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Democracia participativa, lutas por igualdade e iniquidades da participao Publicado In: FLEURY E LOBATO (orgs.) Participao, Democracia e Sade.

Rio de Janeiro, CEBES, 2009.

Luciano Fedozzi

RESUMO O presente artigo objetiva trazer elementos que contribuam para a reflexo sobre o tema da participao social nas decises da gesto pblica do pas, em especial no plano local. Discute-se os Conselhos Municipais e a inovao representada pelos Oramentos Participativos ilustrada, em especial, pelo caso de Porto Alegre - uma experincia paradigmtica que por sua longevidade e qualidade tem inspirado prticas assemelhadas no pas e do exterior. - enfocando-se os desafios da igualdade da participao e das assimetrias de oportunidades entre o pblico participante. Para tal, so utilizados, entre outras fontes, alguns dados de investigao que analisou historicamente o pblico do Oramento Participativo. Em conjunto, pretende-se contribuir para a reflexo sobre os dilemas que se apresentam s prticas que j galgaram nveis de institucionalizao da democracia participativa, em especial os dilemas relacionados aos temas das lutas por igualdade, das assimetrias e das iniqidades dentre os pblicos participantes. Introduo A ampliao da importncia do tema da participao nas decises da gesto governamental, nas agendas nacional e mundial, ocorre no contexto histrico de mudanas socioeconmicas, polticas e culturais que impactaram diversas dimenses da vida social, tanto nos pases capitalistas centrais, como na periferia do sistema. A transnacionalizao da economia e os efeitos produzidos pelas inovaes tecnolgicas modificaram as bases materiais e culturais at ento assentadas na produo industrial fordista-taylorista e no modelo social, poltico e cultural que conformaram parcela significativa dos Estados de Bem-Estar no capitalismo do ps-guerra. Para alm das estruturas de produo e de consumo, esses efeitos impactaram as relaes societrias. A relativa previsibilidade das condies de vida e de trabalho constitudas nas sociedades industriais, cederam lugar precariedade, fragmentao, informalidade e vulnerabilidade social, tornando o cotidiano uma experincia marcada pelas sensaes de velocidade e de efemeridade dos eventos (Subirats, 2005; Beck, 2006).
Doutor em Sociologia e professor da UFRGS. Coordenador do Gabinete de Planejamento na Gesto que criou o Oramento Participativo de Porto Alegre (1989-1992).

Como apontam organismos internacionais, esse quadro de transformaes produziu novas formas de desigualdade social em pases do chamado primeiro mundo e agravou antigas situaes de excluso dos pases que no lograram construir a condio igualitria da cidadania. A quebra de vnculos de reciprocidade e de confiana, inclusive no mbito das instituies de socializao primria, como as famlias, criaram novos obstculos para a construo de projetos coletivos necessrios criatividade social transformadora. A fragmentao das formas de vida que se expressa na segregao social, na precarizao do trabalho, no individualismo exacerbado (entendido como forma naturalizada de ascenso social), na excluso do acesso aos bens materiais e culturais necessrios dignidade humana, na degradao ambiental, assim como no recrudecimento do confronto entre tradies culturais, religiosas e tnicas heterogneas, tem provocado uma tendncia de eroso da noo de cidadania como pertencimento a um mundo comum, que permite a condio do direito a ter direitos, no dizer de Arendt (1987). Esse conjunto de transformaes que acompanharam a hegemonia do iderio neoliberal a partir dos anos 80 em verdade uma reao histrica ao conjunto de direitos que efetivou o contedo da cidadania moderna (Hirschman, 1990)1 -, tambm impactou as formas de legitimao das instituies democrticas. terceira onda democrtica (Huntington, 1991)2 sucedeu um novo paradoxo para a democracia representativa como estrutura do Estado moderno: por um lado, a crescente ampliao de sua adoo como regime poltico liberal no mundo; por outro lado, perda de qualidade e crise de legitimao. A crescente perda da capacidade popular de influenciar as decises de governo, apesar das formalidades democrticas, em detrimento do peso cada vez maior das corporaes privadas transnacionais e do monoplio miditico da legitimidade da informao, so apontadas como responsveis pelo crescente dficit de legitimidade da democracia.

