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Center for Studies on Inequality and Development

Texto para Discusso No 52 Agosto 2011 Discussion Paper No. 52 August 2011

Welfare State e Desenvolvimento

Celia Lessa Kerstenetzky - CEDE-UFF

www.proac.uff.br/cede

Welfare state e desenvolvimento Resumo Com frequncia, as relaes entre o estado do bem-estar social e o desenvolvimento so representadas como problemticas e mesmo dilemticas. Suspeita-se, por exemplo, que o estado do bem-estar social s possvel em pases desenvolvidos, ou que a redistribuio tpica de um welfare state tem como contrapartida menos crescimento econmico. O propsito principal deste artigo sistematizar argumentos e evidncias contrrios a essas suposies. Dentre estes destacam-se argumentos quanto funcionalidade do welfare state ao desenvolvimento, em sentidos econmicos e no econmicos do termo. Palavras-chave: estado do bem-estar social, redistribuio, desenvolvimento econmico, capacitaes, Amartya Sen. Abstract Quite often, the relationship between the welfare state and development is seen as problematic, even dilemmatic. The usual problems and dilemmas are that the welfare state is only possible in a developed country and that redistribution implies anemic growth. The main purpose of this article is to counter these assumptions. To this end, we retrieve arguments and evidence that document the functionality of the welfare state to the development process, development here understood both in its economic and non economic connotations. Keywords: welfare state, redistribution, economic development, capabilities, Amartya Sen.

Welfare State e Desenvolvimento


Celia Lessa Kerstenetzky
Professora titular do departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal Fluminense (UFF), pesquisadora do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) e diretora do Centro de Estudos sobre Desigualdade e Desenvolvimento (CEDE). Rio de Janeiro, RJ, Brasil. E-mail: celiakersten@gmail.com

INTRODUO
s relaes entre o estado do bem-estar social e o desenvolvimento so, no mais das vezes, pensadas como problemticas, requerendo frequentemente sacrifcios de seus respectivos advogados. O welfarista no dogmtico se constrange em rebaixar o objetivo do desenvolvimento em sua escala de prioridades; o seu colega desenvolvimentista se obriga a adiar planos de justia social para um futuro qui remoto. Entender os condicionantes dessas relaes, conhecer as experincias histricas, reconstruir argumentos e recuperar evidncias parece, pois, apropriado, sobretudo quando se trata de ampliar o repertrio intelectual dos que se ocupam em imaginar polticas pblicas que reconciliem desenvolvimento e equidade. O propsito principal deste artigo sistematizar argumentos e evidncias em favor dessa conciliao.

Advogados dogmticos do desenvolvimento econmico, que questionam a viabilidade de um estado do bem-estar social isto , da investidura, por parte do Estado, de responsabilidade pelo bem-estar dos cidados, que implica transferncias, monetrias e de servios, invariavelmente redistributivas normalmente o fazem a partir da postulao de duas relaes de causalidade principais. De um lado, a proposio de que a introduo de um estado do bem-estar social requer a existncia prvia de desenvolvimento econmico: s pases desenvolvidos

DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, vol. 54, no 1, 2011, pp. 129 a 156.

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podem ter um welfare state. De outro, a afirmao de que todo e qualquer pas que se disponha, seja a implementar, seja a incrementar um estado do bem-estar social ir se defrontar com o trade off entre crescimento e redistribuio: o gasto pblico social economicamente ineficiente e, portanto, exerce influncia negativa sobre o crescimento econmico. No caso especfico de pases em desenvolvimento, a escolha pblica se daria, na hiptese de o Estado jogar algum papel no processo de desenvolvimento, entre a opo benfica de um Estado desenvolvimentista e a opo perversa de um estado do bem-estar. Empiricamente, nenhuma dessas hipteses foi corroborada. Pases no desenvolvidos na realidade, todos os pases inovadores em polticas sociais estavam nesta condio implantaram estados do bem-estar social no estgio inicial de suas trajetrias de desenvolvimento (Pierson, 2006). A hiptese do trade off crescimento-redistribuio, teoricamente bem documentada, tambm no encontrou verificao cabal (Kerstenetzky, 2002) e ainda objeto de intensa controvrsia factual. Quanto terceira hiptese, a evidncia tampouco favorvel: a mais bem-sucedida experincia de Estado desenvolvimentista, a experincia asitica, tem se beneficiado de algum tipo de estado do bem-estar social, fenmeno que j foi batizado na literatura de estado do bem-estar social desenvolvimentista (Kwon, 2005). Estimulados pelos resultados no conclusivos para as hipteses pessimistas, buscaremos, neste artigo, recuperar argumentos e evidncia histrica quanto a interaes favorveis entre o estado do bem-estar social e o desenvolvimento econmico, explorando, sobretudo, a contribuio do estado do bem-estar social para o desenvolvimento. Nosso interesse em percorrer esse caminho vem, preliminarmente, do fato evidente de que um estado do bem-estar social com caractersticas semelhantes s imaginadas por Richard Titmuss e T. H. Marshall, os pais fundadores do campo terico sobre o estado do bem-estar social universalista, bastante custoso seria, portanto, indesejvel (para no dizer fatal) que ele se limitasse a consumir recursos que no pudessem se renovar. Porm, nosso interesse ultrapassa a concepo econmica de desenvolvimento, sugerindo que, sob uma descrio apropriada de bem-estar, o estado do bem-estar social seria igualmente compatvel com concepes no econmicas de desenvolvimento. Para estabelecermos a possibilidade de relaes amigveis entre bemestar social e desenvolvimento econmico, comearemos por exami-

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nar os argumentos centrais da tese do trade off para, em seguida, analisarmos argumentos e modelos concretos de conciliao. Nesta seo, ser reportada a verso produtivista da conciliao, com duas subverses, correspondentes a dois estilos de estado do bem-estar social; o peculiar modelo escandinavo ser, ento, extensivamente discutido. Na ltima seo, o sentido de desenvolvimento ser flexibilizado, seguindo o paradigma do desenvolvimento como liberdade, de Amartya Sen, e uma verso no produtivista emerge como similarmente concilivel com o welfare state.

