INTRODUCCIN Jos Aylwin*

La eleccin de Ricardo Lagos como Presidente de la Repblica en enero del 2000, y su posterior llegada a La Moneda en marzo del mismo ao, gener expectativas de trasformaciones sociales y de justicia en importantes sectores de la poblacin del pas, en particular en los sectores ms postergados. Los pueblos indgenas no fueron la excepcin en este sentido. A 10 aos del acuerdo de Nueva Imperial, en que la Concertacin a travs del entonces candidato presidencial Patricio Aylwin - haba adquirido compromisos de trabajo conjunto con los lderes de las organizaciones indgenas mapuche, aymara y rapa nui ms relevantes de la poca para el reconocimiento de sus derechos, y a seis aos de la aprobacin de la Ley N 19.253 de 1993, ms conocida como ley indgena, legislacin aprobada en respuesta a las demandas de los pueblos indgenas en el contexto de la transicin a la democracia, y en cuya discusin previa haban participado un significativo nmero de organizaciones indgenas, las relaciones entre los pueblos indgenas y el estado, entonces gobernado por el Presidente Frei, eran crticas. Las esperanzas cifradas en la ley indgena como herramienta para la proteccin y defensa de los derechos indgenas se haban desvanecido para muchos lderes indgenas, as como para sus comunidades. La administracin Frei (1994-2000) haba dejado en claro que los derechos de los pueblos indgenas estaban supeditados al desarrollo productivo vinculado a la economa mundial, como lo demostr obstinadamente el entonces primer mandatario en el caso Ralco.1 Igualmente, dicha administracin haba dejado en claro que la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena (CONADI) creada por la ley como rgano conductor de la poltica pblica en materia indgena, no era un rgano de co-gestin en esta materia como ingenuamente haba credo parte importante del movimiento indgena as como quienes trabajbamos con l-, sino que era un rgano del ejecutivo, donde la participacin indgena, por un mero ejercicio matemtico, era de carcter meramente consultiva.2 Durante este perodo, adems, el ejecutivo impuls una estrategia de criminalizacin dirigida hacia el movimiento mapuche, requiriendo a comuneros que se movilizaban en defensa de los derechos territoriales amenazados por las inversiones forestales que en ese tiempo proliferaban en el sur del pas o por usurpaciones de agricultores no indgenas. 3
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Abogado, Co-director del Observatorio de Derechos de los Pueblos Indgenas. Al respecto se sugiere ver artculo de Cristin Opazo en este libro. 2 De acuerdo a la ley indgena (artculos 38 a 42) y a su reglamentacin, el Consejo Nacional de CONADI, rgano mximo de esta entidad, est compuesto por, adems de su Director Nacional, ocho representantes de gobierno designados por el Presidente de la Republica, y ocho representantes indgenas designados por la misma autoridad a propuesta de las comunidades y asociaciones indgenas. De este modo, en caso de conflicto entre los representantes indgenas y los representantes de gobierno en este Consejo, prima la voz de estos ltimos por ser mayora numrica. 3 Debe sealarse, sin embargo, que ya en 1992, durante el primer gobierno de la Concertacin, el Ministerio del Interior entabl una accin judicial en contra de mapuche por actos de recuperacin de tierras en conflicto. La accin estuvo orientada en contra de 144 integrantes del Consejo de Todas las Tierras (Auki Wall Mapu Ngullam). Como resultado de esta accin judicial los mapuche, fueron condenados por usurpacin y asociacin ilcita a distintas penas de reclusin. El caso fue denunciado a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la que acogi el reclamo de los mapuche, estudindose en este momento su presentacin a la Corte Interamericana.