Os direitos civis, polticos e sociais constituram a noo bsica da cidadania moderna que a configura como um novo status substancialmente enriquecido de direitos visando a igualdade humana bsica. Esta igualdade indefinida em seu contedo e sua extenso, porque produto historicamente construdo (Marshall, 1990). Hoje, fala-se em noas geraes de direitos subjetivos. Conforme Hirschman (1989), a cada uma das trs etapas citadas da cidadania correspondeu historicamente uma tese reacionria visando restringir ou desligitimar os direitos. 2 Segundo Huntington (1991), o processo de democratizao do Estado moderno pode ser dividido em trs momentos histricos (denominado de ondas) para expressar a expanso do nmero de pases que adotaram o regime democrtricoliberal: a primeira onda teria ocorrido no sculo XIX; a segunda, aps a Segunda Guerra Mundial, e a terceira, teria iniciado na dcada de 1970, prolongando-se at o final dos anos 80.

3 A noo de autonomia como auto-legislao e soberania popular, prometida pelo iderio democrtico, tornou-se uma questo cada vez mais distante da prtica real das democracias no mundo. Nesse sentido, se intensifica o debate sobre as teorias democrticas cuja amplitude e profundidade de questes envolvidas no cabem discutir aqui. Saliente-se apenas que a supresso de direitos sociais, a partir da nova fase da acumulao capitalista a partir dos anos 1980 (denominada de neoliberal), tende restrio dos direitos civis e polticos, e, conseqentemente, restrio da prpria democracia, pois foi atravs da conquista do direito participao poltica que se ergueram as bases igualitrias da noo de cidadania (Bobbio, 1986). A apatia popular apontada pelos clssicos da polis antiga como um dos mais poderosos inimigos da res publica (a idia de que a coisa pblica ou o Estado de todos que fazem parte da polis e que por isso dela devem participar ativamente), assim como as novas formas de intransparncia do poder (paradoxal ao volume de informaes hoje disponvel) consituem a complexidade dos desafios apresentados pelo dficit de legitimao das democracias contemporneas. No Brasil, o novo contexto poltico federativo surgido a partir da transio democrtica no pas somado s profundas transformaes sociais (econmicas, culturais e demogrficas) trazidas pelo rpido processo de urbanizao e de industrializao, ocorrido a partir da dcada de 1960, configurou um quadro inovador para a sociedade brasileira. Com o porcesso de urbanizao e de industrializao a populao das cidades tornou-se maioria e foi acrescida de mais de 60 milhes de pessoas, 29 milhes somente durante os anos 80. Em 2000, o percentual de urbanizao chegou a 80% (IBGE, 2000). Esse intenso processo migratrio originrio do modelo de "modernizao conservadora" inaugurado pelo Estado nacional-desenvolvimentista na dcada de 1930 e intensificado pelo regime ditatorial, a partir de 1964. Em que pese ter trazido mudanas significativas para a estrutura scio-econmica do pas (chegando posio de oitavo PIB mundial na dcada de 1980) e de ter melhorado alguns indicadores sociais (diminuio das taxas de mortalidade infantil e do analfabetismo), o processo acelerado de urbanizao e de industrializao, alm de no alterar a estrutura fundiria herdada do perodo colonial, promoveu concentrao de riquezas e de acesso seletivo aos equipamentos e servios pblicos sem precedentes no Pas. As capitais e as regies metropolitanas tornaram-se cenrios emblemticos da profunda desigualdade social

