de nacionalizao. O sistema partidrio nacionalizado pressupe que os partidos, em termos gerais, tm abrangncia nacional e tendem a expressar-se e agir com uma orientao nacional comum, em vez de se dividir segundo questes regionais ou subnacionais e concentrar-se nelas. Em sistemas partidrios altamente nacionalizados, as questes nacionais costumam ser primordiais para a carreira dos legisladores. O Executivo pode ter maior capacidade de forjar coalizes legislativas centradas em questes de cunho nacional, dada a necessidade de negociar com apenas alguns poucos lderes partidrios nacionais. Em condies de nacionalizao partidria baixa, a liderana central do partido ter menos condies de falar em nome do partido como um todo e de prestar apoio legislativo.

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A segunda dimenso do ndice concentra-se em traos esBolvia Guatemala senciais do sistema eleitoral, inNicargua clusive a dimenso territorial dos Honduras distritos eleitorais (nacional, reCosta Rica Peru gional, membro nico ou uma Panam combinao dos anteriores) e a El Salvador Equador possibilidade de os eleitores escoVenezuela lherem entre candidatos indiviParaguai Uruguai duais, em vez de se restringirem a Mxico listas pr-selecionadas do partiColmbia Repblica Dominicana do. A centralizao maior Chile quando os legisladores so eleiBrasil Argentina tos em um distrito nacional nico ou em grandes distritos com 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 listas partidrias fechadas. Nota: O ndice uma soma simples de seis componentes individuais. O intervalo Outros quatro fatores que terico do ndice vai de 6 a 18. afetam o grau de centralizao Fonte: Jones (2005). do partido so incorporados ao ndice: a coincidncia entre as eleies presidenciais e legislativas, o grau de autonomia das autoridades subnacionais (em particular os governadores), o nvel de democracia interna dos partidos e a existncia de eleies primrias para a seleo dos candidatos presidncia. Os partidos so mais centralizados e os lderes nacionais dos partidos so mais poderosos quando as eleies coincidem; quando os governadores no esto concorrendo com os lderes nacionais do partido pelo controle dos legisladores; e quando o poder dos lderes nacionais de nomear candidatos no diludo pelas primrias ou outras formas de democracia intrapartidria. Os valores do ndice de centralizao partidria relativos a diversos pases latinoamericanos aparecem na Figura 3.3. De acordo com o ndice, seria de esperar que os presidentes tivessem maior influncia sobre os legisladores dos prprios partidos na Bolvia, na Guatemala, na Nicargua, em Honduras e na Costa Rica. O presidente no deve esperar contar com legisladores muito disciplinados no Brasil e na Argentina. Nestes, era de esperar a formao de coalizes, principalmente por meio da negociao com lderes regionais, ou de faces dos partidos polticos ou com legisladores individuais.

FIGURA 3.3 ndice de centralizao partidria (2005)

Partidos polticos, legislaturas e presidentes

41

As legislaturas26
As legislaturas so instituies imprescindveis para o efetivo funcionamento de um sistema democrtico e do processo de formulao de polticas. Espera-se que as legislaturas representem as necessidades e aspiraes dos cidados na preparao de polticas, que identifiquem problemas e formulem e aprovem leis para a sua soluo, e que fiscalizem a execuo das polticas mediante monitoramento, exame e investigao das atividades governamentais, de modo a assegurar sua transparncia, eficincia e concordncia com as leis e regulamentos existentes.

As legislaturas da regio

no existem apenas para

aprovar automaticamente as decises do Poder Executivo.

25 Essa medida no permite a avaliao correta da nacionalizao do sistema partidrio se os diretrios regionais dos partidos apresentarem diferenas de orientao programtica ou de bases de apoio. 26

Esta seo se baseia amplamente em Saiegh (2005).

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FIGURA 3.4 ndice de nacionalizao do sistema Diferenas no nvel de napartidrio (com base em dados das cionalizao tambm podem ter eleies mais prximas de 2002) conseqncias sobre as polticas pblicas. Quando a base de apoio Honduras Chile de um partido relativamente Uruguai constante nas unidades geogrNicargua ficas, haver mais chances de Costa Rica Repblica Dominicana que todas as unidades recebam El Salvador tratamento igual com respeito a Panam decises relativas a questes Mxico Guatemala como transferncias a unidades Equador subnacionais, reforma adminisParaguai trativa, investimentos pblicos Bolvia Brasil e subsdios. Em contrapartida, Venezuela quando seu apoio apresenta Argentina grande variao de uma unidade Peru geogrfica para outra, maior a 0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0 probabilidade de que suas deFonte: Jones (2005). cises baseiem-se no nvel de apoio eleitoral que recebe em determinadas unidades geogrficas. Com um sistema partidrio nacionalizado, a formulao de polticas pblicas tende a ser mais orientada para o bem comum nacional. Uma abordagem parcial para avaliar o grau de nacionalizao dos sistemas partidrios o exame da distribuio do voto popular dos partidos em diversas jurisdies territoriais do pas.25 A Figura 3.4 mostra as pontuaes em um ndice de nacionalizao do sistema partidrio para pases latino-americanos formulado com base nos votos das eleies da Cmara, realizadas prximo a 2002. Com base nessa medida, tem-se a impresso de que os partidos seriam mais nacionalizados em Honduras, Chile, Uruguai e Nicargua, e menos nacionalizados no Peru, na Argentina, na Venezuela e no Brasil.

42

CAPTULO 3

27 28

Morgenstern (2002).

Uma legislatura marginal pode ser a contraparte de um presidente ou chefe do Poder Executivo dominante, ou ver-se em uma situao em que as polticas so formuladas mediante a discusso entre o Executivo e os legisladores do partido da situao, sem que a legislatura como um todo participe com um papel significativo.

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O alcance e a natureza do papel desempenhado pelas legislaturas no processo de formulao de polticas variam de forma expressiva de pas para pas. No extremo mais proativo e construtivo do espectro, legislaturas como o Congresso dos Estados Unidos, so capazes de formular propostas legislativas prprias e assim participar, com o Poder Executivo da conduo do programa de governo. Tendo em vista seus recursos para a formulao de polticas, essas legislaturas tambm costumam ser ativas e eficientes na fiscalizao da implementao das polticas.27 No outro extremo, as legislaturas podem ser atores puramente marginais, atuando como aprovadores automticos das propostas legislativas do Executivo, com pouca capacidade ou disposio para controlar a conduta do governo.28 Entre esses dois extremos, h uma ampla rea em que as legislaturas podem manifestar diferentes graus de atividade, seja pela mera obstruo de boa parte do que o Executivo prope, seja pela reformulao e/ou emenda a suas iniciativas. Entre essas legislaturas, pode haver tambm considervel variao na intensidade e na eficincia com que desempenham a funo de fiscalizao. A atuao da legislatura quanto s funes de elaborao de polticas pode surtir um importante efeito sobre a natureza dos resultados das polticas. Se a legislatura for um ator marginal, o Poder Executivo ter total liberdade para sancionar as mudanas que julgar necessrias. Mas a falta de deliberao do Poder Legislativo durante a formulao das polticas e a debilidade da fiscalizao podem indicar que as polticas adotadas so mal concebidas em termos tcnicos, mal ajustadas s necessidades reais ou reivindicaes dos interesses organizados e da sociedade, carecendo, assim, de consenso e, portanto, politicamente insustentveis, e/ou de execuo ineficiente ou injusta. Por outro lado, as legislaturas com participao mais intensa na elaborao de polticas de modo construtivo podem contribuir para a adoo de polticas mais sustentveis, j que so embasadas por um consenso social e poltico mais amplo e fiscalizadas mais de perto em termos tcnicos. Ademais, em uma legislatura construtiva, a superviso efetiva da execuo das polticas deve aumentar a probabilidade de as polticas cumprirem os objetivos pretendidos, em vez de serem conduzidas de modo a beneficiar determinados indivduos, grupos ou setores. No entanto, as legislaturas com capacidade limitada de desempenhar um papel construtivo na formulao de polticas podem ser importantes atores no sentido de obstruir ou vetar muitas das propostas do Executivo. Tais legislaturas apresentam vrios dos traos negativos em potencial das legislaturas mais marginais, no que tange elaborao de polticas, e podem tambm impedir o Poder Executivo de levar adiante uma agenda positiva de reforma poltica. Tendo em vista sua capacidade limitada, tambm improvvel que essas legislaturas desempenhem um papel efetivo na fiscalizao da execuo das polticas. Tendo como pano de fundo o histrico de regimes ditatoriais e o presidencialismo da regio, os estudiosos costumavam considerar as legislaturas dos pases latino-americanos, em grande medida, irrelevantes ao longo de boa parte do sculo XX e indignas de ser estudadas. Algumas experincias notrias nas ltimas dcadas, como o fechamento da legislatura pelo Presidente Fujimori, no Peru, e o freqente recurso do Presidente Menem, na Argentina, ao poder de governar por decreto continuaram a reforar a viso generalizada de que as legislaturas latino-americanas no raro abdicam (ou so foradas a abdicar) de suas prerrogativas constitucionais em favor do Executivo. Contudo, recentes estudos sugerem que, em-

Partidos polticos, legislaturas e presidentes

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bora as legislaturas da regio, em geral, possam no ter forte Quadro 3.3 xito dos executivos em envolvimento na formulao e obter aprovao para suas propostas defesa de reformas de polticas, legislativas elas so, no obstante, relevanndice de xito legislativo tes para os resultados das polPas (porcentagem) ticas. As legislaturas de alguns pases tm uma participao Mxico (1982-99) 96 ativa na formulao de polticas Paraguai (1990-99) 83 pelo poder de veto direto, poHonduras (1990-96) 79 dendo bloquear leis propostas Brasil (1986-98) 72 pelo Poder Executivo. Outras, Chile (1990-2000) 69 porm, participam da negociaVenezuela (1959-88) 68 o de polticas nos bastidores Peru (2001-2004) 65 com o Executivo, seja emenArgentina (1983-2000) 64 dando ou reformulando as iniUruguai (1985-2000) 57 ciativas legislativas do ExeColmbia (1995-99) 51 cutivo. Peru (1996-99) 50 O fato de as legislaturas da Equador (1979-96) 42 regio no existirem apenas Costa Rica (1986-98) 41 para aprovar automaticamente as decises do Executivo fica Fonte: Saiegh (2005). evidente em dados sobre as taxas de sucesso das iniciativas legislativas do Executivo. Como indica o Quadro 3.3, o ndice de aprovao das iniciativas do Poder Executivo varia de um nvel baixo de 41% na Costa Rica, no perodo de 1986 a 1998, at 96% no Mxico, no perodo de 1982 a 1999.29 Mas esses indicadores aproximados tm valor limitado na avaliao da plena influncia da legislatura sobre a formulao de polticas. Alm de propor ou destruir legislaes, as legislaturas podem aprovar projetos de lei com grande quantidade de emendas. Tambm podem exercer influncia, fora da arena legislativa formal, por meio de negociaes bilaterais entre os lderes legislativos e os representantes do Executivo quanto a que projetos de lei so apresentados e forma que essa legislao assume. Alm do mais, para no ter que enfrentar a humilhao de uma derrota legislativa, o Poder Executivo pode antecipar a reao da legislatura pela forma com que elabora as propostas de polticas.30 Assim, a tarefa de analisar a funo de elaborao de polticas da legislatura, em qualquer pas, bastante difcil e exige o estudo detalhado de casos especficos. O carter do papel desempenhado pelas legislaturas tende a influenciar a opinio que os cidados tm a seu respeito. Paralelamente a isso, a probabilidade de investimentos no desenvolvimento de capacidades do Congresso depende do nvel de confiana dos cidados. Ademais, nos casos em que o Congresso goza de baixa credibilidade, ele pode ser menos eficiente na representao dos interesses da sociedade, proporcionando ao Poder Executivo maiores incentivos para que procure contornar ou minimizar o papel da legislatura no processo de formulao de polticas.
29 30

Saiegh (2005). Morgenstern (2002).

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44

CAPTULO 3

Quadro 3.4 Confiana no Congresso


Confiana no Congresso, 2004 (porcentagem)

Pas

Chile Brasil Uruguai Colmbia Honduras Costa Rica Paraguai El Salvador Repblica Dominicana Mxico Panam Guatemala Bolvia Peru Equador Argentina Nicargua Venezuela

36,0 24,9 38,2 20,3 30,8 29,9 25,0 27,7 n.a. 27,4 22,5 19,9 19,9 22,1 13,3 20,5 23,1 27,8

29,7 34,8 30,0 24,4 31,1 35,3 19,5 21,8 43,6 23,1 24,8 19,2 15,5 14,5 8,3 20,7 16,1 30,6

3,7 3,1 2,7 2,7 2,6 2,2 2,2 2,1 2,0 2,0 1,8 1,8 1,8 1,7 1,7 1,6 1,6 1,4

n.a.: no se aplica. Como a Repblica Dominicana somente foi includa na pesquisa de 2004, no h uma mdia.

Nota: A primeira e segunda colunas mostram a porcentagem mdia de consultados de 1996 a 2004 e a porcentagem de consultados em 2004, respectivamente, na pesquisa do Latinobarmetro, que declararam ter bastante ou um pouco de confiana no Congresso. A terceira coluna a pontuao mdia dada pelos executivos do setor privado na pesquisa do Frum Econmico Mundial de 2004-2005 pergunta Quo efetivo o Parlamento/Congresso do seu pas como uma instituio legisladora e fiscalizadora? Fontes: Latinobarmetro (1996-2004) e Frum Econmico Mundial (2005).

Conforme observado no Quadro 3.4, nem a populao em geral e nem os executivos de empresas internacionais demonstram um alto grau de confiana no Congresso da maioria dos pases da regio. Segundo o Latinobarmetro, em mdia, nos ltimos dez anos, a populao em geral tem a opinio mais favorvel do Congresso no Uruguai, no Chile, em Honduras e na Costa Rica, e a menos favorvel no Equador, na Bolvia e na Guatemala. Em comparao, as pontuaes mdias atribudas por executivos de empresas, segundo dados do Frum Econmico Mundial, atingem os valores mais altos no Chile e no Brasil e os mais baixos na Venezuela, na Nicargua e na Argentina. As diferenas mais expressivas de opinio da populao em geral e dos executivos de empresas referem-se Venezuela e Repblica Dominicana, onde, em cada caso, a populao possui opinio comparativamente mais favorvel do que a dos executivos.

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Confiana no Congresso, mdia, 1996-2004 (porcentagem)

Efetividade dos rgos legisladores, 2004-2005 (1 = muito pouco efetivo; 7 = muito efetivo)

Partidos polticos, legislaturas e presidentes

45

Fatores que influenciam o papel da legislatura na formulao de polticas

Macroestrutura da legislatura
Uma primeira caracterstica que pode afetar a funo exercida pela legislatura na formulao de polticas a sua estrutura unicameral ou bicameral. Nove pases da regio (Argentina, Brasil, Bolvia, Chile, Colmbia, Mxico, Paraguai, Repblica Dominicana e Uruguai) possuem legislaturas bicamerais. Dependendo de fatores como o modo de eleio dos membros das duas casas e do equilbrio de Poder Legislativo entre as duas casas, a legislatura bicameral pode ser um ponto de veto distinto no processo de formulao de polticas e tambm afetar o alcance da representao dos interesses territoriais. Por exemplo, com o Senado eleito em um nico distrito nacional ao mesmo tempo em que o presidente, e em uma eleio nica (como no Uruguai), menor a probabilidade de que o Senado aja como um ponto de veto adicional e o modo de representao dos interesses territoriais no alterado drasticamente. Porm, quando os senadores so escolhidos em eleies distintas da eleio do presidente, com base nos distritos provinciais (como na Argentina), e a representao no est vinculada populao, maior a possibilidade de que o Senado se torne um ponto de veto distinto e acentue a abrangncia da representao dos interesses regionais na formulao de polticas. Dadas a complexidade que a considerao do Senado acrescenta e a relativa ausncia de informaes comparativas, a anlise a seguir concentra-se, sobretudo, na Cmara dos Deputados, ou Assemblia Nacional, no caso dos Congressos unicamerais.

Poderes constitucionais
Muito embora todos os pases latino-americanos hispanofalantes e lusofalantes estudados neste relatrio tenham adotado um sistema de governo presidencialista bsico semelhante ao dos Estados Unidos, existem considerveis diferenas com respeito aos poderes relativos que a constituio confere ao Executivo e ao Legislativo. Diversos pases do Caribe, mais o Suriname e a Guiana, por outro lado, adotam sistemas parlamentares ou semipresidencialistas, que implicam diferenas na natureza da relao entre os poderes Executivo e Legislativo e na funo esperada das legislaturas no processo de formulao de polticas. O Boxe 3.1 destaca algumas dessas diferenas com uma exposio do caso da Jamaica. Duas caractersticas fundamentais dos sistemas presidencialistas diferenciam-nos dos sistemas parlamentaristas: o chefe de Estado eleito separadamente do Congresso e os mandatos do presidente e do Congresso so fixos. Em relao a estes aspectos essenciais, o nico desvio digno de nota nesse grupo de pases a Bolvia, cujo Congresso incumbido de escolher entre os dois principais votados na disputa presidencial se nenhum candidato obtiver maioria absoluta no primeiro turno.

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A funo da legislatura no processo de formulao de polticas determinada por uma srie de fatores, inclusive a amplitude de seus poderes constitucionais em relao ao Executivo; o equilbrio das foras partidrias nos poderes Executivo e Legislativo; a estrutura, a organizao, os procedimentos e os recursos tcnicos da legislatura; e as metas de seus membros, derivadas de incentivos eleitorais e partidrios.

46

CAPTULO 3

Boxe 3.1 O processo de formulao de polticas em um sistema parlamentar: O caso da Jamaica*

O sistema parlamentar da Jamaica baseia-se no modelo britnico de Westminster e possui em comum com ele vrias caractersticas fundamentais. O eleitorado escolhe 60 representantes para a Cmara dos Deputados. Existe tambm uma Cmara alta (o Senado), que desempenha funo semelhante tradicionalmente cumprida pela Cmara dos Lordes britnica. O legislador que comanda o apoio majoritrio na Cmara baixa (invariavelmente o lder do partido majoritrio) convidado pelo governador-geral para ser o primeiro-ministro e, por sua vez, indica os ministros do gabinete. O governo responsvel perante a Cmara dos Deputados, que detm o poder de terminar o mandato do governo se houver apoio da maioria para uma moo de no-confiana. As eleies devem ser convocadas a cada cinco anos, mas o perodo fica a critrio do primeiroministro, com a aprovao do governador-geral, que, como a rainha da Gr-Bretanha, atua como chefe de Estado com funo primordialmente cerimonial. O sistema eleitoral de maioria simples, conhecido como first-past-the-post, e a conseqente recorrncia de maiorias de partido nico na Cmara dos Deputados, favorece a concentrao da autoridade decisria no Poder Executivo, como no sistema britnico. Alm de nomear os ministros do gabinete, o primeiro-ministro na verdade nomeia a maioria dos senadores (em termos formais, isso feito pelo governador-geral), bem como representantes para o preenchimento dos altos cargos da burocracia e outros rgos especiais do governo. A estrutura parlamentar do sistema, os amplos poderes de nomeao do primeiro-ministro e o importante papel dos partidos em ajudar os membros do Parlamento a assegurar a reeleio estimulam forte disciplina partidria e um papel limitado para a legislatura na formulao de polticas. A dinmica da concorrncia interpartidria favoreceu a estabilidade poltica, sobretudo a partir de 1990. Desde 1962, dois partidos alternam-se no poder: o Partido Nacional Popular (PNP) e o Partido Trabalhista da Jamaica (JLP). Porm, cada caso de mudana foi seguido ao menos por dois mandatos sucessivos (quatro mandatos sucessivos, para o atual partido da situao). Em decorrncia disso, os ministros e outros funcionrios de alto escalo tendem a permanecer em seus cargos por muito mais tempo do que seus homlogos nos pases latino-americanos. Na dcada de 1990, a moderao do PNP, tradicionalmente mais esquerda, levou a uma convergncia crescente da orientao de poltica dos dois partidos. Seria de esperar que essas caractersticas do processo de formulao de polticas jamaicano favorecessem a capacidade do governo de adotar as mudanas necessrias nas polticas (adaptabilidade das polticas) e, ao mesmo tempo, a estabilidade de polticas de desenvolvimento amplas e a execuo consistente dessas polticas. Alm disso, seria de esperar que a existncia de uma burocracia baseada no mrito e relativamente profissional, bem como de um Judicirio razoavelmente independente, favorecesse o fortalecimento de acordos de poltica de longo prazo e contribusse para a estabilidade e qualidade das polticas pblicas no longo prazo.

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Partidos polticos, legislaturas e presidentes

47

Boxe 3.1

Continuao

Em alguns casos, a capacidade de deciso do governo tem sido bastante evidente, como a resposta crise bancria de 1997 e as decises relativas ao ingresso na Comunidade do Caribe (Caricom). Mas o governo tem sido menos habilidoso na elaborao de reformas de polticas oportunas e adequadas em relao a outros problemas, como os enormes dficit fiscal e dvida pblica, e o ndice de criminalidade crescente. Por exemplo, em relao ao dficit fiscal, os governos conseguiram aumentar as alquotas e melhorar a arrecadao de impostos, mas tiveram menos xito na abolio das isenes fiscais e na reduo da sonegao de impostos das empresas. Somente em tempos recentes reformas para a reduo dos salrios do setor pblico foram implementadas. Os motivos da lentido de adaptao em tais reas so complexos, mas se originam em parte na incapacidade do governo de impor perdas a certos grupos organizados, cujo apoio ou, ao menos, aquiescncia necessrio para implementar as reformas. Subjacentes a essa incapacidade de adotar reformas que atendam ao interesse pblico esto certas limitaes sobre a intensidade e a justia da concorrncia e representao eleitorais, relacionadas ao favorecimento e s prticas clientelistas dos partidos polticos.

* Com base em Meja Acosta (2005).

Quando se observa alm dessas duas caractersticas definidoras, h importantes diferenas de um pas para outro. Os poderes relativos que as constituies atribuem a presidentes e legislaturas so um fator-chave na definio da funo de elaborao de polticas do Congresso. Embora os presidentes tenham o poder de indicar e retirar ministros do alto escalo em todos os pases latino-americanos,31 em alguns casos, como Colmbia, Peru, Uruguai e Venezuela, as legislaturas tambm tm o poder de remov-los por meio de procedimentos de censura. Tendo em vista a dificuldade de se obter a maioria necessria para a censura e a total autoridade do presidente para nomear um sucessor, esse poder no tem sido usado de forma significativa na maioria dos pases. Entretanto, o poder de censura pode ainda atuar como uma restrio autoridade do presidente em controlar a composio de seu gabinete. Alm dos poderes de indicao, as constituies concedem aos presidentes outras ferramentas com as quais podem se inserir na elaborao de polticas. Em termos gerais, quanto mais fortes e diversos esses poderes, mais limitada estar a legislatura para assumir um papel ativo e eficaz na formulao de polticas e no desenvolvimento de suas capacidades.

Uma exceo parcial o Uruguai, onde (como nos Estados Unidos) o presidente precisa da aprovao do Legislativo para as nomeaes ministeriais.

31

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48

CAPTULO 3

32

Ver Mainwaring e Shugart (1997).

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Os poderes do presidente que contribuem para a sua capacidade de alterar unilateralmente o status quo podem ser chamados de poderes proativos32 e so, entre outros, o de emitir decretos, determinar a agenda de discusso no Congresso e executar o oramento. Os poderes reativos, em contraste, permitem ao presidente preservar o status quo contra os esforos da legislatura para mud-lo e incluem o poder de veto parcial ou total e poderes exclusivos para apresentar legislao em determinadas reas de polticas. Em vrios pases, a constituio concede aos presidentes o poder de promulgar nova legislao por decreto, mesmo sem que a legislatura inicialmente delegue essa autoridade. Essa autoridade aplicvel na maioria das reas de polticas na Argentina, no Brasil e na Colmbia, porm restrita a questes econmicas no Equador e questes fiscais no Peru. Muito embora, na maioria dos casos, o Congresso tenha autoridade para anular o decreto, esse poder, mesmo assim, ajuda o presidente a controlar a agenda legislativa e a obter resultados que de outro modo no seriam possveis. Por exemplo, no Brasil o presidente pode legislar por meio de medidas provisrias, que precisam ser ratificadas pelo Congresso dentro de 60 dias para que permaneam em vigor. Se nada feito em relao a uma medida provisria dentro dos primeiros 45 dias, ela automaticamente encaminhada para o topo da agenda legislativa. Se o Congresso no aprova a medida provisria nesse perodo de 60 dias, o presidente pode reedit-la, mas somente uma vez. As constituies tambm concedem a diversos presidentes da regio importantes poderes de definio da agenda de governo. Por exemplo, os presidentes no Brasil, na Colmbia e no Uruguai podem declarar urgente uma proposta instando o Congresso a agir dentro de um prazo definido. No Uruguai, um projeto de lei transforma-se em lei se o Congresso no agir dentro do prazo indicado. Outra forma de poder de definio da agenda, encontrada no Brasil e no Chile, a capacidade do presidente de convocar uma reunio legislativa especial em que somente as iniciativas apresentadas pelo Executivo so permitidas. Em muitos pases, o papel da legislatura com respeito definio de polticas oramentrias limitado pelas restries autoridade da legislatura e por prerrogativas presidenciais especiais. Por exemplo, no Chile o Poder Executivo define os limites de gastos do oramento e detm responsabilidade pela estimativa das receitas. A legislatura no pode aumentar as despesas de nenhuma rubrica oramentria, nem aduzir emendas que aumentem o total de gastos; somente pode reduzir despesas ou rejeit-las. Ademais, se o Congresso deixa de aprovar uma lei oramentria dentro de 60 dias, a proposta original do Executivo converte-se em lei. As constituies de vrios pases da regio tambm propiciam aos presidentes mecanismos para impedir tentativas da legislatura de alterar as polticas de status quo sem o assentimento do presidente. O veto total, pelo qual o presidente pode recusar-se a assinar a totalidade de um projeto de lei aprovado pela legislatura, comum em diversos sistemas presidencialistas, inclusive no dos Estados Unidos. Mas a vrios presidentes latino-americanos tambm concedido o poder de rejeitar elementos especficos de leis aprovadas pela legislatura. Outra forma de poder reativo quando o presidente recebe a autoridade exclusiva de propor uma legislao em certas reas de polticas. Por exemplo, na Colmbia essa restrio imposta legislatura aplica-se estrutura dos ministrios, aos salrios dos servidores pblicos, taxa de cmbio, ao comrcio exterior e s tarifas e dvida interna, entre outras reas. Os monoplios legislativos presidenciais (isto , reas de iniciativa exclusiva) tambm so razoavelmente amplos no Brasil e no Chile.

Partidos polticos, legislaturas e presidentes

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Quadro 3.5 Poderes legislativos dos presidentes na Amrica Latina

Pas

Poderes Subtotal Subtotal Para Executar de pode- Veto a legislade podeemitir o ora- res proa- projetos Veto Iniciativa res rea- Poder de tivos plebiscito geraisb de lei parcial exclusiva tivosb decretosa mento tivosb

Chile Brasil Equador Colmbia Peru Argentina Panam Uruguai El Salvador Venezuela Guatemala Repblica Dominicana Honduras Mxico Bolvia Costa Rica Paraguai Nicargua

0,33 1,00 0,33 0,67 0,67 0,33 0,17 0,17 0,00 0,33 0,33 0,00 0,33 0,17 0,00 0,00 0,00 0,00

0,73 0,91 0,73 0,64 0,73 0,45 0,55 0,64 0,82 0,64 0,18 0,64 0,36 0.36 0.27 0.64 0.64 0.73

0,50 0,96 0,50 0,6 0,70 0,38 0,33 0,37 0,35 0,46 0,27 0,27 0,34 0,25 0,12 0,27 0,27 0,31

0,85 0,15 1,00 0,31 0,15 0,85 0,77 0,54 0,77 0,08 0,77 0,92 0,77 0,92 0,85 0,77 0,23 0,15

0,85 0,15 0,69 0,31 0,15 0,85 0,77 0,54 0,00 0,08 0,00 0,15 0,00 0,00 0,00 0,00 0,23 0,15

0,67 0,67 0,33 0,67 0,33 0,00 0,33 0,33 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,33 0,00 0,00 0,00

0,77 0,38 0,62 0,46 0,23 0,48 0,58 0,45 0,22 0,04 0,22 0,31 0,22 0,26 0,38 0,22 0,13 0,09

1,00 0,00 1,00 1,00 1,00 0,50 0,00 0,00 1,00 1,00 1,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

0,66 0,62 0,59 0,59 0,50 0,44 0,43 0,38 0,33 0,30 0,29 0,27 0,26 0,24 0,23 0,23 0,19 0,19

a Fazem parte dessa medida tanto o poder dos presidentes de legislar unilateralmente (poder de emitir decretos) como o de definir a agenda legislativa (poder de definio da agenda), como a declarao de carter de urgncia da legislao, o que sugere um prazo reduzido para o Congresso tomar providncias. b

Mdias ponderadas.

Nota: As variveis do Poder Legislativo so normalizadas em uma escala de 0 a 1 com base no intervalo de pontuaes possveis para cada varivel. Fonte: PNUD (2005).

Finalmente, o poder dos presidentes de submeter votao dos cidados assuntos gerais de polticas ou leis em particular (poderes de plebiscito) pode ser valioso, mesmo quando no usado, para exercer presso sobre os legisladores para que apiem o presidente. A magnitude desse poder depende da extenso de sua aplicabilidade em reas de polticas e de ele ser tambm compartilhado pelo Congresso. Conforme demonstrado no Quadro 3.5, os poderes legislativos gerais dos presidentes atingem o grau mximo no Chile, Brasil, Equador e Colmbia. Os poderes proativos tambm so considerveis no Peru. Os poderes legislativos dos presidentes so mais fracos na

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Poderes proativos

Poderes reativos

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CAPTULO 3

Dinmica partidria e incentivos eleitorais


Conforme foi discutido, a probabilidade de que o presidente seja capaz de levar a cabo seu programa de governo afetada pelo tamanho de seu contingente legislativo, o grau de fragmentao legislativa e o nvel de centralizao (ou disciplina) partidria. Esses fatores tambm tendem a afetar o papel desempenhado pela legislatura na formulao de polticas. Quando os presidentes podem contar com o apoio de um partido majoritrio disciplinado ou de uma coalizo, a funo da legislatura pode ficar restrita. Por exemplo, apesar de ter poderes constitucionais relativamente baixos, os presidentes mexicanos anteriores a 1997 dominavam a formulao de polticas, visto que podiam contar com slidas maiorias do Partido Revolucionario Institucional (PRI), governista nas duas casas do Congresso. Agora que o ocupante atual do governo, o Partido Accin Nacional (PAN), no possui maioria, a legislatura assume papel bem mais ativo na elaborao de polticas e a taxa de xito das iniciativas do Poder Executivo sofreu queda acentuada. Embora seja provvel que um sistema partidrio altamente fragmentado resulte em uma legislatura mais ativa, pode tender a limitar o papel desta ltima reduzindo-o simplesmente a um ator com poder de veto ou um foro em que se negociam gastos com benefcios particulares, em vez de ser uma arena para a formulao proativa de polticas ou a fiscalizao efetiva do Executivo. A existncia de um grande nmero de partidos, sobretudo quando estes dividem-se em faces internas, pode restringir as possibilidades de articulao sobre polticas tanto no mbito da legislatura como entre o Executivo e o Legislativo. Diferenas no nvel de centralizao e disciplina dos partidos tambm acarretam vantagens e desvantagens no que tange ao papel da legislatura como formulador de polticas. Por um lado, a centralizao partidria pode ajudar os presidentes a garantir apoio na legislatura e facilitar negociaes interpartidrias na formao de coalizes de governo, contribuindo assim para a adaptabilidade. Partidos centralizados que tambm apresentem uma orientao programtica podem estimular os legisladores a adotar um foco de poltica voltado para os bens pblicos da nao e no para a prestao de benefcios mais focalizados e limitados. Por outro lado, altos nveis de centralizao partidria tendem a limitar os incentivos dos legisladores e as possibilidades de resposta direta aos seus eleitorados, bem como seus incentivos participao independente no processo de formulao de polticas e nas funes de fiscalizao. A subservincia a lderes partidrios, principalmente quando os partidos tm tendncia a ser clientelistas, podem contribuir para o enfraquecimento da funo de elaborao de polticas da legislatura e dos incentivos para que os legisladores invistam no desenvolvimento de capacidades do Congresso. Entretanto, embora os partidos descentralizados possam estimular maior independncia em termos de polticas entre os legislado-

33

PNUD (2005).

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Nicargua, Paraguai, Costa Rica e Bolvia.33 Embora poderes legislativos significativos dem ao presidente importantes instrumentos para negociar e definir a agenda legislativa, normalmente no substituem a necessidade de apoio adequado dos partidos. Decretos podem ser derrubados, iniciativas legislativas urgentes podem ser derrotadas e vetos podem ser anulados. Assim, fatores relativos ao partido e ao sistema eleitoral tambm so cruciais na determinao do papel da legislatura e da natureza das relaes entre os poderes Executivo e Legislativo.

Partidos polticos, legislaturas e presidentes

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FIGURA 3.5 ndices de reeleio imediata para res e maior prestao de contas a Cmara baixa da Assemblia de legisladores individuais peNacional rante os eleitores se os partidos tiverem menor coeso, isso pode Chile (1993-2001) restringir a capacidade do eleitoUruguai (1989-1999) rado de cobrar responsabilidades Panam (1999) de seus representantes com base Brasil (1995-2002) em posies e conquistas de polParaguai (1998-2003) ticas nacionais, alm de incentiColmbia (1990-1998) var uma tendncia entre os legisEl Salvador (2003) ladores de satisfazer interesses Equador (1996-2002) geogrficos estreitos.34 Bolvia (2002) As regras eleitorais e o grau Venezuela (1989-2004) Guatemala (1994-2004) de centralizao dos processos de Argentina (1989-2003) nomeao de candidatos tamPeru (2001) bm podem influenciar as ambies e os incentivos de carreira 0 10 20 30 40 50 60 70 dos legisladores, bem como sua Fontes: Saiegh (2005) e compilao dos autores. experincia. Tendo em vista os altos ndices de reeleio (em torno de 90%) e as estruturas partidrias de razovel descentralizao do Congresso dos Estados Unidos, os analistas postulam que as principais metas que motivam os legisladores so a conquista da reeleio e a progresso de suas carreiras na legislatura. Em contrapartida, na Amrica Latina, onde o ndice de reeleio tende a ser bem mais baixo, os legisladores normalmente so incentivados a trabalhar no sentido de promover uma carreira fora da legislatura (como no governo federal, estadual ou local) e tambm tm menos experincia. Seus objetivos de carreira muitas vezes so alcanados mais ao satisfazer os lderes partidrios do que ao centralizar a ateno no atendimento dos interesses e reivindicaes do eleitorado. Conforme se observa na Figura 3.5, os ndices de reeleio imediata no Congresso apresentam grandes variaes entre os pases. No Chile e no Uruguai, cerca de 60% dos legisladores so reeleitos de imediato; no Peru e na Argentina, menos de 20% retornam para um segundo mandato consecutivo. Na Costa Rica e no Mxico (que no aparecem na figura), no permitida a reeleio imediata, e somente cerca de 13% e 11% dos legisladores, respectivamente, acabam sendo reeleitos. As complexas interaes entre as diversas regras eleitorais e caractersticas do sistema partidrio, e no fatores isolados, so o que determina o papel de elaborao de polticas da legislatura, conforme ilustram os exemplos a seguir. Na Argentina, os lderes partidrios locais controlam a composio da lista partidria local. Assim, a capacidade dos legisladores de seguir uma carreira independente restringida de forma significativa. Em vez disso, geralmente procuram dar continuidade carreira poltica em outros cargos eletivos, ou por nomeao. Em decorrncia disso, os legisladores argentinos tm um forte incentivo a manter boas relaes com seus lderes partidrios locais. Esses lderes tm um objetivo poltico complexo: almejam maximizar o desempenho de seu partido na provncia, mas, ao mesmo tempo, querem salvaguardar sua posio no mbito da estrutura partidria provincial. Para os lderes partidrios locais, a ameaa de questionamento por parte

34

Carey e Shugart (1995).

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CAPTULO 3

Organizao da legislatura
A funo de formulao de polticas da legislatura tambm afetada por suas caractersticas organizacionais que, por sua vez, so influenciadas por fatores do meio, como as estipulaes constitucionais, dinmica do sistema partidrio e incentivos eleitorais. Ante o tamanho avultado e a falta de especializao do Congresso como um todo, para que as legislaturas possam desempenhar papel ativo na definio do contedo das polticas e fiscalizar o Poder Executivo, precisam faz-lo por meio de comits competentes. A maior parte das legislaturas da Amrica Latina possui comits permanentes com competncia especfica em termos de polticas. Por rotina, a legislao encaminhada a eles antes de ser apreciada pelo plenrio da Cmara. As funes dos comits variam de um pas para outro dependendo das regras procedimentais, dos recursos e do grau de especializao dos comits e de seus membros legislativos, alm de fatores polticos mais amplos, como o vigor e a organizao dos partidos polticos. O nmero de comits varia muito e no necessariamente corresponde ao tamanho da legislatura. Se existe um grande nmero de comits em relao ao tamanho da casa, os legisladores tendero a participar de vrios comits ao mesmo tempo, o que pode limitar sua capacidade de concentrar esforos e acumular conhecimentos especializados. Ademais, a eficincia

35

Jones (2005). Ver tambm Jones et al. (2002).

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de legisladores populares constitui um forte incentivo para a reduo da visibilidade nacional e provincial de seus subordinados locais, mediante o rodzio dessas pessoas pelos diversos cargos que o partido provincial pode oferecer. Os riscos eleitorais decorrentes da nomeao de candidatos menos conhecidos so atenuados pelas regras eleitorais da Argentina, em especial o uso de cdulas fornecidas pelo partido e a representao proporcional com lista fechada. Os eleitores tendem a votar na lista do partido, e no nos nomes contidos na lista. Logo, a capacidade de um presidente de influenciar os legisladores de seu prprio partido depende, em parte, do apoio do lder do partido provincial ao governo.35 Na Colmbia, o sistema partidrio caracterizado por elevada concorrncia intrapartidria. Nos ltimos 15 anos, houve uma proliferao de partidos e movimentos pequenos. Em nvel nacional, 45 movimentos/listas eleitorais obtiveram ao menos uma vaga na Cmara baixa, nas eleies de 2002, e mais de 900 participaram das eleies. A existncia de alta concorrncia intrapartidria enfraqueceu a liderana poltica, o que levou, em ltima anlise, fragmentao das organizaes partidrias. Os partidos deixaram de ter um meio de controlar as carreiras trilhadas pelos lderes e candidatos polticos locais (ver Captulo 7). No Chile, o sistema eleitoral binominal, com dois membros eleitos por distrito, cria fortes incentivos formao de duas coalizes eleitorais. Os partidos ou alianas eleitorais podem conquistar as duas cadeiras disponveis somente se a lista vencedora receber ao menos o dobro do total de votos da lista que ficar em segundo lugar na contagem. Tendo em vista os incentivos eleitorais, os legisladores preocupados em manter seus lugares no Congresso sabem que a sada de uma das principais coalizes implica significativos riscos eleitorais. A imposio desse sistema de votao em um pas caracterizado por cerca de cinco partidos polticos efetivos resultou no controle da maioria da Cmara dos Deputados pela coalizo governista Concertacin, desde a restaurao da democracia, em 1989. Portanto, os incentivos com base no sistema eleitoral contriburam para um forte apoio legislativo aos projetos de lei apresentados pelo Poder Executivo.

Partidos polticos, legislaturas e presidentes

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Agrupamento de legislaturas por tipo


Apesar da recente proliferao de pesquisas sobre as relaes entre os poderes Executivo e Legislativo na Amrica Latina, o conhecimento comparativo do funcionamento das instituies legislativas ainda bastante limitado. Assim, por enquanto, ainda no possvel fazer uma classificao detalhada e empiricamente precisa das legislaturas latino-americanas em termos de sua funo na elaborao de polticas. Esta seo apresenta uma categorizao exploratria das legislaturas latino-americanas, com base nas informaes disponveis, que ainda est longe de ser completa. As legislaturas

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Alston et al. (2005a); Crdenas, Junguito e Pachn (2005).

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da legislatura pode ser atingida se houver o hbito de encaminhar a legislao para vrios comits por causa da sobreposio de competncias dos comits em termos de polticas. As regras legislativas tambm configuram o tamanho dos comits, o modo de seleo dos membros e lderes do comit e o nmero de comits em que cada legislador pode atuar. Se os comits forem excessivamente grandes, sua capacidade de funcionamento eficaz pode ficar limitada. O rodzio freqente da composio e da liderana dos comits pode restringir o grau de especializao que os membros desenvolvem e, por conseguinte, sua eficcia na elaborao de polticas. O nvel de exerccio de controle sobre as designaes e nomeaes a posies de liderana no comit por parte dos lderes partidrios pode fortalecer sua posio na manuteno da disciplina do partido. No Brasil e na Colmbia, a prerrogativa dos lderes partidrios para gerir os comits, organizar a agenda legislativa e direcionar os recursos pblicos ajuda a impor certa disciplina partidria, a despeito de regras eleitorais que permitem ou estimulam a independncia dos legisladores.36 Na maioria dos pases latino-americanos, as nomeaes de membros e lderes de comits do-se em base partidria. Espera-se que a composio dos comits reflita a composio partidria da legislatura como um todo. Em vez de distribuir os cargos importantes e as posies de liderana nas comisses com base no tempo de casa, como tem sido a prtica no Congresso dos Estados Unidos at recentemente, na maior parte das legislaturas latinoamericanas os lderes de partidos ou os grupos partidrios distribuem esses cargos de acordo com outros critrios, como a fidelidade partidria. A existncia de uma extensa e competente equipe para prestar assistncia aos legisladores com as tarefas administrativas, pesquisa e anlise e preparo de documentos imprescindvel para permitir aos comits avaliar os projetos de lei apresentados pelo Poder Executivo e supervisionar a implementao das polticas de forma eficiente. Embora a abrangncia das equipes de comits varie bastante de um pas para outro, na maioria dos pases ela deficiente em relao s funes atribudas aos comits. Por exemplo, em El Salvador, cada comit possui apenas um assistente tcnico e um secretrio, mas espera-se que eles exeram os trs tipos de funes. Em alguns poucos pases, h uma equipe profissional para assistir os comits (e partidos) legislativos na pesquisa e na anlise. Por exemplo, no Brasil, uma unidade de pesquisa com cerca de 35 profissionais presta assistncia ao comit de oramento da Cmara dos Deputados. O Chile possui uma unidade legislativa (relativamente pequena) de pesquisa oramentria; diversos profissionais da equipe tambm assessoram o comit de oramento. Na Colmbia, um nmero relativamente grande de profissionais da equipe auxilia o comit de oramento.

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CAPTULO 3

As legislaturas relativamente limitadas, em geral, aprovam as propostas do Poder Executivo com apenas algumas pequenas alteraes, no sendo muito ativas ou eficientes na fiscalizao do Executivo. As legislaturas reativas obstrucionistas tm potencial de maior atividade na formulao de polticas, mas sua funo primordial a de um ator com poder direto de veto, geralmente obstruindo ou aprovando as propostas do Executivo. Esse tipo de legislatura raramente participa intensamente no refinamento do carter tcnico e distribucional das polticas propostas pelo Executivo, ou na superviso ativa da execuo das polticas. As legislaturas reativas construtivas podem desempenhar as funes que caracterizam as legislaturas obstrucionistas reativas, mas conseguem influir bastante na definio do contedo das polticas fazendo emendas s propostas do Executivo. Podem, tambm, cumprir a funo de fiscalizao com certa eficincia. As legislaturas proativas, alm de desempenhar o papel das legislaturas reativas obstrucionistas e reativas construtivas, podem, eventualmente, tomar a iniciativa de definir a agenda de polticas e elaborar propostas de polticas. Nenhuma legislatura da regio demonstrou de forma constante essas caractersticas proativas.
As legislaturas que contam com legisladores mais experientes, sistemas de comits bem desenvolvidos e equipe numerosa de apoio tendem a ser mais construtivas e/ou proativas. As legislaturas com capacidades mais fracas tendem a exercer funo limitada na formulao de polticas ou a ser ativas, mas apenas de forma obstrucionista, no construtiva. O Quadro 3.6 compara as legislaturas latino-americanas com base em diversos indicadores que procuram medir algumas das dimenses das capacidades legislativas. Cinco so indicadores quantitativos e objetivos. Os primeiros dois avaliam a confiana da populao e do empresariado no desempenho do Congresso. O terceiro e quarto indicadores (mdia de anos de experincia como legislador e porcentagem de legisladores com nvel superior) tentam estimar as qualificaes e experincia dos legisladores. O nmero mdio de participaes em comits por legislador procura medir o grau de especializao dos comits legislativos e, por conseguinte, sua eficincia. Os trs indicadores seguintes poder dos comits, qualidade da legislatura como local para a construo de uma carreira e especializao tcnica foram formulados por Sebastin Saiegh, que se baseou em diversas fontes secundrias, mas principalmente na pesquisa de legisladores da Universidade de Salamanca.38 A l-

37

Com algumas diferenas na definio e nomenclatura das categorias, a tipologia extrada de Morgenstern (2002). Saiegh (2005), com base em PELA (2005).

38

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podem ser agrupadas de acordo com a natureza de sua funo na elaborao de polticas e na intensidade com que cumprem essa funo.37 Em parte, a natureza da funo determinada por suas capacidades, incluindo-se a experincia e a qualificao dos legisladores, a fora e o grau de especializao dos comits e a disponibilidade de equipe profissional de apoio e unidades de pesquisa. Mas, conforme foi discutido, a funo tambm afetada por incentivos eleitorais e partidrios e pelo equilbrio dos poderes constitucionais e partidrios e entre os poderes Executivo e Legislativo. Na categorizao empregada nesta seo, a nfase dada s capacidades legislativas, mas h tambm uma avaliao mais qualitativa do papel efetivo desempenhado pelas legislaturas.

Quadro 3.6 Sntese das medidas de capacidade das legislaturas

Pas

Confiana no Congresso, mdiaa Fora dos comits

Efetividade dos rgos legislativosb

Experincia mdia dos legisladores (anos)

Nmero mdio Porcentagem dos legisladores de participao em comits por com nvel legislador superiorc

Convenincia ndice de para seguir uma Especializao capacidade carreira tcnica do Congresso

Argentina Bolvia 5,5 8,0 4,0 2,6 3,9 3,5 3,2 3,0 1,9 3,5 5,8 5,5 5,2 3,1 8,8 4,9 68,4 74,6 0,98 0,97 Alto Mdio 89,5 85,6 81,3 75,4 92,9 49,6 2,43 1,96 1,86 3,15 2,44 3,54 Alto Baixo Mdio Baixo Baixo Baixo 73,1 2,34 Baixo 83,1 68,4 1,26 3,24 Alto Baixo Mdio Mdio Baixo Mdio Mdio Alto Alto Baixo Alto Alto Mdio 91,6 80,4 64,0 0,86 2,09 2,44 Alto Alto Mdio Alto Mdio Alto 54,0 79,4 0,92 1,95 Mdio Alto Alto Alto Alto Alto Mdio Baixo Baixo Baixo Baixo Baixo Mdio Mdio Baixo Baixo Baixo Baixo Baixo Baixo

20,5 19,9

1,63 1,8

2,9 3,3

69,6 78,4

4,50 1,66

Mdio Mdio

Baixo Mdio

Baixo Mdio

Baixo Mdio Alto Alto Alto Mdio Mdio Mdio Baixo Baixo Mdio Mdio Mdio Mdio Baixo Baixo Alto Mdio

Brasil Chile

24,9 36,0

3,1 3,7

Colmbia Costa Rica El Salvador

20,3 29,9 27,7

2,7 2,2 2,1

Equador Guatemala

13,3 19,9

1,7 1,8

Honduras

30,8

2,6

Mxico Nicargua Panam Paraguai Peru Repblica Dominicana

27,4 23,1 22,5 25,0 22,1 n.a.

2,0 1,6 1,8 2,2 1,7 2,0

Uruguai Venezuela

38,2 27,8

2,7 1,4

Latinobarmetro (1996-2004).

Frum Econmico Mundial (2004-2005).

Partidos polticos, legislaturas e presidentes

PELA (2002).

n.a.: no se aplica. Como a Repblica Dominicana somente foi includa na pesquisa de 2004, no h uma mdia.

Fontes: Latinobarmetro (1996-2004); Frum Econmico Mundial (2005); PELA (vrios anos); e Saiegh (2005).

55

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56

CAPTULO 3

Quadro 3.7 Capacidade da legislatura e tipos de legislatura


Tipo de Congresso

Baixo

Mdio

Alto

Reativo limitado

Argentina (1989-presente) Peru (1993-2000)

Panam (1989-presente) Paraguai (1989-93) Venezuela (1999-presente)

Reativo Argentina (1983-89) Bolvia (1982-presente) obstrucionista Guatemala (1985-presente) Equador (1979-presente) Peru (2001-presente) Nicargua (1990-presente) Venezuela (1989-98) Reativo construtivo Costa Rica (1978-presente) Brasil (1985-presente) Mxico (1997-presente) Chile (1990-presente) Paraguai (1993-presente) Colmbia (1991-presente) Uruguai (1985-presente)
Fontes: Saiegh (2005) e compilao de autores.

tima coluna enquadra as legislaturas nas categorias alto, mdio e baixo segundo o ndice agregado, resultante da combinao de todos os indicadores citados.39 A incluso das variveis subjetivas no provoca alteraes profundas no ndice geral ou nos agrupamentos de pases correspondentes.40 Contudo, importante ressaltar que o ndice de capacidade do Congresso deve ser considerado to-somente um esforo preliminar e imperfeito de apreender esse importante aspecto das capacidades de formulao de polticas dos pases. Em seguida, o Quadro 3.7 compara as avaliaes das capacidades da legislatura, derivadas da anlise anterior a uma avaliao qualitativa das funes efetivas desempenhadas pelas legislaturas da regio. As legislaturas com maiores capacidades tendem a assumir papel mais construtivo no processo de formulao de polticas. Porm, o equilbrio partidrio do poder importante para determinar se uma legislatura com capacidades relativamente limitadas razoavelmente inativa ou ativa, mas obstrucionista. Como as caractersticas das legislaturas afetariam os traos essenciais das polticas pblicas? Em geral, as legislaturas relativamente marginais no interfeririam na adaptabilidade das polticas. Entretanto, tenderiam a gerar maior volatilidade de poltica, exceto nos ca-

39

Os pases foram distribudos entre diferentes agrupamentos por meio da anlise de clusters, uma tcnica estatstica empregada para classificar casos em grupos, ou clusters, de forma que haja um forte grau de associao entre os membros do mesmo cluster e um fraco grau entre os membros de clusters diferentes. 40 A correlao entre o ndice de capacidade do Congresso e um ndice objetivo que exclui as variveis subjetivas 0,91.

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ndice de capacidade do Congresso

Partidos polticos, legislaturas e presidentes

57

Os presidentes
Na Amrica Latina, os presidentes desempenham um papel de preeminncia na definio do programa de governo e na formulao de propostas de polticas. Como a funo central do presidente influencia os resultados das polticas? Qual a experincia efetiva dos presidentes em termos de sua capacidade de obter a aprovao de seus programas e manter sua influncia e prestgio e de sua considerao do interesse pblico? As respostas a essas perguntas devem concentrar-se nos fatores que restringem, habilitam e motivam escolhas e atos do presidente. Alm disso, j que o cargo do presidente tem importncia especial na Amrica Latina, certos atributos pessoais de liderana tambm tm um papel a cumprir (ver a exposio abaixo e o Boxe 2.1).

Restries
Entre os fatores que restringem as opes estratgicas do presidente e as escolhas de poltica esto seus poderes constitucionais e partidrios.

Os poderes legislativos constitucionais, como a autoridade de emitir decretos e executar o oramento, propiciam aos presidentes um instrumento de negociao e, influncia sobre a agenda legislativa, alm de um meio (em potencial) de contornar uma legislatura recalcitrante. Os poderes no legislativos, como o poder de nomear membros do gabinete, so importantes para configurar a eficincia das polticas do governo, bem como para obter apoio poltico nos partidos e fortalecer a disciplina partidria. Os poderes partidrios dizem respeito proporo de vagas controladas pelo partido do presidente no Congresso e a coeso do(s) partido(s) governistas.

As medidas tradicionais

dos poderes presidenciais to a experincia efetiva dos presidentes em termos

captam de modo imperfei-

de sua capacidade de obter a aprovao de seus programas e manter sua influncia e prestgio.

Em geral, os presidentes dotados de poderes partidrios e constitucionais mais amplos tm maior margem de manobra no desenvolvimento e na execuo de seus programas de

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sos de predomnio prolongado de um nico partido ou de nveis reduzidos de polarizao ideolgica. Alm disso, a probabilidade seria de que houvesse menos restries orientao das polticas para o interesse privado, dadas as deficincias da representao da cidadania no processo de formulao de polticas e na fiscalizao do Executivo. As legislaturas obstrucionistas provavelmente reduziriam a adaptabilidade das polticas, considerando a maior dificuldade de se obter a aprovao das reformas propostas pelo Executivo. Ao mesmo tempo, se um Congresso fragmentado impede em grande medida a negociao intertemporal, as polticas podem no ser formuladas tendo como objetivo a sua durabilidade. As legislaturas construtivas reativas deveriam contribuir para a maior considerao do interesse pblico, tendo em vista sua capacidade mais ampla com respeito a representao e fiscalizao. Elas tambm podem limitar a volatilidade, ao facilitar acordos intertemporais e atuar como freio de mudanas mal concebidas de polticas.

58

CAPTULO 3

FIGURA 3.6
Porcentagem de cadeiras legislativas controladas pelo partido do presidente

Incentivos
Como os presidentes so eleitos pela maioria ou pluralidade dos votos da nao, seus incentivos eleitorais so mais amplos do que os incentivos eleitorais dos legisladores individuais, que normalmente so eleitos em jurisdies regionais menores e, portanto, no se dedicam na mesma medida a proporcionar bens pblicos nacionais. Por isso, os presidentes tm uma perspectiva mais nacional e abrangente na base do seu eleitorado. Mas fica evidente pelos escndalos envolvendo corrupo que algumas vezes atingiram presidentes latino-americanos que, durante ou aps seus mandatos, as ambies dos presidentes nem sem-

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governo. Os presidentes com fracos poderes partidrios podem conseguir compensar essa limita60 o usando seus poderes constituChile 55 Nicargua cionais para ampliar seu apoio poParaguai Honduras 50 ltico e/ou aumentar seus recursos Argentina 45 Guatemala de negociao com relao ao Uruguai Repblica Dominicana Peru Congresso. A Figura 3.6 mostra a 40 Costa Rica Panam Mxico relao entre os poderes constitu35 El Salvador Venezuela cionais gerais dos presidentes e 30 seus poderes partidrios, conforBolvia Equador 25 me mensurao da proporo mColmbia dia de vagas controladas por seu 20 Brasil partido na legislatura aps as duas 15 ltimas eleies. 10 Em alguns pases, como no 0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 Chile e na Argentina, os presidenPoderes constitucionais (escala normalizada de 0 a 1) tes detm poderes razoveis em termos constitucionais, e seus Fontes: Com base em dados do PNUD (2005) e de Jones (2005). partidos normalmente controlam uma fatia expressiva das cadeiras do Congresso. Em outros, como na Bolvia, os presidentes so relativamente fracos em termos tanto de seus poderes legislativos como partidrios. Brasil, Colmbia e Equador se destacam como casos em que os presidentes so poderosos em termos constitucionais, mas a importncia de seus partidos no Congresso pequena. O inverso em geral tem sido o caso em Honduras e no Paraguai. Tais indicadores tradicionais de poderes presidenciais apenas captam de modo imperfeito a verdadeira experincia dos presidentes. Por exemplo, apesar de os presidentes do Brasil e do Equador serem fortes em termos constitucionais, mas fracos em termos partidrios, suas experincias nos ltimos dez anos foram notavelmente diferentes. No Brasil, os presidentes tendem (desde 1994) a reter a popularidade e razoveis nveis de apoio legislativo ao longo de seus mandatos, ao passo que, no Equador, os ltimos trs presidentes eleitos batalharam para aprovar sua proposta de legislao e no conseguiram concluir seus mandatos. Exemplos como esses sugerem que os presidentes se confrontam com outras restries alm daquelas que aparecem na Figura 3.6. Tendo em vista a correlao entre esses diversos fatores restritivos, as medidas tradicionais de poder presidencial no so suficientes para explicar as diferenas em termos de resultados e comportamento. As diferenas nos incentivos presidenciais podem contribuir para explicar as diferenas nos resultados.

Poderes constitucionais vs. poderes partidrios dos presidentes

Partidos polticos, legislaturas e presidentes

59

41

Andrs Oppenheimer, Region May Need European-Style Prime Ministers, Miami Herald, 24 de abril de 2005.

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pre se limitam a servir ao bem pblico e mesmo que a inteno continue sendo essa, eles nem sempre so bem sucedidos. Alm do objetivo de servir ao interesse pblico, os presidentes, assim como a maioria dos polticos, so movidos por ambies pessoais e polticas. Por outro lado, a maioria dos presidentes est preocupada em aumentar e/ou manter sua popularidade, influncia poltica e poder, em parte a fim de aumentar sua eficcia como lderes, mas tambm para aumentar as possibilidades de que seus ideais e programas triunfem sobre os dos outros. Por outro lado, os presidentes tambm so motivados por ambies pessoais e polticas um pouco mais estreitas, como reter sua posio de liderana sobre o partido poltico, reeleger-se como presidente (se isso for permitido pela constituio, ou se no for muito difcil alter-la), recompensar amigos e aliados que os ajudaram a chegar presidncia e os esto ajudando a manter-se l ou a incrementar o nmero de seguidores e o poder de seu partido no longo prazo. Em certos ambientes institucionais, essas ambies pessoais e polticas no constituem grave interferncia no objetivo de servir ao interesse pblico em geral. A melhor forma de concretizar o desejo de um presidente de aumentar sua estatura no mbito do partido, fortalecer a base de sustentao do partido ou ser reeleito, por exemplo, em alguns contextos, manter ou ampliar o apoio difuso dos cidados ou dos correligionrios do partido sua presidncia. Em outros contextos institucionais, essas ambies mais limitadas, ou as necessidades de exerccio do poder, podem resultar em desvios maiores do interesse pblico. O grau de clientelismo dos partidos, por exemplo, uma importante restrio orientao pblica. Nos sistemas partidrios clientelistas, o presidente tende a se concentrar na gerao e redirecionamento dos recursos pblicos necessrios para manter a rede de apoio clientelista do partido, em vez de adotar polticas voltadas para o interesse pblico geral. De modo semelhante, se os partidos forem relativamente descentralizados, como por exemplo na Argentina, ento o presidente pode se ver forado a negociar com lderes partidrios regionais e distribuir recursos a distritos onde o apoio desses intermedirios do poder imprescindvel para a aprovao de legislao e para a manuteno da autoridade dentro do partido. Outros tipos de presses para desviar-se do interesse pblico geral tendem a ser gerados em contextos em que o sistema partidrio clientelista e altamente fragmentado, como na Bolvia e no Equador. Dado o grande nmero de partidos que geralmente precisa participar da formao da coalizo e os interesses divergentes e geograficamente concentrados que os partidos representam, os custos de manuteno das coalizes polticas e do apoio da sociedade, em termos de concesses de polticas a interesses especiais, e a distribuio de favores e de gastos particulares podem resultar em considerveis desvios das polticas timas. As implicaes de restries como essas sobre os incentivos do presidente so claras no caso do Equador. Quando indagado por um reprter se esperava completar seu mandato aps a deposio prematura dos dois presidentes eleitos anteriores, o Presidente Gustavo Noboa (2000-2002) declarou: Sou como os membros dos Alcolatras Annimos. Enfrento as coisas um dia de cada vez.41 evidente que, se os presidentes do Equador tm tanta dificuldade para angariar apoio no Congresso para aprovar suas propostas de polticas e precisam se preocupar meramente com a sobrevivncia quotidiana, seus horizontes temporais tendero a ser bastante curtos e a no favorecer negociaes intertemporais com outros atores para melhorar os resultados das polticas.

60

CAPTULO 3

A superao das restries


Em certa medida, os presidentes podem superar restries e delinear os resultados de seu governo por meio de escolhas estratgicas, por exemplo, na maneira de retratar e ordenar suas prioridades de polticas, o recurso consulta popular, o uso de seus poderes legislativos ou a negociao com oponentes em potencial na legislatura, e o exerccio de seus poderes para nomear ministros e outros representantes do governo. Alm disso, o poder do presidente, alm de suas funes formais, parece estar rodeado por aquilo que foi chamado de carisma institucional. Trata-se de um tipo de influncia derivada da forma com que o cargo percebido pelas pessoas, o que s vezes proporciona uma margem de ao bem mais ampla, sobretudo em tempos de crise. O carisma institucional adquire ainda mais valor em combinao com habilidades interpessoais que podem aumentar de modo expressivo o real poder da presidncia. No possvel determinar objetivamente em que medida esses traos aumentam a autoridade do presidente, mas a experincia mostra que sua contribuio para o processo de formulao de polticas e para a execuo das polticas pode ser decisiva.

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Inmeras outras configuraes institucionais podem criar incentivos ao presidente para desviar-se da busca do interesse pblico. Embora a fragmentao poltica excessiva acarrete seus prprios custos, um partido governista dominante em termos eleitorais, poderes presidenciais fortes, partidos institucionalmente frgeis, um Congresso fraco e/ou um Supremo Tribunal refm da poltica podem estimular os presidentes a colocar seu prprio poder ou ambies materiais frente do servio ao bem pblico. Na ausncia de freios e contrapesos, os presidentes eleitos em um dado momento com a maioria ou pluralidade do voto popular podem usar essa autoridade e controle temporrios do Estado para eliminar outros desafios em potencial ao seu poder e distorcer o processo eleitoral em seu favor.

Captulo 4

As equipes de governo, a burocracia, os governos sub-regionais e o Poder Judicirio


Justia e poder precisam ser unificados, para que tudo que justo possa ser poderoso, e para que tudo que poderoso possa ser justo.
Blaise Pascal, matemtico, fsico e filsofo francs (16231662)

Este captulo concentra-se em outros quatro atores que possuem funes formal-

mente atribudas no processo de formulao de polticas: a equipe de governo, a burocracia, os governos subnacionais e o Poder Judicirio. Assim como foi o caso com os atores analisados no Captulo 3, a amplitude e natureza dos papis desempenhados por esses atores variam consideravelmente Caractersticas relativas a de pas para pas, em parte por causa das diferenas nas regras formais e informais associadas ao ator, e em parte por estabilidade, coordenao causa de interaes com caractersticas do processo de fore formao de equipes de mulao de polticas no sentido mais amplo. Tendo em visgoverno costumam ter efeita o foco deste relatrio, a exposio acerca dos governos subnacionais ficar restrita a uma anlise do potencial de tos importantes sobre os sua funo para influenciar as decises de poltica nacional traos essenciais das polou sua execuo.

ticas pblicas.

As equipes de governo1
A funo de elaborao de polticas das equipes de governo um pouco mais ambgua nos sistemas presidencialistas do que nos sistemas parlamentaristas. Nos sistemas presidencialistas puros, o Poder Executivo fica concentrado em uma pessoa: o presidente. Assim, os ministros costumam ter um papel mais restrito como assessores do presidente. Em contrapartida, nos sistemas parlamentaristas, os ministros normalmente tambm atuam como

Esta seo baseia-se no trabalho de Martnez-Gallardo (2005b).

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62

CAPTULO 4

Caractersticas das equipes de governo e da formulao de polticas


Caractersticas relativas a estabilidade, coordenao e formao de equipes de governo costumam ter efeitos importantes sobre os traos essenciais das polticas pblicas.

Estabilidade das equipes de governo


Para promover polticas de longo prazo e permitir aos ministros levar a cabo a execuo de programas e polticas, pode ser necessrio um certo nvel de estabilidade para os membros da equipe de governo. A freqente troca de ministros tende a promover uma nfase no prazo mais curto das polticas e mudanas mais freqentes em seu rumo. A permanncia no cargo por perodos mais longos facilita e aprimora a eficincia da delegao de responsabilidades e tarefas aos burocratas, o que essencial para a implementao eficaz das polticas. Mudanas freqentes na equipe de governo deixam lacunas de liderana que podem contribuir para a inrcia burocrtica e at para a corrupo. Ademais, o exerccio do cargo por mais tempo permite aos ministros acumular valiosa experincia especfica rea de poltica em que trabalham e desenvolver aptides polticas e gerenciais que costumam melhorar a qualidade de seu desempenho nas diferentes funes de formulao de polticas. Na Amrica Latina, em geral, a estabilidade da equipe de governo baixa. Entre 1990 e 2000, quase um quarto (22%) de todos os ministros considerados em uma amostra de 12 pases latino-americanos permaneceu na mesma pasta por menos de seis meses. Trs quartos (75%) de todos os ministros permaneceram na pasta por menos de dois anos (embora os mandatos presidenciais variassem entre quatro e seis anos). A Figura 4.1 compara os pases em termos do nmero mdio de diferentes indivduos que trabalharam em um dado ministrio de 1988 a 2000. Os pases com a maior instabilidade de equipe de governo so: Equa-

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membros do Parlamento e, juntamente com o chefe do governo, possuem responsabilidades coletivas perante ele. Em parte em funo de sua condio ambgua, a equipe de governo, como rgo colegiado na maioria dos sistemas presidencialistas da Amrica Latina, no parece exercer influncia importante sobre as polticas. Mas, dado o carter de informalidade com que em geral funcionam as equipes de governo e a natureza privada das reunies nos pases latino-americanos, pouco se conhece a respeito da forma como as decises so efetivamente tomadas, ou mesmo quem so os participantes e qual a freqncia com que a equipe realiza reunies colegiadas. Apesar disso, evidente que os ministros, ao menos como indivduos, exercem papis-chave em cada estgio da formulao de polticas. Os ministros e as pessoas imediatamente abaixo deles na hierarquia burocrtica fornecem o conhecimento e a especialidade necessrios formulao das polticas. A legislatura e os partidos polticos raramente dispem de recursos comparveis que lhes permitam ter a mesma participao central na formulao das polticas pblicas. Os ministros tambm advogam e defendem propostas e decises de polticas especficas, bem como fazem os projetos de lei passar pelo crivo da legislatura. Os ministros dedicam-se interpretao e aplicao da legislao promulgada por meio da autoridade normativa do Executivo. Eles dirigem grandes rgos burocrticos e esto encarregados de avaliar e supervisionar os detalhes da implementao das polticas. As equipes de governo tambm atuam como uma ferramenta para a formao de coalizes governamentais e legislativas. Os presidentes cujos partidos no possuem maioria na legislatura podem ajudar a assegurar o apoio de membros de outros partidos por meio de nomeaes para o ministrio.

As equipes de governo, a burocracia, os governos sub-regionais e o Poder Judicirio

63

dor, Brasil, Venezuela e Colmbia. As equipes so mais estveis em Uruguai, Costa Rica e Chile.

FIGURA 4.1 Instabilidade da equipe de governo

(nmero de ministros por pasta 1988-2000)


Equador Brasil

Capacidade de coordenao

Venezuela Colmbia

A capacidade dos ministros de se Peru coordenar entre si e de cooperar Paraguai com outras instituies, inclusiBolvia ve a estrutura burocrtica, tende Mxico a surtir um grande efeito sobre o Argentina processo de formulao de poltiChile cas em si e sobre as caractersticas Costa Rica dos resultados das polticas. Um Uruguai fator que afeta a capacidade de coordenao est ligado com0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 posio partidria da equipe de Nmero de ministros governo. Quanto maior o nmeFonte: Martnez-Gallardo (2005b). ro de partidos participantes da equipe e quanto maior a divergncia de ideologias e interesses entre eles,2 maiores as chances de surgirem dificuldades de articulao, que tendem a ser de grandes propores. Os governos com maioria de partido nico tendem a conseguir minimizar os custos de obteno de consensos e de tomada de decises, ao passo que para os governos de coalizo pode ser mais difcil coordenar as polticas. O contraste entre os governos do Partido Revolucionario Institucional (PRI) no Mxico e os governos de coalizo na Argentina ilustrativo. Durante o perodo da hegemonia do PRI no Mxico, a coordenao da equipe de governo foi auxiliada pela centralizao do poder no presidente, que era o lder de fato do partido, e pelo alto grau de coeso ideolgica da equipe de governo. Em contrapartida, durante o governo do presidente Fernando de la Ra, na Argentina, embora a maioria dos ministrios fosse encabeada por polticos do partido do presidente, o Partido Radical, os polticos de um partido rival, o Frepaso, receberam os ministrios do Trabalho e Assuntos Sociais. O poder foi dividido ainda mais no mbito dos ministrios por meio da nomeao de vice-ministros de um partido diferente do partido do ministro. Essa diviso gerou problemas de coordenao, j que os vice-ministros s vezes reportavam-se ao lder de seu partido em vez de responder ao ministro, e os ministros do Frepaso, em alguns casos, reportavam-se aos lderes partidrios, no ao presidente.3 A coordenao com a burocracia costuma ser melhorada pela estabilidade relativa da equipe de governo, e tambm pela nomeao de altos funcionrios pblicos (no polticos) para cargos na equipe de governo e no subsecretariado. O instrumento institucional mais comum usado para fomentar a coordenao da equipe de governo na Amrica Latina so os gabinetes temticos ou comits interministeriais. No Mxico, por exemplo, o governo de Ernesto Zedillo tinha um gabinete de Segurana, um
2

A divergncia pode ser no apenas ideolgica, mas tambm de interesses em sentido mais amplo. Por exemplo, os membros da equipe de governo podem ser oriundos de diferentes partidos concentrados em determinadas regies do pas, ou que representam conjuntos muito distintos de interesses da sociedade. Martnez-Gallardo (2005a).

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64

CAPTULO 4

A formao da equipe de governo


A forma com que os presidentes usam seu poder para nomear e exonerar membros da equipe de governo pode ter efeitos significativos sobre sua capacidade de angariar apoio legislativo suficiente para promulgar polticas e sobre a estabilidade e eficcia da formulao de polticas do governo.

4 5 6

Martnez-Gallardo (2005b). Oszlak (2003). Martnez-Gallardo (2005b).

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gabinete Econmico e um gabinete para Assuntos Agrrios. No atual governo de Vicente Fox, os gabinetes temticos so: Crescimento com Qualidade, Ordem e Respeito, e Desenvolvimento Humano e Social. Na Argentina, desde 1993, j foram feitas diversas tentativas no sentido de estabelecer um gabinete especial para a poltica social. Tanto no Mxico como na Argentina, as evidncias sugerem que esses gabinetes temticos tm tido eficcia limitada na promoo da melhoria da coordenao entre os ministrios.4 A freqncia das reunies tem dependido do presidente e das prioridades da agenda poltica; em certas fases do mandato de governo, os gabinetes temticos praticamente nunca se reuniram. Um importante trao das equipes de governo latino-americanas tem sido o papel central desempenhado pelo ministrio da Fazenda e, em sentido mais amplo, por um nmero limitado de ministrios tcnicos. O ministrio da Fazenda tem dominado o processo oramentrio e conseguido dar prioridade a suas metas no programa de governo do presidente. Assim, a Fazenda tem ocupado posio privilegiada em relao a outros ministrios e, em alguns casos, aos governadores regionais. Esse papel predominante tem sido apoiado em alguns nveis por disposies da constituio, pela relativa debilidade da legislatura no processo oramentrio e pela contratao mais competitiva e a maior estabilidade do quadro do ministrio da Fazenda e sua competncia institucional superior. O predomnio de um ministrio na equipe de governo pode incrementar a coordenao em relao a algumas metas de polticas, mas enfraquec-la com relao a outras. Outra possvel causa de m coordenao est relacionada estrutura da equipe de governo. de se esperar que um nmero excessivo de ministros ou de unidades formuladoras de poltica com jurisdio sobre certa esfera de poltica pblica limite a capacidade de desenvolver polticas consistentes ao longo do tempo, que sejam implementadas de forma coerente. Contudo, o nmero de ministrios por si s pode no retratar com preciso a possibilidade de sobreposio de jurisdies, ou a tendncia de mudanas freqentes em suas reas de competncia. Um caso ilustrativo a Argentina. Muito embora o nmero de ministrios seja determinado por lei, os presidentes driblaram as restries legais criando secretarias com nvel ministerial. Alm disso, tm havido freqentes reorganizaes ministeriais, que em muitos casos envolvem a redistribuio das jurisdies no plano das secretarias e subsecretarias.5 Durante o mandato do Presidente Carlos Menem, por exemplo, os ministrios da Agricultura e InfraEstrutura foram colocados sob o ministrio da Economia, para que este pudesse exercer mais controle dos gastos. O presidente Eduardo Duhalde, por sua vez, criou um ministrio da Produo como sinal da importncia que dava indstria. A existncia de vrios rgos com aladas coincidentes e de uma burocracia paralela, composta majoritariamente por funcionrios temporrios, dificultou a coordenao entre os ministros e entre os ministros e os burocratas de seus rgos , alm de ter criado obstculos para a obteno de polticas coerentes.6

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ou dos servidores pblicos.

A burocracia7
A burocracia um dos pilares institucionais para o eficiente funcionamento do sistema democrtico e para a aplicao do Estado de direito. A burocracia mais do que um repertrio de recursos humanos, um aparato organizacional ou um sistema empregatcio. Ela , de fato, um conjunto articulado de regras e parmetros operacionais que regem o Poder Executivo com o intuito de imprimir continuidade, coerncia e relevncia s polticas pblicas, ao mesmo tempo em que assegura o exerccio imparcial, objetivo e no-arbitrrio da autoridade pblica. A burocracia um ator essencial para o estmulo a acordos intertemporais, sobretudo ao desempenhar o papel importante de levar tais acordos prtica. Uma burocracia imparcial e profissional limita a possibilidade de adoo de polticas oportunistas e aumen7

Esta seo baseia-se em Zuvanic e Iacoviello (2005).

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As nomeaes para a equipe de governo podem servir para assegurar apoio poltico, visto que proporcionam aos partidos polticos como um todo, e aos polticos individualmente, um instrumento para influir sobre as polticas pblicas num grau que no possvel por meio de posies na legislatura. Os postos na equipe de governo podem dar a partidos e a polticos controle sobre importantes reas de poltica pblica e recursos oramentrios que podem ser usados para fins polticos. No entanto, os incentivos sustentao de coalizes interpartidrias e adeso de legisladores da coalizo orientao do governo tendem a ser mais fracos nos sistemas presidencialistas do que nos regimes parlamentaristas. Isso se deve ao fato de o chefe de governo e os legisladores serem eleitos separadamente e seus mandatos serem fixos; logo, sua sobrevivncia no cargo no depende da manuteno do apoio majoritrio ao governo. Ao escolher quem far parte de suas equipes, o presidente precisa alcanar um equilbrio entre os objetivos de manter o apoio poltico e os de assegurar que as pessoas nomeadas tenham experincia suficiente em suas respectivas reas e adotem polticas de razovel coerncia com a linha de pensamento do presidente, alm de que sejam capazes de trabalhar juntas de modo relativamente bem coordenado. As duas ltimas preocupaes possuem relevncia especial quando indivduos de diferentes partidos so nomeados com vistas formao de governos de coalizo. O caso da Bolvia, analisado no Boxe 4.1, ilustra como as nomeaes para a equipe de governo so usadas para sustentar as coalizes de governo. As competncias dos integrantes da equipe como especialistas em suas reas, gerentes e defensores das polticas do governo costumam ter um efeito importante sobre as caractersticas dos resultados das poltiA burocracia cumpre pacas. Na medida em que os membros do gabinete so seleciopis variados e contraditnados meramente com base em sua fidelidade pessoal ao presidente, ou em funo de suas conexes partidrias polrios no processo de formuticas, sua capacidade de projetar polticas slidas e gerenciar lao de polticas, depenseus rgos burocrticos com eficincia fica prejudicada. dendo de sua funo priMas, como a formulao de polticas no se limita ao aspecto tcnico, e as aptides polticas e gerenciais contribuem mordial a de um ator para a eficcia de um ministro, pode ser mais adequado baimparcial e profissional sear a seleo em critrios abrangentes de competncia, no ou a de um recurso privaapenas na formao restrita esfera de poltica especfica do ministrio. do dos partidos polticos

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CAPTULO 4

Boxe 4.1

Uso de nomeaes ministeriais para a consolidao de coalizes: o caso da Bolvia

O processo de formao de governo na Bolvia nico na regio. Se nenhum candidato presidencial ganha com maioria dos votos, o Congresso elege como presidente um dos dois candidatos com maior votao (antes da reforma eleitoral em 1995, era um dos trs primeiros), como nos sistemas parlamentaristas. Esse sistema de eleio indireta para presidente, no contexto de um sistema partidrio fragmentado, estimulou a formao de coalizes e constantes negociaes entre os partidos (e, s vezes, entre faces internas dos partidos). Todos esses acordos animam os principais partidos a procurar fazer pactos com possveis parceiros de coalizo. As negociaes normalmente incluem decises relativas aos nomes para a equipe de governo. Os cargos da equipe so tradicionalmente usados como moeda de troca para a manuteno das coalizes. Com a diminuio da parcela de cadeiras da legislatura controladas pelo partido do candidato presidencial vencedor, o nmero de ministrios oferecidos a outros partidos aumentou. Por exemplo, em seu primeiro mandato, o Presidente Snchez de Lozada ofereceu apenas dois ministrios a outros partidos depois de sua vitria por maioria na Cmara alta e por quase maioria na Cmara baixa. No segundo mandato, quando seu partido ganhou menos da metade das cadeiras da Cmara alta e menos de um tero das vagas na Cmara baixa, ele ofereceu sete ministrios a outros partidos. Tendo em vista que o nmero de ministrios no fixado pela Constituio, os presidentes tambm alteraram o nmero de ministrios de modo a criar espao para outros partidos na equipe de governo, mantendo a maioria dos cargos. Desde a transio para a democracia, estabeleceu-se uma correlao negativa entre a parcela de vagas legislativas controladas pelo partido do presidente e o nmero total de ministrios. Durante a presidncia de Paz Zamora, o partido governista obteve menos de um tero das cadeiras nas duas casas, e o nmero de ministrios oscilou entre 16 e 17. Snchez de Lozada reduziu o nmero de ministrios de 16 para 11 em seu primeiro mandato. No governo seguinte, de Bnzer/Quiroga, em que a coalizo do governo foi formada por quatro partidos (reduzida para trs, posteriormente), o nmero de ministrios aumentou gradualmente para 16. Na segunda administrao de Snchez de Lozada, tambm sustentada por uma coalizo de quatro partidos, o nmero de ministrios cresceu ainda mais: saltou para 19. Presidentes, apoio legislativo e ministros na Bolvia desde 1989
Coalizo Nmero de ministriosa Participao Participao do partido do partido Nmero de Participao Participao Total de na Cmara na Cmara partidos da na Cmara na Cmara minis- Outros IndepenPartido baixa coalizo alta baixa alta trios partidos dentes

Presidente

Perodo

J. Paz Zamora G. S. de Lozada H. Bnzer Surez J. Quiroga G. S. de Lozada


a

19891993 MIR 19931997 MNR 19972001 ADN 20012002 ADN 20022003 MNR

25,4 40,0 25,4 25,4 28,0

29,6 63,0 40,7 40,7 40,7

2 2 3,3 3 4

54,6 60,8 66,0 60,8 56,1

59,3 66,7 74,8 70,4 63,0

16,3 11,6 15,0 16,0 19,0

2,0 6,4 4,0 7,0

1,5 0,6 3,0 1,0

Mdia durante o perodo. no disponvel. Nota: Os nmeros no-inteiros indicam mudana durante o perodo. O nmero de ministrios e suas filiaes aproximado, dadas as mudanas freqentes que ocorreram em anos especficos. Esse nmero usado apenas para fins ilustrativos. Fonte: Compilao dos autores.

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Caracterizao das burocracias latino-americanas


Uma anlise da burocracia implica uma anlise do emprego pblico, seu principal elemento, que possui a um s tempo dimenses quantitativa e qualitativa. A dimenso qualitativa a mais relevante para a compreenso da competncia e da eficcia da burocracia. Portanto, este estudo no dedica muita ateno anlise de indicadores quantitativos da burocracia, muito embora as evidncias apresentadas abaixo indiquem que o tamanho e a qualidade da burocracia no tm grande correlao entre si.