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Para ello Frei recurri a la Ley de Seguridad del Estado, una legislacin del ao 1958 destinada a combatir la subersin, la rebelin y la violencia poltica. El respaldo otorgado por Frei a la inversin privada en territorios indgenas, realizada la ms de las veces sin una adecuada consulta a las comunidades afectadas, y an, en contra de su voluntad, fue distanciando a parte importante del movimiento indgena, en particular el movimiento mapuche, de su gobierno y de la CONADI. Esta situacin, junto al conocimiento creciente por parte de sus dirigentes de la evolucin experimentada por el derecho internacional relativo a los pueblos indgenas, llev a sus organizaciones representativas a fortalecer sus demandas de autonoma en reemplazo de aquellas de participacin en el estado que haban predominado al momento de la discusin de la ley indgena. Por otro lado, la inefectividad de la legislacin vigente para dar proteccin a las tierras indgenas amenazadas por dichas inversiones,4 adems de la incorporacin de las tendencias internacionales sobre derechos indgenas a su discurso, llev a muchas organizaciones indgenas a fortalecer sus demandas por derechos territoriales por sobre aquellas relativas a la proteccin y ampliacin de la tierra que haban predominado en aos anteriores. Aunque Lagos no haba asumido en su programa de gobierno estas demandas entonces emergentes en el movimiento indgena - en especial en el movimiento mapuche- su candidatura gener en sectores indgenas una mayor expectativa que la de su antecesor en la Moneda. Ello en parte por tratarse de un candidato proveniente de la izquierda, tendencia poltica con la que muchos lderes indgenas se haban identificado en el pasado, y que haca rememorar el gobierno de Allende, el que, al menos para los mapuche, estuvo caracterizado por la restitucin de sus tierras ancestrales usurpadas por los latifundistas y por la dignificacin de sus culturas. Tal adhesin, o al menos simpata, estuvo tambin motivada por los compromisos formulados por Ricardo Lagos durante su campaa presidencial, los que incluyeron la ampliacin y perfeccionamiento de la ley 19.253, la reforma de la Constitucin Poltica para dar cabida y reconocimiento en ella a los pueblos indgenas, la ratificacin del Convenio 169 de la OIT, y la incorporacin de 150.000 nueva hectreas de tierra al patrimonio de los pueblos indgenas. A pocos das de asumir la presidencia, Lagos form un Grupo de Trabajo sobre pueblos indgenas, al que invit a participar a diversos sectores del movimiento indgena y de la ciudadana con la perspectiva de generar las bases para una nueva poltica en la materia. Tericamente sobre la base de las propuestas de dicho grupo, Lagos anuncio en junio de 2000 un total de 16 medidas que su gobierno adoptara en favor de los pueblos indgenas. Las medidas anunciadas no innovaron en mucho en relacin a aquellas contenidas en su programa de gobierno, incorporando otras de carcter asistencial, como bonos para agricultores indgenas, planes de riego, reforzamiento de la educacin y culturas indgenas, etc. Ello con la excepcin del anuncio de la creacin de una Comisin de Verdad Histrica y Nuevo Trato (CVHNT) como entidad encargada de elaborar una poltica de estado en relacin con los pueblos indgenas. Con este ltimo anuncio Lagos acoga una demanda proveniente
La proteccin sobre las tierras indgenas establecida en la ley indgena es dbil. No se considera en ella el concepto de territorialidad indgena incorporado en el Convenio 169 de la OIT. Tampoco reconoce a los indgenas derechos sobre los recursos naturales (agua, subsuelo, recursos martimos) los que pueden ser otorgados por el estado a particulares independientemente de su ubicacin en tierras indgenas. La legislacin ambiental (19.300 de 1994) tampoco garantiza de manera adecuada la participacin ciudadana e indgena frente a los proyectos de inversin en sus territorios.