O TRADE OFF DESENVOLVIMENTO ECONMICO-REDISTRIBUIO


A teoria econmica padro, sobretudo a partir da formulao seminal de Arthur Okun (1975), tomou como axiomtica a tese de um trade off entre equidade e eficincia. Essa tese baseia-se no seguinte raciocnio: na medida em que os agentes econmicos se tornam mais, ou menos, produtivos em resposta a incentivos monetrios, toda e qualquer iniciativa de redistribuio de renda dos indivduos mais produtivos para os menos produtivos implicar um ajuste para baixo do esforo produtivo agregado; os menos produtivos no tero estmulo para se tornarem mais produtivos, j que sua renda independe de sua produtividade; os mais produtivos perdero o estmulo para o esforo adicional, j que a renda adicional no ser retida. Como resultado, no apenas a capacidade produtiva estar sendo desperdiada a definio primria de ineficincia , mas o prprio montante para a redistribuio tender a diminuir. A imagem criada por Okun a de um balde furado, por meio do qual o governo tenta ciosamente transferir renda dos ricos para os pobres para v-la perder-se no caminho antes de atingir o destino final. (Simetricamente, na ausncia de redistribuio, o prprio crescimento econmico, mais cedo ou mais tarde, comeando pelos estratos superiores de renda, se encarregaria de integrar os estratos mais pobres subtese que se tornou conhecida como a doutrina do trickle down, segundo a qual a melhor poltica social ainda o crescimento econmico desimpedido.) O leaky bucket de Okun reaparece em diferentes verses. Titmuss (1974), no ensaio Welfare State and Welfare Society j se defrontara com a tese de que os gastos sociais representavam um fardo pblico (public burden) os gastos com os pobres, ou, pior ainda, os gastos soci-

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ais universais que impedia o crescimento e o desenvolvimento econmico. Kwon, Mkandawire e Palme (2009) registram a hiptese de que transferncias para os pobres levam a desincentivos ao trabalho, no nvel micro, e diminuio da capacidade de desenvolvimento econmico, no nvel macro. Midgley e Tang (2001) identificam a verso global do argumento: os gastos sociais, ao aumentarem o custo total da atividade produtiva no pas, prejudicam a economia nacional ao reduzir sua competitividade em nvel global. Essas objees foram bem-sucedidas no sentido de colocar os advogados do estado do bem-estar social na defensiva, uma vez que este, ao promover redistribuio, poderia pr em risco o desenvolvimento econmico e, junto com ele, a sua prpria condio de possibilidade. E, de fato, a defesa no tardou a se mobilizar. Ela comea a ser montada nas comisses, nos comits, nos relatrios e nos planos que urdiram as inovadoras reformas sociais do sculo XX, ainda no campo no acadmico da formulao de polticas pblicas. Argumentos relacionando o welfare state estabilizao econmica e crescimento sustentado j se achavam presentes no Relatrio da Minoria da Comisso Real inglesa de reviso das leis dos pobres, de 1909, e foram retomados no famoso Relatrio Beveridge, de 1942; outros, elaborados em termos de suavizao do consumo (distribuio balanceada do consumo pessoal ao longo da vida), de gesto coletiva eficiente do risco e de preservao da capacidade produtiva aparecem nos muitos ensaios de Titmuss, das dcadas de 1950, 1960 e 1970 (para no falar dos argumentos no econmicos, como o de coeso social, que seria uma espcie de precondio para qualquer projeto de desenvolvimento). A ltima cidadela foi a teoria econmica. Contudo, nas ltimas dcadas, a prpria teoria econmica testemunhou um desdobramento inusitado, que, se no chegou a derrubar o cnone, colocou-o em posio frgil: novos modelos e pesquisas empricas novas bases de dados e novas hipteses testveis no corroboraram a tese do trade off formalizada por Okun (e informalmente utilizada pelos economistas desde priscas eras). De um modo geral, esses estudos tm favorecido a viso, oposta de Okun, de uma redistribuio eficiente1. Esses resultados deram impulso significativo para correntes de pensamento que se mantm estritamente dentro dos limites dos postulados usuais de comportamento econmico racional e autointeressado da corrente dominante, mas que

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no postulam a eficincia dos mercados2. Os mercados no so eficientes porque no so completos, isto , h barreiras, baseadas no acesso a vrias formas de riqueza (capital fsico, conexes, capital humano, capital cultural), dificultando, ou mesmo impedindo, a participao plena e em igualdade de condies, em vrios mercados, de todos que assim o desejarem. Significativamente, este o caso do mercado de crdito (que poderia assistir no acesso riqueza queles que no tm riqueza inicial), e do mercado de seguros (que poderia cobrir os riscos envolvidos em atividades econmicas promissoras). Para estas correntes, crescentemente populares dentro da profisso, a interveno pblica, sobretudo via proviso pblica de servios sociais financiada progressivamente e acesso a crdito, se justificaria por promover eficincia, crescimento e desenvolvimento econmicos. Ao desconcentrar a distribuio da riqueza em sentido amplo, a interveno pblica contribuiria para viabilizar a ampla participao nos mercados, e em igualdade de condies, de grupos em desvantagem, que veriam seus projetos produtivos finalmente realizados. E os fundamentos se situam no plano dos incentivos microeconmicos, exatamente como na viso econmica convencional. H variantes que diferem dos postulados comportamentais convencionais e questionam a prpria economia dos incentivos julgando-a incapaz de dar conta plenamente de comportamentos teoricamente inesperados. Quando recipientes pobres de benefcios pblicos respondem ao recebimento dos benefcios no diminuindo, mas aumentando sua participao no mercado de trabalho, a prpria hiptese de trabalho como desutilidade ou desprazer da teoria econmica padro que colocada em questo. A ao motivada por foras outras que no os incentivos pecunirios foi formalizada pela teoria da agncia de Amartya Sen (1992), segundo a qual o indivduo capaz de agir em resposta a interesses diversos e valores, no apenas atendendo ao seu interesse direto. O que caracterizaria a racionalidade das aes o fato de serem movidas por razes (de mltipla natureza), no necessariamente clculo autointeressado. Este tipo de racionalizao pode estar por trs do apoio dos mais ricos tributao elevada em pases com baixos nveis de desigualdade3. Tudo (ou quase tudo) dependeria essencialmente da complexa funo de preferncias dos agentes econmicos. E esta, por sua vez, poderia ser sensvel a fatores no individuais fora da esfera da escolha individual, como a cultura pblica predominante.

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CONCILIANDO DESENVOLVIMENTO ECONMICO E REDISTRIBUIO


A literatura sobre desenvolvimento econmico registra os primrdios de um bem-estar desenvolvimentista (welfare developmentalism) uma espcie de inscrio da poltica social no interior de um projeto de desenvolvimento econmico j no estado do bem-estar social de Bismarck, que teria explorado o carter multifuncional da poltica social (Rimlinger, 1971 apud Kwon, Mkandawire e Palme, 2009). Para facilitar a industrializao da Alemanha, Bismarck usou a poltica social para satisfazer necessidades dos trabalhadores industriais e minar o apoio ao movimento socialista na Prssia4. Ou seja, de algum modo a poltica social assegurou a reproduo da fora de trabalho industrial ao assumir parte dos custos e, alm disso, ela comprou a paz social considerada essencial para o sucesso do projeto de desenvolvimento em bases capitalistas. A multifuncionalidade da poltica social, em particular seu papel de auxiliar a um projeto de desenvolvimento econmico liderado pelo Estado, teria sido explorada igualmente por outros pases e regies do mundo em particular, todos os late-comers do processo de desenvolvimento, alm da Alemanha, notadamente, a Escandinvia, a sia e a Amrica Latina. Essas experincias no foram, contudo, homogneas, seja em seus procedimentos, seja em seus resultados. Kwon, Mkandawire e Palme (2009) sugerem classific-las como exemplares de dois estilos de desenvolvimentismo, de bem-estar seletivo e de bem-estar inclusivo. A caracterstica comum a essas experincias seria o produtivismo, o objetivo compartilhado de promoo do aumento de capacidade produtiva e crescimento econmico que em geral se traduziu em projetos de industrializao, urbanizao e modernizao econmica, liderados pelo Estado para cuja consecuo as polticas sociais foram tambm mobilizadas. O que as distinguiria seria a orientao seletiva (focada em grupos especficos) ou inclusiva (com investimentos sociais universais) das polticas sociais. A orientao seletiva que teria caracterizado o bem-estar desenvolvimentista da sia e da Amrica Latina significou que as polticas sociais confinaram a proteo social apenas aos agentes protagonistas desse processo: os trabalhadores industriais, os trabalhadores urbanos, os funcionrios pblicos. Em outras palavras, enquanto as polticas sociais acabaram desempenhando funes economicamente importantes,