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ta a confiana dos atores na observncia dos compromissos assumidos como parte dos acordos de polticas. A Amrica Latina tem sido tradicionalmente encarada como uma regio com Estados extensos mas fracos, com pouca capacidade de responder s necessidades dos cidados. Historicamente, muito dessa fraqueza est associada ausncia de uma burocracia estvel e profissional. A burocracia considerada um sistema empregatcio ou um recurso nas mos dos polticos e dos interesses das empresas e, por conseguinte, muito longe do modelo weberiano ideal, caracterizado por procedimentos padronizados e impessoais e decises empregatcias baseadas no mrito e em qualificaes tcnicas. A fraqueza da burocracia contribuiu para a debilidade do Executivo nos pases latino-americanos, em particular em suas relaes com outros atores polticos e interesses organizados. A debilidade da burocracia tem sido uma causa da ineficcia das polticas de desenvolvimento na regio, que historicamente tm o Estado como um ator importante. Isso contrasta acentuadamente com a experincia de desenvolvimento dos Tigres Asiticos, em que um Estado forte e autnomo, respaldado por uma burocracia altamente profissional e meritocrtica, considerado um fator fundamental para seu sucesso. Os pases do Sudeste Asitico ocupam posio bem mais elevada em termos de indicadores comparativos de qualidade da burocracia, mesmo em relao aos pases mais adiantados da Amrica Latina. A despeito de sua funo de fundamento institucional do Estado de direito, a burocracia ocupa posio de subordinao ao governo no sistema constitucional. Do ponto de vista jurdico, a burocracia no um agente autnomo e responsvel pelo sistema poltico, mas um componente do Poder Executivo, responsvel perante o governo. A transio dos regimes autoritrios para os regimes democrticos esteve associada a uma certa tendncia a ampliar a subordinao da burocracia ao controle poltico. Em muitos casos, isso levou a uma reverso a prticas clientelistas. Essa situao pode surgir da necessidade de uso do emprego pblico como um recurso para recompensar os membros do partido vencedor com empregos (o chamado spoils system, ou sistema de esplios) e da necessidade de reduzir a autonomia tcnica que os representantes da burocracia freqentemente conseguem em certos setores, o que restringe a margem de ao poltica do governo. Do ponto de vista histrico, a democracia tem-se mostrado lenta para superar esse dilema. A burocracia exerce papis variados e contraditrios no processo de formulao de polticas, dependendo de quo prxima est do ideal de imparcialidade e profissionalismo que garante estabilidade, adaptabilidade e interesse pblico das polticas, ou do fato de funcionar primordialmente como um recurso privado: seja dos partidos polticos que a usam para obter votos, seja dos funcionrios pblicos que defendem seus prprios interesses enquanto esto protegidos pela estabilidade do emprego. A intensidade com que a burocracia preenche uma ou outra funo afeta algumas das caractersticas das polticas pblicas.

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CAPTULO 4

Estudos comparativos dos sistemas de servio civil de 18 pases da Amrica Latina, realizados como parte do Dilogo Regional de Polticas do BID sobre Gesto e Transparncia das Polticas Pblicas. O ndice de mrito burocrtico (Figura 4.2) e o ndice de capacidade funcional burocrtica (Figura 4.3) foram criados no mbito do trabalho do Dilogo Regional de Polticas do Banco sobre Gesto e Transparncia das Polticas Pblicas. Elaborou-se um quadro analtico com critrios detalhados para avaliar essas variveis, e uma equipe de consultores aplicou-o a esses pases. Os relatrios nacionais e os ndices resultantes foram examinados para que fossem consistentes com o quadro analtico e remetidos aos representantes dos pases para observaes e comentrios. Para obter informaes adicionais, ver o Apndice. Ver o Apndice.

10

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FIGURA 4.2 ndice de mrito burocrtico A abordagem qualitativa examina as burocracias em termos dos Brasil Chile atributos institucionais necessrios Costa Rica para desempenhar as funes reguUruguai Argentina lamentares a elas atribudas em Colmbia uma democracia representativa. PaMxico ra a realizao dessa anlise, este esVenezuela Bolvia tudo utiliza os dados, ndices e conParaguai cluses de um estudo diagnstico Repblica Dominicana Guatemala institucional do servio civil feito Peru em 18 pases da regio.8 Equador O nvel de autonomia da buHonduras Nicargua rocracia pode ser medido por meio El Salvador do ndice de mrito (Figura 4.2), Panam que avalia o grau de garantias efe0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 tivas de profissionalismo no serviFonte: Baseado em informaes extradas de estudos comparativos dos sistemas o civil e o grau de proteo efetide servio civil de 18 pases latino-americanos realizados como parte da Rede de Gesto e Transparncia de Polticas Pblicas do BID. va dos funcionrios pblicos contra arbitrariedades, politizao e busca de vantagens pessoais.9 possvel identificar trs grupos de pases. Os pases com os melhores resultados Brasil, Chile e Costa Rica apresentaram ndices entre 55 e 90 (de 100), o que evidenciou a aceitao generalizada dos princpios de mrito em decises relativas a contratao, promoo e demisso de funcionrios pblicos. Um grupo intermedirio de pases, com ndices entre 30 e 55, abrange Argentina, Colmbia, Mxico, Uruguai e Venezuela. As prticas com base no mrito coexistem com tradies de favoritismo poltico. Um terceiro grupo de pases, composto por Bolvia, Paraguai, Repblica Dominicana, Peru, Equador e todos os pases da Amrica Central, exceto a Costa Rica, registraram ndices abaixo de 30, prova de forte politizao das decises de contratao, promoo e demisso. Para cumprir funes essenciais na elaborao e execuo de polticas pblicas, a burocracia tambm requer competncias e incentivos tcnicos adequados para um bom desempenho. O ndice de capacidade funcional (Figura 4.3), que estima as caractersticas dos sistemas de remunerao salarial e dos sistemas de avaliao do desempenho dos funcionrios pblicos,10 uma boa aproximao dessas caractersticas. Brasil e Chile destacam-se, com ndices prximos a 60, em uma escala de 0 a 100. Suas pontuaes refletem sistemas racionais de gesto salarial, com relativa eqidade interna e processos para melhorar a competitividade salarial, bem como processos de avaliao que comeam a associar o desempenho individual ao desempenho coletivo e institucional. O prxi-

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FIGURA 4.3 ndice de capacidade funcional da

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Configuraes burocrticas e funes predominantes


As burocracias dos pases latino-americanos no so atores homogneos. Na verdade, so um conjunto de organizaes complexas e interdependentes com autonomia e capacidade variveis.

11

Ver o Apndice.

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mo grupo de pases, com ndices entre 35 e 50, inclui Costa Rica, Brasil Colmbia, Argentina, Uruguai, Chile Mxico e Venezuela. Esses pases Costa Rica passaram pelo processo de racioColmbia Argentina nalizao do sistema salarial, Uruguai muito embora a desigualdade inMxico Venezuela terna continue a existir e probleRepblica Dominicana mas de competitividade salarial Equador Bolvia persistam em nveis gerenciais. El Salvador O grupo com os piores resultaGuatemala dos possui ndices entre 10 e 25, Nicargua Peru e composto por Repblica DoPanam minicana, Equador, Bolvia, El Paraguai Honduras Salvador, Guatemala, Nicar0 10 20 30 40 50 60 70 gua, Peru, Panam, Paraguai e Honduras. Esses pases caracteFonte: Baseado em informaes extradas de estudos comparativos dos sistemas de servio civil de 18 pases latino-americanos realizados como parte da Rede de rizam-se pela diversidade de criGesto e Transparncia de Polticas Pblicas do BID. trios de remunerao, falta de informaes sobre remunerao, altos nveis de desigualdade e ausncia de avaliao do desempenho. Considerando-se os dois ndices conjuntamente, os pases analisados podem ser agrupados em trs nveis de desenvolvimento burocrtico. O primeiro grupo possui burocracias com apenas o nvel mnimo de desenvolvimento, em que o sistema de servio civil no capaz de garantir a atrao e a reteno de pessoal competente e carece dos mecanismos gerenciais necessrios promoo do desempenho eficiente por parte dos servidores pblicos. Nesse grupo esto os pases com as mais baixas pontuaes nos dois ndices: Panam, El Salvador, Nicargua, Honduras, Peru, Guatemala, Equador, Repblica Dominicana, Paraguai e Bolvia. O segundo grupo dispe de sistemas de servio civil razoavelmente bem estruturados, mas que ainda no foram consolidados em termos de garantias de mrito e ferramentas gerenciais que permitam a utilizao eficaz das competncias. Esse grupo inclui Venezuela, Mxico, Colmbia, Uruguai, Argentina e Costa Rica. Os pases do terceiro grupo, Brasil e Chile, destacam-se em ambos os ndices e so mais institucionalizados em relao a outros pases, apesar de terem diferentes perfis em termos dos sistemas de servio civil. A Figura 4.4 estabelece uma relao entre o tamanho e a qualidade da burocracia. Para medir a qualidade, os ndices de mrito e capacidade funcional so combinados com um ndice de eficincia para obter um ndice agregado do servio civil.11 O tamanho definido pela porcentagem da populao total empregada no setor pblico. O resultado sublinha o fato de que quantidade e qualidade tm correlao muito baixa (0,26), j que, entre os pases cujas burocracias so deficientes, algumas so grandes e outras, pequenas.
burocracia

70

CAPTULO 4

FIGURA 4.4 Comparao entre tamanho e

qualidade da burocracia
7

Venezuela Panam Argentina Mxico Costa Rica Repblica Dominicana Peru Brasil Bolvia Chile

Tamanho da burocracia (% da populao)

Paraguai Equador Honduras Nicargua Colmbia

El Salvador

Guatemala
1

Pequena
0 0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8

Disfuncional

Funcional

ndice de desenvolvimento do servio civil (escala 0-1)

Nota: O tamanho da burocracia representa o tamanho do emprego pblico como porcentagem da populao. O ndice de desenvolvimento do servio civil uma combinao de ndices de mrito, eficincia e capacidade. Fontes: Carlson e Payne (2003); Longo (2005).

FIGURA 4.5 Tipos de burocracias


Alta Burocracias administrativas (Colmbia, Uruguai, Argentina, Costa Rica) Administrao federal (Brasil) Burocracias sociais (educao, sade) Burocracias econmicas (banco central, rgos de regulamentao) Administrao central (Chile) Corpos profissionais (diplomatas, tecnocratas) Administraes tributrias (Chile, Peru, Mxico)

Enclaves protegidos (Bolvia PRI) Burocracias administrativas (Peru, Venezuela, Equador) BUROCRACIA ADMINISTRATIVA BUROCRACIA CLIENTELISTA BUROCRACIA MERITOCRTICA BUROCRACIA PARALELA

Funcionrios pblicos interinos e temporrios (Argentina, Colmbia, Peru, Uruguai)

Fundos e rgos extraordinrios (fundos de investimento social)

Baixa Baixa

Burocracias clientelistas (Repblica Dominicana, Paraguai e pases da Amrica Central, exceto Costa Rica)

Unidades executoras de projetos de financiamento internacional

Equipes de assessores tcnicos

Capacidade

Alta

Fonte: Compilao dos autores com base em estudos comparativos de sistemas de servio civil em 18 pases de Amrica Latina realizados como parte da Rede de Gesto e Transparncia de Polticas Pblicas do BID.

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Grande

Uruguai

Essa heterogeneidade pode oferecer algumas respostas para a compreenso da dinmica interna do aparato estatal e do grau de cumprimento de funes distintas, e mesmo contraditrias, por diferentes partes da burocracia no mesmo pas. Partindo dessa premissa, a Figura 4.5 apresenta uma categorizao bsica dos diferentes tipos de burocracias encontradas nos pases da regio. O posicionamento dos tipos de burocracias (e de exemplos de pases), embora se baseie em estudos de caso qualitativos dos sistemas de servio civil na regio, carece de preciso e tem apenas fins ilustrativos. A prevalncia desses tipos de burocracia varia entre os pases, e diferentes tipos tam-

Autonomia

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Burocracia administrativa. Essa clssica forma de burocracia caracterizada por baixa capacidade e um grau relativamente elevado de autonomia. Ela engloba o aparato que exerce funes administrativas nos diversos ministrios e setores do Estado. Esse mbito normalmente est coberto por padres formais de mrito, que no so aplicados na prtica e representam tentativas frustradas ou parciais de se estabelecer uma burocracia weberiana tradicional (ou seja, racional, hierrquica e meritocrtica). A contratao dos funcionrios pblicos se d mais com base em critrios polticos do que meritocrticos, mas existe certa estabilidade no emprego. baixo o nvel de sua competncia tcnica e ateno ao bom desempenho. Essas so as reas mais afetadas por cortes oramentrios (em alguns pases, como Peru e Uruguai, as verbas para esses rgos foram congeladas). As burocracias de Peru, Venezuela e Equador (situadas na extremidade inferior dessa categoria, em termos de autonomia e capacidade) e de Argentina, Colmbia, Costa Rica e Uruguai (localizadas na extremidade superior) enquadram-se nessa categoria, com graus variveis de autonomia e capacidade. Esse tipo de burocracia possui capacidade limitada para assumir papel ativo nas diferentes etapas da formulao de polticas. Essa falta de capacidade a impede de exercer influncia efetiva na etapa decisria. Em geral, as decises so tomadas na superestrutura poltica dos ministrios. Ela pode ter alguma participao na implementao de polticas, embora com uma tendncia ao formalismo e ao controle por meio da conformidade aos procedimentos burocrticos, e no por meio do gerenciamento eficaz dos servios. Seu potencial como recurso de troca poltica limitado por causa da relativa ausncia de rotatividade de pessoal e da progressiva diminuio de sua importncia, devido a redues nos nveis gerais do emprego pblico. Burocracia clientelista. Essa forma de burocracia caracterizada por baixa autonomia e baixa capacidade. composta por funcionrios pblicos com passagem temporria pelo governo, em virtude de fidelidade ou filiao partidria. As trocas de ministros ou mudanas de governo costumam afetar o repertrio de recursos humanos e podem at provocar a rotatividade de servidores pblicos em grande escala. Para um subconjunto dessas burocracias, o controle sobre o acesso e a permanncia reside no no sistema partidrio, mas nos sindicatos. Os casos mais acentuados ocorrem nos pases da Amrica Central ( exceo da Costa Rica) e na Repblica Dominicana, no Paraguai e na Bolvia (exceto em alguns enclaves meritocrticos). No Mxico, o controle do aparato governamental tradicionalmente dividido entre o partido governista, no caso de cargos gerenciais (at recentemente, quando a Lei de Carreira foi aprovada), e os sindicatos, no que diz respeito ao restante dos empregos. Outros pases apresentam algumas dessas caractersticas tambm. Como exemplos, h nomeaes temporrias ou funcionrios contratados na Argentina, Colmbia, Peru e Uruguai, sob a proteo de regimes de emprego especiais ou em transio que concedem ao governo maior flexibilidade para a nomeao e exonerao de servidores pblicos. As funes desempenhadas por burocracias clientelistas esto relacionadas a sua natureza primordial de recurso poltico do partido da situao para a troca de cargos por votos ou apoio poltico. Esse tipo de burocracia uma extenso do partido poltico e tem certo poder de veto sobre os segmentos profissionais ou meritocrticos da burocracia, com os quais pode entrar em conflito. Seu papel na formulao e execuo de polticas praticamente irrelevante, exceto no tocante ao nvel operacional das tarefas mais simples e rotineiras.

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bm coexistem no mbito de um mesmo pas. Cada tipo moldado dentro de contextos histricos, por prticas polticas predominantes. Alm disso, cada tipo de burocracia tende a exercer certas funes no processo de formulao de polticas, embora possa haver excees que extrapolem o alcance desta anlise.

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CAPTULO 4

Burocracia meritocrtica. Essa forma de burocracia caracteriza-se por elevadas autonomia e capacidade, em diversas combinaes. composta por servidores pblicos permanentes, contratados com base no mrito e incorporados em carreiras profissionais com incentivos variados, que favorecem a produtividade profissional. formada por burocracias administrativas em que foram preservados o mrito e a capacidade, como no caso do Chile e do Brasil (carreiras e cargos governamentais), rgos especializados vinculados burocracia fiscal e econmica (como bancos centrais, rgos de regulamentao e administraes tributrias, inclusive a Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria [SUNAT] e o rgo equivalente receita federal no Chile e no Peru) e corpos profissionais que criaram seus prprios regulamentos de pessoal pautados pelo mrito e a competncia (o servio diplomtico de diversos pases, inclusive Brasil e Mxico, administradores governamentais na Argentina, e certos profissionais especializados em outros pases, como economistas, advogados e engenheiros). As burocracias do setor social (pessoal dos setores de educao e sade) podem se situar a meio-termo entre as burocracias administrativa e meritocrtica, dependendo dos pases e setores em questo. Essas burocracias expressam opinies e agem. A maior parte delas possui alada especfica: reas temticas de poltica pblica que exigem um nvel de formao ou conhecimento especializado, o que lhes confere voz e influncia em sua rea de atuao. Isso as torna atores de peso na manuteno da estabilidade e orientao das polticas para o interesse pblico. Compreendem uma cultura prpria, por vezes isolada, e com um forte esprit de corps que pode resultar em tendncias corporativas. Essa caracterstica pode tornar essas burocracias propensas a participar mais da elaborao do que da implementao de polticas, e a reivindicar autonomia decisria que, em muitos casos, as coloca em conflito com outros rgos governamentais. Elas podem firmar alianas com outros rgos e at com interesses exter-

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Burocracia paralela (equipes tcnicas ou equipes de projeto). Essa forma de burocracia caracterizada por baixa e alta capacidade. Ela composta por gestores recrutados com clusulas contratuais flexveis, uma prtica que se espalhou pela maioria dos pases latino-americanos desde o incio da dcada de 1990. O sistema de emprego geralmente regido por leis relativas a contratos de prestao de servios ou outros acordos jurdicos. As pessoas contratadas no fazem parte da estrutura permanente do servio civil, apesar de que, em diversos pases, costuma-se renovar os contratos desses funcionrios. A rigor, tais grupos de funcionrios no devem lealdade a partido poltico algum, e possuem conhecimento especializado em certas reas de polticas. Na maioria dos casos, so contratados para o atendimento a determinadas necessidades tcnicas e, em alguns casos, desenvolvem aptides tcnico-polticas. Costumam configurar instituies paralelas, ou aquilo que se convencionou chamar de ministrios paralelos, dentro ou fora das dependncias ordinrias. Essas estruturas deparam-se com variados graus de resistncia de outros atores burocrticos internos e alcanam diferentes nveis de sucesso. Em alguns casos, as equipes de assessores tcnicos desempenham um papel-chave na elaborao de alternativas s polticas, em estreita colaborao com o chefe do Executivo. Em outros casos, esto mais centradas na garantia da execuo de polticas ou projetos ou na efetiva prestao de certos servios pblicos. A categoria inclui as diversas organizaes que gerenciam projetos com financiamento internacional ou verbas sociais e que se caracterizam por diferentes graus de autonomia e capacidade. Contudo, as burocracias paralelas no contribuem para o fortalecimento das capacidades intertemporais do setor pblico, pois permanecem isoladas e concentradas em funes extremamente limitadas no processo de formulao de polticas e no se tornam institucionalizadas no setor pblico mais amplo.

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Autoridades regionais12

A maioria dos pases latino-americanos sofreu um processo de descentralizao poltica e fiscal nos ltimos anos. Os prefeitos hoje so eleitos em muitos dos pases da regio, em vez de ser nomeados pelo governo nacional. Os quatro pases federativos Argentina, Brasil, Mxico e Venezuela , junGovernadores e prefeitos tamente com Colmbia, Paraguai e Peru, tambm elegem so tambm atores do jogo autoridades regionais (provinciais). Vrias importantes funes governamentais e recursos fiscais tambm foram desnacional de formulao de centralizados para escales mais baixos do governo. Esse polticas, seja por meio de processo induziu uma vigorosa dinmica de democratizasua funo na implemeno em vrios pases, bem como transformaes de vulto no provimento de bens pblicos em nvel local. tao de polticas ou de Os funcionrios subnacionais, eleitos ou no, sempre sua funo poltica no mexerceram papel de relevo na execuo de certas polticas bito dos partidos e do sispblicas. As tendncias de descentralizao poltica e fiscal apenas aumentaram sua importncia. Seja por meio de sua tema partidrio. funo na implementao de polticas, seja por sua funo poltica no mbito dos partidos e do sistema partidrio, as autoridades subnacionais so tambm atores do jogo nacional de formulao de polticas. A fim de manter o foco deste relatrio, esta seo faz uma breve anlise do papel das autoridades polticas subnacionais no processo de formulao de polticas nacional, concentrando-se no papel dos governadores. Os atores subnacionais podem influir no processo de formulao de polticas nacional atravs de diferentes canais. Na fase de implementao, podem exercer influncia obstruindo, retardando ou redefinindo as polticas nacionais. Podem, tambm, lanar mo de algumas de suas polticas locais como armas estratgicas em negociaes com as autoridades nacionais. Por exemplo, os governos subnacionais podem tomar medidas que comprometeriam a estabilidade macroeconmica nacional, o que lhes confere um poder de negociao em relao ao governo nacional. Em alguns pases, as autoridades subnacionais so importantes atores polticos no mbito dos partidos e possuem voz ex-

12

Esta seo baseia-se em Monaldi (2005).

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nos da sociedade, o que talvez as capacite para intermediar esses diferentes interesses, mas tambm as torna suscetveis de ficar cativas desses interesses. Recentemente, um grande nmero de pases procurou expandir e fortalecer suas burocracias meritocrticas. Houve enorme diversidade entre as experincias de reforma e, em alguns casos, no foram obtidos avanos significativos. bem verdade que muitos pases adotaram nova legislao para o servio civil, mas essas leis nem sempre foram aplicadas com eficcia por causa de uma conjuno de fatores polticos (relativos ao valor que o emprego pblico continua a ter como moeda de troca poltica) e fatores fiscais (relativos ao risco inflacionrio decorrente da reforma do emprego pblico). Os pases que obtiveram xito em firmar o rumo da reforma fizeram-no em situaes em que o fortalecimento da capacidade do Estado tornou-se prioridade e as reformas foram empreendidas em consonncia com uma poltica fiscal mais ampla.

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CAPTULO 4

Regras que afetam o papel das autoridades subnacionais na formulao de polticas nacionais
A disposio e a capacidade dos atores polticos subnacionais de influenciar a elaborao de polticas nacionais depende de uma configurao de regras que determinam seus incentivos e recursos. Seguem abaixo algumas das regras em maior evidncia: Mtodo de seleo das autoridades subnacionais. Os governadores tm um papel mais importante quando eleitos pelo voto popular do que quando so nomeados. Estrutura constitucional federal. Em geral, os governadores desempenham funo mais significativa no processo nacional de formulao de polticas nos quatro pases federativos, em comparao com os outros pases da regio. A influncia dos governadores aumentou mais gradualmente, em tempos recentes, no Mxico e na Venezuela do que na Argentina e no Brasil, em virtude da institucionalizao mais recente de eleies competitivas como meio de seleo das autoridades subnacionais. Bicameralismo territorial. Alguns pases, principalmente os federativos, possuem cmaras (senados) federais baseadas na representao de unidades polticas regionais, como as provncias, e no na populao. Essas cmaras territoriais tendem a aumentar o poder dos atores polticos subnacionais. Super-representao de provncias subpovoadas na legislatura (desproporcionalidade). A desproporcionalidade refora o poder poltico da maioria das provncias na legislatura nacional em relao s poucas provncias mais povoadas, inclusive a capital. Em decorrncia disso, os estados super-representados geralmente recebem recursos desproporcionalmente maiores per capita, depois de controlar outros fatores. Ao fortalecer a presena de provncias menores na legislatura e dar-lhes uma parcela desigual de recursos, a desproporcionalidade tende a aumentar o poder das autoridades subnacionais na formulao de polticas nacionais.

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pressiva na indicao de candidatos legislatura nacional. Logo, os legisladores nacionais desses pases encaram os governadores das provncias como clientes polticos. Em tais casos, os atores subnacionais podem influenciar a elaborao ou o veto da agenda legislativa nacional. O exato papel assumido pelos atores subnacionais no processo nacional de formulao de polticas depende de seus incentivos e das regras formais e informais de seu envolvimento nesse processo. Os governadores normalmente tm incentivos para obter recursos para suas provncias ou regies, bem como para tentar construir suas bases de poder poltico. Paralelamente aos efeitos benficos da concesso de maior voz aos interesses locais, que de outro modo poderiam se perder na arena nacional de formulao de polticas, essa funo dos governadores pode gerar um problema de coordenao ou de recursos comuns, tendo em vista o excessivo foco em questes locais e regionais, em vez de bens pblicos mais amplos. Em alguns pases latino-americanos, como a Argentina, a provncia uma das principais arenas para o acmulo de poder e influncia no partido, e as elites partidrias provinciais, sobretudo os governadores, so atores cruciais na poltica provincial e na articulao de coalizes polticas nacionais.

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Arranjos fiscais federais. Os incentivos dos atores polticos subnacionais so fortemente afetados pelo grau de dependncia das decises sobre alocao de recursos no plano nacional para financiar suas responsabilidades de gastos. Muitos detalhes dos arranjos fiscais federais so relevantes para a determinao do jogo fiscal federal como um todo. Esses detalhes incluem: a distribuio da responsabilidade tributria e de gastos das provncias; a forma com que os repasses para a cobertura de desequilbrios fiscais verticais (desequilbrios entre o montante que as provncias gastam e o montante de receitas que arrecadam) so decididos e executados; e o poder de endividamento dos governos provinciais.13 O Quadro 4.1 focaliza cinco pases latino-americanos onde os atores subnacionais so importantes, e sintetiza alguns dos principais fatores que afetam o papel dos atores subnacionais no processo de formulao de polticas nacional. Em cada um desses casos, os governadores e prefeitos so eleitos pelo voto direto. Esses fatores institucionais interagem de tal modo que uma determinada caracterstica pode ter diferentes efeitos, dependendo do contexto institucional como um todo. Por exemplo, o papel dos lderes regionais no Senado pode ser ampliado pela desproporcionalidade e pelo fato de os candidatos ao Senado serem indicados em nvel subnacional pelos lderes regionais. Os fatores abordados em outros pontos deste relatrio, como os poderes oramentrios do presidente, tambm afetam o comportamento harmnico dos atores-chave. Os efeitos reais de quaisquer dessas caractersticas ficam condicionados dinmica do caso de cada pas em particular. Para ilustrar como esses fatores institucionais combinam-se entre si para influir sobre o papel dos governadores, examinam-se abaixo os casos da Argentina, do Brasil e do Mxico. Na Argentina, os governadores desempenham um papel de grande importncia. No Brasil, esse papel tem sido significativo, mas foi reduzido ao longo dos ltimos dez anos. No Mxico, os governadores ainda so atores secundrios, mas seu papel est crescendo em funo da descentralizao poltica e fiscal.

13

Vrias dessas caractersticas foram escolhas de polticas em algum ponto do passado, mas podem ser consideradas fixas no curto prazo para a discusso de outras reas de polticas. Tommasi (2002) analisa essas interaes dinmicas no caso da Argentina.

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Sistema eleitoral e partidrio. As caractersticas do sistema usado para a seleo de representantes para a legislatura nacional so importantes porque definem os incentivos dos legisladores. Entre os fatores relevantes esto: a natureza dos mecanismos usados pelos partidos para a indicao de candidatos, sobretudo o papel desempenhado pelas autoridades subnacionais no processo de indicao; o grau de influncia dos executivos regionais nas carreiras polticas dos legisladores nacionais, inclusive a probabilidade de que obtenham postos no governo regional; o uso de provncias/estados como distritos eleitorais; e a questo de as eleies presidenciais coincidirem com as eleies legislativas nacionais e com as eleies regionais. Quando as autoridades subnacionais influenciam a indicao, as chances eleitorais e as possibilidades da carreira poltica futura dos legisladores, aumenta sua influncia sobre os legisladores de suas provncias e, por conseguinte, sobre a formulao de polticas nacionais. Do mesmo modo, quando as eleies legislativas so realizadas simultaneamente com as eleies para governadores, mas no necessariamente para a presidncia, quando os distritos eleitorais legislativos coincidem com as provncia/ estados, e quando outros aspectos do sistema eleitoral favorecem estruturas partidrias desnacionalizadas e descentralizadas, h um estmulo influncia das autoridades subnacionais na formulao de polticas.

76

CAPTULO 4

Quadro 4.1 Fatores que afetam o papel dos atores regionais na formulao de polticas
Argentina Estrutura federal Montante de recursos fiscais disposio dos governadores Cmara territorial Desproporcionalidade As eleies legislativas coincidem com as eleies para governadores ou presidentes? Sim Alto Brasil Sim Alto Colmbia Mxico No Alto Sim Moderado Venezuela Sim Moderado

Sim Alta Parcial com as eleies de governadores e presidentes

Sim Alta Sim. Em 1986 e 1990 com as eleies de governadores; depois de 1994, com as eleies de presidentes e governadores Sim

No

Sim

No Baixa Sim, at 1999; posteriormente apenas com muito pouca freqncia com umas ou outras

Moderada Baixa No, com nenhuma No, com nenhuma

Os distritos legislativos Sim coincidem com as regies ou provncias? Os governadores tm Sim grande influncia nas possibilidades de indicao/eleio dos legisladores? Sim Os governadores podem recompensar os legisladores com cargos? Os cargos de governador so trampolins para o sucesso nas campanhas presidenciais?
a

Sim Apenas na Apenas no Senado Cmara baixa

Moderada

Moderada Moderada

Moderada

Sim

Noa

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim, desde Sim, desde a dcada de a dcada 1990 de 1990

Os prefeitos das principais cidades da Colmbia tendem a ter mais recursos que os governadores para recompensar os legisladores.

Fonte: Compilao do autor.

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O papel dos governadores em Argentina, Brasil e Mxico Argentina


Na Argentina, os atores polticos subnacionais, em particular os governadores provinciais, tm grande relevncia na poltica nacional e na formulao de polticas nacionais. O modo prprio com que os governadores ingressam no jogo, juntamente com outras caractersticas institucionais do pas, ajuda a explicar por que a Argentina tem um processo de formulao de polticas relativamente no-cooperativo voltado para o curto prazo. A falta de cooperao e o foco no curto prazo geram repercusses em algumas das caractersticas das polticas pblicas identificadas no Captulo 6. A Argentina possui uma longa tradio federativa. Assim como nos Estados Unidos, o poder do Estado definido na constituio como derivado das provncias, e no do governo central. O peso poltico das provncias argentinas foi um pouco obscurecido durante perodos de forte liderana nacional (como a de Pern), ou durante as diversas ditaduras militares entre 1930 e 1983. Entretanto, desde a ltima transio para a democracia, os atores polticos subnacionais ressurgiram como agentes cruciais na arena poltica nacional. Os governadores, eleitos durante a maior parte da histria democrtica da Argentina, desempenham papel central no processo nacional de formulao de polticas do pas. Os governos provinciais tm autoridade sobre reas de polticas significativas, e sua autoridade aumentou nos ltimos vinte anos, visto que a descentralizao dos gastos da Argentina a mais alta da Amrica Latina. No entanto, a arrecadao de impostos bastante centralizada, criando um grande desequilbrio fiscal vertical, que torna os governos provinciais altamente dependentes das verbas federais. A situao complica-se ainda mais com o Congresso bicameral do pas, que tem um Senado de base territorial. A Argentina detm o mais elevado nvel de desproporcionalidade na Cmara alta da regio latino-americana, e o terceiro nvel mais alto na Cmara baixa, o que confere aos governadores das provncias pequenas um grau desproporcional de influncia. A organizao da poltica partidria est fortemente centrada na arena provincial. As carreiras polticas, sobretudo as bem-sucedidas, muitas vezes so construdas a partir de bases provinciais de poder. A super-representao das provncias pequenas nas duas cmaras da legislatura, os mtodos usados na indicao dos candidatos, as caractersticas dos arranjos fiscais federais e o carter clientelista das fidelidades polticas locais contribuem para fazer da provncia uma arena crucial dos intercmbios polticos. A importncia dos governadores demonstrada pelo fato de que trs dos cinco presidentes desde a restaurao da democracia foram governadores (Menem, Duhalde e Kirchner).14 O sistema eleitoral baseia-se em listas fechadas, tendo as provncias como distritos eleitorais. Isso permite que os lderes partidrios provinciais em geral, e os governadores em particular, sejam bastante influentes no processo de indicao para as eleies legislativas. Conforme mencionado no Captulo 3, a Argentina possui um sistema partidrio razoavelmente desnacionalizado, e os principais partidos do pas podem ser caracterizados como confederaes de bases regionais de poder. Os lderes partidrios subnacionais so atores fundamentais na indicao de candidatos para o Congresso Nacional, e os legisladores nacionais tendem a considerar esses lderes locais como seus chefes. Esse e outros fatores do

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Rodrguez Sa, que ocupou o cargo durante uma semana aps a renncia do Presidente Fernando de la Ra, tambm havia sido governador.

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CAPTULO 4

Brasil
No Brasil, diversos fatores herdados da poca da reinstalao da democracia, em meados da dcada de 1980, contriburam inicialmente para dar aos governadores dos estados um papel de destaque na elaborao de polticas nacionais. Ainda assim, tendncias recentes enfraqueceram a relevncia desse papel. Essas tendncias so decorrentes da institucionalizao da democracia, e tambm de certas reformas institucionais adotadas em resposta aguda crise fiscal que o pas sofreu, no incio da dcada de 1990. Durante a transio para a democracia, os governadores passaram a ser eleitos pelo voto direto sete anos antes da primeira eleio direta para presidente. Isso conferiu legitimidade aos governadores e lhes deu poderes para desempenhar papel crucial no jogo de negociao da elite. Essa distribuio peculiar de poder e legitimidade resultou em uma constituio que refletia a posio de relativa fora dos governadores. A constituio brasileira delega vrios domnios de polticas e tambm poderes de arrecadao aos estados, que ao mesmo tempo gozam de autonomia administrativa. Nesse contexto, se h divergncia entre as polticas de preferncia dos governadores e do poder Executivo, os governadores tm certo poder de fazer valer suas preferncias. Como os governadores no esto particularmente preocupados com a estabilidade fiscal em nvel nacional, e tm preferncia por gastos pblicos federais mais elevados e investimentos concentrados geograficamente, a poltica fiscal geralmente motivo de conflito. A influncia dos governadores sempre foi indireta, tendo como origem seu papel durante a transio democrtica e os considerveis poderes fiscais que a constituio lhes con-

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Spiller e Tommasi (2003); Jones et al. (2002).

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sistema institucional argentino ajudam a explicar por que o Congresso Nacional possui um papel relativamente fraco com respeito adoo de polticas pblicas nacionais. Os estudiosos caracterizaram os legisladores argentinos como polticos profissionais, mas legisladores amadores, j que eles costumam no ser reeleitos e receber incentivos relativamente fracos para investir na capacidade de formulao de polticas do Congresso.15 Em vez disso, tendem a se concentrar no curto prazo, o que causa efeito adverso sobre a qualidade das polticas pblicas. Vrias das decises cruciais de cunho poltico e relativas a polticas dos ltimos dez anos foram negociadas em reunies do presidente ou de algum ministro de vulto com governadores provinciais. Por sua vez, as arenas desses intercmbios de polticas e de carter poltico no so muito bem institucionalizadas. Esse fator, juntamente com um Judicirio que exerce funo limitada de aplicao e uma burocracia de relativa debilidade, tende a criar um processo de formulao de polticas concentrado na distribuio de benefcios de curto prazo, em detrimento de interesses de maior amplitude e horizonte de tempo. Essas tendncias so exemplificadas pelos freqentes intercmbios de apoio provincial de polticas nacionais por benefcios fiscais s provncias. Isso contribui para a criao de um sistema poltico que tende a operar mais com base em intercmbios clientelistas do que em debates de polticas e formao de consensos. Em decorrncia disso, as polticas tendem a ser volteis e a obter credibilidade somente quando so elevadas ao patamar constitucional, ou se so modeladas em leis difceis de mudar. As polticas tambm tendem a no ser bem coordenadas ou aplicadas, e no raro a favorecer grupos especficos em vez de atender objetivos de maior interesse pblico.

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Mxico
Dois dos mais relevantes traos do processo de formulao de polticas do Mxico durante o sculo XX foram a posio hegemnica alcanada pelo PRI no sistema partidrio e o carter federativo de seu regime. Os cargos de governador sempre foram importantes em um pas federativo com um sistema poltico incapaz de resolver seus embates polticos e de poder no mbito do sistema eleitoral. Na verdade, os cargos de governador estadual eram os mais valiosos concedidos pelo presidente aos lderes partidrios; esses cargos chegavam a ser mais cobiados do que as vagas ao Senado. Apesar de sua importncia na hierarquia do PRI, os governadores no eram agentes autnomos no processo de formulao de polticas. O peso desses cargos motivava os legisladores a disputar a indicao do PRI a governador, juntamente com proeminentes polticos federais e prefeitos de grandes municipalidades. Os governadores controlavam um considervel sistema de favoritismo, que se tornou ainda mais importante com o aprofundamento do processo de descentralizao.16

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Lehoucq et al. (2005).

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cede. A verso brasileira do imposto sobre o valor agregado o ICMS cobrada pelos estados e representa o imposto mais importante do pas, respondendo por um tero das receitas tributrias. Dada a influncia que podem ter sobre as carreiras polticas dos legisladores estaduais, os governadores tinham capacidade de influir sobre o comportamento dos deputados federais e senadores no Congresso. A relativa dependncia dos legisladores apoiados pelos governadores foi reforada pelo fato de que at 1994 as eleies legislativas coincidiam com as eleies para governadores e para a Cmara estadual, mas no para a presidncia. Isso significa que os candidatos ao Congresso coordenavam suas campanhas em torno de candidatos a governador e de recursos eleitorais e de outras naturezas que pudessem fornecer, e no de candidatos presidenciais ou partidos nacionais, que no financiavam as candidaturas ao Legislativo. A autonomia econmica de que gozavam os governadores permitia-lhes prestar valioso apoio aos candidatos. Entretanto, a influncia dos governadores diminuiu quando os atores polticos de diferentes nveis comearam a compartilhar a legitimidade conferida pela eleio direta, e com a mudana para a simultaneidade das eleies para presidente e para o Congresso. A crise inflacionria e a implementao do Plano Real para solucion-la permitiram ao governo federal impor certas condies aos estados. Isso desestabilizou o poder dos governadores, que foram forados a privatizar bancos e empresas pblicas. Os governadores tambm perderam recursos vitais usados para influenciar a poltica nacional e regional. Em suma: ao longo da maior parte dos ltimos dez anos, o Poder Executivo conseguiu implementar seu plano de governo por meio da recentralizao do jogo poltico. Fez parte desse processo a aprovao de legislao com efeitos adversos para os governadores dos estados, como o Fundo Social de Emergncia (FSE). Essa reforma constitucional, aprovada em 1993, permitiu ao governo de Itamar Franco usar receitas para reduzir o dficit do governo federal que haviam sido reservadas na Constituio de 1988 para gastos especficos que, em ltima instncia, beneficiavam os estados. Com o enfraquecimento da soberania financeira dos governos subnacionais, as autoridades regionais tambm perderam boa parte de sua influncia sobre o processo de indicao para a legislatura nacional.

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CAPTULO 4

O Judicirio21
Outro ator que tem o potencial de ocupar papel de destaque na formulao de polticas o Poder Judicirio. Do ponto de vista histrico, em boa parte da regio o Poder Judi-

17 18 19

Rodrguez (1997). Lehoucq et al. (2005).

O Sistema Nacional de Coordenao Fiscal substituiu o imposto nacional sobre vendas por um imposto federal sobre o valor agregado (IVA). Para aderir ao SNCF, os estados abriram mo da autoridade sobre os impostos estaduais adicionais em troca de parcelas garantidas do IVA. Rodrguez (1997). Esta seo baseia-se em grande medida no trabalho de Sousa (2005).

20 21

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Assim como em vrios outros pases, tendo em vista que o processo de descentralizao ocorreu gradualmente, o grau de descentralizao poltica, fiscal e funcional no foi homogneo. A descentralizao fiscal foi o ponto de partida de um processo mais amplo de descentralizao. A deciso do governo federal de iniciar esse processo, provavelmente, baseou-se no desejo de retardar o declnio poltico do PRI.17 Quando o PRI perdeu a capacidade de assegurar o crescimento econmico, o governo federal foi forado a abdicar de parte do controle dos gastos, impostos e formulao de polticas em favor dos governos locais, que, por sua vez, ficaram em melhores condies de cultivar apoio com o acrscimo desses recursos.18 O controle desses recursos est diretamente relacionado ao papel que os governadores adquiriram no cenrio nacional. A descentralizao provocou transformaes estruturais no at ento centralizado e obscuro processo de formulao de polticas porque abriu as portas para a introduo de interesses locais na poltica nacional. O papel dos lderes locais na poltica nacional ganhou importncia. Esse processo foi fortalecido quando, pela primeira vez, o PRI perdeu um cargo de governador em 1989 e as eleies regionais comearam a ficar competitivas. Desde ento, os governadores desempenham um papel cada vez mais relevante na elaborao das polticas nacionais. O posto de governador tornou-se um degrau indispensvel na escada at a presidncia, em contraste com a era de predomnio do PRI, quando os cargos nacionais do Executivo eram fundamentais. Ademais, a rede de clientelismo controlada pelos governadores permitiu-lhes ter certa influncia sobre os legisladores. A influncia tem sido pequena, porm crescente, em particular no que tange indicao de candidatos ao Legislativo e, em certa medida, no que tange determinao do futuro da carreira dos legisladores, que no podem concorrer a reeleio. Esses processos de descentralizao geraram um realinhamento fundamental dos interesses representados no Congresso Nacional, que na poca tiveram implicaes mais amplas. Primeiro, os estados conquistaram vantagem poltica perante o governo federal. Impostos adicionais foram incorporados ao Sistema Nacional de Coordenao Fiscal (SNCF)19 e a porcentagem do total de receitas tributrias destinada aos governos estaduais aumentou. O total de repasses para os estados teve aumento de quase 20%, em mdia, no incio da dcada de 1990.20 Em segundo lugar, dentro do Mxico, os estados controlados pela oposio e os estados mais pobres parecem ter adquirido influncia adicional sobre o governo federal durante as negociaes em torno da distribuio dos repasses de receitas federais. Assim, os componentes polticos e fiscais do processo de descentralizao reforaram-se mutuamente.

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Os papis em potencial do Judicirio na formulao de polticas


O Poder Judicirio pode exercer uma srie de papis distintos no processo de formulao de polticas. Essas funes em potencial podem ser divididas em quatro categorias: ator com poder de veto, ator com poder de deciso, rbitro imparcial e representante da sociedade. O papel dos judicirios na Amrica Latina varia em termos da definio dos papis desempenhados e de seu grau de ativismo e independncia. Ator com poder de veto. Ao assumir esse papel, o Judicirio veta legislaes com base em argumentos constitucionais, mas tambm, em parte, com base em suas prprias preferncias. Se o Judicirio independente e cumpre a funo de ator com poder de veto, pode ser mais difcil mudar as polticas arbitrariamente, e a legislatura e o Executivo podem ter de levar em considerao as preferncias do Judicirio. O papel de veto mais extensivo e surte impacto mais profundo quando as decises judiciais se aplicam lei em geral, e no apenas a um caso especfico. Tendo em vista a tendncia de incorporar vrios aspectos das polticas pblicas nas constituies, a funo do Judicirio ampliou-se nesse sentido. Ator com poder de deciso. Quando os tribunais apreciam leis para determinar a inteno legislativa ou quando fornecem novas interpretaes para a legislao pautando-se em suas opinies acerca do sistema judicial como um todo, esto impondo suas preferncias sobre os resultados das polticas. Os traos institucionais que favorecem esse tipo de papel incluem aqueles em que os tribunais podem emitir decises na ausncia de um caso concreto, antes mesmo da adoo da lei, e quando as decises judiciais sobre a constitucionalidade das leis so aplicveis em termos gerais, e no apenas a um caso especfico.

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Tate (1992); Shapiro e Stone Sweet (2002).

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cirio tem-se caracterizado pela dependncia do Executivo e ausncia de uma postura proativa na interpretao da lei, no questionamento da legalidade dos atos do Executivo e na apreciao da constitucionalidade das leis. Paralelamente ao processo mais amplo de democratizao, as O Poder Judicirio est adreformas do Judicirio empreendidas nos ltimos 20 quirindo maior importnanos alteraram a estrutura e o funcionamento do sistema judicirio na regio. O potencial de envolvimento dos cia tanto nas polticas ptribunais no processo de formulao de polticas (eviblicas como no cenrio podenciado pelos nveis de independncia do Poder Judiltico da Amrica Latina. cirio) aumentou de modo expressivo. O resultado que, em alguns pases, o Judicirio est assumindo um papel mais ativo e independente na adoo, execuo e aplicao das polticas pblicas. Com o estabelecimento de estruturas institucionais que favorecem nveis de independncia judicial mais elevados, os tribunais ficaram menos subservientes e o Judicirio reposicionou-se em relao a outros segmentos do governo. Houve um aumento generalizado no nmero de decises judiciais contra as preferncias do Executivo em muitos pases latino-americanos. Em termos gerais, as decises judiciais esto adquirindo maior importncia tanto nas polticas pblicas como no cenrio poltico.22

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CAPTULO 4

Representante da sociedade. Muitas vezes difcil para certos segmentos da populao (como pobres e agricultores) influenciar a formao das polticas. Tendo em vista que os judicirios podem ajudar a aplicar as determinaes constitucionais de proteo igual perante a lei e de defesa dos direitos civis e sociais, eles podem dar voz aos grupos marginalizados e representar um canal alternativo de representao da sociedade. A abrangncia do ativismo judicial em dez pases latino-americanos em relao a esses quatro papis em potencial retratada no Quadro 4.2.24 O papel do rbitro imparcial exercido de forma bastante ativa no Brasil e no Chile. Nesses pases, os tribunais tambm so ativos nas funes de ator com poder de veto e ator com poder de deciso. Em especial como resultado da reforma constitucional de 1991, o Tribunal Constitucional recm-criado da Colmbia tem ocupado papel cada vez mais ativo na obstruo e/ou interpretao da legislao (funes de ator com poder de veto e de ator com poder de deciso). Em contrapartida, na Argentina, no Equador, no Paraguai, no Peru e na Venezuela, o Judicirio tende a ser mais dependente do Executivo, o que limita sua capacidade de assumir papel de destaque como rbitro imparcial ou como ator com poder de deciso. Um Poder Judicirio ativo e independente costuma ter diversos efeitos sobre o processo de formulao de polticas e os traos essenciais das polticas pblicas. Primeiro, na qualidade de rbitro imparcial, o Judicirio pode ajudar a garantir o cumprimento efetivo e a aplicao das polticas. Em segundo lugar, no mesmo papel de rbitro, pode ajudar na intermediao de transaes polticas intertemporais, tais como compromissos do Executivo de regular eficazmente empresas privatizadas ou promulgar reformas previdencirias que reduzam os benefcios atuais em troca da maior segurana dos benefcios no futuro. Isso pode estimular a ampliao da estabilidade das polticas, j que alguns acordos (ou equilbrios de polticas) de interesse pblico, que no seriam possvel de outro modo, tornam-se viveis. Em terceiro lugar, ao exercer o papel de representao da sociedade, os tribunais podem contribuir para que as polticas considerem mais o interesse pblico (embora em certos momentos isso possa gerar custos fiscais considerveis). Em quarto lugar, o Poder Judicirio pode contribuir para a adaptabilidade. Por exemplo, quando as polticas so delegadas a um rgo autnomo (como o banco central), e o Judicirio sustenta os termos dessa delegao, o rgo pode gerenciar alguma rea de poltica

23

Um exemplo desse papel ocorre quando, em meio a uma reforma da privatizao, o governo rejeita acordos firmados anteriormente e decide nacionalizar um dado segmento da economia. Quando os tribunais derrubam a deciso de nacionalizao, o Poder Judicirio assumiu sua funo de rbitro.

O Quadro 4.2 baseia-se nos estudos de dez pases originalmente includos no projeto de PFP realizado com a metodologia deste relatrio, bem como em outros estudos de caso qualitativos.

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rbitro imparcial. Os tribunais podem ser chamados para assegurar a aplicao efetiva das polticas pblicas, atuando como um fiscalizador externo de contratos firmados por terceiros (inclusive os contratos inscritos na constituio) e um mediador entre as partes do contrato. Esse papel desempenhado quando o tribunal assegura-se de que o Executivo no excede seus poderes, como, por exemplo, quando legisla por decreto em matrias s quais tal poder no deve ser aplicado, quando impede o governo de cobrar impostos que no deve arrecadar ou quando protege a autonomia e independncia do banco central em relao poltica monetria. O desempenho eficaz do papel de rbitro imparcial pode facilitar a confeco de acordos polticos necessrios adoo de reformas de polticas e contribuir para a implementao justa e eficiente dessas reformas.23

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Fatores que influenciam a independncia e o ativismo do Judicirio em matria de polticas


O nvel de independncia do Poder Judicirio em um dado pas est relacionado ao potencial para que os juzes ajam de acordo com seus prprios objetivos de polticas e para que os tribunais se engajem coletivamente no processo de formulao de polticas. A independncia judicial pode ser definida como a capacidade do Judicirio de tomar decises em conformidade com a lei, e no com base em fatores polticos externos ou internos.25 Essa capacidade possui quatro dimenses inter-relacionadas: independncia substantiva, ou o poder de tomar decises judiciais e exercer funes oficiais sujeitas to-somente autoridade da lei; independncia pessoal, ou estabilidade de mandato e liberdade de intimidao ou ameaas; independncia coletiva, ou participao judicial na administrao central dos tribunais; e independncia interna, ou independncia de superiores judiciais e colegas.26 Entre as caractersticas do Judicirio que afetam a independncia judicial, vrias se destacam: o grau de autonomia oramentria; o nvel de transparncia e o uso de critrios meritocrticos no processo de indicao e nomeao de juzes; a estabilidade de mandato dos juzes; e o alcance dos poderes de apreciao judicial. A efetiva independncia judicial tambm est condicionada ao comportamento de outros atores, como a possvel interferncia regular do presidente ou partidos nos tribunais, o que, por sua vez, depende dos incentivos desses atores.

Autonomia oramentria do Judicirio


No contexto de escassez do oramento pblico, a confiabilidade e autonomia do oramento do Judicirio so essenciais para a sua independncia. Embora, em muitos pases, o prprio Poder Judicirio prepare o oramento anual (Costa Rica, Guatemala e Uruguai, por exemplo), na maioria dos casos a execuo oramentria ainda depende da aprovao da legislatura ou do Poder Executivo, dificultando assim sua capacidade de administrar seus prprios recursos. Em alguns pases sobretudo na Amrica Central o oramento mnimo dedicado ao Poder Judicirio estabelecido por lei. No entanto, isso no necessariamente significa que esse montante seja alocado na prtica.

25 26

Dakolias (1996, pp. 7 e 8). Shetreet (1985).

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como julgar conveniente, sem necessidade de salvaguardas, para evitar o oportunismo s custas da rigidez. Em quinto lugar, quando os judicirios tornam-se ativos como atores com poder de veto, as polticas tendem a ser mais estveis, pois as mudanas nas polticas precisam ser condizentes com as preferncias de outro ator institucional, com a constituio e com as leis existentes, e tambm com as preferncias de outros atores que podem atuar por meio do Judicirio para questionar as alteraes nas polticas. No entanto, ao assumir esse papel, o Poder Judicirio pode tornar as polticas menos adaptveis, dependendo de como suas preferncias conjugam-se com as preferncias do Executivo e da legislatura. Como atores com poder de deciso, os tribunais podem contribuir para a volatilidade das polticas.

84

CAPTULO 4

Quadro 4.2 Funes desempenhadas pelo Poder Judicirio na Amrica Latina


Quais as funes mais desempenhadas pelo Judicirio?

Pas

Argentina

Ator com poder de veto. Poderes de apreciao judicial limitados e independncia judicial de acordo com o comportamento estratgico dos juzes. Algumas evidncias de ator com poder de veto, ator com poder de deciso e rbitro imparcial. Em menor extenso, representante da sociedade (por meio do Ministrio Pblico). Juiz imparcial, ator com poder de veto (sobretudo em questes de direitos humanos) e ator com poder de deciso. Ator com poder de veto e ator com poder de deciso; representante da sociedade em virtude da Accin Pblica de Inconstitucionalidad. Ator com poder de veto. Ator com poder de veto e ator com poder de deciso.

Direitos humanos e assuntos econmicos. Tributao, penses e reforma agrria.

Brasil

Chile

Colmbia

Fiscal.

Equador Mxico

Poltica fiscal e cambial. Disputas eleitorais e questes relacionadas redefinio do federalismo; tributao. Polticas de carter regulamentar e de redistribuio.

Paraguai

At 1993, o Judicirio dependia do Executivo. Desde ento, relativamente autnomo, porm no muito competente. at certo ponto ator com poder de veto. O Judicirio no tem desempenhado papis efetivos na definio da agenda poltica nacional, na promoo da cooperao intertemporal e na oferta de freios e contrapesos ao Poder Executivo. O Supremo Tribunal tem competncia limitada para emitir juzo sobre a constitucionalidade das leis. No entanto, o Supremo pode ser um ator com poder de veto eficaz quando o Congresso aprova um projeto de lei e um cidado em particular afetado por ela; algumas evidncias de desempenho como ator com poder de deciso. Recentemente, houve reformas constitucionais para aumentar o nmero de juzes do Supremo.

Peru

Uruguai

Polticas sociais e financeiras.

Venezuela

Fonte: Sousa (2005).

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Em que matrias o Judicirio mais ativo?

As equipes de governo, a burocracia, os governos sub-regionais e o Poder Judicirio

85

Sistema de nomeaes
Alm dos recursos financeiros, o Judicirio precisa ter juzes qualificados dotados de incentivos que garantam a eficincia e o Estado de direito. Os mtodos para a escolha de juzes influem no seu grau de motivao para aplicar a lei com independncia e imparcialidade e para desempenhar sua funo de forma eficiente. Uma ampla variedade de sistemas usada para selecionar os juzes do Supremo. Na Argentina, no Brasil e no Mxico, os candidatos so indicados e nomeados pelo presidente, mediante a aprovao da legislatura (ou de uma de suas cmaras).28 Em outros pases, como Bolvia, El Salvador, Guatemala e Honduras, os candidatos so indicados por um conselho judicial ou por um comit de indicao e, em seguida, nomeados pela legislatura (ou por uma de suas cmaras). Em outro grupo de pases, que inclui Peru e Repblica Dominicana, os juzes do Supremo so nomeados por um conselho judicial. Tudo o mais constante, os conselhos apartidrios, compostos por vrios membros, deveriam ser mais eficientes na promoo da independncia do Judicirio do que processos em que o Executivo e a legislatura assumem papel expressivo na indicao e nomeao dos juzes. O nvel de transparncia do processo de indicao e nomeao tambm importante no sentido de favorecer ou dificultar a independncia do Poder Judicirio. Alguns pases, como Chile e Guatemala, instauraram procedimentos de recrutamento que estimulam a concorrncia, transparncia e participao de magistrados e acadmicos de renome na seleo de novos juzes. Mesmo assim, a mera criao de leis, conselhos judiciais e programas de capacitao pode no corresponder realidade do sistema de nomeao do Poder Judicirio. Vrios dos novos requisitos para a escolha de juzes podem ser completamente ignorados ou mal implementados.

Mandatos e estabilidade
A lgica da criao de mandatos mais longos (ou vitalcios) para os juzes proporcionar maior segurana no emprego, para que as preocupaes dos juzes acerca da manuteno do cargo ou da promoo no influenciem suas decises. Assim, o abandono de mandatos curtos que coincidam com as eleies presidenciais e para o Congresso tende a favorecer a independncia do Judicirio. Certos pases, inclusive Argentina, Brasil, Chile, El Salvador e Equador, adotaram mandatos vitalcios para os juzes (em alguns casos, limitados por uma idade de aposentadoria compulsria). Em outros pases, como Bolvia, Colmbia e Costa Rica, somente os juzes de tribunais inferiores tm cargos vitalcios, ao passo que os juzes do Supremo tm mandatos fixos. No Paraguai, os juzes do Supremo tm postos vitalcios, enquanto os juzes de primei-

27 28

Ver Sousa (2005). Sistema semelhante ao usado nos Estados Unidos.

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A parcela do oramento do setor pblico destinada ao Judicirio varia bastante de um pas para outro, de mais de 3% na Costa Rica a menos de 1% no Equador e no Peru.27 Apesar de o tamanho do oramento em si no ser garantia de eficincia, constitui um importante indicador da quantidade de recursos disponveis ao Judicirio para a conduo de suas atividades.

86

CAPTULO 4

Poderes de apreciao judicial


A apreciao judicial o poder do tribunal (geralmente do Supremo Tribunal ou, em certos casos, do Tribunal Constitucional) de declarar a inconstitucionalidade de leis e outros atos administrativos. Tal poder pode variar caso possa ser aplicado somente a um caso especfico ou a um caso hipottico (concreto ou abstrato), caso possa ser aplicado antes ou somente depois da promulgao de uma lei (a priori ou a posteriori), e caso possa ser exercido somente pelo Supremo ou tambm pelos tribunais inferiores (autoridade centralizada ou descentralizada).29 Apesar das contnuas deficincias das disposies constitucionais sobre as competncias do Poder Judicirio, h um consenso de que foram fortalecidas consideravelmente nos ltimos 20 anos (o Boxe 4.2 apresenta o caso do Mxico, onde o Supremo surgiu como um expressivo ator com poder de veto). O controle da constitucionalidade das leis especialmente relevante nos contextos democrticos em que a constituio pormenorizada e h uma sobreposio jurisdicional das responsabilidades do governo (como no caso das democracias federativas). Nessas circunstncias, freqentemente surgem conflitos e questes relativas a problemas constitucionais. Apesar das recentes reformas, ainda h considervel variao na regio com respeito ao alcance dos poderes de apreciao do Judicirio, em termos da amplitude dos mecanismos de encaminhamento dos problemas aos tribunais, do grau da aplicabilidade das decises judiciais fundamentadas em demandas individuais ou institucionais e da possibilidade de que as demandas individuais possam ou no ser usadas como base para decises relativas constitucionalidade geral das leis.30

29 30

Navia e Ros-Figueroa (2005). Brewer-Caras (1997).

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FIGURA 4.6 Mandato dos magistrados do ra e segunda instncias podem Supremo 1960-1995 permanecer no cargo por ape(nmero mdio de anos) nas cinco anos. Por fim, em alChile guns pases, como Guatemala e Brasil Peru, os juzes cumprem manColmbia datos fixos, que devem ser renoNicargua vados periodicamente. Repblica Dominicana importante ressaltar a disPeru paridade entre a letra da lei e a Argentina realidade. A despeito da existnMxico cia de cargos vitalcios para os juHonduras zes do Equador, por exemplo, o Guatemala Presidente Lucio Gutirrez destiEquador tuiu do cargo 27 dos 31 juzes do Paraguai Supremo, em dezembro de 2004. 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 Portanto, cargos de direito mais Fonte: Henisz (2000). longos para os juzes do Supremo no necessariamente se traduziram no prolongamento da permanncia nos cargos em vrios pases. A Figura 4.6 mostra a mdia de durao dos cargos dos juzes do Supremo em pases selecionados da Amrica Latina, de 1960 a 1995.

As equipes de governo, a burocracia, os governos sub-regionais e o Poder Judicirio

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Boxe 4.2

A expanso do papel do Judicirio no Mxico*

A experincia do Mxico nos ltimos dez anos mostra como uma combinao de mudanas nos parmetros da concorrncia interpartidria e reformas do sistema judicirio podem contribuir para o surgimento de um Poder Judicirio que ocupe papel mais proativo na elaborao de polticas. Do final da dcada de 1920 at 1994, o Supremo Tribunal no dispunha de meios ou incentivos para fazer valer sua independncia. As regras constitucionais que regulavam o processo de indicao de juzes para o Supremo e o predomnio do PRI no sistema poltico deram lugar a essa situao. Durante esse perodo, os poderes de apreciao judicial do Supremo eram limitados principalmente a aes de amparo, que em geral se restringiam a casos atinentes regulao de direitos pessoais, e os resultados aplicavam-se somente s partes do caso. Com o declnio do apoio eleitoral ao partido governista PRI, foram adotadas, em 1994, reformas que aumentaram o limite para nomeao de juzes no Senado de maioria simples para maioria qualificada de dois teros; criaram outro sistema de apreciao judicial (a chamada ao de inconstitucionalidade) que permite ao Supremo declarar leis ou atos administrativos como inconstitucionais; e ampliaram a competncia do Supremo sobre os tipos de controvrsias constitucionais. As reformas do sistema judicirio, juntamente com o declnio do controle que o PRI tinha dos cargos eletivos, acarretaram um acentuado aumento nas decises do Supremo contra o partido governista. Enquanto o Supremo emitiu decises contrrias ao PRI somente em 15% dos casos entre 1995 e 1997 (nos casos em que o PRI era ru em controvrsias constitucionais), procedeu dessa forma 66% das vezes entre 1997 e 2000, quando o PRI perdeu a maioria na Cmara dos Deputados pela primeira vez, e 69% dos casos aps 2000, quando o PRI perdeu a presidncia. Esses padres sugerem que o Supremo Tribunal emergiu como um importante ator com poder de veto. Se persistir a diviso do governo e o controle da presidncia oscilar entre os partidos, o Supremo poder desenvolver competncias de fiscalizador imparcial de acordos intertemporais entre os atores no processo de formulao de polticas.

* Lehoucq et al. (2005).

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CAPTULO 4

Quadro 4.3 Independncia do Judicirio

Pas

Argentina Bolvia Brasil Chile Colmbia Costa Rica El Salvador Equador Guatemala Honduras Mxico Nicargua Panam Paraguai Peru Repblica Dominicana Uruguai Venezuela
no disponvel.

1,80 1,70 3,90 4,60 3,10 3,80 3,60 1,90 2,90 2,20 1,90 3,30 1,60 2,20 1,40 1,90 4,80 1,20

0,33 0,56 0,49 0,58 0,53 0,92 0,39 0,53 0,71 0,32 0,39 0,49 0,16 0,45 0,40

a Frum Econmico Mundial. Essa varivel a resposta mdia dos executivos de empresas pesquisados em cada pas em relao declarao: O Judicirio de seu pas independente de influncias polticas de membros do governo, cidados e empresas (1 = no, fortemente influenciado; 7 = sim, totalmente independente). b

Feld e Voigt (2003). O ndice de independncia de fato do Judicirio formulado por Feld e Voigt baseia-se em critrios objetivos, como a permanncia real dos juzes nos cargos do Supremo, desvios em relao aos mandatos de direito, a destituio de magistrados antes do trmino de seus mandatos, aumentos no nmero de magistrados e mudanas no oramento do Supremo ou na renda real dos magistrados, entre outros (ver Apndice).

Fontes: Frum Econmico Mundial (2004); Feld e Voigt (2003).

As caractersticas estruturais descritas sugerem que o impacto dos judicirios latinoamericanos sobre o processo de formulao de polticas e sobre a poltica pblica no uniforme na regio. Essa variao no potencial de engajamento dos tribunais no cenrio poltico corroborada por indicadores disponveis sobre a independncia de fato do Judicirio. O Quadro 4.3 apresenta dois desses indicadores. O primeiro, publicado pelo Frum Econmico Mundial em 2004, um indicador subjetivo com base em respostas a pesquisas feitas com executivos do setor privado. De acordo com esse ndice, Uruguai, Chile e Brasil encabe-

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Independncia do Judicirioa (escala de 1 a 7)

Independncia de fato do Judiciriob (escala de 0 a 1)

As equipes de governo, a burocracia, os governos sub-regionais e o Poder Judicirio

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31 32

Feld e Voigt (2003).

Muito embora o indicador de Feld e Voigt tenha a vantagem da objetividade, ele traz algumas desvantagens inerentes. Primeiro, as informaes reunidas pelos autores permanecem incompletas, e diversos pases foram codificados com base em um pequeno subconjunto dos critrios contidos no ndice, em decorrncia de problemas com a disponibilidade de dados. Segundo, nas situaes em que os tribunais de um pas respondem aos desejos do Executivo, e os magistrados, por sua vez, no so destitudos, nem h reduo de seu oramento ou renda, o Judicirio do pas seria classificado como independente de acordo com esse ndice. Dados as deficincias e o fato de que o indicador de Feld e Voigt est disponvel para um conjunto menor de pases do que a amostra desse estudo, o ndice de independncia judiciria usado no restante do relatrio o ndice publicado pelo Frum Econmico Mundial.

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am a lista. O segundo, formulado por Feld e Voigt,31 baseia-se em critrios objetivos, como a permanncia real dos juzes nos cargos do Supremo (ou Tribunal Constitucional) e seu desvio em relao aos mandatos de direito, a destituio de magistrados antes do trmino de seus mandatos ou o crescimento do nmero de magistrados e a reduo em termos reais do oramento do Supremo ou da renda dos magistrados, entre outros. Segundo esse ndice, Costa Rica, Mxico e Chile figuram no topo da lista.32

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Pgina en blanco a propsito

Captulo 5

Atores da sociedade civil


A poltica um assunto muito srio para ser deixado a cargo dos polticos.
Charles de Gaulle, presidente da Frana (18901970)

Os atores abordados nos captulos 3 e 4 possuem papis e funes formalmente definidos no processo nacional de formulao de polticas: foram estabelecidas regras que governam seu funcionamento, definem quem participa, como so selecionados os indivduos em seu mbito, quais as funes de polticas especficas que devem exercer e como elas se inter-relacionam. Contudo, esses atores formais nem sempre se comportam de acordo com seus papis e funes formais. Eles podem no cumprir os papis que se espera deles ou desempenhar outros papis (informais) no especificados na Constituio, ou podem, ainda, assumir papis na formulao de polticas por meio de mecanismos no especificados nas regras. Ademais, existem outros atores (e arenas) informais que podem exercer papis significativos na elaborao de polticas nacionais em alguns pases, apesar de a Constituio no lhes atribuir tais papis em termos formais nem esses atores estarem associados ao sistema formal de polticas. Este captulo apresenta uma breve anlise do papel de cinco desses atores: as empresas, os meios de comunicao, os sindicatos, os movimentos sociais e os acadmicos e especialistas, ou atores do conhecimento. Tendo em vista a natureza desses atores, seu papel no processo de formulao de polticas menos analisado e compreendido do que o papel dos atores mais formais descritos nos captulos 3 e 4. Por isso, o objetivo deste captulo lanar as bases de um estudo mais aprofundado e sistemtico do papel desses atores. A seleo feita aqui assumidamente parcial. Restries de espao impedem a anlise de outros atores que podem desempenhar papis de grande relevncia na elaborao de polticas, inclusive organizaes da sociedade civil em geral, a Igreja, empresas multinacionais, organismos internacionais, governos estrangeiros e as foras armadas.

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CAPTULO 5

As empresas1

Uma tipologia da participao das empresas


A participao das empresas no processo de formulao de polticas varia consideravelmente ao longo do tempo e segundo o pas, o tipo de poltica e seu mbito. Assim, difcil apreender os padres de participao das empresas em um simples marco conceitual. No obstante, algumas generalizaes so teis. A participao das empresas pode ser organizada e coletiva, ou dispersa e individualizada, como nas redes pessoais. Pode ser aberta e formal, como nas associaes empresariais, onde as atividades normalmente so do conhecimento de muitos e com freqncia recebem cobertura da imprensa, ou pode ser fechada e informal, como nos casos de corrupo. Em geral, quanto mais abrangentes os interesses das empresas, mais aberta ser a forma de participao, e quanto mais transparentes as atividades, mais a influncia das empresas

Esta seo baseia-se em grande medida em Schneider (2005).

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As empresas, normalmente, so participantes fundamentais da formulao de polticas. De todos os grupos sociais com fortes interesses, elas dispem da maior quantidade de recursos. Dispem tambm de uma srie de meios para influenciar o processo de formulao de polticas a seu favor, inclusive, em cenrios democrticos, associaes empresariais, esquemas de lobby, contribuies de campanha, redes pessoais e de polticas, e corrupo. Do ponto de vista das polDistintas formas de influncia de empresas afetam as caticas, o desafio no eli- ractersticas das polticas pblicas de diferentes maneiras. minar a influncia das Contatos de bastidores ou propinas para os polticos corruptos, por exemplo, podem render vantagens particulares para empresas, mas sim canali- determinadas empresas s custas do bem-estar pblico. Da z-la de tal maneira que mesma maneira, as associaes empresariais de relativa abrancontribua para a consecu- gncia (aquelas que representam um amplo leque de setores econmicos e interesses comerciais) podem apoiar medidas reo de bons resultados de formistas amplas imprescindveis para impulsionar o crescimento econmico e a competitividade. polticas. Alguns tipos de oportunidades de influncia (como a contribuio para as campanhas de candidatos de partidos legislatura) esto muito condicionados s caractersticas do sistema poltico (como a estrutura do sistema eleitoral e partidrio). Outras oportunidades podem ser criadas ou eliminadas por lderes polticos, como a nomeao de empresrios para cargos no governo, ou a atribuio de um papel na formulao de polticas s associaes empresariais, o que estimula seu desenvolvimento. Ao abrir ou eliminar oportunidades para diferentes formas de influncia das empresas, o Estado e a sociedade podem influir na qualidade das polticas pblicas. A exposio a seguir examina os tipos de influncia que as empresas podem exercer e oferece algumas observaes de carter geral acerca de quando as empresas tendem a participar do processo de formulao de polticas, em quais tipos de polticas, com que grau de intensidade e qual o impacto sobre a qualidade das polticas. A seo termina com uma exposio sobre formas de tornar a participao das empresas mais voltada para os interesses pblicos, mais transparente e inclusiva.

Atores da sociedade civil

93

Compartilham interesses semelhantes. Apresentam-se em nmero reduzido, sendo mais fcil beneficiar-se da ao conjunta (e controlar o problema dos que se beneficiam sem custo algum). O Estado fornece-lhes um benefcio evidente, como o acesso regular s mais altas autoridades ou o controle sobre as verbas pblicas. O Estado impe um custo evidente, como impostos mais altos.

Formas de participao
As empresas podem optar por participar do processo de formulao de polticas de vrias maneiras. A forma de participao tem um impacto sobre a qualidade das polticas. Empresas especficas. As empresas podem agir por conta prpria. Conforme foi observado, quanto mais abrangentes seus interesses comerciais, menos especfica tende a ser a sua orientao em termos de polticas. Conglomerados maiores e diversificados que englobam diversos setores podem ter interesses mais amplos do que empresas menores e mais especializadas. Combinadas com seu enorme porte e pequeno nmero, maior a probabilidade de aderirem a aes coletivas e se coordenarem, e de exercerem presso para a execuo de polticas com benefcios mais amplos (que estejam mais voltadas para o interesse pblico), sobretudo polticas que visem a melhoria do funcionamento da economia como um todo. Setores. As empresas de um determinado setor econmico (indstria ou agricultura, por exemplo) que tm interesses comuns e podem ter natureza homognea costumam empreender aes coletivas, principalmente em resposta a polticas que distribuem custos ou benefcios desproporcionais em relao a seu setor. Associaes. As associaes podem ser voluntrias ou autorizadas pelo Estado, atuar em setor como um todo ou estar voltadas a um determinado produto ou commodity. Podem representar, primordialmente, empresas de grande ou pequeno porte. Redes de contatos pessoais ou de polticas. Determinados empresrios podem participar diretamente do processo de formulao de polticas por meio de nomeao para cargos

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estar voltada para o interesse pblico (entendendo-se por interesse pblico, minimamente, o no favorecimento de interesses particulares e a promoo de maior eficincia distributiva) e mais voltadas para o bem-estar pblico sero as polticas resultantes. Ao optar por participar no processo de formulao de polticas, as empresas precisam fazer frente ao problema de que alguns se beneficiem sem custo nenhum. Algumas empresas se sentiro tentadas a colher benefcios sem arcar com nenhum dos custos. Se as empresas no puderam colher a totalidade dos benefcios de suas atividades de polticas, elas as desenvolvero com menor intensidade, ou optaro por no ter participao alguma. Logo, a menos que as empresas possam articular-se para influenciar as polticas, podero optar por aderir a atividades nas quais o problema dos que se beneficiam sem custo menor, como a criao de redes de contatos pessoais ou o lobby para ganhar um contrato ou solucionar uma controvrsia. Exatamente por sua natureza, essas atividades tendem a gerar benefcios bastante especficos para as empresas que as realizam e, por isso, representam interesses particulares. As empresas tm mais chances de se organizar coletivamente e agir com eficincia quando se cumprem certas condies:

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CAPTULO 5

Mobilidade do capital. Por meio de sua capacidade de movimentao de capitais, as empresas podem ter um efeito direto, no-coordenado e impessoal sobre as polticas quando os formuladores de polticas tratam de adotar medidas que ajudam a manter e atrair capital. A mobilidade do capital no constitui uma forma deliberada de participao das empresas na elaborao de poltica, mas serve de limitao e tende a reduzir o leque de opes de polticas consideradas pelos encarregados de formul-las.

Uma carteira de opes


As empresas investem na atividade poltica por meio de uma srie de atividades polticas. Em princpio, os empresrios racionais equilibram suas carteiras de investimentos polticos para beneficiar-se das oportunidades que vo surgindo, ou seja, eles canalizam investimentos polticos para as atividades que gerem o maior retorno. O local exato em que concentraro seus investimentos depender, em grande medida, de sua percepo acerca das oportunidades de influncia oferecidas pelo sistema poltico. Os homens de negcios usam vrios desses canais simultaneamente, mas alguns tendem a predominar, dada a natureza da questo e o cenrio poltico do pas. Essas opes so examinadas a seguir. Associaes empresariais. As associaes oferecem a seus membros contatos diretos com os formuladores de polticas, e os membros podem atuar em conselhos consultivos ou de polticas. A forma mais importante pela qual as associaes empresariais influenciam a atividade poltica podem ser os meios de comunicao, quando a associao apresenta as opinies de seus membros e tenta informar o pblico e influenciar a opinio pblica. Lobby. O lobby est adquirindo importncia cada vez maior em alguns pases da regio. Em geral, feito por empresas isoladas, no por associaes. Isso tende a tornar a influncia das empresas mais fragmentada, particularista e incua em questes de carter geral. O lobby tem maior relevncia durante as fases de implementao e aplicao. Contribuies para eleies e campanhas eleitorais. A maior parte dos pases da regio reformou as leis de financiamento de campanha a fim de reduzir a dependncia de contribuies das empresas. Ainda assim, milhes de dlares, legais e ilegais, so transferidos das empresas para os polticos durante as eleies. As empresas, no raro, contribuem para mais de um candidato presidencial como forma de garantir que os canais de acesso permaneam abertos, no como forma de influenciar as polticas nesta ou naquela direo. Redes pessoais e de polticas. As redes de contatos pessoais operam como relaes informais e pessoais que criam um elo entre o empresariado e as elites governamentais. A influncia das empresas por redes de contatos tende a ser obscura e, por vezes, dissimulada. Redes restritas e exclusivas podem fomentar polticas voltadas para interesses particulares. Na medida em que as empresas percebem que tm acesso por meio de redes, podem ter menos chances de investir em associaes abrangentes.

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governamentais ou ligaes estreitas com altos formuladores de polticas. Essas redes de contatos personalizados podem surgir a partir de laos sociais, escolares ou familiares, ou de deslocamento profissional entre os setores pblico e privado. comum encontrarem-se empresrios nos governos da Argentina, do Brasil, do Peru e, principalmente, da Colmbia.

Atores da sociedade civil

95

Quadro 5.1 Carteiras de investimento das empresas na poltica (intensidade de uso)


Tipo de participao Contribuies a eleies e campanhas

Pas

Associaes

Lobby

Redes

Corrupo

Argentina Brasil Chile Colmbia Mxico (dcada de 1990) Mxico (de 2000 ao presente)
Fonte: Schneider (2005).

Baixa Baixa Alta Alta Alta Mdia

Mdia Mdia Baixa Baixa Baixa Mdia

Mdia Mdia Baixa Mdia Baixa Mdia

Mdia Mdia Baixa Alta Baixa Mdia

Alta Mdia Baixa Mdia Mdia Mdia

Corrupo pura e simples. s vezes, as empresas tentam comprar influncia diretamente, por meio de corrupo pura e simples. bvio que se trata de uma forma altamente dissimulada e obscura de influncia. A corrupo tende a estar ligada a polticas bastante especficas e, em geral, est mais associada execuo de polticas (quando se distribuem verbas, contratos e outras oportunidades para determinadas empresas) e sua aplicao (quando se fixam e aplicam as penalidades). Conforme observado, supe-se que o empresariado restabelea o equilbrio de suas carteiras de investimentos polticos para aproveitar ao mximo as oportunidades oferecidas pelo sistema poltico. Por exemplo, em pases como Argentina e Brasil, onde os formuladores de polticas dispensam menos ateno s associaes, as empresas tendem a no investir muito tempo e dinheiro nelas. Nos casos em que governos recorrem a associaes para obter o aporte das empresas, o empresariado tem fortes incentivos para investir nas associaes e desenvolver sua capacidade institucional no longo prazo. Isso fica evidente no Chile e no Mxico (sobretudo como resultado da participao das empresas em negociaes comerciais), bem como na Colmbia. O investimento das empresas na poltica tambm varia conforme o que o governo capaz de concretizar efetivamente. Assim, no Mxico, os almoos e jantares da associao empresarial, que eram to valiosos para as empresas no auge da reforma de mercado durante o governo de Salinas (198894), tm muito menos significado na atual administrao (2000presente), em que o governo tem tido mais dificuldade para obter a aprovao do Congresso para novas propostas de polticas.2

Schneider (2005).

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CAPTULO 5

Quadro 5.2 Intensidade da participao das empresas segundo a distribuio dos custos
Certeza dos custos Custos de curto ou longo prazo Certos Incertos

Imediatos

Variaes nas alquotas de impostos Reforma previdenciria

De prazo mais longo

Mudanas programadas nos impostos ou nos benefcios previdencirios

Privatizao Desregulamentao Privatizao da previdncia Liberalizao do comrcio Rerregulamentao

Nota: As partes sombreadas indicam uma participao mais intensa das empresas. Fonte: Schneider (2005).

O Quadro 5.1 apresenta um resumo da prevalncia de diversas formas de participao das empresas no processo de formulao de polticas nos cinco pases estudados por Schneider.3

Tipos de polticas e tipo e intensidade de participao das empresas


O tipo e intensidade de participao das empresas no processo de formulao de polticas sofre influncia do tipo de poltica. Ao avaliar sua participao, as empresas consideram se os custos e benefcios das polticas so certos ou incertos, e se so imediatos ou de prazo mais longo. Algumas polticas, como mudanas nos nveis de impostos ou benefcios previdencirios, acarretam custos imediatos e certos. Outras polticas, principalmente diversas reformas recentes voltadas para o mercado, acarretam custos mais incertos. No caso da privatizao, por exemplo, notrio que os novos proprietrios normalmente dispensam funcionrios, mas o nmero exato e o momento das demisses incerto. A poltica social (educao e sade) e a reforma administrativa exigem investimentos de vulto e de longo prazo na reforma institucional e tm conseqncias incertas. Geralmente, as empresas, como outros grupos, so mais propensas a se mobilizar quando os custos so imediatos e certos (Quadro 5.2). Quando as reformas se do no longo prazo e os custos e benefcios so incertos e difusos, menos provvel que as empresas participem de forma regular, seja a favor ou contra a mudana proposta. O alcance das polticas se so amplas, como as mudanas generalizadas no nvel de impostos ou na poltica de educao, ou restritas, como a privatizao de um determinado tipo de empresa tambm importante para as empresas (Quadro 5.3). A maioria das empresas tem dificuldade de atuar coletivamente com respeito a polticas de carter amplo. Por

Schneider (2004, 2005).

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Quadro 5.3 Intensidade da participao das empresas segundo o alcance dos benefcios e a rapidez de implementao
Alcance dos benefcios Rapidez de implementao

Restrito

Amplo

Rpida

Privatizao Desregulamentao Eliminao de brechas e isenes fiscais especficas Regulamentao setorial (servios de utilidade pblica, como energia e telecomunicaes)

Mudanas uniformes na tributao, penses ou tarifas Descentralizao fiscal

Demorada

Reforma administrativa Poltica educacional Acordos comerciais

Nota: As partes sombreadas indicam uma participao mais intensa das empresas. Fonte: Schneider (2005).

isso, as empresas relutam em investir em polticas amplas, exceto por intermdio de associaes abrangentes. Isso pode ser uma bno para os formuladores de polticas, caso temam a oposio das empresas, como no caso da liberalizao do comrcio, contra a qual no se concretizou a oposio da coletividade das empresas. So maiores as chances de as empresas realizarem intensos investimentos quando confrontadas com polticas mais restritas que afetam diretamente seus interesses no curto prazo. O desafio, no caso de questes como essas, evitar que as polticas fiquem sujeitas aos grupos mais intensamente interessados.

Abrir o sistema
Nos pases em que o Estado relativamente fraco, como na Guatemala (ver Boxe 5.1), comum os interesses das empresas dominarem o processo de formulao de polticas. Embora seja importante fomentar Estados fortes, que possam conter o poder das elites empresariais, irrealista tentar manter os interesses comerciais fora da elaborao de polticas. provvel que o fechamento de alguns canais formais de participao leve ao surgimento de outros, menos transparentes, para dar vazo a essa influncia. Assim, do ponto de vista das polticas, o desafio no eliminar a influncia das empresas, mas sim canaliz-la de tal maneira que contribua para a consecuo de bons resultados de polticas. Vrias condies podem contribuir para o aprimoramento das polticas: Maior transparncia. As empresas so estimuladas a assumir posies mais voltadas para o interesse pblico quando o processo de formulao de polticas mais transparente. A transparncia estimulada pela cobertura dos meios de comunicao, pela representao formal das empresas por meio de canais como associaes ou conselhos de polticas, pela divulgao de doaes polticas e pela abertura geral do processo de formulao de polticas .