4 que caracteriza a clivagem da sociedade brasileira: de um lado a cidade formal e legal, com plos de riqueza e de expanso dos servios e equipamentos pblicos, inclundo a auto-segregao dos condomnios fechados; de outro lado, o crescimento dos assentamentos autoproduzidos pela ocupao irregular e/ou clandestina de terras pblicas ou privadas (favelas e cortios) sem infra-estrutura urbana e servios bsicos, a exemplo do saneamento. Essa dualidade expressa o processo de espoliao urbana que, segundo Kowarick (1979, p.59), se refere ao somatrio de extorses que se opera atravs da inexistncia ou precariedade dos servios de consumo coletivo que juntamente com o acesso terra e habitao apresentam-se como socialmente necessrios subsistncia das classes trabalhadoras. A noo de espoliao urbana decorre da constatao de que a industrializao e a urbanizao perifricas fazem nascer amplas necessidades coletivas de reproduo, mas a interveno do Estado absolutamente limitada para atend-las. Os fundos pblicos so prioritariamente destinados ao financiamento imediato da acumulao do capital e, quando se dirigem ao consumo coletivo, privilegiam as camadas de maior renda" (Ribeiro, 1994, p.273-4 In: Ribeiro e Santos Jnior, 1994). Alm disso, as transformaes provocadas pela globalizao e pela reestruturao produtiva com a precarizao das relaes de trabalho, a terceirizao e a proliferao da economia informal - que hoje prxima de 50% dos postos de trabalho acompanhadas do enfraquecimento gradativo das polticas sociais devido ao ajuste fiscal, acentuaram o processo de fragmentao verificado a partir dos anos 80. Parcela considervel da populao passou de uma situao estrutural de espoliao para uma posio estrutural de irrelevncia, ou seja, de excluso social, configurando-se uma nova categoria de pobreza urbana descartvel (Ribeiro, 1994, p.273-4 In: Ribeiro e Santos Jnior, 1994, p.261-289). Esse quadro agravou-se na dcada de 90, quando houve expanso dos ncleos favelados em cidades de porte mdio3, aumento da violncia e da degradao ambiental, configurando uma deteriorao dos padres de sociabilidade cotidiana (diminuio de confiana e do nvel de integrao) cujas implicaes sociais e polticas so imprevisveis (Ribeiro e Santos Junior, 1994; Warren-Scherer, 1993; Paoli, 1992).

Dados recentes mostram que o processo de favelizao ultrapassou a dimenso das metrpoles e j se apresenta com intensidade nas cidades de porte mdio no Pas. Segundo dados do IBGE, 78,3% dos municpios com populao entre 100 e 500 mil habitantes j possuem favelas (Folha de SP, 04/01/04, p. C 1).

5 Mas a crise do Estado ps-transio e das formas de sociabilidade cotidiana veio acompanhada de um novo quadro institucional na forma de articulao das instncias federativas. O enfraquecimento do Estado-nao tendeu a ser complementado estrutura pelo revigoramento indita do das instncias democrtico, locais. pois De fato, a a redemocratizao do pas, com a nova Constituio de 1988, determinou uma federativa Estado favoreceu descentralizao poltico-administrativa e a desconcentrao dos recursos com partilha mais equnime da arrecadaco em favor dos Estados e dos municpios - em que pese a posterior reconcentrao pela Unio a partir da Lei de Responsabilidade Fiscal aprovada nos anos 90. De qualquer forma, o carter de ente federado assumido pelos municpios (em situao de igualdade perante os Estados e a Unio), constituiu rara inovao democrtica no panorama mundial. O processo de profundas transformaes na estrutura scio-econmica e no arcabouo poltico-institucional do Pas foi acompanhado do surgimento, a partir do final dos anos 70 e incio dos anos 80, de novos atores sociais e de novas prticas poltico-culturais no contexto da ampliao e da vitalizao da sociedade civil e da esfera pblica, indicando que apesar da crise e da fragmentao social, formou-se um quadro fecundo de construo do espao pblico brasileiro. O surgimento de movimentos populares urbanos - de carter plural e diversificado -, decorreu das lutas pela igualdade de acesso ao espao urbano e aos bens e servios pblicos. Parcela desses atores sociais passou a expressar um discurso baseado na noo de direitos da cidadania de forma relativamente indita para essas camadas sociais. No mbito das relaes entre o Estado e a sociedade, essa poca tambm representou, de forma tendencial, uma dinmica de ao coletiva contrria ao autoritarismo e s formas patrimonialistas e clientelistas de gesto scio-estatal. Parcela da ao coletiva dos movimentos populares urbanos, a partir dos anos 1980, se deu sob a forma de protesto e/ou de enfrentamento com rgos estatais, superando, em parte, as relaes de subordinao e de tutela (do favor e do pedir), conforme mostrou vasta literatura4 Tematizando especialmente sobre a importncia dos movimentos sociais, em sua conexo com o espao pblico e com o poder estatal, alguns analistas apontaram duas abordagens complementares sobre esse
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Ver Sader (1988); Jacobi (1980); Durham (1984); Scherer-Warren (1993); Telles (1994); Dagnino (1994); Costa (1994) e Doimo (1995).