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no teriam sido to efetivas no que diz respeito sua funo precpua, de promover integrao social. As experincias inclusivas, como as dos pases escandinavos, por seu turno, produziram uma abordagem unificada de polticas sociais e econmicas que estabeleceu e perseguiu os dois objetivos, crescimento e integrao social, simultaneamente. Coreia do Sul e Brasil so exemplares do modelo seletivo. Mas h diferenas importantes entre eles. Ambos os pases instrumentalizaram as polticas sociais para apoiar seus projetos de desenvolvimento econmico conduzidos por um Estado, em geral autoritrio; ambos limitaram a proteo social a setores selecionados em funo de sua contribuio ao projeto. Porm, as condies iniciais foram diferentes e acabaram modulando os processos, exercendo efeitos diferenciadores nos resultados (Kwon, Mkandawire e Palme, 2009). Abreviadamente, a Coreia deslancha economicamente a partir de um nvel de desigualdade significativamente inferior ao brasileiro, tendo realizado uma reforma agrria prvia ao projeto de desenvolvimento conduzido pelo Estado. O principal efeito direto dessa reforma foi desarticular a elite agrria e o modo de vida agrrio tradicional e, assim, viabilizar importante mobilidade social, com a migrao de jovens para as cidades, atrados pelos novos empregos e oportunidades. A oferta de empregos, de oportunidades educacionais e de treinamento qualificado, por seu turno, foi, em grande parte, favorecida (no caso dos empregos), diretamente promovida (no caso da educao pblica) e estimulada (no caso do treinamento no emprego) pelo Estado. Na ausncia de elites tradicionais, pode o Estado contar com grande autonomia para conceber polticas pblicas e implementar iniciativas, dentre elas a possibilidade de criar e patrocinar os grandes negcios via a constituio de uma elite leal modernizao, para quem foram distribudos monoplios e crdito barato, e foi garantida uma oferta de trabalho qualificada (ibidem; Kwon, 2009). No caso do Brasil, o Estado desenvolvimentista vocalizou preferencialmente interesses dos grandes proprietrios rurais e negcios urbano-industriais; a maioria da populao no participou da mudana social. No projeto de industrializao induzida, as polticas sociais serviram basicamente s necessidades dos segmentos urbano-industriais e mantiveram uma base social muito restrita (Kwon, Mkandawire e Palme, 2009; Draibe e Riesco, 2007). Em conjunto, os efeitos, sejam econ-

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micos ou sociais, das polticas sociais estiveram limitados e condicionados ao grau de incorporao social permitido pelo modelo de desenvolvimento econmico. Nos pases nrdicos, a relao entre desenvolvimento econmico e polticas sociais, inicialmente de estilo seletivo, comea a reverter para o estilo inclusivo antes mesmo da Grande Depresso (Kwon, Mkandawire e Palme, 2009). A mudana de rumo resulta da orientao doutrinria do governo social democrata e de sua bem-sucedida tentativa de estabelecer uma coalizo poltica majoritria com o Partido Agrrio para apoiar mudanas econmicas e sociais. Estas acabam resultando em um modelo de polticas sociais de ampla incorporao social que exercer um papel central no processo de desenvolvimento econmico e de catching up destes pases, mas, tambm, em um modelo de polticas econmicas com efeitos importantes sobre a integrao social. Polticas Sociais Economicamente Orientadas, Polticas Econmicas Socialmente Orientadas Para facilitar a identificao das interaes positivas entre polticas sociais e polticas econmicas, introduziremos as seguintes distines. Alm dos impactos diretos esperados dessas polticas sociais, no caso das polticas sociais, econmicos no caso das polticas econmicas pode-se igualmente esperar que polticas sociais tenham impactos econmicos, e polticas econmicas tenham impactos sociais. Em primeiro lugar, espera-se que as polticas sociais tenham impactos principalmente sociais proteo social, preveno contra riscos sociais, reduo de desigualdades e pobreza, promoo de justia social, aumento de capacitaes em geral. Contudo, ao exercer essas funes, as polticas sociais acabam afetando variveis econmicas: ao proteger e prevenir contra riscos, elas promovem estabilidade econmica (com a suavizao do consumo e a reduo da incerteza), economizam capacidade produtiva que, na sua ausncia, seria perdida, liberam as empresas dos custos envolvidos em proteo e preveno; elas tambm contribuem para a valorizao de capacidades, que podem ser mobilizadas para o aumento de produtividade e da eficincia econmica e para o crescimento, e o fazem liberando o setor privado desses custos e investimentos. Do mesmo modo, as polticas econmicas so desenhadas primariamente com vistas aos impactos econmicos, mas normalmente tm tambm impacto social, que pode ou no ser deliberadamente buscado. Naturalmente, estaremos interessados nos impactos

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deliberados. Detalharemos esses efeitos cruzados mais adiante, ao analisarmos o caso da Escandinvia. Com esse esquema analtico em mente possvel captar mais uma dimenso da relao entre desenvolvimento econmico e polticas sociais, no revelado na distino entre os estilos seletivo e inclusivo do bem-estar desenvolvimentista. Essa dimenso a do grau de autonomia das polticas sociais e das polticas econmicas. Como veremos, no modelo escandinavo as polticas sociais recobram a autonomia perdida nas experincias de desenvolvimento em que se subordinavam s exigncias autnomas do projeto econmico, ao mesmo tempo em que as polticas econmicas cedem parte de sua autonomia. Para usar uma metfora econmica, em um modelo de subordinao das polticas sociais ao desenvolvimento econmico, a funo principal das polticas sociais compensar agentes e grupos pelas externalidades negativas geradas no processo; em um modelo de interao em que so respeitadas as autonomias relativas de cada campo, a gerao de externalidades minimizada e a funo meramente compensatria da poltica social mitigada.