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CAPTULO 5

Boxe 5.1

O poder das empresas: o caso da Guatemala

O setor privado influi sobre a formulao de polticas em toda a Amrica Latina, porm em nenhum lugar com tanta intensidade como na Guatemala. Sua influncia evidencia no apenas a fora do setor privado, mas tambm a relativa debilidade das outras instituies do pas. As entidades comerciais da Guatemala demonstraram ter fora para alterar o rumo de importantes polticas econmicas, como a poltica de tributao (ver Captulo 8). O poder de influncia das empresas guatemaltecas no processo de formulao de polticas reside no fato de esse ser o setor mais bem organizado do pas, desde a poca do colonialismo, quando o poder estava nas mos dos grandes fazendeiros e comerciantes. A eficcia do setor privado da Guatemala contrasta com as limitaes de outros setores organizados da sociedade e do prprio Estado. Sindicatos, movimentos camponeses e indgenas, servidores pblicos, acadmicos e parcela significativa do restante da sociedade tiveram influncia limitada ao longo de boa parte da histria moderna da Guatemala. Os partidos polticos do pas tm forte carncia de plataformas programticas e de clareza de alinhamentos ideolgicos e estratgicos. Assim, a Guatemala ficou na 13 posio, entre 17 pases, quanto fora das filiaes dos eleitores a partidos polticos, segundo a pesquisa do Latinobarmetro de 2003, e em 13 lugar, entre 18 pases, no quesito percepo da legitimidade dos partidos polticos, na pesquisa de 2004, que incluiu a Repblica Dominicana. A Guatemala ocupa a ltima posio no ndice geral de institucionalizao partidria (ver Captulo 3). A burocracia e o servio civil da Guatemala dispem de competncias limitadas e so suscetveis s presses de grupos de interesses especficos, o que abre o caminho para que grupos empresariais interfiram na elaborao de polticas durante a fase de execuo (ver Captulo 4). Fica evidente que o setor privado o ator predominante na arena de polticas pblicas da Guatemala, no apenas por causa de suas foras, mas tambm em funo da influncia limitada dos outros atores.

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Compromissos de mais longo prazo entre os formuladores de polticas e as empresas. Dois tipos de participao das empresas favorecem compromissos mais longos. A primeira a representao das empresas em conselhos de polticas. Se representantes de empresas e formuladores de polticas tm repetidas interaes nessas arenas, recebem incentivos para construir boas reputaes e honrar acordos feitos no conselho de polticas. Em contrapartida, se souberem que no voltaro a reunir-se para negociar, so maiores os incentivos de descumprimento, e quaisquer compromissos intertemporais assumidos tero menor credibilidade.

Atores da sociedade civil

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Os meios de comunicao4
Os pesquisadores geralmente encaram os meios de comunicao como um elo passivo entre as mensagens da elite e a opinio das massas. Esse ponto de vista deixa de captar uma interao bem mais complexa entre os veculos de comunicao, a opinio pblica e a elaborao de polticas. Com efeito, enquanto os pesquisadores subestimam o papel dos meios de comunicao, os polticos e legisladores latino-americanos vem uma enorme influncia desses meios na formulao de polticas. Como parte dessa influncia, h a capacidade da imprensa de definir a agenda da elaborao de polticas, de acelerar o ritmo do processo decisrio, de alterar incentivos de apoio s polticas e de elevar os custos do comportamento oportunista ou de autofavorecimento. Alm de perceber a influncia dos meios de comunicao, os polticos e legisladores tomam medidas concretas para tentar influenciar as notcias, os jornalistas, os segmentos da mdia e a comunicao poltica, entre as quais se incluem: Comunicao estratgica. O objetivo dessa abordagem criar e comunicar uma mensagem que promova uma meta poltica, seja uma eleio, o que mais costumeiro na Amrica Latina, seja a promoo de uma poltica pblica, o que menos comum. Os especialistas em comunicao estratgica usam pesquisas, grupos focais e grupos de reao de formadores de opinio para preparar mensagens para pblicos-alvo especficos, normalmente os veculos de comunicao de massa. Essas tcnicas so usadas no apenas para a coleta de melhores informaes para embasar as decises dos polticos relativas s polticas, mas tambm para encontrar a linguagem certa para vender decises prontas para o pblico.5 A maioria dos pases da regio criou unidades inteiramente dedicadas realizao de pesquisas de opinio, grupos focais e outras tcnicas estratgicas de marketing para influir na opinio pblica e testar mensagens polticas para os meios de comunicao.6

4 5 6

Esta seo se baseia em grande medida em Hughes (2005). Bennett (2003, p. 141). Hughes (2005).

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De modo semelhante, as redes de polticas duradouras facilitam o intercmbio de informaes e ajudam os membros a criar confiana. Interaes reiteradas e positivas geram expectativas de que uma soluo razovel ser encontrada quando surgirem problemas ou conflitos. Contudo, se essas redes no forem inclusivas e transparentes, podem ocasionar favoritismo para seus integrantes, em detrimento dos que no sejam membros. Por fim, quando os Estados incorporam associaes empresariais ao processo decisrio e de execuo das polticas, pode haver um estmulo ao empresariado para que faa investimentos na formao de sua capacidade institucional, promovendo assim uma capacidade coletiva de mais longo prazo para a intermediao, o que pode contrabalanar a tendncia a acordos s escondidas em favor prprio e outras combinaes particulares. Se o Estado e a sociedade puderem eliminar algumas oportunidades de participao das empresas com interesses menores (como restringir o lobby na fase de execuo e reduzir a corrupo) e abrir oportunidades para aes inclusivas (como o estmulo a associaes dedicadas ao interesse pblico), a qualidade das polticas tende a aumentar.

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CAPTULO 5

Cooptao e controle. Nessa categoria incluem-se o apadrinhamento e o uso propagandstico dos meios de comunicao do Estado, bem como as medidas para proteger os veculos de comunicao contra a concorrncia e distribuir freqncias de difuso para amigos, familiares e aliados polticos; a manipulao dos resultados das licitaes de publicidade do governo; a criao de segmentos da mdia que promovem ataques pessoais aos jornalistas; e a compra explcita de outros proprietrios de meios de comunicao. Alm disso, ameaas e violncia contra a imprensa ocorrem em vrios pases, inclusive Colmbia, Guatemala e Mxico.10 As fontes da violncia so diversas, por vezes incluindo guerrilheiros, grupos paramilitares, traficantes, policiais e polticos corruptos, e por vezes atuando em conjunto. Os fracos esforos do governo para levar aos tribunais os autores de ameaas contra jornalistas complicam a situao e no ajudam a deter futuras intimidaes. Em muitos pases, a imprensa enfrenta restries jurdicas, como leis contra calnia e difamao resqucios de perodos de autoritarismo e resultado do desejo dos polticos de limitar as crticas da imprensa e/ou a investigao de possveis atos ilcitos. Essas barreiras muitas vezes levam os jornalistas prtica da autocensura. Dado tal contexto, como se pode demarcar a funo dos meios de comunicao no processo de formulao de polticas? A anlise a seguir traa a influncia da mdia informativa em cada fase do processo.

Os meios de comunicao e o processo de formulao de polticas


Elaborao de polticas (definio da agenda do governo). Nessa fase, identificam-se os assuntos que requerem ateno e se estabelecem as prioridades. Os meios de co-

7 8 9

Altheide (1996); Bennett (2003). Bresser-Pereira (2003). Swanson (2004). Ver Freedom House (2004).

10

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Gerenciamento de notcias. Essas tcnicas visam melhorar a uniformidade, a visibilidade e a credibilidade das mensagens veiculadas pela imprensa sobre governo, polticas e polticos. O objetivo fundamental do gerenciamento de notcias no apenas inserir mensagens na cobertura das notcias, mas tambm enquadrar a interpretao usada pelos jornalistas quando noticiam um fato ou acontecimento. O enquadramento por exemplo, se uma manifestao de rua representada como ttica legtima de presso ou como um incmodo para os motoristas define as fontes usadas e as perguntas feitas pelos jornalistas ao preparar suas matrias, bem como seu julgamento sobre qual a informao de maior relevncia.7 Estabelecer e influenciar novos enquadramentos crucial para os formuladores de polticas. No Brasil, por exemplo, os partidrios das reformas conseguiram enquadrar a reforma administrativa como meio de fortalecer a ao do Estado mediante o aumento da eficincia, e no como parte de uma trama neoliberal para reduzir drasticamente os cargos sindicalizados na administrao pblica, como poderia ter sido caracterizado por alguns opositores da reforma.8 Polticos e autoridades usam tais tcnicas como encenaes (ou pseudo-eventos) que satisfazem a necessidade que os jornalistas tm de fotos interessantes para fins comerciais, coordenando declaraes e aes para que se encaixem nos prazos de difuso das notcias, repetindo a mensagem para enfatizar temas de campanha bem selecionados e trabalhando a notcia para ajustar os relatos dos jornalistas aos interesses do partido.9

Atores da sociedade civil

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Formulao de polticas. Nessa fase, as escolhas se reduzem e so tomadas decises sobre as especificidades das polticas. o momento em que os meios de comunicao surtem dois efeitos principais. Primeiro, como os veculos de comunicao tendem a retratar os acontecimentos ou questes em funo de crises, a cobertura jornalstica induz os elaboradores de polticas a agir com rapidez e de forma ostensiva e a tomar medidas simblicas, em vez de trabalhar em solues de longo prazo. Essa presso tem enorme fora quando a cobertura negativa, caso da maioria dos noticirios sobre polticas. Por exemplo, quando a inflao na Argentina disparou e irromperam protestos, os noticirios exigiam que as autoridades fizessem alguma coisa, mas no especificavam o que devia ser feito. Segundo, os veculos de comunicao influenciam a formao de polticas por meio dos enquadramentos usados para estruturar as matrias jornalsticas. Os jornalistas organizam as matrias, mesmo as mais simples, dentro de um quadro interpretativo que, por se concentrar em alguns aspectos como noticiveis e no em outros, confere legitimidade a certos atores, propostas de polticas e viso de mundo. Podem tambm impedir que certas opes penetrem na conscincia da populao. Os formuladores de polticas podem tentar modelar ou remodelar eles prprios uma questo. No Uruguai, por exemplo, os formuladores de polticas tentaram apresentar a reforma administrativa de forma que ecoasse junto a uma cultura poltica nacional que valoriza o papel do Estado na economia. Conseqentemente, adotaram uma estratgia comedida a fim de evitar amplos debates. Tambm diluram a reforma em um grande projeto de lei oramentria e descentralizaram sua implementao, em uma tentativa bem-sucedida de evitar o escrutnio da imprensa. Adoo das polticas. A funo da mdia informativa durante essa fase depende do volume de ateno dos meios de comunicao. Quando a cobertura modesta, a reforma pode ser paralisada por falta de urgncia. Contudo, longe do olhar pblico, os legisladores tm maior margem para negociar, ou promover interesses especficos, ou at extrair vantagens pessoais. Por outro lado, uma cobertura mais abrangente pode encorajar o debate pblico e

11

Pritchard (1992).

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municao trazem baila questes que os legisladores no haviam estudado ou no haviam considerado urgentes. Essa funo de definio da agenda s vezes pode ser poderosa. Na verdade, os polticos observam a imprensa como uma espcie de suplente da agenda pblica, principalmente na ausncia de pesquisas de opinio.11 A cobertura de questes ou acontecimentos relativos a polticas caracterizada por uma ateno intensa, seguida de perodos de fraco interesse. A ateno dos meios de comunicao pode ser desviada ou canalizada por uma srie de fatores, como os pseudo-eventos de gerenciamento de notcias realizados por polticos e outros formadores de opinio, os vazamentos propositais e os interesses pessoais e profissionais dos proprietrios dos veculos de comunicao e dos jornalistas. Escndalos ou questes de poltica que irrompem subitamente, como as manifestaes de rua, recebem cobertura de destaque, ao passo que problemas tcnicos, crescentes ou crnicos, como a pobreza, em geral so ignorados, a menos que possam ser personalizados ou dramatizados. O resultado dessa tendncia ao sensacionalismo e falta de profissionalismo na investigao e apresentao das notcias induzir os legisladores a erro, desviando sua ateno dos problemas mais prementes, ou atraindo-a para problemas que no a merecem.

102

CAPTULO 5

Implementao das polticas. A cobertura das notcias geralmente espordica nessa fase. Quando ocorre, tende a concentrar-se em polticas de alto impacto que podem se fragmentar em incidentes isolados ou em algumas histrias interligadas, personalizadas por meio da caracterizao de viles, vtimas ou heris, dramatizadas em termos de conflitos ou de transgresso da moral. A imprensa ocasionalmente assume o papel de guardi. A cobertura da corrupo no setor pblico teve um aumento pronunciado na Amrica Latina aps o retorno da democracia. Esse tipo de controle dos meios de comunicao torna as transgresses mais onerosas e ajuda a estabelecer canais de responsabilizao. As denncias da imprensa podem animar a legislatura e os tribunais, mas mesmo quando no cumprem esse papel podem impor danos carreira de uma autoridade corrupta a ponto de aplacar o entusiasmo pela extorso e o trfico de influncia. Os escndalos alimentados pela imprensa foram a causa de numerosas crises presidenciais nos ltimos dez anos em toda a regio (ver a anlise dos movimentos sociais neste captulo). Vrios desses incidentes desenrolaram-se tendo como pano de fundo presses relativas a crises econmicas e implementao de polticas impopulares de ajuste estrutural. A ecloso da corrupo do governo em escndalos divulgados pelos meios de comunicao representou um novo fator no processo de formulao de polticas. Os escndalos levaram s ruas os que mais sofriam em decorrncia de dificuldades econmicas e polticas de ajuste estrutural e encorajaram os oponentes a tentar derrubar presidentes e, com eles, suas polticas. Em alguns casos, a mdia exerceu influncia na legitimao e at na mobilizao dos manifestantes.

Implicaes para o processo de formulao de polticas


Quais so as implicaes dessas influncias dos veculos de comunicao para a criao de polticas sustentveis, coerentes e voltadas para o interesse pblico na Amrica Latina? Analisam-se, a seguir, quatro implicaes possveis. Manter ou impedir a cooperao. Os formuladores de polticas prevem os efeitos sobre os meios de comunicao ao decidir se mantm ou retiram seu apoio a polticas impopulares (desero). A cobertura negativa que focalize os custos das polticas, o aumento do conflito ou a possibilidade de corrupo ampliam os incentivos para que os legisladores de-

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as deliberaes. O acompanhamento feito pela imprensa pode elevar os custos da conduta dos legisladores em proveito prprio ou de um grupo favorecido s custas do bem-estar pblico. Em geral, os veculos de comunicao tm menos interesse na cobertura da fase de adoo, a menos que algum aspecto satisfaa s necessidades narrativas de dramatizao e personalizao das matrias. A imprensa pode exercer influncia direta sobre o processo de adoo de polticas, atuando como grupo de interesse, defendendo ou opondo-se a certas polticas, especialmente quando elas afetam diretamente o mercado ou os interesses profissionais dos meios de comunicao, como a reforma das telecomunicaes ou questes relativas profisso de jornalista. No Mxico, por exemplo, o lobby das associaes de proprietrios de veculos de comunicao e de grandes redes comerciais frustrou as tentativas de abertura do processo de concesso de rdio e televiso para ampliar a concorrncia. Em contraste, grandes jornais do Mxico uniram foras com especialistas acadmicos para escrever e fazer lobby de sua prpria verso de uma lei para a concesso de maior acesso a informaes do governo.

Atores da sociedade civil

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Ampliar ou reduzir a participao nas negociaes. A cobertura da imprensa pode influir sobre o nmero de atores que participam das negociaes, as questes a ser tratadas e o equilbrio de poder entre os atores. Os atores podem adquirir legitimidade quando recebem ateno da mdia. Por exemplo, a meno a lderes de movimentos sociais junto a ministros da equipe de governo e banqueiros confere legitimidade a suas causas, e pode at ampliar seu poder para alm de suas bases. Mesmo a cobertura negativa dos movimentos sociais pode aumentar seu prestgio perante alguns grupos, mas prejudic-los perante outros. A ausncia dessas questes e de atores na cobertura jornalstica enfraquece sua posio nas negociaes das polticas porque reduz o poder de mobilizao de apoio fora de suas bases. Aumentar ou diminuir a possibilidade de observar os movimentos dos atores. Os noticirios podem expor atores ou movimentos ocultos durante as negociaes e a implementao das polticas, inclusive os beneficiados e suas motivaes, o que pode aumentar a visibilidade dos movimentos dos atores e diminuir os subornos para a manuteno do sigilo. Esse monitoramento da imprensa requer um jornalismo assertivo e uma variedade de segmentos da mdia, pois os interesses particulares dos proprietrios dos meios de comunicao podem tornar a cobertura tendenciosa. O jornalismo investigativo, ou o vazamento estratgico de informaes, promovidos por oponentes durante o processo de negociao podem expor movimentos secretos. Melhorar ou sabotar o desenho e a aplicao de polticas. A fiscalizao feita pelos veculos de comunicao pode promover a criao de mecanismos de aplicao das polticas, inclusive a designao de burocracias neutras para a sua implementao e aplicao. Por outro lado, as reivindicaes intempestivas de respostas rpidas e de grande visibilidade para acontecimentos apresentados como crises podem gerar providncias meramente simblicas ou polticas mal formuladas. Em geral, a imprensa da Amrica Latina no adota um tipo de jornalismo que exija dos formuladores de polticas uma prestao de contas e acompanhe seu desempenho ao longo do tempo. Esse tipo de jornalismo pode ter um impacto positivo importante sobre as polticas.

A economia poltica e a atuao dos meios de comunicao


A atuao da imprensa no processo de formulao de polticas varia de acordo com o ambiente e as condies institucionais em que operam os rgos da imprensa, proprietrios de meios de comunicao e jornalistas. medida que a regio avanou na direo de democracias eleitorais e de economias seletivamente liberais, os sistemas de comunicao e rgos da imprensa antes autoritrios adotaram diferentes orientaes. Uma cvica e se coloca prioritariamente a servio dos cidados. A outra considera o jornalismo como um meio para servir a determinados atores ou foras influentes, inclusive o mercado, certos atores do Estado ou os aliados dos donos dos veculos de comunicao.

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sertem dos pactos de cooperao, pois pode elevar os custos da cooperao no curto prazo. Em contrapartida, a cobertura positiva que focalize os benefcios das polticas, os beneficirios ou os proponentes aumenta os incentivos para a cooperao no longo prazo. Como as polticas so mostradas na imprensa em termos de custos de fundamental importncia. Tambm relevante a ligao direta ou indireta entre corrupo e polticas impopulares.

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CAPTULO 5

O futuro dos meios de comunicao latino-americanos


O atual estado do ambiente latino-americano para a produo de notcias objetivas de carter cvico no o ideal. Em alguns pases, a publicidade do governo e o controle das concesses de rdio e televiso so usados de forma efetiva para influenciar a cobertura jornalstica. Outros fatores que limitam a imparcialidade dos veculos de comunicao em diversos pases so a concentrao da publicidade no setor privado e o nmero reduzido de empresas de mdia economicamente viveis. Em alguns pases persiste a impunidade de quem promove ataques a jornalistas, e estes adotam a autocensura quando confrontados com ameaas a sua integridade fsica ou com ao penal por calnia e difamao. A despeito de recentes melhorias em alguns pases, como Mxico, Nicargua e Peru, os jornalistas de diversos pases latino-americanos trabalham em um limbo de liberdade parcial da imprensa. De acordo com dados de Freedom House, os ambientes mais problemticos para a atuao dos meios de comunicao esto na Colmbia, na Guatemala e na Venezuela. Em contraste, Chile, Costa Rica e Uruguai possuem os melhores ambientes da regio para o livre exerccio da imprensa. O ambiente de produo jornalstica autnoma, assertiva e diversificada nem sempre favorvel na Amrica Latina, mas o jornalismo capaz de estimular a formulao de polticas centradas no interesse pblico sobrevive quando editores e reprteres ainda mantm autonomia profissional e espao para sua prtica.

Os sindicatos14
Os sindicatos latino-americanos tm a tradio de atuar como participantes de destaque no processo de formulao de polticas, mas sua influncia sofreu reduo nos ltimos vinte
12 13 14

Ver Hughes (2005). Latinobarmetro (2004). Esta seo baseia-se em grande medida em Murillo (2005b).

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At certo ponto, essas orientaes variam conforme o tipo de meio. Geralmente, a televiso e o rdio comerciais so mais propensos a uma verso mercadolgica do jornalismo, ao passo que a tendncia dos grandes jornais dirios, alguns noticirios da televiso a cabo voltados para segmentos especficos e os veculos de comunicao comunitrios de seguir uma orientao cvica.12 As notcias produzidas em vrias redes de televiso estatais, s vezes, assemelham-se a propaganda. Os latino-americanos usam e confiam principalmente nas informaes das redes comerciais de televiso. Quando indagados recentemente sobre qual fonte lhes inspira maior confiana em matria de notcias objetivas, quase metade (49%) escolheu a televiso e apenas 8% citaram os jornais.13 No entanto, a televiso comercial um meio mais suscetvel ao sensacionalismo e a distores na promoo dos interesses dos proprietrios. Essa tendncia menos preocupante quando os cidados tm acesso a vrios tipos de informao e onde no h concentrao de oramento para publicidade e propriedade dos meios de comunicao. Entretanto, a grande maioria dos cidados da maior parte dos pases no tem acesso sistemtico s informaes veiculadas por televiso a cabo, Internet e jornais profissionais. A televiso e o rdio comerciais so, inquestionavelmente, as fontes mais acessveis de informaes polticas, mas muitas vezes so controladas por um punhado de conglomerados de mdia.

Atores da sociedade civil

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A sindicalizao e as alianas polticas

Os sindicatos organizam-se para defender os interesses de seus membros por meio de aes coletivas (negociaes coletivas, greves), estratgias polticas (prtica do lobby, greves gerais) e servios sociais (cooperativas, planos de sade, aposentadorias). Todas essas estratgias implicam a delegao de poderes dos membros sindicalizados aos lderes trabalhistas. Esses lderes ditam as aes dos trabalhadores em troca de concesses para melhorar sua condio, bem como de recompensas por represent-los. Entre as recompensas que os lderes recebem podem estar diferentes tipos de benefcios tangveis ou relativos a polticas. Tendo em vista, do ponto de vista histrico, que a maioria dos governos da regio tentou impedir os trabalhadores de se sindicalizar, desde o incio surgiram estratgias polticas para a conquista do direito ao sindicalismo e greve. Na Amrica Latina, essas estratgias no raro exigiam a criao de alianas com partidos trabalhistas. Esses partidos no eram classistas, mas tinham nos sindicatos importantes contingentes. A aliana com partidos polticos trabalhistas no perodo ps-DepresA influncia sindical no so proporcionou aos membros dos sindicatos benefcios processo de formulao de significativos e facilitou a sindicalizao. polticas permaneceu deOs elos estabelecidos na poca entre os sindicatos e os partidos polticos, como o Partido Peronista argentino (PJ), pendente do poder de negoo Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), o Partido Revoluciociao das alianas poltinrio Institucional mexicano (PRI), a Aliana Revolucioncas e sindicatos, sobretudo ria Popular peruana (APRA) e o partido Ao Democrtica venezuelano (AD), estruturaram as futuras fidelidades do no setor pblico. sistema partidrio e as polticas de preferncia dos partidos trabalhistas.15 Tambm geraram legislao trabalhista com diferentes incentivos para a sindicalizao e benefcios para os trabalhadores. Quando os partidos polticos tinham mais necessidade do eleitorado de trabalhadores e os sindicatos eram mais fortes, a legislao trabalhista tendia a ser mais favorvel classe e fornecia incentivos sindicalizao, fortalecendo assim os vnculos com os partidos trabalhistas. Ademais, as leis trabalhistas promulgadas, normalmente, regiam a seleo de lderes sindicais e facilitavam o controle dos sindicatos por lderes filiados a partidos trabalhistas.16
15

Em contraste, as empresas em geral no tinham os elos partidrios dos sindicatos, mesmo que os empresrios tivessem filiaes partidrias pessoais. Assim, as associaes de empresas exercem influncia sobre as polticas com base mais em seu poder econmico e contatos pessoais, conforme descrito antes no captulo e por Schneider (2005). Collier e Collier (1991).

16

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anos. Na qualidade de um dos poucos grupos bem organizados capazes de fornecer contingentes eleitorais para as elites emergentes aps a Segunda Guerra Mundial, os sindicatos foram atores cruciais no estabelecimento dos sistemas partidrios dos pases latino-americanos. Seu poder de negociao foi incrementado pelas polticas de industrializao por substituio de importaes, que protegiam seus empregadores da concorrncia e fomentavam o crescimento do emprego no setor fabril. A subseqente queda no nmero relativo de eleitores sindicalizados e o efeito da liberalizao econmica sobre seu poder de negociao contiveram a influncia poltica dos sindicatos. Contudo, os sindicatos ainda influenciam o processo de formulao de polticas, dependendo da natureza das alianas que firmam com partidos polticos e outros atores sociais e de sua capacidade de ao coletiva no setor pblico.

106

Captulo 5

Quadro 5.4 Estrutura dos sindicatos


Nvel predominante de sindicalizao

Pas

Nmero de confederaes

Concorrncia pela lideranaa

Argentina Brasil Chile Colmbia Mxico Peru Uruguai Venezuela


a b

36,1 29,0 10,2 9,3 13,5 13,5 20,9 19,3

Indstria Local Empresa Empresa/classe Indstria/local Empresa Indstria Local/indstria

Uma Vrias Uma Vrias Predominante Vrias Uma Predominante

Nob Sim Sim Sim No Sim No Sim

A concorrncia d-se entre lderes sindicais associados a diferentes partidos polticos.

Houve um pequeno aumento da concorrncia a partir de 1996, com o reconhecimento oficial de uma segunda central sindical.

Fontes: McGuire (1997) e clculos dos autores

As escolhas relativas s polticas durante o ps-guerra aumentaram ainda mais a influncia e o poder de negociao dos sindicatos. Em termos especficos, as estratgias econmicas da industrializao por substituio de importaes e o desenvolvimento impulsionado pelo Estado limitaram a concorrncia comercial, perpetuaram custos mais altos de mo-de-obra e os transferiram para os consumidores, estabelecendo uma gesto pblica mais interessada em consideraes polticas (inclusive o aumento dos contingentes de trabalhadores do setor pblico) do que em eficincia. Os partidos polticos trabalhistas favoreciam tais polticas, juntamente com a promoo de nveis mais elevados de sindicalizao e maiores benefcios para os trabalhadores, a fim de manter seu apoio. Em alguns dos pases menores da regio, em que os movimentos trabalhistas por vezes sofreram represso e onde a industrializao por substituio de importaes era menos desenvolvida, os movimentos trabalhistas eram fracos e freqentemente radicalizavam-se em favor de partidos polticos de esquerda. Os pases com sistemas partidrios baseados na mobilizao dos trabalhadores que tinham adotado estratgias econmicas que os favoreciam arcaram com maiores custos de ajuste e, recesses econmicas mais profundas depois da crise da dvida, que eclodiu nos incio da dcada de 1980. Isso estimulou os partidos trabalhistas a alterar suas preferncias no sentido da liberalizao econmica e da reforma do Estado.17 Ainda assim, mesmo aps a alterao pragmtica de sua orientao de polticas do populismo para polticas voltadas para a liberdade de mercado, em resposta s dificuldades econmicas, os sindicatos geralmente continuaram a apoiar seus aliados partidrios polticos em retribuio por vrios tipos de remunerao, inclusive as reformas da legislao trabalhista que protegiam o em-

17

Roberts (2002).

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Porcentagem de sindicatos em relao populao ativa

Atores da sociedade civil

107

Sindicalizao, preferncias e poder de negociao


As preferncias de poltica dos sindicatos so moldadas pelas caractersticas organizacionais do movimento trabalhista, bem como pelos padres de concorrncia pela liderana (ou seja, o nmero de grupos polticos que competem pelo apoio dos trabalhadores). O nvel em que os dissdios coletivos ocorrem (empresa, setor ou pas) define o grau de propenso de reivindicao do operariado por polticas que beneficiem a todos os trabalhadores. Somente as centrais sindicais que representem um setor ou a economia (organizaes mximas), com autoridade para negociar em nvel nacional, podem evitar o parasitismo de outros sindicatos, que podem procurar conseguir um melhor acordo exclusivamente para si em relao sua empresa ou setor. A presena ou ausncia de organizaes centrais influi sobre a capacidade dos sindicatos de coordenar suas aes em qualquer intercmbio intertemporal com o setor privado ou com o governo. O grau de sindicalizao reflete a representatividade dos sindicatos e sua competncia para avaliar o efeito das polticas sobre seus membros. Finalmente, os padres de concorrncia pela liderana afetam os incentivos dos lderes de trabalhadores que, ao celebrar acordos intertemporais sobre polticas, tambm tencionam assegurar-se de que no perdero seu espao como representantes dos trabalhadores. Conforme mostra o Quadro 5.4, os sindicatos variam nos pases latino-americanos no que tange a essas caractersticas. A estrutura do movimento trabalhista, freqentemente, um legado da legislao trabalhista, que regula os nveis de dissdio coletivo, os padres de concorrncia pela liderana e os incentivos para a organizao de confederaes. Por sua vez, essas caractersticas organizacionais definem as polticas de preferncia com base na amplitude de seus efeitos e na autoridade das centrais sobre seus membros, bem como nos incentivos dos lderes sindicais para firmar acordos intertemporais. Por exemplo, os trabalhadores tendem a preferir polticas abrangentes cujos benefcios contemplem a classe como um todo, como a estabilidade macroeconmica, se uma central sindical puder fixar o custo das restries salariais para todos os trabalhadores, prevenindo assim as oscilaes salariais nos setores mais competitivos. No Mxico, por exemplo, muito embora a Confederao dos Trabalhadores do Mxico (CTM) no seja a nica organizao mxima, a mais importante. Ela possui grande autoridade com respeito seleo de liderana e dissdios coletivos, em comparao com suas organizaes filiadas, que so sindicatos especficos de todos os setores. Em decorrncia disso, durante a dcada de 1980, era mais fcil negociar tetos de preo no Mxico do que na Argentina, onde a Confederao Geral do Trabalho (CGT) no tem autoridade sobre os sindicatos afiliados e as negociaes coletivas industriais permitiram que alguns se beneficiassem sem assumir nenhuma carga s expensas de outras indstrias.

18

Ver Etchemendy e Palermo (1998).

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prego e os benefcios regulamentados. A identidade trabalhista desses partidos aumentou sua credibilidade na promoo da necessidade de polticas voltadas para a liberalizao do mercado. Enquanto isso, a confiana dos sindicatos, construda com base na cooperao do passado, facilitou acordos intertemporais entre o governo e o movimento sindical. Em geral, os trabalhadores participavam do processo de formulao de polticas exercendo lobby diretamente sobre o Poder Executivo, embora s vezes agissem tambm por meio da legislatura.18

108

CAPTULO 5

A reforma das polticas e a influncia dos sindicatos


Conforme observado, a influncia dos sindicatos latino-americanos sobre as polticas reduziu-se com a mudana das preferncias de polticas dos partidos trabalhistas e com a diminuio do nmero de eleitores sindicalizados. A liberalizao econmica reduziu o emprego nos setores altamente protegidos pelos sindicatos, ao passo que aumentou a exposio ao comrcio internacional. Isso prejudicou o poder de negociao dos sindicatos. O enxugamento da folha de pagamento do Estado e, principalmente, a privatizao corroeram o emprego no setor pblico altamente sindicalizado, ao mesmo tempo em que deixaram os executivos das empresas mais preocupados com o impacto dos custos trabalhistas sobre a lucratividade e a competitividade.19 Por fim, um imenso setor informal (bem como o desemprego) reduziu ainda mais o conjunto de trabalhadores sindicalizados. Isso desgastou a importncia dos trabalhadores formais como contingentes eleitorais e reduziu sua influncia poltica.20 Em um contexto de redues de filiaes e poder, os sindicatos investiram seus parcos recursos na luta contra certos tipos de reformas: aquelas caracterizadas tanto por amplo alcance como intensos custos para seus membros. O Quadro 5.5 apresenta uma classificao das reformas de polticas em termos de seu alcance e intensidade. O alcance das polticas depende da proporo de membros de sindicatos que afetada pelos custos da reforma. Embora a reforma da legislao trabalhista afete todos os membros de sindicatos, por exemplo, a privatizao da companhia de telecomunicaes gera custos apenas para os profissionais da telefonia, que podem perder seus empregos ou ficar expostos a maior concorrncia. A intensidade dos custos das polticas est condicionada magnitude relativa dos interesses em jogo

19

O emprego no setor pblico como parcela do emprego urbano sofreu reduo de um tero na Argentina, em Honduras, no Panam e no Peru, e de um quinto na Costa Rica e no Equador do final da dcada de 1980 at o final dos anos 1990 (OIT, 1999).

20

O nvel de desemprego aberto atingiu dois dgitos na Argentina, na Colmbia, no Panam, no Uruguai e na Venezuela at 1998. O setor informal respondeu por nada menos que 59% do emprego urbano no Equador, em 1998 (OIT, 1999).

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Os vnculos partidrios entre o PRI, partido da situao, e a CTM, no Mxico, tambm foram teis para permitir acordos intertemporais em torno de tetos salariais (os sindicatos tinham de restringir o aumento dos salrios para alcanar menores ndices de inflao no futuro). Em contraste, no Brasil, os esforos para se atingirem acordos salariais fracassaram na dcada de 1980, em parte porque as diferentes centrais no conseguiam coordenar as aes de seus membros, mas tambm porque a principal central era filiada a um partido de oposio, o que aumentava seus incentivos a desertar de quaisquer acordos que pudessem ser firmados. Os vnculos partidrios no so necessariamente garantias de acordos intertemporais se os sindicatos enfrentam competio pela liderana. Na Venezuela, embora a central dominante estivesse aliada ao partido governista, Accin Democrtica (AD), durante a dcada de 1990, a concorrncia pela liderana entre os partidos de esquerda no mbito da Confederao dos Trabalhadores da Venezuela (CTV) levou os lderes sindicais do Accin Democrtica a fazer oposio s polticas de estabilizao do Presidente Carlos Andrs Prez, durante o perodo de 1989 a 1991, por temer que dessem a impresso de estar se vendendo para um aliado no poder. Assim, ao definir as preferncias de poltica dos trabalhadores, importante analisar no apenas as ligaes dos trabalhadores com os partidos polticos, mas tambm sua capacidade de cumprir promessas e seus incentivos para firmar acordos intertemporais.

Atores da sociedade civil

109

Quadro 5.5 Classificao das reformas de acordo com os efeitos sobre os sindicatos
Alcance Efeitos Amplo Restrito

Intensidade dos custos

Alta

Legislao trabalhista

Privatizao Reforma dos setores sociais

Baixa

Reforma tributria

Desregulamentao de um determinado setor

Nota: A parte sombreada indica um efeito mais intenso sobre os sindicatos. Fonte: Murillo (2005b).

dos membros dos sindicatos ou da profundidade dos efeitos de cada mudana de poltica. Se os efeitos concentram-se nos membros, a intensidade do custo das polticas elevada. Seria esse o caso se os membros corressem risco de perda de emprego, seja em funo de uma poltica abrangente, como a reforma das leis trabalhistas, seja por causa de uma poltica restrita, como a privatizao das telecomunicaes. Em contrapartida, se os efeitos so difusos, os membros arcam com um custo mais limitado, logo a intensidade mais baixa. Isso pode se aplicar com respeito a uma poltica restrita, como a regulamentao setorial dos servios de utilidade pblica, ou a uma poltica abrangente que se estenda a todos os setores da economia, como a reforma tributria. Em um contexto de declnio da influncia poltica, os sindicatos tm maior tendncia a investir seus recursos na resistncia adoo de polticas de amplo alcance, que tenham efeitos expressivos sobre seus membros (a poro sombreada do Quadro 5.5). Por exemplo, maior a probabilidade de os sindicatos investirem seus recursos na oposio reforma da legislao trabalhista, que uma poltica de amplo alcance (afeta todos os membros sindicalizados) e alta intensidade (afeta a estabilidade no emprego, remunerao, etc.). O sucesso dos sindicatos em influir no processo de formulao de polticas depende tambm do custo do gorverno para fazer concesses em cada rea de polticas, dos grupos beneficirios de cada reforma e da importncia desses grupos para o governo. Consideremos o caso da reforma da legislao trabalhista. O custo de no reformar a legislao trabalhista recai principalmente sobre os empregadores (e talvez sobre os trabalhadores desempregados, que carecem de representao poltica). Por outro lado, o custo de no privatizar pode ser diludo para todos os contribuintes, por meio do deficit fiscal, e para a maioria dos consumidores, caso envolva a prestao de servios. Portanto, mais provvel que os governos rendam-se s reivindicaes dos sindicatos em relao reforma da legislao trabalhista do que em relao privatizao. Isso faz com que os investimentos dos esforos polticos dos sindicatos valham mais a pena em relao reforma das leis trabalhistas.21 Desse modo, so maiores as chances de unificao dos movimentos sindicais para resistir reforma das pol21

Murillo e Schrank (2005).

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CAPTULO 5

22 23 24

Murillo (2005a); Murillo e Schrank (2005). Murillo (2005a). Murillo e Schrank (2005).

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ticas trabalhistas do que privatizao, muito embora ambas acarretem custos concentrados em alguns grupos de trabalhadores. Em realidade, as reformas trabalhistas ficaram para trs em relao a outras reformas de mercado na regio, e aquelas que se concretizaram foram modestas. Outras evidncias desse efeito so dadas por uma comparao de reformas com leis trabalhistas selecionadas e legislao trabalhista coletiva de 1985 a 2000, quando as reformas de mercado alastraram-se pela regio. As diferentes leis trabalhistas regem as condies de trabalho, como a jornada de trabalho, a remunerao e a resciso, ao passo que a legislao trabalhista coletiva trata dos direitos relativos s organizaes de trabalhadores, como a sindicalizao, o dissdio coletivo e o direito greve. No perodo compreendido entre 1985 e 2000, dez das 16 reformas da legislao trabalhista na Amrica Latina tenderam a reduzir a abrangncia das regulamentaes (desregulamentao), ao passo que 13 das 18 modificaes das leis trabalhistas coletivas tiveram vis regulamentar.22 Assim, embora a tendncia tenha sido a de adotar leis trabalhistas menos estritas (prejudicando com isso os membros dos sindicatos), as leis trabalhistas coletivas foram reformadas de modo a incrementar os direitos de livre associao dos trabalhadores. Essa diferena na orientao da reforma das leis trabalhistas evidencia o fato de que, embora a legislao trabalhista coletiva afete somente os trabalhadores sindicalizados, as leis trabalhistas individuais abrangem todos os trabalhadores do setor formal: ou seja, tambm contempla os membros em potencial. Em conseqncia, o movimento sindical obtm resultados mais favorveis das reformas devido maior capacidade de ao coletiva com relao s leis coletivas de trabalho. O xito dos trabalhadores na efetivao de reformas em prol da classe ressalta os mecanismos pelos quais podem exercer influncia sobre o processo de formulao de polticas. Os partidos de governo apoiados pelos trabalhadores que esto implementando reformas econmicas voltadas para o mercado propuseram reformas trabalhistas de cunho regulamentar (preferidas pelos trabalhadores), em troca de seu apoio para as reformas de poltica econmica. Trocas desse tipo influenciaram as reformas regulamentares das leis trabalhistas coletivas, bem como as excees tendncia de desregulamentao na lei trabalhista individual. Essas trocas ocorreram majoritariamente em pases com fortes movimentos sindicais, que haviam se desenvolvido, principalmente, durante o perodo de industrializao por substituio de importaes.23 Entrementes, os trabalhadores aliaram-se no apenas a parceiros tradicionais partidos trabalhistas , mas a novos parceiros: atores transnacionais, como consumidores nos Estados Unidos e outros pases preocupados com prticas trabalhistas justas e que podem exigir sanes comerciais contra pases que restringem os direitos dos trabalhadores. As alianas do movimento sindical com defensores transnacionais dos trabalhadores explicam o sucesso de reformas de vis regulamentar das leis trabalhistas coletivas em que os movimentos da classe so fracos e no possuem fortes aliados no mbito nacional, uma combinao que tende a ocorrer em pases onde a industrializao baseada em substituio de importaes nunca se concretizou de fato.24 A influncia dos sindicatos sobre as polticas de efeitos de alta intensidade com abrangncia mais limitada, como a privatizao ou as reformas dos servios sociais, baseia-se em alianas polticas de longo prazo dos sindicatos ou coalizes de curto prazo com grupos de

Atores da sociedade civil

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25

Murillo (1999).

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consumidores nacionais. Como os partidos trabalhistas gozam de maior credibilidade para a promoo da necessidade de tais polticas, os sindicatos podem aceit-las em troca de concesses para remunerar os membros e seus lderes. Por exemplo, na Argentina, os sindicatos peronistas acataram as privatizaes do presidente Menem em troca da distribuio de aes das empresas privatizadas para os trabalhadores e da aquisio de ativos privatizados pelos sindicatos. No Mxico, o sindicato dos professores tirou proveito de sua relao com o governo para reivindicar a criao de um pacote completo de benefcios salariais e de carreira para a categoria, em troca da aceitao da descentralizao da educao. Ainda no Mxico, os profissionais da rea de telecomunicaes obtiveram participao subsidiada na venda da companhia de telecomunicaes estatal, a Telmex, em troca do apoio privatizao.25 Em contraste, quando os governos uruguaios, que no tinham ligaes com o movimento sindical, tentaram privatizar a estatal de telecomunicaes, os sindicatos aliaram-se aos consumidores e ao principal partido de oposio para impedir a implementao da reforma, que foi derrubada pelo Congresso diante da certeza de rejeio em um plebiscito popular (ver o Captulo 9, que trata da privatizao e regulamentao dos servios pblicos). Em El Salvador, como os consumidores ficaram de fora da coalizo contra a privatizao, a resistncia dos trabalhadores no foi eficaz. Alm das ligaes partidrias, os sindicatos tambm podem exercer influncia sobre as polticas com base em sua capacidade de protestar ou de desequilibrar as relaes trabalhistas. Esse poder mais forte em relao aos servios pblicos, que no esto expostos concorrncia econmica internacional e nos quais os empregadores esto sujeitos a presses pblicas dos consumidores como eleitores. Em decorrncia disso, desde a dcada de 1990, os trabalhadores do setor pblico ampliaram seu poder de negociao em relao aos trabalhadores da iniciativa privada, e os sindicatos do setor pblico tornaram-se mais militantes. Ademais, por meio de sua falta de cooperao (ou mesmo resistncia declarada), os trabalhadores do setor pblico podem barrar a efetiva implementao das reformas dos servios pblicos, mesmo que no consigam impedir a adoo de tais reformas. Um exemplo disso o caso da tentativa fracassada de privatizao do Instituto Costa-riquenho de Eletricidade (ICE). Embora o projeto de lei que autorizava a privatizao do ICE tivesse sido aprovado pelo Congresso (com maioria avassaladora) no incio de 2000, a oposio macia privatizao empreendida por uma ampla coalizo de grupos sociais mobilizados pelos sindicatos levou o governo a retirar a legislao logo em seguida, antes que a implementao ocorresse. Foi formada uma nova comisso legislativa, com forte representao daqueles que seriam afetados pela privatizao do ICE, para estudar a questo mais a fundo. Em muitos casos, as manifestaes do setor pblico so estratgias defensivas para protestar contra o atraso no pagamento de salrios ou a reduo dos salrios, em vez de esforos para influenciar o processo de formulao de polticas. Assim, importante estabelecer uma diferena entre estratgias defensivas, que tendem a envolver militncia, da influncia no processo de formulao de polticas que, muitas vezes, no requer mais do que a ameaa de aes de protesto. Mas nem sempre os sindicatos adotaram posio contrria s reformas. A modernizao do emprego pblico no Chile foi um esforo conjunto do governo e da ANEF (Agrupacin Nacional de Empleados Fiscales), que assinou um acordo sobre as novas condies de trabalho que posteriormente entrou em vigor como lei.

112

CAPTULO 5

A influncia futura dos sindicatos


A influncia dos trabalhadores no processo de formulao de polticas permaneceu dependente das alianas polticas e do poder de negociao dos sindicatos, sobretudo no setor pblico. Com o surgimento de novos partidos trabalhistas no Brasil (Partido dos Trabalhadores), no Mxico (Partido da Revoluo Democrtica PRD), no Uruguai (Frente Ampla) e na Venezuela (Causa R), entre outros, as alianas polticas dos trabalhadores transcenderam o corporativismo do ps-guerra. Ainda assim, s em um pas o movimento sindical alcanou as polticas de sua preferncia: a Venezuela, onde a Unio Nacional dos Trabalhadores (UNT), pr-Chvez, estabeleceu elos vigorosos com o governo. No outros casos, os partidos trabalhistas no conseguiram impor as polticas preferidas dos sindicatos por causa de restries fiscais e do peso poltico de outros eleitorados. Em um contexto de escassez de recursos, os sindicatos esto concentrando sua influncia poltica na legislao trabalhista e em outras polticas de vasta abrangncia, porm com custos concentrados para seus membros. Ao faz-lo, continuam lanando mo de alianas com os partidos polticos e construindo novas coalizes com consumidores nacionais e transnacionais. Os sindicatos mostraram-se menos habilidosos na mobilizao do nmero crescente de trabalhadores informais e desempregados. No setor pblico, em que as greves podem perturbar no apenas o processo reformista, mas tambm o funcionamento cotidiano de servios essenciais para a populao, as greves ainda parecem eficientes, embora se limitem com freqncia s presses em favor da restrio fiscal. Tendo em vista que os gestores do setor pblico so nomeados polticos e que esses setores no esto expostos concorrncia comercial, provvel que tais reas permaneam abertas influncia exercida pelos sindicatos sobre as polticas. Conforme demonstrado em uma pesquisa de 2002 para o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, os lderes latino-americanos concordam com essas concluses. Em geral, eles vem os sindicatos como um ator com potencial de poder, porm mais com poder de veto do que proativo, e com influncia centrada em questes trabalhistas. Paralelamente a isso, reconhecem a influncia crescente dos sindicatos do setor pblico em relao aos sindicatos do setor privado.26 Em suma, os sindicatos, hoje, exercem menos influncia no processo de formulao de polticas do que no passado, mas a influncia ainda existe, sobretudo se os partidos trabalhistas estiverem no governo, se estiverem sindicalizando os funcionrios do setor pblico e se forem capazes de articular alianas mais amplas com os consumidores ou aliados transnacionais, como os consumidores dos Estados Unidos.

Os movimentos sociais
A ltima dcada assistiu a um acentuado aumento do poder dos movimentos sociais na Amrica Latina, fato significativo no apenas em termos quantitativos, mas tambm em termos de impacto poltico. A democracia possibilitou um amplo exerccio de direitos e liberdades de expresso, reunio e manifestao. Valendo-se desses direitos e liberdades, o protesto social transformou-se em um poderoso instrumento poltico que, em alguns casos, alcanou escala e intensidade suficientes para levar a renncias foradas ou deposies de presidentes (ver Quadro 5.6).

26

PNUD (2005).

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A explicao da ascenso do poder das ruas


Que fatores explicam a propagao desse fenmeno e seu poderoso impacto sobre os processos polticos da regio? Trs crises diferentes do sistema poltico podem estar ligadas ascenso do poder das ruas. Essas crises podem ser descritas como a fraqueza do Estado, a fraqueza da democracia representativa e a fraqueza da nao. Fraqueza do Estado. A primeira crise est associada ao enfraquecimento do Estado, tanto com respeito manuteno da renda dos setores que tradicionalmente o apoiaram (trabalhadores organizados, proprietrios rurais e classe mdia urbana) como com respeito prestao de servios adequados para os setores menos favorecidos da populao, que obtiveram novos poderes polticos em decorrncia da democratizao. De um lado, medidas de austeridade fiscal e o fim dos antigos monoplios esto desintegrando o antigo Estado corporativista e clientelista, eliminando privilgios e dando fim a antigas alianas sociais. Por outro lado, as expectativas geradas pela democracia foram frustradas pela necessidade de se lidar com circunstncias econmicas desfavorveis. Um Estado fraco, incapaz de atender s expectativas de melhoria geradas pela democracia, uma das fontes de descontentamento e mobilizao social. Na Argentina, a renncia do Presidente Fernando de la Ra estava relacionada a esse primeiro tipo de crise. Ela foi o resultado de uma srie de escndalos de corrupo, uma prolongada recesso econmica, seguida de colapso da economia, e um profundo desencanto com os polticos, evidenciado pelo grito de guerra dos manifestantes: Que se vayan todos! (Fora com todos!). A crise argentina fez surgir uma ampla gama de movimentos sociais, dos piqueteros um movimento de protesto social formado por setores desfavorecidos, porm heterogneos, suscetveis de manipulao poltica at poderosas organizaes sociais de mltiplos objetivos criadas para compensar a incapacidade das instituies pblicas de responder s necessidades sociais. Deve-se ressaltar que esses movimentos no foram capazes de institucionalizar um sistema de representao que pudesse substituir as instituies tradicionais da democracia, como os partidos polticos. Fraqueza da democracia. Em termos gerais, a prtica da democracia na regio no logrou gerar progresso significativo na satisfao de necessidades sociais no atendidas e na criao de governos transparentes, isentos de corrupo e no-cativos de interesses especfi-

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As perspectivas tradicionais consideravam os movimentos sociais como decorrentes de comportamentos que se desviam da norma, em essncia, o resultado de processos de fragmentao, alienao e frustrao sociais. No entanto, conquistou espao uma perspectiva diferente, que sugere que esses movimentos so compostos por indivduos racionais, socialmente ativos e bem integraOs movimentos sociais tordos comunidade, mas que procuram fazer valer seus interesses por meio de canais diferentes dos oferecidos pelas insnaram-se atores polticos tituies estabelecidas. Tendo em vista a natureza geralcomplexos e influentes. mente pacfica e de autogesto desses movimentos e o apoio que recebem da mdia, o que ajuda a divulg-los, legitim-los e ampli-los, os movimentos sociais tornaram-se atores polticos complexos e influentes. As manifestaes sociais podem se tornar, em certos momentos, um instrumento de ao efetiva por parte de atores polticos bem estabelecidos no mbito do sistema poltico tradicional.

114

CAPTULO 5

Quadro 5.6 Manifestaes civis que tiveram papel de importncia na deposio de um presidente
Pas Presidente Data da deposio Fatores da crise

Argentina

De la Ra

21 de dezembro de 2001

Insatisfao generalizada com a situao socioeconmica e com os polticos. Colapso da economia. Casos de corrupo. Insatisfao generalizada com a situao socioeconmica. Reivindicaes dos povos indgenas. Exportao de gs natural.

Bolvia

Snchez de Lozada

17 de outubro de 2003

Bolvia

Mesa

6 de junho de 2005

Falta de suficiente apoio social e respaldo poltico. Exigncia de nacionalizao de recursos naturais, de um maior papel do Estado na economia, de melhor representao das comunidades indgenas e de autonomia regional.

Brasil

Collor de Mello

29 de dezembro de 1992

Crise econmica com hiperinflao. Violaes dos direitos humanos. Corrupo e escndalos pessoais. Corrupo, clientelismo, nepotismo. Desordem institucional. Tentativa de privatizao de importantes empresas estatais. Eliminao de subsdios a servios pblicos.

Equador

Bucaram

6 de fevereiro de 1997

Equador

Mahuad

21 de janeiro de 2000

Crise econmica. Perda da confiana no sistema bancrio (congelamento das poupanas). Dolarizao da economia. Disputa partidria pelo controle do Supremo Tribunal e destituio inconstitucional de juzes. Disputa pela governabilidade no contexto de um sistema partidrio e poltico altamente fragmentado e regionalizado. Profunda decepo com o Congresso e o sistema poltico. Perda do apoio das foras armadas.

Equador

Gutirrez

20 de abril de 2005

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Atores da sociedade civil

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Quadro 5.6 Manifestaes civis que tiveram papel de importncia na deposio de um presidente (continuao)
Pas Presidente Data da deposio Fatores da crise

Guatemala Serrano Elas

1 de junho de 1993

Serranazo (tentativa de autogolpe de Serrano). Suspenso da Constituio. Dissoluo do Congresso, do Supremo e do Tribunal Constitucional. Anistia do General Oviedo. O Congresso, a Procuradoria-geral e o Supremo declaram o perdo inconstitucional. Assassinato do Vice-Presidente Argaa.

Paraguai

Cubas

23 de maro de 1999

Peru

Fujimori

19 de novembro de 2000

Autoritarismo e concentrao do poder. Fraude eleitoral. Corrupo poltica em grande escala.

Venezuela Prez Rodrguez

20 de maio de 1993

Caracazo: revoltas populares e violenta represso. Grande decepo com os partidos polticos tradicionais e o sistema poltico. Crise econmica e medidas de austeridade. Abandono de programas sociais. Duas tentativas de golpe de Estado: 3 de fevereiro de 1992 e 27 de novembro de 1992. Acusaes de corrupo.

Fonte: Compilao dos autores.

cos. Ademais, o aumento da exposio dos governos democrticos ao escrutnio da opinio pblica tendeu a exagerar suas transgresses, em comparao com as violaes dos regimes autoritrios, que lanavam mo de meios repressivos para se proteger de crticas. Fraquezas subjacentes aos processos democrticos no conseguiram impedir prticas autoritrias, clientelismo, populismo, corrupo e sujeio de instituies e polticas pblicas a interesses especficos. Esse fracasso dos processos democrticos tambm teve repercusses no que diz respeito ao cumprimento de misses-chave do Estado, como a prestao de servios eficientes e a promoo do desenvolvimento. Considera-se que as polticas pblicas no obtiveram xito em incorporar e responder s necessidades e demandas do conjunto de cidados, resultando na excluso de amplos segmentos da populao dos benefcios do crescimento. Os partidos polticos tradicionais e os partidos, em geral, tornaram-se a principal v-

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116

CAPTULO 5

Fraqueza da nao. Uma terceira crise a ausncia de um senso compartilhado de nacionalidade. Para gerar um sentimento de identidade nacional, o Estado precisa ser capaz de produzir uma viso de futuro comum, a partir da qual se pode criar uma comunidade de cidados dotados de direitos e deveres. s dificuldades de se lidar com esse terceiro tipo de crise somam-se os fracassos sistmicos relacionados aos outros dois tipos de crise. Quando se tem a sensao de que os benefcios se concentram em uma minoria, enquanto se demandam sacrifcios sempre dos mesmos grupos que so exatamente os grupos majoritrios que no participam dos processos decisrios , fica extremamente difcil promover o surgimento do sentido de pertencer mesma comunidade poltica. Em tal contexto, comum aparecerem movimentos que criam identidades paralelas com vises distintas da nao. Esse tipo de crise o mais difcil de ser solucionado, pois implica conflitos fundamentais sobre a definio prtica de direitos e responsabilidades de diferentes grupos de cidados, assim como a forma de se estruturar o Estado em termos territoriais, com vistas melhor incorporao dos interesses divergentes desses grupos. Bolvia e Equador compartilham elementos desse terceiro tipo de crise. As constantes deficincias de desempenho do governo com respeito promoo do desenvolvimento eqitativo e representatividade de seus processos democrticos so exacerbadas por conflitos sobre nacionalidade, refletidos na mobilizao de comunidades indgenas para a obteno de maior expresso no sistema e em reivindicaes de maior autonomia de diferentes regies do pas. Na Bolvia e no Equador, tais crises resultaram na renncia de vrios presidentes, e a paisagem poltica permanece instvel. Os movimentos sociais tm razes em fatores estruturais e circunstanciais. Estes ltimos, como um aumento do preo dos combustveis ou a proposta de privatizao de uma empresa estatal, podem dar incio a uma onda de protestos sociais. Por trs desses fatores circunstanciais normalmente esto fatores estruturais ocultos, como estagnao econmica prolongada, pobreza generalizada, falta de oportunidades de emprego e corrupo poltica. Esses fatores estruturais explicam a intensificao do descontentamento dos cidados. Assim, os novos movimentos sociais por vezes so latentes, mas podem entrar em atividade quando desencadeados por determinados acontecimentos. Esses acontecimentos tornam-se catalisadores com os quais lderes sociais podem mobilizar a populao para ir s ruas.

Os tipos de movimentos sociais


Os movimentos sociais podem ser classificados de acordo com duas dimenses, conforme demonstra a Figura 5.1. A primeira dimenso, expressa pelo eixo horizontal, representa a re-

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tima dessa perda de confiana nos processos democrticos, o que agravou ainda mais a crise das instituies representativas. Os protestos desencadeados pela fraude eleitoral e corrupo cometidas pelo governo do Presidente Alberto Fujimori, no Peru, podem estar associados a esse tipo de crise. As manifestaes que culminaram na deposio do Presidente Fernando Collor de Mello, no Brasil, do Presidente Ral Cubas, no Paraguai, e do Presidente Jorge Antonio Serrano, na Guatemala, tambm so atribuveis, em grande parte, a fatores relacionados a deficincias dos processos democrticos. A queda do Presidente Carlos Andrs Prez e o subseqente colapso do sistema partidrio tradicional da Venezuela podem ser atribudos a uma combinao dos fatores em jogo nas duas dimenses da crise: reao das ruas prolongada incapacidade do Estado de realizar melhorias nos padres de vida (e as duras medidas de ajuste adotadas pelo governo) e a percepo de corrupo generalizada na classe poltica.

Atores da sociedade civil


FIGURA 5.1 Classificao dos movimentos sociais
PROATIVO Brasil-MST

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Bolvia-Santa Cruz, 2005

Argentina-Blumberg, 2004 GERAL Venezuela-Caracazo, 1989 Brasil-Collor de Mello, 1992 Guatemala-Serrano, 1993 Equador-Bucaram, 1997 Paraguai-Cubas, 1999 Peru-Fujimori, 2000 Equador-Mahuad, 2000 Argentina-De la Ra, 2001 Bolvia-Snchez de Lozada, 2003 Haiti-Aristide, 2004 Equador-Gutirrez, 2005 REATIVO

Equador-Movimentos indgenas

Peru-Arequipazo

Costa Rica-ICE, 2000 Argentina-Piqueteros

Fonte: Compilao dos autores.

lativa generalidade ou especificidade da questo subjacente aos movimentos sociais e, por conseguinte, a amplitude da populao mobilizada. Nessa dimenso, as reivindicaes de determinados setores ou identidades regionais ou tnicas so classificadas tendendo extremidade especfica do espectro. A segunda dimenso, mostrada no eixo vertical, representa o grau com que o movimento social procura dar um determinado rumo construtivo (proativo) poltica pblica, ou meramente vetar as propostas do governo, ou expressar insatisfao com as autoridades pblicas (reativo). Alguns casos so difceis de categorizar de acordo com essas dimenses e se situam entre os dois extremos. Por exemplo: embora se possa dizer que a revolta do Arequipazo, no Peru, contra o Presidente Alejandro Toledo, em junho de 2002 (analisada em mais detalhes no Captulo 9), tenha eclodido em funo de uma causa determinada em uma regio (Arequipa) e a partir de um problema bem especfico a privatizao das companhias eltricas Egasa e Egesur , as repercusses assumiram propores nacionais. De modo semelhante, a reao social tentativa do governo de privatizar os setores de energia e telecomunicaes na Costa Rica enquadra-se nessa categoria de movimento originado de uma causa razoavelmente especfica, mas que acabou adquirindo objetivos e repercusso mais amplos. A iniciativa de privatizao do Instituto Costa-riquenho de Eletricidade (ICE) suscitou manifestaes que duraram trs semanas em maro e abril de 2000, durante a presidncia de Miguel ngel Rodrguez, o que levou a uma significativa queda de sua popularidade. Os primeiros oponentes foram os prprios funcionrios do ICE e grupos ambientalistas. Mas a aprovao pelo Congresso do projeto de lei que privatizava o ICE desencadeou macios protestos que receberam amplo apoio social. Um exemplo de movimento especfico, porm com foco mais positivo, o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), no Brasil. Esse movimento define seu objetivo como a luta pela terra e pela reforma agrria no pas. Mais do que um mero movimento de protesto, o MST construiu toda uma rede organizacional por meio da qual oferece moradia, centros de sade e ensino, cooperativas de crdito, produo, distribuio e consumo, e oportunidades de aperfeioamento da produtividade. Tudo isso lhe

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ESPECFICO

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CAPTULO 5

O papel dos movimentos sociais na formulao de polticas e seus efeitos sobre a governabilidade democrtica
Os movimentos sociais de cada um dos quadrantes da Figura 5.1 podem ter efeitos diferentes sobre o processo de formulao de polticas. Os movimentos sociais organizados em torno de reivindicaes especficas tendem a desempenhar o papel de definidores da agenda, se construtivos, ou, caso contrrio, de meros atores com poder de veto. O papel de definio da agenda ilustrado pelo caso Blumberg, na Argentina. Em abril de 2004, o Presidente Nstor Kirchner defrontou-se com numerosas manifestaes de cidados clamando por maior segurana e pelo reforo das leis de represso ao crime. O movimento, iniciado por Juan Carlos Blumberg, cujo filho havia sido seqestrado e depois morto, protestava contra a escalada da insegurana e do crime, principalmente na provncia de Buenos Aires. Os protestos induziram o governo a incorporar o combate ao crime agenda poltica e levaram adoo, em tempo recorde, de diversas reformas no Cdigo Penal. Em contrapartida, os movimentos de massa no-estruturados e espontneos tendem a tornar-se um fator de desestabilizao no processo de formulao de polticas, com conseqncias nem sempre previsveis para as polticas. Na maior parte do tempo, eles causam instabilidade, visto que os novos governos tentam tomar distncia das polticas que derrubaram os governos anteriores. Nos pases em que tais movimentos ocorrem repetidas vezes, eles contribuem para transmitir um senso de curto prazo a outros atores polticos, e podem desestimular os investimentos em capacidade poltica. A proeminncia e o impacto crescentes dos movimentos sociais suscitam uma importante questo: esses movimentos so bons ou ruins para a governabilidade democrtica? A resposta no simples. Do lado positivo, pode-se alegar que uma sociedade civil participativa e organizada (cujos movimentos sociais organizados so um exemplo) pode ser um importante componente de um governo representativo com funcionamento eficiente. Esses movimentos resultaram na incorporao de novos atores ao sistema poltico que antes tinham papel apenas marginal, aumentando assim a capacidade de incluso do sistema democrtico. Do lado negativo, esses movimentos no raro esto sujeitos manipulao de atores polticos estabelecidos ou de lderes emergentes, bem como de interesses especficos. Muitos dos casos analisados acima tinham um elemento de manipulao, no sentido de que, em algum momento, os movimentos foram cooptados por outros atores a servio de seus prprios objetivos (tais como montar uma forte oposio ao governo e desgastar sua autoridade). Alm disso, fica evidente que a mobilizao social passa a ser um problema quando o recurso ao protesto das massas transforma-se em um dispositivo estrutural, e no um mecanismo circunstancial para a atividade poltica, e quando as instituies democrticas tradicionais tornam-se incapazes de sustentar a governana legtima e eficaz. Nesse caso, mais

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confere uma legitimidade que vai alm daquilo que normalmente se espera de um movimento de contestao. Um dos elementos mais impressionantes da Figura 5.1 a ausncia de casos com caractersticas tanto proativas como generalistas (quadrante superior direito da figura). Foram poucas as manifestaes na regio capazes de mobilizar segmentos amplos e representativos da populao e, ao mesmo tempo, articular propostas construtivas. Comum a todos os movimentos que redundaram na deposio de presidentes foi o fato de serem manifestaes civis macias (generalizadas), mas essencialmente negativas, no sentido de que claramente articularam a oposio a algo ou algum, porm sem defender uma alternativa construtiva.

Atores da sociedade civil

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Os atores do conhecimento27

A qualidade e, portanto, a eficcia das polticas pblicas deA integrao da racionalipendem, em parte, do grau de incorporao da especializadade tcnica racionalio tcnica em polticas no processo de formulao de polticas. Diversos especialistas tcnicos, ou atores do conhecidade de polticas pode conmento, podem elevar a qualidade dos debates sobre poltitribuir para que a formucas pblicas, introduzir polticas alternativas, contribuir lao de polticas transpara a definio da agenda de polticas e acompanhar e reforar a implementao por meio do aperfeioamento da corra com maior abertura base de conhecimento da qual outros atores podem fazer e equilbrio. uso. Esses atores do conhecimento atuam como intermedirios, ou agentes, entre o conhecimento e as polticas. Na maioria dos pases democrticos, grande parte da mediao entre o conhecimento e a formulao de polticas se d nas burocracias pblicas, que constituem o principal ponto de conhecimento especializado em virtude da existncia de estruturas profissionais permanentes. Entretanto, na maior parte dos pases latino-americanos, a burocracia limitada em seu desenvolvimento como uma estrutura profissional estvel, o que ocasionou uma debilidade

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Esta seo baseia-se em grande medida em Santiso e Whitehead (2005).

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provvel que o efeito seja mais a instabilidade poltica crnica do que a ampliao da participao dos cidados. A adoo de instrumentos de democracia direta, como referendos, iniciativas populares e peties de revogao, podem facilitar a participao social e ao mesmo tempo evitar a instabilidade que pode resultar de manifestaes persistentes e de agitao social. Esses mecanismos podem ajudar a esclarecer as posies assumidas pelos cidados e a aplacar protestos por meio da construo da legitimidade de uma determinada linha de ao. O referendo sobre o gs natural realizado na Bolvia, durante a presidncia de Carlos Mesa, foi uma tentativa de conter a presso popular e buscar um canal decisrio eficaz. Do mesmo modo, os oramentos participativos tentam aproximar dos beneficirios as decises sobre o uso de certos recursos. Algumas pessoas afirmam que a participao direta dos cidados no processo de elaborao de polticas pblicas por meio de processos consultivos pode fortalecer a governabilidade democrtica pela legitimao das decises tomadas. Tal lgica est subjacente aos referendos realizados no Uruguai para consulta da opinio pblica acerca de decises sobre a privatizao de empresas pblicas. Mesmo assim, os mecanismos de democracia direta podem enfraquecer a democracia representativa, em que os partidos polticos e as autoridades pblicas, na qualidade de representantes sociais, precisam articular e agregar os interesses da sociedade. Um referendo sobre uma nica questo pode redundar no veto de elementos determinantes do programa como um todo de um governo eleito e legtimo, comprometendo assim sua margem de manobra. Foi isso que aconteceu com os referendos sobre privatizao no Uruguai. Ademais, discutvel se em casos de grande complexidade e em crises agudas esses mecanismos so suficientes para conter protestos e agitaes sociais, conforme ilustrado pelo referendo na Bolvia, que no foi capaz de deter os protestos que o motivaram.

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CAPTULO 5

Atores do conhecimento emergentes


Escritrios de assessoramento legislativo. Alguns pases desenvolveram competncia tcnica na legislatura. Conforme se observou no Captulo 3, um Congresso com boa competncia tcnica no processo de formulao de polticas um importante fator na configurao dos traos fundamentais das polticas pblicas. No Brasil, as assessorias parlamentares das duas casas do Congresso tm cerca de 500 membros profissionais do quadro ao todo. Essas unidades foram reconhecidas como um fator-chave para assegurar que os acordos e transaes polticas que resultam das negociaes do Congresso no sejam alcanados s custas da qualidade tcnica das leis. Ademais, h evidncias de que, com o apoio prestado por essas assessorias, o debate poltico ficou mais rigoroso, o dilogo entre os poderes Executivo e Legislativo tornou-se mais complexo e exigente, e a cobertura jornalstica dos debates passou a concentrar-se mais nos aspectos tcnicos das leis.28 Institutos vinculados a partidos polticos. Os partidos polticos so responsveis pela formulao de programas de polticas alinhados aos princpios que defendem e aos interesses de seu eleitorado. medida que os partidos formam suas competncias tcnicas, podem aprimorar a base para construir uma plataforma programtica mais slida e coesa. A despeito do processo de democratizao na regio e do progressivo aumento na responsabilizao das autoridades pblicas, poucos partidos acumularam amplamente essas competncias. Isso foi um empecilho ao surgimento de um sistema partidrio com capacidade de oferecer aos eleitores algo mais do que incentivos particularistas ou promessas irreais de melhoria dos resultados das polticas. A exceo o Chile, onde os partidos de oposio e o governo tm centros de estudos polticos para subsidiar seus processo de formulao de polticas. A funo desses centros foi testada na crise de corrupo de 2003, pois os especialistas que conceberam as reformas eram oriundos, majoritariamente, dos institutos partidrios. Organismos internacionais. Diversos organismos internacionais financeiros e nofinanceiros operam na Amrica Latina e no Caribe, prestando assistncia tcnica. Atuam como importantes mediadores do conhecimento, transferindo para a regio a experincia que acumularam em outros pases. Os organismos no-financeiros, como as agncias das

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Alston et al. (2005a).

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histrica na institucionalizao do conhecimento. Em anos recentes, essa debilidade foi parcialmente corrigida pelo fortalecimento de algumas das burocracias fiscais (bancos centrais, agncias regulatrias e de auditoria e ministrios da economia). Paralelamente a isso, em alguns pases, as unidades de planejamento central e de anlise, como os escritrios de assessoria, ministrios ou departamentos de planejamento, que tiveram um papel de relevo no passado, perderam a relevncia e as funes. Nesse meio-tempo, surgiram outros atores, em parte graas crescente especializao do conhecimento, em parte por causa de dificuldades de adaptao da burocracia natureza dinmica dos acontecimentos da regio. A exposio a seguir faz um breve exame de outros atores do conhecimento que ocupam papel de destaque no processo de formulao de polticas pblicas.

Atores da sociedade civil

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Centros de anlise e pesquisa (centros de estudos). Os centros de pesquisa ligados formulao de polticas, tambm conhecidos como centros de estudos, desempenham papel de suma importncia em alguns pases da regio. Existem vrias dessas organizaes, apesar de diferirem consideravelmente de pas para pas. Argentina, Brasil, Chile e Colmbia tm muitos centros de estudos, ao passo que em outros pases eles so menos desenvolvidos. Entre os exemplos mais significativos na rea de elaborao de polticas econmicas esto: FIEL e Fundacin Mediterrnea (Argentina), Tendncias (Brasil), Cieplan (Chile), Fedesarrollo (Colmbia), Fusades (El Salvador), CIEN e Asies (Guatemala), e Ceres e Cinve (Uruguai). Em alguns casos, como o do Grupo Apoyo, no Peru, tais institutos so mais uma firma de consultoria do que um centro de estudos, embora a distino nem sempre seja clara. Em outros casos, como o do INCAE, na Costa Rica, eles assemelham-se mais s universidades, porm com maior nfase na formulao de polticas pblicas. Esses centros so caracterizados por capacidades financeiras e tcnicas de peso, muito embora possam no ser to avanados como seus homlogos em pases como Estados Unidos e Alemanha, onde os doadores (fundaes, por exemplo) fazem generosas contribuies para seu financiamento, permitindo maior independncia em relao ao governo e mais autonomia em sua agenda de trabalho. Na Amrica Latina, a relativa falta de independncia financeira significa que os centros de estudos, s vezes, so obrigados a atuar como consultores remunerados, em muitos casos para o governo, o que tende a orient-los mais para a justificativa de polticas oficiais do que para oferecer uma rigorosa anlise tcnica dos problemas e alternativas. Organizaes no-governamentais com unidades de pesquisa. Algumas ONGs desenvolveram capacidades de pesquisa prprias em relao aos assuntos com os quais trabalham. Realizam pesquisas para promover a conscientizao acerca de problemas ou propor reformas condizentes com suas idias. Um exemplo a rede de organizaes na regio filiadas Transparncia Internacional. Algumas conduzem estudos especficos para analisar casos de corrupo. Outras, como a Transparncia Colmbia, preparam ndices de avaliao da transparncia dos rgos governamentais. Outras ainda, como Poder Ciudadano, na Argentina, concentram seus esforos em reformas jurdicas para promover a transparncia governamental.

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Naes Unidas em particular o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e a Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL) fornecem assistncia e competncia tcnica para a anlise, o diagnstico e o dilogo de polticas de uma perspectiva nacional ou regional. Os organismos financeiros o Fundo Monetrio Internacional (FMI), o Banco Mundial, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e a Corporao Andina de Fomento (CAF), entre outros contribuem para a estabilizao e o desenvolvimento dos pases mediante o financiamento de projetos e programas. Esse financiamento vem cada vez mais acompanhado de assistncia tcnica, no apenas na fase preparatria das atividades, mas tambm no diagnstico das necessidades e na identificao de polticas alternativas. Isso faz dos organismos financeiros, principalmente nos pases que mais dependem de seu financiamento, importantes atores do processo de formulao de polticas. Primeiramente, eles apiam a estabilidade macroeconmica, fornecendo incentivos para polticas coerentes com requisitos bsicos de racionalidade econmica. Segundo, por meio de seu trabalho na preparao de estratgias e projetos, eles transferem para os pases da regio a experincia que adquiriram na formulao de polticas pblicas.

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CAPTULO 5

Unidades de pesquisa de empresas e corporaes. As empresas de grande porte e as corporaes contribuem para a produo e difuso de conhecimento por meio de suas unidades e centros de pesquisa. Na esfera do conhecimento econmico, as equipes de analistas dos grandes bancos tm especial importncia. Os principais bancos sediados na Espanha possuem as maiores equipes que se concentram em Amrica Latina, com aproximadamente 100 analistas cada. Com esses servios, as entidades financeiras fornecem informaes, anlises e, com bastante freqncia, aconselhamento. Com sua presena nos meios de comunicao, suas interaes com representantes do governo e suas anlises, esto constantemente influenciando a agenda de polticas, com base em seus interesses comerciais. Executivos, diretores e economistas de renome que pertencem a essas entidades tambm atuam no setor pblico, formal ou informalmente, e trazem consigo sua experincia e conhecimento. O nvel de presena e atividade dos diferentes tipos de atores do conhecimento em sete pases da regio aparece no Quadro 5.7. A presena desses atores varia consideravelmente de um pas para outro. Em particular, h um grave desequilbrio entre a presena de atores que operam no mbito de instituies polticas, como institutos de partidos polticos e unidades de assessoria parlamentar, e os atores que operam fora das instituies pblicas, como os centros de estudos e ONGs. Somente no Brasil e no Chile que existe algo que se aproxima do equilbrio.

O papel do conhecimento em uma democracia representativa


A institucionalizao do conhecimento no processo de formulao de polticas em uma democracia no fcil. H uma tenso implcita entre dois tipos diferentes de enfoque para a formulao de polticas que, em termos simplificados, podem ser chamados de racionalidade tcnica e racionalidade poltica. A racionalidade tcnica enfatiza o uso de mtodos cientficos de anlise na seleo de polticas eficientes do ponto de vista de algum(ns) aspecto(s) dos resultados esperados. A racionalidade poltica d nfase ao contedo ideolgico das polticas e ao efeito que determinadas escolhas de polticas tm sobre o apoio poltico para o governo e o partido governista. prejudicial para um sistema poltico concentrar-se em um ou em outro. Quando as decises so tomadas to-somente de acordo com consideraes polticas, h o risco de que as polticas pblicas no atendam s necessidades dos cidados da melhor forma. O custo pode ser o sacrifcio do longo prazo em favor do curto prazo, dependncia exagerada da opinio pblica e ateno desproporcional aos segmentos da populao detentores do maior poder ou mais bem representados no processo poltico. Por outro lado, a estrita confiana na racionalidade tcnica apresenta seus prprios problemas. Por exemplo, em vrios pases, na dcada de 1990, as mais importantes responsabilidades relativas elaborao de polticas, em especial de polticas econmicas, foram delegadas a um ncleo de tecnocratas durante um perodo de ajuste e reformas estruturais. Essa

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O vigor desses atores depende de sua capacidade de influenciar o processo de formulao de polticas com suas idias e propostas. Um fator muito importante o acompanhamento e apoio que inspiram na opinio pblica pelos meios de comunicao. Em virtude de seu carter ativista, so importantes por sua influncia na agenda de polticas, sobretudo quando uma janela de oportunidade cria um clima favorvel a suas idias (como no caso de iniciativas legislativas contra a corrupo), ou quando podem usar sua capacidade de mobilizao para obstruir uma deciso ou iniciativa que contradiga suas idias.

Atores da sociedade civil

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Quadro 5.7 Presena de atores do conhecimento em uma amostra de pases


Atores Argentina Brasil Chile Colmbia Mxico Peru Venezuela

Ausentes Estveis Estveis Algumas Fracas Ausentes Ausentes Unidades de avaliao e anlise poltica Ausentes Estveis Algumas Ausentes Ausentes Ausentes Ausentes Unidades de assessoramento legislativo Instituies de Fracas partidos polticos Centros de estudos ONGs Alguns Estveis Fracas Alguns Estveis Ausentes Ausentes Ausentes Ausentes Alguns Alguns Alguns Fracos Fracos Algumas

Estveis Estveis Algumas Algumas Algumas

Nota: Ausentes: ausentes ou quase inexistentes Fracos: pequena quantidade e competncia tcnica reduzida ou deficiente Alguns: certa competncia bem estabelecida Estveis: competncias bem estabelecidas e estveis Fonte: Santiso e Whitehead (2005).

delegao da tomada de decises a tecnocratas gerou algumas dificuldades. O baixo grau de legitimidade das polticas adotadas dessa maneira comprometeu sua sustentabilidade e, em alguns casos, limitou a possibilidade de expanso do processo de reformas a novas reas. Os resultados das presidncias de Carlos Menem, na Argentina, e de Alberto Fujimori, no Peru, ressaltam os custos em potencial desse enfoque. De modo semelhante, o descrdito da privatizao aos olhos do pblico, a despeito de evidncias empricas de seus resultados positivos, constitui outro exemplo dos custos decorrentes da ausncia de um consenso poltico em apoio s reformas. O necessrio em um processo de formulao de polticas eficaz e democrtico no uma nfase exclusiva em um tipo de conhecimento ou no outro, mas uma combinao de ambos. Tal combinao pode proporcionar perspectivas distintas e necessrias, alm de promover diferentes combinaes de incentivos e preferncias. No entanto, vincular ambos os tipos de lgica no processo de formulao de polticas de um sistema democrtico no simples. Exige um elevado grau de maturidade institucional. At recentemente, na Amrica Latina, o Poder Executivo tendia a delegar sua competncia decisria a tecnocratas independentes, seja em regimes autocrticos, que retiravam a maioria das decises do domnio do debate pblico, seja em regimes altamente presidencialistas, que isolavam e protegiam os tecnocratas do jogo poltico. Esse enfoque no apenas cria o risco de marginalizao de outras perspectivas tcnicas, mas tambm deixa de legitimar as polticas entre a populao, o que, em um sistema democrtico, dificulta sua sustentao. Em anos recentes, alguns pases mantiveram a separao das esferas de conhecimento tcnico e poltico. Ao mesmo tempo, surgiu um novo padro, em que os atores com especializao em polticas (os atores do conhecimento) esto se integrando ao processo poltico. Assim, o processo decisrio est se tornando mais inclusivo. O papel do conhecimento tambm est sendo ampliado e estendido, medida que se democratiza: est sendo retirado

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CAPTULO 5

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dos corredores da burocracia ou das salas de reunio de especialistas internacionais e exposto opinio pblica. Um exemplo da vinculao construtiva entre os enfoques tcnico e poltico da formulao de polticas encontra-se, no Brasil, na mudana progressiva das relaes entre os poderes Executivo e Legislativo com base no desenvolvimento da transparncia no processo decisrio e das competncias tcnicas do Congresso por meio do fortalecimento das assessorias parlamentares. Essa nova dinmica exemplificada pelo processo de preparao da Lei de Responsabilidade Fiscal. O aperfeioamento da qualidade tcnica do trabalho da legislatura, aliado ampliao da responsabilidade decisria do Executivo, logrou os ajustes polticos necessrios aprovao da lei e contribuiu com solues tcnicas que aumentaram sua eficincia. O processo tambm incentivou os meios de comunicao a proporcionar uma cobertura tecnicamente mais bem informada do processo de formulao e adoo de polticas. Trata-se de um exemplo de como o enriquecimento do processo decisrio por meio da participao do Poder Executivo, da legislatura e da populao em geral no precisa ocorrer s expensas da racionalidade tcnica das solues. Outro exemplo foi a resposta do Chile aos casos de corrupo que vieram a pblico no incio de 2003. Dentro de poucos meses da celebrao de um pacto poltico entre todos os partidos polticos com representao no Congresso, foi adotado um pacote de reformas polticas e institucionais que ps fim crise engendrada pelas revelaes de corrupo e acarretou profundas mudanas nas instituies polticas e administrativas. Uma dessas reformas foi a criao do Sistema de Alta Administrao Pblica (Alta Direccin Pblica), responsvel por um processo seletivo meritocrtico para o preenchimento de 735 cargos gerenciais que, anteriormente, eram ocupados segundo critrios inteiramente discricionrios. O processo supervisionado por um conselho cujos membros so eleitos por maioria de quatro stimos do Senado. O aspecto interessante dessa reforma que ela foi possvel, primeiro, em virtude de uma combinao de senso de oportunidade e consenso poltico e, segundo, graas disponibilidade de conhecimento acumulado em institutos e centros de estudos vinculados a partidos polticos e universidades, que haviam trabalhado em diversas propostas com muitos elementos em comum. Tendo como pano de fundo esse acervo de conhecimento, a reforma pde ser negociada, adotada e implementada com rapidez e eficincia. Como mostram esses exemplos, necessrio criar um ambiente de elaborao de polticas em que a racionalidade tcnica seja politizada, e em que a racionalidade poltica adquira vis mais tcnico, enfraquecendo, assim, as barreiras tradicionais que as separam. O resultado ser uma formulao de polticas que transcorrer com maior abertura e equilbrio, aumentando as chances de rejeio de solues mgicas e de receitas universais de polticas. Talvez essas mudanas produzam na regio uma tendncia a enfoques mais experimentais e gradativos, em que diversas combinaes heterodoxas de polticas e instituies possam mostrar-se eficazes. Em suma, a institucionalizao da racionalidade no equivale imposio de uma soluo nica, mas manuteno das polticas num mbito bsico de objetividade e razo. Para tanto, essencial o desenvolvimento de atores do conhecimento e a instaurao de canais institucionalizados que permitam a incorporao da especialidade tcnica aos processo de formulao de polticas, com o respaldo de um mandato definido e de forma clara e transparente.