6 perodo (Costa, 1997, p.180): a primeira, voltada para a importncia de determinadas garantias institucionais e legais manifestao, expresso e organizao polticas consolidadas ao longo da democratizao5; a segunda, enfatizando o carter pblico/publicista presente na idia de esfera pblica, marcada pela emergncia de novos atores, que buscariam a redefinio do espao pblico e do espao privado, ampliando, desta forma, as fronteiras da poltica6. No obstante, a transio democracia trouxe consigo o crescimento eleitoral de foras polticas de esquerda que passaram a administrar de forma indita um nmero importante de cidades (inclusive capitais de Estados que readquiriram o direito de eleger seus Prefeitos), adotando prticas de gesto mais favorveis participao das camadas historicamente excludas da condio de cidadania. Nesse novo momento, emergiu uma terceira abordagem, complementar aos enfoques supra-citados, por meio de estudos sobre os significados, as potencialidades e os limites das prticas participativas na gesto pblica que se ampliavam no pas7. Por outro lado, conforme demonstram estudos sobre a democratizao na Amrica Latina, a descentralizao que acompanhou o processo de redemocratizao em vrios pases da regio, no significou necessariamente mais democracia ou diminuio das desigualdades sociais. Em muitos casos, a descentralizao - defendida por foras ideolgicas antagnicas na agenda das reformas - representou uma estratgia que favoreceu o projeto de diminuio do papel do Estado por meio das privatizaes. Nesse sentido, h que se atentar para o carter relacional que o processo de descentralizao e da prpria participao possuem, pois seus efeitos dependem da correlao de foras dos atores locais, que tanto pode reproduzir formas tradicionais de dominao ou, ao contrrio, provocar transformaes de cunho democratizador do Estado e da sociedade civil8.

1 - Principais instncias participativas no Brasil atual Dentre as modalidades participativas na gesto pblica que mais crescem no pas desde a fase da redemocratizao destacam-se, principalmente em nvel local, os Conselhos Municipais (alguns ligados a Conferncias mais amplas previstas em
Ver Paoli (1992); Benevides (1991); Comparato (1994); Castro (1988). Entre vasta literatura destacam-se os estudos de Sader (1988); (1983); Jacobi (1980; Durham (1984); Scherer-Warren (1993); Telles (1994); Dagnino (1994), Costa (1994) e Doimo (1995). 7 Entre inmeros estudos podem ser citados os de Simes (1992); Fischer, (1993); Baierle (1993); Fedozzi (1997); Abers (2000); Avritzer e Zander (2003); Corts, 2002; Santos Junior (1995); Dagnino (1994). 8 Sobre o carter conservador da "ideologia municipalista" na histria do Brasil ver Melo (1993).
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7 sua dinmica e resultantes de legislao nacional) e os Oramentos Participativos. Os Conselhos Municipais atingiram o nmero de 27 mil em 1999 (IBGE), com uma mdia em torno de cinco por municpio (so 5.425 municpios no pas)9. Segundo estimativa da ABONG, os Conselhos envolveriam mais de duzentas mil pessoas eleitas pelas comunidades no pas (2004). provvel que, hoje, quase uma dcada passada, esse nmero tenha aumentado em todas as esferas da Federao. Parcela desses Conselhos Municipais (alm dos estaduais e nacionais) decorre de legislao nacional. Mas alguns, como o caso das reas da Sade e da Criana/Adolescente, so frutos da ao de movimentos sociais significativos nas ltimas duas dcadas no pas. Os Conselhos que mais se expandiram foram os da Sade (praticamente todos os municpios) e os da Educao (presentes em quase cinco mil municpios), inclusive porque a existncia desses Conselhos condio para que os municpios recebam os recursos oramentrios previstos para essas polticas pblicas. Hoje, essa expanso vem ocorrendo, dentre outras reas, com os Conselhos de Assistncia Social e da Criana e Adolescente, em funo tambm de legislao nacional vinculada a recursos oramentrios para as esferas federativas. Os Conselhos Municipais, em geral, so instncias caracterizadas pela representao dos agentes governamentais, dos setores privados e dos atores da sociedade civil, que possuem poder decisrio, composio e forma de funcionamento distintas entre si. No obstante, no h interpretao consensual sobre o real significado democrtico da institucionalizao dessas prticas participativas. Hoje, aps um perodo de ampla criao e experimentao dos Conselhos, existem duas tendncias analticas sobre o papel dessas instncias: a que os considera conquistas democrticas a serem valorizadas e aprofundadas como importantes formas de exercer o controle social sobre o Estado e influenciar as decises sobre as polticas pblicas (Revista Sade em Debate, Vol. 30, n 73/74, 2006; Cortes, 2002); e a tendncia que expressa certo descrdito na importncia dessas novas esferas democrticas de participao, a partir da avaliao de que os Conselhos estariam esvaziados de poder, seriam manipulados pelos governantes e teriam se tornado formas de controle que evitam as presses diretas, crise essa