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de los lderes mapuche - en particular Adolfo Millabur de Identidad Lafkenche-, quienes haban insistido en la necesidad de generar un dialogo de fondo respecto a los temas pasados y presentes de la relacin pueblos indgenas-estado, que sustituyera la discusin de programas de corto plazo que haba caracterizado los dilogos promovidos con el mundo indgena por la administracin Frei. La CVHNT fue creada por Decreto presidencial en enero de 2001. Para entonces, sin embargo, la movilizacin mapuche en protesta en contra de las plantaciones forestales, los proyectos carreteros e hidroelctricos en ejecucin en el sur, as como a objeto de recuperar las tierras usurpadas a sus comunidades,5 se haba intensificado. Se trataba de una estrategia de desobediencia civil, que se manifestaba tanto en protestas pacficas, como en bloqueos de caminos, ocupaciones de predios en conflicto, acciones de fuerza en contra bienes, tales como plantaciones forestales y maquinarias industriales, y muy excepcionalmente, en contra de personas. Tales acciones, que en algunos casos quebrantaron la legislacin vigente, eran violentamente reprimidas por la polica uniformada, verificndose numerosas situaciones de maltrato y brutalidad policial en contra de comuneros mapuche, en ocasiones ancianos y nios, llegando incluso a documentarse algunos casos de tortura, y un caso de muerte de un joven de 17 aos, Alex Lemn, como consecuencia de la accin de carabineros.6 Junto a dicha accin represiva, el gobierno de Lagos comenz el 2000 a hacer uso de la ley antiterrorista (Ley N 18.314 de 1984, modificada en 1991 y 2002) para perseguir a los mapuche involucrados en actos de protesta en el marco de los conflictos territoriales. La utilizacin de esta legislacin inicialmente aprobada para combatir actos de terrorismo en contra del rgimen militar, resultaba claramente desproporcionada para perseguir los delitos mayoritariamente contra la propiedad que los mapuche podan haber cometido en este contexto. 7 Tal accin represiva se vio intensificada el 2002 cuando una Comisin del Senado declar que a raz de la accin de los mapuche en las regiones del sur del pas no rega el estado de derecho, instando al gobierno a aplicar el mximo rigor de la ley en contra de los mapuche.8 Lo anterior concit no solo la denuncia de las organizaciones mapuche y de las
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Los mapuche utilizan este trmino para referirse a la apropiacin de sus tierras ancestrales ocurridas en distintos momentos de su historia. As lo ocupan para referirse a las tierras que fueran parte de los lof o antiguas jurisdicciones de sus autoridades reconocidas por los parlamentos coloniales pero no as por los ttulos de merced otorgados por el estado chileno luego de la ocupacin de la Araucana a fines del siglo XIX; para referirse a las tierras de titulo de merced apropiadas por no indgenas a lo largo del siglo XX por distintos mecanismos (corridas de cerco, apropiaciones fraudulentas, expulsiones, etc.); as como a aquellas tierras que les fueron reconocidas por el estado durante la reforma agraria y luego restituidas a sus antiguos propietarios y, en muchos casos, adquiridas por empresas forestales durante el rgimen militar con subsidio estatal. Tales casos seran ms tarde documentados por Human Rights Watch y Observatorio de Derechos de los Pueblos Indgenas en Indebido Proceso. Los juicios antiterroristas, los tribunales militares y los Mapuche en el sur de Chile, 2004. Disponible en www.observatorio.cl
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7 Cabe sealar que la ley que sanciona conductas terroristas establece una penalidad mayor que para ciertos delitos comunes, como el incendio cuya comisin se ha imputado a personas Mapuche - y las amenazas de perpetrar algunos de estos delitos, adems de penas que impiden el ejercicio de derechos polticos. Debindose precisar que los delitos terroristas en la legislacin chilena incluyen delitos contra la propiedad, pero se distinguen de manera clara de los delitos comunes por la finalidad del delincuente de querer provocar temor en la poblacin (artculo 1), la cual se puede inferir de los mtodos y armas utilizados. La reglamentacin de los delitos terroristas dispone tambin ciertas facultades para el fiscal, las que se han traducido en la prctica en la restriccin de ciertas garantas procesales, tales como la prolongacin por largos perodos de tiempo de la prisin preventiva; la prrroga del secreto de la investigacin hasta por 6 meses, el uso de testigos sin rostro y la interceptacin de telfonos a abogados defensores como parte de las investigaciones. 8

Senado, Informe de la Comisin de Constitucin, Legislacin, Justicia y Reglamento, Boletn N S 680-12 (9 julio 2003).