O processo de formulao de polticas pblicas e os resultados das polticas

No so as espcies mais fortes que sobrevivem, nem as mais inteligentes, mas as mais adaptveis s mudanas.
Charles Darwin

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A Parte II examinou o papel de uma srie de atores formais e informais, polticos


profissionais e membros da sociedade civil que interagem em diferentes arenas nos processos de formulao de polticas pblicas nos pases da Amrica Latina. Nesses captulos analisaram-se os incentivos e a capacidade desses atores, assim como as regras do jogo (as instituies) que ajudam a moldar seu comportamento. A Parte III avana mais um passo para estabelecer como se relacionam vrios aspectos institucionais cruciais para os processos de formulao de polticas pblicas e as caractersticas das polticas resultantes. O Captulo 6 adota uma abordagem de corte transversal entre os pases e desenvolve medidas empricas das caractersticas de polticas pblicas, relacionando-as a vrios dos aspectos institucionais, sugeridos no quadro conceitual do Captulo 2 e estudados na Parte II. O Captulo 7 apresenta destaques de casos nacionais detalhados, centrando-se em algumas das interaes entre os vrios aspectos institucionais em contextos histricos especficos.

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Pgina en blanco a propsito

Captulo 6

As instituies polticas, o funcionamento do sistema de formulao de polticas pblicas e os resultados das polticas
Este captulo representa uma primeira tentativa de associar as instituies polticas qualidade das polticas pblicas, como estabilidade, adaptabilidade e qualidade da implementao.

Este captulo oferece um primeiro exame das ligaes entre instituies polticas e os
resultados de polticas pblicas. Em vez de centrar-se no contedo ou na orientao das polticas, enfatiza uma srie de caractersticas das polticas pblicas como sua estabilidade, adaptabilidade e o grau em que atendem ao interesse pblico , juntamente com seus determinantes institucionais. O material deste captulo deve ser considerado exploratrio. uma primeira tentativa de relacionar os aspectos de polticas pblicas enfatizados no quadro conceitual estabelecido no Captulo 2 a algumas medidas de caractersticas institucionais. O pequeno nmero de pases que dispem dos dados detalhados aqui utilizados sobre polticas e instituies impede que a anlise estatstica v alm de correlaes bsicas neste momento. A abordagem de corte transversal entre os pases adotada neste captulo complementada por casos mais detalhados de pases individuais e estudos setoriais comparativos nos captulos seguintes. Juntos, a anlise transversal, os casos de pases e os estudos setoriais oferecem percepes importantes das ligaes entre instituies polticas, processos de formulao de polticas pblicas e os resultados das polticas. No entanto, este relatrio no pretende dar a ltima palavra sobre questes de tal importncia. A meta , antes, dar um passo inicial num plano de estudo destinado a melhorar nosso entendimento coletivo dos processos de formulao de polticas pblicas, seus determinantes institucionais e seu impacto sobre os resultados das polticas. A esperana que outros pesquisadores aceitem o desafio e contribuam para o entendimento dessas questes, refinando a metodologia, ampliando a amostra de estudos nacionais detalhados e centrando-se em outros setores, a fim de proporcionar informaes adicionais sobre o complexo mundo da formulao de polticas pblicas.

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CAPTULO 6

Caractersticas-chave das polticas pblicas

Estabilidade em que medida as polticas so estveis ao longo do tempo. Adaptabilidade em que medida as polticas podem ser ajustadas quando falham ou quando as circunstncias mudam. Coerncia e coordenao em que grau as polticas so compatveis com outras polticas afins e resultam de aes bem coordenadas entre os atores que participam de sua formulao e implementao. Qualidade da implementao e da aplicao efetiva. Considerao do interesse pblico em que grau as polticas atendem ao interesse pblico. Eficincia em que medida as polticas refletem uma alocao de recursos escassos que assegure retornos sociais elevados.
H uma srie de razes para que este estudo focalize esses aspectos-chave. Primeiro, na perspectiva do desenvolvimento, eles so to importantes quanto o contedo das polticas em si, como ingredientes para o desenvolvimento econmico. Segundo, em muitos casos, a ligao entre o contedo das polticas e a natureza do processo de formulao de polticas bastante tnue. Considere-se o caso em que dois partidos com preferncias muito diferentes alternem-se no poder, num sistema poltico que produza maioria para o presidente no Congresso e poucos incentivos para a cooperao entre os partidos. Em tal cenrio, o contedo das polticas pode mudar constantemente (de baixa proteo para alta proteo, de mercados de capital abertos a controle de capital, da captura das agncias reguladoras expropriao de ativos privatizados). Em contraste, uma caracterstica importante das polticas pblicas tender, ironicamente, a persistir: a instabilidade. Terceiro, de um ponto de vista analtico, essas variveis podem ser usadas em diversos domnios de polticas, gerando assim mais dados e permitindo uma comparao mais precisa entre os processos de formulao de polticas e seus resultados. A seguir, so descritas cada uma dessas caractersticas-chave das polticas pblicas. Elas constituem as variveis dependentes no quadro conceitual deste relatrio, ou seja, os aspectos das polticas pblicas que este estudo procura explicar. Alm de discutir sua relevncia, o estudo tenta medir esses aspectos nos vrios pases, usando para isso ndices desenvolvidos a partir de duas fontes de dados principais. A primeira o Relatrio de Competitividade Global (Global Competitiveness Report GCR) do Frum Econmico Mundial (World Economic Forum), baseado em pesquisa de opinio de executivos, que abrange mais de 100 pases e tem sido publicado anualmente desde 1996.1 A segunda uma pesquisa de opinio condu-

1 Uma desvantagem dos dados do Relatrio de Competitividade Global que eles so subjetivos e tendem a ser afetados pelo ciclo macroeconmico. Quando a economia do pas vai mal, seus executivos tendem a avali-lo mal em todas as variveis. Isso compensado, em certa medida, pelo procedimento de fazer a mdia dos ndices de todos os anos disponveis. Ainda assim, esse fator pode afetar negativamente pases que, como a Argentina, enfrentaram um desempenho econmico ruim durante a maior parte do perodo para o qual h disponibilidade de dados do relatrio.

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Normalmente, a literatura econmica poltica preocupa-se com o contedo das polticas pblicas: se as exportaes sero subsidiadas ou tributadas, quais setores obtero mais ou menos proteo, quem se beneficia e quem paga pela redistribuio de renda, e assim por diante. Este estudo, em vez disso, centra-se em algumas caractersticas-chave das polticas pblicas:

As instituies polticas...

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Estabilidade
Alguns pases parecem capazes de manter a maioria das polticas pblicas ao longo do tempo. Em outros pases, as polticas so com freqncia revertidas, muitas vezes a cada pequena mudana nos ventos polticos (seja mudana na administrao, ou mesmo mudana de algum membro importante do governo ou burocrata snior). Ter polticas estveis no significa que as polticas no possam sofrer alteraes, mas que as alteraes tendem a responder a mudanas nas condies econmicas ou ao fracasso de polticas anteriores, no a mudanas polticas. Em pases com polticas pblicas estveis, as mudanas tendem a ser gradativas, a aproveitar as realizaes de administraes anteriores e a ser alcanadas atravs de
2 3

Weaver e Rockman (1993).

Em alguns poucos casos, pediu-se que os entrevistados focalizassem perodos mais especficos: antes e depois da Constituio de 1991, no caso da Colmbia; antes e depois do final do governo unificado do Partido Revolucionario Institucional (PRI), no Mxico (1997); antes e depois da queda do regime Stroessner (1989), no Paraguai; e antes e depois da introduo de eleies populares para governadores, na Venezuela (1988). Nesta seo, os valores para cada um desses pases reflete o seu desempenho no perodo posterior (depois). As mudanas nesses aspectos das polticas pblicas dentro dos pases so discutidas no Captulo 7.
4

A metodologia usada para agrupar os pases nas diferentes categorias explicada detalhadamente no Apndice.

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zida para este relatrio e inspirada essencialmente na obra As caractersticas-chave de Kent Weaver e Bert Rockman sobre capacidades adminisdas polticas, como sua estrativas e institucionais (State capabilities).2 Essa pesquisa sotabilidade ou a qualidade bre capacidades do Estado State Capabilities (SC) Survey consultou mais de 150 especialistas em 18 pases latide sua implementao, no-americanos, incluindo analistas de polticas pblicas, so to importantes quaneconomistas, cientistas polticos e ex-formuladores de polto o contedo especfico ticas (entre eles alguns ex-presidentes), quanto s capacidades do Estado numa srie de dimenses identificadas como dessas polticas como incruciais por Weaver e Rockman (ver Boxe 6.1). gredientes para o desenEmbora cada uma dessas fontes de dados apresente devolvimento econmico. ficincias importantes e nenhuma esteja livre de erros de medio, combinadas elas oferecem uma boa idia das caractersticas das polticas pblicas em diferentes pases da regio. Antes de discutir cada um dos aspectos relevantes das polticas pblicas em mais detalhes, porm, preciso fazer algumas ressalvas. Primeiro, as pessoas que responderam pesquisa de capacidades do Estado receberam a orientao explcita de basear suas respostas no no desempenho das polticas pblicas da administrao atual, mas no desempenho nas duas ltimas dcadas, ou desde o retorno do pas ao regime democrtico.3 Assim, a posio dos diferentes pases de acordo com os ndices no reflete necessariamente a qualidade das polticas nas administraes atuais. Segundo, o objetivo da medio desses aspectos das polticas pblicas no especificar se este ou aquele pas est fazendo as coisas certas ou erradas, mas usar as informaes como um ingrediente importante para estabelecer ligaes com as variveis institucionais apresentadas nos captulos 3 a 5. De acordo com esse objetivo, em vez de apresentar as pontuaes efetivas dos pases em cada ndice, este relatrio agrupa os pases, em cada dimenso, em trs categorias diferentes (baixo, mdio ou alto, dependendo do valor do ndice).4

132

CAPTULO 6

Boxe 6.1

Capacidades do Estado

Um Estado precisa ter determinadas capacidades para desempenhar certas funes essenciais. Ele deve ter a capacidade de manter a estabilidade macroeconmica e de assegurar o crescimento econmico; de conferir credibilidade a promessas de longo prazo e de implementar e aplicar polticas ao longo do tempo; e de assegurar que as polticas pblicas no se tornem vtima de interesses especiais. Uma lista particularmente boa de capacidades do Estado foi formulada por Kent Weaver e Bert Rockman1 em relao a dez tarefas: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.

Definir e manter prioridades entre as muitas demandas conflitantes. Direcionar recursos para onde eles sejam mais eficazes. Inovar quando as polticas existentes tiverem falhado. Coordenar objetivos conflitantes num todo coerente. Ser capaz de impor perdas a grupos poderosos. Representar interesses difusos e desorganizados alm daqueles que so concentrados e bem organizados. Assegurar a implementao efetiva das polticas governamentais uma vez que elas tenham sido decididas. Assegurar a estabilidade das polticas para que elas tenham tempo para surtir efeito. Assumir e manter compromissos internacionais nas reas de comrcio e defesa nacional para assegurar o bem-estar duradouro do Estado. Administrar cises polticas para que a sociedade no degenere em guerra civil.

Essas capacidades do Estado associam-se estreitamente s caractersticaschave das polticas pblicas discutidas neste captulo. A pesquisa de capacidades do Estado usada neste estudo acrescentou alguns itens a essa lista: 11. Assegurar a adaptabilidade das polticas quando as mudanas das circunstncias o exigirem. 12. Assegurar coerncia entre diferentes mbitos de polticas, para que as novas polticas sejam compatveis com as j existentes. 13. Assegurar uma coordenao eficiente das polticas entre os diferentes atores que operam num mesmo mbito de polticas.

Weaver e Rockman (1993).

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1. O desvio padro do ndice de liberdade econmica de Fraser para o pas.6 2. O grau em que mudanas jurdicas ou polticas prejudicaram a capacidade de planejamento das empresas (do Relatrio de Competitividade Global). 3. O grau em que novos governos honram os compromissos e obrigaes contratuais de regimes anteriores (do Relatrio de Competitividade Global). 4. A capacidade do Estado de definir e manter prioridades entre objetivos conflitantes (da pesquisa de capacidades do Estado). 5. O grau em que os governos asseguram a estabilidade das polticas (da pesquisa de capacidades do Estado). 6. O grau em que o Estado assume e mantm compromissos internacionais (da pesquisa de capacidades do Estado). Todas as variveis includas no ndice de estabilidade de polticas foram normalizadas para variar na mesma escala (de 1 a 4, com 4 indicando maior estabilidade), e cada uma delas recebeu um peso similar. Com base no ndice resultante, tcnicas de anlise de cluster foram aplicadas para agrupar pases em diferentes categorias nessa dimenso de polticas pblicas.7 Os agrupamentos de pases para a dimenso de estabilidade, como para as outras dimenses discutidas nas pginas a seguir, so apresentados no Quadro 6.1.

5 Esta noo de estabilidade de polticas pblicas est tambm estreitamente relacionada noo de determinao em Cox e McCubbins (2001), como apresentada no Boxe 2.2. 6

Na srie de cada pas foi realizada a remoo dos efeitos de dados cumulativos (detrend) antes do clculo do desvio padro, para que pases que tivessem se movido continuamente em direo a polticas de mercado mais (ou menos) livres, ao longo do perodo, no fossem caracterizados como tendo polticas volteis.

A anlise de clusters um mtodo de classificao usado para dispor um conjunto de casos em grupos. O objetivo estabelecer um conjunto de grupos de forma que os casos dentro de um grupo sejam mais semelhantes entre si do que aos casos de outros grupos. Para uma discusso mais detalhada sobre o mtodo usado, consultar o Apndice.

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consenso. Em contraste, ambientes de polticas pblicas volteis so caracterizados por grandes guinadas e por falta de consulta aos diferentes grupos da sociedade. Como foi discutido no Captulo 2, este estudo associa a estabilidade das polticas pblicas capacidade dos atores polticos de alcanar e aplicar acordos intertemporais que possibilitem que certas polticas fundamentais (polticas de Estado) sejam preservadas, independentemente da durao dos mandatos de governantes ou de coalizes especficas. Assim, a noo de estabilidade das polticas pblicas est estreitamente relacionada noo de credibilidade das polticas discutida no Captulo 2.5 A medida de estabilidade de polticas pblicas deste estudo apia-se tanto no Relatrio de Competitividade Global derivado da consulta a lderes empresariais como na pesquisa sobre capacidades do Estado. Alm disso, usada uma varivel sobre volatilidade de polticas pblicas com base no ndice de liberdade econmica de Fraser. Esse ndice, que tem sido publicado regularmente desde 1974 pelo Fraser Institute, mede o grau em que as polticas e instituies dos pases contribuem para a liberdade econmica (incluindo dimenses como o tamanho do governo, a proteo dos direitos de propriedade e a liberdade de mercado). Dado o enfoque estabilidade de polticas, este estudo no est interessado no nvel de liberdade econmica medido pelo ndice, mas na volatilidade do ndice. H seis componentes do ndice de estabilidade de polticas pblicas:

134

CAPTULO 6

Adaptabilidade
desejvel que os pases sejam capazes de adaptar as polticas pblicas mudana das condies econmicas e alterar as polticas quando for evidente que elas no esto funcionando. No entanto, os governos s vezes abusam do poder de adaptar polticas, adotando polticas pblicas oportunistas, unilaterais e mais prximas de suas prprias preferncias ou das preferncias de seus eleitorados importantes. Isso pode resultar em volatilidade das polticas, com oscilaes de um extremo a outro cada vez que diferentes grupos alternam-se no poder. Em ambientes polticos que no so cooperativos, os atores polticos com freqncia concordam em limitar tal oportunismo recorrendo a regras fixas para polticas que so difceis de mudar, por exemplo, incorporando Constituio certas polticas, como benefcios previdencirios ou transferncias intergovernamentais. Isso limita a volatilidade das polticas pblicas, mas ao custo de reduzir a adaptabilidade. Em outros casos, um sistema poltico gera bloqueios legislativos regulares, dificultando a ocorrncia de mudanas. Qualquer que seja a razo, pases com baixa adaptabilidade das polticas pblicas sero incapazes de responder adequadamente a choques, ou podem ficar presos em polticas inadequadas por amplos perodos de tempo. O ndice de adaptabilidade de polticas deste estudo (ver as avaliaes de pases no Quadro 6.1) tem dois componentes, ambos derivados da pesquisa sobre capacidades do Estado. O primeiro investiga em que medida ocorre inovao quando as polticas pblicas dos pases falham. O segundo indaga em que medida os governos asseguram a adaptabilidade das polticas. Dada a ausncia de perguntas em pesquisas internacionais, como o Relatrio de Competitividade Global, que sejam estreitamente relacionadas ao conceito de adaptabilidade de polticas pblicas, esta medida no to confivel quanto a que corresponde estabilidade das polticas, nem como outros ndices de polticas pblicas discutidos neste captulo.

Coordenao e coerncia
As polticas pblicas so o resultado de aes tomadas por vrios atores no processo de formulao de polticas. Idealmente, diferentes agentes que atuem no mesmo domnio de polticas devem coordenar suas aes para produzir polticas coerentes. Isso, no entanto, nem sempre ocorre. Em alguns pases, a formulao de polticas em certas reas envolve um grande nmero de atores que no se comunicam adequadamente entre si, levando ao que Cox e McCubbins chamaram de balcanizao das polticas pblicas.8 A falta de coordenao com freqncia reflete a natureza no-cooperativa das interaes polticas. Ela pode ocorrer entre diferentes rgos dentro do governo central, entre rgos do governo central e outros no plano estadual ou municipal, ou mesmo entre agentes que operam em diferentes estgios do processo de formulao de polticas (como quando as complicaes que a burocracia pode enfrentar durante a fase de implementao de uma determinada poltica no so levadas em conta durante os estgios de projeto e aprovao). A medida de coordenao e coerncia usada neste estudo (ver as avaliaes de pases no Quadro 6.1)9 tem dois componentes, ambos da pesquisa de capacidades do Estado. O pri8

Ver Cox e McCubbins (2002). Balcanizao refere-se a um processo de fragmentao ou diviso de uma regio em regies menores que so, com freqncia, hostis ou no-cooperativas entre si. No caso de polticas pblicas, o termo refere-se fragmentao da formulao de polticas, no necessariamente em termos geogrficos. Como no caso da adaptabilidade, porm, a medida baseada em apenas duas perguntas da pesquisa de capacidades do Estado; portanto as classificaes para esta categoria provavelmente no so to confiveis quanto algumas das outras, que se baseiam num conjunto mais amplo de variveis.

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Quadro 6.1 Caractersticas-chave de polticas pblicas desde a dcada de 1980


Aplicao e implementao Eficincia Coordenao e coerncia Considerao do interesse pblico ndice de polticas

Pas

Estabilidade

Adaptabilidade

Argentina Bolvia Brasil Alta Alta Alta Alta Baixa Baixa Mdia Alta Mdia Mdia Baixa Mdia Mdia Alta Mdia Baixa Baixa Baixa Mdia Mdia Mdia Baixa Baixa Baixa Baixa Mdia Baixa Mdia Mdia Mdia Baixa Mdia Mdia Mdia Mdia Baixa Baixa Baixa Mdia Alta Baixa Mdia Mdia Alta Mdia Baixa Baixa Mdia Mdia Mdia Baixa Alta Mdia Mdia Alta Mdia Alta Alta Mdia Alta

Baixa Mdia Alta

Mdia Alta Alta

Baixa Mdia Alta

Baixa Mdia Alta

Mdia Mdia Mdia

Baixa Mdia Mdia

Baixa Mdia Alta Muito alta Alta Alta Alta Baixa Baixa Mdia Alta Baixa Baixa Baixa Mdia Mdia Alta Baixa

Chile Colmbia Costa Rica

Alta Alta Alta

Alta Alta Mdia

El Salvador Equador Guatemala Honduras Mxico

Alta Baixa Mdia Alta Alta

Alta Mdia Mdia Mdia Mdia

Nicargua Panam Paraguai Peru Repblica Dominicana Uruguai Venezuela

Mdia Mdia Mdia Mdia Mdia Alta Baixa

Mdia Baixa Baixa Mdia Mdia Alta Baixa

As instituies polticas...

Nota: As caractersticas-chave das polticas pblicas classificam-se como alta, mdia ou baixa usando anlise de clusters (ver Apndice). Para o caso do ndice de polticas, como o Chile teve um desempenho melhor que o de todos os outros pases, foi classificado como muito alta, e os demais pases foram classificados conforme explicado anteriormente. Estas medidas destinam-se a captar aspectos das polticas pblicas de um pas ao longo das duas ltimas dcadas, ou desde o retorno democracia, e no refletem necessariamente as caractersticas de polticas da administrao atual.

Fonte: Stein e Tommasi (2005).

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CAPTULO 6

Qualidade da implementao e da aplicao efetiva


Uma poltica pode ser muito bem projetada, passar pelo processo de aprovao sem alteraes e, ainda assim, ser completamente ineficaz se no for bem implementada e aplicada. Em muitos pases da Amrica Latina, a qualidade da implementao e aplicao de polticas pblicas bastante fraca. Isso est associado, em parte, falta de burocracias capazes e independentes, assim como falta de um Poder Judicirio forte. Num grau importante, a qualidade da implementao e da aplicao de polticas pblicas num dado pas depender da medida em que os formuladores de polticas desse pas tiverem incentivos e recursos para investir em suas capacidades. O ndice de implementao e aplicao usado neste estudo (ver as avaliaes de pases no Quadro 6.1 ) foi construdo a partir de quatro componentes: 1. O grau de aplicao efetiva do salrio mnimo (do Relatrio de Competitividade Global). 2. O grau de controle da evaso fiscal (do Relatrio de Competitividade Global). 3. A consistncia da regulao ambiental (do Relatrio de Competitividade Global). 4. O grau em que o Estado assegura a implementao eficiente de polticas pblicas (da pesquisa de capacidades do Estado).

Considerao do interesse pblico


A considerao do interesse pblico refere-se ao grau em que as polticas produzidas por um dado sistema promovem o bem-estar geral e se assemelham a bens pblicos (isto , consideram o interesse pblico) ou tendem a direcionar os benefcios privados para determinados indivduos, faces ou regies sob a forma de projetos com benefcios concentrados, subsdios ou brechas fiscais (isto , consideram o interesse privado).10 Esta dimenso est estreitamente ligada desigualdade, em particular porque aqueles favorecidos por polticas de interesse privado tendem a ser os membros da elite, que tm influncia econmica e poltica para direcionar as decises polticas a seu favor. A medida de considerao do interesse pblico usada neste estudo (ver as avaliaes de pases no Quadro 6.1) tem quatro componentes: 1. O grau em que os funcionrios pblicos tendem a favorecer os bem relacionados nas suas decises de polticas (do Relatrio de Competitividade Global). 2. O grau em que as transferncias sociais realmente alcanam os pobres e no os ricos (do Relatrio de Competitividade Global). 3. A capacidade do Estado de impor perdas a atores poderosos (da pesquisa de capacidades do Estado). 4. O grau em que o governo representa interesses difusos e no-organizados, alm dos interesses organizados concentrados (da pesquisa de capacidades do Estado).
10

Ver Cox e McCubbins (2001).

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meiro componente determina em que medida as novas polticas so coerentes com as polticas existentes. O segundo componente avalia se diferentes formuladores de polticas operando no mesmo domnio de poltica pblica (ou em domnios relacionados) coordenam as suas aes de forma eficaz.

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Eficincia
Um aspecto-chave da boa formulao de polticas pblicas a capacidade do Estado de alocar seus recursos escassos s atividades em que eles tenham os maiores retornos. Este aspecto das polticas est, de certa forma, relacionado considerao do interesse pblico, uma vez que, quando os formuladores de polticas favorecem indevidamente setores especficos em detrimento do interesse pblico, esto se afastando da alocao de recursos mais eficiente. O ndice de eficincia deste estudo (ver as avaliaes de pases no Quadro 6.1) tem dois componentes: 1. O grau em que a composio dos gastos pblicos gera desperdcios (do Relatrio de Competitividade Global). 2. O grau em que os recursos so direcionados para as atividades em que so mais efetivos (da pesquisa de capacidades do Estado).

O ndice geral de qualidade das polticas pblicas


As sees anteriores identificaram uma srie de caractersticas-chave das polticas pblicas: estabilidade, adaptabilidade, coordenao e coerncia, qualidade da implementao e da aplicao efetiva, considerao do interesse pblico e eficincia. Embora possa haver outras caractersticas relevantes das polticas pblicas que no foram includas na anlise, esses aspectos, combinados, devem proporcionar um bom quadro da qualidade da formulao de polticas nos pases latino-americanos. Os vrios ndices que construmos para medir esses aspectos fundamentais poderiam ser combinados de diferentes maneiras para produzir um ndice geral da qualidade das polticas pblicas. Este estudo atribui o mesmo peso a cada uma das caractersticas-chave discutidas. Ou seja, usa a mdia simples dos diferentes ndices. No entanto, o mtodo especfico usado para agregar os ndices individuais no ndice geral de qualidade das polticas pblicas (ou, simplificando, o ndice de polticas) no direciona os resultados11 nem o agrupamento dos pases nas categorias mostradas na ltima coluna do Quadro 6.1.12 Como a Amrica Latina compara-se a outras regies em relao a essas caractersticas das polticas pblicas? Uma limitao importante ao se fazer comparaes inter-regionais a falta de dados comparveis para pases de outras regies. Em particular, os dados da pesquisa de capacidades do Estado realizada para este relatrio no esto disponveis para outros pases. No entanto, os dados do Fraser Institute e os dados do Relatrio de Competitividade Global esto disponveis para um conjunto muito maior de pases. No possvel comparar a Amrica Latina diretamente com outras regies usando todos os dados. possvel, porm, fazer essa comparao utilizando uma verso modificada dos ndices, pela incluso de informaes apenas dos conjuntos de dados internacionais. Felizmente, a correlao entre o ndice de polticas dos pases da Amrica Latina e a verso modificada que usa apenas os dados internacionais disponveis de 0,91, indicando que a comparao significativa.
11

A correlao entre o ndice geral resultante e uma alternativa em que as diferentes qualidades sejam ponderadas de acordo com o nmero de subcomponentes em cada uma delas (seis no caso da estabilidade, duas no caso da adaptabilidade etc.) 0,99.

12 Como no caso dos ndices individuais, os pases foram agrupados usando-se anlise de clusters. Neste caso, o Chile, que teve uma pontuao significativamente mais alta do que os demais pases no ndice de polticas, foi colocado numa categoria prpria (muito alto); os outros pases foram divididos nas categorias alto, mdio e baixo.

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CAPTULO 6

FIGURA 6.1 Caractersticas-chave de polticas

Caractersticas das polticas pblicas e desenvolvimento econmico


As sees anteriores desenvolveram uma srie de ndices para captar algumas caractersticas-chave das polticas pblicas. Uma pressuposio fundamental no desenvolvimento desses ndices foi que os aspectos de polticas que estavam sendo medidos, como estabilidade, adaptabilidade e qualidade de implementao, devem ser ingredientes importantes para o desenvolvimento econmico. Esta seo oferece evidncia em apoio a essa hiptese, mostrando a associao que existe entre os diferentes aspectos discutidos, incluindo o ndice de polticas, e uma srie de medidas de desenvolvimento econmico. As medidas de desenvolvimento econmico usadas so as seguintes:

O crescimento do PIB per capita, em dlares dos Estados Unidos na paridade de poder de compra, entre 1980 e 2002 (tomado dos indicadores de desenvolvimento mundial do Banco Mundial).

13 Os ndices de adaptabilidade e coordenao no esto includos nesta comparao, porque se basearam exclusivamente na pesquisa de capacidades do Estado.

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A Figura 6.1 apresenta o ndice mdio para quatro dos componentes,13 assim como a verso internacional do ndice de polticas, para trs grupos de Estabilidade pases diferentes: Amrica Latina, Leste Asitico e pases desenAplicao e volvidos. Duas coisas devem ser implementao mencionadas. Primeiro, a Amrica Latina fica atrs do Leste Considerao do Asitico e do mundo desenvolinteresse pblico vido em todos os diferentes componentes de polticas. No Eficincia ndice geral, a mdia para a Amrica Latina 1,98, numa esndice de cala de 1 a 4. Enquanto isso, os polticas pases do Leste Asitico tm um 1 2 3 4 ndice mdio de 2,53, e os pases desenvolvidos ficam em 2,73. Amrica Latina Leste da sia Segundo, a defasagem entre a Pases desenvolvidos Amrica Latina e as outras reFontes: Stein e Tommasi (2005) e Frum Econmico Mundial (vrios anos). gies varia de uma caracterstica para outra. Os aspectos em que a Amrica Latina fica mais para trs so estabilidade e eficincia, enquanto est mais prxima dos outros pases, ou pelo menos dos pases do Leste Asitico, em termos de considerao do interesse pblico.
pblicas: uma comparao inter-regional (usando dados internacionais) (escala 1-4)

As instituies polticas...

139

O Quadro 6.2 apresenta as correlaes entre os diferentes componentes e ndices de polticas e cada uma dessas cinco medidas de bem-estar. A parte superior mostra essas correlaes para o caso de pases latino-americanos, usando os ndices que combinam dados internacionais com dados da pesquisa de capacidades do Estado. A parte inferior fornece informaes comparveis para uma amostra mais ampla de pases em desenvolvimento, usando apenas dados internacionais. Para cada varivel de bem-estar listada esquerda, a linha superior de nmeros representa correlaes simples, enquanto a linha inferior de nmeros representa correlaes parciais, com controle do efeito dos efeitos do PIB per capita inicial (1980) para compensar efeitos de convergncia potenciais.15 Como as correlaes mostradas no quadro indicam, o ndice de polticas est positivamente associado a cada uma das medidas de desenvolvimento. Em 14 das 16 correlaes, a associao estatisticamente significativa. Em alguns casos, as correlaes so muito altas. Elas tendem a ser mais altas para a amostra da Amrica Latina, onde as similaridades entre os pases so maiores. O nvel de significncia, porm, mais alto para a amostra de pases em desenvolvimento. Isso no surpreendente, dado o maior tamanho da amostra. Os ndices individuais tambm se correlacionam bem com a maioria das medidas de bem-estar usadas.

Relao entre instituies polticas e resultados de polticas pblicas


O restante deste captulo rene informaes sobre as caractersticas de polticas pblicas na Amrica Latina e alguns dos indicadores de funcionamento dos sistemas polticos latino-americanos desenvolvidos na Parte II. As correlaes entre as caractersticas de polticas pblicas e algumas variveis institucionais e polticas aparecem nas sees a seguir. Essa anlise baseia-se no quadro conceitual desenvolvido no Captulo 2, assim como em alguns conceitos tomados da literatura discutida na Parte II. O quadro conceitual apresentado no Captulo 2 enfatizou que a boa formulao de polticas pode ser facilitada se os atores polticos tiverem horizontes relativamente longos e se as arenas para a discusso, negociao e aplicao de acordos polticos e de polticas forem relativamente abrangentes e bem institucionalizadas. Algumas das caractersticas dos principais atores e arenas que podem ajudar na boa formulao de polticas so examinadas abaixo.

14 15

Ver Gasparini (2004) para uma discusso dos ndices de bem-estar.

No caso das correlaes parciais, a idia verificar se os pases cujo ndice de polticas mais alto do que o esperado, dado seu PIB per capita inicial, tendem a ter indicadores de desenvolvimento tambm mais altos do que o esperado, dada sua renda inicial.

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A mudana no valor do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) do PNUD entre 1980 e 2002. O IDH combina vrias medidas de alfabetizao e esperana de vida com o PIB per capita para medir o avano de um pas em termos de desenvolvimento humano. A reduo das taxas de pobreza entre 1980-90 e 1995-2000 (tomada dos indicadores de desenvolvimento mundial). Duas medidas diferentes de bem-estar, desenvolvidas pelo Banco Mundial, que combinam medidas de renda com diferentes medidas de desigualdade de renda, sugeridas, respectivamente, por Amartya Sen e Anthony Atkinson.14

140

CAPTULO 6

FIGURA 6.2 Capacidades congressuais e qualidade

das polticas pblicas


4,0

As capacidades de formulao de polticas do Congresso

As legislaturas so fundamentais para o funcionamento da 3,0 democracia. Dada a sua responsabilidade constitucional, a legislatura nacional a arena 2,5 mais natural para a discusso, negociao e aplicao de 2,0 acordos polticos. As legislaturas contam com uma represen1,5 tao mais ampla do que o Poder Executivo e, como tal, po1,0 dem servir como palco para 1,0 1,2 1,4 1,6 1,8 2,0 2,2 2,4 2,6 2,8 3,0 acordos polticos intertempondice de capacidades do Congresso (escala de 1-3) rais. Uma legislatura composta Fontes: Stein e Tommasi (2005) e compilao dos autores. de legisladores profissionais, com capacidades tcnicas para discutir e supervisionar polticas e com estruturas organizacionais adequadas pode facilitar o desenvolvimento de polticas pblicas relativamente consensuais e consistentes (estveis) ao longo do tempo. O Captulo 3 apresentou um ndice, o ndice de capacidades do Congresso, que procura captar a extenso das capacidades do Congresso, como instituio, para desempenhar essa funo de formulao de polticas. A discusso centrou-se em alguns aspectos do Congresso como organizao, assim como em certas caractersticas dos legisladores. O ndice inclui variveis como a fora e a especializao dos comits congressuais, a confiana do pblico no Congresso como instituio, o nvel de instruo dos legisladores, seus conhecimentos tcnicos e o grau em que o Congresso uma posio desejvel na carreira dos polticos. A Figura 6.2 apresenta um grfico de disperso relacionando o ndice de capacidades do Congresso ao ndice de polticas.16 A relao positiva entre ambas as variveis bastante clara. A correlao de 0,699, e significativa ao nvel de 99% de confiana estatstica. Embora a figura mostre uma forte associao entre o ndice de capacidades do Congresso e o ndice de polticas, associao no significa necessariamente causalidade. Por exemplo, ambas as variveis poderiam ser explicadas por uma terceira, como o nvel de desenvolvimento econmico. Por essa razo, verificamos se a ligao entre essas variveis sobrevive depois da introduo de um controle do efeito do nvel de renda per capita, em 1980.17 Ela sobrevive. Verificaes similares foram conduzidas para as ligaes entre o ndice de polticas (e seus componentes) e as outras variveis institucionais usadas nesta seo. O Quadro
ndice de polticas (escala de 1-4)

3,5

16

Como o objetivo estabelecer ligaes entre variveis institucionais e qualidade das polticas pblicas, no destacar os pases com as melhores ou piores polticas, os nomes dos pases so omitidos dos grficos de disperso apresentados aqui.

17

Essa verificao foi conduzida usando-se correlaes parciais em vez de correlaes simples. No caso de correlaes parciais, a idia verificar se os pases para os quais o valor do ndice de capacidades do Congresso mais alto do que o esperado, dados os seus nveis de renda, tendem a ter valores para o ndice de polticas tambm mais altos do que o esperado, dados os seus nveis de renda.

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Quadro 6.2 Caractersticas-chave de polticas pblicas e desenvolvimento econmico: correlaes simples e parciais
Pases da Amrica Latina

Estabilidade

Adaptabilidade

Coordenao e coerncia Eficincia

Implementao e aplicao

Considerao do interesse pblico

ndice de polticas

No de obs.

Crescimento do PIB per capita 0,543** 0,445* 0,602*** 0,782*** 0,455* 0,377 0,685*** 0,610** 0,630*** 0,548**
Pases em desenvolvimento

0,643*** 0,453* 0,722*** 0,505** 0,186 0,428* 0,427* 0,268 0,950*** 0,800*** 0,949*** 0,796*** 0,635*** 0,528** 0,817*** 0,605** 0,688*** 0,590** 0,839*** 0,639*** 0,322 0,235 0,353 0,177 0,372 0,226 0,856*** 0,739*** 0,826*** 0,704*** 0,519** 0,711*** 0,199 0,464* 0,375 0,592*** 0,653*** 0,545** 0,573** 0,287

0,674*** 0,512**

0,700*** 0,509** 0,376 0,614*** 0,439* 0,300 0,871*** 0,730*** 0,843*** 0,695***

18 18 18 18 17 17 16 16 16 16

ndice de Desenvolvimento Humano (variao)

0,202 0,418*

Reduo da pobreza

0,467* 0,339

ndice de bem-estar (Sen)

0,791*** 0,649***

ndice de bem-estar (Atkinson)

0,791*** 0,647***

Estabilidade

Adaptabilidade

Coordenao e coerncia

Implementao e aplicao

Considerao do interesse pblico

Eficincia

ndice de polticas

No de obs.

Crescimento do PIB per capita

0,489*** 0,491***

0,261* 0,331** 0,585*** 0,567*** 0,332** 0,327**

0,193 0,236 0,485*** 0,476*** 0,222 0,202

0,467*** 0,476*** 0,249* 0,283* 0,448*** 0,445***

0,420*** 0,445*** 0,400** 0,393* 0,461*** 0,450***

52 47 52 47 42 37

ndice de Desenvolvimento Humano (variao)

0,215 0,199

As instituies polticas...

Reduo da pobreza

0,511*** 0,514***

no disponvel. * Significativo a 10%. ** Significativo a 5%. *** Significativo a 1%. Nota: Para cada varivel de bem-estar esquerda, a primeira linha representa correlaes simples com cada uma das variveis de polticas no alto das colunas e a segunda linha apresenta (em itlico) correlaes parciais (com controle do efeito do PIB per capita de 1980).

141

Fontes: Banco Mundial (vrios anos); Stein e Tommasi (2005); Gasparini (2004); e PNUD (vrios anos).

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142

CAPTULO 6

Caractersticas dos sistemas de partidos polticos


Partidos so organizaes cuja funo representar e agregar diversos interesses. Como tal, eles so organizaes naturalmente abrangentes que deveriam facilitar as negociaes polticas no processo de formulao de polticas pblicas. Como se afirmou no Captulo 3, a estrutura e a organizao dos partidos polticos e dos sistemas partidrios num pas podem ter uma influncia importante sobre o processo de formulao de polticas. Os partidos polticos podem desempenhar um papel direto nesse processo, mas tambm podem atuar de forma indireta por meio de sua interao com vrias outras instituies. Por exemplo, em alguns pases os partidos so atores importantes na definio e articulao de amplos programas de polticas e so capazes de participar eficazmente de debates sobre polticas pblicas, mesmo quando esto na oposio. Mas as caractersticas do sistema partidrio de um determinado pas tambm afetam o processo de formulao de polticas desse pas de uma maneira um pouco mais indireta, por exemplo, influenciando a operacionalidade das relaes Executivo-Legislativo, as possibilidades de coordenao no Congresso e/ou os incentivos para que polticos eleitos sirvam a conjuntos mais amplos ou mais estreitos de interesses da sociedade. Esta seo focaliza algumas caractersticas de partidos e sistemas partidrios que tornam os partidos atores mais abrangentes nas polticas pblicas, e explora os efeitos dessas caractersticas sobre a qualidade das polticas. Uma das caractersticas o grau de institucionalizao. Partidos e sistemas partidrios mais institucionalizados, em particular quando os partidos so programticos, tm maior chance de incentivar uma viso de horizontes mais longos e de impedir que polticos individuais comportem-se de maneira oportunista. Podem tambm facilitar negociaes intertemporais, tanto dentro de um partido como entre partidos, uma vez que os compromissos assumidos pelos lderes partidrios atuais tm mais chance de ser respeitados no futuro. Outra caracterstica que poderia facilitar a atuao abrangente dos partidos o seu foco relativo em problemas nacionais, conforme indicado por medidas de nacionalizao do sistema partidrio. A eficcia com que os partidos desempenham seus papis nos processos de formulao de polticas depender tambm dos principais incentivos e orientaes de seus atores-chave.

Institucionalizao e orientao programtica do sistema partidrio


Em sistemas partidrios bem institucionalizados, os partidos tendem a ter horizontes mais longos e interesses mais abrangentes do que cidados ou polticos individuais. Partidos so identidades coletivas, com um interesse em manter ou melhorar sua reputao ao longo do tempo. Partidos que funcionam bem tm mais chance de conseguir controlar os incentivos de alguns polticos para comportar-se de maneira oportunista e se dedicar a atividades que lhes dem benefcios de curto prazo, sejam benefcios materiais em troca de favores para pequenos redutos eleitorais, sejam os benefcios simblicos de dar livre curso a suas inclinaes ideolgicas pessoais. Partidos duradouros e bem institucionalizados tm maior possibi-

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6.3 apresenta informaes sobre a correlao de cada uma das caractersticas de polticas identificadas anteriormente neste captulo e cada uma das variveis polticas e institucionais discutidas. (Para cada varivel institucional, o nmero de cima representa uma correlao simples e o nmero de baixo representa uma correlao parcial, com controle do efeito do PIB per capita.)

Quadro 6.3 Correlaes de variveis institucionais e polticas com as caractersticas-chave das polticas pblicas
Adaptabilidade Coordenao e coerncia Eficincia Implementao e aplicao Considerao do interesse pblico ndice de polticas N de obs.

Estabilidade

ndice de capacidades do Congresso 0,570** 0,543** 0,150 0,164 0,367 0,493** 0,478** 0,495** 0,705*** 0,678*** 0,362 0,350 0,312 0,343 0,562** 0,548** 0,191 0,163 0,060 0,018 0,168 0,108 0,040 0,070 0,168 0,214 0,019 0,070 0,043 0,031 0,210 0,224 0,036 0,004 0,542** 0,611*** 0,536** 0,503** 0,340 0,463 0,420 0,400 0,200 0,263 0,631*** 0,646*** 0,110 0,139 0,082 0,165 0,034 0,100 0,441 0,440 0,352 0,339 0,472 0,466 0,808*** 0,809*** 0,722*** 0,693*** 0,661*** 0,637*** 0,478** 0,486** 0,351 0,370 0,385 0,401* 0,616*** 0,626*** 0,751*** 0,745*** 0,530 0,525 0,317 0,383 0,452* 0,482** 0,208 0,226 0,261 0,325 0,161 0,207 0,409 0,481* 0,313 0,434* 0,132 0,221 0,496** 0,584** 0,315 0,321 0,104 0,120 0,041 0,054 0,287 0,295 0,250 0,263 0,420* 0,533** 0,499** 0,514** 0,835*** 0,816*** 0,464 0,456 0,411 0,467 0,588** 0,599*** 0,063 0,089 0,110 0,191 0,001 0,062 0,754*** 0,752*** 0,503** 0,472** 0,624*** 0,601*** 0,614*** 0,606*** 0,699*** 0,679***

0,740*** 0,722***

18 18 18 18 17 17 18 18 18 18 10 10 8 8 18 18 18 18 18 18 18 18

Institucionalizao do sistema partidrio

0,388 0,401*

Nacionalizao do sistema partidrio

0,505** 0,625***

Partidos programticos

0,431* 0,446*

Independncia do Judicirio

0,866*** 0,850***

Estabilidade da equipe de governo

0,450 0,442

Proporo de ministros no servio civil

0,613 0,669*

Desenvolvimento do servio civil

0,524** 0,526**

Proporcionalidade do sistema eleitoral

0,040 0,065

Nmero efetivo de partidos legislativos

0,221

Poderes partidrios do presidente

0,028 0,029

As instituies polticas...

* Significativo a 10%.

** Significativo a 5%.

*** Significativo a 1%.

Nota: Para cada varivel poltica listada esquerda, a primeira linha representa correlaes simples com cada uma das variveis de poltica listadas no alto das colunas; e a segunda linha apresenta (em itlico) correlaes parciais (com controle do efeito do PIB per capita de 1980).

143

Fontes: Stein e Tommasi (2005); Jones (2005); Martnez-Gallardo (2005b); Zuvanic e Iacoviello (2005); Frum Econmico Mundial (2004); e compilao dos autores.

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144

CAPTULO 6

FIGURA 6.3 Institucionalizao do sistema partidrio

18

Ao mesmo tempo, h casos em que os sistemas partidrios so altamente institucionalizados e produzem polticas pblicas relativamente eficazes, mas s custas de restrio da participao poltica. A Venezuela ao longo das dcadas de 1960, 1970 e 1980 um bom exemplo. Para uma discusso mais detalhada da Venezuela, ver Monaldi e outros (2005) e o Captulo 11 deste relatrio.

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lidade de participar como atores consistentes em polticas 4,0 de longo prazo e contribuir para gerar uma cooperao in3,5 tertemporal. Um sistema com um nmero de partidos relativamen3,0 te pequeno, que se espera que permaneam por muito tem2,5 po, alternando-se no governo, tem mais probabilidade de res2,0 peitar algumas regras bsicas de interao e estabelecer pos1,5 turas de polticas razoavelmente consensuais com respeito a 1,0 questes cruciais (conhecidas 80 45 50 55 60 65 70 75 como polticas de Estado).18 As ndice de institucionalizao do sistema partidrio (escala de 0-100) interaes entre partidos institucionalizados com um enfoFontes: Stein e Tommasi (2005) e Jones (2005). que em formulao de polticas nacionais tambm pode acrescentar credibilidade e previsibilidade ao sistema de formulao de polticas, complementando ou mesmo substituindo arenas de negociao legislativas bem institucionalizadas. Assim, espera-se que a institucionalizao do sistema partidrio tenha efeitos positivos sobre certas caractersticas-chave das polticas pblicas, como a estabilidade. A associao entre institucionalizao de partidos e ndice de polticas apresentada na Figura 6.3, embora positiva, no muito forte. A razo que o impacto dessa varivel no direto. Em alguns pases, como a Colmbia e, em certa medida, o Brasil, as polticas pblicas so relativamente eficazes, apesar de seus sistemas partidrios no serem fortemente institucionalizados. Nesses pases, a institucionalizao da formulao de polticas parece ocorrer em outros cenrios, como o Congresso e as burocracias. Em ambos os pases, os partidos so mais institucionalizados na arena congressual (por exemplo, em seu papel em comits de polticas) do que na arena eleitoral que a mais bem captada no ndice de institucionalizao do sistema partidrio utilizado neste estudo. Por outro lado, alguns partidos so razoavelmente institucionalizados, porm centram-se mais na manuteno de redes de apoio de base relativamente restrita (com freqncia geogrfica) do que na natureza das polticas pblicas. A Figura 6.4 mostra os valores do ndice de polticas para diferentes configuraes de institucionalizao do sistema partidrio e para o grau em que os partidos so programticos. A primeira coisa a observar que, como foi discutido no Captulo 3, no h pases com partidos programticos que no sejam institucionalizados (ou seja, o quadrante superior esquerdo da figura est vazio). A figura sugere tambm que a institucionalizao no se traduz em melhores polticas quando os partidos no so programticos. As polticas pblicas s so melhores quando o sistema partidrio institucionalizado e programtico.
e qualidade das polticas pblicas
ndice de polticas (escala de 1-4)

As instituies polticas...
FIGURA 6.4 Institucionalizao do sistema partidrio, orientao programtica e

145

qualidade das polticas pblicas


8

ndice de partidos programticos (escala de 0-8)

ndice de polticas = 2,57


7

El Salvador
6 5 4

Uruguai

ndice de polticas = 2,04


3 2 1

ndice de polticas = 2,06

Brasil Equador Venezuela Peru


50

Argentina

Mxico Honduras Paraguai

Colmbia Costa Rica Bolvia


60

0 40

Guatemala

Panam
70

Rep. Dominicana
80

ndice de institucionalizao do sistema partidrio (escala de 0-100) ndice de polticas = Muito alto ndice de polticas = Alto ndice de polticas = Mdio ndice de polticas = Baixo

Nota: Os valores nos quadros mostram o valor mdio dos ndices de polticas para os pases do quadrante. A Nicargua foi omitida desta figura porque suas pontuaes para os ndices de nvel programtico e institucionalizao, quando tomados em conjunto, podem ser enganosas (ver nota 14 no Captulo 3). Fontes: Stein e Tommasi (2005) e Jones (2005).

Nacionalizao do sistema partidrio


Num sistema partidrio nacionalizado, os partidos tendem a falar e agir com uma orientao nacional comum, em vez de se dividirem de acordo com problemas regionais ou subnacionais e centrarem-se neles. Em sistemas partidrios fortemente nacionalizados, os problemas nacionais provavelmente sero centrais na carreira dos legisladores. Em condies de nacionalizao partidria fraca, as preocupaes de legisladores e polticos tendero a ser menos focadas em questes de polticas pblicas nacionais. Partidos mais abrangentes tendem a ajudar a gerar polticas nacionais melhores. Este estudo utiliza a pontuao do ndice de nacionalizao do sistema partidrio do Captulo 3 como medida da nacionalizao do sistema partidrio. A Figura 6.5 mostra a relao entre o ndice de polticas e o ndice de nacionalizao do sistema partidrio. A correlao entre as duas variveis de 0,420, e significativa no nvel de 90%. (As correlaes so ainda mais fortes no exerccio com controle do PIB per capita.) Esse resultado sugere que, embora ter um sistema poltico mais descentralizado geograficamente possa ser benfico em alguns aspectos (aproximar o governo do povo), tambm pode ter alguns efeitos prejudiciais sobre a qualidade da formulao de polticas nacionais. A tenso potencial entre aumentar a participao e representao, por um lado, e complicar a eficcia do governo no plano nacional, por outro, discutida mais detalhadamente no Captulo 7, no caso particular da Colmbia.19

19 Ver tambm a discusso no Captulo 11 a respeito do impacto da introduo de eleies para governadores e prefeitos sobre o processo de formulao de polticas na Venezuela.

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Chile

146

CAPTULO 6

FIGURA 6.5 Nacionalizao do sistema partidrio e

qualidade das polticas pblicas


4,0

Implementao e aplicao efetiva

3,5

O Poder Judicirio
De todos os papis que o Poder Judicirio desempenha na organizao poltica, um especialmente importante para o quadro conceitual discutido no Captulo 2: a garantia da aplicao intertemporal de decises polticas e de polticas pblicas anteriores, conforme refletidas em constituies e leis. Um Poder Judicirio que desempenhe esse papel com eficincia melhorar algumas caractersticas das polticas pblicas, como estabilidade e qualidade da aplicao efetiva. O Supremo Tribunal ou instituio equivalente costuma ser encarregado de assegurar que o presidente no invada os poderes do Congresso e que nenhum dos poderes viole a constituio. O Judicirio ser menos capaz de exercer esse papel se no for independente do Executivo. A Figura 6.6 mostra a relao entre o ndice de polticas e a medida de independncia do Judicirio do Frum Econmico Mundial discutida no Captulo 4. A correlao entre essas duas medidas de 0,835, e ela significativa no nvel de confiana de 99%. A presena de um rbitro razoavelmente independente revela-se, portanto, muito importante para determinar se o jogo poltico gera ou no polticas pblicas de alta qualidade. Isso parece se aplicar de maneira generalizada a todas as caractersticas de polticas analisadas aqui.

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Ambientes de formulao de polticas mais cooperativos so mais propcios ao surgimento de polticas pblicas com boas pro3,0 priedades. A aplicao efetiva e a implementao adequadas faci2,5 litam essa cooperao e, assim, fortalecem a qualidade das pol2,0 ticas. O Poder Judicirio o agente mais bvio dentro do sis1,5 tema poltico para fazer cumprir as normas. A burocracia desem1,0 penha um papel predominante 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0 na implementao das polticas ndice de nacionalizao do sistema partidrio (escala de 0-1) e, assim, algumas de suas caractersticas e capacidades provaFontes: Stein e Tommasi (2005) e Jones (2005). velmente tero algum efeito sobre a qualidade da implementao. Alm disso, a qualidade da burocracia tambm pode afetar a capacidade de outros atores polticos de negociar e aplicar acordos intertemporais de polticas pblicas. De fato, a delegao a uma burocracia competente poderia, em alguns casos, ser o caminho para assegurar a implementao intertemporal de acordos polticos. Ministros e, de modo mais geral, equipes de governo tambm desempenham um papel fundamental no projeto, discusso e implementao de polticas pblicas na Amrica Latina. A discusso a seguir examina como algumas caractersticas do Poder Judicirio, da equipe de governo e da burocracia afetam as propriedades das polticas pblicas.
ndice de polticas (escala de 1-4)

As instituies polticas...

147

20 21 22 23

Ver, por exemplo, Iaryczower, Spiller e Tommasi (2002). Sousa (2005). Ver, por exemplo, Tsebelis (2002). Cox e McCubbins (2001).

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FIGURA 6.6 Independncia do Judicirio e qualidade O estabelecimento de um das polticas pblicas Poder Judicirio independente 4,0 um processo complexo que, em geral, leva um longo tempo. Isso sugerido pela Figura 6.7, 3,5 que mostra uma forte correlao (0,771, significativa no n3,0 vel de 99%) entre a independncia do Judicirio e a durao 2,5 do mandato dos juzes do Tribunal (ver tambm o Quadro 6.3). 2,0 Claramente, um Supremo Tribunal cujos membros mudem 1,5 com muita freqncia tem poucas chances de construir uma 1,0 independncia significativa. Co4,5 5,0 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 mo na maioria dos pases o ndice de independncia do Judicirio (escala de 1-7) presidente que designa os juzes do Supremo Tribunal, nos paFontes: Stein e Tommasi (2005) e Frum Econmico Mundial (2004). ses em que o mandato dos juzes curto a maioria provavelmente ser nomeada pelo presidente em exerccio. Juzes individuais que devam a sua posio ao presidente em exerccio tm menos probabilidade de se mostrar independentes do Executivo em suas decises.20 Como se explicou no Captulo 4, o Judicirio pode desempenhar outros papis, alm de garantir a aplicao dos acordos polticos existentes. Um desses papis o de ator com poder de veto potencial. O Supremo Tribunal pode ser considerado um ator com poder de veto na medida em que seja necessria sua aprovao para a aplicao de mudanas de polticas.21 Alguns observadores afirmaram que as mudanas em polticas pblicas tornam-se mais difceis medida que aumenta o nmero de atores com poder de veto.22 Segundo a teoria do poder de veto, poder-se-ia prever que tribunais mais fortes (mais independentes) induziriam estabilidade e imobilidade das polticas pblicas, ou seja, aumentariam a capacidade de deciso [decisiveness], mas reduziriam a determinao [resoluteness], segundo os termos empregados por Cox e McCubbins.23 Para testar essa hiptese, este estudo observou a correlao entre a medida da independncia do Judicirio e as medidas de estabilidade das polticas (conceito semelhante ao da determinao) e de adaptabilidade das polticas (conceito associado capacidade de deciso). O resultado que ambas as caractersticas de polticas pblicas correlacionam-se positivamente com a independncia do Judicirio (0,866 e 0,705, respectivamente, ambas significativas em 99%). Essa observao representa um argumento contra a nfase no papel dos tribunais como atores com poder de veto, o que sugeriria uma relao negativa
ndice de polticas (escala de 1-4)

148

CAPTULO 6

Chile

Rep. Dominicana Mxico Colmbia


3

Brasil

Guatemala
2

Equador

Honduras Peru Argentina

Nicargua

Paraguai
1 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18

A equipe de governo

Os ministros de Estado latinoamericanos, individual ou coleFontes: Frum Econmico Mundial (2004) e Henisz (2000). tivamente, desempenham papis fundamentais em todos os estgios do processo das polticas pblicas. Caractersticas relacionadas a formao, operao, estabilidade e estrutura das equipes de governo tendem a ter efeitos importantes sobre as propriedades das polticas. Por exemplo, um certo grau de estabilidade da equipe ministerial talvez seja necessrio para promover polticas pblicas de longa durao e permitir que os ministros acompanhem o processo de implementao de programas e polticas do incio ao fim. Uma rotatividade alta no ministrio tende a promover uma orientao de curto prazo e mudanas freqentes nas polticas. A maior permanncia dos ministros tambm permite o desenvolvimento de melhores relaes com os burocratas permanentes, o que essencial para a implementao eficiente das polticas. Mudanas ministeriais freqentes podem deixar vcuos de liderana, o que d azo inrcia burocrtica e mesmo corrupo. Uma permanncia maior permite que os ministros acumulem conhecimentos especficos valiosos sobre a rea de polticas pblicas em que trabalham e desenvolvam habilidades polticas e administrativas que provavelmente melhoraro a qualidade de seu desempenho nas diferentes funes de formulao de polticas que exercem. Das muitas caractersticas da equipe de governo que poderiam ter impacto sobre o carter das polticas pblicas, este estudo focalizou dois aspectos que so particularmente consistentes com a nfase em horizontes longos e em institucionalizao: a estabilidade/permanncia dos ministros (o inverso do nmero de ministros por pasta em cada governo discutido no Captulo 4), e a proporo de ministros vindos de uma carreira no servio civil (um indicador de institucionalizao). Ambas as variveis tm correlaes positivas com os aspectos de polticas pblicas deste estudo. Equipes ministeriais mais estveis esto positivamente correlacionadas a caractersticas de polticas como estabilidade, adaptabilidade e coordenao e coerncia. A correlao com o ndice de polticas geral de 0,464. Uma alta proporo de ministros e membros do alto escalo vindos do servio pblico correlaciona-se muito fortemente com a estabilidade das polticas (0,613), como mostra a Figura 6.8.24

Mandato dos juzes do Supremo Tribunal (anos)

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ndice de independncia do Judicirio (escala de 1-7)

com a adaptabilidade das polticas. Parece que os tribunais independentes da Amrica Latina promovem a aplicao intertemporal das polticas, o que poderia at facilitar os ajustes dessas polticas. Por outro lado, a debilidade do Judicirio na aplicao efetiva das polticas poderia levar os atores polticos a tentar implementar as suas polticas preferidas de maneira rgida, a fim de impedir futuras mudanas, o que limitaria a sua adaptabilidade.

FIGURA 6.7 Mandato dos juzes do Supremo

Tribunal e independncia do Judicirio


5

As instituies polticas...
FIGURA 6.8 Ministros e membros do alto escalo com

149

A burocracia

Regras eleitorais, fragmentao do sistema partidrio e poderes partidrios dos presidentes


Vrias caractersticas de democracias presidencialistas (alm daquelas enfatizadas at aqui neste captulo) receberam uma ateno considervel devido ao seu impacto potencial sobre a governabilidade (e, portanto, sobre a formulao de polticas). Os resultados apresentados no Qua24

Ver tambm o Quadro 6.3. A medida de ministros e membros do alto escalo com carreira prvia no servio pblico usada na Figura 6.8 de Rauch e Evans (2000) e baseia-se em respostas a uma pesquisa com especialistas que foram codificadas numa escala de 1 a 3. Para detalhes, ver o Apndice. A correlao entre a proporo de ministros e membros do alto escalo com carreira no servio pblico e o ndice de polticas de 0,411. Embora as correlaes entre ambas as variveis da equipe de governo e os ndices de polticas no sejam estatisticamente significativas, isso se deve ao tamanho muito pequeno da amostra de pases (oito) para os quais havia dados disponveis sobre a equipe de governo. Significncia estatstica um critrio exigente demais para ser imposto a uma amostra to pequena.

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Uma burocracia forte e capacitada pode melhorar a qualidade da implementao de polticas pblicas. 3,5 Promove tambm efeitos de feedback sobre outros estgios do processo de polticas. Ter uma buro3,0 cracia competente e independente, qual se possa delegar parte da 2,5 tomada de decises e da implementao de polticas pblicas, 2,0 poderia faciliar acordos intertemporais, particularmente em reas 1,5 de polticas que so propensas a politizao e oportunismo polti1,0 co. Em situaes em que haja uma 2,2 2,4 1,0 1,2 1,4 1,6 1,8 2,0 escolha entre regras e arbtrio, e em Ministros e membros do alto escalo com carreira no servio civil (escala de 1-3) que o arbtrio pode levar ao oportunismo poltico, a delegao a Fonte: Stein e Tommasi (2005), com base, em parte, em dados de Rauch uma burocracia tecnicamente e Evans (2000). competente pode facilitar a adaptabilidade e, ao mesmo tempo, manter o oportunismo poltico sob controle. Inversamente, quando no h uma burocracia competente, mais provvel que as polticas desviem-se do interesse pblico. Por exemplo, provvel que empresas afetadas por regulaes econmicas (ou por tributaes) tendam a centrar seus esforos em evadir-se de umas e outras no estgio de implementao. O Captulo 4 introduziu um ndice de desenvolvimento do servio civil para cada um dos pases da Amrica Latina. Esse ndice tem uma forte correlao com a maioria das caractersticas-chave das polticas. Conforme previsto, uma burocracia forte parece evitar a influncia excessiva de interesses especiais no estgio de implementao, levando a polticas voltadas ao interesse pblico. A correlao com o ndicve de polticas, que se v na Figura 6.9, de 0,588, significativa em 95%.
4,0

carreira no servio civil e estabilidade das polticas pblicas

ndice de estabilidade das polticas (escala de 1-4)

150

CAPTULO 6

Concluses preliminares
O Quadro 6.4 resume as principais correlaes identificadas neste captulo. Os pases (listados na primeira coluna) so agrupados em quatro categorias com respeito ao valor do ndice de polticas: muito alto, alto, mdio e baixo, e so apresentados em ordem alfabtica dentro de cada grupo. As outras colunas mostram os valores atuais de algumas das vari25

Payne et al. (2002).

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FIGURA 6.9 Desenvolvimento do sistema de servio dro 6.3 sugerem que muitas civil e qualidade das polticas pblicas dessas previses no parecem 4,0 cumprir-se no que diz respeito s medies e pases includos 3,5 neste estudo, pelo menos no nvel de correlaes simples e parciais. Para no nos estender3,0 mos muito, apenas um exemplo curto ser discutido aqui. 2,5 O grau de proporcionalidade da representao induzi2,0 do pelas regras eleitorais uma caracterstica que recebeu con1,5 sidervel ateno. Espera-se que regras eleitorais mais pro1,0 porcionais levem a uma repre0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 sentao melhor, mas a uma ndice de desenvolvimento do servio civil (escala de 0-1) reduo da eficcia das poltiFontes: Stein e Tommasi (2005) e Zuvanic e Iacoviello (2005) cas pblicas.25 Regras eleitorais que levem a uma correspondncia mais estreita entre proporo de votos e proporo de cadeiras, assim como outras caractersticas do sistema eleitoral, esto associadas a sistemas partidrios mais fragmentados e a presidentes com menos poderes partidrios (ver Captulo 3 para uma discusso das vrias fontes institucionais de fragmentao do sistema partidrio e de poderes partidrios de presidentes). As trs ltimas linhas do Quadro 6.3 apresentam medidas tradicionais desses conceitos (proporcionalidade do sistema eleitoral, nmero efetivo de partidos legislativos e representao do partido do governo na Cmara dos Deputados ou em um sistema unicameral) e sua correlao com caractersticas de polticas pblicas. Nenhuma dessas medidas parece correlacionar-se significativamente com as medidas de efetividade de polticas deste estudo. Isso parece sugerir que difcil fazer generalizaes quanto aos efeitos diretos de regras institucionais e configuraes polticas sobre a natureza da formulao de polticas e as caractersticas das polticas pblicas. Como o quadro conceitual deste estudo sugere, pode ser necessria uma anlise mais interativa e refinada. Esta uma forte motivao para o tipo de estudos de pases defendido pelo quadro conceitual. Uma primeira investida nesses estudos de pases reflete-se no projeto Political Institutions, Policymaking Processes, and Policy Outcomes [Instituies polticas, processos de formulao de polticas e resultados de polticas], executado pela rede latino-americana de pesquisa do Banco Interamericano de Desenvolvimento. Parte desse trabalho apresentada no prximo captulo.
ndice de polticas (escala de 1-4)

Quadro 6.4 Instituies polticas e qualidade das polticas pblicas


Independncia do Judicirio Institucionalizao do sistema partidrio Nacionalizao do sistema partidrioa Partidos programticos Desenvolvimento do servio civil

Pas (por nvel de ndice de polticas)

ndice de capacidades do Congresso

Muito alto Chile Alto Brasil 4,60 3,90 3,10 3,80 2,90 3,30 4,80 1,70 1,90 1,90 3,60 1,80 1,90 2,20 1,60 2,20 1,40 1,20 55 64 70 67 48 53 62 0,59 0,74 0,76 0,88 0,78 0,73 0,61 74 0,84 68 53 0,91 0,50 56 0,71 76 0,89 67 0,78 2,00 7,00 0,00 2,00 0,00 0,00 2,00 1,00 0,00 8,00 0,00 1,00 0,00 66 0,83 7,00 60 61 0,85 0,00 1,00 59 0,64 2,00 65 0,90 8,00 0,59 0,68 0,47 0,49 0,11 0,40 0,48 0,24 0,28 0,16 0,16 0,50 0,18 0,21 0,19 0,08 0,16 0,37

Alto

Alto

Colmbia Costa Rica

Alto Mdio

El Salvador

Mdio

Mxico

Mdio

Uruguai Mdio Bolvia

Alto

Mdio

Honduras Peru

Baixo Baixo

Rep. Dominicana Baixo Argentina

Baixo

Baixo

Equador

Mdio

Guatemala

Baixo

Nicargua Panam

Mdio Mdio

Paraguai

Mdio

As instituies polticas...

Venezuela

Mdio

no disponvel. a Dados adequados sobre nacionalizao do sistema partidrio no esto disponveis para a Colmbia em 2002. Para o caso do Equador, os dados sobre nacionalizao do sistema partidrio correspondem a 1998. Nota: Os pases so classificados primeiramente de acordo com o valor de seus ndices de polticas (muito alto, alto, mdio e baixo) e depois em ordem alfabtica dentro desses grupos. Os valores para cada pas em cada varivel so sombreados de forma que azul-escuro represente valores muito altos ou altos, azul-claro represente valores mdios e branco (sem cor) represente valores baixos.

151

Fontes: Stein e Tommasi (2005); Jones (2005); Zuvanic e Iacoviello (2005); e Frum Econmico Mundial (2004).

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152

CAPTULO 6

veis-chave identificadas na anlise precedente. Os casos em que o pas exibe um valor relativamente alto para a varivel em questo aparecem sombreados em fundo azul-escuro. Valores intermedirios, em azul-claro. Valores relativamente baixos no esto sombreados. Pases com valores altos para o ndice de polticas tendem a ter valores altos para muitas das variveis institucionais enfatizadas por este estudo. Observe-se o pas que tem o valor mais alto do ndice de polticas: o Chile. Todas as clulas referentes ao Chile, com exceo da correspondente institucionalizao partidria, so azul-escuras, indicando valores altos na categoria em questo. No outro extremo do espectro, os pases com os valores mais baixos do ndice de polticas tendem a ter, principalmente, clulas brancas ou azul-claras. De modo mais geral, o quadro mostra claramente que algumas das principais caractersticas comportamentais esto inter-relacionadas. A alta concentrao de clulas escuras na parte superior do quadro sugere que as variveis no so independentes. Por exemplo, pases com congressos fortes tendem a ser pases com poderes judicirios mais independentes e tambm com polticas pblicas melhores. Isso no surpreendente, na perspectiva do arcabouo terico deste estudo e dos estudos de pases conduzidos como material de apoio para este relatrio. Diversas das variveis institucionais, como ter um Congresso forte, intensamente envolvido na formulao de polticas, ou um Supremo Tribunal independente, so reflexo do comportamento em equilbrio de uma srie de atores polticos importantes. Se um Supremo Tribunal capaz de manter ou desenvolver a sua independncia ao longo do tempo, isso acontece porque do interesse de outros atores relevantes (como o presidente) no interferir nos trabalhos do Supremo Tribunal em busca de benefcios polticos de curto prazo. Congressos fortes e Judicirios independentes no so construdos da noite para o dia, resultam de processos de investimento na qualidade e na credibilidade dessas instituies e esses processos so inter-relacionados. Em alguns casos, esses processos levam a equilbrios caracterizados por dinmicas institucionais virtuosas. O Executivo no tentar mudar a composio do Supremo Tribunal, e isso ajudar a aumentar a independncia e a reputao deste. Um Poder Judicirio forte e independente tender a garantir adequadamente o campo de ao e as prerrogativas de outras arenas institucionais, como o Congresso, o que, por sua vez, aumentar os incentivos dos legisladores para investir em suas capacidades individuais e coletivas, e assim por diante. Mas esses processos tambm podem resultar em dinmicas institucionais viciosas, em que o oposto tende a ocorrer. O Executivo sentir-se- inclinado a interferir no Judicirio e a usurpar os poderes do Congresso, reduzindo os incentivos para investir na carreira legislativa e em institucionalizao e fortalecimento do Legislativo. Esta discusso sugere que os incentivos do presidente, a fora do Congresso e a independncia do Supremo Tribunal em um pas tendem a ser co-determinados em equilbrio, e todos esses fatores juntos tendem a ter um efeito sobre a qualidade das polticas pblicas do pas. Isso, por sua vez, sugere o que os economistas poderiam chamar de presena de multiplicidade de equilbrios. Se, por qualquer razo, um determinado sistema poltico entrar em crculo virtuoso, tender a ampliar a sua fora ao longo do tempo. O oposto tender a acontecer quando os crculos virtuosos no tm tempo para se desenvolver ou so rompidos.26 Isso tudo assinala a importncia de eventos histricos especficos ou conjunturas polticas crticas, assim como de personalidades e qualidades de lideranas, induzindo dependncia da trajetria (path dependence). O prximo captulo retorna s interdependncias entre esses fatores em alguns pases latino-americanos. O Boxe 6.2 aborda o tema afim das interrupes constitucionais.

26

Mailath, Morris e Postlewaite (2001).

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As instituies polticas...

153

Boxe 6.2

Interrupes constitucionais

Uma das preocupaes centrais referentes s instituies polticas e governabilidade na Amrica Latina o histrico de governos interrompidos. At algumas dcadas atrs, na Amrica Latina eram freqentes os golpes de Estado e os governos militares. A maior parte dos pases da regio livrou-se dos governos militares em anos recentes; no entanto as interrupes constitucionais (quando presidentes ou congressos no completam o mandato para o qual foram eleitos) ainda se repetem. Desde o incio da dcada de 1980 (ou do retorno democracia), houve 14 interrupes constitucionais nos 18 pases analisados neste estudo. Essas interrupes (ou, mais precisamente, a sua ausncia) poderiam ser tomadas como uma indicao da institucionalizao do regime poltico. No surpreendente que uma alta porcentagem de interrupes constitucionais esteja associada a valores baixos nas medidas de vrias das caractersticas de polticas pblicas, em especial a estabilidade.1 Tambm no surpreendente que as interrupes constitucionais estejam associadas a nveis baixos de algumas das variveis-chave que descrevem o grau de institucionalizao e a qualidade dos incentivos no processo de formulao de polticas pblicas. Interrupes constitucionais esto associadas a congressos fracos (e obstrutivos), judicirios dependentes e sistemas partidrios fracos. Essas descobertas reforam as idias desenvolvidas neste relatrio. Instituies que no funcionam devidamente tendem a alimentar o tipo de descontentamento que torna mais provveis as interrupes constitucionais. No entanto, tais interrupes (e as expectativas de que elas possam ocorrer) encurtam, por sua vez, os horizontes dos atores polticos, levando a estratgias mais oportunistas de curto prazo e falta de investimento na construo de capacidades de formulao de polticas e de instituies melhores. Em que pesem as foras que tornam todas essas caractersticas interdependentes, h configuraes institucionais que fazem com que as interrupes constitucionais sejam mais provveis um tema que h muito vem preocupando os cientistas polticos, em particular no caso de democracias presidencialistas como as da Amrica Latina. Alguns estudiosos argumentam que os sistemas presidencialistas, em comparao aos parlamentaristas, criam problemas especiais para a estabilidade democrtica, dados os incentivos mais frgeis inerentes aos sistemas presidencialistas para formar e manter coalizes.2 Outros argumentam que a estabilidade das democracias presidencialistas pode ser problemtica, principalmente no contexto de sistemas multipartidrios.3 Trabalhos recentes sugerem que as democracias presidencialistas em que o partido do governo no controla a legislatura so um problema apenas na medida em que o presidente no estiver disposto a formar uma coalizo majoritria (ou quase majoritria) ou no for capaz de faz-lo.4

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154

CAPTULO 6

Boxe 6.2

Continuao

Seguindo essa linha de pensamento, este estudo explorou as ligaes entre interrupes constitucionais e o tipo de governo (majoritrio ou minoritrio, unipartidrio ou de coalizo), numa amostra de 98 governos democrticos em 18 pases latino-americanos, entre 1978 e 2005. Os resultados, resumidos no quadro a seguir, so consistentes com as descobertas de Chasquetti (1999) e de Cheibub, Przeworski e Saiegh (2004). A estabilidade democrtica est mais em risco no caso de governos com minoria parlamentar. Na verdade, governos minoritrios so cinco vezes mais propensos a sofrer interrupes constitucionais do que governos que tm maioria ou quase maioria no Congresso. No entanto, o fato de se alcanarem a maioria ou a quase maioria no Congresso por meio de um partido nico ou de uma coalizo no parece ter impacto sobre a incidncia de interrupes constitucionais. Assim, particularmente no caso de sistemas multipartidrios que tendem a produzir congressos fragmentados, a capacidade dos presidentes de formar e manter coalizes majoritrias uma rea de pesquisa muito proveitosa. O Captulo 7 discute mais detalhadamente essa questo de formulao de polticas pblicas em sistemas fragmentados, centrando-se nos casos contrastantes do Brasil e do Equador.

Tipo de governo e interrupes constitucionais


Quase maioria Nmero de Nmero de interrupes Proporo governos constitucionais (%) Minoria Nmero de Nmero de interrupes Proporo governos constitucionais (%)

Um s partido Coalizo Total

36 28 64

2 2 4

5,6 7,1 6,3

19 15 34

5 5 10

26,3 33,3 29,4

Fontes: Payne e outros (2002); Chasquetti (2004); e compilao dos autores.


1 O valor da correlao entre interrupes constitucionais e estabilidade de 0,667, e significativa em 99%. Nesses casos, claramente, a causalidade no unidirecional; o processo interativo. Interrupes constitucionais tendem a induzir horizontes mais curtos, volatilidade das polticas pblicas e m coordenao mas polticas deficientes tendem a induzir resultados econmicos e sociais tambm deficientes, o que um meio de cultura para interrupes constitucionais. Para os fins desta correlao, as interrupes constitucionais foram medidas como a proporo dos perodos presidenciais desde 1978 ou desde o retorno democracia que sofreram interrupes, seja porque o presidente ou a legislatura no completaram o seu mandato. 2 Por exemplo, Linz (1990). 3 Por exemplo, Mainwaring (1993). 4 Chasquetti (1999); Cheibub, Przeworski e Saiegh (2004).

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Captulo 7

Experincias de formulao de polticas em diferentes pases


necessria uma abordagem de equilbrio geral para compreender por que instituies polticas similares podem produzir resultados de polticas diferentes em diferentes pases.

O Captulo 6 oferece uma perspectiva das conexes entre o processo de formulao


de polticas e as polticas pblicas resultantes. Ele mostra como alguns aspectos fundamentais do processo de formulao de polticas (por exemplo, se os Congressos tm capacidades para formular polticas, se os partidos so institucionalizados e programticos, ou se os judicirios so independentes) podem ter um impacto importante sobre a qualidade das polticas pblicas. Embora o Captulo 6 enfatize que esses aspectos no so independentes entre si, ele no mostra em detalhes toda a dinmica de funcionamento dos processos de formulao de polticas no equilbrio geral e o efeito que eles tm sobre as polticas pblicas. Em vez de focalizar aspectos especficos do processo de formulao de polticas, este captulo oferece uma viso geral de como o processo funciona em alguns pases. O captulo baseado em grande medida nos estudos de pases do projeto Political Institutions, Policymaking Processes, and Policy Outcomes da rede latino-americana de pesquisa do BID. O projeto inclua inicialmente dez pases da Amrica Latina (Argentina, Brasil, Chile, Colmbia, Equador, Mxico, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela), mas foi posteriormente estendido para incorporar mais trs (Costa Rica, Guatemala e Jamaica). Por uma questo de espao, este captulo discutir apenas cinco deles. O primeiro o Chile. Esta escolha bvia, dado que este pas classifica-se em primeiro lugar em todas as caractersticas de polticas pblicas discutidas no Captulo 2. Os outros quatro pases foram escolhidos para ilustrar uma srie de questes importantes. Uma delas a relao inversa entre representatividade (ou grau de incluso) e eficcia das polticas. Vrios pases, entre eles Colmbia, Mxico, Paraguai e Venezuela, moveram-se na direo de mais incluso e participao. Em alguns casos, porm, isso ocorreu custa de alguma eficcia das polticas pblicas. A segunda seo deste captulo discute essa relao, usando como exemplo a situao do processo de formulao de polticas na Colmbia antes e depois das modificaes introduzidas com a Constituio de 1991.

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156

CAPTULO 7

Formulao de polticas num ambiente institucionalizado: o caso do Chile1


Como qualquer pas, o Chile precisa lidar com muitas aspiraes no satisfeitas, e seus resultados sociais e econmicos, assim como o funcionamento de seu sistema de formulao de polticas pblicas, tm estado sujeitos a algumas crticas. Embora a pobreza tenha se reduzido metade entre 1990 e 2003, caindo de quase 40% para 19% da populao, a desigualdade de renda no diminuiu. Uma grande porcentagem de chilenos mostra-se insatisfeita com os enclaves autoritrios que sobraram do governo Pinochet, e a participao poltica, especialmente entre os jovens, baixa.2 No entanto, de todos os pases includos neste estudo, o Chile o que tem as melhores caractersticas de polticas pblicas. Apresenta o valor mais alto de ndice de polticas e da maior parte dos componentes desse ndice. Essas medidas numricas so corroboradas pelos casos de polticas analisados no estudo de base sobre o Chile preparado para este relatrio.3 O Chile retornou ao regime democrtico em maro de 1990, depois de quase 17 anos de ditadura. O funcionamento recente do sistema poltico e de formulao de polticas no Chile apresenta uma mistura de mudana e continuidade em relao histria da democracia do pas antes de seu perodo ditatorial. A constituio redigida em 1980 pelas autoridades militares e reformada em 1989 e 1991, na poca da transio para a democracia, estabeleceu algumas caractersticas importantes das instituies polticas chilenas, como um sistema presidencialista muito forte, um sistema eleitoral que favorece a formao de duas coalizes com uma sobre-represen-

1 Esta seo baseia-se em grande medida em Aninat et al. (2004). Esses autores, porm, no so responsveis pela interpretao oferecida neste captulo. 2

Ver, por exemplo, os ensaios em Drake e Jaksic (1999). A maior parte desses enclaves foi removida em anos recentes. Aninat et al. (2004).

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A terceira seo do captulo destaca os desafios envolvidos na formulao de polticas dentro do contexto de sistemas polticos muito fragmentados. Os casos contrastantes do Brasil e do Equador so usados para ilustrar esse ponto. Esses pases tm os sistemas partidrios mais fragmentados da regio, e tambm compartilham outras caractersticas importantes. Em ambos, o presidente tem fortes poderes legislativos, destinados, em parte, a compensar o seu fraco apoio partidrio. Em ambos, os legisladores so eleitos usando-se listas abertas, o que estimula uma estreita conexo entre legisladores e eleitores. No entanto, enquanto o Brasil tem uma democracia estvel e polticas pblicas razoavelmente boas, no Equador a qualidade das polticas deficiente e os presidentes vem-se com freqncia envolvidos em difceis batalhas pela sobrevivncia poltica. Embora vrios fatores ajudem a produzir esses resultados contrastantes, especialmente importante a capacidade que o presidente tem, no Brasil, de construir e manter uma coalizo estvel. Essas sees so complementadas por um boxe baseado no caso da Costa Rica, em que se discute uma maneira alternativa (e, neste caso, razoavelmente bem-sucedida) de formular polticas: quando tanto o presidente como a legislatura so comparativamente fracos (em termos de poderes constitucionais) e uma parte importante da formulao de polticas delegada a instituies autnomas.

Experincias de formulao de polticas em diferentes pases

157

O Congresso chileno no contexto latino-americano


Os legisladores chilenos no tm acesso a informaes tcnicas da mesma qualidade das que chegam ao Executivo. E, como foi observado, os poderes legislativos do presidente chileno so muito grandes. Ainda assim, o Congresso chileno o mais forte da Amrica Latina em seu papel no processo de formulao de polticas pblicas. Como mostra o Quadro 3.6, o Congresso chileno tem um dos nveis mais elevados de especializao tcnica na regio (por meio de seu sistema de comits de polticas). Os legisladores chilenos so razoavelmente bem instrudos e tm longas carreiras no Congresso. Em conseqncia, seu nvel de conhecimento tcnico alto para os padres latino-americanos. Embora o Congresso seja mal avaliado, em termos absolutos, pela opinio pblica no Chile (como em toda a regio), ele tem a segunda avaliao mais alta da Amrica Latina. 5 Uma cadeira na Cmara dos Deputados (e mais ainda no Senado) uma posio desejvel e de destaque para os polticos chilenos. Apesar da fora do Executivo e do fato de algumas negociaes importantes dentro dos partidos e entre eles no ocorrerem necessariamente no Congresso, o Congresso chileno uma importante arena poltica e de formulao de polticas. Temas cruciais de poltica e de

Na poca em que este relatrio foi escrito, vrios dos principais partidos polticos haviam entrado em acordo sobre uma reforma constitucional que eliminaria da constituio muitos desses vestgios da ditadura, e o Congresso estava debatendo a reforma. De acordo com uma medida da eficcia de rgos legislativos utilizada pelo Frum Econmico Mundial (que pode ser lida como a opinio pblica de executivos empresariais internacionais), o Chile o primeiro colocado na Amrica Latina.

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tao da segunda maior coalizo, e a presena de um nmero importante de enclaves autoritrios.4 O presidente chileno muito poderoso (ver Captulo 3, Quadro 3.5), com um controle quase monopolista sobre a agenda legislativa e com poderes de proposta e veto que fazem dele o definidor de facto da agenda. Embora o presidente detenha muito poder, o sistema de formulao de polticas chileno repleto de atores com poder de veto, inicialmente includos na constituio pelo governo militar que saa de cena com a inteno de impedir que os governos eleitos subseqentes realizassem alteraes nas polticas. Esses atores incluem um Congresso bicameral, um controlador-geral e uma instncia independente de Poder Judicirio, com tribunais regulares, um tribunal constitucional e um tribunal eleitoral. Algumas outras limitaes menos tradicionais (e mais contestadas) para a formulao de polticas so a presena de senadores no eleitos na Cmara alta do Congresso e a autonomia relativa das foras armadas. No entanto, algumas caractersticas da estrutura poltica chilena, com respeito s suas instituies e suas polticas pblicas, so surpreendentes. Embora tenha um Executivo forte em termos de prerrogativas constitucionais, o Chile tem tambm o Congresso mais forte, como evidenciado por sua primeira posio no ndice de capacidades do Congresso. Ainda que seu sistema apresente inmeros atores com poder de veto, suas polticas em muitas reas so percebidas como as que tm a maior capacidade de adaptao entre os pases examinados neste estudo. A discusso que se segue aborda esses enigmas dentro do contexto mais geral do funcionamento do processo de formulao de polticas chileno.