ESCANDINVIA: POLTICAS SOCIAIS ECONOMICAMENTE ORIENTADAS


Analisando o caso escandinavo, comearemos brevemente por registrar alguns efeitos econmicos das polticas sociais. , hoje, praticamente consensual que as polticas sociais universais tiveram incidncia decisiva no processo de catching up dos pases escandinavos. Segundo Kangas e Palme (2005), dentre outros efeitos, elas ofereceram proteo universal efetiva contra riscos sociais; sendo, assim, indispensveis como mecanismos de manuteno de renda, ajudaram a criar e fortalecer laos sociais e capital social, e contriburam com capital real (os fundos de penso) para o financiamento de vrios investimentos pblicos (como habitao). Dois componentes centrais (e imbricados) dessas polticas, de resto fartamente documentados, contriburam de modo especial para o catching up econmico escandinavo. Um destes foram as polticas universais de apoio s famlias5. Institudas nos anos 1930 e aprofundadas no ps- guerra, elas equivaleram socializao dos custos de constituio de uma famlia: garantiram a segurana econmica das famlias, melhoraram e estabilizaram as condies de vida das crianas e viabilizaram a participao econmica das mulheres. Foram, desse modo, cen-

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trais para a mudana estrutural, relativamente precoce no universo dos pases atualmente desenvolvidos, do modelo familiar do chefe de famlia masculino (male breadwinner) para o modelo de dois trabalhadores (dual earner) e, dessa forma, foram igualmente centrais para a reduo da pobreza infantil (via, principalmente, o aumento da renda do trabalho). O outro componente foram os servios sociais. Embora as transferncias de renda, principalmente universais, sejam importantes no modelo nrdico, este, em contraste com a Europa continental, intensivo em servios universais. A multifuncionalidade destes especialmente evidente na experincia escandinava. Um dos pontos altos foi a reforma educacional sueca, que introduziu pioneiramente a educao infantil pblica, com cobertura universal e de qualidade. Juntamente com a oferta pblica e universal de creches, esta interveno precoce (anos 1970) considerada essencial para promover o desenvolvimento cognitivo das crianas e potencializar capacidades cognitivas e produtivas dos jovens (Kangas e Palme, 2005; Esping-Andersen, 2005; Heckman e Carneiro, 2003). Foi tambm vital para a reduo do impacto do background familiar sobre as chances de vida das crianas, em particular sobre suas oportunidades futuras de participao plena no mercado de trabalho (Kangas e Palme, 2005; Esping-Andersen, 2005). Est possivelmente a a chave de explicao do maior efeito das polticas educacionais escandinavas sobre as desigualdades econmicas, em comparao com o que ocorre no restante da Europa. Em particular, a introduo pioneira de servios de cuidados cuidados na primeira infncia e para os idosos contribuiu para elevar a participao das mulheres no mercado de trabalho (sobre quem tradicionalmente recaem essas funes). De fato, rapidamente a Escandinvia passa a se destacar na Europa, com as maiores taxas de participao feminina no emprego. Finalmente, a introduo dos servios de cuidado redundou na criao de novas oportunidades de emprego (sobretudo feminino). Em conjunto, como se sabe, essas polticas promoveram uma reduo significativa das desigualdades econmicas nos pases nrdicos. O que , talvez, surpreendente, em vista das expectativas engendradas pela doutrina do trade off, que a reduo das desigualdades tenha tido consequncias diretamente positivas sobre o crescimento econmico.

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De um modo geral, a equalizao da renda revelou-se um importante suavizador do consumo e estabilizador econmico, promovendo um crescimento econmico com menos choques. Ainda do lado dos efeitos sobre a demanda, a redistribuio de renda, como j notara Keynes, ao favorecer os que tm menor renda e maior propenso a consumir, tende a estimular o consumo agregado, sendo, portanto, particularmente relevante, como poltica desenvolvimentista, quando h restrio de demanda, o que normalmente ocorre em pases em desenvolvimento (Martins, 2009). A expectativa desses resultados econmicos, segundo Kangas e Palme (2009), foi, em parte, responsvel pela legitimidade desfrutada pelas instituies do welfare state nos pases nrdicos. Em particular, a tese do desincentivo ao trabalho que decorreria da concesso de direitos sociais como um free lunch no se confirmou. A ampla garantia de direitos sociais, que envolvem transferncias e servios universais, foi compatvel, e mesmo em parte diretamente responsvel, pelas altas taxas de participao da fora de trabalho (Kangas e Palme, 2009; Kenworthy, 2004). Outros efeitos econmicos do welfare state foram a reduo de problemas de informao e a incerteza. Assim, sistemas homogneos universais, como o sistema de sade pblica dos pases escandinavos, tm menos problemas relativos estrutura de incentivos e expanso dos custos do que sistemas fragmentados privados (a expanso dos custos de sade foi maior para estes) (Kangas e Palme, 2009; Krugman, 2008; Barr, 2001). Alm disso, a seguridade social universal relacionada aos ganhos possui caractersticas nicas que favorecem a participao econmica: diminui os custos de transao relacionados busca de informao e negociao de esquemas de seguridade no mercado de trabalho, facilita a mobilidade e flexibilidade do mercado de trabalho por se constituir em um direito social porttil, e torna-se um incentivo ao trabalho (a partir de um nvel bsico, quanto mais trabalho, maior o ganho) (Kangas e Palme, 2009). Finalmente, as instituies do welfare state universal ajudam a formar capital social (intra e entre grupos heterogneos), o que contribui para as suas legitimao e estabilidade (ibidem)6. Essa condio crucial para que as polticas sigam exercendo seus efeitos econmicos. Em suma, as polticas sociais nrdicas de redistribuio eficiente exerceram e seguem exercendo efeitos econmicos, seja da perspectiva da oferta (maior participao no trabalho, investimento precoce na ca-

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pacidade produtiva do trabalho e incremento da produtividade), seja da perspectiva da demanda (emprego pblico nos servios sociais, elevao do consumo agregado, suavizao do consumo), seja, ainda, do funcionamento dos mercados (reduo da incerteza, reduo dos custos de transao), seja, finalmente, de sua prpria legitimao. E elas o fazem assegurando direitos sociais universais. Tendo sido introduzidas nos estgios iniciais do desenvolvimento desses pases, as polticas sociais beneficiaram o processo ao mesmo tempo em que desfrutaram de custos relativamente baixos. Esse resultado especialmente alvissareiro para pases em desenvolvimento, os quais, como nota Martins (2009:697), poderiam privilegiadamente investir nos servios sociais intensivos em trabalho, o fator relativamente barato: Pases em desenvolvimento requerem um nvel mais baixo de crescimento econmico do que os pases desenvolvidos para a adoo de polticas sociais, que so por sua vez essenciais para a formao de capital humano. Escandinvia: polticas econmicas socialmente orientadas Como j adiantamos, o outro lado da moeda foi a funo social exercida pelas polticas econmicas nrdicas, sua habilidade, em outras palavras, de minimizar a produo de externalidades negativas, habituais em uma economia de mercado e especialmente agudas em um processo de catching up, em que o timing da modernizao econmica acelerado e os custos sociais agravados. lcito nos referirmos a um modelo nrdico, no qual vrios fatores histricos comuns econmicos, polticos, religiosos se associaram a estruturas sociais e culturais semelhantes para produzir polticas pblicas com caractersticas similares (Kautto, 2010; Kangas e Palme, 2009). A seguir, descreveremos o caso da Sucia, pas ideal-tpico no bloco nrdico. O planejamento para o desenvolvimento que entretecia as polticas econmicas e sociais foi, na Sucia, originalmente concebido pelo economista institucionalista Gunnar Myrdal, ainda no perodo do entre guerras. Nos anos de 1928 a 1935, Myrdal coordenou a Comisso sobre o Problema do Desemprego (CPD; em ingls, Unemployment Inquiry), que produziu uma srie de estudos tericos e empricos e originou uma nova escola de economia, a Escola de Estocolmo. Estudos da CPD desenvolveram a teoria de uma ao governamental contracclica, semelhante