Em 1999, ano da divulgao dos dados pelo IBGE, apenas 20 municpios no possuam qualquer tipo de conselho.

8 que, em alguns casos, se expressaria inclusive na retirada de representantes de entidades da sociedade civil nos Conselhos (Caccia Bava, 2004)10. Ocorre que em muitos casos os Conselhos (e at as Conferncias a eles vinculadas) possuem carter meramente formal, expressando situaes de organizao ainda frgil da sociedade civil local/regional e/ou descompromisso governamental com a real democratizao das decises pblicas. Essas caractersticas obviamente no ocorrem somente com os Conselhos. Elas so reforadas quando as instncias participativas so criadas a partir de vontades exgenas ou heternomas dinmica real dos atores locais, o que ocorre tambm nos casos de Oramentos Participativos criados por artifcio legal, apesar da vontade democrtica dos atores que por vezes assim procedem11. As anlises em torno dos mecanismos participativos e de sua vinculao com o tema da democratizao dependem, obviamente, dos distintos enfoques tericos adotados na abordagem dos temas da democracia, da cidadania da participao e da cultura poltica. No objetivo e nem haveria espao para realizar aqui qualquer balano terico a esse respeito. Cabe apenas ressaltar alguns aspectos a partir de pesquisas empricas que trazem contribuies relevantes sobre esses temas. Mais especificamente interessa ressaltar os elementos que indicam - apesar das divergncias tericas - algumas tendncias observadas nas experincias concretas que possam contribuir para compreender as potencialidades e os limites da participao social (seja institucional e/ou na esfera da sociedade civil) no quadro mais amplo da perspectiva da adeso normativa democracia no pas. Surgido no final dos anos 1980, os Oramentos Participativos (doravante OPs) vm se destacando nos cenrios nacional e mundial como uma das prticas inovadoras da democracia participativa, em especial na esfera local. Pesquisa nacional realizada em 2003 indicou que 31% dos entrevistados conheciam os chamados Oramentos Participativos (ONG Ao Educativa e IBOPE, 2003), embora obviamente o nvel desse conhecimento deva ser relativizado12. Dentre o
O autor Caccia Bava crtico dessa perspectiva analtica de descrdito no papel dos Conselhos Municipais. o caso emblemtico do Peru que possui legislao nacional obrigando os municpios do pas a realizarem Oramentos Participativos, algo que obviamente no parece ter produzido esse efeito. 12 Amostra representativa com duas mil pessoas no pas. O percentual de 31% significativo considerando que outras formas de participao, tais como audincias pblicas, encaminhamento de aes no Ministrio Pblico, participao em movientos sociais, participao em mobilizaes de massa, obtiveram percentuais que variaram de 30% a 40%, com exceo dos Conselhos de Educao que atingiram quase 50% (provavelmente em funo dos vnculos com as escolas). Outros Conselhos no foram includos como alternativa de respostas.
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9 grupo com nvel de ensino superior e renda familiar de dez ou mais salrios mnimos o percentual de conhecimento ainda maior, chegando prximo a 60%. Diferentemente da natureza dos Conselhos Municipais, os OPs so caracterizados em geral (apesar da variade de formatos) pela participao ampliada e aberta da populao nas situaes em que so previstas assemblias dos moradores como um de seus procedimentos. As assemblias so um momento de democracia direta, embora os OPs no possam ser conceituados como tais, pois, em geral, prevm a eleio de representantes para instncias de sua estrutura (como ser destacado adiante)13. Como pode ser visto na Tabela 1, a natureza das assemblias abre possibilidades para a participao menos seletiva de estratos da populao em termos socioeconmicos. O grupo com menor nvel de ensino e menos renda familiar conhece menos os OPs (assim como as demais formas de participao constantes da pesquisa). Mas, dentre os que conhecem os OPs, o percentual de participao relativamente maior nos segmentos com nvel de ensino at a 4 srie fundamental e renda familiar de um a dois salrios mnimos. Ou seja, os OP`s, por sua natureza, tm, em tese, potenciais de incluso dos setores situados na base do espao social. Nesse sentido, somado democratizao da gesto scio-estal representada pelos Conselhos e outras formas de participao, os OPs podem se constituir como instituies de ampliao das formas at ento existentes de democracia participativa, principalmente no nvel local de poder. claro que isso depende de variveis que constituem cada experincia, haja vista que parcela significativa de OPs tambm se revelam como meros simulacros de participao quanto ao poder real de deciso sobre os recursos pblicos.
Tabela 1 - O Sr(a) j participou ou nunca participou destas prticas capazes de influenciar as polticas pblicas? ORAMENTO PARTICIPATIVO.