158

CAPTULO 7

polticas pblicas so debatidos abertamente e depois elevados categoria de lei pelo Congresso nacional.6 O nvel de debate e de transparncia do Congresso chileno bastante alto.

O presidente chileno constitucionalmente muito poderoso. No entanto, os trs presidentes que estiveram no cargo desde a restaurao da democracia (Patricio Aylwin, Eduardo Frei e Ricardo Lagos) exerceram esse poder de maneira relativamente cuidadosa e consensual. No h dvida de que o presidente chileno o definidor da agenda no processo de formulao de polticas pblicas, e ele tem a seu dispor ferramentas suficientes para poder, s vezes, exercer presso e aprovar suas polticas preferidas. Muitas polticas importantes so desenvolvidas primariamente dentro do gabinete (com a assistncia de ministros tecnicamente capazes e politicamente hbeis). H uma prtica de negociao e acordos que opera em vrios estgios (usualmente seqenciais).8 Como o Chile tem partidos e identidades partidrias relativamente fortes, o presidente inicialmente tenta obter consenso para suas polticas dentro de seu prprio partido, depois dentro de sua prpria coalizo, em geral por meio de negociao com os lderes dos outros partidos da coalizo. Em seguida, acontecem os contatos com a oposio, quase sempre em fruns abertos, como o Congresso. Informaes tcnicas entram no processo de formulao de polticas em vrios momentos. O gabinete e a burocracia chilenos so muito slidos para os padres latino-americanos. O Chile tambm tem vrios centros de estudos bem estabelecidos e razoavelmente bem dotados de pessoal, com ligaes institucionalizadas com diferentes partidos polticos e coalizes. Num sistema com muitos atores com poder de veto e um presidente com fortes poderes para determinar a agenda, difcil aprovar polticas e, para aprov-las, necessrio recorrer a negociaes, concesses e, s vezes, distribuio de alguns benefcios particulares. Depois que as polticas so aprovadas, os acordos feitos durante essas negociaes so muito estveis e a poltica tem bastante credibilidade (conforme demonstram os indicadores deste estudo). Essa mesma estabilidade das polticas faz com que elas se tornem uma moeda muito forte em trocas polticas. Alm disso, a natureza institucionalizada dos partidos faz deles atores importantes na aplicao intertemporal dessas negociaes, minimizando os custos de transao e as distores associadas.

O sistema partidrio
Os partidos polticos no Chile so atualmente moderados, pragmticos porm programticos e fortemente institucionalizados. A tradio de trs blocos ideolgicos, esquerdacentrodireita, foi mantida, mas com um grau substancial de convergncia. Por exemplo, os partidos socialistas ainda recebem a sua porcentagem histrica de apoio eleitoral, embora sua orientao ideolgica esquerdista tenha-se moderado consideravelmente. Desde 1990,

6 7

Aninat et al. (2004) apresentam vrios casos ilustrativos.

Esta descrio de formulao de polticas no Chile uma verso estilizada do processo de formulao de polticas utilizado para muitas reas (inclusive para a maioria das polticas econmicas e sociais). O processo diferente e mais controverso no caso de algumas polticas, como as de direitos humanos.

Para simplificar, descreve-se aqui uma seqncia tpica, embora a seqncia de negociao especfica varie de um tema para outro.

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A formulao de polticas no Chile7

Experincias de formulao de polticas em diferentes pases

159

O sistema binomial tambm discrimina terceiros partidos que estejam fora das duas grandes coalizes. Esse efeito de desproporcionalidade uma das razes das crticas ao sistema, considerado por alguns mais um vestgio da ditadura. Este estudo sugere que, ao se avaliarem seus pontos positivos e negativos, devem ser levados em conta os efeitos de equilbrio geral do sistema sobre o funcionamento do processo de formulao de polticas.

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existem seis partidos com representao parlamentar, organizados em duas coalizes nacionais: a Concertacin (de centro-esquerda) e a Alianza (de direita), que se formaram em torno do plebiscito de 1988, convocado para decidir se Augusto Pinochet deveria permanecer como presidente. O funcionamento do sistema partidrio chileno influenciado por um tipo peculiar de sistema eleitoral de representao proporcional, com apenas dois parlamentares eleitos em cada distrito (sistema binomial). Cada uma das listas (coalizes/partidos) que receberem as duas porcentagens de votos mais altas ganha uma das duas cadeiras disponveis em cada distrito. As duas cadeiras do distrito s vo para uma mesma lista se essa lista que ficar em primeiro lugar vencer por uma proporo de mais de dois para um. Esse sistema eleitoral reduz o nmero de atores relevantes, incentivando as alianas entre partidos. Juntamente com a determinao de que coalizes s podem ser formadas em nvel nacional (e, assim, devem ser respeitadas em todos os distritos eleitorais), esse esquema fortalece a liderana nacional dos partidos. H um forte incentivo para a formao de alianas no plano distrital, uma vez que, quando a lista mais votada obtm pelo menos o dobro dos votos de seu rival, ela fica com 100% das cadeiras. Se a votao da lista que chegar em segundo lugar for mesmo ligeiramente maior do que metade dos votos da lista vencedora, ela fica com metade (50%) das cadeiras em disputa. A exigncia de que as alianas sejam respeitadas em todos os nveis leva os partidos a formar coalizes nacionais amplas. Como difcil formar coalizes que assegurem mais de dois teros dos votos em cada distrito, e relativamente fcil garantir um tero dos votos, o resultado mais provvel a formao de duas coalizes nacionais. Um partido individual que resolvesse sair de uma coalizo teria de pagar um alto preo. Isso tem sido importante para manter ambas as coalizes chilenas unidas por muitos anos, mesmo incluindo partidos com plataformas diferentes em relao a diversas questes e lderes polticos com fortes rivalidades pessoais. Apesar das divulgadas disputas internas dentro das coalizes, ambas permaneceram unidas devido presso exercida pelos membros do Congresso sobre as lideranas de seus respectivos partidos. Os parlamentares sabem que as suas chances de reeleio estariam em risco se as coalizes se desfizessem. As negociaes contnuas entre os partidos dentro das coalizes para decidir quais candidatos sero indicados para a lista da coalizo em cada distrito fortalecem a liderana nacional dos partidos (embora os candidatos aprovados nacionalmente tambm devam agradar seus distritos locais). O sistema eleitoral legislativo no tem limites para a quantidade de mandatos. Isso, juntamente com a necessidade de candidados com um forte apoio local, incentiva os polticos a seguir carreiras parlamentares de longa durao. No Chile, 75% dos membros do Congresso tornam a ser indicados e cerca de 60% so reeleitos. Essa taxa de reeleio uma das mais altas da Amrica Latina. O sistema binomial reduz o nmero de atores relevantes a poucos partidos organizados em duas coalizes amplas e estveis. Ele fortalece a liderana partidria, mas, ao mesmo tempo, incentiva os polticos a responder a seu eleitorado e a ter carreiras legislativas longas. Por fim, como muito difcil que uma coalizo obtenha o dobro da votao da outra em qualquer distrito, com o sistema binomial a representao de cada coalizo no Congresso gira em torno de 50% dos membros de cada cmara.9

160

CAPTULO 7

Resumo
As caractersticas mais destacadas do processo de formulao de polticas chileno so um sistema partidrio caracterizado por duas coalizes de longa durao, um Executivo poderoso com controle de facto sobre a agenda, um Judicirio relativamente independente, uma burocracia relativamente livre de corrupo (em comparao com os pases da OCDE) e uma srie de pontos de veto no processo de formulao de polticas que permite que os atores que se sentirem prejudicados bloqueiem as alteraes de polticas.10 O nmero pequeno de atores, que interagem repetidamente, assim como a previsibilidade da implementao das polticas e do cumprimento da lei, leva a um processo de formulao de polticas com baixos custos de transao e com credibilidade das trocas polticas intertemporais. O Chile parece estar num caminho de consolidao institucional e de polticas pblicas. Os primeiros governos democrticos mantiveram a essncia das reformas econmicas realizadas durante a ditadura militar, ao mesmo tempo em que avanavam continuamente (embora, para alguns, com lentido) nas frentes social e democrtica. Esses passos foram dados segundo um estilo de formulao de polticas que muito mais consensual e institucionalizado que o de outros pases latino-americanos.

O delicado equilbrio entre incluso e eficcia: o caso da Colmbia


Depois de vrias dcadas em que a maioria dos pases latino-americanos alternou com freqncia governos democrticos e militares, os pases da regio retornaram gradualmente ao sistema democrtico na dcada de 1980. Nem todas as democracias, no entanto, so iguais. Enquanto algumas so bastante inclusivas, outras excluem certos partidos ou setores da populao, ou explicitamente ou porque as regras eleitorais e constitucionais impedem uma representao adequada das minorias. Enquanto algumas produzem governos com poder de deciso e capazes de adotar e implementar suas polticas com eficcia, outras tendem a gerar bloqueios e sofrer srios problemas de governabilidade. evidente que tanto incluso (ou representatividade) como eficcia so atributos desejveis. O problema que, s vezes, h uma relao inversa entre essas duas caractersticas. Considere-se, por exemplo, o impacto das regras eleitorais. Um sistema de representao proporcional com grandes distritos pontuar alto em representatividade, uma vez que a proporo de cadeiras que ir para cada partido corresponder mais de perto proporo de votos dados a cada um deles. No limite da proporcionalidade perfeita, o nmero de partidos seria grande e nenhum grupo significativo de eleitores deixaria de estar representado. No entanto, a menos que existam as condies adequadas para que o governo seja capaz de formar e manter uma coalizo majoritria, sistemas multipartidrios so muito mais propensos a travamentos e, mesmo, a interrupes democrticas. No outro lado do espectro, sistemas de maioria absoluta ou maioria simples deixam alguns grupos sem representao, porm tm muito mais probabilidade de produzir governos de maioria que possam implementar com eficcia suas agendas de polticas pblicas.

10

Nas reas de polticas de direitos humanos e militares, as foras armadas devem ser includas entre o conjunto de atores com poder de veto.

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Experincias de formulao de polticas em diferentes pases

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A Constituio de 1991 e o processo de formulao de polticas na Colmbia


Um dos componentes fundamentais do processo de formulao de polticas na Colmbia antes da Constituio de 1991 era a Frente Nacional, um acordo entre os dois partidos tradicionais (Liberal e Conservador) para compartilhar o poder, com os partidos alternando-se na presidncia e uma paridade rgida nas principais arenas de formulao de polticas, como o Congresso, a equipe de governo, os tribunais, governadores e prefeitos.12 Embora a Frente Nacional tenha estado formalmente em vigor entre 1958 e 1974, algumas de suas caractersticas mais importantes persistiram at o final da dcada de 1980. Durante o longo perodo da Frente Nacional, a formulao de polticas pblicas na Colmbia era bastante eficaz. O desempenho do crescimento era forte, tendo alcanado uma mdia de 4,7% entre 1950 e 1990. Os deficits fiscais eram baixos e a poltica fiscal desempenhava um papel estabilizador, auxiliada por mecanismos como o fundo de estabilizao do caf. A percepo na regio era de que a Colmbia havia evitado as tendncias populistas ento dominantes na Amrica Latina.13 No processo de formulao de polticas que funcionava antes de 1991, o presidente era, institucionalmente, muito poderoso, assim como o ministrio da Fazenda, tipicamente chefiado por um tecnocrata de respeito. As regras do jogo poltico limitavam o papel do CongresO Pacto de Punto Fijo foi assinado pelos principais partidos em 1958 e envolvia o compartilhamento do poder por meio da distribuio das principais posies na equipe de governo e da implementao de polticas econmicas e sociais em comum. Ver o Captulo 11 para mais detalhes.
12 11

Para uma caracterizao mais completa do processo de formulao de polticas na Colmbia, ver Crdenas, Junguito e Pachn (2005). Esta seo baseia-se nesse trabalho. Essa percepo foi fortalecida por um estudo bastante conhecido de Urrutia (1991).

13

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Em dcadas recentes, os pases latino-americanos tenderam a se mover no sentido de maior incluso. Isso evidente nos casos de pases que passaram de ditaduras para a democracia. Porm, o movimento mais amplo do que isso. No Peru, alm do retorno ao regime democrtico, a dcada de 1980 foi caracterizada por uma expanso significativa do direito de voto. Mesmo pases que j viviam em regimes democrticos havia muitas dcadas ampliaram a sua incluso. No Mxico, o fim da hegemonia do Partido Revolucionario Institucional (PRI) levou a mudanas significativas em termos de representao de minorias polticas. Alm da adoo de eleies para governadores, criaram-se oportunidades para que polticos seguissem carreiras polticas fora do controle dos lderes partidrios do PRI. Na Venezuela, discutida mais detalhadamente no Captulo 11, a introduo de eleies para governadores teve um efeito similar, rompendo o forte controle sobre as carreiras polticas que vinha sendo firmemente exercido pelos lderes nacionais dos dois partidos tradicionais, AD (Accin Democrtica) e COPEI (Comit de Organizacin Poltica Electoral Independiente), e pondo um fim ao acordo de conluio entre esses partidos que estivera em vigor desde o Pacto de Punto Fijo.11 Na Colmbia, a adoo da Constituio de 1991 tambm representou um movimento na direo de maior incluso, num sistema poltico em que a esquerda era tradicionalmente excluda e vinha recorrendo a meios de expresso no democrticos (movimentos de guerrilha). Em vez de examinar cada um desses casos, esta seo focaliza apenas um deles a Colmbia para ilustrar o delicado equilbrio entre incluso e eficcia nas polticas pblicas e a busca de uma posio satifatria nessas duas dimenses, por meio de mudanas institucionais.

162

CAPTULO 7

14

Os auxilios parlamentarios, que eram fundos de livre utilizao disponveis para cada membro da legislatura, foram introduzidos na reforma constitucional de 1968 e abolidos na Constituio de 1991.

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so em polticas econmicas e aumentavam a capacidade de tomada de decises do governo. A coalizo da Frente Nacional, mantida por meio de indicaes para a equipe de governo e para governadores, assegurava ampla maioria no Congresso. Embora a estrutura de comits oferecesse alguns incentivos para que os legisladores se especializassem e ganhassem conhecimentos em polticas pblicas, as regras eleitorais proporcionavam incentivos para que eles se centrassem mais em seu eleitorado e menos na formulao de polticas de alcance nacional. Assim, em certa medida, os legisladores centravam-se em obter apoio para seus projetos locais (na forma de auxilios parlamentarios) e delegavam a maior parte da formulao de polticas nacionais em particular a poltica macroeconmica ao Executivo, que dispunha de uma burocracia relativamente forte, pelo menos para os padres latino-americanos.14 Porm, mesmo em casos em que o presidente no podia contar com o apoio da legislatura, ele possua amplos poderes para legislar por decreto, pela declarao de emergncias econmicas ou de estado de stio. Como ser discutido no Captulo 8, esses poderes foram usados para a aprovao de algumas reformas tributrias importantes durante esse perodo. O Supremo Tribunal exercia algum controle sobre o uso de decretos, tendo derrubado cerca de 25% deles, mas no era to independente e ativo como o Tribunal Constitucional de hoje. Esse processo de formulao de polticas reflete-se na qualidade das polticas pblicas discutida no Captulo 6. Antes de 1991, a Colmbia classificava-se entre os cinco primeiros pases da regio em estabilidade, adaptabilidade, coordenao e coerncia e eficincia. Se havia um ponto fraco no processo de formulao de polticas colombiano, este estava ligado a deficincias na participao poltica. A Frente era um acordo de conluio, que assegurava a cooperao entre os includos, mas exclua importantes setores da populao, em particular a esquerda. Tambm no havia participao poltica no nvel subnacional. Governadores e prefeitos eram nomeados, no eleitos, e s vezes tinham bases fracas nas jurisdies em que exerciam o cargo. Alm disso, esse perodo foi caracterizado pelo uso difundido de prticas clientelistas como forma de obter e manter apoios polticos. O exemplo mais evidente foi a utilizao livre e, com freqncia, arbitrria, por legisladores individuais, dos recursos que eles obtinham por meio dos auxilios parlamentarios. Ambos os fatores falta de participao e prticas clientelistas ajudam a explicar o fraco desempenho do pas em termos de considerao do interesse pblico, uma dimenso em que a Colmbia classificava-se entre os ltimos, em contraste com a sua posio relativamente alta na maior parte das outras dimenses. As reivindicaes de maior participao poltica nos nveis subnacionais e nacional foram fatores importantes na transio para a nova constituio. O processo de descentralizao, que havia levado eleio de prefeitos em 1988, associado ao surgimento de novas fontes de receita ligadas a descobertas de petrleo, tornaram necessrio redefinir o modo como o bolo poltico e econmico seria dividido. A excluso da esquerda dos canais regulares de participao poltica havia levado atividade guerrilheira e ao aumento da violncia, envolvendo tambm cartis de drogas, o que culminou com o assassinato de trs candidatos presidenciais na campanha eleitoral de 1989, entre eles o provvel vencedor, Luis Carlos Galn. A idia da reforma constitucional ganhou apoio poltico, numa poca de perturbao poltica em que a incorporao dos grupos insurgentes no sistema poltico era vista como uma prioridade. Isso levou adoo de uma nova constituio. A Constituio de 1991 introduziu mudanas muito importantes no processo de formulao de polticas. Embora o presidente no seja de forma alguma fraco em comparao

Experincias de formulao de polticas em diferentes pases

163

15

Mudanas na estrutura da eleio e no financiamento de campanhas no fizeram realmente parte da reforma constitucional, mas foram determinadas por lei pouco antes dessa reforma.

16 Os patrocinadores so legisladores que participam diretamente da discusso dos projetos de lei. Eles costumam ter um impacto substancial sobre o contedo de um projeto, e tendem a obter mais vantagens para a sua prpria base eleitoral do que os legisladores que no tm o mesmo status.

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aos de outros sistemas da regio (ver Captulo 3), a Constituio de 1991 limitou o poder do Executivo de vrias maneiras. Ela introduziu a eleio de governadores (que, anteriormente, eram escolhidos pelo presidente) e dotou-os de significativos recursos fiscais. Reduziu a liberdade do presidente (e do Congresso) numa srie de questes importantes de polticas pblicas: em alguns casos, como penses ou transferncias intergovernamentais, por terem sido definidos na constituio; em outros, como polticas monetrias e cambiais, por terem ficado na rbita de um recm-independente Banco Central. A nova constituio deu ao Congresso um papel mais ativo na formulao de polticas, ao limitar a capacidade do Executivo de legislar por decreto e ao tornar mais fcil para a legislatura derrubar um veto presidencial. Deu tambm ao Judicirio um papel mais ativo, com a criao de um Tribunal Constitucional com poderes de reviso constitucional ex ante e procedimentos de indicao que incentivaram a independncia judicial. A constituio tambm introduziu reformas que enfraqueceram os poderes partidrios do presidente. As regras para a eleio de presidentes foram modificadas, passando de um sistema de maioria simples para um sistema majoritrio com segundo turno, o que incentiva candidatos independentes a competir no primeiro turno e tende a reduzir o contingente legislativo do presidente. Alm disso, os prprios partidos tornaram-se mais fragmentados. Embora as regras eleitorais para o Congresso produzissem, tradicionalmente, incentivos para a fragmentao dos partidos polticos num grande nmero de faces muito pequenas e razoavelmente independentes, as alteraes nas regras de financiamento de campanhas que canalizaram os recursos pblicos para faces em vez de partidos, assim como as mudanas na estrutura das eleies, enfraqueceram ainda mais a capacidade do presidente e dos principais lderes dos partidos de disciplinarem os seus prprios representantes no Legislativo (ver Boxe 7.1).15 Em suma, a constituio no s limitou os poderes legislativos do presidente, como tambm a sua capacidade de se impor no espao de atuao que ainda lhe restava. Como resultado das mudanas introduzidas pela Constituio de 1991, o processo de formulao de polticas na Colmbia sofreu alteraes significativas. O Congresso passou a participar cada vez mais de discusses de polticas nacionais, introduzindo alteraes importantes na legislao proposta pelo Executivo. Como o exemplo das polticas tributrias, no Captulo 8, deixar claro, a aprovao de leis ficou mais difcil. O Executivo precisa fazer mais concesses e distribuir mais benefcios para aprovar leis, j que o nmero de patrocinadores envolvidos em cada projeto de lei aumentou substancialmente.16 Mesmo depois que uma lei passa no Congresso, ela ainda pode encontrar obstculos no Tribunal Constitucional, que no s faz com que seja mais difcil para o Executivo contornar a aprovao do Congresso (em seu papel de garantir a lisura do processo), como tambm se tornou, de modo geral, um ator mais ativo alguns observadores diriam que excessivamente ativo no jogo da formulao de polticas pblicas. As administraes subnacionais tambm se tornaram atores mais importantes em alguns aspectos de formulao de polticas, que incluem as poltica sociais. Isso teve, algumas vezes, implicaes importantes para polticas macroeconmicas, uma vez que diversos departamentos e municpios incorreram em dvida excessiva e tiveram de ser resgatados pelo governo nacional.

164

CAPTULO 7

Boxe 7.1

Fragmentao partidria extrema na Colmbia:

operaciones avispa

At muito recentemente, a Colmbia tinha um sistema eleitoral para o Congresso que combinava representao proporcional com uma distribuio de cadeiras por cotas e pela regra do resto maior. Diversas faces podiam apresentar listas dentro do mesmo partido. A frmula do resto maior era aplicada a faces e no a partidos, o que resultava em fragmentao e baixa disciplina partidria. O impacto da regra do resto maior pode ser ilustrado com um exemplo. Considere-se um distrito com 1.000 eleitores e 10 cadeiras no Congresso (portanto o nmero de votos necessrio para ganhar uma cadeira por cota 100). O partido A recebe 650 votos, o partido B recebe 240, o partido C recebe 70 e o partido D recebe 40. Concorrendo como listas de partidos, A ficaria com 7 cadeiras (6 por cota, 1 por resto), B ficaria com 2 (por cota), C ficaria com 1 (por resto) e D no ficaria com nenhuma. Se o partido B se dividisse em trs faces iguais de 80 votos cada uma, o partido ficaria com 3 cadeiras (todas por resto), tirando uma do partido A. Se, porm, o partido A se dividisse em oito faces iguais, ele ficaria com 8 cadeiras (todas por resto), deixando apenas 2 cadeiras (tambm por resto) para as faces fragmentadas do partido B. fcil perceber que os grandes partidos, para maximizar o nmero de cadeiras no Congresso, tm incentivos para fragmentar-se em pequenos veculos eleitorais (conhecidos na Colmbia como operaciones avispa), a maioria dos quais com o objetivo de eleger um nico representante para o Congresso. Esses incentivos para a fragmentao exacerbaram-se pouco antes da Constituio de 1991, quando foram introduzidas alteraes na estrutura das eleies e no financiamento dos partidos. A liderana dos partidos, que j no tinha controle sobre a marca partidria, depois de 1991 perdeu tambm o controle dos fundos para campanha, que passaram a ser alocados diretamente s faces, reduzindo ainda mais a influncia dos lderes. Como resultado, o nmero de listas concorrentes para a Cmara dos Deputados saltou de cerca de 350 para mais de 900 entre 1990 e 2002. Em 2002, 96% das listas vencedoras elegeram apenas um candidato ao Congresso, a grande maioria deles pela regra do resto maior. Nesse contexto, os legisladores tm incentivos para trabalhar por seus redutos eleitorais regionais, em vez de seguir a linha dos lderes do partido, do qual eles no dependem para a reeleio.

Em suma, o nmero de atores cruciais no jogo da formulao de polticas nacionais aumentou, e ficou mais difcil conseguir cooperao entre os atores. Embora esses resultados sejam positivos no sentido de gerarem limites e equilbrios mais fortes em relao liberdade de ao do Executivo, eles tambm podem ter um impacto negativo sobre a eficcia das

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Experincias de formulao de polticas em diferentes pases

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17 Embora a medida imperfeita de adaptabilidade deste estudo, com base apenas em um par de perguntas de pesquisa, mostre uma ligeira melhora, a conexo de uma srie de aspectos de polticas pblicas, bem como a discusso das reformas tributrias na Colmbia antes e depois da reforma constitucional (ver Captulo 8), sugerem que, pelo menos em algumas reas, a adaptabilidade tambm decresceu em tempos recentes. 18

O impacto da eliminao dos auxilios, porm, esteve sujeito a algum debate. Alguns autores afirmam que, embora formalmente eliminados, os auxilios continuaram na prtica de uma maneira mais informal e opaca. Alm disso, eles afirmam que os fundos envolvidos nessas prticas aumentaram com essas mudanas, em vez de diminuir. Ver, por exemplo, Vargas (1999) e Echeverry, Fergusson e Querubn (2004). O caso da Venezuela, que tambm se encaixa nesse padro, discutido em detalhes no Captulo 11.

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FIGURA 7.1 Evoluo das caractersticas-chave polticas. De fato, algumas das das polticas pblicas (Colmbia) caractersticas-chave das polti(escala de 1-4) cas pblicas mais diretamente 4,0 ligadas eficcia (estabilidade, eficincia, coordenao e coe3,5 rncia) declinaram aps 1991 (ver Figura 7.1).17 Por outro lado, o pas obteve melhoras 3,0 Estabilidade substanciais em considerao Adaptabilidade do interesse pblico (o qual, 2,5 Eficcia mesmo assim, ainda baixo). Aplicao Coordenao e coerncia Essa melhora pode ser atribuda Considerao 2,0 Eficincia do interesse a pelo menos quatro fatores: o pblico aumento dos limites e contraba1,5 lanos; a maior participao nos nveis nacional e subnacionais; 1,0 mais controle sobre as prticas 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 clientelistas dos polticos, em Colmbia I (antes de 1991) particular os legisladores, pela eliminao dos auxilios parlaNota: A linha reta est num ngulo de 45 graus, de modo que as caractersticaschave localizadas no tringulo superior mostram melhora do perodo I para o mentarios;18 e mais controle soperodo II, enquanto aquelas que se deterioraram esto localizadas no tringulo bre a liberdade de ao do Exeinferior. Fontes: Stein e Tommasi (2005) e clculos dos autores. cutivo na distribuio de subsdios e crdito a certos setores da populao, uma vez que um Banco Central independente est sujeito a restries nos emprstimos para o setor privado. A Colmbia no foi o nico pas a se mover na direo de mais participao e incluso. Entre os outros pases que se moveram nessa direo esto o Mxico e o Paraguai.19 Em todos esses casos, a melhora em termos de incluso aconteceu paralelamente a alguns declnios na eficcia das polticas (ver Figura 7.2). No entanto, o grau de sacrifcio da eficcia na busca de maior incluso difere muito de um pas para outro. O desafio tentar aumentar a incluso e a participao sem perder eficcia no processo. O Congresso colombiano aprovou, recentemente, reformas que tentam melhorar a eficcia sem comprometer significativamente a incluso e a participao. Uma mudana envolve a reeleio presidencial, numa tendncia que tem estado presente em muitos
Colmbia II (1991-presente)

166

CAPTULO 7

FIGURA 7.2 Evoluo das caractersticas-chave

das polticas pblicas (escala de 14)


3,0

2,5 Mxico II Colmbia II 2,0

Paraguai II 1,5 Paraguai I 1,0 1,0 1,5 2,0 2,5

Mxico I Colmbia I

3,0

ndice de eficcia das polticas

Nota: Nos casos de Colmbia, Mxico e Paraguai, os ndices de polticas foram calculados para dois conjuntos de dados, correspondentes a diferentes perodos. Os perodos so os seguintes: Colmbia I = antes de 1991, Colmbia II = 1991-presente; Mxico I = 1950-meados da dcada de 1990, Mxico II = dcada de 1990-2003; e Paraguai I = 1954-1989, Paraguai II = 1989-2003. Fontes: Stein e Tommasi (2005) e clculos dos autores.

Formulao de polticas em sistemas polticos fragmentados: os casos contrastantes do Brasil e do Equador20


Uma das principais preocupaes quanto ao funcionamento de democracias presidencialistas o potencial para problemas de governabilidade. Em contraste com o que acontece em democracias parlamentaristas, o presidente, numa democracia presidencialista, no tem a garantia de uma coalizo vitoriosa que lhe permita aprovar sua agenda de governo no Congresso. A falta de apoio parlamentar ao presidente tem sido associada a dificuldades para obter aprovao de reformas voltadas para a melhoria do bem-estar social e para adaptar-se a choques e, mesmo, crescente probabilidade de interrupes constitucionais. Essas preocupaes so particularmente relevantes no caso de sistemas polticos fragmentados, em que o partido do presidente tipicamente no tem maioria no Congresso. Nesses casos, a adaptabilidade das polticas pblicas e, de maneira mais geral, a governabilidade democrtica dependero da capacidade do governo (e do presidente em particular) de formar e manter uma coalizo vencedora. Esta seo examina a formulao de polticas pblicas no Brasil e no Equador. Esses dois pases tm os sistemas partidrios mais fragmentados da Amrica Latina. Como resultado, em

20

Esta seo faz extenso uso de Arajo et al. (2004); Alston et al. (2005a); e Mueller e Pereira (2005).

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pases latino-americanos. Provavelmente a mais importante na perspectiva deste estudo relacione-se a mudanas nas regras eleitorais para o Congresso. Os partidos polticos agora podem apresentar apenas uma nica lista partidria em cada distrito eleitoral. Alm disso, foi introduzido um limiar (equivalente a 2% do eleitorado nacional) que impede que pequenos movimentos locais participem das eleies. Essas mudanas devem ajudar a reduzir a fragmentao e a aumentar a disciplina partidria. Assim, elas devem melhorar o papel dos partidos como instituies abrangentes interessadas em formulao de polticas de interesse nacional, nas quais possam ser alcanados acordos intertemporais. Devem tambm ajudar a facilitar a aprovao de algumas leis no Congresso.

ndice de considerao do interesse pblico

Experincias de formulao de polticas em diferentes pases

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21 No caso do Brasil, os nmeros referem-se fragmentao e presena do partido do governo na Cmara dos Deputados.

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FIGURA 7.3 Nmero efetivo de partidos no ambos os casos a representativiLegislativo e proporo do partido dade do partido do governo no do governo no Congresso Congresso est entre as mais bai21 60 xas da regio (ver Figura 7.3). Chile No entanto, Brasil e EquaNicargua dor diferem consideravelmente Paraguai Honduras 50 Argentina quanto qualidade de suas polGuatemala Uruguai ticas pblicas. De acordo com o Peru Rep. Dominicana 40 Costa Rica ndice de polticas desenvolvido Panam Mxico no Captulo 6, o Brasil aparece Venezuela no grupo com polticas relativaEl Salvador 30 mente boas, enquanto o EquaBolvia Equador dor aparece no grupo em que a Colmbia 20 qualidade das polticas baixa. Brasil De fato, o Brasil posiciona-se acima do Equador em todas as ca10 ractersticas de polticas pbli2 4 6 8 10 0 cas apresentadas no Quadro 6.1 Nmero efetivo de partidos no Legislativo (ver tambm Figura 7.4). Alm disso, a democracia no Brasil Fontes: Jones (2005) e Saiegh (2005). mais forte e mais estvel que no Equador, onde nenhum dos trs ltimos presidentes eleitos pelo voto popular (Abdal Bucaram, Jamil Mahuad e Lucio Gutirrez) conseguiu terminar o mandato. Alm de sua fragmentao poltica, as instituies polticas no Brasil e no Equador apresentam outras caractersticas importantes em comum. Em ambos os pases, o presidente foi dotado de poderes constitucionais incomumente fortes. Os legisladores nos dois pases so eleitos por meio de regras eleitorais similares: sistemas de representao proporcional de lista aberta, que lhes do incentivos para atender s suas bases eleitorais geogrficas. Dados os seus importantes elementos em comum, como explicar os resultados polticos e econmicos conAs diferenas nos resultrastantes de Brasil e Equador? A resposta no pode ser encontrada em um nico fator. tados de polticas nos dois Em certa medida, as diferenas nos resultados de polpases podem estar assoticas podem estar associadas a diferenas substanciais na ciadas a diferenas subsqualidade das instituies que o Captulo 6 identificou como essenciais para uma boa formulao de polticas. tanciais na qualidade das Enquanto o Brasil tem um Congresso com capacidades reinstituies que so os elelativamente boas de formulao de polticas, uma buromentos fundamentais de cracia forte e um Judicirio independente, o Equador carece desses elementos. Enquanto no Brasil o principal uma boa formulao de foco do presidente (pelo menos em tempos recentes) tem polticas. sido a manuteno da estabilidade macroeconmica, o
Proporo do partido no Congresso (escala de 0-100)

168

CAPTULO 7

FIGURA 7.4 Caractersticas-chave das polticas

pblicas (Brasil e Equador) (escala de 14)


3,5

3,0

Estabilidade Coordenao e coerncia Adaptabilidade ndice de polticas

2,5

Considerao do interesse pblico Aplicao e implementao


2,0

Eficincia

1,5

1,0 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0


3,5

Equador (escala de 1-4)

Nota: A linha reta est em um ngulo de 45 graus; os pontos acima dessa linha representam as caractersticas em que o Brasil tem uma pontuao mais alta do que o Equador. Fonte: Stein e Tommasi (2005).

Capacidade de formulao de polticas e o papel do Congresso


Brasil e Equador diferem substancialmente na capacidade de formulao de polticas de seus Congressos e no papel que eles desempenham no processo de formulao de polticas, apesar das importantes semelhanas nas regras eleitorais para o preenchimento das cadeiras do Legislativo.

Brasil
No Brasil, os deputados e senadores so eleitos para um perodo de quatro e oito anos, respectivamente, por meio de um sistema de representao proporcional com lista aberta. Ter uma lista aberta significa que os eleitores podem votar em um candidato individual dentro da lista do partido e ajudar a definir os candidatos que sero eleitos. Esse sistema eleitoral geralmente oferece incentivos para que os legisladores reajam de acordo com as preferncias e reivindicaes de seu eleitorado, em vez de responder aos desejos dos lderes do partido. No surpresa que as suas chances de reeleio dependam crucialmente de sua capacidade de atender a essas reivindicaes.

22 Como foi discutido no Captulo 6, vrios desses fatores so determinados conjuntamente. Alm disso, esses fatores so endgenos a outros fatores importantes como renda, grau de fracionamento tnico e a estrutura econmica do pas, dimenses em que Brasil e Equador diferem de forma significativa. De acordo com os objetivos deste relatrio, a discusso que se segue deixar de lado essas questes e considerar, em vez disso, o papel de instituies polticas e processos de formulao de polticas para a explicao dessas diferenas nos resultados econmicos e polticos.

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presidente do Equador s vezes v-se envolvido numa difcil batalha pela sobrevivncia poltica, o que o impede de se concentrar no longo prazo. H ainda outra diferena importante entre o processo de formulao de polticas no Brasil e no Equador. Enquanto o presidente do Brasil parece ter as ferramentas necessrias para realizar trocas polticas com os parlamentares e manter uma coalizo no Congresso, no Equador as coalizes so muito frgeis e tendem a se romper conforme o mandato do presidente avana e as eleies se aproximam. O restante desta seo examina cada um desses fatores com mais detalhes. 22

Brasil (escala de 1-4)

Experincias de formulao de polticas em diferentes pases

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Equador
No Equador, as regras eleitorais para a legislatura passaram por uma srie de mudanas. At 1997, o pas usava um sistema eleitoral misto para o seu Congresso unicameral. Enquanto
23

Boa parte da literatura de cincias polticas que trata do Brasil no incio da dcada de 1990 centrou-se em como os incentivos derivados do sistema eleitoral e partidrio, incluindo o sistema eleitoral proporcional e de lista aberta, poderiam conduzir a dificuldades para o Executivo na obteno de aprovao para a sua agenda de governo (Ames 1995, 2001; Mainwaring 1997). Em contraste, uma onda subseqente de estudos abordou como as regras e estruturas que organizam o processo legislativo e o poder do Executivo moldam o comportamento da legislatura e resultam em um processo de tomada de decises mais centralizado (Figueiredo e Limongi 2000; Pereira e Mueller 2004).

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No Brasil, no entanto, essas foras eleitorais descentralizadoras so compensadas por outras caractersticas que levam a uma maior disciplina partidria. Os lderes dos partidos tm o poder de indicar e substituir os membros dos comits legislativos, que desempenham um papel relativamente importante na formulao de polticas pblicas. Talvez mais importante ainda, as interaes entre o Executivo e os legisladores no ocorrem individualmente, mas pela mediao dos lderes partidrios, que atuam como intermedirios nas trocas polticas. Assim, ao controlar o acesso de parlamentares individuais aos benefcios que podem vir a afetar as suas chances de reeleio, os lderes partidrios podem fazer com que os legisladores votem de acordo com as preferncias do partido, o que resulta num grau relativamente alto de disciplina partidria. por isso que, apesar das regras eleitorais descentralizadoras, os partidos polticos no Brasil tendem a ser fortes e coesos dentro da arena legislativa, o que amplia as possibilidades de trocas cooperativas intertemporais.23 Vrios outros fatores contribuem para a capacidade de formulao de polticas do Congresso brasileiro. As taxas de reeleio dos parlamentares so relativamente altas, pelo menos na perspectiva regional. Cerca de 70% dos legisladores da Cmara dos Deputados tentam a reeleio e cerca de 70% dos que concorrem so reeleitos. Desse modo, aproximadamente 50% dos congressistas tm experincia legislativa anterior, o que contribui para o acmulo de conhecimentos na rea de polticas pblicas e para um enfoque de prazo mais longo. A capacidade tcnica da legislatura para fins de formulao de polticas auxiliada tambm pela presena de uma grande equipe tcnica que oferece apoio legislativo (ver a discusso sobre os atores do conhecimento no Captulo 5). Mais de 500 funcionrios proporcionam auxlio tcnico s duas Casas legislativas, a maioria deles especialistas em diferentes reas de polticas pblicas. Eles tm um alto nvel de formao, so bem remunerados e obtm os cargos por meio de um processo de seleo altamente competitivo. Esses departamentos de apoio legislativo, desenvolvidos principalmente durante a dcada de 1990, ajudaram a melhorar o nvel tcnico das deliberaes no Congresso, alm da qualidade das polticas que so ali discutidas. Nessa dimenso, o Brasil est na posio mais elevada entre os pases da Amrica Latina. Como resultado desses fatores, o Brasil est bem classificado dentro da regio quanto s capacidades de formulao de polticas do Congresso, ficando atrs apenas do Chile. Essas capacidades permitem que o Congresso brasileiro desempenhe um papel construtivo na formulao de polticas, caracterizado por uma relao funcional com o Executivo, apesar do alto nvel de fragmentao poltica. Os mecanismos pelos quais o Executivo consegue manter a coalizo unida e promover a sua agenda de governo so discutidos mais detalhadamente abaixo.

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CAPTULO 7

24

Embora os presidentes de ambos os pases tenham um poder considervel, a natureza desse poder diferente. O presidente do Brasil tem poderes de decreto muito fortes, mas poderes de veto fracos. O oposto acontece no Equador. Essas diferenas tambm podem contribuir para explicar as diferentes taxas de xito.

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os deputados nacionais eram eleitos em um nico distrito por um perodo de quatro anos, os deputados provinciais (que compunham mais de 80% do total) eram eleitos em distritos provinciais com representao proporcional por um perodo de apenas dois anos. At 1994, a reeleio imediata era proibida pela constituio. Como resultado, a experincia legislativa dos legisladores equatorianos era, de longe, a mais baixa da regio. Esses mandatos reduzidos resultavam em legisladores com horizontes curtos, sem capacidade de formulao de polticas e sem incentivos para desenvolv-la. As eleies intermedirias para deputados provinciais tinham outro inconveniente importante. Elas costumavam diminuir ainda mais o tamanho da base de apoio do governo no Legislativo, dificultando a construo de uma coalizo vencedora que permitisse ao presidente aprovar a sua agenda de governo. Como exemplo, durante a administrao Rodrigo Borja (198892), a parcela de cadeiras controladas pelo partido governante, a Izquierda Democrtica, caiu de 42,3% na primeira metade do mandato para 19,4% depois das eleies intermedirias. Durante a administrao Sixto Durn-Balln, a parcela correspondente ao Partido Unin Republicana caiu de 15,6% para apenas 3,9%. De modo mais geral, o tamanho da coalizo de apoio ao presidente no Congresso declinava substancialmente ao longo do mandato presidencial, com as eleies de meio de mandato sendo responsveis por uma porcentagem importante do declnio. Em anos recentes, as regras eleitorais para o Congresso sofreram uma srie de mudanas. A proibio de reeleio imediata foi revogada em tempo para a eleio de 1996. O sistema eleitoral foi alterado para o uso de listas abertas em 1997. As eleies legislativas no meio do mandato presidencial foram abolidas e o mandato dos deputados provinciais aumentou para quatro anos na reforma constitucional de 1998. Nas eleies de 2002, os deputados foram eleitos apenas nos distritos provinciais. Alm disso, as regras para a eleio presidencial tambm foram alteradas em 1998, numa tentativa de proporcionar ao Executivo uma base de apoio maior no Congresso. Os episdios recentes de interrupes democrticas sugerem que o impacto dessas mudanas foi insuficiente. A base de apoio dos presidentes equatorianos no Legislativo continua a ser muito pequena; apenas uma pequena poro dos legisladores (cerca de 27%) reeleita, o que significa que eles ainda tendem a concentrar-se no curto prazo e a ter fraca capacidade de formulao de polticas. Como resultado do apoio escasso no Legislativo, em particular quando se aproxima o fim do mandato presidencial, o Executivo tem recorrido com freqncia ao uso de seus considerveis poderes constitucionais para aprovar a sua agenda de governo. Essas tentativas de passar por cima do Congresso levaram a uma relao bastante antagnica entre o Executivo e o Legislativo, com o presidente muitas vezes tentando legislar por decreto, e o Congresso ameaando abrir processos contra membros da equipe de governo. Os papis contrastantes das legislaturas no Brasil e no Equador refletem-se no grau de xito do Executivo na aprovao de seus projetos de lei, conforme apresentado no Captulo 3. Enquanto os presidentes brasileiros tm conseguido aprovar no Congresso 72% de suas iniciativas, os presidentes equatorianos tm obtido sucesso em apenas 42% das vezes. 24

Experincias de formulao de polticas em diferentes pases

171

Judicirios e burocracias
O Brasil e o Equador tambm diferem substancialmente quanto fora e independncia do Poder Judicirio e da burocracia. Como foi discutido no Captulo 6, ambos so elementos importantes para a boa formulao de polticas pblicas.

Brasil
No Brasil, os juzes do Supremo Tribunal so indicados pelo presidente e confirmados pelo Senado para mandatos vitalcios, mas devem se aposentar aos 70 anos. A mdia dos mandatos no Supremo Tribunal tem sido de mais de dez anos, a segunda maior na Amrica Latina, atrs apenas do Chile (ver Figura 4.6). Como resultado, cada presidente costuma indicar um pequeno nmero dos 11 magistrados do Supremo Tribunal. Por exemplo, durante os oito anos da administrao Fernando Henrique Cardoso, foram indicados apenas trs juzes para o Supremo Tribunal. A independncia dos tribunais foi ampliada pela Constituio de 1988, que estabeleceu que o Judicirio determinaria o seu prprio oramento e que os prprios tribunais indicariam os juzes de primeira instncia. Tudo isso se traduz num grau razoavelmente elevado de independncia do Judicirio, o que, de acordo com o Frum Econmico Mundial, coloca o Brasil em terceiro lugar na Amrica Latina, com uma pontuao de 3,9 em 7 (ver Quadro 4.3).25 O Poder Judicirio no Brasil tem desempenhado o importante papel de executor da constituio, assegurando que os outros poderes do governo no ultrapassem os seus limites. Houve uma srie de casos de destaque em que o Supremo Tribunal decidiu contra o Executivo em questes que eram de vital importncia para o governo. Um deles foi a tentativa da administrao Fernando Henrique Cardoso de cobrar impostos dos trabalhadores aposentados, uma medida que era considerada um componente importante de um programa de controle fiscal. A medida, que foi aprovada no Congresso depois de um esforo considervel, era altamente controversa, porque envolvia direitos e privilgios adquiridos. No fim, o Supremo Tribunal declarou que a medida era inconstitucional. Alston et al. discutem esse e outros casos que corroboram a noo de que o Judicirio no Brasil tem um grau razovel de independncia.26 A burocracia no Brasil tambm contribui para a alta qualidade das polticas pblicas. De fato, de acordo com a maioria das medidas de qualidade da burocracia, o Brasil tem a burocracia mais forte da Amrica Latina. Isso refletido nos ndices apresentados no Captulo 4, em que o Brasil aparece no topo das classificaes. A maior parte das indicaes feita por meio de um sistema bem institucionalizado de exames de admisso competitivos. As condies de emprego (perodo de exerccio e competitividade dos salrios) so atraentes e h amplos recursos disponveis para capacitao do pessoal.27 Embora haja um nmero significa-

25 Para fins de comparao, o Uruguai, o pas com classificao mais alta na regio, tem um ndice de 4,8. O Brasil aparece em sexto lugar na regio no ndice de independncia de facto do Judicirio de Feld e Voigt (2003). 26

Talvez a maior preocupao referente ao Judicirio no Brasil seja a lentido do sistema. A demora nas decises tem sido, s vezes, usada estrategicamente por governos, em particular com relao legislao tributria, j que uma deciso adversa dos tribunais pode acabar impondo restries apenas a governos futuros. Ver Alston et al. (2005a).

27 Isto inclui escolas de administrao pblica, como a Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) e a Escola de Administrao Fazendria (ESAF).

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CAPTULO 7

Equador
No Equador, o Judicirio tem uma tradio de ser muito politizado. Por vezes, a capacidade do Executivo de influenciar os tribunais chegou a ser usada como moeda de troca para obter apoio poltico para a coalizo do governo. Antes de 1998, o mandato dos juzes do Supremo Tribunal era formalmente de seis anos, com a possibilidade de ser renovado. Na prtica, porm, a permancncia mdia dos juzes do Supremo Tribunal no cargo at meados da dcada de 1990 era de 2,8 anos, uma das mais curtas da Amrica Latina. As reformas constitucionais de 1997 e 1998 introduziram mudanas importantes, destinadas a conferir ao Judicirio independncia de presses polticas. O mandato dos magistrados do Supremo Tribunal passou de seis anos para vitalcio, e a indicao dos membros (31, incluindo o presidente do Tribunal) foi atribuda a um ramo administrativo do Judicirio, o Consejo Nacional de la Judicatura. A reforma constitucional introduziu tambm o Tribunal Constitucional, com nove membros, como a instncia suprema de vigilncia constitucional. Apesar desses esforos, o Poder Judicirio no Equador continua a ser politizado. O melhor exemplo disso foi a remoo de 27 dos 31 juzes do Supremo Tribunal, em dezembro de 2004. A remoo dos juzes foi decidida por deputados da base aliada do governo, com o apoio do partido Roldosista, do ex-Presidente Bucaram, cujo julgamento por denncias de corrupo foi imediatamente invalidado. As manifestaes pblicas contra a impunidade de Bucaram representaram o estopim que acabou contribuindo para a destituio do Presidente Gutirrez, em abril de 2005. Esse episdio mais um exemplo de que alteraes na letra da lei no resultam necessariamente em mudanas nas instituies no longo prazo. A burocracia no Equador apresenta-se em ntido contraste com a do Brasil. Indicaes e demisses tendem a seguir motivaes polticas e um nmero substancial de pessoas entra e sai da burocracia a cada nova administrao. A legislao equatoriana, desde a dcada de 1980, introduziu critrios de mrito para a indicao de servidores pblicos, mas h uma grande defasagem entre a letra da lei e a prtica estabelecida. As interrupes constitucionais freqentes, sofridas pelo Equador no passado recente, contriburam para a falta de estabilidade do servio pblico. Em termos dos ndices apresentados no Captulo 4, o Equador est na dcima terceira posio, entre 18 pases, no ndice combinado de desenvolvimento do servio pblico, mostrado na Figura 4.4.

Formao e manuteno de coalizes


O Boxe 6.2, sobre interrupes constitucionais, mostra claramente que governos minoritrios enfrentam um risco substancialmente mais alto de instabilidade democrtica. Mostra tambm que um sistema partidrio fragmentado no necessariamente um problema, desde que

28

DAS significa Direo e Assessoramento Superior. Atualmente, o nmero de cargos DAS de cerca de 17.000, ou 3,5% do servio pblico. Esses cargos no tm um perodo de exerccio definido e a maioria deles preenchida com pessoas que j se encontram no servio pblico, como uma recompensa por bom desempenho. Ver Shepherd e Rinne (2005).

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tivo de cargos que so reservados para indicaes polticas (chamados de cargos DAS), o nmero limitado por lei e, mesmo nessas nomeaes, ainda so levados em conta critrios tcnicos.28 A burocracia brasileira, que combina um alto grau de autonomia e fortes capacidades tcnicas, um ator institucional importante que pode impor restries ao Executivo e, ao mesmo tempo, contribuir para a estabilidade e para a orientao pblica das polticas.

Experincias de formulao de polticas em diferentes pases

173

Brasil
No Brasil, o presidente tem muitos instrumentos para construir e manter o apoio da coalizo. Talvez o mais importante seja o seu grande poder sobre o oramento.29 O oramento aprovado a cada ano no Congresso geralmente inclui uma srie de emendas introduzidas pelos legisladores, que envolvem pequenos projetos como estradas ou infra-estrutura de saneamento bsico em suas regies de origem. Mesmo depois que essas emendas so aprovadas, o presidente tem o poder, durante a fase de execuo do oramento, de decidir quais emendas recebero financiamento e quais ficaro de fora. Esse um instrumento de negociao poderoso, que o presidente pode usar para construir apoio poltico para a sua agenda. O sucesso eleitoral dos legisladores depende de eles conseguirem implementar seus projetos em suas regies de origem, portanto, com freqncia, eles se mostram dispostos a fazer concesses em polticas pblicas em troca desses projetos de investimento. Um segundo instrumento usado pelo presidente o seu poder de distribuir cargos no governo federal. Dentro de certos limites descritos acima, o presidente pode usar indicaes para os cargos DAS como forma de recompensar aliados ou seus apoiadores, a fim de ajudar a solidificar a coalizo. Um terceiro mecanismo utilizado para ganhar apoio no Congresso o poder de indicar ministros de Estado. Todos os principais partidos da coalizo tm ministrios garantidos, tipicamente em nmero proporcional sua porcentagem de votos no Congresso, embora esse recurso seja usado em graus variveis de uma administrao para outra. Embora o presidente tenha de ceder determinados ministrios a parceiros da coalizo em troca de seu apoio, ele ainda capaz de determinar as principais diretrizes das polticas pblicas e mantm a autoridade para tomar de volta qualquer um dos cargos a qualquer momento. No Brasil, essas barganhas tm credibilidade porque so parte de um jogo repetido entre atores que tendem a ser participantes do cenrio poltico por muito tempo. Presidentes podem ser reeleitos e os lderes partidrios, que atuam como intermedirios nessas transaes, so membros antigos da poltica nacional, assim como o so muitos dos legisladores individuais, os quais tm boas chances de reeleio. Se o governo viesse a descumprir com freqncia as promessas implcitas feitas durante essas trocas, desmoralizaria os instrumentos de negociao que possui e as coalizes se desfariam. Recentemente, algumas alegaes de barganhas polticas ilegtimas no Brasil atraram considervel ateno. Nesse contexto, importante ressaltar que as transaes especficas discutidas nesses ltimos pargrafos so maneiras legtimas de o presidente do Brasil obter apoio poltico e aprovar sua agenda de governo num cenrio de grande fragmentao parti-

29 Ver Alston et al. (2005a) e Pereira e Mueller (2004). Para uma discusso mais detalhada do papel da distribuio oramentria no Brasil, ver o Captulo 11.

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o presidente seja capaz de formar e manter uma coalizo majoritria ou quase majoritria que possa lhe dar apoio poltico no Congresso. No Brasil, as coalizes tendem a ser estveis e, de maneira geral, tm permitido que o presidente aprove uma parte considervel de sua agenda de governo durante todo o perodo de seu mandato. No Equador, em contraste, as coalizes costumam ser fracas e de curta durao, tendem a dar apoio ad hoc a iniciativas selecionadas e em geral rompem-se quando se aproximam novas eleies. Assim, importante examinar os mecanismos pelos quais as coalizes so construdas e mantidas em cada caso.

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CAPTULO 7

Equador
Se o presidente do Brasil consegue superar a debilidade associada fragmentao partidria, formando uma coalizo estvel que lhe permita aprovar sua agenda de governo, a questo : por que o presidente do Equador no pode fazer o mesmo? Os resultados contrastantes so intrigantes, dado que, como no Brasil, o presidente equatoriano tambm tem vrios recursos ao seu dispor projetos para atender pedidos de aliados, posies na equipe de governo, cargos na burocracia, concesses em polticas pblicas, acordos que ele pode oferecer em troca de apoio ao seu programa. Como sempre, no h um fator nico que possa explicar a incapacidade dos presidentes do Equador de manter uma coalizo estvel. Convm comear examinando os trs tipos de mecanismos identificados no caso do Brasil, tentando compreender por que eles no parecem contribuir para a construo de coalizes estveis no caso do Equador. O primeiro deles era a troca de projetos por apoio poltico. No Brasil, o presidente pode oferecer esses projetos porque tem poder sobre o oramento, e os legisladores do importncia a esse instrumento porque ele contribui para a sua reeleio. No Equador, como no Brasil, os legisladores so eleitos a partir de listas abertas e podem ser reeleitos; portanto deveriam ter incentivos similares para realizar projetos em seus distritos. No entanto, os presidentes no Equador no tm tanta liberdade em relao ao oramento. Eles antes possuam o poder de fazer uso de alocaes oramentrias conforme achassem mais conveniente, mas perderam esse poder em 1995.30 Mesmo antes dessa data, porm, esses tipos de trocas no teriam sido muito teis, uma vez que, na poca, os legisladores no podiam ser reeleitos e eram eleitos pelo sistema de listas fechadas. Por isso, tinham uma vinculao eleitoral mais fraca com seus eleitores, o que no lhes dava o mesmo incentivo que no Brasil para se empenhar em projetos de investimento em suas comunidades.31 A segunda moeda de troca discutida no caso do Brasil era o emprego pblico. Enquanto, no Brasil, os cargos DAS, so muito prestigiosos e bem remunerados, isso no acontece com os cargos no servio pblico do Equador. Alm disso, enquanto esses cargos no Brasil podem durar at oito anos, no caso de reeleio do presidente, no Equador tanto a entrada como a sada do servio pblico tendem a ser fortemente polticas, e h uma grande rotatividade (em particular no caso de indicados polticos) toda vez que ocorre uma mudana na administrao. A impossibilidade de reeleio imediata do presidente encurta ainda mais a durao esperada dessas indicaes. No caso do Equador, o resultado so cargos menos prestigiosos e de permanncia mais curta, o que os torna menos atraentes. Naturalmente, medida em que se aproxima o final do mandato presidencial, este mecanismo perde a maior parte de seu valor como moeda de troca.

30 31

Ver Arajo et al. (2004).

Eles poderiam, no entanto, interessar-se por transferncias de fundos a determinados grupos sociais ou tnicos.

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dria. Embora alguns observadores possam considerar essas transaes objetveis, por uma questo de princpios, elas desempenham um papel vital para ajudar a formar coalizes estveis e contribuem para a governabilidade. A eliminao dessas oportunidades de trocas polticas colocaria a governabilidade em risco, ou aumentaria a probabilidade de que ocorressem outras formas menos legtimas e menos transparentes de trocas. O caso do Equador um exemplo claro do que pode acontecer em sistemas partidrios fragmentados na ausncia de coalizes estveis.

Experincias de formulao de polticas em diferentes pases

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32

O Brasil o segundo nessa dimenso, portanto no h de fato muita diferena entre os dois pases nesse aspecto. interessante que, embora os processos de impeachment no Equador tenham sido tema de grande debate, apenas 7% dos 292 ministros da amostra tinham sido removidos pelo Congresso por meio desse procedimento. Meja Acosta (2004).

33

34

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O terceiro instrumento de negociao discutido no caso do Brasil eram os ministrios. Como pode ser observado na Figura 4.1, o Equador o pas com o maior grau de instabilidade da equipe de governo entre os 12 pases latino-americanos para os quais havia dados disponveis.32 As informaes obtidas no estudo do processo de formulao de polticas no Equador mostram que, dos 292 ministros que ocuparam posies no gabinete entre 1979 e 2002, 61% no foram at o fim do mandato presidencial, e 90% destes pediram demisso ou foram demitidos pelo Executivo.33 Em outras palavras, a permanncia no ministrio breve e incerta, e o presidente, que designa os ocupantes dessas posies, tambm pode retir-los delas quando precisar construir uma coalizo em torno de uma dimenso de poltica diferente. Isso reduz a credibilidade desse benefcio e, desse modo, a atratividade de posies no ministrio para os parceiros da coalizo, assim como o valor que o presidente pode esperar receber em troca de um ministrio. interessante observar que o estudo de base do processo de formulao de polticas no Equador realizado para este relatrio tambm mostra que o Equador tem uma das menores porcentagens de ministros com vinculao partidria na Amrica Latina. provvel que a curta permanncia na posio e a falta de credibilidade que cerca esse benefcio estejam contribuindo para esse resultado. Mas h outro componente importante para explicar por que os parceiros da coalizo no vem muitos atrativos em posies na equipe de governo e, mais importante, por que as coalizes no Equador so instveis. H uma percepo arraigada na cultura poltica equatoriana, reforada pelo calendrio eleitoral, de que colaborar com um governo (ou ser gobiernista) pode ser uma deciso politicamente custosa, especialmente se essa deciso envolver o apoio a polticas de ajuste impopulares. Essa atitude antigovernista e as desvantagens de estar associado ao governo aumenta medida que os ndices de aprovao do presidente declinam ao longo do tempo. Com a queda da popularidade presidencial, os possveis parceiros de coalizo, com freqncia, preferem negociar o que tem sido chamado de coalizes-fantasma: acordos secretos pelos quais os lderes de partidos concordam em colaborar com o governo em um pequeno conjunto de temas de polticas ad hoc, mas evitam e s vezes negam publicamente qualquer compromisso de longo prazo que possa afetar as suas prprias chances eleitorais.34 Esses acordos so possveis devido ausncia de votaes abertas no Congresso. Dessa forma, os partidos podem obter os benefcios da participao na coalizo, sem ter de pagar os custos polticos da associao com o governo. O custo de ser parte da coalizo do governo aumenta conforme o mandato presidencial avana, as novas eleies aproximam-se e os lderes partidrios precisam se posicionar para as eleies. Ao mesmo tempo, os benefcios de estar na coalizo diminuem medida que o mandato presidencial se aproxima do fim, uma vez que os cargos na burocracia, e mesmo nos ministrios, tm sua durao esperada reduzida e, portanto, tornam-se menos valorizados. Portanto, no surpresa que o tamanho da coalizo diminua substancialmente ao longo do mandato presidencial (ver Figura 7.5). Como deve ter ficado claro na anlise acima, nenhum dos mecanismos polticos que funcionam no Brasil como forma de criar coalizes estveis parece funcionar no caso do Equador. Esses mecanismos so ainda mais prejudicados pelo mandato relativamente curto

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CAPTULO 7

FIGURA 7.5 Evoluo da coalizo do presidente

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dos atores polticos que participam deles. Todos esses fatores contribuem para explicar a relativa instabilidade da governana democrtica no Equador. Os casos contrastantes do Brasil e do Equador ilustram tambm a necessidade de uma viso de equilbrio geral para as instituies polticas e processos de formulao de polticas. Concentrar-se apenas em algumas dimenses institucionais, como a extenso dos poderes presidenciais, as regras eleitorais para o Congresso e o grau de fragmentao partidria, pode levar s concluses erradas, por mais importantes que sejam essas dimenses. Os processos de formulao de polticas so muito complexos, e sua compreenso exige ateno a detalhes, como a liberdade do presidente na distribuio oramentria e a existncia ou no de votaes abertas no Congresso, que podem afetar de modo significativo a natureza das transaes polticas entre os atores polticos relevantes. Este ponto tambm ilustrado pela discusso do caso da Costa Rica, em que um elemento fundamental do processo de formulao de polticas a delegao de importantes responsabilidades a instituies autnomas (Boxe 7.2).
no Congresso ao longo do perodo 1984-2002 (mdias mensais)

Experincias de formulao de polticas em diferentes pases

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Boxe 7.2

Formulao de polticas por delegao: o caso da Costa Rica*

A Costa Rica tem um sistema poltico competitivo h mais de 100 anos e vive numa democracia plena h quase 50. Avanos significativos foram feitos em 1949 com a adoo de uma constituio que construiu as bases no s para a institucionalizao de um sistema democrtico estvel, mas tambm para as caractersticas mais gerais do processo de formulao de polticas do pas. Esse modelo de formulao de polticas possibilitou uma quadruplicao do PIB per capita entre 1950 e 2000, enquanto na regio da Amrica Latina como um todo o PIB per capita mal duplicou. O pas tem tambm uma das mais baixas taxas de desigualdade de renda da regio e encontra-se em posio favorvel em comparao a pases de renda mdia-alta em relao a educao bsica e sade. Na base desses resultados positivos de desenvolvimento esto polticas pblicas amplamente eficazes. A Costa Rica posiciona-se entre os cinco primeiros pases da regio em todas menos uma das caractersticas-chave de polticas pblicas discutidas no Captulo 6, entre elas estabilidade, coordenao e coerncia, qualidade da implementao e da aplicao efetiva e considerao do interesse pblico, classificando-se no bloco intermedirio de pases apenas na dimenso de adaptabilidade. Polticas eficazes tornaram-se possveis na Costa Rica em parte porque as eleies justas e extremamente competitivas centradas em dois partidos/coalizes principais oferecem os incentivos para que os polticos orientem suas decises de polticas no sentido da satisfao dos interesses do eleitor mdio e, portanto, para que eles projetem instituies voltadas a atender ambiciosos objetivos de bem-estar social. A Constituio de 1949 tambm estabelece um projeto institucional distintivo, que limita a rea de conflito entre os poderes eleitos do governo e delega importantes responsabilidades de polticas a institutos burocrticos autnomos. Nem o presidente, nem os legisladores todos eles eleitos em votaes separadas para mandatos simultneos de quatro anos podem concorrer reeleio imediata. Alm disso, a constituio limita a capacidade de interferncia do presidente na agenda legislativa e cria procedimentos rpidos e simplificados para execuo do oramento anual. A Assemblia Legislativa tem um prazo de 90 dias para modificar ou aprovar o oramento do Executivo e, subseqentemente, o presidente pode vet-lo. Esses procedimentos tiveram xito em impedir que o oramento ficasse travado em conflitos entre os poderes. Como resultado da constante expanso desde 1949, os setores estatais descentralizados so hoje constitudos de mais de 100 instituies autnomas. Nesses setores, que incluem atendimento de sade, penses a idosos, administrao das eleies, moradia, educao superior e poltica monetria, as instituies autnomas so os atores fundamentais. Embora no total elas gastem tanto quanto o governo central, as instituies autnomas no precisam submeter seus oramentos aprovao do presidente ou do Congresso. Elas tm autonomia programtica, oramentria e administrativa e, com freqncia, recorrem a fontes de receita especficas ou protegidas. A controladoria-geral da Repblica, uma instituio auxiliar da legislatura, responsvel pela superviso dos setores estatais descentralizados.

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CAPTULO 7

Boxe 7.2

Continuao

Como conseqncia desses acordos intertemporais de longo prazo entre os principais atores partidrios para delegar a autoridade pela formulao de polticas a rgos autnomos, importantes reas de polticas foram salvaguardadas da instabilidade e da incoerncia que poderiam ter resultado da rotatividade de governos e de conflitos partidrios. Um Supremo Tribunal independente garantiu a aplicao desses acordos, reafirmando repetidamente a autonomia das instituies em suas decises oficiais, em especial durante a dcada de 1960. O desejo dos polticos de recuperar parte do controle sobre essa grande parcela do aparato estatal levou a uma reforma constitucional em 1968 e a outras reformas estatutrias na dcada de 1970, que asseguraram aos poderes Executivo e Legislativo a autoridade para definir a poltica geral nos setores e permitiram indicaes com maior carter partidrio para suas direes. Ainda assim, as instituies mantiveram, em grande medida, sua autonomia oramentria e administrativa. A formulao de polticas em reas no mbito do Estado central era razoavelmente centralizada da dcada de 1950 at por volta de 1990. A legislatura unicameral e o sistema partidrio relativamente coeso (mdia de 2,5 partidos efetivos) limitavam o nmero de atores distintos no processo de formulao de polticas, o que permitia algum grau de adaptao das polticas, apesar da debilidade do presidente com relao a poderes constitucionais. A adaptabilidade era facilitada pela porcentagem relativamente grande de cadeiras (48%) tipicamente controladas pelo partido do governo e pela influncia do presidente na determinao de quem seria indicado e eleito para o Congresso pelo seu partido. Porm, os poderes partidrios do presidente e sua capacidade de definir leis enfraquecem durante os quatro anos de mandato. Os limites do mandato fazem com que os presidentes cheguem debilitados ao seu terceiro ano no cargo, quando os legisladores, mesmo os do partido do governo, distanciam-se do mandatrio atual para concentrar-se em se alinhar com um futuro presidente, na esperana, talvez, de uma posio na equipe de governo ou de um alto cargo na burocracia na administrao seguinte, ou de alguma vantagem nos governos locais. Desde o incio da dcada de 1990, a formulao de polticas na Costa Rica tornou-se mais fragmentada. O crescente desencanto com o sistema de dois partidos contribuiu para votaes cada vez mais expressivas em partidos e candidatos no-filiados ao Partido da Libertao Nacional (PLN) ou ao Partido da Unidade Social Crist (PUSC) e para uma reduo na porcentagem de cadeiras legislativas controladas pelo partido do governo. Alm disso, o estabelecimento de uma Cmara Constituinte, em 1989, fez com que fosse introduzido um novo ator com poder de veto, com a capacidade de impedir projetos de se tornarem leis mesmo enquanto eles tramitam pelo processo legislativo. Assim, a flexibilidade da formulao de polticas nas reas sob controle do Estado central diminuiu como conseqncia de mudanas eleitorais e institucionais.

* Com base em Lehoucq (2005).

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O processo de formulao de polticas em ao


Por mais bela que seja a estratgia, de vez em quando devemos examinar os resultados.
Winston Churchill

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Grande parte deste relatrio examina as caractersticas gerais da formulao de


polticas em diferentes pases, partindo do pressuposto implcito de que tais caractersticas tendero a permear a formulao de polticas em todas as reas das polticas pblicas. No entanto, os processos de formulao de polticas podem diferir de um setor para outro, como resultado das diferentes configuraes de atores e instituies relevantes, bem como das diferenas na natureza das transaes requeridas para a implementao das polticas. Os captulos da Parte IV examinam a elaborao de polticas em vrios setores. Comparam a elaborao de polticas nesses setores em diversos pases e mostram como se pode relacionar os resultados das polticas em cada um deles com as caractersticas de seu processo de formulao. Os captulos 8, 9 e 10 analisam a poltica fiscal, de servios pblicos e de educao, respectivamente. O Captulo 11 de natureza um tanto diferente. Em vez de examinar o impacto do processo de formulao de polticas sobre os resultados das poltica, centra-se nos efeitos de feedback provocados pela reforma da poltica sobre o processo de formulao de polticas e ilustra esses efeitos com exemplos extrados das reas de descentralizao e processos oramentrios. Os captulos da Parte IV constituem um passo importante para um dos principais objetivos deste relatrio: servir de guia e orientao para a compreenso dos processos de formulao de polticas que esto presentes em iniciativas especficas de reformas em determinadas reas, em determinados pases e em determinadas pocas.

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Captulo 8

A arte das polticas tributrias


A arte da tributao consiste em depenar o ganso de modo a obter a maior quantidade possvel de penas com o menor volume de grasnidos.
Jean-Baptiste Colbert, tesoureiro de Lus XIV1

A poltica tributria um bom ponto de partida para se examinar como funciona o


processo de formulao de polticas (PFP). Antes de tudo, porque grande nmero de decises na rea das polticas pblicas relaciona-se com os impostos, que afetam quase todos os aspectos da economia e da sociedade. O tamanho do Estado, o volume de redistribuio dos ricos para os pobres e as decises concernentes a consumo e investimento tudo isso est relacionado com essa rea fundamental das polticas pblicas. Em vista de seus fortes efeitos sobre a eficincia e a eqidade, a poltica tributria talvez seja a rea de polticas pblicas na qual h mais interesses em jogo. Assim, o processo de formulao de polticas no mbito dos impostos tende a ser um bom reflexo do processo de formulao de polticas geral (ou global), ou seja, o processo atravs do qual uma infinidade de interesses, tanto pblicos quanto privados, exerce seus efeitos nas engrenagens da negociao poltica na elaborao de polticas pblicas. Via de regra, os atores que desempenham os principais papis no processo de formulao de polticas mais amplo (global) so tambm atores ativos no processo de discusso, aprovao e execuo das polticas tributrias. Esse princpio vale para todos os pases, e no s para os atores que ocupam posio central no processo de formulao de polticas especialmente o Poder Executivo (cujas atribuies e limitaes afetam intensamente a qualidade das polticas tributrias) e o Poder Legislativo como tambm para outros atores, cuja influncia mais especfica em certos pases, como o caso das autoridades regionais na Argentina e no Brasil, do Judicirio da Colmbia depois da Constituio de 1991 e de grupos empresariais na Guatemala. Apesar do profundo impacto econmico dos impostos, consideraes econmicas no ajudam muito a explicar as caractersticas das polticas tributrias. Pases com nveis semelhantes de renda, distribuio de renda ou composio setorial do produto tm estruturas

Citado em The Economist, 29 de maio de 1997.

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CAPTULO 8

Mudanas profundas nos regimes tributrios


primeira vista, o panorama das polticas tributrias na Amrica Latina pouco alentador. As receitas tributrias do tpico governo central latino-americano alcanaram 13,2% do produto interno bruto (PIB), em mdia, nos primeiros anos do atual decnio, o que representou uma queda em relao mdia de 14% no fim da dcada de 1980 e menos de metade da mdia corrente de 30% nos pases desenvolvidos. Somente alguns poucos pases na regio Brasil, Bolvia e Repblica DoCertas caractersticas es- minicana conseguiram elevar a arrecadao tributria em pecficas das polticas tri- mais de trs pontos percentuais do PIB no decorrer daquele perodo. Entretanto, essa avaliao superficial mostra-se equibutrias ajudam bastante vocada. Essa aparente estagnao fiscal oculta mudanas muia explicar as peculiaridades to profundas que os pases tiveram de fazer em seus regimes dos sistemas tributrios tributrios para reagir globalizao. Em face dos desafios da globalizao, a poltica tributria adotados em cada pas. tem sido uma rea muito ativa de reforma. Todos os pases latino-americanos empreenderam importantes reformas nessa rea desde 1990 uma mdia de 4,2 reformas desse tipo na regio e 11 deles renovaram inteiramente seu sistema tributrio no perodo. Os impostos sobre as receitas de pessoas jurdicas e fsicas elevaram-se de 2,7% do PIB, na dcada de 1980, para 3,9% atualmente, embora permaneam muito baixos em comparao com as mdias no

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fiscais muito diferentes. No existe, claramente, nenhum modelo econmico que explique os resultados das polticas tributrias. Alm disso, as estruturas e polticas tributrias adotadas pelos diferentes pases esto, com freqncia, longe do ideal. Alguns pases apresentam receitas tributrias demasiado baixas ou demasiado altas, mesmo quando a maioria dos atores e observadores reconhecem que isso constitui um problema (por exemplo, a Guatemala e o Brasil). H pases que dependem de receitas fiscais ineficientes ou deformadas (Colmbia) ou tm sistemas tributrios cheios de isenes (Costa Rica e Paraguai), embora tecnicamente fossem preferveis sistemas mais simples e mais eficientes. E h ainda pases que aprovam uma reforma atrs da outra porque cada uma delas chega diluda ao fim do processo de aprovao (Colmbia). Esses resultados no podem ser explicados apenas por consideraes econmicas. Ademais, todos os pases da Amrica Latina, sem exceo, enfrentaram um mesmo choque externo a sua economia nos ltimos 15 anos: a tendncia globalizao. Esse fenmeno aumentou a mobilidade internacional de bens, investimentos e capitais financeiros em todo o mundo, o que limita a possibilidade de tribut-los. As tendncias globalizao foraram os pases a reduzir substancialmente as tarifas de importao e a baixar as alquotas de impostos que incidem sobre as empresas. Em resposta a esse choque comum, os pases em toda a regio adotaram uma ampla gama de estruturas e polticas fiscais. Essa variao de pas para pas um exemplo de como diferentes instituies polticas e atores polticos podem, ainda que em resposta a um mesmo choque, levar a diferentes resultados de poltica pblica. Este captulo examina quatro casos muito diferentes Brasil, Colmbia, Guatemala e Paraguai e discute as caractersticas gerais do processo de formulao de polticas fiscais. A anlise revela que, em grande medida, as diferenas de tributao refletem diferenas nas instituies e nas estruturas polticas, que interagem com alguns aspectos importantes das polticas tributrias.

A arte das polticas tributrias

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resto do mundo ou nos pases desenvolvidos (12% do PIB). A perda de arrecadao decorrente da reduo das tarifas de importao foi, em grande parte, compensada pelas receitas geradas pelo imposto sobre valor adicionado (IVA), que, adotado na maioria dos pases entre meados da dcada de 1980 e meados da dcada de 1990, gera hoje mais de um tero (37%) de todas as receitas fiscais dos governos centrais na regio: o equivalente, em mdia, a 5,5% do PIB. Em vista desse surto de atividade, por que as polticas adotadas tm, muitas vezes, deixado a desejar? Embora a formulao das polticas tributrias ocorra no quadro do processo de formulao de polticas mais amplo (global) de cada pas, caractersticas especficas dessas polticas restringem as possibilidades de reform-las. Tais restries ajudam muito a explicar as peculiaridades das polticas tributrias que so discutidas, aprovadas e, finalmente, executadas e cumpridas. Entre as principais caractersticas das polticas tributrias, quatro se revestem de especial importncia. Primeiro, os impostos tm efeitos profundos em toda a economia. Isso significa que muitos atores participaro do processo de formulao da poltica. Se julgarem que seus interesses sero afetados direta ou imediatamente, de esperar que eles se envolvam intensamente no processo. Por conseguinte, a formulao de polticas tributrias tende a contar com grande nmero de atores. Segundo, a tributao est sujeita a problemas tpicos de um fundo comum. Ou seja, a tributao pode ser vista como um jogo no qual cada jogador ganha ou perde de acordo com sua capacidade de tirar de um fundo comum de recursos mais do que contribui para ele. Cada pessoa tem incentivos para minimizar suas contribuies para o fundo comum, por exemplo, conseguindo ser isentado do pagamento de impostos ou tirando partido de uma brecha legal para pagar menos do que os outros. Cada pessoa tem tambm incentivos para extrair do fundo o mximo possvel, seja pela vinculao de certos impostos a finalidades especficas, seja pela alocao de um percentual do fundo comum de impostos para fins ou regies especficos de sua preferncia, como acontece na Argentina, no Brasil ou na Colmbia. Terceiro, a execuo eficaz das polticas tributrias est intimamente ligada capacidade do rgo de administrao tributria. A experincia, os recursos, a capacidade administrativa e at mesmo as preferncias e preconceitos dos administradores tributrios determinam aquilo que posto em prtica. Assim, como muitas vezes se diz, nos pases em desenvolvimento, a administrao fiscal a poltica fiscal. Quarto, depois que os sistemas tributrios so estruturados de uma dada maneira, muito difcil mud-los. No jargo dos cientistas sociais, eles dependem da trajetria percorrida. O que torna to difcil aperfeioar os sistemas tributrios? Em princpio, qualquer problema de fundo comum pode ser solucionado por meio de um acordo de cooperao entre os participantes desde que os custos e a incerteza da negociao sejam baixos quando comparados com os benefcios esperados, e desde que se possam criar mecanismos de controle destinados a evitar comportamento oportunstico e a assegurar o cumprimento do acordo. Infelizmente, por diversas razes, raro que essas condies estejam presentes em questes de impostos. Fundamentalmente, como o poder econmico mostra-se muito concentrado e as elites poderosas tm condies de influenciar o sistema poltico por diversos meios, essas elites tendem a estar protegidas dos caprichos do sistema poltico: freqentemente os contribuintes mais ricos conseguem evitar reformas que os afetem negativamente. Esse argumento pode ser chamado de hiptese da resistncia das elites.2 Para complicar a situao, no fcil predizer os efeitos distributivos e sobre a arrecadao das mudanas estruturais no sistema tributrio. Como muitos pases latino-americanos enfren-

Para uma breve resenha dos trabalhos sobre essa hiptese, ver Melo (2004).

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CAPTULO 8

O imediatismo, a ubiqidade e a complexidade dos efeitos da tributao


Os efeitos da tributao variam em imediatismo, ubiqidade e complexidade, o que complica tanto a elaborao de polticas quanto a anlise da formulao de polticas tributrias. Alguns impostos logo surtem seus muitos efeitos no sistema econmico. Outros tm conseqncias a longo prazo que so bem mais importantes (basta Como manipular as nu- pensar nos impostos que afetam as decises sobre poupana e investimento). Outro problema est em desemaranhar os efeimerosas caractersticas de tos diretos ou de equilbrio parcial dos impostos, em contraum sistema tributrio , posio aos efeitos indiretos ou de equilbrio geral. Por exemem essncia, um jogo pol- plo, alguns impostos reduzem as atividades produtivas e, com isso, encolhem a base de arrecadao (um fator de crescente tico. No surpreende que relevncia numa economia globalizada). As consideraes de esses sistemas no s se- equilbrio geral so de especial importncia em relao ao jam complexos como tam- nus de muitos impostos, o qual pode ser transferido daqueles que inicialmente enfrentam a obrigao para outras firmas ou bm estejam sujeitos a pessoas. De modo geral, menos fcil repassar o nus dos tricontnuas mudanas. butos diretos, como o imposto de renda e o predial, que o dos

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Cukierman, Edwards e Tabellini (1989). Mahon (2004).

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tam uma precria situao fiscal, as autoridades tributrias preferem, muitas vezes, desistir de reformas profundas devido incerteza quanto arrecadao tributria em curto e mdio prazos, mesmo quando acreditam nos benefcios da reforma no longo prazo. Os administradores tributrios so, intrinsecamente, muito conservadores, como indica a mxima Impostos bons so os impostos antigos. Essa explicao pode ser chamada de hiptese da incerteza. Alm disso, se um pas se encontra em um momento de instabilidade ou polarizao poltica, um governo ou um partido poltico no poder pode preferir no levar adiante uma reforma que torne o sistema fiscal mais eficiente e produtivo por temer que os custos polticos da reforma venham a recair sobre o prprio governo ou partido, e os benefcios sejam aproveitados pelo governo seguinte. Esse o argumento estratgico.3 Por fim, h o argumento da coero, segundo o qual as reformas que aumentam o bem-estar s podem ser executadas se for possvel adotar uma tecnologia de fazer valer regras para assegurar o cumprimento da lei e punir os infratores. A superioridade da aquiescncia voluntria sobre a punio acha-se bem documentada nos trabalhos sobre o cumprimento das obrigaes tributrias. Entretanto, uma cultura de aquiescncia voluntria difcil de construir e fcil de destruir, pois repousa na confiana nas instituies pblicas, na legitimidade dos polticos que exercem o poder e na convico de que h justia, transparncia e reciprocidade na arrecadao e no uso de receitas pblicas. Na ausncia de tal cultura, faz-se necessrio algum mecanismo de controle externo que facilite uma reforma efetiva. O FMI tem desempenhado esse papel em alguns pases: a possibilidade de reforma fiscal maior durante um programa de ajuste fiscal empreendido no contexto de um acordo de emprstimo do FMI.4 No se sabe muito bem a razo, mas isso pode ter alguma coisa a ver com a maior coerncia das polticas tributrias, o controle sobre os gastos, ou simplesmente pode ser que o FMI afaste do governo os custos polticos. Uma administrao tributria eficaz e transparente tambm pode ser vista como um mecanismo adicional de cumprimento, como veremos a seguir.

A arte das polticas tributrias

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Para uma sntese do aporte terico e emprico a esse argumento, ver Winer e Hettich (2003). Ver Shome (1999).