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proposta por Keynes, porm no necessariamente financiada por dficit, portanto, com uma componente de prudncia fiscal. Essa inclua a viso de uma relao entre salrios e desenvolvimento econmico basicamente a ideia de que aumentos de salrios podem ter efeito positivo sobre a eficincia econmica e o crescimento de longo prazo que acabou por abrir caminho para a elaborao de uma poltica nacional de salrios visando o aumento da produtividade e o estmulo ao crescimento (Klausen, 2001). A posio da CPD foi instrumental para uma modificao significativa da poltica econmica da Social Democracia sueca na direo de uma poltica de produtividade. Esta prometia crescimento econmico compartilhado no lugar de propriedade compartilhada, ou da socializao dos meios de produo, demandas tradicionais do movimento socialista. Como observa Klausen (ibidem:112), o argumento para esta guinada era que se empregadores e sindicatos pudessem concordar em trabalhar juntos, os baixos preos unitrios e os salrios mais altos recompensariam a todos7. Em 1933, celebrado o Pacto Agrrio (Cow trade Pact), o acordo entre o governo minoritrio da Social Democracia e o Partido Agrrio para a superao da crise, que deu origem Aliana Vermelho-Verde (RedGreen Alliance). Esse acordo colocou em prtica algumas das ideias centrais da escola de Estocolmo, pois envolveu um conjunto de polticas econmicas de manejo da demanda que estreitaram a aliana de classes e incluram tambm interesses dos negcios no agrcolas. Os elementos nucleares do pacto foram a elevao concomitante dos salrios e dos preos agrcolas, e um pacote de ajuda aos negcios. Estmulos demanda foram, entre outros, o crdito barato, a depreciao da moeda, medidas protecionistas que envolveram tarifas e subsdios, e uma poltica de alvio ao desemprego com obras pblicas em construo civil e habitao e seguro-desemprego (na prtica, as nicas intervenes que favoreciam a elevao dos salrios, na ausncia de meios diretos de elev-los). Receitas governamentais seriam em parte garantidas pelo monoplio na compra e venda de certos bens de consumo (como gasolina, bebidas e caf no caso das bebidas uma concesso importante ao movimento pela temperana). Em parte, o gasto adicional seria financiado por emprstimos e oramentos especiais, no por dficits.

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A retrica dos princpios saudveis de administrao pblica foi muito utilizada para angariar apoio para os programas de crise. Um dos argumentos para as obras pblicas era de que o governo estaria poupando recursos no longo prazo, uma vez que as obras, de todo necessrias, estariam sendo feitas durante a recesso e, portanto, a custos mais baixos do que seriam em qualquer outra fase do ciclo (Klausen, 2001). Em 1944, a Comisso para o Planejamento Econmico do Ps-Guerra (Commission for Postwar Economic Planning), da qual tambm participou Myrdal, foi convocada para desenhar polticas de recuperao econmica, e seguiu os passos doutrinrios delineados na CPD e no Pacto em linha geral, compatveis com as recomendaes do relatrio Beveridge8. O pressuposto de que incrementos salariais tm um efeito positivo sobre a eficincia econmica e o crescimento de longo prazo foi posteriormente reelaborado no relatrio Sindicatos e Pleno Emprego (Trade Unions and Full Employment), de 1951, que consagrou o chamado modelo Rehn-Meidner. Concebida por dois economistas da Confederao Sueca de Sindicatos (Swedish Trade Union Confederation), Gosta Rehn (macroeconomista que havia coordenado a Comisso do ps-guerra) e Rudolf Meidner (chefe do departamento de pesquisas da confederao sindical), esta doutrina, originalmente motivada pela inteno de estabilizar a economia em um perodo de superaquecimento com forte presso inflacionria, define por pelo menos duas dcadas as linhas centrais das polticas econmicas suecas (Klausen, 2001; Erixon, 2008). O modelo Rehn-Meidner tinha quatro objetivos simultneos: o pleno emprego (o desemprego ambiciosamente estipulado em um patamar inferior a 3%), a equidade (entre salrios, mas tambm na distribuio funcional da renda), a estabilidade de preos, e o crescimento econmico (movido a concorrncia e aumento de produtividade). Esses objetivos seriam atingidos por meio de polticas de emprego seletivas, polticas macroeconmicas restritivas e uma poltica de solidariedade salarial. Outra inovao do modelo foi o papel importante destinado ao imposto sobre o consumo no financiamento dos gastos do governo (Erixon, 2008). As polticas de mercado de trabalho foram concebidas para aumentar a eficincia econmica geral no caso das polticas de apoio mobilidade ocupacional: de treinamento, de educao profissional, e de matching para superar gargalos no mercado de trabalho e promover o

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pleno emprego (via as polticas de eficincia, os subsdios ao emprego para empresas que se qualificassem, e o aumento seletivo do emprego pblico). Por meio deste, seria possvel obter o crescimento dos salrios nominais e (junto com outras polticas) reduzir as desigualdades na distribuio funcional da renda. Contudo, tambm s polticas de mercado de trabalho, ao contriburem para a reduo das margens de lucro e para reduzir estrangulamentos inflacionrios no mercado de trabalho, era reservado um papel no controle da inflao. A poltica macroeconmica restritiva, fiscal e monetria, seria o principal instrumento para combater a inflao9. A poltica fiscal restritiva (no mdio prazo) contribuiria para um declnio nas margens de lucro e, ao mesmo tempo em que conteria a presso inflacionria, seria instrumental para a mudana na distribuio funcional da renda em favor do trabalho e de mais poupana pblica (em detrimento da poupana das empresas), o que tambm era defendido em bases de equidade e de poltica industrial. Esperava-se que a reduo nas margens de lucro estimulasse um aumento de produtividade, especialmente nas firmas com baixa produtividade. A terceira pea importante foi a poltica de solidariedade salarial, que se estabeleceria por meio de negociaes salariais coordenadas; como no caso das polticas anteriores, tem mltiplas funes. Ao estabelecer igualdade de salrios para trabalhos iguais, a despeito da situao de lucro de firmas e indstrias, um instrumento justo de crescimento econmico (ibidem:7), no apenas contribuiria para a reduo da disparidade salarial como tambm para excluir firmas ineficientes (que no poderiam pagar os salrios normais), liberando recursos para firmas dinmicas, ou para estimul-las a racionalizar seus processos de produo promovendo ganhos de produtividade; alm disso, ao limitar os ganhos salariais acima da produtividade, que poderiam ser concedidos pelas firmas mais eficientes, inibiriam os efeitos inflacionrios de demandas compensatrias generalizadas. Contudo, a poltica fiscal restritiva e as polticas de mercado de trabalho pr-mobilidade do trabalho seriam, ainda, fundamentais para garantir que a solidariedade salarial resultasse em estabilidade salarial e mudana estrutural. Em suma, todas as polticas econmicas centrais foram mobilizadas para atingir os quatro objetivos gerais da doutrina: crescimento, pleno emprego, inflao controlada, e equidade.