entidades de derecho humanos en el pas, sino adems la preocupacin de diversas instancias internacionales, incluyendo tanto la de organismos no gubernamentales como la Federacin Internacional de Derechos Humanos (1997, 2003 y 2006) y Human Rights Watch (2004), como de instituciones vinculadas al sistema de Naciones Unidas, tales como la Relatora Especial de la ONU para los derechos de los indgenas (2003), a cargo de Rodolfo Stavenhagen, como el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de la ONU (2004). Los informes elaborados por estas entidades internacionales fueron todos coincidentes en identificar la existencia de mltiples situaciones de discriminacin tnica, cultural y econmico- social que afectan a los pueblos indgenas y a quienes los integran; en sealar las limitaciones del ordenamiento jurdico para dar reconocimiento y proteccin a los derechos de los pueblos indgenas; y en manifestar su preocupacin por la utilizacin de legislacin especial, en particular la Ley de Seguridad del Estado (N 12927) y la Ley Antiterrorista (N 18314) para enfrentar la protesta social mapuche. Los mismos informes tambin coincidieron en recomendar al estado chileno el impulso de polticas ms efectivas para revertir las diferentes formas de discriminacin de los pueblos indgenas; la introduccin de reformas legales y constitucionales, y la ratificacin al Convenio 169 de la OIT de manera de dar un resguardo a los derechos de estos pueblos en consonancia con el derecho internacional; as como el termino a la utilizacin de la legislacin especial antes identificada para perseguir la protesta social indgena. Ellos fueron coincidentes adems con lo propuesto por la CVHNT, la que en su informe final de octubre de 2003 recomend la introduccin de reformas jurdicas, polticas y econmicas basadas en el reconocimiento de los derechos colectivos de los pueblos indgenas de modo de reparar el dao que les ha sido causado por el estado a travs de la historia y de permitir el establecimiento para con ellos de un nuevo trato. La respuesta del gobierno de Lagos frente a estos informes estuvo marcada por la contradiccin. En el discurso acogi muchas de las recomendaciones formuladas por estas entidades, en particular aquellas realizadas por la CVHNT, comprometindose a implementarlas. Ello dio formalmente origen a una nueva poltica pblica hacia los pueblos indgenas, que el propio Presidente denomin la poltica del nuevo trato. En la prctica sin embargo, su administracin no introdujo las reformas jurdicas ni polticas que fueron propuestas por las entidades internacionales antes referidas y por la propia CVHNT por l creada. En efecto, su perodo presidencial no solo termin sin el prometido reconocimiento constitucional, ni la postergada ratificacin del Convenio 169 de la OIT, que requeran del concurso de la oposicin en el Congreso para su concrecin, sino tampoco con reformas a la legislacin sectorial contradictorias con los derechos indgenas que le fueran recomendadas expresamente por el Relator de la ONU, las cuales podan ser aprobadas con los votos de los parlamentarios de la coalicin gobernante. Ms aun, la poltica pblica de Lagos en relacin a los pueblos indgenas, como se ver a lo largo de este libro, estuvo caracterizada hasta el final de su mandato por la tensin y la contradiccin. En efecto, su apuesta por la insercin de la economa chilena en los mercados globales, posiblemente en la errada conviccin de que ello conllevara a la superacin de la pobreza y, consecuentemente, a la superacin del denominado problema indgena, lo llev al igual como lo haba hecho su antecesor en La Moneda- a seguir avalando la imposicin en los territorios indgenas de un modelo de desarrollo que era ajeno a los pueblos indgenas, que en nada les beneficiaba, y que por lo mismo, era mayoritariamente resistido por sus comunidades.