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indiretos, como os impostos sobre o consumo ou sobre o valor adicionado, que tendem a ser transferidos ao consumidor final. Assim, a visibilidade do nus varia de imposto para imposto, e em muitos casos depende bastante de detalhes tcnicos que, em geral, escapam compreenso dos que so afetados em ltima instncia. Por fim, os efeitos da taxao so, em muitos casos, altamente incertos, o que introduz outro elemento de complexidade no processo de formulao de polticas. O imediatismo, a ubiqidade e a complexidade dos efeitos dos impostos tm duas implicaes importantes. Em primeiro lugar, como j se observou, por terem os impostos impactos econmicos e de poltica pblica to profundos, no caso das polticas tributrias o processo de formulao de polticas tende a refletir o processo de formulao de polticas mais amplo (global) de um pas. Em segundo lugar, normal que, como resultado do processo de formulao de polticas, os sistemas tributrios tenham vrias bases, diversas estruturas de alquotas e uma mirade de clusulas especiais.5 Como lcito supor que o apoio a um partido poltico depende da forma como esse partido afeta os interesses de seus eleitores atuais e potenciais, todo partido tentar moldar a lista de tributos de modo a melhor atender a esses interesses. Como resultado disso, normal que haja vrias bases de tributao e estruturas de alquotas, bem como disposies especiais. Mesmo um sistema unipartidrio ter interesse em introduzir um certo grau de complexidade no sistema tributrio, pois assim procedendo poder atender aos interesses de um maior nmero de seguidores. No obstante, em qualquer sistema poltico h pelo menos dois fatores que limitam as foras que favorecem um sistema fiscal mais complexo. Primeiro, os adeptos de cada partido podem tambm beneficiar-se dos gastos que so financiados pelo fundo comum de impostos. Assim, no que se refere a alguns aspectos especficos, os atores podem considerar mais conveniente transferir o jogo da formulao de polticas para o processo oramentrio. Segundo, os custos da arrecadao tributria aumentaro medida que o sistema fiscal se tornar mais complexo. Isso desviar recursos de outras aplicaes capazes de produzir maiores benefcios polticos e reduzir a arrecadao tributria total. Assim, h uma presso no sentido de reduzir custos e manter o sistema mais simples se isso levar a maiores arrecadaes, o que pode melhorar os resultados para alguns ou todos os atores. Os sistemas tributrios podem ser vistos como o resultado dessas foras conflitantes. Como manipular as numerosas caractersticas de um sistema tributrio , em essncia, um jogo poltico. No surpreende que esses sistemas no s sejam complexos como tambm estejam sujeitos a contnuas mudanas. Entretanto, em geral, as mudanas so graduais e no radicais. Pases com receitas tributrias demasiado baixas permanecem nessa situao por longos perodos, sistemas claramente ineficientes s melhoram marginalmente ano aps ano, e assim por diante. A ltima caracterstica das polticas tributrias que deve ser ressaltada o papel central desempenhado pelo rgo de administrao tributria na execuo de decises relativas a impostos.6 No processo de formulao da poltica tributria, h uma clara separao entre a fase de aprovao e a de execuo da poltica. Conquanto o rgo de administrao tributria, em geral, contribua para a preparao de propostas de reformas tributrias, ele desempenha um papel inteiramente passivo durante o processo de discusso no Legislativo. Com freqncia, o Congresso introduz no projeto emendas que podem parecer inconvenientes ou impraticveis aos administradores tributrios sem os consultar. Todavia, uma vez apro-

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CAPTULO 8

Um exame de quatro pases


Colmbia: mudanas no equilbrio de poder
A Colmbia tem empreendido inmeras reformas desde o comeo da dcada de 1990, mas essas reformas tm sado do Congresso substancialmente diludas e alteradas. As mudanas no processo de formulao de polticas, trazidas pela Constituio de 1991 e examinadas detalhadamente no Captulo 7, so, em grande parte, responsveis por essas dificuldades, pois enfraqueceram o Executivo em relao ao Legislativo e ao Judicirio. A partir de 1991, o tamanho do Estado e sua misso cresceram consideravelmente. At aquele ano o setor pblico era relativamente pequeno para os padres da regio. Entre 1990 e 2003, os gastos pblicos agregados saltaram de 21,2% para 33,7% do PIB, o que reflete uma deliberada inteno, tanto da constituio quanto do sistema poltico, de aumentar o tamanho do Estado e de usar os gastos A experincia colombiana fiscais para fins de redistribuio. O fato de terem as receitas deixa claro o modo como totais crescido no mesmo perodo de 20,6% para 29,7% do PIB mudanas na balana de leva a crer que a deciso de elevar as despesas do governo foi acompanhada por um amplo esforo, ainda que insuficiente, poder entre o Executivo e do lado fiscal. Desde os ltimos anos da dcada de 1990, o defios demais poderes afeta a cit do governo central tem girado em torno de 6% do PIB. O principal objetivo do Poder Executivo no processo de aprovao de reformas trireforma tributria tem sido aumentar a arrecadao como butrias. meio de restabelecer o equilbrio fiscal. Contudo, os projetos de reforma tributria submetidos ao Congresso tambm atriburam importncia estrutura do sistema tributrio, uma rea em que sucessivos governos tiveram xito apenas parcial. A dependncia do IVA tem crescido e a alquota aumentou de 10 para 16% ao longo das vrias reformas realizadas, desde 1990. Todavia, as tentativas mais recentes de ampliar a base do IVA ou de elevar a alquota tm tido sucesso bastante limitado, em parte porque o Legislativo atribui mais prioridade progressividade do imposto que sua eficincia, independentemente da progressividade da estrutura de despesas. Isso tem limitado seriamente as tentativas, por parte do Executivo, de reduzir a disperso das alquotas do IVA e o nmero de isenes. A Colmbia caracteriza-se por alquotas de imposto de renda muito altas, e um dos poucos pases, juntamente com Argentina e Bolvia, que aumentaram as alquotas de im-

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vada a reforma, o rgo de administrao tributria tem liberdade para decidir como, quando e onde ser implementado o novo cdigo tributrio. Os administradores tributrios, em geral, so pressionados pelo ministro da Fazenda a aumentar a eficcia na arrecadao. Diante dessa presso, eles preferem concentrar o esforo de arrecadao nos maiores contribuintes, por meio dos departamentos prprios. No curso das duas ltimas dcadas, para facilitar o cumprimento do Cdigo Tributrio por parte das pequenas empresas e para reduzir os custos de acompanhamento e arrecadao, os rgos de administrao tributria vm adotando mtodos de taxao simplificados para pequenas empresas, nos quais um nico pagamento combinado cobre o imposto de renda, o IVA e impostos de consumo. Embora sejam geralmente eficazes na reduo dos custos de arrecadao, esses sistemas podem introduzir srias desigualdades horizontais e alterar o peso de certos impostos de um modo no pretendido pelo legislador.

A arte das polticas tributrias

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posto de renda sobre pessoas jurdicas e fsicas depois de 1990. Atualmente, a alquota para as empresas de 38,5%, a mais alta na Amrica Latina, enquanto a alquota do imposto de renda para pessoas fsicas de 35%. A eficcia dessas alquotas , porm, severamente corroda por um sem-nmero de isenes e brechas. Conseqentemente, pouqussimos pagam impostos diretos, mas aqueles que os pagam arcam com uma parcela excessiva do encargo. Do mesmo modo, embora a alquota mdia do IVA tenha aumentado substancialmente, a tendncia tem sido aumentar o nmero de alquotas, na inteno declarada de tornar o sistema mais progressivo (atribuindo alquotas do IVA mais baixas a artigos de primeira necessidade e alquotas mais altas a bens sunturios), com o que o sistema ficou consideravelmente distorcido. Em conseqncia das altas alquotas e da baixa eficcia, o sistema tributrio como um todo considerado um dos menos neutros na Amrica Latina. Em conseqncia da relutncia do Congresso em ampliar as bases do imposto de renda e do imposto de valor adicionado, o Executivo criou novas fontes de arrecadao, altamente distorcidas. Em 1998, adotou-se, por meio de um decreto de emergncia, um imposto provisrio de 0,2% sobre operaes financeiras. Esse imposto foi elevado para 0,3% e tornado permanente na reforma fiscal de 2000, e novamente elevado para 0,4% na reforma de 2003. Na mesma linha, por meio de um decreto extraordinrio de comoo interna, o governo Uribe adotou um imposto provisrio sobre o patrimnio lquido destinado ao fortalecimento da segurana democrtica na Colmbia: as receitas destinam-se a financiar as operaes militares e sociais necessrias para pr fim insurgncia guerrilheira e terrorista. O imposto foi prorrogado por mais trs anos em 2003. Assim, a presso arrecadadora levou a decises tomadas ao arrepio dos princpios bsicos de uma estrutura fiscal eqitativa e eficiente. Por exemplo, como concesso s empresas pela promulgao desse imposto, aprovou-se simultaneamente uma iseno temporria de impostos, que consistiu em uma deduo de 30% para ganhos de capital reinvestidos, o que, segundo o ministrio da Fazenda, acabou por custar ao Tesouro mais do que o imposto sobre o patrimnio lquido arrecadado em 2004. A incapacidade do sistema poltico colombiano para produzir reformas fiscais mais eficientes explicada em parte pelas mudanas que a Constituio de 1991 introduziu no processo de formulao de polticas. A carta preservou as prerrogativas que tornam o presidente da repblica o principal definidor da agenda na maioria das reas de polticas pblicas, mas reduziu os poderes presidenciais em vrias dimenses. O documento ceifou deliberadamente os poderes legislativos do presidente ao limitar a 90 dias a declarao de um estado de comoo interna ou de um estado de emergncia econmica e determinando que os decretos emitidos s permanecem em vigor depois da emergncia se o Congresso aprov-los em um perodo regular de sesses regulares. Assim, a constituio cerceou fortemente um mtodo que havia sido utilizado vrias vezes para levar a efeito importantes reformas fiscais. Por exemplo, o governo usou poderes legislativos especiais para decretar a reforma fiscal de 1974, que incorporou muitas recomendaes de peritos internacionais. Em 1997, o governo Samper tentou usar poderes econmicos de emergncia para tributar entradas de capital no pas, mas o Tribunal Constitucional declarou a iniciativa inconstitucional, por considerar que as condies no eram suficientemente prementes para justificar a emergncia. No obstante, em meio a duas emergncias econmicas (durante o governo Pastrana, de 1998-2002) e uma comoo interna (durante o governo Uribe, de 2002-2006), vrios governos puderam adotar novos impostos provisrios, que foram prorrogados por legislao regular com a aprovao do Tribunal Constitucional. Habituados a essas prticas, os colombianos dizem que nada mais permanente que um imposto provisrio. A partir de 1991, o Tribunal Constitucional passou a ser um ator-chave no processo de formulao de polticas. (Ele mais ativo e independente do que seu predecessor, o Su-

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CAPTULO 8

7 Para uma anlise do impacto do sistema Hare sobre a fragmentao dos partidos, ver o Captulo 7, Boxe 7.1.

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premo Tribunal.) A principal razo para isso que a Constituio de 1991 elevou ao nvel de constitucionais muitas questes de polticas, especialmente as atinentes a reformas fiscais. Cerca de 10% de todas as aes judiciais relativas a assuntos econmicos, que tramitaram pelo Tribunal Constitucional desde 1991, tm sido referentes a questes tributrias. Em 1999, uma deciso a respeito do imposto sobre operaes financeiras limitou a margem do Executivo no uso dos recursos. Mais recentemente, o Tribunal Constitucional negou a aprovao da generalizao do IVA e a taxao de atividades especficas. A proliferao de partidos polticos e a fragmentao dos j existentes outra tendncia fortalecida pela constituio tornou a tramitao normal dos projetos pelo Congresso mais difcil para o Executivo. As regras eleitorais utilizadas tradicionalmente na Colmbia (o sistema Hare de quotas eleitorais, segundo o qual a maioria dos assentos so designados ao resduo maior de candidatos) geram incentivos para que os partidos se fragmentem em faces, apresentando vrias listas de candidatos s eleies para o Congresso em cada distrito.7 O resultado foi que, com o tempo, os partidos aumentaram o nmero de listas, a fim de conquistar o maior nmero possvel de cadeiras, ao mesmo tempo em que intensificam a descentralizao e a criao de faces. Embora a constituio no alterasse as regras eleitorais, a tendncia fragmentao dos partidos exacerbou-se na poca da reforma constitucional com a adoo de um sistema de financiamento pblico direto para as campanhas legislativas e presidenciais no qual quem recebe os recursos no o partido, mas sim o movimento poltico. Essas reformas reduziram os custos de desafiar as hierarquias partidrias e abriram espao para que pequenas faces de partidos influenciassem o processo legislativo. At certo ponto, essas foras centrfugas so contidas no Congresso, onde as principais comisses, como as do oramento e da poltica tributria, so controladas por lderes partidrios que tm profundo conhecimento de assuntos fiscais, que conduzem os debates e exercem influncia no resultado legislativo. Contudo, buscando garantir o apoio do maior nmero de partidos, o Executivo recorre nomeao de vrios patrocinadores para cada projeto de lei o que significa que, para conseguir a aprovao dos projetos, tem de distribuir um maior nmero de benesses polticas. Alm de aumentar o custo da aprovao de projetos de lei relativos a poltica tributria, o processo legislativo tambm reduz os benefcios ao diluir as propostas do governo. Essa anlise de custo-benefcio levou o governo Uribe a retirar sua mais recente proposta fiscal, em dezembro de 2004. O governo havia proposto uma reforma do IVA, mas os legisladores preferiam elevar a taxao do patrimnio, de modo que optou por manter o status quo. Em suma, a experincia colombiana mostra como mudanas no equilbrio de poder entre o Executivo e os demais poderes afetam a aprovao de reformas fiscais. Nas dcadas anteriores, o Congresso basicamente referendava as reformas fiscais que o Executivo lhe submetia, com freqncia por meio de leis de emergncia. A partir do comeo da dcada de 1990, no entanto, cresceu o envolvimento do Legislativo na elaborao de pacotes tributrios. O Congresso aprovou oito reformas tributrias desde 1990, mas tende a diluir as reformas durante os debates, no somente no que se refere arrecadao, mas tambm, o que mais importante, em termos da qualidade das reformas. Do mesmo modo, em dcadas anteriores, o Judicirio no desempenhava qualquer papel significativo no processo de aprovao de reformas. Todavia, a maior independncia e poder que a reviso da constituio lhe deu para supervisionar a aprovao de leis limitou drasticamente o espao para manobras, tanto do Executivo quanto do Legislativo, em questes tributrias.

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Brasil: inao em face da incerteza


O Brasil um caso desconcertante. Tem um sistema fiscal pesado e ineficiente que vem resistindo a uma reformulao total mais que necessria. Entretanto, no decurso das duas ltimas dcadas, as arrecadaes cresceram e a produtividade dos principais impostos muito boa em comparao com a de outros pases latino-americanos. O Brasil tem hoje a mais alta carga tributria na Um Executivo poderoso e Amrica Latina e uma das mais elevadas entre os pases em uma administrao fiscal desenvolvimento. Uma repblica federativa, o Brasil , do competente e respeitada ponto de vista fiscal, um dos pases mais descentralizados da Amrica Latina tanto assim que a principal fonte de repodem no ser suficientes ceita fiscal, o IVA, arrecadada principalmente no nvel espara introduzir reformas tadual, uma caracterstica raramente observada nos pases profundas no sistema triem desenvolvimento. Tal como em outros pases descentralizados, os desequilbrios verticais entre os estados so em butrio. parte compensados por transferncias de receitas tributrias do governo central para os estados. A possibilidade que tm os estados de recorrer a receitas de IVA diminui a probabilidade de apresentarem grandes deficits que s vezes podem estar associados a elevados desequilbrios verticais, sob pena de criar ineficincias e problemas de coordenao e competio entre os estados. Como conseguiu o Brasil superar os problemas de coordenao e cumprimento das regras de seu complexo sistema fiscal? Como veremos, grande parte da resposta est na combinao de um Executivo poderoso e de um forte rgo de administrao fiscal. As receitas fiscais brutas do governo federal cresceram de uma mdia de 16,5% do PIB, em 1985-1989, para 24,4% em 2000-2002. A carga tributria nacional total subiu de 24%, em 1985-1989, para 34% do PIB em 2000-2002, pois os impostos estaduais e municipais tambm aumentaram. Previa-se que ascenderia a 38% do PIB em 2005, uma taxa aproximadamente igual do Reino Unido na dcada de 1990. O elemento central do sistema fiscal a verso brasileira do IVA, o imposto sobre circulao de mercadorias e servios (ICMS). Cobrado pelos estados, ele representa cerca de um tero de todas as receitas fiscais, excluindo-se a receita previdenciria. Como resultado de emendas Constituio de O caso do Brasil ilustra a 1988, que deu aos governadores um papel central como parenorme dificuldade de se te da transio para a democracia, os estados foram autorizados a fixar diferentes alquotas para o ICMS. A constituipassar para um novo equio tambm aprofundou o processo de descentralizao fislbrio, sobretudo quando o cal ao aumentar os repasses para os municpios e estados de sistema tornou-se mais parte das principais receitas tributrias federais, ou seja, o imposto de renda e o imposto sobre produtos industrializacomplexo. dos (IPI). Essas transferncias representam atualmente 3% do PIB, ou cerca de metade das receitas federais com esses impostos. A constituio imps outras inflexibilidades no uso de recursos fiscais, reduzindo a liberdade do Poder Executivo. Isso tem levado o governo federal a recorrer a impostos que no so repassados aos municpios e aos estados, o que contribui para um sistema tributrio cada vez mais ineficiente. As duas principais fontes de receitas adicionais so a contribuio provisria sobre movimentao financeira (CPMF), criada no fim de 1993, depois abolida e recriada vrias vezes desde ento; e a contribuio para o financiamento da Seguridade So-

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CAPTULO 8

cial (COFINS), associada a aumentos nas alquotas tributrias e a uma srie de decises judiciais que favoreceram o governo federal. Desde meados da dcada de 1990, receitas provisrias (chamadas de extraordinrias) tornaram-se lugar-comum e passaram a ser amplamente usadas. Essas receitas extraordinrias chegaram a um pico de mais de 3% do PIB em 1999 e contriburam com 2,5% do PIB em 2000-2002, em mdia, parecendo indicar que os impostos provisrios foram um sucesso como instrumentos de arrecadao. No obstante, como resultado deles, a estrutura do sistema tributrio deteriorou-se. Tal como na Colmbia, a nova constituio criou inflexibilidades fiscais que debilitaram o governo central e reduziram os poderes discricionrios do Executivo em matria tributria. No entanto, ao contrrio do que ocorreu na Colmbia, o Executivo foi capaz de recuperar a capacidade de impor suas preferncias fiscais. Os governadores estaduais tiveram um papel central durante a transio democrtica, mas seu poder diminuiu com a passagem do tempo (como se observou no Captulo 4), em parte devido aos significativos poderes do Executivo para influir na agenda legislativa e angariar apoio para a aprovao de projetos de lei. Em questes fiscais, os governadores derivaram fora de suas substanciais atribuies tributrias, assim como da prerrogativa dos estados de possuir bancos e empresas pblicas. Contudo, depois da estabilizao monetria obtida pelo Plano Real (1994), a situao fiscal dos estados deteriorou-se. Como condio para a concesso de socorros financeiros, o governo federal conseguiu impor a privatizao de bancos e empresas pblicas, bem como outras condies. Isso culminou com a promulgao da Lei de Responsabilidade Fiscal de 2000, que funciona como um mecanismo para aumentar a eficcia do sistema tributrio subnacional e atenua o problema do fundo comum do sistema tributrio federal (Boxe 8.1). Uma administrao tributria eficaz tambm tem sido decisiva para manter a produtividade do sistema tributrio, malgrado sua complexidade. Desde sua criao, em 1969, a Secretaria da Receita Federal (SRF) tem contado com o apoio do governo e da sociedade em geral, em parte devido a uma longa tradio de uma administrao pblica forte que remonta ao processo de formao dos principais rgos pblicos durante o Imprio, no sculo XIX. O Brasil foi um dos primeiros pases do mundo a adotar um IVA abrangente, que em 1971 gerava receitas equivalentes a 26% do PIB. Durante as dcadas de 1980 e 1990, os auditores fiscais no mbito federal, cujo nmero passava de 13.000, contavam-se entre os funcionrios pblicos de carreira mais bem remunerados do Brasil. O recrutamento meritocrtico e a baixa rotatividade tm sido caractersticas permanentes da SRF, salvo durante o governo Collor (1990-1992), que politizou e secretaria a reduziu sua autonomia administrativa e funcional.8 Desde ento, a modernizao prosseguiu sem interrupo e fortaleceu-se a capacidade da SRF de fazer cumprir as leis fiscais. Informaes sobre arrecadao de impostos, legislao fiscal e servios de atendimento ao contribuinte esto disponveis na Internet. Cerca de 90% das declaraes de imposto de renda das pessoas fsicas so feitas pela Internet, e todas as declaraes de renda das pessoas jurdicas so apresentadas por meios eletrnicos. Uma lei de 2001 autoriza a quebra do sigilo bancrio no caso de processo administrativo ou procedimento fiscal. Paradoxalmente, a eficcia do rgo de administrao tributrio talvez tenha diminudo a presso no sentido de uma reforma geral do complexo sistema de impostos. Como j se observou, o Poder Executivo pde, graas a suas atribuies, disciplinar as relaes fiscais entre o governo central e os governos subnacionais e tambm fortalecer a capacidade de superviso do rgo de administrao tributria. No entanto, o governo federal no foi

Melo (2004).

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Boxe 8.1

A Lei de Responsabilidade Fiscal do Brasil, mecanismo intergovernamental de cumprimento das normas

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) brasileira, aprovada em maio de 2000, impe ordem e responsabilidade ao gasto dos estados por meio de um quadro geral para o planejamento, a execuo e a preparao de relatrios oramentrios aplicvel a todos os nveis de governo. Com relao s arrecadaes, a lei exige a reteno de transferncias federais discricionais para os estados e municpios que no arrecadem seus prprios impostos de maneira eficaz. Essa disposio refora a emenda constitucional de 1993, que permite ao governo federal reter as transferncias para os estados que no cumpram suas obrigaes com o governo federal. A LRF exige a publicao, em cada nvel de governo, de uma anlise do impacto das isenes tributrias no ano em que entram em vigor e nos dois anos seguintes. Alm disso, exige que os governos que criarem uma despesa obrigatria de carter continuado compensem essa despesa com um aumento permanente de receita ou uma reduo permanente de outras despesas. A Lei de Responsabilidade Fiscal tem algumas conseqncias notveis sobre o processo de formulao de polticas geral (global). Em particular, diminui o poder dos governadores para influir na poltica nacional, j que os estados devem assumir uma responsabilidade maior por seus prprios problemas fiscais, reduzindo assim sua capacidade de usar o governo federal como refm por motivos fiscais.

capaz de executar uma reforma tributria completa, o que ilustra a imensa dificuldade de passar para um novo equilbrio, sobretudo quando o sistema tornou-se mais complexo. No fim de 1997, e no pela primeira vez, comeou a ganhar corpo a idia de uma profunda reorganizao fiscal. O governo cogitou algumas propostas bastante radicais. A principal proposta recomendava o abandono do imposto sobre o faturamento e dos impostos em cascata,9 assim como os IVAs estaduais, e sua substituio por trs novos impostos: um IVA federalizado, consistente e de base ampla; um novo imposto de consumo federal sobre um pequeno nmero de bens e servios; e um imposto de consumo municipal. Depois das crises asitica e russa e de sua eleio para um segundo mandato, o Presidente Fernando Henrique Cardoso resolveu levantar a questo em pblico, em 1999. Ao longo dos 18 meses seguintes, a reforma fiscal dominou o debate poltico. Por fim, foi impossvel coordenar a iniciativa, e o resultado foi oposio e impasse. Ainda que, superficialmente, possa ter parecido uma situao em que o Executivo no exerceu presso suficiente para a reforma, quando se pensa na complexidade da mudana esperada, o

Impostos em cascata so aqueles em que um produto taxado mais de uma vez medida que ele avana da produo at a venda final no varejo (Wikipedia, 2005). Por exemplo, alguns impostos de consumo (sobretudo aqueles nos quais um produto taxado em mais de uma fase da produo) so impostos em cascata.

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CAPTULO 8

resultado no surpreende. Havia incerteza a respeito da receita que o novo sistema fiscal produziria, incerteza quanto permanncia ou no das regras de compensao entre governos e incerteza no que se refere preservao da distribuio entre os estados.10 Assim, embora todos concordem com que o sistema de impostos indiretos no Brasil precisa ser reformado, de modo a eliminar os impostos em cascata, no se chegou a um consenso sobre como faz-lo. Ainda que, de modo geral, o presidente da repblica consiga fazer passar sua prpria agenda, a reforma do sistema tributrio tem sido impedida sobretudo pelos incertos efeitos fiscais que poderia ter uma reforma dessa natureza, no s sobre a arrecadao tributria agregada, como tambm sobre a receita tributria de cada estado e sua composio. So Paulo, por exemplo, perderia receita com a adoo de um IVA geral que incidisse sobre o consumo, mas teria sido beneficiado pela eliminao do IVA sobre as exportaes; j no caso do Paran, os efeitos teriam sido o oposto disso. A dificuldade de calcular se os ganhos neutralizariam as perdas, combinada com a averso perda de receita, fez com que fosse difcil organizar uma frente poltica que garantisse a aprovao da reforma. Em 2003, o governo do Presidente Lula retomou a ao concertada para chegar a um consenso em relao reforma tributria. Originalmente, os sustentculos da reforma eram a unificao do IVA, a consolidao dos 27 cdigos dos estados e do Distrito Federal em um nico imposto de valor adicionado nacional e a converso dos principais impostos em cascata em um imposto no-cumulativo. Embora a reforma fosse planejada para ser neutra no que se refere s arrecadaes em todos os nveis de governo, o Congresso no a apoiou. O governo resolveu concentrar-se em medidas que tinham maior probabilidade de ser aprovadas e adiou ou arquivou os aspectos mais polmicos da reforma. Assim, a unificao do IVA foi adiada para 2005, e o nmero de alquotas tributrias autorizadas foi reduzido para cinco (e no para um). A reforma proposta dos impostos em cascata foi diluda. Alm disso, concedeu-se um alvio fiscal s exportaes e aos bens de capital. O governo federal pde comemorar um xito parcial com a substituio da tributao sobre a folha de pagamentos com um imposto sobre o faturamento e a prorrogao de dois impostos provisrios. O preo, porm, foi uma transio para impostos de menor qualidade. Apesar de todo o progresso no processo de negociao, os polticos levaram a melhor. A existncia de tantos interesses e de tantos atores numa questo dessa complexidade fez com que o processo de reforma fosse temporariamente engavetado em 2004. O maior problema, mais uma vez, foi a incerteza criada pela natureza multidimensional da reforma. Embora a reforma geral do sistema tributrio no tenha sido possvel, nas ltimas dcadas o governo pde aprovar vrias pequenas reformas por meio de legislao ordinria. Delas resultaram alguma mudanas importantes, como a reestruturao do sistema de taxao das empresas, a adoo de normas para coibir os preos de transferncia e a criao de um novo sistema, simplificado, para a tributao de pequenas empresas. Em suma, o caso brasileiro demonstra claramente que embora um Executivo poderoso e uma administrao fiscal competente e respeitada contribuam para o cumprimento do cdigo tributrio e para induzir um comportamento cooperativo, tanto por parte dos nveis subnacionais de governo quanto dos contribuintes em geral, podem no bastar para a adoo de reformas profundas no sistema tributrio. Vencer a dependncia da trajetria percorrida difcil se so muitos os atores e se, para reformar o sistema tributrio, houver necessidade de reformas multidimensionais que criam incertezas com relao aos efeitos sobre a receita para cada um dos atores.

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Werneck (2000).

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Guatemala: uma anlise dos alicerces polticos da baixa tributao


H na Guatemala um amplo consenso social e poltico em favor do aumento da carga tributria, mas as tentativas de faz-lo de modo substancial tm fracassado repetidamente. Uma razo importante para isso tem sido a ausncia de uma contrapartida poltica efetiva fora do setor empresarial. A arrecadao tributria na Guatemala sempre foi uma das mais baixas da Amrica Latina. Na segunda metade da dcada de 1980, a carga tributria representava uma mdia de 7,9% do PIB, e caiu ainda mais, para somente 7,4% do PIB, na primeira metade da dcada de 1990. Aps a estabilizao da economia e uma srie de reformas tributrias, a arrecadao cresceu significativamente, alcanando 8,9% do PIB, na segunda metade da dcada de 1990, e 10,2% do PIB em 2000-2002. Os acordos de paz assinados em 1996 foram importantes para esses resultados positivos. Com o objetivo de financiar as despesas sociais e de infra-estrutura apontadas como prioritrias para assegurar a paz, houve um amplo consenso quanto a uma carga tributria de 12% uma meta que originalmente deveria ser alcanada em 2000. A maior parte do aumento na receita tributria foi gerada no por impostos sobre os lucros das empresas ou pelo imposto de renda, mas pelo IVA, que saltou de 2,5% para 4,4% do PIB entre o comeo da dcada de 1990 e 2000-2002. A arrecadao do imposto de renda cresceu, mas apenas de 1,6% para 2,4% do PIB, por meio da criao de um novo imposto, conhecido pela sigla IEMA.11 Contudo, mesmo A eficincia com que o seesse avano incompleto mostrou-se efmero. Em 2004, tor empresarial tem impeo novo imposto foi derrubado pelo Tribunal Constitucional em resposta a aes judiciais empreendidas por dido o aumento da arrecaorganizaes do setor privado, e a receita tributria perdao tributria na Guamaneceu no nvel de 10,3% em 2004, o mesmo de 2003. temala deve-se relativa Novas tentativas do governo de scar Berger para atingir a meta de 12% tm enfrentado a oposio no s de fraqueza das instituies grupos empresariais como tambm, surpreendentedo Estado. mente, de certas organizaes populares.12 Abundam na histria da Guatemala exemplos de tentativas malogradas para aumentar a taxao. Durante o governo de Julio Csar Mndez Montenegro (1966-1970), o ministro das Finanas, Alberto Fuentes Mohr, foi afastado do cargo depois de lutar por uma reforma tributria qual alguns grupos empresariais se opunham. Em1982, durante o governo de facto de Efran Ros Montt, todo o alto escalo econmico foi demitido depois de tentar impor um pacote de ambiciosas reformas tributrias para reduzir o deficit fiscal. Em 1984, o novo governo militar de scar Humberto Mejas Vctores decretou vrios novos impostos de exportao e de consumo e aumentou outros, provocando a oposio de organizaes empresariais. Em retaliao, esses grupos deixaram os bens afetados pelos impostos nos armazns da alfndega e empreenderam medidas bem-sucedidas para a revogao das medidas.13 A influncia dos interesses empresariais em questes fiscais deixou marcas na Constituio de 1985, que s autoriza o Estado a arrecadar impostos por meio de cadeados constitucio-

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Impuesto a las Empresas Mercantiles y Agropecuarias. ASIES (2005). ASIES (2005).

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nais que impedem qualquer tipo de dupla tributao. Essa disposio legal tem sido invocada em diversas ocasies, alm da recente revogao do IEMA. Em 1987-1988, por exemplo, durante o governo de Vinicio Cerezo, o Programa de Reorganizao Nacional perdeu sua base econmica quando impostos que haviam sido aceitos anteriormente pelos setores empresariais foram mais tarde impugnados com base nas disposies da nova constituio. Como mostra essa breve histria da tributao, a capacidade de grupos privados de bloquear ou revogar medidas fiscais est profundamente arraigada na Guatemala. Em todo o mundo, as organizaes empresariais defendem seus interesses de vrias maneiras, dependendo das oportunidades de influncia oferecidas pelo sistema poltico. Como vimos no Captulo 5, mais provvel que o empresariado se mobilize contra a adoo de uma determinada poltica pblica quando seus custos so imediatos e certos. Esse o caso de vrios impostos, como os impostos diretos sobre os lucros das empresas. No surpreende, pois, que certas organizaes empresariais na Guatemala se oponham a tentativas de aumentar a taxao. O que preciso explicar por que so to eficientes na consecuo de seus objetivos. A explicao est, em parte, no fato de que o setor empresarial tem estado tradicionalmente sob o controle de um pequeno nmero de famlias e concentra-se em poucos setores da atividade econmica, principalmente agricultura e comrcio. Essas duas caractersticas, de acordo com a anlise do papel do empresariado feita no Captulo 5, atenuaria problemas da ao coletiva e levaria a uma participao mais intensa e eficaz do empresariado. No entanto, isso no explica inteiramente o que acontece. A eficincia com que o setor empresarial exerce influncia sobre as polticas pblicas na Guatemala reside essencialmente na relativa fraqueza institucional do Estado. Como explica a Associao de Pesquisa e Estudos Sociais da Guatemala (ASIES), um destacado grupo de pesquisas sobre polticas pblicas, um governo que comea quase do zero a cada quatro anos, partidos polticos que no sabem se ho de sobreviver legalmente depois de governarem, e um movimento social difuso, sem significativa representatividade e com pouca capacidade para formular e apresentar propostas de polticas, no criam um contexto adequado para uma participao organizada do empresariado, com foco no longo prazo. O contexto antes apropriado para o desenvolvimento de interesses empresariais estreitos e de curto prazo, que prevalecem no exerccio de sua influncia desmesurada.14 Um exemplo claro da eficincia do setor empresarial em face de instituies fracas a histria recente do Pacto Fiscal. Quando ficou evidente que seria impossvel atingir a meta de uma carga tributria de 12% em 2000, como tinha ficado ajustado nos acordos de paz, em 1998, a Comisso de Acompanhamento dos Acordos de Paz concordou, a pedido do governo, em protelar a meta para 2002. Com o adiamento, tomou-se uma srie de medidas adicionais: prorrogao de um imposto provisrio (IEMA); eliminao das dedues relativas ao IVA e ao imposto de renda; mudanas na Lei de Zonas Francas; reimposio do imposto nico sobre bens imveis (IUSI); contratao de auditores de atividades na rea de comrcio exterior; e, sobretudo, a promoo de um processo de consulta sobre um Pacto Fiscal, sob os auspcios do ministrio de Finanas Pblicas e da prpria Comisso de Acompanhamento. Um grupo renomado de profissionais preparou o projeto de um Pacto Fiscal em consulta com diversos grupos econmicos e polticos. Aps a apresentao pblica do documento de base, as questes foram amplamente divulgadas e debatidas, num processo fecundo e com alto nvel de participao, que incluiu representantes de universidades, cen-

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ASIES (2005).

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Paraguai: estabelecer as bases de uma importante mudana


Em ntido contraste com o Brasil, o Paraguai no tem a tradio de uma administrao pblica forte que seja respeitada pelo pblico e facilite o cumprimento do cdigo fiscal. Contudo, ao contrrio do sistema tributrio brasileiro, o do Paraguai est livre de muitas das complexidades da descentralizao e da diversidade de interesses e receios que tm impedido o Brasil de promover a uma reforma de seu sistema tributrio. Uma recente reforma tributria foi possibilitada pelo fato de um partido progressista ter-se aliado ao Executivo para responder a exigncias pblicas de transparncia e eficcia. A carga tributria no Paraguai uma das mais baixas da Amrica Latina. As receitas fiscais do governo central cresceram pouco entre o fim da dcada de 1980 e 2000-2002: de 8,5% para 9,7% do PIB. No existe imposto de renda para pessoas fsicas, as alquotas de ou-

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Vrias razes contriburam para essa mudana de posio por parte da comunidade empresarial. O empresariado havia, de modo geral, feito oposio ao recm-eleito presente Alfonso Portillo, o que teve como resultado uma queda em sua influncia na conjuntura. Nesse contexto, a efetiva mobilizao do resto da sociedade em torno dos acordos de paz e a presso da comunidade internacional incentivaram os lderes empresariais a demonstrar cooperao, de preferncia a correr o risco de ficar isolados.

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tros de estudos, sindicatos profissionais, organizaes de campesinos, organizaes femininas, cmaras de comrcio, grupos de consulta departamentais, comits mistos e no-mistos, instituies de paz, organizaes no-governamentais (ONGs) e federaes de cooperativas. Os partidos polticos tiveram uma participao limitada, embora ela se intensificasse nitidamente na poca da assinatura do pacto. O bem-sucedido processo chegou ao fim com a assinatura do Pacto Fiscal pelos chefes dos trs poderes da repblica, juntamente com a Comisso de Acompanhamento e representantes dos grupos sociais, polticos e econmicos participantes. No clima poltico do momento, que no era particularmente auspicioso para o setor empresarial, destacados representantes do setor privado participaram do processo e o apoiaram, adotando uma atitude de dilogo e cooperao, mesmo com relao a questes que afetavam diretamente seus interesses, como as redues de impostos e as isenes fiscais (embora no em relao aos cadeados constitucionais).15 No entanto, pouco tempo depois, a balana de poder moveu-se novamente em favor do setor empresarial e o Pacto Fiscal nunca foi posto em vigor integralmente. Embora as autoridades supremas do Estado houvessem apoiado formalmente o processo e vrios partidos polticos tivessem endossado o documento no ltimo momento, por fim os poderes Executivo e Legislativo no apoiaram o pacto por diversos motivos polticos. A nova reforma tributria proposta em 2004 pelo Presidente scar Berger, tampouco obteve apoio poltico. Paradoxalmente, nessa ocasio a oposio mais forte no veio do setor empresarial, mas de um grupo de organizaes populares e de ONGs. Apesar da tentativa do projeto de incorporar medidas de progressividade tributria e de controle da evaso fiscal, tais organizaes decidiram rejeitar as mudanas, que, em seu entender, provinham de um governo que consideravam ligado muito de perto ao setor empresarial. O resultado foi a volta ao status quo, no qual a falta de confiana na capacidade do Estado, no contexto de um sistema em que os partidos tm pouca disciplina e so relativamente pouco programticos, confere grande poder de fato a grupos que tendem a se opor a tentativas de reformas.

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O FMI (2005) estima que a evaso fiscal atinja entre 45% e 55% do IVA. Banco Mundial (2003). Molinas, Prez-Linn e Saiegh (2005).

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tros impostos so baixas, as isenes so muitas e a evaso generalizada,16 sendo que isso reflete uma administrao fiscal muito deficiente e mal financiada, alm de uma alta taxa de informalidade na economia. A partir de 1990, quando o Paraguai voltou normalidade democrtica e assistiu reduo das barreiras tarifrias em seus grandes vizinhos, Argentina e Brasil, comeou a romper-se um paradigma, que j durava cinqenta anos, de contrabando entre suas fronteiras com esses pases. Uma das primeiras medidas destinadas a pr fim ao alto nvel de informalidade foi a legislao de reforma tributria, a Lei no 125/91. A lei original tinha um vis antiindustrial, ao passo que o setor agrcola praticamente no era tributado. Nenhum imposto de renda incidia sobre as pessoas fsicas, nem era muito difcil para as pequenas empresas ficar isentas do IVA. De incio, a lei tinha duas caractersticas: dava considervel flexibilidade ao Executivo, que podia decidir que artigos aplicar, e permitia at uma certa margem para que o Executivo decidisse a alquota e a base de vrios impostos. Diversos aspectos da lei e de sua regulamentao eram ambguos e sujeitos a interpretao, abrindo com isso a possibilidade de uma srie de mudanas. Tirando proveito de sua autoridade para apresentar projetos sobre questes tributrias, bem como projetos que tinham como alvo o setor privado, o Congresso aprovou 42 leis de reforma no decurso do decnio seguinte,17 acrescentando vrias isenes, sobretudo para o setor industrial. A principal delas foi um alvio fiscal de cinco anos sobre todos os impostos para as firmas que apresentassem projetos de investimentos razoveis, mesmo que nunca viessem a ser executados. Evidentemente, isso permitia que qualquer empresa pudesse se habilitar a uma desonerao fiscal, renovando-a seguidamente. Mesmo nos sistemas tribuEmbora a alquota do imposto sobre lucros fosse trios deficientes, so pos- mantida em 30%, em mdia as empresas pagavam efetisveis reformas significati- vamente um dcimo disso, graas a isenes e alternativas quase legais. Alm disso, grupos agrcolas poltica e vas quando as circunstn- economicamente poderosos, bem representados no gocias polticas se alteram verno e no Congresso, impediam a atualizao dos valode maneira a permitir ao res das terras para fins de taxao. Em parte como conseqncia disso, o valor da base de tributao das terras Poder Executivo e a polti- agrcolas no Paraguai no passa, em mdia, de 5,6% de cos de esprito pblico ado- seu preo de mercado.18 O setor agrcola responde por mais de 20% do PIB, mas contribui diretamente com metar mudanas radicais. nos de 2% da receita tributria total, pois a taxao extremamente baixa das terras faz com que seja muito barato manter propriedades fundirias improdutivas no Paraguai. S recentemente se criou um imposto de renda para pessoas fsicas, mas no se espera que ele seja efetivamente aplicado ainda por vrios anos. A alquota do IVA, de 10% (a mais baixa da Amrica Latina), tambm tinha numerosas isenes, muitas adotadas por meio de emendas, na dcada de 1990. (A maioria dessas isenes foi eliminada por uma lei aprovada em 2004.) Outro imposto indireto importante o imposto de consumo sobre o leo diesel (usado por 85% dos veculos no pas). Como o preo do diesel regulamentado, a alquota do imposto tem sofrido vrias

A arte das polticas tributrias

199

19

FMI (2005).

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modificaes, resultado de negociaes entre a companhia petrolfera estatal, a Petropar, o governo central e o setor agrcola. Ao longo de sua histria, o Paraguai teve um sistema poltico bipartidrio. Os colorados mantiveram-se no poder durante mais tempo, ainda que por meios no-democrticos, at o comeo da dcada de 1990. As tentativas de reformar o sistema tributrio tiveram incio em 2001, mas os repetidos esforos nunca ganharam fora suficiente para passar pelo Congresso, principalmente em virtude da crescente debilidade e da baixa credibilidade do governo, do elevado grau de fragmentao do Partido Colorado e da resoluta oposio movida pelo Partido Liberal no Congresso. Um novo partido reformista, Ptria Querida, ganhou considervel popularidade durante a campanha para a eleio presidencial em 2003, concorrendo com uma plataforma de mudanas e de combate corrupo, um problema crnico no pas. O partido era dirigido por um grupo de tecnocratas progressistas oriundos de vrios setores da sociedade, sobretudo do setor empresarial. Isso fez com que se rompesse a hegemonia bipartidria. Embora o candidato colorado, Nicanor Duarte Frutos, ganhasse a eleio, seu partido no conquistou maioria no Congresso, cujas cadeiras ficaram divididas mais ou menos eqitativamente entre os trs partidos: o Colorado, o Liberal e o Ptria Querida. Acresce que Duarte provinha da faco reformista do Partido Colorado e, ainda que sua retrica fosse populista e voltada para os eleitores rurais em pior situao econmica, na prtica suas polticas eram pragmticas e reformistas e com isso enfrentaram certa resistncia por parte da faco tradicional de seu prprio partido. Duarte foi eleito com base na promessa de atacar a corrupo nos nveis mais altos da sociedade. Logo depois de empossado, substituiu os altos escales do governo por pessoas reconhecidas pela integridade, profissionalismo e independncia em relao mquina tradicional do Partido Colorado. O processo incluiu a substituio dos diretores dos rgos fiscais e alfandegrios (vistos como as instituies mais corruptas do Paraguai) e o franco apoio a um grupo de tecnocratas para a formulao de polticas. A seguir, o governo props sua prpria agenda ambiciosa de reformas. Um de seus aspectos mais importantes era a reforma tributria. Em sua verso mais pura, o anteprojeto eliminava as isenes tributrias e equiparava em 10% as alquotas dos impostos diretos e indiretos, fortalecia a administrao fiscal, que ganhava independncia e obrigao de prestar contas, e aumentava seu financiamento, designando-lhe uma porcentagem da arrecadao. O governo reuniu todos os esforos para incluir o mais amplo conjunto possvel de grupos no dilogo sobre a reforma tributria, como entidades da sociedade civil, grupos empresariais e organizaes sindicais. Com o objetivo de criar uma presso externa adicional, o governo conseguiu que organizaes multilaterais e bilaterais de desenvolvimento se comprometessem a proporcionar financiamento condicionado a um programa do FMI. No fim, o Partido Colorado, situacionista, apoiou a lei, o Partido Liberal ops-se a ela, e o Ptria Querida ficou numa excelente posio de negociao para apoiar a lei, sob a condio de que se eliminassem certos aspectos rejeitados por alguns de seus grupos. Com isso, o Ptria Querida tornou-se o principal ator com poder de veto. No final das contas, a lei acabou diluda. A parcela de impostos a ser paga pelo setor agrcola aumentou, mas continuou sendo baixa. No obstante, graas a uma substancial ampliao da base tributria e eliminao de algumas isenes chocantes, acredita-se que, em longo prazo, a lei venha a aumentar a arrecadao de receitas tributrias em 1,3% do PIB.19

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CAPTULO 8

Concluso
Por que alguns pases apresentam receitas tributrias mais altas em relao a seus PIBs do que outros? Por que alguns pases optam por impostos indiretos, ao passo que outros preferem impostos diretos? Por que alguns pases tm regimes fiscais simples, enquanto outros do preferncia a estruturas complexas com grande nmero de isenes? Por que to difcil mudar a tributao? Para responder a essas perguntas, este captulo examinou alguns aspectos polticos e institucionais do processo de formulao de polticas. Baseando-se nas experincias do Brasil, da Colmbia, da Guatemala e do Paraguai, a anlise concluiu que as diferenas na tributao refletem, em grande medida, diferenas nas instituies e estruturas polticas, que interagem com algumas caractersticas importantes das polticas tributrias. Os efeitos profundos da tributao em toda a economia fazem com que solues cooperativas sejam difceis quando grande o nmero de atores. A natureza de fundo comum da arrecadao tributria cria incentivos para que os acordos de cooperao no sejam cumpridos. So necessrios tambm mecanismos coercitivos que faam com que as leis tributrias sejam cumpridas. Esses problemas podem ser graves em pases com regimes fiscais descentralizados, mormente se as autoridades subnacionais tm muitas atribuies em comparao com o Poder Executivo, e de modo geral em pases em que o poder poltico est fragmentado. Os sistemas tributrios exibem alto grau de dependncia da trajetria percorrida devido resistncia das elites, incerteza quanto s conseqncias das reformas sobre a arrecadao tributria, aos interesses estratgicos de governos ou partidos fracos em sistemas polticos polarizados e dificuldade de instituir mecanismos para fazer cumprir as leis. mais fcil superar a dependncia da trajetria em sistemas mais centralizados, principalmente quando o equilbrio de poder favorece o Executivo e h lderes fortes.

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Embora a nova lei (Ley de Reordenamiento Administrativo y de Adecuacin Fiscal) claramente aponte na direo correta, na prtica os tradicionais grupos de presso continuam a tentar junto ao Congresso a procrastinao de alguns de seus aspectos. (O Executivo tem o poder de decidir em que poca os artigos da lei entram em vigor.) Surpreendentemente, mesmo antes que a lei passasse a vigorar, o novo governo conseguiu elevar a receita tributria em 40%, entre agosto de 2002 e 2003, em parte mediante algumas medidas de eficincia, mas sobretudo como resultado de um maior cumprimento do cdigo fiscal e de uma reduo na corrupo interna da administrao tributria. A experincia do Paraguai indica que em sistemas tributrios gravemente deficientes so possveis reformas substanciais quando as circunstncias polticas alteram-se de maneira a permitir ao Executivo e a polticos de esprito pblico que adotem mudanas radicais. A histria, por certo, ainda est se desenrolando. Persistem dois desafios principais. Primeiro, a administrao fiscal e a alfandegria no contam com recursos suficientes nem tm independncia para cumprir adequadamente sua misso. Os xitos recentes na arrecadao talvez no sejam sustentveis, a menos que os recursos e as atribuies da administrao tributria aumentem e sejam mantidos no novo nvel. Em segundo lugar, pode repetir-se a tendncia eroso da lei por meio de emendas. possvel que o Congresso inicie reformas que beneficiem interesses privados, que so muito fortes e exercem influncia junto aos partidos e a certos polticos. Como os outros estudos de caso destacaram, o Executivo deve exercer seu poder para impedir que tais tendncias corroam uma reforma tributria muito promissora.

Captulo 9

A politizao dos servios pblicos

Como a regulao [] s vezes usada para promover objetivos de redistribuio ou ideolgicos [], ela pode ser altamente politizada.
Oliver Williamson, Public and Private Bureaus

O processo de formulao de polticas (PFP) influi bastante na qualidade da regulao


dos servios pblicos (como os de telecomunicaes, eletricidade, gs, gua e saneamento e congneres). Tal como em outros campos de poltica, a estabilidade, a adaptabilidade, a credibilidade e a transparncia das polticas pblicas dependem da forma como so propostas, discutidas e postas em prtica. A regulao dos servios pblicos no surge unicamente de critrios tcnicos que visam a criar o sistema de incentivos economicamente ideal. Na prtica, os mecanismos e as instituies regulatrias so produtos de negociaes polticas complexas, que por sua vez so afetadas pelas caractersticas inerentes aos setores regulados e pelas instituies polticas subjacentes. Em cada pas, essas instituies so moldadas pela histria, pelos valores e por outros fatores peculiares do pas. Todos esses fatores estabelecem os limites dentro dos quais os atores desses processos podem atuar. Ao contrrio da poltica tributria, analisada no Captulo 8, cuja formulao reflete o processo geral de formulao de polticas do pas, no processo de formulao de polticas referente ao setor de servios pblicos influem no s a forma como so formuladas as polticas em geral em cada pas, mas tambm as caractersticas e instituies especficas de tais setores. As polticas de reforma muitas vezes alteram a organizao institucional interna desses setores. Por isso, as reformas tambm podem afetar o modo como as polticas sero elaboradas no futuro. Assim, enquanto as normas polticas bsicas gerais tendem a persistir no tempo, os elementos relevantes do jogo poltico na rea dos servios pblicos tendem a modificar-se consideravelmente durante o processo real de reforma desses setores. Isso acontece porque surgem novos agentes decisivos (como empresas novas), novas formas de interao (com base, por exemplo, em contratos explcitos ou novas condies jurdicas) e novos alinhamentos polticos por motivos estratgicos ou ideolgicos (a favor ou contra certas formas de propriedade).

Este captulo baseia-se em Bergara e Pereyra (2005).

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CAPTULO 9

Primeiro, o fato de que um grande componente dos investimentos em infra-estrutura irrecupervel implica que, uma vez feito o investimento, o operador estar disposto a continuar operando enquanto as receitas operacionais excederem os custos operacionais. Como estes no incluem um rendimento sobre os investimentos irrecuperveis (mas apenas sobre o valor alternativo desses ativos), a empresa estar disposta a operar at mesmo se os preos forem inferiores ao custo mdio total. Segundo, as economias de escala implicam que, no caso da maioria dos servios pblicos, haver poucos fornecedores em cada localidade. Por conseguinte, as operaes de servios pblicos sero sempre cercadas por um odor de monoplio. Por fim, o fato de que os servios pblicos tendem a ser de consumo de massa e, por conseqncia, que o conjunto dos consumidores se aproxima quantitativamente do conjunto dos eleitores implica que os polticos e os grupos que defendem interesses especiais preocupar-se-o com os preos dos servios pblicos. O consumo de massa, as economias de escala e os investimentos irrecuperveis oferecem ao governo (nacional ou subnacional) a oportunidade de comportar-se de forma oportunista em relao empresa que realiza o investimento. Por exemplo, uma vez feito o investimento, o governo pode procurar restringir a flexibilidade da empresa para estabelecer preos, exigir que adote mecanismos especiais para os investimentos, as compras ou a contratao de pessoal, ou pode restringir o movimento de capital. Todos esses recursos constituem tentativas de expropriar o rendimento dos ativos irrecuperveis da empresa por meio de medidas administrativas. Portanto, a expropriao pode ser indireta e realizar-se por meios sutis.2

Embora o risco de expropriao das empresas de servios pblicos seja alto, este somente um dos riscos polticos que podem estorvar o funcionamento do setor de servios pblicos. Outro risco a tentativa de captao dos rgos reguladores pelas empresas reguladas. Essas empresas tm muito em jogo no processo de regulao. Geralmente contam com abundantes recursos e tendem a participar de diversas atividades para influir na poltica, a fim de obter resultados favorveis (por meio de lobby e, s vezes, mediante a corrupo pura e simples), procurando captar os rgos executivos ou as agncias reguladoras que definem os parmetros dentro dos quais elas operam (ver Figura 9.1).

2 3

Spiller e Tommasi (2005, p. 519). Vispo (1999), citado em Celani (2000).

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Por que as polticas regulatrias so to suscetveis politizao? A explicao est em trs aspectos caractersticos do setor. Primeiro, os servios pblicos requerem grandes investimentos, especficos e permanentes, em capital fixo (que os economistas chamam custos irrecuperveis, porque no podem ser recuperados e destinados a outros usos). Segundo, os servios pblicos apresentam grandes economias de escala e de escopo. Por exemplo, pode-se gerar eletricidade a menor custo com geradores que ultrapassam determinada dimenso, e o mesmo se pode dizer de estaes de tratamento de guas. Embora a eletricidade e a gua possam ser fornecidas por diferentes provedores, no faz sentido que cada um deles tenha sua prpria rede de distribuio. Terceiro, os servios pblicos so consumidos por grupos muito grandes da populao. Embora nenhuma dessas caractersticas seja decisiva, a combinao das trs atua em favor da politizao da regulao dos setores. Como observam Spiller e Tommasi:

A politizao dos servios pblicos

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Figura 9.1 Caractersticas dos servios pblicos

Devido s possibilidades de politizao, o ambiente institucional desempenha um papel crucial. As instituies que funcionam com eficincia podem proporcionar credibilidade e estabilidade s polticas nesses mercados. Tambm podem limitar a possibilidade de que as companhias reguladas capturem os rgos executores ou as agncias reguladoras encarregadas de definir e fazer cumprir as regras do jogo. Os incentivos para expropriar tendem a ser maiores em certas condies: 1. quando no esto bem estabelecidos os procedimentos formais e informais para tomar decises; 2. quando as decises regulatrias esto centralizadas em rgos subordinados ao Poder Executivo e so sujeitas a presses polticas; 3. quando o sistema judicial no tem a tradio ou o poder para examinar todas as decises administrativas; 4. quando o horizonte com que opera o governo relativamente curto. A fim de reduzir os riscos de expropriao para os investidores e evitar que estes influam na formulao de polticas com o propsito de que elas lhes sejam favorveis, a estrutura das instituies envolvidas deve dar credibilidade ao processo de formulao de polticas. Nesse sentido, a promessa de que os direitos dos investidores sero respeitados e de que se exigir o cumprimento de suas obrigaes deve ser crvel.

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CAPTULO 9

Figura 9.2 Investimento privado total nos Conquanto todos os setores setores de infra-estrutura na de servios pblicos tenham em Amrica Latina, 1990-2003a comum as trs caractersticas (como porcentagem do PIB) mencionadas acima, que os tornam especialmente suscetveis a Panam politizao, eles diferem em relaPeru o a se a concorrncia tecnicaArgentina mente possvel e, se assim for, Bolvia com que rapidez pode produzir Brasil resultados visveis. Por exemplo, Venezuela mais fcil promover concorEl Salvador rncia no setor das telecomuniChile caes do que no de eletricidade. Guatemala Alm disso, a concorrncia na teMxico lefonia internacional de longa disRepblica Dominicana Nicargua tncia e na telefonia celular leva a maior eficincia, provoca reduColmbia es de preos, introduz novos 0% 5% 10% 15% 20% 25% servios e incrementa o volume Energia Telecomunicaes do mercado com mais eficincia gua e saneamento Transporte do que a introduo de concora Inclui o investimento na aquisio de ativos do governo e investimento em rncia nos setores energticos. instalaes. Obviamente, esses aspectos so Nota: Valores cumulativos dos investimentos como percentagem do produto interno bruto anual. decisivos para o xito das reforFonte: Clculos dos autores com base no Banco Mundial (2005) e Banco Mundial mas e de sua manuteno. (vrios anos). J houve vrias tentativas de reformar os mercados de servios pblicos na Amrica Latina, e as mais importantes ocorreram nas reas de telecomunicaes, energia e gua e saneamento. Durante a dcada de 1990, com a ajuda de organizaes internacionais, os governos propuseram-se a procurar mecanismos para privatizar as empresas que tradicionalmente prestavam esses servios bsicos. Os resultados foram muito variados, porque a intensidade do processo de privatizaes diferiu muito de um pas para outro (ver Figura 9.2) e porque os processos nem sempre foram iniciados e levados a cabo como parte de uma estratgia claramente definida para reestruturar os setores afetados. Em muitos casos, as reformas foram ditadas por necessidades fiscais do governo, por circunstncias polticas que favoreciam os possveis compradores e at mesmo por fatores puramente pessoais. O elemento comum dos processos foi a politizao resultado das trs caractersticas dos setores de servios descritas acima. Essa politizao adquiriu, em muitos casos, conotaes ideolgicas, em uma luta entre as virtudes e os vcios do mercado em contraposio ao Estado. As tentativas de privatizao da dcada de 1990 produziram resultados variados, principalmente em pases como a Argentina e o Peru, onde a qualidade e a cobertura dos servios pblicos eram muito baixas no princpio. Nesses casos, a prestao de servios pelo Estado mostrara-se basicamente deficiente. Essa experincia, somada s necessidades fiscais do governo e a um ambiente poltico com maior disposio de apoiar a privatizao, facilitou, de incio, a venda de ativos e a participao de agentes privados na prestao de servios. Como o cerne da discusso eram as virtudes relativas das diferentes formas de propriedade, o aspecto central do processo era a privatizao, e no a adoo de um quadro competitivo,

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A politizao dos servios pblicos

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Estudos de caso
Deficincia institucional e resultados volteis: o caso da Argentina

Desde as primeiras tentativas de reformas no setor, a poltica referente a servios pblicos na Argentina caracterizou-se pela volatilidade, por uma influncia considervel de interesses especiais e por insuficiente ateno capacidade institucional das agncias reguladoras. Em um contexto poltico e A abertura das telecomunicaes ao setor privado, no institucional em grande comeo da dcada de 1990, foi a primeira experincia da medida desfavorvel para Argentina com privatizao. Nessa poca os servios de telecomunicaes eram prestados pela Empresa Nacional de Teacordos intertemporais, o lecomunicaciones (Entel), uma empresa pblica com moresultado tem sido uma noplio legal, que padecia de grandes problemas financeigrande volatilidade das poros e administrativos que repercutiam na qualidade do servio e no ritmo de expanso da rede. Depois da privatizao lticas de servios pblicos. da Entel, os servios de telecomunicaes foram entregues a duas empresas (Telefnica e Telecom), que operavam no sul e no norte da Argentina, respectivamente, e que dividiam em partes iguais o mercado de Buenos Aires. Essas companhias adquiriram licenas para a explorao exclusiva de servios

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especialmente no caso das telecomunicaes. Nessa rea, em vrios pases, simplesmente se substituiu o monoplio estatal por um monoplio privado. A implementao incompleta e os resultados escassos fizeram com que muitos questionassem o enfoque da reforma. Devido aos grandes avanos tecnolgicos, como no caso das telecomunicaes, o enfoque das reformas mudou aos poucos, dando primazia concorrncia, e com isso a natureza da propriedade das empresas que prestam os servios pblicos passou para segundo plano. Na rea da eletricidade, por motivos de aprendizagem institucional, as regras fundamentais adquiriram maior importncia, independente de terem sido aplicadas a empresas pblicas ou privadas e de ter sido possvel introduzir concorrncia. Nesse processo de fomento da concorrncia e de regulao dos segmentos no-competitivos do mercado (por exemA criao de agncias replo, a distribuio de eletricidade ou gua), a criao de agnguladoras que sejam indecias reguladoras que sejam independentes de agentes econpendentes de agentes ecomicos, sobretudo das empresas existentes, adquiriu uma importncia crucial. O estabelecimento e fortalecimento dessas nmicos adquiriu uma imagncias faz parte de um processo de reestruturao do papel portncia crucial. do Estado, que procura definir quem o responsvel pela formulao de polticas, quem cuida da regulao do mercado e quem se incumbe da prestao do servio nos casos em que ainda existam empresas estatais. Como parte desse processo, a criao e a estruturao de agncias reguladoras foi objeto de considerveis debates e controvrsias institucionais. O debate centrou-se tambm na localizao institucional das agncias reguladoras, bem como em sua relao com as autoridades encarregadas de supervisionar a concorrncia. Em todos esses aspectos da regulao, as limitaes institucionais afetaram o difcil equilbrio entre os critrios tcnicos e polticos, como se pode observar nos estudos de caso apresentados a seguir.

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CAPTULO 9

bsicos (transmisso de voz, exceto a telefonia celular) durante sete anos. O objetivo da exclusividade era desencadear um processo de investimentos acelerados, a fim de impulsionar o desenvolvimento das telecomunicaes na Argentina (e aumentar a receita da venda). Com esse intuito, as empresas comprometeram-se a realizar investimentos especficos para ampliar a rede e melhorar a qualidade do servio. Ao mesmo tempo, foi criada uma agncia reguladora, a Comisso Nacional de Telecomunicaes (CNT), que s funcionou de forma independente durante um ano. Em 1991, a CNT sofreu interveno do Poder Executivo e ficou subordinada ao ministrio de Obras Pblicas. Em maro de 1998, foi aprovado um plano de liberalizao das telecomunicaes, que punha em prtica a deciso de dirigir gradualmente o setor para o regime de concorrncia. Foram concedidas novas licenas para servios bsicos, que favoreceram os operadores j instalados, fossem eles fornecedores de telefonia fixa ou celular ou de outros servios. As licenas exclusivas para os fornecedores de servios de telefonia foram prorrogadas por mais dois anos (at 1999), embora eles no houvessem cumprido plenamente os compromissos de investimento. A falta de instituies adequadas para administrar o processo de regulao contribuiu para tornar as polticas no setor de telecomunicaes at mesmo mais volteis que em outros setores da infra-estrutura na Argentina, nos quais as autoridades reguladoras mantiveram maior independncia. Por isso, no surpreende que, nesse pas, o conflito mais srio, no que se refere regulao dos servios pblicos durante a dcada de 1990, tenha ocorrido no setor das telecomunicaes. A questo em debate era o critrio para fixao das tarifas aps a adoo da conversibilidade cambial, em 1991. Uma caracterstica especial da privatizao das telecomunicaes (ao contrrio da posterior privatizao de outros servios pblicos) foi a transferncia da estrutura tarifria existente para os novos operadores. Essa estrutura inclua uma srie de subsdios cruzados que eram at maiores que aqueles que sempre haviam existido no pas. Quando se adotou a paridade do peso com o dlar, as empresas no puderam ajustar as tarifas de acordo com o ndice de preos ao consumidor (IPC), o que arruinou a regulao de preos mximos com indexao segundo o IPC, estabelecida no acordo de privatizao. Em 1996, o ministrio da Economia tomou para si as negociaes com as empresas, assumindo o papel de autoridade reguladora. As tarifas e seus reajustes foram dolarizados, mas no segundo os preos da Argentina, e sim segundo os preos vigentes nos Estados Unidos, sem modificar o fator produtividade. As empresas encararam essa medida como uma expropriao e abriram processos judiciais para recuperar a diferena em relao frmula anterior, mas perderam. O acordo de privatizao levou a outros desacordos. As empresas viam-se diante de perdas de receitas, pois os avanos tecnolgicos ofereciam aos usurios a possibilidade de procurar outros prestadores para os servios pelos quais as empresas estavam cobrando tarifas mais elevadas. Por isso, essas empresas exigiram um rebalanceamento tarifrio. Houve vrias audincias pblicas sobre a questo do tema do rebalanceamento, com diversos participantes (ombudsman, grupos de consumidores e legisladores) que se opunham medida. parte o fato de que o rebalanceamento das tarifas tinha uma boa justificao econmica e evidentemente era necessrio, at mesmo antes da privatizao, o aspecto importante foi a forma contenciosa como interagiram os agentes polticos e sociais. Com a aprovao do rebalanceamento, sucederam-se as reclamaes de ilegalidade perante a Justia. Em alguns casos, os tribunais deram ganho de causa com base processual queles que se opunham ao rebalanceamento.

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A politizao dos servios pblicos

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Spiller e Tommasi (2003). Ver AHCIET (2003).

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Aps essas sentenas judiciais, as empresas deixaram de faturar (numa tentativa de protelar a apresentao de contas at que as aes judiciais fossem resolvidas) ou ignoraram as sentenas e enviaram as faturas com base no novo sistema tarifrio. Ambos os procedimentos foram mal recebidos pelo pblico, que tambm considerou que a agncia reguladora havia sido capturada pelas empresas.3 A opinio pblica negativa, agravada pela incapacidade da agncia reguladora para explicar os motivos do rebalanceamento tarifrio e recuperar a credibilidade, influiu na posio que outros agentes decisivos adotaram posteriormente no conflito. A deciso do ministrio da Economia de reajustar as tarifas, em 1996, no chegou a ser posta em prtica devido oposio poltica. Em ltima instncia, a questo foi resolvida pelo presidente e, em 1997, foi aprovado o rebalanceamento das tarifas por meio de um decreto presidencial. Esses problemas surgiram porque as empresas privadas haviam herdado da Entel uma estrutura tarifria inadequada. Isso se deveu pressa do governo para iniciar a reforma dos servios pblicos o quanto antes, a fim da aplainar o caminho para a reforma nos demais setores de servios. O governo procurava aproveitar o perodo em que contava com maioria parlamentar para aprovar as mudanas jurdicas, uma opo razovel em vista do processo de formulao de polticas da Argentina, que oferece poucas possibilidades para cooperao intertemporal entre o governo e outros atores polticos.4 O sistema de regulao adotado caracterizado pela falta de independncia da agncia reguladora e por diversas deficincias tcnicas e institucionais deve ser entendido como o resultado da interao entre as caractersticas especiais do setor de telecomunicaes e as instituies e prticas do jogo poltico nacional, no qual as agendas a curto prazo, freqentemente, tm prioridade sobre qualquer acordo intertemporal, deixando pouco espao para o desenvolvimento institucional de longo prazo. Quando, em 2002, Argentina suspendeu a paridade cambial, aprofundando a recesso econmica, os contratos que regiam a privatizao das empresas haviam permitido que elas mantivessem as tarifas invariveis em dlares (indexados), o que significava quase o triplo de seu valor real em pesos. O Congresso aprovou uma lei que revogou a clusula contratual relativa aos reajustes em dlares e proibiu a indexao baseada em ndices de outros pases (ou qualquer outro mecanismo de indexao), fixando as tarifas em pesos, com base na antiga taxa de cmbio de um peso por dlar. A lei tambm autorizou o Poder Executivo a renegociar contratos de servios pblicos, criando a Comisso de Renegociao dos Contratos de Obras e Servios Pblicos. Como conseqncia dessas medidas, o setor das telecomunicaes mergulhou numa crise profunda, vrias empresas suspenderam o pagamentos de suas dvidas e outras deixaram de operar.5 A poltica relativa aos servios pblicos na Argentina tem sido muito voltil. Durante cerca de 20 anos aplicou-se uma poltica de participao do setor privado na prestao de servios pblicos, sem que se criassem instituies reguladoras verdadeiramente independentes do sistema poltico. Em alguns casos, isso levou a certo grau de captao pelas empresas reguladas. Nos casos em que a organizao institucional produziu um ente regulador mais independente (como nas reas da eletricidade e do gs na dcada de 1990), no houve captao, mas foram tomadas algumas decises e medidas que causaram prejuzos financeiros aos prestadores privados e, por conseguinte, equivaleram a um certo grau de expropriao. Essa situao foi agravada pela dificuldade de recorrer ao sistema judicial para resolver

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CAPTULO 9

Consistncia institucional e resultados estveis: o caso do Chile


O Chile foi um pioneiro mundial na introduo de diversas formas de privatizao e na adoo de polticas para promover a concorrncia nos setores dos servios pblicos. Estas polticas basearam-se em um quadro institucional que inclui entidades reguladoras com alto grau de capacidade tcnica, embora sem muita independncia poltica, e um Finalmente os formulado- organismo independente de proteo da concorrncia com alto grau de envolvimento nas polticas setoriais. As medidas de polres de polticas reconhece- tica tm sido, de modo geral, estveis e foram favorecidas pela esram as limitaes da regu- tabilidade econmica do pas. No entanto, elas tm apresentado lao direta e o poder disci- certas deficincias no que diz respeito capacidade de responder a choques. As polticas para cada setor tm-se guiado por objetiplinador da concorrncia no vos tcnicos especficos do setor, e no por consideraes poltimercado. Isso levou a uma cas, e so coerentes com a poltica tributria. A estrutura institutransformao real da for- cional e o funcionamento das agncias reguladoras protegeram efetivamente as empresas privatizadas do risco da expropriao mulao de polticas no indireta, embora com algum custo em termos de eficincia, e em campo dos servios pblicos. alguns casos dando ensejo a lucros extraordinrios.

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casos complexos. O sistema poltico no estava disposto a perder sua capacidade discricionria com relao a esses setores. Por isso, as instituies reguladoras, criadas como parte do processo de privatizaes, foram incorporadas rapidamente rbita poltica, o que, por sua vez, limitou suas reas de responsabilidade, sua capacidade tcnica e seus recursos financeiros. Nesse contexto, discutvel se as agendas especiais e os interesses polticos dos agentes vinculados ao processo regulatrio tiveram mais influncia nas decises adotadas (por exemplo, no rebalanceamento das tarifas de telecomunicaes, na prorrogao dos perodos de exclusividade e na demora com que se introduziu a concorrncia) do que o interesse pblico mais amplo. As sucessivas mudanas de governo nos ltimos anos da dcada de 1990 provocaram uma alterao substancial na poltica. Passou-se de uma situao de relativa captao pelas empresas reguladas para uma situao de conflito aberto com os prestadores privados (relacionada pesificao dos contratos), que veio a se transformar num exemplo paradigmtico de volatilidade da poltica. As reformas da dcada de 1990 modificaram profundamente o processo de formulao de polticas na Argentina no plano setorial. Os principais atores passaram a ser as empresas privatizadas, em sua maioria multinacionais com grandes capitais no setor no plano internacional. As agncias reguladoras apresentavam-se como atores potencialmente importantes mas institucionalmente fracos, sem financiamento suficiente. A princpio a opinio pblica esteve a favor da reforma, devido s deficincias dos servios. No entanto, medida que avanava o processo de regulao, criou-se uma percepo generalizada de que as agncias reguladoras haviam sido captadas e que o processo regulatrio estava redundando em grandes benefcios para as empresas custa dos consumidores. Isso levou ao surgimento de atores como o ombudsman, associaes de consumidores e at mesmo grupos de legisladores que se opunham forma como se tinha lidado com os problemas tarifrios. O choque econmico de 2002 foi claramente desfavorvel para os investidores e ocorreu em um momento em que as empresas privatizadas tinham uma imagem negativa. Nesse quadro, a resposta ao choque redundou em importantes benefcios polticos. Por conseguinte, em um contexto poltico e institucional em grande medida desfavorvel a acordos intertemporais, o resultado foram polticas de servios pblicos caracterizadas por alta volatilidade.

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Talvez o melhor exemplo dessas caractersticas seja a reforma do setor de telecomunicaes. Em meados da dcada de 1970, os servios de telecomunicaes no Chile estavam entregues a duas empresas pblicas. A Compaa de Telecomuniciones de Chile (CTC) prestava servios de telefonia local a quase todo o pas, enquanto a Empresa Nacional de Telecomuniciones (Entel) oferecia servios nacionais e internacionais de longa distncia. No comeo da dcada de 1980, a estrutura do mercado mudou radicalmente. Ambas as firmas passaram para mos privadas e deram-se os primeiros passos para a introduo de concorrncia no setor. A Subsecretaria de Telecomunicaes (Subtel), subordinada ao Ministrio de Transporte e Telecomunicaes, foi incumbida da regulao das telecomunicaes. Entre suas atribuies esto a formulao e a regulao da poltica setorial, bem como a aplicao dos procedimentos para a fixao de tarifas. A Lei de Telecomunicaes, de 1982, estabeleceu as diretrizes para o desenvolvimento do setor, instituindo processos transparentes para a outorga de concesses, s fazendo excees por motivos tcnicos (escassez de espectro na telefonia celular). A lei permite aos prestadores de servios estabelecer preos, exceto se a Comisso Antitruste (criada no comeo da dcada de 1970) decidir que no h suficiente concorrncia. Nesses casos, os preos so regulados. Em 1994, durante a abertura do mercado de telefonia internacional concorrncia, discutiu-se se deveria ser permitido que as empresas de telefonia fixa operassem no mercado internacional. A Subtel pediu a opinio da Comisso Antitruste, que autorizou a operao dessas empresas naquele mercado, desde que, antes de sua entrada no mercado, o governo criasse um sistema de operadoras mltiplas e essas operadoras criassem empresas separadas e independentes para atuar no mercado internacional. Por sua vez, a Subtel criou condies adicionais para aprovar a solicitao das empresas de telefonia fixa para oferecer servios de longa distncia. A Comisso Antitruste enfrentou as presses exercidas pelas empresas sobre as agncias reguladoras para que estas autorizassem fuses verticais, com vistas a obter economias de escala, evitando assim a captao e promovendo solues nas quais a integrao das empresas no impedisse a concorrncia nos segmentos competitivos do mercado. No setor da eletricidade, o processo de privatizao teve incio com a separao da atividade regulatria da empresa pblica, antes de 1980, ao mesmo tempo em que se introduziam mudanas na regulao, a fim de permitir a participao do setor privado. As trs empresas pblicas integradas do Chile foram divididas em vrias empresas de gerao e distribuio e depois privatizadas mediante a venda de aes das novas empresas. Ao contrrio do que ocorreu no setor das telecomunicaes, as reformas no impuseram uma desagregao vertical das empresas, j que a principal empresa geradora (Endesa) manteve a propriedade da rede central de energia eltrica. Alm disso, as empresas de gerao e distribuio foram vendidas separadamente, mas nada impedia que uma empresa de gerao comprasse uma de distribuio. Essa linha foi criticada porque permitiu ao mesmo conglomerado de empresas manter uma posio dominante no mercado mediante o controle de grande parte de todos os segmentos da indstria. A legislao relativa privatizao do setor de eletricidade praticamente no deixou margem para que a agncia reguladora introduzisse solues mais eficientes para os problemas que surgiram mais tarde e que no poderiam ter sido previstos pela legislao ou para que ela resolvesse ambigidades na interpretao (em questes como os ndices de reajuste de tarifas ou estabelecimento de pedgios de transmisso). As caractersticas tecnolgicas do setor de eletricidade, combinadas com a rigidez e as ambigidades da legislao relativa privatizao, levaram a muitos conflitos relacionados com as possibilidades de integrao vertical das etapas de produo e com a conduta (anti)competitiva das empresas integradas. Entretanto, esses conflitos deixaram claro que a interveno judicial independente podia evitar a expropriao (indireta) das empresas pri-

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Basaes, Saavedra e Soto (1999). Fischer e Serra (2002).

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vatizadas e que a concorrncia, como princpio consagrado na legislao, estava profundamente arraigada no funcionamento da Comisso Antitruste e da agncia reguladora. Mesmo no Chile, porm, houve episdios nos quais a politizao desempenhou um papel importante. A ao reguladora falhou, evidentemente, na resposta crise de energia de 19881989. Durante esses anos, o Chile foi assolado por uma seca sem precedente, que reduziu o potencial hidreltrico. Alm de errar em sua estimativa da extenso da seca, o governo no imps restries ao uso das reservas de gua at ltimo momento, e hesitou devido aos receios quanto aos custos polticos que essa medida impopular acarretaria. Sua posio politizou o rgo regulador, que dependia diretamente do governo, em uma questo que era claramente de natureza tcnica e tinha uma bvia soluo tcnica. As decises regulatrias tomadas durante a crise manter baixo o custo atribudo energia no fornecida, apesar da escassez; reduzir o preo da energia no atacado; e abster-se de estabelecer quotas de racionamento voluntrias para os grandes consumidores no-regulados ofereceram incentivos inadequados tanto aos produtores quanto aos consumidores. Posteriormente, a legislatura aprovou uma lei que determinou a forma como o racionamento de energia deveria ser implementado. A lei no se ateve aos princpios de eficincia tcnica no manejo de crise e, em vez disso, introduziu incentivos que foram prejudiciais ao desenvolvimento a longo prazo do setor.6 A maneira como se enfrentou a crise refletiu o abandono das solues tcnicas, por parte da agncia reguladora, a favor de consideraes polticas, com resultados ineficientes. Ficou evidente a intensa politizao nesse episdio. No comeo da privatizao, o Chile adotou um sistema de regulao mediante preos-teto (price caps), com uma reviso regular dos preos com base em um modelo que deixa muito pouca margem para liberdade de ao por parte da agncia reguladora. Esse sistema de regulao de preos consiste em fixar preos segundo uma margem de rentabilidade sobre custos e capital de uma empresa eficiente ideal, com capacidade para satisfazer demanda. As tarifas so fixadas a cada cinco anos e indexadas nos perodos entre ajustes. Os estudos para determinar as tarifas so realizados pelas mesmas empresas, e a agncia reguladora emite comentrios sobre as propostas. As divergncias so submetidas arbitragem de uma comisso de especialistas. Normalmente, a agncia reguladora aceita a deciso da comisso porque, em geral, os tribunais no se mostram propensos a revogar as decises dos especialistas.7 As mudanas nas tarifas das empresas de distribuio de eletricidade, efetuadas em 1992 e 1996, e as das empresas telefnicas, realizadas em 1994, revelam que esses processos so sumamente conflituosos: as empresas gastaram grandes volumes de recursos para influir nas decises e recorreram a argumentos jurdicos secundrios para protelar o processo de fixao de tarifas e negociar uma tarifa injustificadamente elevada como resposta a suas exigncias. Obtiveram rendimentos de 20% a 40%, que so excessivos em vista do grau de risco assumido. No entanto, o fortalecimento gradual das instituies reguladoras parece estar exercendo um efeito benfico na fixao das tarifas, j que as margens diminuram gradualmente at alcanar nveis normais, depois dos excessos que caracterizaram os primeiros anos. No setor de gua e saneamento, o processo para determinar as tarifas seguiu o esquema geral descrito acima. Em 2000, a primeira reviso de tarifas das empresas privatizadas levou a um aumento de 20% em termos reais. O sistema de fixao de tarifas mostrou-se resistente s presses polticas, porque mesmo em um ano de eleies foi aprovado um aumento importante. Todavia, esse aumento teve um efeito negativo na opinio pblica com relao

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Gmez-Lobo e Vargas (2002).

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privatizao e tambm influiu na poltica adotada em posteriores privatizaes de empresas desse setor, para as quais, ao contrrio do que havia ocorrido com as privatizaes anteriores, optou-se por um sistema de concesses, em vez da venda de ativos, porquanto o sistema de regulao desse setor ainda era demasiado precrio para regular adequadamente as empresas privatizadas.8 De modo geral, as polticas referentes a servios pblicos no Chile tm-se caracterizado pela estabilidade. As reformas estruturais feitas antes da privatizao de empresas pblicas e a introduo da concorrncia, iniciadas durante a ditadura, prosseguiram sem maiores mudanas. Deu-se prioridade ao desenvolvimento da concorrncia, e as privatizaes da dcada de 1990 evitaram que fossem entregues mercados protegidos s empresas privatizadas. Em coerncia com esses princpios, a importncia da Comisso Antitruste na regulao dos servios pblicos tem crescido no decorrer do tempo, paralelamente a seu gradual fortalecimento institucional. As agncias reguladoras chilenas contam com recursos humanos e econmicos muito maiores do que os rgos comparveis do resto da regio, o que lhes deu um elevado nvel de competncia tcnica. No entanto, em termos de sua insero institucional e de seu funcionamento, elas no so mais livres de influncia poltica que outros rgos do mesmo tipo. Nesse caso, como se explica a estabilidade das polticas pblicas? A resposta reside, pelo menos em parte, no fato de que o sistema poltico-institucional do Chile oferece melhores possibilidades para a cooperao intertemporal, particularmente em um contexto no qual as preferncias e a posio ideolgica no que se refere privatizao e ao papel do mercado esto menos polarizadas do que em outros pases. Os resultados do processo regulatrio variaram. Nos casos em que a proteo da concorrncia estava em jogo, as decises foram coerentes e estveis. No entanto, isso no ocorreu nos casos em que a questo a ser decidida era tecnicamente complexa. Por exemplo, na estruturao do mercado da eletricidade, o regulador foi objeto de certo grau de captura pelas empresas reguladas. No caso da seca, de 1988-1989, as medidas tomadas pela agncia foram afetadas pelo medo do custo poltico da deciso de racionar o uso das limitadas reservas de gua. No obstante, nos casos em que a interveno regulatria estava relacionada com aspectos da fixao de tarifas para servios monoplicos, os mecanismos para soluo de controvrsias e a ao judicial atuaram como garantias institucionais efetivas para as empresas contra o risco de expropriao pela agncia reguladora. As reformas iniciadas no comeo da dcada de 1980 transformaram radicalmente o processo de formulao de polticas setorial no Chile. As empresas pblicas foram substitudas por empresas privadas, apareceram em cena as agncias reguladoras e a Comisso Antitruste comeou a desempenhar um papel central. A relao entre as empresas novas e as instituies pblicas foi dinmica, em parte como resultado de um processo gradual de aprendizagem nestas ltimas. A lio mais importante extrada no campo da regulao foi o reconhecimento, por parte dos formuladores de polticas, das limitaes da regulao direta e do poder disciplinador da concorrncia no mercado. Isso levou a uma transformao real da formulao de polticas no campo dos servios pblicos. Este caso ilustra como um ambiente caracterizado por instituies fortes e bem definidas e pela aceitao da concorrncia pode reduzir a margem para decises discricionrias de polticas e limitar a influncia de interesses especiais em tais decises.