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Na avaliao de Erixon (2008), o modelo Rehn-Meidner jamais foi implementado integral e consistentemente na Sucia, porm entre os anos 1950 e 1970, este teria vivido seus anos dourados, considerando-se a inovao representada pela introduo da poltica de mercado de trabalho ativa, a poltica de solidariedade salarial, os impostos indiretos, e a tendncia em direo reduo da participao dos lucros e aumento da poupana pblica, importantes objetivos intermedirios do modelo R-M (ibidem:17-18). Esse tambm teria sido o perodo de realizao mxima dos objetivos macroeconmicos do modelo: crescimento econmico, com inflao moderada, desemprego baixo e uma radical equalizao salarial. E mesmo nas dcadas subsequentes, que testemunharam maior heterodoxia em relao s orientaes do modelo, pode-se concluir que este, de todo modo, contribuiu para uma situao na qual baixas taxas de desemprego e pequenos diferenciais salariais se institucionalizaram na Sucia (ibidem:64). Nota-se, em suma, no modelo ideal sueco e em sua aplicao prtica, o entremeio e a conciliao, no seio das prprias polticas econmicas, de objetivos distributivos e de crescimento econmico. Em um contraste com o Brasil e a Coreia em suas trajetrias desenvolvimentistas pretritas10, esse modelo imps poltica econmica uma condicionalidade social que limitou sua autonomia e minimizou os efeitos secundrios indesejveis do processo acelerado de modernizao econmica praticado pelas industrializaes retardatrias. Desenvolvimento Social: Prs e Contras A tese de que as polticas sociais tm efeitos econmicos negligenciados estimulou a formulao da doutrina do desenvolvimento social (social development) (Midgley e Tang, 2001). Os dois princpios centrais dessa doutrina so: (i) as polticas econmicas devem perseguir o bem-estar de toda a populao; e (ii) o bem-estar social deve se orientar para os chamados investimentos sociais polticas sociais que tm efeitos produtivistas (sic). Do ponto de vista das polticas econmicas, isso requereria uma reorientao na direo da promoo direta de bem-estar; do ponto de vista das polticas sociais, isso requereria uma reorientao na direo de polticas que acentuassem a participao econmica e o aumento das capacitaes para a produtividade, ao mesmo tempo que uma retrao da nfase em polticas de manuteno de renda e de assistncia social.

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No formato proposto por Midgley, uma teoria do desenvolvimento social se articularia em torno de trs eixos centrais: (i) concepo de arranjos organizacionais harmonizadores das polticas econmicas e sociais; (ii) concepo de polticas econmicas que promovam o emprego, oportunidades de emprego autnomo, erradicao da pobreza, elevao dos padres de vida para todos, investimentos em capital humano e social, proviso de crdito com incluso mxima; (iii) desenho de programas sociais orientados para os investimentos, isto , produtivistas. Enquanto a teoria se pauta pelos parmetros mencionados, a prtica do desenvolvimento decorrente dela requereria, ainda segundo Midgley, promoo de (i) capital humano (programas de qualificao profissional e de educao vocacional, coordenados com oportunidades de emprego; pr-escola); programas de emprego e autoemprego (colocao no emprego, programas de apoio e monitoramento dos resultados, empregos protegidos e arranjos especiais junto a empregadores; investimentos em autoemprego apropriado para aqueles com altas qualificaes, mais confiana e alguma experincia); (ii) capital social (desenvolvimento baseado na comunidade); (iii) desenvolvimento de ativos (asset development); (iv) remoo de barreiras participao econmica (transporte, creches, preconceito e discriminao baseados em raa, etnia, gnero, idade, nacionalidade, deficincia); (v) programas sociais custo-efetivos. A questo do produtivismo central na teoria do desenvolvimento de Midgley e seria, segundo ele, subscrita pelo prprio Sen: Um programa social produtivista se focaliza nas necessidades materiais, investe no que Sen chama de capacitaes humanas, promove participao efetiva na economia e contribui positivamente para o desenvolvimento econmico (Midgley e Tang, 2001:247). Por outro lado, esta teoria coloca menos nfase em altrusmo e direitos a entitulamentos como uma rationale para o bem-estar social, e reala o incremento de capacitaes humanas por meio dos investimentos (idem). Examinando a proposta de Midgley a partir da perspectiva das capacitaes de Sen, ela nos parece reducionista. Nela, as polticas sociais se justificam fundamentalmente por seus efeitos produtivos. Em que pese a exigncia simtrica de uma justificao social para as polticas econmicas, a nfase no produtivismo subtrai fora de outras funes, mais propriamente sociais, das polticas sociais, como a de garantir di-

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reitos sociais de cidadania ou de redistribuio de riqueza e promoo pura e simples de justia social. Nesse sentido, no af de produzir uma justificativa econmica para as polticas sociais, Midgley inadvertidamente eclipsou a justificativa intrnseca. Outra instncia do reducionismo dessa viso a interpretao produtivista da noo de capacitaes de Sen. Esta refere-se mais propriamente s liberdades reais com que contam os indivduos para levar adiante seus diferentes projetos de vida (inclusive no produtivistas), para a promoo das quais so instrumentais muitas das polticas sugeridas por Midgley mas no logicamente necessrias. Mais recentemente, autores como Gray (2010) questionaram o selo antineoliberal da alternativa do desenvolvimento social. O argumento que esta devolveria aos indivduos e comunidades a responsabilidade exclusiva por seu bem-estar. O discurso aparentemente progressista de uma cidadania produtivamente ativa a qual deveria ser estimulada na direo da autoajuda, individual e comunitria mascararia a retrao dos gastos do governo em programas sociais. Essa perspectiva, que substitua uma abordagem dita passiva do welfare (welfare encoraja a dependncia) por uma abordagem ativa, elidiria a questo das desigualdades estruturais e do limitado acesso a recursos econmicos por parte de grupos e comunidades. Como Midgley, Gray associa a perspectiva do desenvolvimento social abordagem das capacitaes de Sen, afirmando que este, em sua concepo de desenvolvimento, advoga a acumulao de ativos ao nvel dos indivduos, em detrimento do foco estrutural. Naturalmente, a comunidade passa a ser o lugar de engajamento social, poltico e econmico, e o desenvolvimento comunitrio baseado em ativos torna-se o objetivo do projeto de desenvolvimento. Criticamente, Gray observa que, alm do problema dos recursos que seriam necessrios para que a participao fizesse de fato uma diferena no bem-estar social, as comunidades no so sistemas de relaes necessariamente harmnicas. Ambos os problemas reinstalariam a macroestrutura social, poltica e econmica no centro da promoo de bem-estar. A observao de Gray quanto inadequao de uma abordagem que devolva a responsabilidade pelo bem-estar exclusivamente aos indivduos e comunidades nos parece correta. Em nosso julgamento, contudo, o problema maior de uma abordagem que enfatiza a autonomia produtiva de indivduos e comunidades a confiana excessiva no