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Conceitos utilizados para interpretar o OP de Porto Alegre, tais como, democracia direta, estrutura autnoma do Estado e auto-regulada, esfera pblica no-estatal, representam uma verso ideolgica mitificadora da experincia real do OP, j que supe a ausncia (irreal) da participao do Estado na operacionalizao desse formato e superestima os componentes autnomos da ao dos atores participantes em relao ao Estado. Para um debate conceitual a esse respeito ver Fedozzi (2000b); Utzig (1996); Genro (1995), Pont (1997); Souza (1997).

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P.03B1) E o(a) sr(a) j participou ou nunca participou destas prticas capazes de influenciar as polticas pblicas? ORAMENTO PARTICIPATIVO SEXO GRAU DE INSTRUO RENDA FAMILIAR (EM SALRIOS MNIMOS) 5 A 8 AT 4 SRIE DO SRIE DO ENSN. MAIS DE MAIS DE 5 MAIS DE 2 MAIS DE 1 FUND. MDIO SUPERIOR FUND TOTAL MAS FEM 10 A 10 A5 A2 AT 1 6% 25% 69% 7% 24% 69% 5% 26% 69% 12% 44% 44% 10% 37% 53% 7% 29% 64% 5% 18% 77% 3% 16% 81% 5% 17% 79% 5% 23% 72% 7% 30% 62% 11% 50% 39%

RESPOSTA Conhece e j participou Conhece e nunca participou No conhece

Fonte: ONG Ao Educativa e IBOPE. So Paulo: Pesquisa de opinio sobre Controle Social. 2003.

Vale ressaltar que a importncia dos OPs tambm se revela pelo lugar central que o oramento ocupa no processo decisrio da gesto do Estado e pelo grau de poder real dos participantes que est a implicado. As experincias de OPs demonstram, regra geral, que construir a relao de co-gesto - real diviso do poder sobre a alocao dos recursos pblicos - algo de difcil conquista prtica. Mesmo no Brasil, onde h maior nmero de casos (sendo pelos menos metade dirigidos pelo PT), as prticas indicam que os OPs se caracterizam majoritariamente como formas de consulta e no co-gesto (Ribeiro e Grazia e FNPP, 2003. Tabela 43, p. 86)14. Nesse sentido, o conceito de co-gesto serve mais como guia normativo para a criao e o desenvolvimento dos OPs, pois no caracteriza a priori a qualidade emprica dos OP's hoje existentes. Nesse sentido, o presente artigo toma os OPs, mais especificamente o destacado caso de Porto Alegre, para analis-lo a partir de uma questo que se ressalta cada vez mais, na medida em que as experincias de participao iniciadas no perodo de transio democracia se alongam no tempo e se institucionalizam: qual seja, a questo das assimetrias da participao, tanto em termos de igualdade de oportunidades como dos efeitos ou dos impactos dos processos participativos. Essa questo est intimamente relacionada com o tema do potencial pedaggico da democracia participativa para a construo da cultura democrtica. 1.2 - A inveno dos Oramentos Participativos