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Democracia direta e resistncia privatizao: o caso do Uruguai


As polticas voltadas para a abertura e a modernizao dos setores de servios pblicos no Uruguai tm sido instveis. Na ltima dcada, o Legislativo aprovou uma srie de leis reformistas que foram a seguir ameaadas por referendos e plebiscitos, ou derrogadas. O impasse assim criado no impediu que houvesse progresso na melhoria do funcionamento das empresas pblicas. As polticas nesse campo levaram a importantes benefcios fiscais e tm sido muito estveis, As reformas foram limitaprincipalmente porque tanto o pblico quanto o sistema podas porque os possveis per- ltico preferiram manter o carter pblico dessas empresas dedores encontraram meca- mas melhorar a prestao de servios e mostraram-se favorveis s empresas. Embora as instituies regulatrias crianismos para bloquear as das como parte do processo de reforma no disponham de mudanas. suficientes recursos tcnicos e econmicos, a burocracia das empresas pblicas foi muito fortalecida, o que lhes permitiu funcionar com mais eficincia e eficcia do que a regra para empresas desse tipo nos pases em desenvolvimento. Alm disso, nos ltimos anos, uma srie de sentenas judiciais reduziu o poder monoplico dessas empresas pblicas, apesar da rigidez imposta por mecanismos de democracia direta e pela resistncia popular a medidas que pudessem enfraquec-las. A constituio vigente no Uruguai promove a democracia direta, oferecendo vrios mecanismos que podem ser ativados pelos cidados ou pelos legisladores. Desde o retorno democracia, em 1985, dois mecanismos foram utilizados. O primeiro o referendo por iniciativa popular, que pode bloquear a aplicao de uma lei se assim o desejar a maioria absoluta dos eleitores registrados para esse fim (pelo menos 25% do total de inscritos). Com uma nica exceo (o referendo sobre anistia para militares acusados de violaes de direitos humanos durante a ditadura), o procedimento tem sido usado exclusivamente para procurar bloquear leis relativas a servios pblicos (embora nem sempre com xito). O outro procedimento tem sido o plebiscito por iniciativa popular. Esse mecanismo pode ser ativado com a aprovao de apenas 10% dos eleitores. A votao realizada juntamente com as eleies nacionais, e o mecanismo pode ser aplicado at mesmo a emendas constituio. Esse procedimento foi utilizado para introduzir mudanas no setor de gua e saneamento e na previdncia social. A utilizao de mecanismos de democracia direta com relao aos servios pblicos foi promovida pelos sindicatos das empresas pblicas afetadas. Os grupos polticos de esquerda tambm deram apoio organizado ao movimento e contriburam com sua grande capacidade para mobilizar o eleitorado (ainda que, em alguns casos, com opinies discordantes sobre a introduo de concorrncia sem privatizao). Um fator importante para levar avante as reformas foi o desejo de fortalecer as empresas pblicas como fonte de receitas pblicas. Ao contrrio dos aumentos de impostos, os reajustes de tarifas das empresas pblicas no requerem a aprovao do Legislativo, o que representa uma vantagem para o governo, principalmente em pocas de grandes limitaes fiscais. No entanto, essa aparente vantagem vai de encontro aos objetivos de reformar os setores de servios pblicos. Leis recentes comearam a quebrar o poder monoplico das empresas estatais, com diferentes graus de xito. Em 1997, foi abolido o monoplio da Administracin Nacional de Usinas y Transmisiones Elctricas (UTE) sobre a gerao de energia eltrica. (Manteve-se, porm, seu monoplio sobre a transmisso e a distribuio.) Em 2001, foi elimi-

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nado o monoplio da Administracin Nacional de Telecomunicaciones (ANTEL) sobre as atividades de telecomunicaes, com exceo da telefonia local e da interurbana. Essas medidas abriram caminho para a entrada de competidores nos mercados da telefonia internacional, alm da transmisso de dados e da telefonia celular. Em 2002, o Congresso revogou a legislao de 2001, que estava para ser derrogada em breve por referendo. Isso impediu que novos competidores entrassem nos mercados de telefonia internacional. Entretanto, as empresas que entraram nesses mercados enquanto a legislao estava em vigor continuam a operar. Em 2003, foi aprovada uma lei que visava pr fim ao monoplio pblico sobre a refinao e comercializao de combustveis fsseis em 2006 e abrir caminho para a associao da empresa petrolfera estatal, Administracin Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland (ANCAP), com o setor privado. Contudo, a lei foi revogada por referendo no fim de 2003. O processo de reforma dos servios pblicos no Uruguai tem sido relativamente voltil. Muitas das reformas aprovadas pelo Congresso foram revogadas por um referendo. As que escaparam a essa sorte (como a do setor da eletricidade) sofreram atrasos de anos em sua implementao, devido influncia dos fatores polticos inerentes ao setor de servios pblicos. Como as preferncias da populao pendem claramente para o fornecimento pblico dos servios e para a proteo das empresas pblicas, a oposio a tentativas de reforma produz considerveis lucros polticos. Isso torna mais fcil para os sindicatos promover mecanismos de democracia direta. A preferncia pela propriedade pblica das empresas de servios pblicos generalizada, embora se aceite a necessidade de concorrncia nesses mercados. Alm de ter razes histricas (a forte presena do Estado na era urea do pas, em meados do sculo XX), essa preferncia pode ser atribuda ao fato de que a cobertura e a qualidade dos servios no so deficientes, como ocorria em outros pases no incio de seus processos de privatizao. Outro fator que atua contra a abertura dos setores de servios ao investimentos privado tem sido a necessidade que o governo tem de obter receitas tributrias das empresas pblicas. Esse fator levou at mesmo a atrasos na implementao de leis, o que trouxe um elemento adicional de volatilidade e incerteza para esses setores. Como as reformas no foram muito profundas, mudou pouco a forma como se discutem e se implementam polticas de servios pblicos no Uruguai. As empresas pblicas continuam a ser os atores principais, com o amplo apoio da populao. As reformas foram limitadas porque os possveis perdedores encontraram mecanismos para bloquear as mudanas. A criao de agncias reguladoras foi o avano institucional mais importante no sentido da introduo de um certo grau de concorrncia nos mercados dos setores de servios pblicos. No entanto, pouco se investiu para fortalecer essas agncias nas reas tcnica, administrativa e financeira. As agncias gozam de certa independncia institucional, mas enfrentam uma limitao fundamental: no regulam a fixao de tarifas nos setores monoplicos (uma prerrogativa que continua a ser do Executivo). Alm disso, no podem fazer muita coisa para impedir a conduta anticompetitiva em um contexto de integrao vertical das empresas pblicas e de limitaes dos rgos de proteo da concorrncia. Acresce que as empresas pblicas tm uma burocracia grande e competente, com mais capacidade para influir nas decises polticas que a prpria agncia reguladora, e grandes possibilidades de retardar a execuo das decises. Cabe destacar o papel que desempenharam as agncias reguladoras na manuteno dos principais avanos na liberalizao, uma vez que no h outros atores importantes que estejam fazendo presso nesse sentido.

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Debilidade institucional e tentativas de ganhar credibilidade: o caso do Peru


Como na dcada de 1980 os investidores sofreram expropriaes diretas e indiretas, o principal desafio com que se defrontou a formulao de polticas de servios pblicos no Peru, nos ltimos 15 anos, foi gerar credibilidade em um contexto institucional muito dbil. O resultado tem sido relativamente bom, mas custa de criar srias rigidezes na poltica setorial. Embora as polticas promovidas O caso de Peru demonstra por sucessivos governos tenham sempre procurado estabilizar as dificuldades enfrenta- as polticas para os vrios setores, na prtica sua aplicao tem das pela poltica regulat- sido voltil devido resistncia do Legislativo maioria das iniciativas do governo de Alejandro Toledo. ria quando h um deficit A partir de 1990, com o advento do governo de Alberto de credibilidade em rela- Fujimori, o Peru deu incio a um amplo programa de reformas nos setores de infra-estrutura, com base na privatizao de emo aos investidores. presas pblicas dos setores de telecomunicaes e de energia. Esse programa de reformas, parte de uma estratgia para afastar o Estado de todas as atividades empresariais e estabilizar a economia, foi a resposta do governo a um passado de nacionalizaes sem indenizao (sobretudo no setor bancrio) e a diversos episdios de expropriao indireta que tinham feito os investidores desistir de investir no Peru. Com o objetivo de levar adiante o processo de privatizao nesse ambiente institucional adverso, o governo tentou gerar credibilidade por meio de uma srie de leis-quadros que ofereciam maior certeza jurdica aos investimentos privados, especialmente os estrangeiros. As leis criaram a possibilidade da celebrao de acordos com estabilidade jurdica junto aos investidores estrangeiros. Esses acordos, que tm fora de lei, impedem que o governo altere as condies tributrias, imponha obrigaes trabalhistas ou estabelea limites s transferncias de lucros ou capital das empresas para o exterior. Ou seja, o governo estava disposto a sacrificar seus prprios poderes para obter credibilidade. Firmou acordos internacionais de proteo dos investimentos, que permitiam recurso a instncias de arbitragem internacional para a soluo de litgios, bem como uma srie de acordos bilaterais. Se as instituies nacionais para a proteo dos investidores no bastavam, o governo estava disposto a import-las quando necessrio. Para estimular o investimento privado em servios pblicos, foi criada a Comisso de Promoo de Concesses Privadas, incumbida da venda parcial ou total do capital acionrio das empresas pblicas ao setor privado. Criaram-se tambm agncias reguladoras para cada setor (energia, telecomunicaes, gua e saneamento e transporte), todas subordinadas diretamente ao Poder Executivo. O caso do setor de eletricidade um exemplo ilustrativo das principais caractersticas do processo de reforma dos servios pblicos. Antes da privatizao, os servios de gerao e distribuio de eletricidade no Peru eram prestados basicamente por uma nica empresa pblica, a ElectroPer. A distribuio era feita por vrias empresas pblicas, subsidirias da ElectroPer, entre as quais a Electrolima (que tambm gerava energia para a cidade de Lima). No comeo da reforma, menos de metade dos domiclios tinha acesso eletricidade, o que representava uma das taxas de eletrificao mais baixas da Amrica Latina. As empresas pblicas produziam 70% da energia do pas; os 30% restantes eram gerados pelas prprias indstrias. Por motivos polticos, as tarifas de eletricidade estavam fixadas em nveis baixssimos, e cobriam menos de 40% dos custos operacionais do setor. Isso constitua um enorme obstculo

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Torero e Pasc-Font (2001). Campodnico (2000). Aguilar (2003).

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ao processo de investimento. Em 1992, foi aprovada a Lei de Concesses Eltricas, que separou as funes de gerao e distribuio, criou um novo sistema tarifrio e autorizou as privatizaes. Entre 1993 e 1997 foram privatizadas cinco empresas de gerao e cinco de distribuio, que assumiram o compromisso explcito de aumentar a capacidade de gerao. Aps a desagregao das empresas integradas de eletricidade, como resultado dessas privatizaes, proibiu-se a integrao para favorecer a concorrncia, medida que foi reforada com a promulgao da Lei Antimonoplio e Antioligoplio do Setor Eltrico. Desde os ltimos anos do governo Fujimori, uma parte do setor da eletricidade do Peru permaneceu nas mos de empresas pblicas: a empresa de gerao de energia hidreltrica da bacia do Mantaro e as empresas distribuidoras do sul do pas. A empresa estatal ElectroPer responsvel por um tero da capacidade de gerao do pas, enquanto a transmisso encontra-se quase totalmente em mos privadas. O Estado , ainda, um operador importante na distribuio, embora as principais empresas distribuidoras tenham sido privatizadas. Nos anos que se seguiram s privatizaes no setor de eletricidade, a capacidade de gerao instalada cresceu 25%, a cobertura de eletrificao aumentou 20% (30% nas zonas privatizadas) e os prejuzos operacionais caram 40%. Como compensao, as tarifas residenciais aumentaram mais de 80%.9 Juntamente com as privatizaes, foram criadas duas instituies de regulao setorial: o Organismo Supervisor do Investimento em Energia (OSINERG) e a Comisso de Tarifas de Energia (CTE). Posteriormente as duas instituies fundiram-se. A Electrolima, principal empresa peruana de distribuio, que representa mais de metade da distribuio de eletricidade no pas, dividiu-se em duas em 1993 e foi entregue em concesso, por um prazo indefinido, na primeira privatizao importante do governo Fujimori. O acordo de concesso definiu os principais aspectos da relao entre as firmas privatizadas e o rgo regulador, entre eles a fixao de tarifas e os mecanismos para a soluo de litgios. Vrias questes contenciosas deixaram sua marca no sistema regulatrio aps o incio do processo de privatizao no setor de eletricidade. Uma delas, entre a agncia reguladora e as empresas de distribuio de Lima, surgiu durante a definio inicial das tarifas em relao ao mtodo para determinar o valor de substituio dos ativos das empresas. O sistema regulatrio adotado para o setor da eletricidade usava uma tarifa baseada nos custos para os segmentos da indstria considerados monoplios naturais. Uma parte importante dos custos eram os ativos fixos, avaliados pelo custo de reposio para efeitos do clculo. Em 1997, a agncia reguladora publicou suas estimativas do novo valor de reposio, que as empresas impugnaram energicamente em instncias administrativas e judiciais e por meio de uma intensa campanha de informao e publicidade. A agncia reguladora manteve sua posio, com o apoio das principais autoridades polticas do pas, entre elas o presidente Fujimori, e as empresas finalmente desistiram.10 Embora a Lei Antimonoplio e Antioligoplio do Setor Eltrico proibisse a concentrao em diferentes segmentos do mercado e limitasse em grande medida a integrao da indstria, na prtica ocorreu uma concentrao horizontal e vertical, em conseqncia de fuses de grupos de empresas que controlavam diferentes firmas no setor da eletricidade.11 Essa bvia disparidade entre a realidade e as normas foi solucionada mediante a mudana

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A rea de Arequipa foi um dos lugares onde o presidente Toledo teve maior apoio eleitoral, e a oposio s privatizaes fazia parte de sua plataforma de campanha.

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das normas vale dizer, mediante o abandono de um dos pilares fundamentais do sistema regulatrio em favor dos interesses especiais dos investidores. Os setores afetados, como as organizaes empresariais, no participaram desse processo. E os partidos polticos no manifestaram nenhum interesse, como se se tratasse de uma mera discusso tcnica sem implicaes econmicas e polticas. O governo de Alejandro Toledo procurou reativar o processo de reforma, que havia perdido impulso nos ltimos anos do governo de Fujimori, e promoveu a privatizao de duas empresas de distribuio em Arequipa, no sul do pas. A venda dessas companhias foi objeto de um recurso constitucional (amparo) interposto pelo prefeito de Arequipa, que alegou que era a regio, e no o governo nacional, a proprietria das empresas de distribuio. Vrios grupos sociais da regio organizaram-se para fazer oposio privatizao das empresas. As manifestaes populares cresceram tanto que levaram a uma greve geral de durao indefinida na regio, que se propagou para as reas vizinhas, e provocaram a declarao do estado de emergncia pelo governo. Por fim, este desistiu de privatizar as empresas e dois ministros renunciaram. As manifestaes foram lideradas por grupos locais compostos, em alguns casos, por campesinos e trabalhadores urbanos, mas que tambm tinham a participao de cmaras de comrcio municipais e at de prefeitos.12 O complexo gerador do Mantaro, principal ativo da ElectroPer, tambm foi selecionado para privatizao, mas o Congresso aprovou uma lei para abandonar o plano, em vista da forte oposio. O caso do Peru demonstra as dificuldades enfrentadas pela poltica regulatria quando h falta de credibilidade em relao aos investidores e tambm quando a balana do poder pende ora para o Executivo, ora para o Legislativo. Para estimular o investimento privado, era indispensvel oferecer amplas garantias. Todas as partes interessadas relevantes davam apoio a esse objetivo, e durante o primeiro governo Fujimori o Legislativo no se ops, por estar subordinado ao Poder Executivo. A experincia do Peru com a privatizao alterou o processo de formulao de polticas no setor dos servios pblicos. Entraram no mercado empresas privadas poderosas, interessadas em explorar o potencial de lucros monoplicos. Tambm apareceram em cena as agncias reguladoras, com certo grau de independncia operacional e capacidade tcnica, mas sob o controle do Poder Executivo. Ao mesmo tempo, o equilbrio de poder entre o Executivo e o Legislativo mudou. Isso se deveu, em parte, fragmentao do sistema partidrio, que fez com que o Poder Executivo tivesse menos possibilidades de obter o apoio da maioria no Congresso. A suspeita de corrupo que cercou o processo de privatizao levado a cabo por Fujimori fortaleceu ainda mais a oposio e prejudicou as iniciativas para continuar esse processo durante o governo de Toledo. Com a mudana das circunstncias, ficou tambm evidente que uma agncia reguladora que dependesse do Executivo no estaria blindada contra a politizao. Por essa razo, as tentativas de reforar a credibilidade e a estabilidade da poltica regulatria frustraram-se porque, em ltima instncia, baseavam-se em um alinhamento circunstancial de interesses e na supremacia temporria do Poder Executivo, e no em um processo de busca de consenso e de acordos intertemporais de mais longo prazo entre agentes polticos duradouros.

A politizao dos servios pblicos

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Concluses
As polticas do setor de servios pblicos e a regulao destes so suscetveis de politizao devido aos custos irrecuperveis muito altos, s grandes economias de escala e de escopo e ao consumo de massa. Essas caractersticas oferecem aos governos e aos polticos a possibilidade de se comportar de modo oportunista, a fim de expropriar de forma direta ou indireta as empresas prestadoras de servios e assumir o controle de suas quase-rendas, de modo a beneficiar o fisco ou os consumidores. Essas caractersticas tambm levam as empresas a adotar um comportamento monoplico, de modo que necessrio regul-las para promover a eficincia e proteger os consumidores. O risco de captura dos reguladores pelos regulados introduz ainda mais complicaes para os setores de servios pblicos. Todos as agncias reguladoras vem-se diante de interesses conflitantes a curto prazo, no s entre fornecedores e consumidores, como tambm entre as empresas existentes e as que podem vir a entrar no mercado, bem como entre empresas nos diversos segmentos de um setor (por exemplo, entre as geradores e distribuidoras de eletricidade). Por isso, o processo de formulao de polticas na rea dos servios pblicos reveste-se de especial complexidade. Sofre influncia no s do processo de formulao de polticas geral do pas, como tambm de complexos fatores institucionais, polticos e tcnicos inerentes aos setores. medida que o processo avana e a estrutura econmica e institucional do mercado modifica-se, as reformas dos servios pblicos tendem a alterar a formulao de polticas nos setores afetados mediante a introduo de novos agentes no processo, a mudana no equilbrio de poder entre eles e a alterao das possibilidades de que os atores relevantes cheguem a acordos intertemporais sustentveis. O caso da Argentina demonstra que no se podem isolar as polticas referentes a servios pblicos do contexto das polticas mais gerais. Na ausncia de instituies slidas que facilitem a formao de consenso e a celebrao de acordos intertemporais, a regulao dos servios pblicos tende volatilidade, favorecendo s vezes os investidores e s vezes os interesses a curto prazo dos polticos ou dos consumidores. O Chile alcanou estabilidade em sua poltica relativa aos servios pblicos graas s possibilidades de cooperao oferecidas pelo sistema poltico-institucional. Essa cooperao estimulada tambm pelo baixo grau de polarizao nas preferncias e posies ideolgicas em relao privatizao. Esse ambiente propicia um sistema de servios pblicos que promove no s a participao do capital privado, como tambm a concorrncia no fornecimento de servios. No Uruguai, uma certa convergncia de preferncias em favor das empresas pblicas, somada a mecanismos de democracia direta que permitem ao eleitorado expressar essas preferncias com facilidade, tambm conferiu estabilidade s polticas relativas aos servios pblicos, embora custa da eficincia. Em que pesem as dificuldades para levar adiante as reformas, em alguns setores as sentenas judiciais reduziram o poder monopolista das empresas estatais uruguaias. O caso do Peru uma demonstrao convincente de que a credibilidade necessria para o bom desempenho das agncias reguladoras no pode ser importada nem obtida da noite para o dia. Deve ser construda sobre a base de um equilbrio estvel entre os trs poderes do governo e preciso que esteja respaldada pela competncia tcnica e a independncia poltica e operacional do rgo regulador, em sintonia com as percepes e preferncias da maioria da populao.

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Captulo 10

Dois tipos de polticas educacionais


No existe um, mas sim dois tipos de polticas educacionais: a poltica de expanso e aumento dos ndices de matrcula e a poltica do aprimoramento da qualidade e da eficincia.

A educao uma rea que sofreu profunda reforma na Amrica Latina nos ltimos
15 anos. Todo pas da regio passou por mudanas significativas no sistema educacional. O paradoxo que tudo isso ocorreu paralelamente a uma viso generalizada de que a mudana educacional muito difcil de ser alcanada na prtica e de que certos fundamentos praticamente no mudaram. Por qu? Uma anlise aprofundada revela que no existe um, mas sim dois tipos de polticas educacionais. O primeiro diz respeito a um grupo de polticas bsicas, relativas ao aprimoramento da qualidade e da eficincia, que bastante rgido e resistente a mudanas fundamentais. O outro abrange um grupo de polticas perifricas, relativas expanso e ao aumento do nmero de matrculas, que altamente adaptvel, e mesmo voltil, sujeito a modificaes regulares e talvez excessivamente freqentes. A compreenso do porqu da dificuldade da mudana pressupe a compreenso dos principais atores suas preferncias e horizontes de tempo, seus alinhamentos de interesses e, por conseguinte, o potencial de conflito ou cooperao e as arenas onde se d a formulao de polticas. Tambm requer a compreenso do que distintivo acerca do processo de formulao de polticas na rea da educao, e da inter-relao desse processo setorial com o processo geral de formulao de polticas de um determinado pas. A anlise a seguir examina seis exemplos de processo de formulao de polticas em quatro pases: Argentina, Brasil, Chile e Mxico. Um dos tipos de poltica examinados uma poltica bsica, que concerne essncia mesma da economia poltica da educao: a introduo de incentivos e avaliao de professores. O outro tambm razoavelmente difundido na regio, porm mais perifrico, e tem a ver com a descentralizao. A anlise ajuda a explicar por que nem toda mudana na rea da educao vivel em termos polticos, ao mesmo tempo em que mostra que possvel fazer certas mudanas proveitosas. Elas necessitam, tanto quanto em qualquer outro setor, seno mais, do auxlio de um slido processo geral de elaborao de polticas.

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CAPTULO 10

Caractersticas distintivas da formulao de polticas educacionais: um modelo geral


Na rea de educao, em todo o mundo, os provedores (professores) normalmente so bem organizados e altamente conscientes das decises relativas a polticas que podem afetar seu bem-estar. Em contrapartida, os beneficirios os consumidores da educao ou, de forma mais precisa, suas famlias esto altamente dispersos, em geral no so organizados e recebem poucas informaes sobre o que se passa nas escolas. Essas assimetrias de organizao e informao constituem o ponto de partida da maioria A formulao de polticas das caractersticas distintivas da formulao de polticas educacionais. Em caso de uma ao governamental, mesmo que se educacionais na Amrica trate de destinaes oramentrias rotineiras ou aplicao de Latina tendenciosa em regras muito menos de uma reforma de polticas , os grupos favor de polticas com n- de interesse que representam os professores deparam-se com pouca, ou nenhuma, oposio s suas opinies e aos seus desgnios. fase em expanso e acesso, A economia poltica da educao rene outras caractersem vez de qualidade e efi- ticas importantes:

cincia. Essa distoro significa que a maior parte

No h um princpio organizador geral. A educao carece de uma definio bsica que, uma vez feita, imprima coedo processo de formulao rncia a todo o sistema, o que a destaca de outras reas de polticas, como a seguridade social, com seu princpio de de polticas concentra-se progressividade das contribuies. possvel modificar na expanso durante a parcialmente determinadas caractersticas da oferta da edumaior parte do tempo. cao sem realinhar a poltica educacional como um todo. comum que as ondas de mudanas e reformas das polticas se acumulem umas sobre as outras. Os problemas de contratao so graves e generalizados. Em outras palavras: extremamente difcil observar a atividade dos professores, mesmo por parte de seus superiores diretos, os diretores de escola ou os supervisores. difcil tanto para as autoridades como para os pais acompanhar o desempenho escolar. Justamente o imenso porte dos sistemas escolares pblicos milhares de escolas, centenas de milhares, quando no milhes de professores, e milhes de alunos gera srias dificuldades de coordenao. Assim, incentivos irrisrios so a regra, visto que praticamente impossvel fazer uma distino entre esforo individual e sua contribuio para o produto final. Os produtos do processo educacional tambm no so mensurados com facilidade. Somente no curto e mdio prazos, quando os alunos crescerem e ingressarem no mercado de trabalho, que os produtos tornam-se verdadeiramente visveis e quantificveis.1 A implementao das polticas complexa. Ela geralmente exige a participao de numerosos atores (professores, diretores, alunos, supervisores, burocracias central e regional, pais) ou pelo menos que no se oponham ativamente. Contar com informaes especficas sobre prazos e localidades de grande importncia para o funcionamento do sistema. Concretamente, determinar se uma deciso centralizada est sendo colocada em prtica uma tarefa desafiadora.

Navarro (2002).

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A participao no mercado pblico/privado. Educao pblica gratuita em todos os nveis. Estabilidade profissional absoluta e regras quase imutveis no que tange contratao, promoo e aposentadoria dos professores. Manuteno do alcance nacional e, portanto, do pleno poder de negociao do(s) sindicato(s) dos professores.
Nenhum caso de alterao significativa em quaisquer das polticas bsicas ocorreu em parte alguma da regio nos ltimos 15 anos.3 Fortes oscilaes nas condies econmicas entraram e saram de cena sem produzir mudanas nessas polticas bsicas. O que mais chama a ateno que ficaram inalteradas ou at foram ampliadas as folhas de pagamento dos professores durante perodos de ajuste econmico, quando o servio pblico estava se contra-

Com efeito, o conflito generalizado muitas vezes tanto o produto do poder irrefreado dos sindicatos quanto o resultado direto do no pagamento de salrios ou do no cumprimento de obrigaes pelo Estado. Os sindicatos fazem greves e ganham concesses porque podem. O Estado assume compromissos que no pode cumprir; quando fracassa, explodem novos conflitos.

A exceo que comprova a regra o Chile, analisado mais adiante neste captulo. necessrio ressaltar tambm que o quadro aqui apresentado parte da premissa do processo de formulao de polticas tradicional. Transformaes radicais no regime ou circunstncias antidemocrticas extremas podem alterar algumas das polticas bsicas.

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A combinao desses traos distintivos tem uma importante implicao poltica. Os sistemas educacionais operam sob o constante risco de captura pelos provedores no que diz respeito a cargos de ensino e administrao e ao controle sobre decises e processos importantes no mbito das organizaes educacionais, inclusive nomeaes, atos disciplinares, distribuio de gratificaes e incentivos, capacitao, gerenciamento e sistemas de gesto de pessoal. Os sistemas educacionais podem evitar ou amenizar essa propenso captura por meio do exerccio de uma srie de foras compensatrias. Duas delas so primordiais. A primeira um Estado forte, que seja capaz de contar com um regime de servios pblicos eficiente e que incorpore vigorosos mecanismos de prestao de contas. A segunda uma cultura profissional de bases slidas, que instile em professores e outros atores importantes valores de conduta adequada, altos padres de competncia e considerao do interesse pblico. Na Amrica Latina, essas duas foras compensatrias tendem a ser fracas. Normalmente, os sindicatos tm considervel capacidade de resistncia, ao passo que os horizontes de tempo do governo costumam ser curtos. Ademais, no existe um corpo vultoso de servidores pblicos com capacidade de gerir ou manter polticas de longo prazo. Muitas vezes, o sindicato dos professores a maior entidade trabalhista do pas, alm de deter e de fato exercer o direito de greve, com repercusses que chegam at a estabilidade poltica da nao. Um histrico de conflitos enfraqueceu a capacidade do governo de firmar compromissos intertemporais com o sindicato porque, em alguns casos, as administraes atuais no so capazes de transmitir o compromisso a administraes futuras e, em outros, porque acordos trabalhistas anteriores no foram honrados.2 Tal incapacidade da parte do Estado de firmar acordos intertemporais tende a produzir sistemas educacionais com extrema dependncia de regras rgidas e definies institucionais que se tornam intocveis e no-negociveis, independentemente das mudanas no ambiente econmico do sistema educacional. Dentre essas, merece destaque o que este estudo chama de polticas bsicas de um sistema educacional na Amrica Latina, a saber:

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CAPTULO 10

indo e outros salrios do setor pblico atingiam baixas histricas. Conforme descrito a seguir, ocorreram processos de descentralizao sem que os sindicatos de abrangncia nacional perdessem seus fortes poderes unificados de negociao, exceo de curtos perodos. Em contraste com essa rigidez das polticas bsicas, a relativa fraqueza do Estado traduz-se em acentuada volatilidade no que diz respeito a polticas no-bsicas com a mudana de governos, ou mesmo de lideranas dentro do mesmo governo. Isso se aplica a reas como a capacitao de professores; criao, produo e distribuio de livros didticos e materiais de ensino; currculos; integrao da tecnologia ao processo de aprendizagem; e uma srie de inovaes educacionais. Nesse caso, a ausncia de um princpio organizador entra em jogo, tornando relativamente fcil para qualquer novo governo empreender novos programas que derrubem antigas diretrizes de polticas ou as modifiquem em certas reas, sem que se produza uma perda de coerncia ostensiva ou insustentvel. Alm disso, no h propriamente uma cultura profissional de slidas bases e ampla difuso entre os professores. Alguns receberam fraca instruo em centros de formao de qualidade questionvel e ingressaram na profisso por meio de prticas em que prevaleciam todos os tipos de critrios no-profissionais (seja clientelismo poltico ou corrupo mediante a compra de cargos educacionais de reOs sindicatos dos professopresentantes sindicais ou outras autoridades). Por outro lado, res so o nico ator com esses professores so geridos por uma burocracia que no costuinquestionvel poder de ma ter qualificaes para administrar o sistema educacional. Nessa linha, no havendo resistncia de outros grupos orgaveto no processo de formunizados de peso, como comum, os sindicatos tero predomnio lao de polticas edu- na educao na Amrica Latina, ao ponto de poder ser caracterizados como o nico ator com inquestionvel poder de veto no cacionais da regio. processo de formulao de polticas educacionais da regio. Antes de prosseguir, oportuno perguntar se existe possibilidade de algum tipo de cooperao. O cenrio apresentado at o momento pode parecer demasiado sombrio. Mas a literatura recente sobre as reformas educacionais oferece uma viso de mais nuanas. Diversos estudos indicaram que, embora as reformas da dcada de 1990 tivessem como principal objetivo a melhoria da qualidade e da eficincia, muito do que tem ocorrido est ligado ao incremento das capacidades: construo e aparelhamento de escolas, capacitao de mais professores etc.4 Decorre dessa generalizao o fato de que no existe um, mas sim dois tipos de polticas educacionais: a poltica de expanso e aumento do nmero de matrculas e a poltica do aprimoramento da qualidade e da eficincia. Quando est em jogo uma expanso do nmero de matrculas, todas as partes envolvidas quase sempre esto de acordo. Pais e filhos querem mais educao. Os professores e os respectivos sindicatos vem a expanso das matrculas como aumento do nmero de empregos, e as autoridades do Executivo e da legislatura tm propenso a gostar do tipo de poltica que lhes permite mostrar resultados bastante concretos: mais crianas freqentando a escola, novos prdios escolares, e coisas do gnero. Os organismos internacionais de financiamento tambm apiam esse tipo de reforma, desde que a expanso das capacidades implique grandes investimentos com produtos relativamente tangveis e processos de implementao descomplicados. Esse tipo de poltica e reforma educacionais era tpico das dcadas de 1960, 1970 e 1980, na maioria dos pases, e continua difundido e significativo em todos eles. H at considervel entusiasmo em relao a uma nova espcie de poltica expan-

Kaufman e Nelson (2004); Grindle (2004a).

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Dois tipos de polticas educacionais

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sionista com base no na oferta, mas no subsdio da demanda, como os programas de transferncia de renda que esto se espalhando com rapidez, como o Progresa/Oportunidades (Mxico) e o Bolsa Escola (Brasil), que fornecem benefcios para as famlias sob a condio de que a criana freqente a escola. Ainda assim, medidas expansionistas mostraram-se insuficientes em termos da melhoria da qualidade da educao ou do estmulo a uma aplicao mais eficiente dos recursos. Na dcada de 1990, esse fato gerou impacincia entre as elites modernizadoras, preocupadas com as perspectivas de desenvolvimento dos pases latino-americanos. Aderindo a uma avassaladora onda de reformas econmicas e institucionais, e sentindo a presso da concorrncia asitica em uma economia cada vez mais global, muitos governos perceberam a necessidade de tomar medidas enrgicas, no apenas para expandir o acesso, mas tambm para produzir reformas que melhorassem a qualidade dos sistemas educacionais. Est claro que a cooperao no surge com tanta facilidade nesse tipo de poltica educacional. Influenciar a qualidade e a eficincia de um sistema educacional muitas vezes equivale a adotar medidas que implicam uma profunda reorganizao da atividade docente, por meio da introduo de incentivos, sistemas de superviso e maior prestao de contas pela descentralizao ou pelo inQuando est em jogo uma tenso envolvimento dos pais. Mesmo a reparao de desiexpanso do nmero de gualdades que persistem aps as expanses globais das matrculas, como a ateno s populaes excludas (as populamatrculas, todas as pares indgenas ou em extrema situao de pobreza), pode cautes envolvidas (pais, fisar conflito, j que isso requer decises de redistribuio. Esse lhos, professores, sindicatambm pode ser o caso de reformas no financiamento que visem promover uma distribuio mais justa dos gastos educatos de professores e as aucionais, normalmente retirando recursos de grupos ou jurisditoridades) quase sempre es antes privilegiados. esto de acordo. Simplificando um pouco, pode-se afirmar que o principal jogo de polticas na Amrica Latina nos ltimos 15 anos teve dois protagonistas: os sindicatos e o Poder Executivo. Os sindicatos ocupam posio dominante e, freqentemente, sentiram-se ameaados pelas reformas tpicas desse perodo, no apenas na medida em que os interesses de seus membros foram afetados, mas tambm pela sua prpria viabilidade e pelo seu poder como organizaes. Este estudo identifica o outro protagonista como o Executivo, por uma confluncia de razes. Primeiro, uma equipe modernizadora e s vezes tecnocrtica em ministrios estratgicos, no raro o ministrio da Educao ou do Planejamento, sempre foi o piv das reformas, que vrias vezes avanaram com o aval ou at a liderana proativa do prprio presidente. Em segundo lugar, nenhum outro poder do governo exerceu liderana. As legislaturas costumam desempenhar papis secundrios e o Judicirio quase invisvel, em contraste com o papel proeminente exercido pelos tribunais nos Estados Unidos, por exemplo. O surgimento de executivos proativos como atores enrgicos sugere que a representao da formulao de polticas educacionais como um jogo entre um sindicato forte e um Estado fraco pode precisar ser revista, de modo a admitir casos em que as autoridades educacionais declarem a poltica de educao como prioridade, por uma srie de razes relativas a crescimento ou igualdade, e tornem-se atores bem mais dinmicos do que de costume, com apoio presidencial e tecnocrtico. Os nicos outros atores de peso que se aproximam da relevncia dos sindicatos e dos executivos so os atores com poder subnacional (ver Quadro 10.1). Esses atores regionais adquiriram considervel influncia com as tentativas de descentralizao educacional. Essa influncia esten-

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CAPTULO 10

muito difcil atingir acordos intertemporais (tendo em vista, sobretudo, a incapacidade do Executivo de assumir compromissos). A falta de mecanismos efetivos de execuo dificulta a superviso de qualquer acordo (visto que outros atores, como o Judicirio, o Legislativo e a opinio pblica costumam ser muito fracos). Os protagonistas tendem a ter ideologias diametralmente opostas.
Considerando essas dinmicas, as principais caractersticas externas da poltica educacional so as seguintes:

Rigidez diante de choques econmicos, particularmente extrema no caso de polticas bsicas.

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deu-se para diversas reas da poltica educacional a estrutura do Quadro 10.1 Atores com poder de veto sistema educacional formal, o curno PFP educacional, pases selecionados rculo e a introduo de inovaes Pases Sindicatos Executivo Regional e reformas regionais que posteriormente foram difundidas em Argentina x x x mbito nacional , porm atinBolvia x x n.a. giu poder de veto quando se deciBrasil x x x diu determinar se certas transfeChile x x n.a. rncias de responsabilidade eduColmbia x x x cacional estavam sendo efetivaEquador x x n.a. mente feitas para os nveis regioMxico x x x nais. Em alguns casos, outros atoNicargua x x n.a. res empresas, meios de comuUruguai x x n.a. nicao, famlias desempenhaVenezuela x x x ram papel coadjuvante, na melhor das hipteses. n.a.: no se aplica. Em suma, a formulao de Fonte: Meta-anlise dos autores acerca da literatura polticas educacionais na Amsobre economia poltica da educao na Amrica Latina rica Latina desproporcionaldurante a dcada de 1990. mente tendenciosa em favor de polticas com nfase em expanso e acesso, em vez de qualidade e eficincia. Essa distoro significa que a maior parte do processo de formulao de polticas concentra-se na expanso durante a maior parte do tempo. Tambm significa que uma boa parte da elaborao de polticas educacionais se desenvolver em linhas cooperativas, dado que as preferncias dos principais atores esto alinhadas. Essa tendenciosidade costuma gerar presso sobre como tratar das questes de qualidade e eficincia, na medida em que se torna evidente para algumas elites polticas, econmicas e intelectuais que a expanso isoladamente no produzir educao de qualidade, no melhorar a aplicao dos recursos nem alcanar os marginalizados aps a expanso macia. Normalmente, as medidas de correo de qualidade e eficincia so defendidas por um Executivo eleito com um mandato para a realizao de reformas educacionais. No h alinhamento de interesses quanto a esse tipo de reforma (ver Boxe 10.1). Os conflitos se sucedero, primordialmente entre sindicatos e o Poder Executivo, e os atores com poderes regionais se envolvero sempre que questes de descentralizao estiverem em jogo. Alm disso:

Dois tipos de polticas educacionais

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Boxe 10.1

As preferncias dos principais atores no PFP educacional

Os trs atores com poder de veto na formulao de polticas educacionais possuem preferncias complexas. Tais preferncias so apresentadas abaixo em ordem de intensidade aproximada (o que significa dizer, por exemplo, que se um sindicato tiver de optar entre o aumento do nmero de empregos e a estabilidade profissional dos professores j empregados tender a preferir a ltima).

Poder Executivo: Melhoria da educao como parte de programas de governo de modernizao e desenvolvimento mais amplos, manuteno da estabilidade poltica geral, uso da folha de pagamento da educao como canal de clientelismo, votos, manuteno dos oramentos sob controle. Horizonte de curto prazo. Modernizao, influncia das ideologias calcadas na eficincia. Sindicatos: Estabilidade no emprego, criao de vagas docentes, controle das nomeaes e do funcionamento do sistema educacional (captura), preservao do poder de negociao em mbito nacional, melhores salrios. Horizonte de longo prazo. Presena freqente das ideologias trabalhistas e de esquerda. Atores subnacionais: Criao e/ou expanso das oportunidades de clientelismo, votos, evitar mandatos no-financiados e restries aos gastos discricionrios, melhoria da economia local em um contexto de concorrncia entre as jurisdies.

Falta de estabilidade de polticas luz de mudanas polticas no curto prazo (reviravoltas eleitorais, reformas ministeriais), em particular no que tange a polticas no-bsicas. A tendncia a deixar definies para a fase de implementao, tendo em vista o envolvimento de tantos burocratas, escolas, professores e famlias.
Dada a natureza dos atores e do jogo, a ausncia de cooperao, ou o conflito aberto, tende a ocorrer em um conjunto limitado de arenas. A arena mais comum so as negociaes particulares diretas entre o Executivo e o(s) sindicato(s), citadas neste estudo como negociaes a portas fechadas. Ela se caracteriza por um reduzido nvel de prestao de contas e pela excluso de qualquer outra parte interessada. Em ambientes descentralizados, os atores detentores de poderes regionais tm permisso para estar a portas fechadas. Em termos mais precisos, a coordenao entre os escales de governo pode tornar-se uma arena primordial de conflitos. No admira que esse tipo de arena no raro seja incapaz de manter o confinamento dos conflitos. O conflito alastra-se para a rua em vrios graus de intensidade, variando de simples greves at acontecimentos que perturbam a ordem civil e poltica. Por fim, tendo em vista a importncia da execuo para a poltica educacional, a burocracia da rua torna-se a quarta principal arena onde os conflitos desenrolam-se. Referimo-nos s legies de profes-

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CAPTULO 10

sores, diretores de escola e supervisores que, no final v das contas, exercem enorme controle sobre o que acontece nas escolas e dentro das salas de aula, j que constituem o ponto de entrega final da oferta dos servios educacionais.

A poltica da educao e o processo geral de formulao de polticas: alguns exemplos


Uma vez caracterizado o processo de formulao de polticas educacionais, passamos a abordar episdios especficos de formulao de polticas que ilustram o modelo e revelam suas nuanas. Argentina e Mxico passaram por um ambicioso processo de descentralizao de seus sistemas educacionais na dcada de 1990, e tambm tentaram implementar incentivos aos professores. O Brasil havia descentralizado seu sistema educacional no incio da dcada de 1990, mas eram bem notrias sua deficincia e incapacidade de equacionar deficits de extrema gravidade nos resultados educacionais. Assim, em meados da dcada de 1990, o Brasil empreendeu uma radical reviso do status quo em matria de financiamento descentralizado e distribuio de responsabilidades entre os escales de governo, embora no tenha feito nenhuma tentativa em nvel nacional de introduzir incentivos para os professores. Esse tipo de incentivo constitui o foco do exame do ltimo caso abordado no captulo, o do Chile.

Mxico: descentralizao
Em 1992, negociaes entre o Poder Executivo (o presidente e o ministro da Educao) e o sindicato dos professores produziram o Acordo Nacional para a Modernizao do Ensino Bsico (ANMEB). Esse acordo determinou que o sistema educacional do Mxico seria descentralizado, e que os governos estaduais comeariam a assumir responsabilidade direta pela oferta da educao pblica a 13 milhes de alunos dos ensinos fundamental e mdio. O ANMEB foi apresentado como um corretivo para a excessiva centralizao do sistema educacional mexicano, considerada a principal fonte de sua cobertura deficiente e sua m qualidade. Um outro importante objetivo da iniciativa foi refrear o poder do sindicato dos professores, o SNTE.5 O SNTE incomparvel no que se refere influncia e controle polticos gerais do sistema educacional, mesmo para padres latino-americanos. No incio da dcada de 1990, ele havia logrado xito ao derrotar vrias outras iniciativas de descentralizao e cooptado uma poltiAs polticas bsicas foram ca de desconcentrao. O SNTE detinha controle considerameaadas pela proposta vel sobre as nomeaes paras os cargos de professor, alm de inicial, mas, ao final, per- uma significativa parcela de cargos administrativos no sistema educacional. Sua situao financeira era segura, graas a maneceram intactas. taxas de associao compulsrias, e seu monoplio foi contemplado em uma lei que barrava os sindicatos concorrentes. Sua estreita associao com o partido governista, o Partido Revolucionario Institucional (PRI), revertia-se em cargos polticos no alto escalo para membros do sindicato e uma parcela nada desprezvel de assentos no Congresso. Uma presidncia modernizadora, voltada para o interesse pblico, provavelmente encararia esse poder como parte do problema, e no como uma soluo.

Ver Hanson (1997) e Grindle (2004b).

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Mxico: incentivos e avaliaes de professores


A iniciativa que levou ao ANMEB vinha acompanhada de um programa inovador com o objetivo de vincular remunerao e promoes docentes ao desempenho. Foi um ato de ousadia, tendo em vista que nunca havia existido um dispositivo como esse, que influenciava a poltica bsica. Embora o programa, denominado Carrera Magisterial, tambm visasse a intensificao da capacitao dos professores,8 o componente que mais apresentava potencial de conflito era a remunerao por mrito.
6 7 8

Grindle (2004b). Lehoucq et al. (2005).

A capacitao de professores, em particular a formao no trabalho, talvez seja a nica poltica voltada diretamente melhoria do ensino em relao qual as preferncias dos sindicatos e do Executivo esto perfeitamente alinhadas. No de surpreender que, durante muito tempo, e ademais de seus benefcios intrnsecos, tenha sido um dos componentes mais comuns dos planos de educao, os quais continuam omissos em relao a outras questes fundamentais, como a capacitao antes de ingressar no servio, os incentivos, o licenciamento ou os mecanismos que regulam o recrutamento e o ingresso na profisso.

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O ANMEB foi apresentado ao SNTE como um pacote de tudo ou nada.6 O fato de o sindicato ter aceitado o acordo indicativo da capacidade de um Poder Executivo forte, competente e empenhado em avanar, mesmo diante da oposio de um ator to poderoso. O fato de isso no ter ocorrido antes da modificao da proposta, de modo a permitir ao SNTE sair vitorioso, sinal de que, em termos do quadro, o sindicato, em muitos sentidos, exerceu seu poder de veto. Por que o Executivo obteve xito dessa vez, ao passo que governos anteriores fracassaram? At 1992, em contraste com os 10 ou 15 anos anteriores, alguns cargos de governador estavam nas mos de partidos de oposio.7 Com a proposta do Executivo federal de transferncia de responsabilidades em jogo, os governos subnacionais puderam participar das negociaes a portas fechadas, onde manifestaram seu apoio descentralizao. Muito embora isso no fosse suficiente para afinar a iniciativa inteira s suas preferncias, foi o bastante para desequilibrar a balana em favor da viso de que era hora de corrigir os excessos da centralizao e abrir as portas para uma melhor prestao de contas e maior diversidade no sistema educacional. A estrutura semicorporativista do sistema poltico mexicano influiu diretamente para evitar que a iniciativa de poltica terminasse sendo discutida nas ruas. O SNTE tambm era parte do PRI, o partido da situao. O presidente e o ministro da Educao eram figuras partidrias de peso, e o partido tinha um interesse geral em manter a estabilidade poltica e impedir que o conflito viesse a pblico. Depois que os governadores receberam permisso para participar e o consenso foi atingido, as reformas legislativas necessrias foram aprovadas pelo Congresso em uma questo de dias, at com a modificao de um artigo da Constituio. Quanto ao SNTE, as polticas bsicas foram ameaadas pela proposta inicial, mas, ao final, ficaram intactas. O que mais chamou a ateno foi que o poder de negociao do sindicato em nvel nacional foi mantido. At hoje, as negociaes salariais ocorrem em reunies entre representantes do SNTE na Cidade do Mxico e representantes da Secretaria de Educao Pblica (SEP). Alm disso, os mecanismos de monitoramento e aplicao do processo de descentralizao terminaram enfraquecidos, deixando em aberto detalhes importantes relativos a acordos financeiros descentralizados e coordenao da poltica educacional entre os estados e o governo federal.

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CAPTULO 10

Navarro (2002).

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No mundo inteiro, os sindicatos de professores opem-se aos incentivos que vinculam remunerao ao desempenho. Na dcada de 1990, o Mxico no era exceo. Em geral, os sindicatos de professores tm marcada preferncia por aumentos salariais gerais que beneficiem a todos os seus membros. Dificilmente se pode sustentar que melhorias salariais que beneficiem apenas um subgrupo de membros sejam produto do esforo e das negociaes do sindicato, dando margem a que os professores concluam que sua remunerao no depende principalmente do sindicato, mas sim de seu desempenho como profissionais, individualmente ou em grupo. Feita essa observao, importante admitir que a concepo de um programa eficiente de incentivos a professores sofre de srios problemas de representao. No fcil separar a contribuio de diferentes professores no processo de aprendizagem de um estudante. Ademais, o ensino um insumo importante na aprendizagem, mas no o nico, e difcil mensurar o produto, sobretudo no curto prazo. Nesse sentido, a oposio sindical gira em torno de argumentos econmicos e educacionais plausveis que fortaleceram a oposio remunerao com base no mrito.9 Alm disso, na Amrica Latina, o uso generalizado da folha de pagamento dos professores para fins de clientelismo poltico A atitude do sindicato foi soma-se desconfiana de qualquer sistema que amplie o poder discricionrio dos administradores em relao aos salrios no se opor frontalmente dos professores. reforma da avaliao de A atitude do SNTE foi no se opor frontalmente ao componente de avaliao de desempenho do programa Carrera desempenho, mas asseguMagisterial, mas assegurar-se de que, uma vez adotado, ele firar-se de que ela ficaria caria sob seu controle e adquiriria caractersticas que impesob seu controle e adquiri- diriam repercusses substantivas sobre as polticas bsicas. ria caractersticas que im- Mais uma vez, as negociaes foram feitas a portas fechadas. O conflito direto no era do interesse de nenhum dos atores com pediriam repercusses subs- poder de veto, tendo em vista que o sindicato era filiado ao tantivas sobre as polticas PRI, e era uma administrao do PRI que estava tentando introduzir reformas. Em seu perodo inicial, em 1993, o prograbsicas. ma Carrera Magisterial determinou o uso do desempenho como apenas um dos diversos critrios de avaliao para o aumento salarial dos professores: 35 pontos, em uma escala de 100, em que o tempo de casa e a educao formal ainda mantinham o peso mais significativo. Muito embora o peso relativo do desempenho tenha aumentado desde ento, at o momento o programa funciona sob os auspcios de um comit misto em que a SEP e o SNTE tm representao paritria. Ao longo dos anos, o Carrera Magisterial j beneficiou mais de 700.000 professores. Em vista de sua magnitude, e o fato de que outorga aumentos salariais permanentes, em vez de bnus de uma s vez, assemelha-se mais a um direito adquirido do que a um incentivo propriamente dito. At 2001, o governo federal destinava um montante para cada estado, e o governo estadual era responsvel por decidir quem seria premiado. Na prtica, o governo estadual designava o maior nmero possvel de prmios permitido pelas verbas, comeando pelos professores situados no topo da hierarquia. Isso significava que o limite no era dado pelo padro de desempenho, mas determinado pela disponibilidade de verbas em um determinado estado e ano. Para todos os efeitos, o considervel grau de captura do SNTE em rela-

Dois tipos de polticas educacionais

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Argentina: descentralizao

Em agosto de 1989, o governo Menem anunciou que a descentralizao ocuparia posio central em sua poltica educacional. O primeiro projeto de lei nesse sentido foi apresentado em 1990, mas ficou parado no Congresso. Isso mudou drasticamente com uma troca de ministro da Fazenda, no incio Os sindicatos provinciais rede 1991. O Executivo encarava a descentralizao como uma tardaram, cooptaram ou forma de desonerar o governo federal da responsabilidade impediram a execuo das pelos gastos com educao. Uma lei de 1991 estabelecia a mais bsicas determinatransferncia de responsabilidade pelo ensino mdio para os governos provinciais; a transferncia do ensino fundaes da nova legislao. mental havia sido realizada em 1977. Segundo essa lei, no haveria outras transferncias especficas de recursos fiscais do nvel federal para o provincial, de modo que o funcionamento dos sistemas educacionais teria de ser financiado com os recursos prprios de cada provncia. Os governadores e sindicatos imediatamente opuseram-se proposta. Os governadores rejeitaram a proposio de proceder transferncia de responsabilidade sem contrapartida em transferncia de recursos. Para a CTERA, a confederao nacional dos sindicatos, era evidente a ameaa que a descentralizao poderia representar para seu poder de negociao em nvel nacional, nem de perto comparvel ao poder do SNTE no Mxico. Ainda assim, ela foi incapaz de mobilizar uma oposio coesa a um governo no auge de sua popularidade, dado o sucesso recente do plano de conversibilidade. No final, a nica modificao significativa na proposta original de descentralizao foi a garantia de um nvel mnimo de contribuies federais para os gastos provinciais com educao. A concluso do processo de descentralizao ocorreu com uma lei de 1993. Mais uma vez, o Executivo tomou a iniciativa, e dessa vez o projeto de lei encaminhado ao Congresso ameaava diversas polticas bsicas. A CTERA, agora fortalecida, logrou xito em eliminar essas ameaas. Embora a nova lei tivesse sido aprovada, ela no fazia meno alguma autonomia escolar ou a taxas de matrcula, nem dava nfase educao particular. Os governadores aderiram coalizo contra a proposta.

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o s administraes de educao estaduais assegurava a permanncia da execuo do instrumento nas mos do sindicato. Uma generalizao a partir desses episdios mostra que a enorme vantagem poltica do sindicato dos professores levou o processo da poltica educacional a determinar certos traos importantes do processo de formulao de polticas como um todo no Mxico. O SNTE tornou-se um ator de peso, com poderes no Congresso e na maioria das negociaes polticas de grande escala, que extrapolavam as questes educacionais. Por outro lado, esse episdio tambm ilustra como traos mais amplos do processo de formulao de polticas mexicano influenciaram o desenrolar do conflito na rea de educao, o que fica claro no modo com que a estrutura corporativista do sistema poltico afetou a escolha das arenas de conflito. O fato de o sindicato no ter ido para as ruas, apesar da natureza radical das propostas defendidas pelo Executivo, est estreitamente relacionado com o fato de que o conflito se dava entre um governo do PRI e um sindicato do PRI, o que gerava preferncias conflitantes na poltica da educao, porm um interesse conjunto na unidade partidria e na estabilidade poltica como um todo. Os governadores de oposio recm-eleitos tambm podem ter influenciado a estratgia do SNTE no sentido da acomodao e cooptao, em vez da rejeio aberta s reformas.

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CAPTULO 10

Argentina: incentivos aos professores s no nome


Ao chegar o final da dcada, crescia a insatisfao profissional dos professores. Embora alimentado pela oposio descentralizao, o principal determinante desse descontentamento estava na crise fiscal das provncias. As recesses econmicas de 1995 e 1999 prejudicaram a capacidade das provncias de acompanhar a expanso das matrculas, o que acarretou vrias medidas de reduo salarial ou mesmo de no pagamento.13 Houve uma exploso de greves e perderam-se muitos dias letivos. O Executivo nacional alegou que os salrios eram de responsabilidade das provncias, e que o governo federal estava cumprindo seu compromisso de fazer grandes investimentos em infra-estrutura e em programas especiais que davam forte apoio s provncias. Apesar de correta do ponto de vista formal, a posio do Executivo no foi capaz de impedir que o conflito acerca dos salrios dos professores resvalasse para as ruas e para o cenrio nacional. Em abril de 1997, grupos de professores, com o apoio da CTERA, iniciaram uma manifestao pblica

10 11 12 13

Spiller, Stein e Tommasi (2003). Tommasi (2002). Rivas (2004). Kweitel et al. (2003).

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A arena onde se deu o conflito foi visivelmente afetada pelas caractersticas do processo mais amplo de formulao de polticas do pas.10 Os estreitos laos entre governadores e senadores, considerando-se as regras eleitorais, motivaram os senadores a lanar uma contraproposta diametralmente contrria do Executivo. A partir de ento o que no era comum no processo de formulao de polticas educacionais , o Congresso passou a ser a principal arena de negociaes at ser aprovado um projeto de lei conciliatrio, sem as ameaas s polticas bsicas. As provncias tambm ficaram satisfeitas com as garantias de investimentos, bem como com o slido mandato que estipulava a lei para ativar o Conselho Federal de Educao, em que o ministro da Educao federal e seus homlogos provinciais apreciariam conjuntamente as principais decises do sistema educacional. Aps 1993, as escolas argentinas ficaram sob o controle das provncias, que administravam e custeavam as atividades cotidianas e eram responsveis pela folha de pagamento dos professores. Avaliao, elaborao de currculo e investimentos vultosos em infra-estrutura permaneceram a cargo do ministrio federal. Entretanto, as receitas das provncias eram provenientes, em grande parte, de repasses diretos de recursos fiscais federais, o que criava grandes desequilbrios fiscais.11 A estrutura dos sistemas escolares e os currculos sofreram profundas mudanas. As reformas estruturais e a adoo de novo contedo passaram a ser responsabilidade dos ministrios da Educao provinciais. A mudana para o nvel provincial tambm ocasionou uma mudana para o ativismo sindical nas provncias. Com o incio da fase de implementao, as ruas foram a arena mais ativa do processo de formulao de polticas educacionais durante mais de cinco anos. A forte oposio da CTERA descentralizao, por vrios motivos, inclusive ideolgicos, converteu-se em vigorosa oposio dos sindicatos provinciais de professores implementao das leis de 1991 e 1993. Os sindicatos provinciais retardaram, cooptaram ou impediram a execuo das mais bsicas determinaes da nova legislao. Ao final da dcada, o resultado era um mosaico de estruturas, desde as provncias que tinham implementado a lei por completo at as que se abstiveram de todo.12

Dois tipos de polticas educacionais

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na rua defronte ao prdio do Congresso Nacional. Foi montada uma Barraca Branca em que os professores se revezavam em viglia, expressando o propsito de no ir embora at que as reclamaes salariais fossem resolvidas. A Barraca Branca mostrou-se eficaz na criao e manuteno de presso poltica sobre o Executivo, alm de angariar o apoio generalizado da populao. O ministrio da Educao rompeu com a posio oficial do ministrio da Fazenda, declarando abertamente, em fins de 1997, que os professores no eram bem remunerados.14 Em seguida, veio uma proposta de poltica, o Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID). Em anos anteriores, o ministrio havia explorado a idia de criar algum mecanismo de remunerao baseado no desempenho, sob forma de um fundo especial que o governo federal repassasse s provncias. Depois do incio da campanha da Barraca Branca, os sindicatos e as provncias intensificaram a presso sobre o A conseqncia de todo governo federal para que tomasse providncias acerca dos esse episdio foi a criao salrios dos professores. O ministrio da Educao props um complemento aos salrios pagos pelos governos regiode uma fonte permanente nais. Aps rpidas discusses no Conselho Federal de Edude desentendimentos entre cao inclusive com a participao da CTERA e de outros o Executivo e os sindicatos. sindicatos de professores proeminentes , foi aprovada uma lei, ao final de 1998, instituindo o FONID. At ento, no se via o conceito de remunerao com base no desempenho em lugar algum. As provncias recebiam repasses vultosos, a ser distribudos igualmente aos professores como um direito, para fins de complementao do salrio normal. Os substanciais valores envolvidos dificultaram a conquista do apoio do ministrio da Fazenda. Ao final, logrou-se sucesso ao se determinar que o FONID fosse financiado com recursos de um imposto recm-criado, a ser pago pelos proprietrios de veculos motorizados, um episdio revelador da fora dos atores do processo de formulao de polticas educacionais. No entanto, essa fora mostrou-se limitada quando o Executivo, diante da iminncia de protestos pblicos do setor de transportes, eliminou o imposto. Em 1999, a nova equipe de Fernando de la Ra subiu ao poder e conseguiu convencer a CTERA de que a Barraca Branca deveria ser desfeita (aps 1.003 dias) em troca do compromisso do Executivo de financiar o incentivo com recursos do oramento geral por ao menos dois anos. A conseqncia de todo esse episdio no foi a eliminao ou reduo do FONID, mas um compromisso assumido pelo governo federal de custear um novo direito dos professores. At hoje, a necessidade de custear o FONID teve dois grandes efeitos: uma ameaa endmica situao fiscal do governo central e uma considervel distoro dos gastos com educao, visto que o governo federal teve de cortar investimentos em reas como infra-estrutura e capacitao de professores a fim de acumular recursos para financiar o FONID. O governo federal, no ato da criao do FONID, acatou o princpio de que os salrios dos professores eram de responsabilidade conjunta das provncias e do governo nacional, abandonando assim um dos principais temas do processo de descentralizao no incio da dcada. Os mecanismos financeiros articulados aps 1991 revelaram-se incapazes de agentar os efeitos das desaceleraes da economia. Assim que o governo federal vacilou no repasse de recursos fiscais s provncias, agravou-se a situao oramentria destas, que a essa altura gastavam cerca de 25% de seus recursos com educao, e que em alguns casos chegaram a entrar em colapso.15
14 15

Corrales (2004). Tommasi (2002).

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Brasil: estratgia para reparar a descentralizao


O sistema educacional brasileiro era, havia dcadas, consideravelmente descentralizado antes do governo de Fernando Henrique Cardoso, iniciado em 1995. poca, o fraco desempenho do Brasil na educao comeava a despertar a ateno das elites modernizadoras, que reivindicavam reformas na economia e no setor pblico. O sistema educacional era caracterizado por desigualdades regionais acentuadas e clientelismo poltico, que constituam obstculos considerveis para qualquer programa srio que visasse a melhoria de sua eqidade e qualidade. O governo de Cardoso formou uma equipe tecnocrtica, encabeada pelo ministro da Educao, que props transferir programas especficos para os estados e municpios, bem como desenvolver capacidades em nvel ministerial para projetar e gerir de forma eficiente o que viria a se tornar um ambicioso programa de reformas. A pedra angular da reforma foi a criao do FUNDEF, fundo que redefinia a organizao e o financiamento da educao descentralizada no Brasil, aliada a O FUNDEF, que definiu duas grandes medidas educacionais aprovadas pelo Congresso um gasto mnimo por alu- no final de 1996. O FUNDEF tinha pouco a ver com o montante de recursos no em nvel nacional, foi dedicados educao, mas sim com a distribuio das verbas uma das reformas educa- existentes. De fato, a reforma do financiamento foi consideracionais de maior alcance da um pr-requisito para a viabilizao de uma reforma mais empreendidas na Amrica ambiciosa. Embora a Constituio determinasse que estados e municpios deveriam gastar 25% das receitas com educao, Latina na dcada de 1990. havia uma enorme variao entre eles em termos de gastos por aluno. Os salrios e a capacitao dos professores no eram regulamentados, o que acarretava grande variao entre regies e nveis de governo. Era mnima a correspondncia entre a distribuio das receitas fiscais pelos estados e municpios e a distribuio das responsabilidades educacionais. Para tentar equacionar essas questes, o FUNDEF definiu um gasto mnimo nacional por aluno (somente no ensino fundamental), independentemente da estrutura administrativa das escolas (estadual ou municipal). Se o estado no pudesse atingir esse mnimo, era obrigao do governo federal cobrir a diferena. Por igualar e estabilizar os gastos com o ensino fundamental no pas e por criar incentivos para que os governos regionais tratassem as crianas de forma inclusiva, e no exclusiva, o FUNDEF pode ser considerado uma das reformas educacionais de maior alcance empreendidas na Amrica Latina na dcada de 1990. Entre 1998 e 2000, os gastos anuais por aluno registraram aumento significativo em nvel nacional e a taxa de matrculas disparou.16 Mais alunos conseguiam chegar ao nvel mdio, o que, por sua vez, ocasionou uma considervel expanso do ensino mdio mais adiante.
16

Draibe (2004).

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Do ponto de vista da economia poltica, o resultado mais importante da combinao entre um processo de descentralizao com distores fiscais e a miopia da reao insatisfao dos trabalhadores foi a criao de uma fonte permanente de conflito entre o Poder Executivo e os sindicatos sempre que houvesse atraso nos pagamentos. Desentendimentos sobre clculo, distribuio, reautorizao e financiamento do FONID tornaram-se foco da formulao de polticas na Argentina. Trata-se de um perfeito exemplo da disperso do processo de formulao da poltica educacional que transborda, criando conflito e distores no processo de formulao de polticas como um todo em nvel nacional.

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Alston et al. (2005a). Draibe (2004).

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O FUNDEF tambm teve um importante efeito redistributivo, promovendo a redistribuio eficiente de recursos de escolas estaduais relativamente abastadas para escolas municipais dotadas de menos recursos. Como os recursos federais beneficiavam estados que caam abaixo dos padres mnimos de gastos, as desigualdades entre os estados foram reduzidas. Tambm houve melhora no salrio dos professores. Como foi possvel adotar e implementar uma reforma de tamanha importncia, sobretudo tendo em vista que a criao do FUNDEF implicava a reforma da Constituio? Primeiro, a reforma de Cardoso no afetou diretamente nenhuma poltica bsica. As regras de estabilidade no emprego e de contratao e demisso, a sindicalizao e a participao privada/pblica no mercado no foram atingidas pelo FUNDEF nem pela nova legislao de ensino. As nicas disposies que afetavam os interesses dos professores estavam totalmente alinhadas s preferncias dos sindicatos estaduais: mais capacitao e elevao dos salrios. Em segundo lugar, o Brasil o nico entre os pases latino-americanos que no tem um sindicato de professores nacional com peso poltico significativo. O sindicalismo dos professores apresenta grande vitalidade em nvel estadual, mas o governo federal no se confronta com nenhuma organizao do naipe de SNTE, CTERA ou FECODE, na Colmbia. Ainda assim, boa parte dos motivos que levaram o FUNDEF a ser aprovado no Congresso em menos de duas semanas reside em algumas caractersticas gerais do processo de formulao de polticas brasileiro. De grande relevncia o poder da presidncia no Brasil com relao legislatura.17 Diferentemente de Argentina, Chile e Mxico, os partidos polticos no Brasil so relativamente fragmentados e sua composio e fidelidade no Congresso so fluidas. Ademais, o poder de veto parcial coloca o presidente em situao de ganhar o apoio dos membros do Congresso muito alm de seu prprio partido. Com o veto, ele pode garantir (ou negar) investimentos em projetos pblicos em determinados distritos eleitorais que tenham impacto determinante sobre as chances de reeleio dos membros. No Brasil, ao contrrio do que ocorre na Argentina, esse poder tende a sobrepor-se ao controle que os governadores e outros atores com poderes regionais tm de garantir indicaes para as vagas no Congresso. Em conseqncia, deu-se o curioso extremo de que a reforma constitucional relativamente fcil, trao distintivo do processo de formulao de polticas brasileiro. A proposta do governo para o FUNDEF era conflitante com certas preferncias de governadores, principalmente por retirar considervel dose de discricionariedade dos governos estaduais. Os estados mais desenvolvidos economicamente ficaram em uma situao em que podiam ser forados a reduzir as verbas de seu gasto prioritrio, ou seja, o ensino mdio, ao passo que as jurisdies mais pobres seriam obrigadas a oferecer ensino fundamental em nveis que antes no podiam ou no queriam fornecer.18 Apesar disso, no apenas no houve uma oposio perceptvel dos sindicatos, como tambm no houve conflito aberto com os governadores antes da adoo da medida, menos de um ms aps seu encaminhamento ao Congresso. O Executivo assegurou de antemo para a medida o apoio de dois importantes atores com poder regional na rea de educao, o Consed (Conselho Nacional de Secretrios de Educao) e a Undime (Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao), que desempenharam um papel na neutralizao da oposio dos governadores. O FUNDEF estava programado para entrar em funcionamento no incio de 1998. Em 1997, a oposio vazou para as ruas graas oposio dos sindicatos de alguns estados,

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Chile: exceo regra? A introduo de incentivos aos professores


Em 1996, o governo chileno logrou instaurar um sistema de pagamentos de incentivos aos professores em mbito nacional, conhecido como SNED (Sistema Nacional de Evaluacin del Desempeo Docente). A princpio, o sindicato dos professores resistiu, mas, no final das contas, mostrou-se incapaz de obstruir sua implementao. Esse O Poder Executivo empreen- feito destaca-se como a nica exceo significativa regra de que os sistemas educacionais da Amrica Latina no modificam deu uma contnua srie de certas polticas bsicas alinhadas estreitamente aos interesses medidas que lhe permitiu dos sindicatos dos professores. O Chile certamente tem um sindicato dos professores de consolidar confiana e preabrangncia nacional (o Colegio de Profesores de Chile). Essa visibilidade na relao entidade um ator de peso na poltica de educao, como tcom o sindicato dos profes- pico na regio. Boa parte do processo de formulao de polticas gira em torno de negociaes em que as nicas partes ensores. volvidas so o Poder Executivo e os lderes sindicais. Em termos gerais, o sindicato ope-se poltica educacional altamente ativista e reformista adotada pelo Executivo durante os ltimos 15 anos, que se concentra sobretudo na melhoria da qualidade e eficincia da educao no pas. A causa original e duradoura do antagonismo entre o sindicato e o Executivo, quando se restabeleceu a ordem democrtica, em 1990, foi a deciso tomada logo no incio pelos lderes da coalizo instalada no poder (a Concertacin Democrtica), no sentido de manter duas caractersticas cruciais das reformas educacionais feitas pela antiga ditadura: a transfe-

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como So Paulo, e s expressivas queixas das legislaturas estaduais e de governadores acerca das implicaes do fundo. Essas queixas no produziram resultados de grande significado, nem se reverteram em resistncia das bases da burocracia de rua. Logo, uma vez iniciada a implementao, no houve sabotagem. Atualmente, h um consenso generalizado no Brasil acerca dos benefcios do FUNDEF. Aliado lei educacional subseqente, o fundo foi responsvel por considervel melhoria na coordenao da poltica de educao entre os escales do governo. O episdio que levou adoo do fundo parece constituir um exemplo contrastante de facilidade da poltica na rea de educao, bem como um exemplo de poltica educacional voltada para o interesse pblico e para a melhoria do bem-estar. Entretanto, conforme explicado acima, somente a combinao de certas caractersticas distintivas do processo de formulao de polticas brasileiro (notadamente o fato de que permite reformas constitucionais com facilidade) e uma determinada caracterstica do processo de formulao de polticas educacionais (a falta de um potente sindicato de professores em mbito nacional) capaz de explicar boa parte do resultado. Ademais, mesmo nesse caso de reforma fcil, a estratgia do Executivo foi criar uma importante fonte de rigidez no sistema: a imposio de uma regra fixa ao longo da variadssima paisagem fiscal e educacional dos estados brasileiros. Sobretudo, o fato de tratar-se de uma reforma indita, bem preparada dos pontos de vista tcnico e poltico e encaminhada ao Congresso s pressas, significa que a oposio em potencial foi pega de surpresa e teve pouco tempo para reagir. Em contrapartida, planos do governo Lula para a promulgao de um novo FUNDEF para o ensino mdio e/ou pr-escolar tm sofrido resistncia mais forte, justamente porque os governos estaduais agora esto cientes das possveis conseqncias de tais medidas em seu poder discricionrio de gastos.

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Cabe destacar o aumento sustentado nos salrios dos professores, iniciado imediatamente aps o restabelecimento da democracia, e que ainda continua muito depois da adoo do SNED. Essa tendncia ascendente ininterrupta na remunerao dos professores ao longo do tempo no tem paralelo em nenhum pas da regio. Os rendimentos dos professores chilenos dobraram, em mdia, entre 1990 e 1997, representando quatro vezes o aumento mdio dos salrios dos trabalhadores do setor privado e superando em muito a taxa de aumento de outros funcionrios do setor pblico.21

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Ricardo Lagos, o primeiro ministro da Educao do perodo ps-ditadura, reconheceu abertamente esse passo como importante componente de um entendimento poltico entre os sindicatos e o Poder Executivo: Dei prioridade aos professores, pois eles estavam preocupados com um estatuto para a categoria. O Estatuto para os Profissionais de Ensino, assim como outros exemplos da poltica educacional da coalizo Concertacin Democrtica, representava um equilbrio adequado entre a continuidade e a mudana (Espnola e Moura Castro, 1999, p. 46). A adoo do estatuto levou escassez prevista de recursos fiscais em vrias municipalidades, forando o governo nacional, no fim das contas, a complementar os salrios dos professores, prejudicando ainda mais o sistema de bnus escolares. Algumas medidas corretivas acabaram sendo adotadas a partir de 1995. Para obter detalhes sobre a poltica dessa fase do processo de formulao de polticas educacionais no Chile, ver Angell, Lowden e Thorp (2001). Mizala et al. (2002).

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rncia das escolas pblicas para a administrao municipal, e o sistema de bnus educacionais que permitiu ampliar drasticamente a participao das escolas particulares no mercado, na dcada de 1980. Paralelamente a isso, o novo governo democrtico tomou a deciso igualmente crucial de recriar um estatuto de professores, o regime trabalhista especial que havia sido abolido pelo governo autoritrio. Essa medida recebeu aplausos calorosos do sindicato e de seus integrantes, pois concedia-lhes estabilidade, reconhecimento e benefcios que haviam desaparecido quando seus contratos empregatcios foram transferidos para a competncia da legislao trabalhista geral do regime Pinochet. Em termos fundamentais, esse estatuto restabeleceu seu poder de negociao salarial em nvel nacional com o Executivo.19 A deciso tambm foi polmica. Do ponto de vista de vrios membros da oposio, e mesmo dos partidos polticos integrantes da coalizo do governo, essa deciso sabotava uma caracterstica essencial do modelo que visava produzir incentivos mais vigorosos ao desempenho dos professores. Mais importante at: ameaava atrapalhar a capacidade das municipalidades de manter o equilbrio fiscal, forando-as a assumir compromissos com a folha de pagamentos, sem o respaldo de seus prprios recursos financeiros.20 Da perspectiva do processo de formulao de polticas, porm, marcou o incio de uma contnua srie de medidas que permitiu ao Executivo consolidar confiana e previsibilidade na relao com o sindicato. Tendo em vista que justamente esse tipo de falta de confiana mtua que caracteriza a elaborao das polticas educacionais na regio, a importncia desse acontecimento no pode ser subestimada. Ele foi essencial para garantir a viabilidade poltica do sistema nacional de pagamento de incentivos (SNED) durante muitos anos. O processo de construo de confiana foi fundamental para evitar conflitos abertos, trao distintivo da formulao de polticas educacionais no Chile desde 1990. O restabelecimento da confiana teve outros resultados importantes que foram muito alm da reativao do estatuto dos professores:

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CAPTULO 10

A despeito da melhoria geral da condio dos professores, continuou a oposio do sindicato a vrias reformas voltadas para a elevao da qualidade. Mesmo assim, as greves de professores ocasionaram a perda de apenas 26 dias letivos entre maro de 1990 e maro de 2001; foram poucos os casos em que a rua se transformou em arena do conflito.23 A oposio sindical assumiu a forma de declaraes pblicas feitas por seus lderes e de debates intensos durante negociaes contratuais importantes com o Executivo, mas sempre com uma boa dose de cooperao. Essa mistura de oposio e cooperao ficou evidente no processo de implementao do sistema nacional de pagamento de incentivos (SNED). A proposta foi introduzida em 1996, na concluso do endosso, por todos os partidos polticos, do Acordo Quadro de Modernizao da Educao Chilena, um relatrio pioneiro elaborado pela Comisso Nacional para a Modernizao da Educao, nomeada um ano antes pelo Presidente Eduardo Frei Jr. O relatrio formalizou um consenso poltico amplo acerca da prioridade mxima que o desenvolvimento educacional deveria representar nos esforos pblicos e privados da sociedade chilena. Entre as prioridades de uma lista bastante reduzida, o relatrio mencionou a necessidade de fortalecimento da profisso de docente. A comisso lanou o relatrio aps amplas consultas em todos os nveis polticos. significativo que o sindicato dos professores relutasse em participar da fase de consultas, mas endossasse o relatrio final. A forte presso sofrida pela liderana do sindicato para no ficar isolado do restante das foras polticas em jogo explica esse endosso.24 Tendo como pano de fundo o slido apoio presidencial e multipartidrio, o ministrio deu incio s negociaes com o sindicato. Para comear, estava em jogo o aumento salarial que se tornara rotina a cada rodada de negociaes contratuais. Mas na realidade o Executivo ofereceu bem mais do que os costumeiros reajustes salariais. Em troca, exigiu concesses considerveis da parte do sindicato. Foi-lhe impossvel recus-las. Primeiro, o Executivo insistiu que houvesse certa flexibilidade quanto a determinados aspectos do estatuto dos professores aprovado em 1991. A inteno era deixar as municipalidades vontade para me-

22

Subjacente a essa poltica expansionista est o fato de que os gastos pblicos com educao tambm cresciam no Chile na dcada de 1990. O mesmo se pode dizer do financiamento privado da educao, uma questo a ser considerada, tendo em vista que a participao das escolas particulares no ensino fundamental e mdio no Chile bem alta: aproximadamente 40% das matrculas. A prosperidade da economia chilena durante esse perodo representava o melhor pr-requisito econmico possvel para que essa expanso ocorresse e tivesse continuidade. Cox (2003). Nez (2003).

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Em termos mais gerais, muitos dos programas educacionais iniciados pelo Executivo a partir de 1990 tinham como objetivo o aperfeioamento das aptides e condies de trabalho dos professores, bem como do prestgio social inerente profisso. Ademais, independentemente do nvel de concentrao da poltica educacional chilena em qualidade, ocorria tambm uma considervel expanso. O ndice de matrculas no ensino mdio crescia com rapidez. Como resultado de diversos novos programas que contavam com um nmero maior de professores, era necessrio aumentar a proporo do nmero de professores em relao ao de alunos, o que levou a um aumento de 10% na mo-de-obra docente no incio da dcada de 1990. Conforme observado, a melhoria dos salrios e o aumento do nmero de vagas para professores so reas em que h coincidncia entre as preferncias do sindicato e do Poder Executivo.22

Dois tipos de polticas educacionais

237

25

As pesquisas de opinio feitas poca invariavelmente mostram um significativo grau de apoio a reformas da educao entre os professores (Nez 2003). Isso parece corroborar a observao feita por vrios ministros da Educao do perodo acerca de sua capacidade de estabelecer dilogo direto entre o ministrio e a base do sindicato (em vez de faz-lo apenas com sua liderana) como um dos segredos do sucesso da implementao de reformas (Espnola e Moura Castro, 1999). Delannoy (2000); Navarro (2002). Para obter uma descrio detalhada dos aspectos tcnicos do SNED, consultar Mizala et al. (2002). Aninat et al. (2004).

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lhor planejar e gerir seus oramentos de educao. Cabe assinalar que a implicao disso era um pequeno recuo em relao estabilidade de 100% dos cargos, contemplada pelo estatuto de 1991. Em segundo lugar, era a introduo da remunerao por mrito. notvel que o SNED tenha sido criado posteriormente, com a aceitao relutante do Colegio de Profesores de Chile. O sistema continua vigente. Segundo pesquisas de opinio pblica, os professores, aps experimentar o sistema, tornam-se mais receptivos idia de que legtimo haver um processo de avaliao de desempenho. A confiana instilada no sistema educacional por uma longa sucesso de polticas aplicadas durante os seis anos anteriores e o consenso poltico generalizado construdo em torno de reformas de peso deram fruto. Nesse processo, o sindicato ficou relegado ao exerccio de uma oposio vocal, que trazia o risco de isol-lo politicamente. Ademais, como os professores continuavam a gozar de visveis melhorias em suas condies de vida e trabalho, a continuidade da oposio dos lderes sindicais teria criado o risco de alienar a liderana da base do sindicato.25 Vrios outros fatores tambm foram importantes. Sob uma perspectiva tcnica, a proposta de remunerao com base no mrito apresentada pelo governo do Chile evidenciou um elevado grau de conscincia acerca dos graves problemas referentes a incentivos e contratos que estavam impedindo a concesso efetiva de incentivos por desempenho para os professores.26 Desde o incio, o plano foi concebido, e posteriormente implementado, como um incentivo coletivo a ser pago a todos os professores de uma determinada escola, e no como um pagamento avulso a um professor em particular. Estabeleceu-se uma srie de critrios complexos, mas funcionais, para quantificar o desempenho escolar e de grupos de escolas. Por exemplo, cada escola seria comparada a outras em condies iniciais semelhantes, com o uso de estimativas de valor adicionado, no de progresso absoluto, para medir a aprendizagem do aluno. O enfoque adotado baseou-se na melhor pesquisa disponvel sobre os regimes de incentivos para professores. Alm disso, transformou efetivamente o sistema em algo que os professores podiam compreender, pois levava em considerao vrios de seus anseios relativos avaliao de seu desempenho.27 O segundo fator est ligado s caractersticas gerais do processo de formulao de polticas pblicas no Chile aps o restabelecimento da democracia. O processo chileno confere presidncia poderes excepcionais de definio da agenda de trabalho, mas muitos atores tm poder de veto. Por isso, as polticas precisam ser submetidas a prolongadas negociaes e concesses at ser aprovadas.28 Contudo, uma vez sancionadas, tendem a produzir mecanismos bastante estveis e crveis. Essa estabilidade, por sua vez, torna-se uma ferramenta vital na negociao de acordos de longo prazo. A execuo desses acordos na prtica facilitada pela institucionalizao dos partidos polticos. Em um contexto como esse, a elaborao de polticas educacionais destaca-se pelos investimentos setoriais feitos, com o intuito de reconfigurar um ambiente poltico em que o Executivo e o sindicato conseguem firmar complicados acordos intertem-

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CAPTULO 10

Concluso: a dinmica conjunta do processo de formulao de polticas em nvel educacional e nacional


Em que pese a diversidade de situaes e instituies nos diferentes pases que passaram por uma srie de episdios na formulao de polticas, pode-se encontrar uma certa coerncia nas tendncias subjacentes elaborao de polticas educacionais:

Os principais atores com poder de veto so os sindicatos de professores, o Poder Executivo (principalmente o Executivo modernizador ou impaciente) e os atores dotados de poderes regionais. Os outros atores so relativamente secundrios. Cada um desses atores possui uma determinada estrutura de preferncias que vai desde o alinhamento quase completo em matria da expanso da cobertura do sistema at o conflito extremo quanto a polticas educacionais voltadas para a melhoria da qualidade ou da eficincia. Os problemas das agncias so generalizados. Ademais, em geral difcil atingir acordos intertemporais. Assim, mesmo quando so alcanadas mudanas transcendentais nas polticas, elas instauram novas rigidezes, em vez de aumentar a adaptabilidade. Existe uma clara distino entre as polticas bsicas e no-bsicas. Raramente as polticas bsicas so questionadas e nunca so reformadas de fato. As polticas nobsicas so suscetveis a mudanas at o ponto de volatilidade. Os destinos divergentes da reforma de polticas no caso dessas duas categorias decorrem de uma dificuldade subjacente de alcanar acordos de longo prazo entre os atores do processo de formulao de polticas educacionais com poder de veto. A nica exceo identificada, a implementao de incentivos aos professores do Chile, est estreitamente relacionada com um excepcional processo de formulao de polticas em que tal dificuldade foi compensada por investimentos na consolidao da confiana e em mecanismos de aplicao.
Por fim, esta anlise demonstrou que o resultado de cada episdio examinado precisa ser encarado como a combinao das especificidades do funcionamento do processo de formulao de polticas educacionais e da influncia do processo geral de formulao de polticas de cada pas em questo. O poder relativo do Executivo em relao ao Congresso, o grau de articulao entre os sindicatos e os partidos polticos, a importncia das elites regionais e outras peas fundamentais do processo geral de formulao de polticas diferem de um pas para outro em funo de um elenco de fatores institucionais e histricos. evidente que essas caractersticas interagem com o ambiente poltico do setor de educao para produzir certos resultados. As evidncias examinadas indicam que esse processo afeta trs aspectos-chave do processo de formulao de polticas educacionais. O primeiro a seleo da(s) arena(s) onde os

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porais com impacto sobre as polticas bsicas. Tambm deve ser encarada como parte indissocivel de um processo de formulao de polticas mais amplo, que propiciou o ambiente certo para o desenvolvimento de polticas baseadas na confiana. Havia srias divergncias de opinio entre o sindicato e o Executivo no Chile durante o extraordinrio perodo das reformas. O processo de formulao de polticas do setor refletiu o processo de formulao de polticas nacionais ao permitir o equacionamento construtivo dessas diferenas mediante polticas estveis e calcadas no interesse pblico.