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funcionamento regular e na neutralidade distributiva dos mercados para assegurar o bem-estar social. Pelos vrios motivos alinhados por Richard Titmuss e vrios outros, uma economia de mercado no confivel nesse sentido. Na realidade, esta uma das justificativas principais para a montagem de um estado do bem-estar social, que representa um sistema de solidariedade social paralelo ao mercado. O que no nos parece correta, de novo, a associao da perspectiva de autonomia produtiva com a abordagem das capacitaes advogada por Sen. Esta abordagem ilumina os condicionantes no individuais sociais, culturais, biolgicos da liberdade de agncia individual e situa a retificao justamente no plano desses condicionantes. Portanto, a estrutura segue sendo uma condio para a agncia. Ademais, a retificao pensada no apenas como recursos materiais e no materiais, mas tambm como direitos e processos permanentes. De fato, parte das liberdades reais garantida por um sistema regular de proteo social (welfare as we know it), atento s vrias reviravoltas do mercado e do ciclo da vida e, sobretudo, s escolhas de modos de vida por parte dos indivduos. Nesse caso, no faz muito sentido distinguir entre um welfare passivo (valorado como negativo) e um welfare ativo (positivo) polticas passivas e ativas so igualmente teis e subservientes ao objetivo de promoo de bem-estar social. Tampouco nos parece mandatria a questo da participao individual na abordagem das capacitaes associao que foi feita por Gray. Embora esta abordagem articule a condio de agente dos indivduos, condio que os coloca potencialmente na situao de participantes ativos nas decises coletivas que envolvam o seu destino e mobilizem sua viso de mundo, o exerccio militante da condio de agncia do inteiro arbtrio dos indivduos. O que a eles deveria, sim, ser assegurada a liberdade real de participar caso o desejassem. Em suma, nem participativismo nem produtivismo so concluses diretas ou necessrias da abordagem das capacitaes.

DESENVOLVIMENTO COMO LIBERDADE


recorrente a associao da perspectiva das capacitaes com o produtivismo, e isso em virtude da interpretao do termo capacitaes como equivalente a qualificao para o trabalho. Como vimos, esta a interpretao favorecida tanto por Midgley (positivamente) quanto

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por Gray (negativamente). Contudo, esta no a acepo autorizada pelo prprio Sen (2000), e certamente no a conotao que adotamos neste artigo. De forma abreviada, capacitaes significam para ns o poder real de deciso sobre planos de vida conferido aos indivduos por sua associao em uma comunidade poltica abrangente. Esse poder possui uma interseo importante com o campo do welfare. O contedo do bem-estar social pode ser pensado como constitudo por capacitaes que correspondem a condies sociais gerais para que os membros de uma comunidade poltica levem adiante os modos de vida que valorizem distribudas com equidade, segundo, por exemplo, os critrios de distribuio de bens sociais primrios propostos por John Rawls em seu A Theory of Justice (1971). A pista de que a interseo estaria na convergncia entre capacitaes e qualificao para o trabalho , portanto, uma pista falsa. Nesse sentido, a abordagem das capacitaes poderia validar a participao no mercado de trabalho, ou simetricamente validar a no participao. O crivo que essas decises, de participar ou no, aflorem a partir da deliberao quanto a um amplo conjunto de opes significativas. Quando aplicada ao mercado de trabalho, a abordagem das capacitaes sensvel existncia ou no de legislao social que valide a deciso de participar neste e existncia de precondies institucionais efetivas: contrariamente ao neo-liberalismo, estas condies no se limitam proviso, pelo direito privado, de capacidade contratual ou de direito propriedade, mas se estende aos mecanismos coletivos para a partilha e distribuio dos riscos emergentes da operao dos mercados (Deakin, 2009:30). Elas incluem, ainda, direitos de participao em formas procedimentais ou institucionais de interao, como a barganha coletiva, e a garantia pblica de padres de vida mnimos (security, no lugar de mera protection) (Deakin, 2009), como habitao, educao, treinamento, instituies legais. Esta a viso da abordagem das capacitaes endossada pelo relatrio Transformation of Work and the Future of the Labour Law in Europe, preparado para a Comisso Europeia pelo grupo liderado por Alain Supiot (1999) (apud Deakin, 2009). A nfase no , ao contrrio da doutrina do desenvolvimento social, nos ativos necessrios para a participao econmica de indivduos e comunidades (capacidade produtiva), mas na legislao social e nas regras legais para uma participao eco-

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nmica socialmente segura (segurana). Ou seja, esta viso resgata o valor econmico do welfare as we know it. Contudo, h uma liberdade excluda que a de no participao no mercado de trabalho caso este tenha sido de fato corrigido pelas recomendaes feitas no relatrio, o que mantm a leitura das capacitaes endossada pelo relatrio Supiot nos limites do produtivismo. essa opo no produtivista compatvel com a abordagem das capacitaes? Teoricamente, sim. Uma vez que a abordagem das capacitaes pressupe a autonomia dos indivduos para escolher o modo de vida que julgarem significativo, em princpio ela se eximiria de passar julgamento negativo sobre um modo de vida que no valorizasse o trabalho pago, mesmo um trabalho que respeitasse direitos sociais em sentido amplo. A liberdade real no estaria fundada na (ou justificada pela) cooperao social ou na reciprocidade chancelada pela participao no mercado (como est, por exemplo, em Rawls). Se a liberdade real estiver fundada na cidadania, como em Marshall, sua associao com o trabalho pago ainda menos clara11. Contudo, a liberdade real poderia de alguma maneira refletir e responder observao emprica de que a garantia de direitos sociais materialmente custosa. Nesse sentido, a abordagem das capacitaes poderia reconhecer o conflito potencial entre o direito individual de no trabalhar e o direito individual social, conflito este mediado pela insustentabilidade do no trabalho como mxima universal: se todos no trabalham, no h como prover os meios para a garantia de direitos. Algumas experincias concretas de desenvolvimento geraram expanso de capacitaes sem avano econmico correspondente, como resultado de escolhas sociais. A provncia indiana de Kerala frequentemente referida como exemplo (Sen, 2000). O processo de desenvolvimento em Kerala enfatizou componentes do conjunto concebvel de capacitaes humanas intensivos em pessoas, como educao e sade, equidade de gnero, autonomia e participao locais, processos democrticos transparentes e responsveis, em detrimento do crescimento econmico. Ou seja, essa expanso de capacitaes no foi precedida por tampouco instrumentalizada para um aumento de participao econmica e de produtividade. Esse modelo de desenvolvimento, em principio compatvel com a abordagem das capacitaes,