Fue en ese contexto que la administracin Lagos, premeditadamente o no, asumi una estrategia dual hacia los pueblos indgenas. Tal estrategia incluy una poltica sectorial orientada a beneficiar con tierras y recursos para el desarrollo material y cultural a quienes no cuestionaran las opciones del modelo de desarrollo antes referido9, y otra, de carcter represivo, manifestada en el tratamiento criminal de la protesta social indgena, en el uso de legislacin especial - incluyendo la ley antiterrorista - para enfrentarla, en el uso de la violencia policial en contra de sus comunidades y en las operaciones de inteligencia orientadas a desarticular a las organizaciones ms radicales10. Mientras la primera de estas polticas fue impulsada por la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena y el Programa Orgenes, ambos dependientes de MIDEPLAN, la segunda, en cambio, estuvo a cargo del Ministerio del Interior. En esencia, la poltica del Presidente Lagos hacia los pueblos indgenas fue una de zanahoria y garrote, cuyas incongruencias no podan pasar desapercibidas en la comunidad internacional, como lo demuestran los informes de las prestigiosas entidades internacionales antes referidas. Se trat de una situacin, por decir lo menos, indecorosa para un Presidente que se esforz en mostrar a Chile como un modelo de crecimiento econmico y justicia social a emular en la regin y en el mundo. La gravedad de la situacin de los derechos de los pueblos indgenas en Chile en el contexto antes descrito nos motiv a un grupo de ciudadanos de diversas disciplinas, procedencias tnicas y geogrficas que hasta entonces integrbamos del Programa de Derechos Indgenas del Instituto de Estudios Indgenas de la Universidad de la Frontera en Temuco, a conformar el 2004 un Observatorio de Derechos de los Pueblos Indgenas. 11 Desde esta instancia no gubernamental orientada por los lineamientos internacionales sobre derechos humanos e indgenas hoy emergentes, es que hemos venido realizando en los ltimos aos un conjunto de actividades de de promocin diplomados, seminarios, capacitaciones, etc.- documentacin informes y documentos de trabajo - y defensa de los derechos de los pueblos indgenas en Chile. Como parte de nuestra labor de investigacin es que surgi al interior del Observatorio la idea de realizar un anlisis en profundidad de la poltica impulsada por el gobierno del Presidente Lagos en relacin con los pueblos indgenas, incluyendo en l aspectos que consideramos no han sido suficientemente conocidos por la opinin pblica. Ello en razn de la falta de objetividad con la que esta realidad y los conflictos que involucran a sus comunidades ha sido informada por los medios de comunicacin. Para estos efectos es que identificamos las que consideramos como las temticas mas relevantes a ser abordadas para una mejor comprensin de las particularidades de este perodo, invitando a compartir sus reflexiones sobre ellas tanto a los integrantes del mismo Observatorio, como a personas ajenas a el que, adems de ser conocedoras de la materia, comparten un compromiso con los derechos humanos de los pueblos indgenas, ms all de sus diferentes perspectivas acadmicas, sociales o inserciones laborales.

Cabe sealar que en marzo de 2002, frente a las ocupaciones de tierras impulsadas por comunidades mapuche en el sur del pas, el Presidente Lagos advirti que excluira como beneficiarios del Fondo de Tierras de CONADI a quienes utilizaran la violencia u ocuparan predios. 10 Un operativo de inteligencia (operacin paciencia) diseado para con este objetivo fue reconocido por el Sub Secretario del Interior, Jorge Correa, el 2004. 11 La peticin del Rector de esa casa de estudios pblica de no seguir haciendo difusin pblica de nuestro trabajo de documentacin sobre derechos de pueblos indgenas dado los cuestionamientos que en relacin a el realizaban sectores gubernamentales y empresariales, fue uno de los factores determinantes de la decisin de crear este espacio no gubernamental.