Dois tipos de polticas educacionais

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conflitos se desenrolam. O segundo a probabilidade da efetiva adoo das reformas ou mudanas nas polticas. O terceiro aspecto a probabilidade de a poltica da educao transcender e afetar o processo geral de formulao de polticas do pas e as vias para que isso acontea, intensificando os conflitos, criando grandes desequilbrios fiscais ou gerando atores polticos que extrapolem os limites do setor de educao e se tornem antagonistas no cenrio nacional.

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Captulo 11

Descentralizao, processos oramentrios e efeitos de feedback


Ao mesmo tempo em que os processos de formulao de polticas tm um forte impacto sobre os resultados das polticas pblicas, esses resultados e as reformas de polticas podem ter uma influncia significativa sobre o PFP. H, portanto, importantes efeitos de feedback entre o PFP e os resultados das polticas.

Os captulos 8, 9 e 10 examinaram o impacto do processo de formulao de polticas (PFP) sobre os resultados das polticas em trs setores diferentes: poltica tributria, servios pblicos e educao. Cada um desses setores tem os seus atores especficos e os prprios sistemas de formulao de polticas setoriais. Alm disso, cada setor enfrenta os prprios desafios, associados sua economia poltica especfica. Em cada um deles, consideraes polticas e tcnicas interagem durante os processos de desenvolvimento, aprovao e implementao das polticas. Em cada um, os resultados das polticas no so independentes da natureza das instituies polticas e dos processos de formulao de polticas. Mas a relao entre os processos de formulao de polticas e os resultados das polticas pblicas bidirecional. Ao mesmo tempo em que os processos que levam s polticas tm um forte impacto sobre os resultados delas, esses resultados e, em particular, as reformas de polticas podem ter uma influncia significativa sobre o processo de formulao de polticas. Assim, a ligao entre esse processo e os resultados das polticas caracterizada por importantes efeitos de feedback. Este captulo examina esses efeitos, ilustrando-os com alguns exemplos tirados de duas reas diferentes de polticas pblicas em que eles podem ser particularmente intensos: descentralizao e processos oramentrios. Os efeitos de feedback de reformas de polticas sobre os processos de formulao de polticas podem variar em diferentes dimenses, como, por exemplo, em intensidade ou alcance. Em algumas reas de polticas, os efeitos de feedback das reformas tendem a se restringir rea de poltica especfica em que a reforma aconteceu. Em outras, os efeitos so mais amplos e podem afetar o processo de formulao de polticas em geral, pela introduo de novos atores que atuam em vrias frentes, ou pela alterao da natureza das transaes disponveis para os participantes. Alm disso, os efeitos de feedback podem ser intencionais ou no. Quando eles so intencionais, o impacto da reforma sobre o processo de formulao de polticas precisamente uma das consideraes que levam sua adoo. No entanto, algumas reformas podem ter efe-

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CAPTULO 11

itos indesejveis ou imprevistos. Um bom entendimento do funcionamento dos processos de formulao de polticas nos pases em questo pode ajudar a limitar tais efeitos indesejveis. O Captulo 9, sobre servios pblicos, ofereceu um bom exemplo de efeitos de feedback que so intensos, mas de alcance limitado. O processo de privatizao e regulao gera novos atores, como empresas privatizadas e agncias reguladoras, que alteram, subseqentemente, a dinmica de funcionamento dos processos de formulao de polticas no setor de servios pblicos. No entanto, pouco provvel que esses novos atores venham a ter um impacto significativo sobre o processo de formulao de polticas mais amplo. Em contraste, em alguns setores as reformas de polticas tm o potencial de afetar todo o processo de formulao de polticas. As reas de descentralizao e processos oramentrios encontram-se nessa categoria, assim como a rea de reforma do servio civil. Os efeitos de reformas nessas reas tendem no s a ser amplos, como tambm intensos. A descentralizao poltica como a introduo de eleies para prefeitos ou governadores em pases onde antes estes eram indicados pode afetar o processo de formulao de polticas por diferentes canais. Ela introduz novos atores que podem desempenhar um papel importante na formulao de polticas nacionais, pelo menos em alguns pases. E pode alterar o panorama poltico, incentivando a criao de novos partidos (com freqncia com uma base de apoio regional) e oferecendo oportunidades alternativas para polticos iniciarem e construrem suas carreiras polticas fora do controle da liderana nacional do partido. A descentralizao fiscal na forma de descentralizao das responsabilidades por receita, dvidas e despesas pode alterar significativamente o processo de formulao de polticas de um pas, ao mudar o equilbrio de poder em favor de atores regionais custa de outros que tm uma base de apoio nacional. Alm de aumentar a participao dos governadores e prefeitos na elaborao e implementao de polticas em reas como sade e educao, a descentralizao fiscal proporciona-lhes uma variedade de recursos (recursos financeiros, cargos no governo etc.) que podem ser usados para influenciar o comportamento de outros atores, como legisladores, que desempenham um papel fundamental no processo de formulao de polticas nacionais. Reformas oramentrias tambm podem ter um impacto significativo sobre o processo de formulao de polticas mais amplo. Afinal, o processo oramentrio a arena em que se determina a alocao dos recursos escassos da sociedade e, como tal, um elemento fundamental do processo de formulao de polticas. Muitas polticas pblicas so decididas nessa arena. Mesmo aquelas que j receberam aprovao em outras esferas precisam passar pelo oramento para garantir que haja disponibilidade dos recursos necessrios para implement-las com eficcia. O processo oramentrio tambm a arena em que ocorrem muitas das transaes polticas que permitem que certas polticas sejam implementadas. Como acontece com o processo de formulao de polticas de modo geral, o processo oramentrio envolve uma multiplicidade de atores com diferentes poderes e incentivos o presidente, o ministro da Fazenda, legisladores, burocratas que interagem no processo de tomada de decises fiscais de acordo com certas regras de participao. Mudanas nessas regras seja em regras numricas, que definem limites para gastos ou dvida, seja em regras que alteram o equilbrio de poder entre os diferentes atores envolvidos no processo oramentrio, seja em regras que afetam a transparncia e a visibilidade do oramento podem afetar a natureza das transaes viveis e, assim, ter um impacto substancial sobre o processo de formulao de polticas. A reforma do servio civil tambm pode ter efeitos profundos sobre o processo de formulao de polticas em geral. Em particular em pases onde os cargos no servio civil so usados regularmente como um recurso poltico, uma reforma que procure profissionalizar

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Descentralizao, processos oramentrios e efeitos de feedback

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A introduo de eleies para governadores e prefeitos na Venezuela1

Algumas reformas podem desejveis ou imprevistos.

ter efeitos de feedback in-

A introduo de eleies para governadores e prefeitos na Um bom entendimento do Venezuela um bom exemplo do impacto da descentralifuncionamento do proceszao poltica sobre o processo de formulao de polticas. Antes da descentralizao, o processo de formulao de so de formulao de poltipolticas pblicas era caracterizado por relativamente poucas nos pases em questo cos atores-chave estveis e tinha natureza fortemente coopode ajudar a limitar esperativa (ou mesmo de conluio). Na base do processo de formulao de polticas venezuelano durante o perodo ses efeitos indesejveis. anterior descentralizao (final da dcada de 1950 at final da dcada de 1980) estava o Pacto de Punto Fijo, assinado pelos dois partidos tradicionais, Accin Democrtica (AD) e Comit de Organizacin Poltica Electoral Independiente (COPEI), em 1958.2 O Pacto, que foi assinado em reao
1 2

Este caso baseia-se em Monaldi et al. (2005) e Monaldi (2005).

Um terceiro partido que assinou o Pacto de Punto Fijo, a Unin Republicana Democrtica (URD), deixou a coalizo em 1960.

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esse servio pode afetar os tipos de transao que os atores polticos realizam para construir e manter suas bases de apoio. precisamente pelo fato de os atores polticos estarem conscientes desses efeitos de feedback que a reforma do servio civil costuma ser to difcil. O restante do captulo focalizar alguns casos que ilustram os efeitos de feedback que as reformas podem ter sobre o processo de formulao de polticas. O primeiro caso, associado rea de descentralizao, aborda a introduo de eleies para governadores na Venezuela. Essa reforma, que ocorreu em 1988, ativou os aspectos federalistas da Constituio venezuelana, que haviam estado latentes at ento. Embora a reforma tenha repercutido em uma variedade de canais, provavelmente o mais importante foi o seu efeito sobre a configurao do sistema partidrio. Ao abrir novos canais de participao e novas oportunidades para que partidos e polticos entrassem na arena poltica, a introduo das eleies para governadores teve um impacto profundo (e no intencional) sobre os partidos. A reforma diminuiu significativamente o poder dos lderes partidrios nacionais dos dois partidos tradicionais, que antes eram atores importantes no processo de formulao de polticas. O segundo caso centra-se em uma dimenso especfica dos processos oramentrios: o poder discricionrio do presidente e do Executivo na alocao dos recursos oramentrios. feita uma comparao entre os casos do Brasil e da Repblica Dominicana. Em vez de focalizar reformas que tenham de fato ocorrido, a discusso examina essa caracterstica particular dos processos oramentrios e o papel que ela desempenha no processo de formulao de polticas nos dois pases. interessante observar que, enquanto no Brasil a liberdade de alocao oramentria permite que o presidente realize transaes polticas que so importantes para a sua capacidade de aprovar e implementar a sua agenda de governo, na Repblica Dominicana o poder discricionrio do presidente sobre o oramento parece ser um entrave cooperao. Assim, a mesma caracterstica institucional tem conseqncias muito diferentes, dependendo do contexto institucional em que opera. Dessa maneira, os casos comparados de Brasil e Repblica Dominicana ilustram claramente a necessidade de uma viso de equilbrio geral dos processos de formulao de polticas pblicas.

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CAPTULO 11

Em particular, as listas de candidatos fechadas e bloqueadas para a legislatura e a simultaneidade das eleies legislativas e presidenciais. Coppedge (1994). Ver Crisp (2001).

4 5

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instabilidade poltica gerada pelo estilo hegemnico de governo que prevalecia na dcada de 1950, envolvia a partilha do poder e a implementao de polticas pblicas sociais e econmicas comuns, qualquer que fosse o resultado da competio eleitoral. As receitas do petrleo, que desempenhavam um papel fundamental, tambm eram distribudas por meio dos principais atores polticos de ambos os partidos, independentemente dos resultados das eleies. Dentro desse contexto, os partidos polticos, em particular os lderes dos partidos, tinham um papel muito importante. O sistema partidrio que surgiu do Pacto, assim como das regras eleitorais em vigor,3 era caracterizado por baixa fragmentao, alta centralizao e forte disciplina partidria. A liderana partidria controlava as nomeaes (quem entra na lista para concorrer nas eleies) e a ordem de eleio (quem eleito primeiro). A inexistncia de eleies nos nveis regionais e municipais no dava oportunidades de carreira alternativas para polticos e lderes regionais fora do partido, o que fazia com que o custo pelo abandono do partido fosse muito alto. O papel dos partidos e dos lderes partidrios na vida poltica e pblica era to grande que levou um analista a chamar a Venezuela de partidocracia.4 O processo de indicao de candidatos para a legislatura na AD ilustra bem o poder dos lderes dos partidos nacionais centrais. As autoridades partidrias regionais propunham uma lista de candidatos com trs vezes mais nomes do que o nmero de cadeiras no Legislativo correspondentes ao distrito. O Conselho Executivo Nacional (CEN) reservava-se o direito de escolher um tero dos candidatos de fora da lista e tinha total liberdade para estabelecer a ordem da lista. Na prtica, isso significava que o CEN decidia quem poderia ser eleito. Outros partidos possuam procedimentos de indicao um pouco mais democrticos, porm, em todos eles, a liderana partidria nacional tinha o papel mais proeminente, o que proporcionava um importante incentivo para que os parlamentares seguissem os desejos dos lderes dos partidos.5 O poder dos partidos e de seus lderes levou a um arranjo em que a legislatura desempenhava um papel relativamente marginal. A maior parte das decises importantes era tomada fora da esfera do Congresso, o que, em grande medida, garantia a aprovao automtica das decises acordadas pelo presidente e pelos lderes partidrios (a maioria deles membros antigos da legislatura) s vezes com a participao de atores corporativistas como sindicatos de trabalhadores, a Confederao de Trabalhadores da Venezuela (CTV) e a principal associao comercial, a Federacin de Cmaras y Asociaciones de Comercio y Produccin de Venezuela (Fedecamaras). O desempenho econmico ruim durante a dcada de 1980, devido em parte queda dos preos do petrleo, mas tambm m administrao fiscal das altas do petrleo da dcada de 1970, levou a reivindicaes de expanso dos canais de participao poltica. Em grande medida, essas reivindicaes foram uma reao ao domnio dos partidos polticos tradicionais, que eram percebidos como responsveis pelos fracos resultados econmicos e sociais. Em resposta s reivindicaes, o presidente Lusinchi criou a Comisso para a Reforma do Estado, que props uma reforma poltica significativa que inclua eleies para prefeitos e governadores, reforma das leis eleitorais e democratizao das estruturas partidrias.

Descentralizao, processos oramentrios e efeitos de feedback

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Embora os partidos tradicionais tenham resistido a essas medidas, as reformas ocuparam uma posio central na campanha presidencial de 1988 e algumas delas, inclusive a eleio (e reeleio) de governadores e prefeitos, foram aprovadas. As primeiras eleies para cargos executivos subnacionais ocorreram em 1989. As eleies subnacionais alteraram significativamente a dinmica poltica e partidria na Venezuela. O maior nmero de arenas aberto competio poltica fez com que ficasse mais difcil para os lderes partidrios manter o controle das indicaes. Como se tornou necessrio apresentar candidatos em mais de 20 estados e 300 municpios, eles tiveram de contar com polticos locais, com influncia local ou regional, para selecionar os candidatos com maiores chances de sucesso. O aumento no nmero de disputas eleitorais tambm proporcionou aos pequenos partidos que anteriormente no tinham nenhuma chance de sobrevivncia nas eleies nacionais a oportunidade de competir nos nveis regionais e municipais, inicialmente pela formao de alianas com os partidos de abrangncia nacional. Com o tempo, vrios desses partidos, como o Causa R e o Proyecto Carabobo, usaram esses nichos regionais como bases para a construo de estruturas nacionais e, assim, acabaram entrando na poltica nacional. Vrios fatores adicionais tambm ajudaram a aumentar a independncia dos atores polticos regionais. A descentralizao das responsabilidades pelos gastos que acompanhou a descentralizao poltica, e a estreita relao com o eleitorado, em associao com o fato de que as eleies regionais eram realizadas separadamente das eleies presidenciais, criaram os meios e os incentivos para que governadores e prefeitos se tornassem mais independentes dos partidos nacionais e desenvolvessem a prpria mquina poltica. A introduo, em 1993, de um sistema eleitoral misto, em que alguns dos legisladores foram eleitos em distritos com apenas um candidato por partido, enfraqueceu ainda mais o controle dos lderes partidrios sobre os parlamentares e fortaleceu as ligaes entre parlamentares e lderes regionais. Todas essas mudanas causaram um aumento da fragmentao partidria (medida pelo nmero efetivo de partidos) e da volatilidade partidria, tanto nas eleies presidenciais como nas legislativas (ver Quadro 11.1). As reformas tambm alteraram a natureza do processo de formulao de polticas pblicas. Antes de 1989, as negociaes eram feitas entre um pequeno nmero de atores que agiam cooperativamente em arenas menos transparentes. Na dcada de 1990, a formulao de polticas passou a envolver um nmero maior de atores em arenas mais abertas, e o processo tornou-se mais contencioso. Os lderes nacionais dos partidos no podiam mais decidir sobre polticas pblicas fora do Congresso. Eles no s tinham de lidar com mais partidos como, depois de terem perdido o controle sobre as indicaes para a legislatura, perderam tambm o controle sobre as prprias bancadas no Legislativo. O Congresso tornou-se uma arena mais importante e os parlamentares passaram a ter uma participao maior na formulao de polticas, conforme ilustrado pelo aumento na proporo de leis iniciadas pela legislatura (em comparao com as vindas do Executivo). Os atores regionais tornaram-se mais influentes e as polticas municipais/regionais passaram a ser moedas de troca mais importantes. A introduo de eleies para governadores e prefeitos na Venezuela ilustra com muita clareza os efeitos de feedback de reformas institucionais e de polticas sobre a natureza do processo de formulao de polticas. O enfraquecimento dos partidos de abrangncia nacional e de seus lderes foi uma conseqncia no-intencional da reforma. Esses partidos, afinal, foram os que aprovaram as reformas, embora o tenham feito sob presso das exigncias populares. A mudana no processo de formulao de polticas tambm trouxe consigo alteraes nas caractersticas das polticas pblicas, semelhantes s discutidas no caso da

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CAPTULO 11

Quadro 11.1 Fragmentao partidria, volatilidade partidria e o papel do Congresso na Venezuela antes e depois da descentralizao
Pr-descentralizao Ps-descentralizao

Nmero efetivo de partidos no Congresso Volatilidade dos partidos no Congresso (%)c Volatilidade em votaes presidenciais (%)f Proporo de leis comuns iniciadas pelo Legislativo (%)

2,65a 18,9d

4,6b 38,1e

13,9

52,0

34,0

64,0

a Mdia entre 1973 e 1988. Ver Apndice para uma explicao do mtodo usado para calcular o nmero efetivo de partidos. b Mdia entre 1989 e 2003. c Ver Apndice. d Mdia entre 1958 e 1988. e Mdia entre 1989 e 2000. f Ver Apndice.

Fonte: Monaldi et al. (2005).

Colmbia (ver Captulo 7). Como conseqncia da maior participao poltica, as polticas tornaram-se mais voltadas para o interesse pblico. Mas o rompimento da cooperao fez com que, ao mesmo tempo, elas se tornassem menos estveis e menos adaptveis.

Poder discricionrio do presidente sobre o oramento no Brasil e na Repblica Dominicana


Como no caso da descentralizao, a reforma de procedimentos oramentrios tambm pode ter efeitos profundos sobre o processo de formulao de polticas. Esses efeitos so particularmente importantes, dado o papel que o oramento desempenha como uma arena onde polticas pblicas so financiadas, onde perdedores podem ser compensados e, de modo mais geral, onde podem ocorrer importantes transaes polticas. Diferentes dimenses dos procedimentos oramentrios podem estar sujeitos a reformas, e cada um deles tem um impacto diferente sobre o processo de formulao de polticas.6 Como o objetivo deste captulo ilustrar a importncia dos efeitos de feedback com alguns exemplos, esta seo focalizar uma dimenso especfica dos procedimentos oramentrios: o poder dis-

Ver Filc e Scartascini (2005).

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Descentralizao, processos oramentrios e efeitos de feedback

247

de uma abordagem de equilbrio geral para os proces-

Brasil7

No processo oramentrio brasileiro, o Poder Executivo ticas. bastante poderoso em relao ao Legislativo. Essa diferena no poder relativo evidente em vrios estgios do processo oramentrio. Durante a aprovao do oramento, por exemplo, o Executivo tem a capacidade de vetar qualquer emenda proposta pelo Legislativo com a qual no concorde. Mas, apesar desse alto grau de controle do Executivo, o Congresso sistematicamente prope e aprova um grande nmero de emendas (coletivas e individuais) ao oramento anual. Embora os recursos envolvidos sejam pequenos em relao ao oramento como um todo, pode parecer surpreendente que o Executivo permita que a sua proposta original seja modificada dessa maneira, dados os instrumentos que tem sua disposio. A razo pela qual o Executivo permite que isso acontea que ele ainda mantm um poder discricionrio considervel durante o estgio de execuo do oramento. Mais especificamente, o presidente pode bloquear os fundos associados a qualquer uma das emendas propostas pelos legisladores, desde que as receitas efetivas sejam menores do que as receitas oramentrias (o que tende a ser o caso com muita freqncia). Assim, a aprovao dessas emendas oferece ao presidente a oportunidade de usar os seus poderes de apropriao do oramento para obter apoio poltico dos membros do Legislativo para a sua agenda e, desse modo, manter a coalizo unida, mesmo no contexto de um sistema partidrio altamente fragmentado. Para que essas transaes polticas ocorram, duas coisas precisam acontecer. Primeiro, preciso que haja ganhos para ambos os participantes da transao. Segundo, o Executivo deve ter credibilidade para sua promessa de executar as emendas em troca do apoio que recebe no Congresso. Ambas as condies parecem estar presentes no Brasil. Uma das dimenses mais importantes pelas quais o presidente julgado a sua capacidade de promover a estabilidade macroeconmica, a qual se tornou um importante tema eleitoral e pode afetar grandemente as chances de reeleio de um presidente. Para promover a estabilidade, o presidente precisa de apoio para certas reformas, como a reforma previ-

sos de formulao de pol-

Esta seo baseia-se em Alston et al. (2005a, 2005b).

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cricionrio do Executivo para modificar a alocao de fundos durante o estgio de execuo do oramento. A discusso ter como centro uma comparao entre dois pases em que os presidentes desfrutam de um poder discricionrio considervel sobre o oramento: Brasil e Repblica Dominicana. interessante observar que, enquanto no Brasil esse poder discricionrio parece estimular acordos interA mesma caracterstica instemporais e cooperao, na Repblica Dominicana o poder titucional pode ter consediscricionrio do Executivo em questes oramentrias qncias muito diferentes, pode dificultar os acordos. O papel distinto desempenhado pelo poder discricionrio sobre o oramento nesses dois dependendo do contexto pases pode ser atribudo a diferenas na natureza precisa institucional em que se sidesse poder em cada pas e, mais importante, a diferenas tua. Esse resultado ilustra substanciais no contexto poltico e institucional mais amplo em que essa caracterstica especfica dos processos oramenclaramente a necessidade trios est situada.

248

CAPTULO 11

Repblica Dominicana
Como no Brasil, o presidente da Repblica Dominicana tem um forte poder discricionrio sobre o oramento, embora a amplitude desse poder tenha declinado em anos recentes. No entanto, enquanto esse elemento contribui para facilitar as transaes polticas no Brasil, seu impacto na Repblica Dominicana o oposto. O contraste entre esses casos mostra claramente que as conseqncias do poder discricionrio dependem de como as regras oramentrias operam em conjunto com as demais caractersticas do processo de formulao de polticas. Historicamente, o Executivo tem tido liberdade de ao sobre uma grande parcela do oramento, devido combinao de vrias regras que limitaram as prerrogativas do Legislativo. O Congresso no pode propor aumentos no oramento, modificar despesas ou mover alocaes entre itens oramentrios de captulos diferentes do oramento sem ter uma maioria de dois teros do total de cada Casa.9 Quando o Congresso no est em sesso, o presidente pode mover recursos livremente entre captulos do oramento por decreto. Mais importante ainda, at bem recentemente o presidente controlava a Conta 1401 e tinha poder discricionrio sobre a sua distribuio. Os fundos dessa conta tinham duas origens: 75% de qualquer receita que ficasse acima e alm das previses oramentrias e 100% de qualquer fundo no utilizado por qualquer unidade executora do oramento. No incomum que o Executivo subestime as receitas e controle as despesas por meio de gesto de caixa para ter mais controle sobre a distribuio das despesas oramentrias.10 Por meio principalmene
8 9

Alston et al. (2005a).

De fato, mais complicado introduzir ou modificar despesas no oramento nacional do que reformar a constituio.
10

importante ressaltar que as regras referentes ao uso da Conta 1401 mudaram em 2002. Como resultado, o poder discricionrio do presidente na distribuio de recursos foi significativamente reduzido.

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denciria. Os parlamentares tambm buscam a reeleio. Como foi discutido no Captulo 7, as regras eleitorais em vigor (representao proporcional com lista aberta) oferecem incentivos para que os legisladores promovam projetos de investimentos locais para as suas jurisdies. Exceto quando os legisladores tm fortes preferncias contrrias agenda de reforma proposta pelo governo, essa combinao de fatores cria oportunidades para ganhos com a transao. Os legisladores apiam o Executivo em votaes cruciais no Congresso em troca do desembolso de fundos para investimentos locais (uma ponte, um hospital, uma escola) em suas jurisdies. importante enfatizar que o tipo de transao poltica descrito aqui perfeitamente legtimo. O presidente est procurando promover o bem pblico nacional e os legisladores esto agindo de acordo com as preferncias de seus eleitores. Alm disso, tais transaes podem possibilitar que o presidente aprove a sua agenda de governo, mesmo que ele tenha controle sobre uma porcentagem pequena do Legislativo. Essas transaes requerem tambm um elemento importante de credibilidade. Pesquisas empricas sugerem que o Executivo cumpre suas promessas: a execuo das emendas oramentrias propostas por legisladores individuais est fortemente correlacionada proporo de votaes em que o legislador votou a favor da posio do governo.8 Alm disso, as pesquisas mostram que a execuo das emendas dos legisladores aumenta significativamente a sua probabilidade de sucesso eleitoral e sobrevivncia poltica.

Descentralizao, processos oramentrios e efeitos de feedback

249

11 12

Banco Central da Repblica Dominicana (2005).

Alguns observadores acreditam que a sua aprovao mais rpida teria evitado a crise financeira que ocorreu no pas, em 2003.

13

interessante notar que tentativas de baixar impostos costumam ser aprovadas sem muita complicao.

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do uso dessa conta, a Presidncia executou mais da metade (50%) do oramento em todos os anos entre 1986 e 1996.11 No contexto do processo de formulao de polticas dominicano, o poder discricionrio do Executivo sobre questes oramentrias parece aumentar o custo da aprovao de reformas e leis. A razo dessa diferena pode ser encontrada nos dois elementos que so necessrios para que ocorram transaes eficientes: ganhos com a transao e credibilidade. No Brasil, os ganhos com a transao so claros. Na Repblica Dominicana, as oportunidades para transaes so menos claras, no contexto de um sistema partidrio clientelista. A razo que tanto presidentes como legisladores tendem a ser julgados de acordo com a sua capacidade de proporcionar bens pblicos e transferncias para grupos especficos de eleitores. Nesse aspecto, eles esto competindo pelo mesmo conjunto de recursos. Tambm falta credibilidade na Repblica Dominicana, por uma razo simples: a credibilidade sofre quando o preo de sacrificar a moeda de troca de que se dispe muito alto. Ao contrrio do Brasil, onde o Executivo pode decidir se vai ou no executar uma emenda (sem o poder de alterar o destino dos fundos), at recentemente o processo oramentrio na Repblica Dominicana permitia que o presidente adquirisse o controle dos fundos ao limitar a execuo oramentria de qualquer item. Com efeito, um presidente que buscasse apoio poltico para aprovar leis no Congresso estaria sujeito ao que a literatura chama de problema de consistncia temporal. Ele poderia prometer disponibilizar recursos do oramento a fim de construir uma coalizo para aprovar leis importantes mas no poderia comprometer-se com credibilidade a cumprir a promessa. Na presena de problemas de consistncia temporal, o mercado para transaes polticas decompe-se. Nesse caso, o resultado para o Executivo era a dificuldade de aprovar leis importantes ou reformas econmicas e uma relao de disputa entre o Executivo e o Legislativo. Dada a relativa falta de disciplina partidria no sistema poltico dominicano, a dificuldade persistia mesmo durante perodos em que o partido do governo tinha maioria no Congresso. Exemplos de leis que sofreram grandes atrasos ou foram bloqueadas no Congresso incluem o cdigo monetrio e financeiro, que levou quase uma dcada para ser aprovado,12 e vrias tentativas de aumentar impostos que foram repetidamente bloqueadas.13 Os casos contrastantes de Brasil e Repblica Dominicana ilustram como caractersticas particulares do processo de formulao de polticas podem ter diferentes efeitos quando situadas em contextos institucionais diferentes. O exame desses casos contrastantes destaca a necessidade de uma abordagem detalhada dos processos de formulao de polticas que leve em conta uma multiplicidade de dimenses institucionais e suas interaes.

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Pgina en blanco a propsito

Concluso

Precisamos criar os filhos de outras pessoas. Devemos ocupar-nos das boas iniciativas de polticas iniciadas por outros, pelo menos tanto quanto das nossas prprias.
Antanas Mockus, ex-prefeito de Bogot

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Captulo 12

Uma nova perspectiva para o futuro


O desenvolvimento no depende tanto de escolher as polticas certas numa perspectiva tcnica, mas de negoci-las, aprov-las e implement-las de uma maneira que permita a sua sobrevivncia poltica e a sua aplicao eficaz.

A abordagem usada neste relatrio tem profundas implicaes para a teoria e a


prtica do desenvolvimento. Em geral, o desenvolvimento tem sido visto como um problema tcnico que pode ser solucionado por meio de polticas tecnicamente corretas. Essa a concepo que prevaleceu at recentemente e orientou o trabalho de pases e de instituies bilaterais e multilaterais de desenvolvimento. Ao longo dos anos, essas polticas tecnicamente corretas passaram por grandes transformaes e seu foco mudou de investimentos de capital para substituio de importaes ou, mais recentemente, para a necessidade de eliminar distores no funcionamento eficiente dos mercados a teoria dominante do chamado Consenso de Washington. Desse ponto de vista, era importante que os pases adotassem as polticas corretas. As instituies eram vistas como mero fator residual no processo de implementao das polticas. Em anos recentes, comeou-se a questionar a sensatez de um enfoque baseado exclusivamente num modelo nico de polticas tecnicamente corretas. discutvel, por exemplo, se privatizao generalizada, alquotas tributrias baixas e uniformes ou comrcio internacional irrestrito contribuem decisivamente para trajetrias estveis e consistentes de crescimento e desenvolvimento. Alm disso, os pases mais bem-sucedidos da regio, como Brasil, Chile e Mxico, combinaram algumas propostas do modelo ortodoxo com outras que diferem claramente dele. Ao mesmo tempo, outros pases, como Argentina e Bolvia, que foram pioneiros em reformas estruturais, exibiram desempenho mais baixo do que o esperado em alguns ndices e sofreram graves crises polticas e econmicas. Tudo isso indica que o desenvolvimento econmico e social possvel, desde que sejam adotadas polticas que se enquadrem dentro de um espectro razovel, mas que sejam capazes de se adaptar aos desafios e circunstncias de cada pas sem se conformar a nenhum modelo especfico. O problema consiste, ento, em indagar o que leva os pases a adotar polticas tecnicamente razoveis e bem-adaptadas ao seu contexto. Este documento, embora no pretenda ter descoberto a pedra de toque do desenvolvimento, explora uma rea cada vez mais enfatizada pela literatura especializada em anos re-

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254

CAPTULO 12

centes: a importncia no s das polticas, mas tambm do quadro institucional que produz os incentivos que moldam as polticas na prtica. O foco deste trabalho so os processos de formulao e implementao de polticas, e os atores que interagem para tomar e executar decises. Esta perspectiva reconhece que as polticas so importantes no s por seu contedo tcnico, mas tambm porque podem possuir certas caractersticas, como estabilidade, adaptabilidade, coerncia, capacidade de ser implementadas com eficcia, orientao para o interesse pblico (considerao do interesse pblico) e eficincia. A extenso em que as polticas alcanam bom desempenho nessas caractersticas depende da forma como os atores envolvidos no processo interagem. Os ciclos do processo de polticas so viciosos ou virtuosos de acordo com os incentivos institucionais, que influenciam o comportamento dos vrios atores do processo e com o efeito dinmico que as interaes entre esses atores produzem sobre o resultado final. As polticas so filtradas atravs de processos, e o que inicialmente parece ser um projeto correto e alinhado com as As instituies e os procesmelhores prticas internacionais pode acabar tendo resultasos no so neutros ou me- dos decepcionantes. As instituies e os processos no so ramente instrumentais; neutros ou meramente instrumentais; eles so o cadinho em eles so o cadinho em que que as polticas so forjadas e moldadas e adquirem sua verdadeira forma e seu significado. Isso explica os perigos de reas polticas so forjadas e produzir solues de polticas de um pas em outro. Por moldadas e adquirem sua exemplo, a extenso de certos esquemas de privatizao adoverdadeira forma e seu sig- tados em pases mais avanados a outros pases que no disponham das mesmas bases institucionais pode levar a mais nificado. problemas do que solues. O fortalecimento da democracia em toda a regio trouxe luz a importncia crtica dos processos na elaborao e implementao de polticas. A democracia divide e redistribui poder do Executivo para o Legislativo, do centro para a periferia, de classes tradicionalmente poderosas para classes menos poderosas e para grupos e comunidades h muito excludos. O processo poltico torna-se cada vez mais denso, mas tambm cada vez mais transparente, aberto e exposto influncia de novos atores formais e informais, como os meios de comunicao e os movimentos sociais. A viabilidade de propostas de polticas, com freqncia, tem mais a ver com sua legitimidade do que com a sua correo tcnica. A experincia com polticas de privatizao na regio oferece um exemplo desse aspecto. Embora seus resultados tenham sido tecnicamente avaliados como benficos, a maioria da populao ope-se a elas e mobiliza-se ativamente contra qualquer iniciativa nessa rea. Ao lado da correo tcnica, portanto, a aceitabilidade pela populao um requisito para a eficcia das polticas. Essas consideraes relacionam-se a algumas das principais mensagens apresentadas na introduo deste relatrio. Os processos polticos numa democracia devem incorporar a dupla exigncia de representatividade e eficcia. Isso faz com que seja indispensvel desenvolver certas instituies e processos que gerem as qualidades de estabilidade, adaptabilidade, coerncia, considerao do interesse pblico e eficcia das polticas. Este estudo sublinha a importncia de certas instituies bsicas para os processos de aprovao e implementao de polticas pblicas: uma burocracia estvel e profissional, um Poder Judicirio independente, um sistema partidrio institucionalizado e um Legislativo com a capacidade de contribuir ativamente para a discusso das polticas pblicas. Tudo o que foi discutido aqui tem muitas implicaes para o trabalho do Banco Interamericano de Desenvolvimento e de outras instituies de desenvolvimento nos pases

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Uma nova perspectiva para o futuro

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Recomendaes estratgicas
O primeiro grupo de recomendaes tem a ver com a necessidade de adequar as polticas aos contextos institucionais em que elas so implementadas. 1. A tendncia a pensar primeiro em polticas e depois em instituies pode ser a fonte de muitos problemas e erros. Poltica e instituies so inseparveis e devem ser consideradas em conjunto na anlise e planejamento de estratgias e operaes. necessrio testar os planos dentro do quadro institucional em que eles operaro e deixar espao para adaptao a esse quadro mesmo que isso possa levar ao questionamento de alguns aspectos do projeto inicial. Referir-se (como habitualmente feito) a reformas fracassadas como boas idias que no puderam ser postas em prtica ilgico, j que a sua prpria inviabilidade faz delas ms idias. Superar a linha de raciocnio que est por trs desse tipo de afirmao um desafio enorme para governos e instituies bilaterais e multilaterais de desenvolvimento. 2. Uma concepo de desenvolvimento pela perspectiva de processos, e no s de polticas, expande e complica o trabalho de anlise. necessrio analisar os processos de formulao e implementao de polticas em detalhes em pases e setores especficos. Isso requer a anlise institucional sistemtica dos pases. Anlises detalhadas desse tipo podem ajudar a identificar as possibilidades e limitaes da adoo de reformas de polticas. Tambm ajudam a abrir a discusso sobre as possibilidades de evoluo de instituies, identificar fatores que poderiam levar a possveis desequilbrios e crises e indicar os atores que poderiam atuar como agentes de reforma, alm de possveis coalizes para lhes dar apoio. 3. Um componente essencial do diagnstico institucional o aprofundamento dos indicadores empricos de governabilidade, que proporcionam objetividade anlise. Este relatrio faz uso extenso desses instrumentos. Mesmo assim, ainda h um longo caminho a percorrer neste aspecto. necessrio avanar de indicadores baseados em percepes, que so relevantes porm um tanto superficiais, para indicadores que meam e analisem mais direta e especificamente as capacidades de instituies particulares e sua relao com a configurao mais ampla das instituies do Estado. Isso, por sua vez, requer o desenvolvimento de modelos que associem os atributos desejveis de instituies s suas caractersticas intrnsecas, o que representa um desafio conceitual e analtico de enormes propores. O segundo grupo de recomendaes relaciona-se a iniciativas que alteram o quadro de incentivos no qual os atores operam. As reformas nessa linha tm se mostrado difceis, alm de que pouco se sabe sobre a maneira como as instituies mudam, ou sobre como ter uma influncia positiva sobre sua transformao. Ainda assim, algumas lies podem ser extradas com base em anos de experincia.

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da regio, e para os prprios pases no processo de formulao e implementao de polticas. A afirmao de que o desenvolvimento depende no s da adoo de certas polticas tecnicamente corretas, mas tambm do desenvolvimento de processos polticos apropriados, representa um desafio formidvel. Para orientar o trabalho do Banco e da comunidade voltada para o desenvolvimento, apresentase a seguir uma srie de recomendaes estratgicas.

256

CAPTULO 12

4. difcil produzir mudanas institucionais tendo em vista uma instituio isolada. Para intervir com eficcia, importante compreender as complexas interdependncias que existem entre as instituies. Por exemplo, para profissionalizar uma burocracia que tem sido tradicionalmente usada como recurso poltico preciso reformar o quadro poltico-institucional e, em particular, os incentivos dos prprios partidos polticos. Da mesma forma, para fortalecer o Legislativo a fim de melhorar a sua contribuio tcnica para a elaborao e implementao de polticas necessrio modificar os incentivos para que os legisladores invistam em tais capacidades, o que, por sua vez, pode requerer mudanas no sistema eleitoral ou no sistema partidrio. 5. As instituies representam expresses polticas e culturais e devem ser compreendidas como tal. Uma reforma institucional mais do que uma mudana tcnica em que algumas regras so substitudas por outras. preciso atuar por meio de processos que so graduais e, com poucas excees, lentos, nos quais antigas concepes, idias e interesses perdem progressivamente a sua fora e so substitudos por outros novos. Mudanas desse tipo exigem o desenvolvimento desses processos por intermdio de diversas iniciativas ao longo do tempo. As tentativas de mudana que ignoram essa lgica profunda das instituies e empregam meios mecnicos como leis e outros instrumentos formais podem ser insuficientes para alterar prticas e atitudes polticas fortemente arraigadas. Um exemplo disso em muitos pases a existncia de dois oramentos paralelos, um formalmente aprovado e o outro extra-oficial, executado por meio de transferncias de caixa que determinam a alocao de recursos. 6. No processo de mudana institucional, os fatores relacionados demanda, como crises internas e vontade poltica, tm um peso maior do que os fatores relacionados oferta, como a disponibilidade de recursos e os conhecimentos externos. Por isso, os pases precisam assumir a paternidade de suas reformas e gerar a vontade poltica necessria para lev-las a cabo. A vontade poltica no deve ser entendida como um cheque em branco; ela precisa ser construda ao longo do tempo e sua quantidade pode ser aumentada ou diminuda de acordo com os resultados obtidos. Conceber as reformas no como um modo de alcanar um modelo ideal, mas como uma maneira de aperfeioar o modelo atual com base nos recursos disponveis e nas restries existentes uma orientao muito importante para o desenvolvimento da vontade poltica. Os pases da regio que tiveram mais sucesso na reforma de suas instituies, como Chile e Brasil, caracterizaram-se por prudncia e gradualismo em seus processos, alm do apoio de um consenso amplo. 7. Importar modelos institucionais sem levar em conta as condies subjacentes que os tornam possveis pode gerar srios problemas. A experincia demonstra os perigos de conceber mudanas institucionais com base em esquemas ideais ou melhores prticas sem considerar os requisitos institucionais mais amplos para seu xito. Esse foi o caso da criao de esquemas de participao ou investimento privado em servios pblicos na ausncia da capacidade de regulao e controle; da criao de rgos governamentais dentro do mbito do Judicirio que exacerbam a politizao em vez de evit-la; e da descentralizao da prestao de servios sem assegurar incentivos para a disciplina fiscal. A inspirao em modelos de sucesso um grande estmulo, mas apenas na medida em que esses modelos possam ser assimilados pelos pases receptores. Embora s vezes seja justificvel a opo de saltar estgios de desenvolvimento institucional, na maior parte do tem-

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Uma nova perspectiva para o futuro

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Abre-se uma janela de oportunidade como resultado de uma crise ou mudana poltica que demonstra os custos associados ausncia de mudanas. As idias e o conhecimento tcnico que legitimam a mudana e a tornam possvel so transferidos para atores que podem se beneficiar com a mudana. Surge uma coalizo de atores que adota essas idias, percebe-as como consistentes com os seus interesses e assume o papel de liderana no processo de mudana.
Os recursos podem ter valor como catalisadores para o segundo e o terceiro elementos, ao dar apoio a diversas atividades de assistncia tcnica, capacitao e difuso desde que a sua aplicao seja oportuna na atmosfera poltica da reforma. 10. Por fim, o desenvolvimento institucional impossvel sem o desenvolvimento de lderes polticos, econmicos e sociais que possam tirar proveito de crises que produzam mudanas nos incentivos para os atores principais. Em tais momentos, os sistemas esto abertos reestruturao, incorporando novos atores e modificando seu poder relativo e os papis que eles desempenham. A liderana permite a abertura de oportunidades institucionais que podem gerar novos ciclos de formulao e implementao de polticas e de renovao institucional. O modo como as oportunidades e a liderana criam ciclos virtuosos de reforma so pouco compreendidos e difceis de explicar. A mudana institucional, assim, pode ser entendida como um processo de tentativa e erro em que no h receitas prontas espera de aplicaes. A disposio de cometer erros e aprender com a experincia um pr-requisito para contribuir para a mudana institucional.

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po aconselhvel evitar modelos universais que podem, em alguns casos, representar o que h de mais moderno, mas talvez no sejam aplicveis a todos os cenrios institucionais. 8. Os recursos financeiros com freqncia uma ferramenta fundamental utilizada por instituies financeiras internacionais so uma faca de dois gumes em relao a mudanas institucionais. importante compreender que contribuir com recursos financeiros A viabilidade das proposno altera, per se, as instituies. preciso assegurar que o financiamento seja dirigido remoo do tas de polticas pode ser obstculo que est bloqueando a mudana, porque determinada mais freqenmuitas vezes o remdio necessrio para solucionar a temente por sua legitimifalta de capacidade tcnica gera uma resistncia significativa de interesses opostos. Se o problema for a dade do que por sua correcompensao de perdedores potenciais, intil o tcnica. aplicar recursos no desenvolvimento de capacidade, e vice-versa. Alm disso, a quantidade de recursos aplicados deve estar bem dimensionada aos problemas abordados. No incomum que recursos abundantes tornem-se um incentivo perverso quando os problemas polticos disfaram-se de problemas tcnicos e os projetos concentram-se na compra de equipamentos e desenvolvimento de sistemas. Nada disso faz frente aos problemas reais das transies institucionais. 9. Recursos financeiros podem ser um importante catalisador para o processo de mudana se a sua aplicao for proporcionada e estratgica. Inovaes institucionais podem ser alcanadas quando h a convergncia de trs elementos que permitem o realinhamento do sistema de incentivos:

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CAPTULO 12

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Na ltima dcada, as evidncias de uma ligao entre qualidade das instituies e desenvolvimento tm se tornado cada vez mais fortes. A Amrica Latina particularmente relevante para testar essa ligao. Este estudo procura aprofundar essa anlise, abrindo novos caminhos para o exame da relao entre instituies, processos polticos e a qualidade das polticas pblicas. Sua principal preocupao deixar claro que a qualidade das polticas no depende meramente da interao entre desejos e preferncias individuais. Ela pode ser mais bem explicada com base nos arranjos institucionais dominantes de cada pas. Embora o que ainda no sabemos seja muito mais do que aquilo que j sabemos, este estudo busca apresentar uma compilao de conhecimentos e estimular a abertura de novos horizontes que possam permitir que continuemos aprendendo, a fim de promover o progresso econmico e social da regio.

Apndice: descrio de variveis e conceitos tcnicos

Varivel

Descrio

Fonte

Captulo(s)

Polticas pblicas ndice geral da qualidade das polticas pblicas Mdia de seis indicadores que descrevem a qualidade das polticas pblicas: 1) estabilidade, 2) adaptabilidade, 3) coordenao e coerncia, 4) implementao e aplicao efetiva, 5) considerao do interesse pblico e 6) eficincia. Este ndice e todos os seus componentes e subcomponentes foram normalizados em uma escala de 1 a 4; valores mais altos indicam polticas pblicas de melhor qualidade. Mdia de seis componentes: 1) o desvio padro do ndice de liberdade de Fraser (eliminando sua tendncia), 2) em que medida as mudanas jurdicas ou polticas solaparam a capacidade das empresas de planejar (GCR), 3) em que medida os novos governos cumprem os compromissos contratuais e as obrigaes de regimes anteriores (GCR), 4) a capacidade do Estado para estabelecer e manter prioridades entre objetivos contraditrios (pesquisa CE), 5) em que medida os governos garantem a estabilidade das polticas pblicas (pesquisa CE) e 6) em que medida o Estado assume e mantm compromissos internacionais (pesquisa CE). ndice em uma escala de 1 a 4; valores mais altos indicam maior estabilidade das polticas pblicas. Stein e Tommasi (2005) 2, 6

1. Estabilidade

Stein e Tommasi (2005), com base no Instituto Fraser (vrios anos), no Relatrio de Competitividade Global (GCR) do Frum Econmico Mundial (vrios anos) e na pesquisa de capacidades do Estado (CE) pesquisa de mais de 150 espe- cialistas em 18 pases da Amrica Latina realizada para este relatrio; ver Boxe 6.1 Stein e Tommasi (2005), com base na pesquisa de capacidades do Estado (CE)

2, 6

2. Adaptabilidade Mdia de dois componentes: 1) em que medida existe inovao quando as polticas falham (pesquisa CE) e 2) em que medida os governos garantem a adaptabilidade das polticas (pesquisa CE). ndice em uma escala de 1 a 4; valores mais altos indicam maior adaptabilidade das polticas pblicas. 3. Coordenao e coerncia Mdia de dois componentes: 1) em que medida as novas polticas so consistentes com as polticas existentes (pesquisa CE) e 2) se os diferentes formuladores de polticas que operam no mesmo mbito de poltica (ou em mbitos relacionados) coordenam sua ao de modo efetivo (pesquisa CE). ndice em uma escala de 1 a 4; valores mais altos indicam maior coordenao e coerncia das polticas pblicas.

2, 6

Stein e Tommasi (2005), com base na pesquisa de capacidades do Estado (CE)

2, 6

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As variveis foram agrupadas por tema na ordem em que aparecem no texto. Exceto indicao em contrrio, todas as variveis so medidas representativas por pas do ltimo ano para o qual a informao estava disponvel.

260

APNDICE

Varivel

Descrio

Fonte Stein e Tommasi (2005), com base no Relatrio de Competitividade Global (GCR) do Frum Econmico Mundial (vrios anos) e na pesquisa de capacidades do Estado (CE) Stein e Tommasi (2005), com base no Relatrio de Competitividade Global (GCR) do Frum Econmico Mundial (vrios anos) e na pesquisa de capacidades do Estado (CE)

Captulo(s) 2, 6

5. Considerao do interesse pblico

Mdia de quatro componentes da estabilidade das polticas pblicas: 1) em que medida os funcionrios do governo tendem a favorecer em suas decises de poltica os que esto bem conectados (GCR), 2) em que medida as transferncias sociais chegam efetivamente aos pobres e no aos ricos (GCR), 3) a capacidade do Estado de impor perdas a atores poderosos (pesquisa CE) e 4) em que medida o governo representa interesses difusos e desorganizados, alm de interesses concentrados e organizados (pesquisa CE). ndice em uma escala de 1 a 4; valores mais altos indicam maior considerao do interesse pblico nas polticas pblicas. Mdia de dois componentes: 1) se a composio do gasto pblico eficiente (GCR) e 2) se os recursos so destinados aos fins mais eficazes (pesquisa CE). ndice em uma escala de 1 a 4; valores mais altos indicam maior eficincia das polticas pblicas.

2, 6

6. Eficincia

Stein e Tommasi (2005), com base no Relatrio de Competitividade Global (GCR) do Frum Econmico Mundial (vrios anos) e na pesquisa de capacidades do Estado (CE)

2, 6

Partidos polticos ndice de institucionalizao do sistema de partidos Segundo Mainwaring e Scully (1995), este um ndice agregado que consiste na mdia de quatro componentes: 1) estabilidade da concorrncia entre os partidos, 2) extenso das razes dos partidos polticos na sociedade, 3) legitimidade dos partidos e das eleies e 4) peso das organizaes partidrias. ndice em uma escala de 1 a 4; valores mais altos indicam maior institucionalizao do sistema partidrio. Jones (2005) 3

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4. Implementao Mdia de quatro componentes: 1) grau de cumprie aplicao efetiva mento do salrio mnimo legal (GCR), 2) grau de controle da evaso de impostos (GCR), 3) consistncia da regulao ambiental (GCR) e 4) em que medida o Estado assegura a implementao efetiva das polticas pblicas (pesquisa CE). ndice em uma escala de 1 a 4; valores mais altos indicam melhor implementao e aplicao efetiva das polticas pblicas.

A POLTICA DAS POLTICAS PBLICAS

261

Varivel 1. Estabilidade da concorrncia entre os partidos

Descrio Mdia de dois indicadores: 1) volatilidade dos votos (porcentagem de votos vlidos) e 2) volatilidade das cadeiras (porcentagem das cadeiras) nas duas eleies mais recentes da Cmara baixa (ou Assemblia Nacional). A volatilidade medida segundo Pedersen (1983), de modo que nveis mais altos indicam maior grau de volatilidade. Mdia de dois indicadores: 1) porcentagem da populao que diz identificar-se de alguma forma com um partido poltico (LB) e 2) 100 menos a porcentagem de legisladores que cr que os partidos polticos esto distantes da sociedade (PELA).

Fonte Jones (2005)

Captulo(s) 3

2. Extenso das razes dos partidos polticos na sociedade

Jones (2005), com base em dados do Latinobarmetro (2003) e da pesquisa do Projeto de Elites Latino-Americanas (PELA) (2005) Jones (2005), com base em dados do Latinobarmetro (2000, 2003, 2004)

3. Legitimidade dos partidos e das eleies

Mdia de dois indicadores: 1) legitimidade dos partidos, medida como a combinao da porcentagem de cidados que afirmou que os partidos polticos so indispensveis (LB 2003) e da porcentagem da populao que tinha muita confiana ou um pouco de confiana nos partidos polticos (LB 2004) e 2) legitimidade das eleies, medida como a combinao de como os entrevistados qualificaram as eleies de seu pas numa escala de 1 ( limpas) a 5 (no-limpas) (LB 2000), e at que ponto os entrevistados concordavam com a afirmao de que as eleies oferecem aos votantes uma possibilidade real de eleger entre partidos e candidatos, em uma escala de 1 ( muito de acordo) a 4 (muito em desacordo). Mdia de dois componentes: 1) idade do partido e 2) continuidade do partido. A idade do partido a mdia de: 1) a porcentagem de partidos com pelo menos 10% das cadeiras da Cmara baixa (ou Assemblia Nacional), que em 2004 tinham pelo menos dez anos de existncia e 2) a porcentagem dos partidos desse tipo que, em 2004, tinham pelo menos 25 anos de existncia. A continuidade do partido baseia-se na pergunta de uma pesquisa (PELA 2005) que indagava aos legisladores se consideravam que sua organizao partidria tinha continuidade ou era um mero veculo eleitoral.

4. Peso das organizaes partidrias

Jones (2005), com base em Mainwaring (1998, 1999) e no Projeto de Elites Latino-Americanas (PELA) (2005)

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262

APNDICE

Varivel ndice de partidos programticos

Descrio Este ndice mede o grau em que os partidos so programticos, o que por sua vez deriva de trs componentes: 1) o nvel de polticas programticas entre os simpatizantes do partido (eleitorado), 2) o nvel de polticas programticas entre a elite do partido (legisladores) e 3) o grau de volatilidade eleitoral no pas (ver Volatilidade do partido no Congresso). Esta a equao usada para calcular o ndice a partir dos componentes:

Fonte Jones (2205), com base em dados do Latinobarmetro (2002, 2003, 2004) e o Projeto de Elites Latino-Americanas (PELA)

Captulo(s) 3

Partidos prog. = (Eleitorado prog + Elite prog.) Volatilidade eleitoral


O ndice elaborado em uma escala de 0 a 8; os valores mais altos indicam os partidos que so mais programticos. Autoclassificao ideolgica dos partidos Pede-se aos legisladores de diferentes pases que classifiquem seus partidos em uma escala ideolgica de 1 (esquerda) a 10 (direita). Jones (2005), Saiegh (2005), com base na pesquisa do Projeto de Elites Latino-Americanas (PELA) (2002) 3

Nmero efetivo de partidos legislativos

Esta uma medida da fragmentao do Legislati- Jones (2005) vo na Cmara baixa (ou Assemblia Nacional) depois das duas eleies legislativas mais recentes, seguindo a metodologia de Laakso e Taagepera (1979). calculada tomando-se o inverso da soma dos quadrados da proporo das cadeiras correspondentes a todos os partidos. Se, por exemplo, havia trs partidos que obtiveram uma proporo quase igual de votos, ento o valor do ndice se aproximaria de 3. Mas se dois dos trs partidos receberam aproximadamente 45% das cadeiras cada um e o terceiro partido recebeu apenas 10%, ento o valor seria prximo de 2,4. Esse ndice tenta refletir o fato de que, embora em ambos os sistemas haja trs partidos, o funcionamento do segundo aproxima-se mais de um sistema bipartidrio, enquanto o primeiro funciona como um sistema tripartidrio. Porcentagem mdia das cadeiras obtidas pelo partido do presidente na Cmara baixa nas duas eleies legislativas mais recentes. Saiegh (2005), Jones (2005)

3, 11

Contingente do partido do presidente na Cmara

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A POLTICA DAS POLTICAS PBLICAS

263

Varivel Proporcionalidade do desenho do sistema eleitoral

Descrio Este ndice mede o grau em que caberia esperar que o sistema eleitoral, em vista de seu desenho, designasse cadeiras de modo proporcional, isto , a medida em que a proporo de cadeiras legislativas de cada partido corresponde proporo de votos obtida por cada partido. O ndice elaborado em uma escala de 1 a 5, em que 1 = sistema majoritrio (magnitude mdia do distrito [MMD] = 1), 2) proporcionalidade baixa (MMD= 2-4), 3 = proporcionalidade moderada (MMD = 4-10), 4 = proporcionalidade alta (MMD = 10-20), 5 = proporcionalidade muito alta (MMD = 20-distrito nacional).

Fonte Clculos do autor com base em Payne e outros (2002)

Captulo(s) 3

Tipo de governo

Os governos so classificados com base em duas Compilao dos dimenses: 1) se tm maioria ou minoria no Con- autores gresso e 2) se pertencem a um partido nico ou uma coalizo. Com base nesse critrio, 98 governos democrticos de 18 pases latino-americanos, do perodo 1978 a 2005, foram codificados em uma escala de 1 a 6, em que 1 = maioria de um partido nico em todas as legislaturas, 2 = quase maioria (mais de 45%) de um partido nico em todas as legislaturas, 3 = maioria de uma coalizo estvel, 4 = maioria de uma coalizo ou um partido nico durante boa parte do mandato presidencial (50% ou mais) ou quase maioria de uma coalizo durante quase todo o mandato, 5 = maioria de uma coalizo ou um partido nico durante menos da metade do mandato e 6 = governos minoritrios (coalizes ad hoc ou de muito curta durao, se houver). Este um ndice agregado, calculado como a soma de seis componentes: 1) indicao de candidatos, 2) sistema eleitoral, 3) eleies presidenciais, 4) governadores autnomos, 5) democracia intrapartidria e 6) primrias presidenciais. O ndice elaborado em uma escala de 6 a 18; os valores mais altos indicam sistemas de partidos mais centralizados. Avaliao do controle do partido sobre a indicao de candidatos legislativos. ndice em uma escala de 1 a 3, com base em quem o principal responsvel pela deciso em relao s candidaturas: 1 = candidatos, 2 = lderes regionais do partido e 3 = lderes nacionais do partido. Jones (2005)

3, 6

ndice de centralizao dos partidos

1. Indicao de candidatos

Jones (2005), com base em Alcntara Sez e Freidenberg (2001)

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264

APNDICE

Varivel 2. Sistema eleitoral

Descrio Avaliao do sistema eleitoral para eleies legislativas, com base no tipo de distrito eleitoral (nacional, regional, uninominal ou sistema misto) e na presena ou ausncia de voto preferencial (lista fechada vs. lista aberta). Ao nmero resultante se adiciona 0,5 nos casos em que se utiliza um voto fusionado para eleio do presidente e da legislatura, assim como nos casos em que haja um limiar nacional que um partido deve superar para obter algumas cadeiras legislativas. O ndice elaborado em uma escala de 1 a 3; os valores mais altos indicam um sistema eleitoral mais centralizado. Avaliao da sincronizao das eleies presidenciais e legislativas. ndice em uma escala de 1 a 3, segundo a medida em que as eleies presidenciais e legislativas se realizam ao mesmo tempo: 1 = em menos de um tero dos casos, 2 = na metade dos casos e 3 = sempre.

Fonte Jones (2005)

Captulo(s) 3

3. Eleies presidenciais

Jones (2005)

4. Governadores autnomos

Avaliao da autonomia dos funcionrios regionais. Jones (2005) ndice em uma escala de 1 a 3, em que 1 = os governadores tm um grau importante de autonomia poltica e administrativa, 2 = os governadores tm uma autonomia poltica e administrativa limitada e 3 = no h governadores que sejam eleitos diretamente. Medio do grau em que os filiados participam nos processos de tomada de decises dos partidos, com base em uma pergunta da pesquisa (PELA 2005) que pedia aos legisladores para avaliar o grau de democracia interna de seus partidos. A partir das respostas elaborou-se um ndice em uma escala de 1 a 3; os valores mais altos indicam sistemas que so menos democrticos no processo de tomada de decises. Avaliao da medida em que se usaram eleies primrias diretas para escolher os candidatos dos principais partidos em eleies presidenciais recentes. O ndice elaborado em uma escala de 1 a 3; os valores mais altos indicam que um menor nmero de partidos importantes realizou primrias democrticas. Jones (2005), com base na pesquisa do Projeto de Elites Latino-Americanas (PELA) (2005)

5. Democracia intrapartidria

6. Primrias presidenciais

Jones (2005), com base em Alcntara Sez (2002), Carey e PolgaHecimovich (2004) e Freidenberg e Snchez Lpez (2002) Jones (2005), com base em Jones e Mainwaring (2003)

Este ndice mostra os pontos relativos nacionalizao ndice de nacionalizao do do sistema partidrio para os pases latino-americanos sistema partidrio com base nos votos das eleies para a Cmara baixa realizadas mais perto de 2002. Segundo o mtodo de Jones e Mainwaring (2003), o ndice de nacionalizao do sistema partidrio calculado como a soma em todos os partidos de 1 menos o coeficiente de Gini para a distribuio do voto de cada partido (os pontos relativos nacionalizao), multiplicado por sua proporo do voto vlido no plano nacional.

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A POLTICA DAS POLTICAS PBLICAS

265

Varivel Legislaturas Taxa de xito legislativo Taxas de reeleio

Descrio

Fonte

Captulo(s)

Mede a porcentagem de iniciativas legislativas do Poder Executivo que so aprovadas pela legislatura. Porcentagem mdia de legisladores da Cmara baixa (Assemblia Nacional) que so reeleitos na legislatura seguinte. um ndice agregado que se obtm calculando-se a mdia simples dos oito componentes seguintes: 1) confiana no Congresso, 2) eficcia dos rgos legislativos, 3) experincia mdia dos legisladores, 4) porcentagem dos legisladores com curso universitrio, 5) nmero de comisses a que pertence cada legislador, 6) poder das comisses, 7) se o Congresso um bom lugar para se fazer carreira e 8) competncia tcnica dos legisladores. Todos os componentes foram expressos em uma escala de 1 a 3, de tal forma que o ndice agregado se expressa em uma mesma escala de 1 a 3. Os valores mais altos indicam uma maior capacidade dos legisladores no Congresso. Porcentagem mdia de pessoas que responderam que tm muita confiana ou alguma confiana no Congresso

Saiegh (2005)

Saiegh (2005) e compilao dos autores Compilao dos autores com base no Latinobarmetro (1996-2004), Frum Econmico Mundial (2005), Projeto de Elites Latino-Americanas (PELA) (vrios anos) e Saiegh (2005)

ndice de capacidades do Congresso

3, 6

1. Confiana no Congresso

Latinobarmetro (1996-2004)

3, 6

2. Eficcia dos Nmero mdio de pontos dados por empresrios rgos legislativos que responderam pergunta: Quo eficaz seu Congresso/Parlamento nacional como instituio legislativa e fiscalizadora? ndice em uma escala de 1 (pouco eficaz) a 7 (muito eficaz). 3. Experincia mdia dos legisladores Avaliao da mdia de anos de experincia dos legisladores (E), calculada sobre a base da taxa de reeleio dos legisladores (r) e a durao mdia do mandato legislativo (D). A equao a seguinte:

Frum Econmico Mundial (2005)

E =

D + 2

r D
i i =1

10

Saiegh (2005), compilao dos autores e Projeto de Elites Latino-Americanas (PELA) (2002)

Como no se dispunha de dados sobre a taxa de reeleio da Nicargua, da Repblica Dominicana e da Venezuela, esses valores foram calculados com base numa regresso da taxa de reeleio dos legisladores (para os pases com informao disponvel) na porcentagem dos novos legisladores (PELA 2002). 4. Legisladores com curso universitrio Porcentagem de legisladores com curso universitrio Projeto de Elites Latino-Americanas (PELA) (2002) 3

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266

APNDICE

Varivel

Descrio

Fonte Saiegh (2005)

Captulo(s) 3

5. Especializao Nmero mdio de comisses a que pertence cada das comisses legislador. 6. Poder das comisses

Avaliao qualitativa realizada por Saiegh (2005) do Saiegh (2005) e poder das comisses com base no nmero de comis- compilao dos ses, sua jurisdio e a superposio de funes com autores outros ministrios do Poder Executivo. Outras fontes foram os estudos de pases do projeto sobre instituies polticas, processos de formulao de polticas e resultados de polticas da rede latino-americana de pesquisa do BID. ndice em uma escala de 1 a 3, em que 1 = pouco, 2 = mdio e 3 = muito. Avaliao qualitativa realizada por Saiegh (2005) sobre se o Congresso um bom lugar para fazer carreira, com base em resultados da pesquisa PELA e estudos de pases do projeto sobre instituies polticas, processos de formulao de polticas e resultados de polticas da rede latino-americana de pesquisa do BID. ndice em uma escala de 1 a 3, em que 1 = baixo, 2 = mdio e 3 = alto. Avaliao qualitativa realizada por Saiegh (2005) da competncia tcnica dos legisladores, com base em resultados da pesquisa PELA e estudos de pases do projeto sobre instituies polticas, processos de formulao de polticas e resultados de polticas da rede latino-americana de pesquisa do BID. ndice em uma escala de 1 a 3, em que 1 = baixa, 2 = mdia e 3 = alta. o ndice de Pedersen de volatilidade eleitoral que se obtm mediante a soma da mudana lquida absoluta na porcentagem de cadeiras da Cmara baixa (ou Assemblia Nacional) para cada partido de uma eleio para outra e dividindo-a por dois. Representa a porcentagem de leis ordinrias aprovadas em um ano que foram introduzidas no processo legislativo por membros da legislatura (e no pelo Poder Executivo ou, raramente, pelo Supremo Tribunal). Leis ordinrias so leis normais que podem ser apresentadas pelos legisladores (ao contrrio de outras decises legislativas, como a nomeao de embaixadores, que devem emanar do Executivo ou do Supremo Tribunal). Saiegh (2005), Projeto de Elites Latino-Americanas (PELA) (2005) e compilao dos autores

7. Lugar para fazer carreira

8. Competncia tcnica

Saiegh (2005), Projeto de Elites Latino-Americanas (PELA) (2005) e compilao dos autores

Volatilidade dos partidos no Congresso

Monaldi et al. (2005), com base em Payne et al. (2002)

11

Proporo de leis ordinrias iniciadas pela legislatura

Monaldi et al. (2005)

11

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A POLTICA DAS POLTICAS PBLICAS

267

Varivel Presidentes Poderes constitucionais do presidente

Descrio

Fonte

Captulo(s)

Este ndice a mdia de trs variveis: 1) poderes proativos, 2) poderes reativos e 3) poderes de plebiscito. ndice em uma escala de 0 a 1; os valores mais altos representam um poder maior.

Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) (2005) Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) (2005)

1. Poderes proativos

So poderes que contribuem para a capacidade do presidente de mudar unilateralmente o status quo. Tm dois componentes: 1) poderes para emitir decretos e estabelecer a agenda de trabalho (se o presidente tem o poder de legislar diretamente por meio de decretos) e 2) poderes oramentrios (se o presidente tem o poder de preparar o oramento com poucas intervenes do Congresso). ndice agregado em uma escala de 0 a 1; os valores mais altos indicam maiores poderes do presidente. So poderes que permitem ao presidente opor-se aos esforos da legislatura para mudar o status quo. Esses poderes tm trs componentes: 1) veto global (poder do presidente de bloquear a promulgao de uma lei aprovada pelo Congresso qual ele se ope), 2) veto parcial (poder do presidente de vetar disposies particulares de um projeto de lei aprovado ao qual ele se ope) e 3) iniciativa exclusiva (diz respeito aos casos em que a Constituio outorga ao presidente o direito exclusivo de introduzir legislao em reas especficas de polticas). ndice agregado em uma escala de 0 a 1; os valores mais altos indicam maiores poderes do presidente. So poderes em virtude dos quais o presidente pode convocar um plebiscito ou um referendo. ndice em uma escala de 0 a 1; os valores mais altos representam maior poder do presidente para convocar um plebiscito sem restries.

2. Poderes reativos

Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) (2005)

3. Poderes de plebiscito

Payne et al. (2002), com base em dados do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) (2005)

Poderes legislativos dos presidentes Poderes partidrios dos presidentes Interrupes constitucionais

Ver Poderes constitucionais do presidente.

Ver Contingente do partido do presidente na Cmara

Casos em que o presidente ou membros do Congresso no concluem o mandato para o qual foram eleitos.

Chasquetti (1999) e compilao dos autores

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268

APNDICE

Varivel Tamanho da coalizo do presidente Volatilidade do voto presidencial

Descrio Porcentagem das cadeiras controladas pelos partidos da coalizo do presidente no Congresso durante o perodo 1984-2002 (mdias mensais). Trata-se do ndice de Pedersen de volatilidade eleitoral do presidente, que se obtm mediante a soma da mudana lquida absoluta na porcentagem de votos presidenciais para cada partido de uma eleio para outra e dividindo-a por dois.

Fonte Meja-Acosta (2004)

Captulo(s) 11

Monaldi et al. (2005), com base em Payne et al. (2002)

Gabinetes Estabilidade do gabinete Inverso da instabilidade do gabinete, a qual se mede como o nmero mdio de pessoas diferentes que serviram em um mesmo ministrio durante o perodo 1988-2000. Mdia de um ndice baseado nas respostas seguinte pergunta: Que proporo dos funcionrios de mais alto nvel nomeados por motivos polticos (aproximadamente os 500 cargos de mais alto nvel nos principais rgos econmicos) provvel que venha das altas esferas do servio civil? ndice em uma escala de 1 a 3, em que 1 = menos de 30%, 2 = 30-70% e 3 = mais de 70%. Martnez-Gallardo (2005b) 4, 6

Proporo de nomeaes polticas de ministros e funcionrios de alto nvel no servio civil

Rauch e Evans (2000)

Burocracia ndice de desenvolvimento do sistema de servio civil Mdia de trs indicadores da burocracia: 1) ndice de mrito burocrtico, 2) ndice de capacidade burocrtica funcional e 3) ndice de eficincia burocrtica. ndice em uma escala de 0 a 100; os valores mais altos indicam sistemas de servio civil mais desenvolvidos. Compilao dos autores com base na rede do BID de gesto e transparncia da poltica pblica (www.iadb.org/int /DRP/Ing/Red5/tr anspmain.htm) Compilao dos autores com base na rede do BID de gesto e transparncia da poltica pblica 4

1. ndice de mrito burocrtico

Mede o grau em que existem garantias efetivas de profissionalismo no servio civil e em que os funcionrios pblicos esto efetivamente protegidos de arbitrariedades, politizao e conduta improdutiva em proveito prprio. ndice em uma escala de 0 a 100; os valores mais altos indicam sistemas burocrticos mais autnomos. Mede em que grau a burocracia tem sistemas de remunerao e sistemas para avaliar o desempenho dos funcionrios pblicos. ndice em uma escala de 0 a 100; os valores mais altos indicam sistemas de maior capacidade tcnica e maiores incentivos para o desempenho.

2. ndice de capacidade burocrtica funcional

Compilao dos autores com base na rede do BID de gesto e transparncia da poltica pblica

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A POLTICA DAS POLTICAS PBLICAS

269

Varivel 3. ndice de eficincia burocrtica

Descrio Mede o grau de eficincia da burocracia na designao de capital humano, tendo em conta restries da poltica fiscal. ndice em uma escala de 0 a 100; os valores mais altos indicam sistemas burocrticos mais eficientes.

Fonte Compilao dos autores com base na rede do BID de gesto e transparncia da poltica pblica Compilao dos autores com base na rede do BID de gesto e transparncia da poltica pblica

Captulo(s) 4

Tamanho da burocracia

Porcentagem do total da populao empregada no setor pblico.

Poder Judicial Permanncia no cargo dos juzes do Supremo Tribunal ndice de independncia do Poder Judicirio (FEM) Permanncia mdia (em anos) no cargo dos juzes do Supremo Tribunal durante o perodo 1960-1995. Henisz (2000) 4

Mede o grau de independncia do Poder Judicirio Frum em relao influncia poltica de membros do go- Econmico verno, cidados ou empresas. ndice em uma esca- Mundial (2004) la de 1 (muito influenciado) a 7 (totalmente independente). Mdia simples de oito componentes, cada um deles codificado entre 0 e 1 ou normalizado de modo a se situar entre 0 e 1: 1) permanncia efetiva mdia no cargo dos integrantes do Supremo Tribunal, 2) desvios entre a permanncia real no cargo e a que se esperaria no entorno jurdico, 3) destituiu-se algum membro do Supremo Tribunal antes do fim de seu mandato?, 4) quantidade de vezes que o nmero de juzes mudou desde 1960, 5) a renda dos juzes pelo menos permaneceu constante desde 1960?, 6) o oramento do Supremo Tribunal pelo menos permaneceu constante, em termos reais, desde 1960?, 7) com que freqncia foram modificados os artigos pertinentes da Constituio (ou da lei em que se baseia o Supremo Tribunal) desde 1960? e 8) em quantos casos um dos outros ramos do governo permaneceu inativo quando era necessrio agir para que uma deciso do Supremo Tribunal entrasse em vigor? Feld e Voigt (2003)

Independncia judicial de facto (Feld e Voigt)

4, 7

Sindicatos Cobertura dos sindicatos Trabalhadores afiliados a sindicatos como porcentagem da populao economicamente ativa. McGuire (1997) 5

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270

APNDICE

Varivel

Descrio

Fonte

Captulo(s)

Variveis macroeconmicas

ndice de desenvolvimento humano

Combina medidas de esperana de vida ao nascer e nvel de alfabetizao de adultos, o ndice bruto combinado de matrcula no ensino primrio, secundrio e tercirio e uma medida do PIB per capita (em dlares dos Estados Unidos ajustados pela paridade do poder de compra), com o fim de medir o nvel de desenvolvimento humano dos pases. Neste estudo usou-se a mudana no valor do ndice entre 1980 e 2002. O inverso da mudana na taxa de pobreza entre 1980-1990 e 1995-2000. A taxa de pobreza medida como a porcentagem da populao que tem renda diria de menos de 1 dlar dos Estados Unidos, ajustado pela paridade do poder de compra.

Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) (vrios anos)

ndice de reduo da pobreza

Banco Mundial (vrios anos)

ndice agregado de bem-estar (Sen)

uma medida agregada do bem-estar que combina o Gasparini (2004) PIB per capita ajustado pela paridade do poder de compra com o ndice de desigualdade de Sen (igual mdia vezes [1 menos o coeficiente de Gini]). Ver os detalhes tcnicos em Lambert (1993). Neste estudo usou-se a mdia do ndice para o perodo 1990-2002. uma medida agregada do bem-estar que combina o PIB per capita, ajustado pela paridade do poder de compra com o ndice de desigualdade de Atkinson (que toma uma funo de elasticidade de substituio constante com um parmetro dado de averso desigualdade). Ver os detalhes tcnicos em Lambert (1993). Neste estudo usou-se a mdia do ndice para o perodo 1990-2002. Gasparini (2004)

ndice agregado de bem-estar (Atkinson)

Varivel

Descrio

Captulo(s)

Conceitos tcnicos e estatsticos Anlise de clusters A anlise de clusters uma tcnica utilizada para identificar grupos homogneos de observaes. Usando essa tcnica possvel classificar observaes com caractersticas similares em diferentes subgrupos. Este documento segue o mtodo de Anderberg (1973) e utiliza o mtodo das K-mdias de anlise de clusters. Este baseia-se na classificao por proximidade do centride mais prximo, que consiste em designar a um cluster especfico as observaes que esto menos distantes do centro do cluster (centride). Dado que o nmero de clusters definido ex ante e os clusters so designados de modo iterativo, os agrupamentos so identificados unicamente com base nas distncias entre as observaes, no segundo uma seleo do pesquisador. 3, 6

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Crescimento do PIB per capita

Crescimento mdio do PIB per capita (em dlares dos Estados Unidos ajustados pela paridade do poder de compra) entre 1980 e 2002.

Banco Mundial (vrios anos)

A POLTICA DAS POLTICAS PBLICAS

271

Varivel

Descrio Para este estudo, usou-se a anlise de clusters a fim de classificar os pases segundo diferentes variveis (caractersticas-chave das polticas pblicas, variveis polticas etc.). No caso do ndice geral de qualidade das polticas pblicas, excluiu-se o Chile do agrupamento, porque seu nmero de pontos era muito maior do que o do restante dos pases da amostra. Devido ao alto nmero de pontos, o Chile foi colocado numa categoria separada, muito alta . Depois, classificaram-se os demais pases, usando trs clusters, nas categorias alta, mdia e baixa.

Captulo(s)

Correlao

A anlise de correlao uma tcnica estatstica que permite determinar se um par de variveis est relacionada e em que medida. O coeficiente de correlao pode situar-se entre 1 e 1, e uma medida do grau de relao linear entre duas variveis. Um coeficiente de correlao de 1 indica que duas variveis sempre se movem juntas na mesma direo, caso em que se diz que esto perfeitamente correlacionadas. Um coeficiente de correlao de 1 indica que suas variveis sempre se movem juntas, mas na direo oposta, caso em que se diz que apresentam uma correlao negativa perfeita. Um coeficiente de correlao de 0 indica que duas variveis movem-se de modo independente, sem nehum tipo de associao entre o movimento de uma e o movimento da outra. Pode-se calcular o coeficiente de correlao r entre duas variveis x e y da seguinte forma:

r =

nSxy - SxSy n(Sx ) - (Sx ) 2 n(Sy 2 ) - (Sy ) 2


2

em que n o nmero de observaes. possvel provar se um coeficiente de correlao significativamente diferente de zero calculando-se o t estatstico do coeficiente e comparando-se esse valor com as tabelas do t estatstico, que se encontram na maioria dos livros de anlise estatstica. Para usar uma tabela do t estatstico necessrio conhecer os graus de liberdade (neste caso n 2) e selecionar um nvel de confiana (em geral 5%, embora tambm se costume usar 10% e 1%). Se o valor calculado for maior do que o valor da tabela, pode-se dizer que o coeficiente de correlao significativamente diferente de zero com o nvel de confiana selecionado. O t estatstico calculado da seguinte forma:

t =

r n-2
1- r 2

em que r o coeficiente de correlao e n o tamanho da amostra.

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272

APNDICE

Varivel Correlao parcial

Descrio A correlao parcial uma tcnica estatstica que pode mostrar se certos pares de variveis esto relacionados e em que medida, controlando o efeito de outras variveis. Para calcular a correlao parcial entre x e y , controlando uma terceira varivel z , necessrio realizar uma regresso de x em z e depois recuperar os resduos dessa regresso (isto , o componente de x que no pode ser explicado por z). Depois, necessrio realizar uma regresso de y em z e recuperar os resduos dessa segunda regresso (isto , o componente de y que no pode ser explicado por z). A correlao entre estes dois conjuntos de resduos render a correlao parcial (controlando o efeito de z) entre x e y . Neste estudo calcularam-se regresses parciais com o fim de isolar a correlao entre duas variveis do nvel de desenvolvimento econmico de um pas. Definiu-se desenvolvimento econmico como o PIB per capita de 1980 (em dlares dos Estados Unidos, ajustados pela paridade do poder de compra).

Captulo(s) 6

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Bibliografia
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Lista de siglas
AD AHCIET ANCAP ANEF ANMEB ANTEL APRA ASIES BID CAF Caricom CEN CEPAL CERES CGT CIEN Cieplan Cinve CNT Cofins Consed COPEI CPMF CTC CTE CTM CTV DAS ENAP ENTEL ESAF Fedesarrollo FIEL FMI FONID FRG FSE Fusades Accin Democrtica (Venezuela) Associao Hispano-Americana de Centros de Pesquisa e Empresas de Telecomunicaes Administrao Nacional de Combustveis lcool e Portland (Uruguai) Agrupao Nacional de Empregados Fiscais (Chile) Acordo Nacional para a Modernizao da Educao Bsica (Mxico) Administrao Nacional de Telecomunicaes (Uruguai) Alianza Popular Revolucionaria (Peru) Associao de Pesquisa e Estudos Sociais (Guatemala) Banco Interamericano de Desenvolvimento Corporao Andina de Fomento Comunidade do Caribe Comit Executivo Nacional (Mxico) Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe Centro de Estudos da Realidade Econmica e Social (Uruguai) Confederao Geral do Trabalho (Argentina) Centro de Pesquisas Econmicas Nacionais (Guatemala) Corporao de Estudos para a Amrica Latina (Chile) Centro de Pesquisas Econmicas (Uruguai) Comisso Nacional de Telecomunicaes (Argentina) Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Brasil) Conselho Nacional de Secretrios da Educao (Brasil) Comit de Organizao Poltica Eleitoral Independente (Venezuela) Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (Brasil) Compaa de Telecomunicaciones de Chile S.A. Comisso de Tarifas Eltricas (Peru) Confederao de Trabalhadores do Mxico Confederao de Trabalhadores da Venezuela Direo e Assessoramento Superiores (Brasil) Escola Nacional de Administrao Pblica (Brasil) Empresa Nacional de Telecomunicaciones S.A. Escola de Administrao Fazendria (Brasil) Fundao para a Educao Superior e o Desenvolvimento (Colmbia) Fundao de Pesquisas Econmicas Latino-Americanas (Argentina) Fundo Monetrio Internacional Fundo Nacional de Incentivo Docente (Argentina) Frente Republicana Guatemalteca Fundo Social de Emergncia (Brasil) Fundao Salvadorenha para o Desenvolvimento Econmico e Social

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LISTA DE SIGLAS

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GCR ICE ICMS IDH IEMA INCAE IPC IPES IPI IUSI IVA JLP MST MVR OIT ONG OSINERG PAN PELA PFP PIB PJ PLN PNP PNUD PRD PRI PT PTB PUSC SNCF SNED SRF SUBTEL Undime URD UTE

Relatrio de Competitividade Global Instituto Costa-Riquenho de Eletricidade Imposto sobre circulao de mercadorias e prestao de servios (Brasil) ndice de Desenvolvimento Humano Imposto s Empresas Mercantis e Agropecurias Instituto Centro-Americano de Administrao de Empresas (Costa Rica) ndice de preos ao consumidor Relatrio de Progresso Econmico e Social Imposto sobre produtos industrializados Imposto nico sobre Imveis Imposto sobre o valor agregado Partido Trabalhista da Jamaica Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (Brasil) Movimento Quinta Repblica (Venezuela) Organizao Internacional do Trabalho Organizao no-governamental Organismo Supervisor do Investimento em Energia (Peru) Partido Accin Nacional (Mxico) Projeto de Elites Latino-Americanas Processo de formulao de polticas Produto interno bruto Partido Justicialista (Argentina) Partido Liberao Nacional (Costa Rica) Partido Nacional Popular (Jamaica) Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento Partido de la Revolucin Democrtica (Mxico) Partido Revolucionario Institucional (Mxico) Partido dos Trabalhadores (Brasil) Partido Trabalhista Brasileiro Partido da Unidade Social Crist (Costa Rica) Sistema Nacional de Coordenao Fiscal (Mxico) Sistema Nacional de Avaliao do Desempenho Docente (Chile) Secretaria da Receita Federal (Brasil) Subsecretaria de Telecomunicaes (Chile) Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao (Brasil) Unin Republicana Democrtica (Venezuela) Administrao Nacional de Usinas e Transmisses Eltricas

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