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concilia-se ainda com preocupaes com consumismo e sustentabilidade ambiental necessrias e urgentes atualizaes da abordagem das capacitaes. Portanto, a abordagem das capacitaes parece suficientemente flexvel para acomodar tambm uma escolha social no fundamentalmente produtivista. O quadro abaixo esquematiza as opes que vimos considerando.
Quadro 1 Modelos de Desenvolvimento como Expanso de Capacitaes Seletivo Produtivista No produtivista Amrica Latina, sia Inclusivo Escandinvia Kerala

Resta o desafio colocado por Marshall: os direitos sociais ameaam a economia capitalista no lugar de complement-la? Para Deakin e vrios outros defensores da abordagem do desenvolvimento social, a nfase na complementao. Contudo, relevante elaborar a diferena entre uma economia de mercado e uma economia capitalista, e com ela a possibilidade real de uma disjuntiva, ou seja, de uma economia de mercado no capitalista. Se o capitalismo for concebido como um sistema peculiar de distribuio de direitos de propriedade e o mercado for entendido como uma instituio de transmisso de informao econmica, no h uma conexo logicamente necessria entre eles. Esta , por exemplo, a posio de Philippe Van Parijs (1995). Se a disjuntiva fizer sentido, ela pode ser instrumental para entendermos a crescente importncia do salrio social a parte da riqueza social redistribuda via o estado do bem-estar social , em moeda ou em espcie, hoje alcanando at 35% do produto de pases desenvolvidos. Outras categorias so necessrias para compreendermos diferenas institucionais, de polticas pblicas, de processos, de culturas pblicas e resultados, que nos permitam visualizar e contrapor mundos apenas aparentemente iguais, opacamente designados capitalistas.

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COMENTRIOS FINAIS
Revisitamos, neste artigo, a questo perene das relaes entre desenvolvimento e redistribuio. Em parte por conta dos resultados socialmente insatisfatrios produzidos pelo crescimento econmico das trs ltimas dcadas, que colocaram em xeque qualquer veleidade de automatismo na relao entre crescimento e bem-estar social, em parte por conta dos resultados encorajadores de experincias como a escandinava, que integraram polticas econmicas e sociais, o retorno a essa questo se impe. Como vimos, uma forma terica de conciliao a perspectiva do desenvolvimento social, que articula a relao de mo dupla entre os dois conjuntos de polticas. Esta alternativa, quando singulariza a dimenso produtivista do estado do bem-estar social, se abstrai do carter de seguro social deste, que , contudo, especialmente relevante em uma economia de mercado globalizada e desregulamentada aspecto que , por exemplo, acomodado na experincia escandinava. Tampouco particularmente sensvel s aspiraes de igual cidadania para concepes no produtivistas de vida. Em virtude de seu carter restritivo nesses sentidos, essa proposta estimula a reflexo sobre o sentido de bem-estar social que um estado do bem estar social deveria promover. Sugerimos que uma concepo de bem-estar social como expanso de liberdades reais permitiria a reconciliao entre o estado do bem-estar social e o desenvolvimento, acomodando perspectivas indiretas (quando o bem-estar social mediado pelo crescimento econmico), tanto quanto perspectivas mais diretas (quando o bem-estar social promovido diretamente, sem a mediao do crescimento).
(Recebido para publicao em fevereiro de 2011) (Verso definitiva em maro de 2011)

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NOTAS
1. Nos anos 1990, quando a reviso do cnone comea a ser feita, so dignas de nota as contribuies de Aghion et alii (1998), Benabou (1996), Birdsall e Londono (1997), Alesina e Perotti (1996), entre outras. Essas contribuies so referidas e comentadas em Kerstenetzky (2002). O endosso mais significativo da viso de que redistribuio compatvel com crescimento vem com o World Development Report de 2006 (World Bank, 2006), sugestivamente intitulado Equity and Development, um reflexo da viso de seus dois coordenadores, os economistas Michael Walton e Francisco Ferreira. Diferentes modalidades de redistribuio eficiente so discutidas no importante artigo de Bowles e Gintis (1999) e retomados no volume de Wright (1999). 2. Ver Ferreira (1999) para uma reviso dessas teorias. 3. Esta teoria alm de incluir valores do prprio agente, abre espao para a reviso, por parte deste, de seus objetivos globais interesses e valores ao imagin-lo capaz de reavali-los levando em considerao os objetivos dos outros. Este tipo de racionalizao poderia dar conta da possibilidade de estendermos noes preconcebidas de solidariedade, originalmente talhadas para situaes que j no mais existem e para outros semelhantes a ns mesmos. 4. Um terceiro importante fator, menos frequentemente mencionado, a afirmao do poder do Estado central, sob a liderana prussiana, frente s ambies polticas da Igreja Catlica. Ver Kuhnle e Sander (2010). 5. Benefcios monetrios para famlias com crianas, licenas parentais, creches e servios de cuidados para idosos. 6. Como observam Kangas e Palme (2009:51), em regra, a legitimidade global de esquemas com teste de meios baixa: testes de meios no criam capital social, nem bonding, nem bridging. 7. [] if employers and unions could agree to work together, lower unit prices and higher wages would present rewards for both. 8. As origens do neocorporativismo na Sucia podem ser traadas considerando a institucionalidade criada para as polticas de controle de guerra e as polticas de estabilizao econmica do perodo do ps-guerra. Nas duas circunstncias a Social Democracia liderou a construo de um consenso multiatores em torno da estabilidade macroeconmica. De um modo geral, a guerra introduziu na Europa a experincia de uma economia controlada; na Sucia, esta tem fortes razes na prpria Social Democracia, porm a expanso do Estado durante a guerra proveu meios administrativos e tecnolgicos para a coordenao econmica (Klausen, 2001). 9. O modelo no exclui a poltica fiscal contracclica e mesmo um oramento pblico desequilibrado em um perodo de recesso anormal (depresso) para um perodo de recesso normal, o modelo recomenda estmulos de emprego seletivos dentro do quadro de uma poltica monetria e fiscal restritiva. 10. possvel argumentar que ambos os pases estejam se deslocando na direo de mais autonomia para as polticas sociais e de menos autonomia para as polticas econmicas. A propsito de mudanas de rumo na Amrica Latina e no Brasil nas direes mencionadas, veja Kerstenetzky (2010). 11. Em seu famoso Citizenship and Social Class, Marshall narra a histria da separao moderna do contrato e do status. Seu conceito de cidadania status expressa a posse

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legtima de direitos (aos quais naturalmente correspondem as obrigaes gerais da cidadania) independentemente da participao em um contrato de trabalho. Ver Marshall (2009).

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