Los aportes de cada uno de ellos (o ellas) dieron origen al presente libro, que hemos denominado, Lagos, los pueblos indgenas y el nuevo trato: Las paradojas de la democracia chilena. Tal como se seala en el ndice la presente publicacin consta de 16 artculos. En ellos se da cuenta de las distintas facetas de la poltica del gobierno de Ricardo Lagos hacia los pueblos indgenas. As, en este libro se analiza la preocupacin que sobre la situacin de los derechos de los pueblos indgenas en Chile tuvieron diversas instancias internacionales, incluyendo el Relator de la ONU para los derechos humanos y libertades fundamentales de los indgenas, Rodolfo Stavenhagen, y la reaccin del gobierno de Lagos frente a sus informes y recomendaciones (Aylwin); la poltica de criminalizacin del movimiento mapuche verificada en el mismo perodo, sus caractersticas e implicancias desde la perspectiva de los derechos humanos (Gonzlez, Mella y Lillo); el desencuentro producido entre el gobierno de Lagos y el movimiento social mapuche a raz de la proliferacin de proyectos de inversin en sus tierras ancestrales y de la criminalizacin de su protesta social (Seguel); se analizan las relaciones entre las polticas pblicas indigenistas impulsadas en el perodo, los derechos indgenas y el movimiento mapuche (Alcamn); la relacin entre las polticas pblicas y la participacin y pueblos indgenas en Chile en el contexto actual (Valds(Wekull)); el Programa Orgenes y sus alcances e implicancias para los pueblos indgenas (Bello); la realidad de los derechos econmicos, sociales y culturales de los pueblos indgenas bajo el gobierno de Lagos (Letelier); las reformas legislativas impulsadas en relacin a los pueblos indgenas y a sus derechos durante la administracin de Lagos (Len); las polticas forestales y los pueblos indgenas en Chile (Cataln); el impacto generado por la gran minera en los derechos de aguas de los pueblos indgenas en el norte de Chile (Yez); la poltica pblica impulsada en relacin a la mujer mapuche durante la administracin de Lagos (Richards); la poltica impulsada por la misma administracin en el caso del pueblo Rapa Nui de Isla de Pascua y sus alcances desde la perspectiva del nuevo trato (Ziga); las implicancias de los proyectos mineros en el Huasco Alto para la identidad del pueblo diaguita y para sus derechos (Molina); los derechos de los pehuenche y el proyecto hidroelctrico Ralco impulsado en el Alto Bo Bo en este perodo (Opaso); las implicancias de la aplicacin de la ley antiterrorista en el caso del dirigente mapuche Vctor Ancalaf Llaupe (Fuenzalida), y finalmente, el discurso de Lagos en relacin a los pueblos indgenas y el de los medios de comunicacin tambin en relacin a ellos (Acevedo). Aunque varios de los (las) autores (as) de los artculos incluidos en este libro reconocen los aspectos positivos de la poltica impulsada durante la administracin del Presidente Lagos en relacin con los pueblos indgenas, ellos (ellas) son en su gran mayora coincidentes en sealar las graves limitaciones de que esta poltica adoleci a la hora de asegurar un reconocimiento jurdico de sus derechos y de responder a sus aspiraciones colectivas como pueblos en el contexto de una economa globalizada. Ms an, la mayora de los (as) autores (as) van ms all en su anlisis de este perodo, cuestionando la existencia de un nuevo trato desde el estado hacia los pueblos indgenas, y constatando las numerosas violaciones a los derechos individuales de quienes integran estos pueblos resultantes de la poltica de criminalizacin impulsada por las autoridades bajo el gobierno del presidente Lagos. El libro cuenta adems con un prlogo del reconocido antroplogo holands Willem Assies quien, a partir de su experiencia de investigacin con pueblos indgenas en distintos contextos geogrficos, contrasta la realidad jurdica y poltica de los pueblos indgenas en Chile con aquella hoy emergente a nivel latinoamericano e internacional,

en la que los derechos de estos pueblos a su identidad cultural, a sus tierras, territorios y recursos naturales, y a definir su propio desarrollo de conformidad con su derecho de libre determinacin, son hoy crecientemente reconocidos y ejercidos. Los contenidos de los artculos incluidos en este libro son de exclusiva responsabilidad de sus autores. Esperamos que esta publicacin sea una contribucin para entender la compleja realidad que viven los pueblos indgenas de Chile a 16 aos de la recuperacin de la democracia en Chile. Esperamos que el anlisis crtico que desde la ptica de los derechos humanos aqu se hace de las polticas impulsadas bajo el sexenio del Presidente Lagos contribuya a repensar la relacin de subordinacin hasta ahora mantenida por el estado y la sociedad chilena con los pueblos indgenas, as como a impulsar polticas de reconocimiento efectivo de sus derechos y de reparacin para con ellos, polticas de las que mucho se ha hablado pero poco se ha practicado en el Chile post dictatorial. Agradecemos a todos (as) quienes con su aporte participaron de la construccin de este libro. Agradecemos a la Fundacin Ford y a IWGIA por el apoyo brindado para hacer posible el trabajo que aqu se difunde. Sin su valioso aporte esta publicacin no habra sido posible. Agradecemos finalmente a Lom Editores por su acogida a esta iniciativa y por el valioso trabajo de edicin realizado para la difusin de este libro.