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Segundo pesquisa nacional dos OPs no perodo 1997-2000, apenas 29% dos municpios indicaram que a deciso sobre os investimentos ultrapassou mais de 50% desses recursos. Menos da metade (44%) respondeu que os OP's deliberaram sobre a arrecadao, os convnios e os financiamento externos. Alm disso, a participao foi restrita no momento de finalizar o Projeto de Lei Oramentria. A grande maioria dos casos (77%) informou que essa funo se deu sob responsabilidade de rgos da Prefeitura, e no de alguma instncia municipal do OP (Ribeiro e Grazia e FNPP, 2003, p. 94).

11 Embora j houvesse casos de participao na conduo da gesto local ainda durante o regime militar (a exemplo de Vila Velha, Lages e Pelotas), o caso do OP de Porto Alegre tornou-se emblemtico devido sua continuidade administrativa (estar completando 20 anos em 2009) e sua qualidade como prtica de gesto pblica. Aps consolidar-se como modelo participativo na primeira gesto da Frente Popular (1989-92)15, tornou-se referncia nacional e internacional quando a ONU a selecionou como uma das 40 melhores experincias para a conferncia Habitat II (Instambul,1995) e, posteriormente, quando Porto Alegre foi escolhida para sediar o Frum Social Mundial. O efeito-demonstrao causado pela experincia paradigmtica de Porto Alegre iniciada em 1989, pela Frente Popular, contribuiu para a disseminao dessa inovao, ainda que, por vezes, na forma da replicao mitificada e/ou mecnica desse modelo. Contrariamente a isso, o processo de construo dos OPs evidencia diversas fases e mltiplos dilemas inerentes sinuosa complexidade exigida pela criao de uma nova instituio da democracia participativa. No caso de Porto Alegre - tomado aqui como referncia por seu significado e longevidade - a criao do OP foi resultante de uma trajetria sinuosa, indeterminada (com crises e contradies irredutveis a solues definitivas), mas, ao mesmo tempo, do encontro sinrgico entre pelo menos cinco variveis: 1) a decidida vontade poltica dos novos governantes para democratizar a gesto scio-estatal; 2) a existncia prvia de um tecido associativo crtico, condio fundamental que exerceu a necessria presso de fora para dentro do Estado, para que as coisas acontecessem; 3) a efetividade das decises compartilhadas consignando credibilidade participao; 4) a eficcia na gesto poltico-administrativa das demandas em geral; 5) a governabilidade financeira para responder s demandas aprovadas e assim possibilitar a emergncia de um ciclo virtuoso da participao-deciso-execuo-participao16. O OP de Porto Alegre - apesar de sua crise que se tornou manifesta a partir de 2001 devido, principalmente, ao dficit financeiro da Prefeitura - goza de inegvel apoio da populao da cidade. Pesquisas recentes demonstram que essa identidade simblica entre a maioria da opinio pblica e o OP tm constitudo um ambiente poltico-cultural favorvel institucionalizao (em sentido sociolgico) dessa forma

A Frente Popular foi constituda pela aliana eleitoral entre o PT e o PCB. Posteriormente, na gesto do governo municipal somaram-se o PSB, o PV e setores do PSDB. 16 Para a reconstruo histrica da gnese do OP em sua primeira fase ver Fedozzi (2000a),

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12 de democracia participativa, mesmo com a alternncia de poder no Executivo local: 85% dos eleitores dizem saber o que o OP e 74% o consideram positivo para Porto Alegre (contra 5% que o consideram negativo, 11% so indiferentes e 9% no opinou) (IBOPE, Jornal Zero Hora, 13/06/08, p. 5). Da mesma forma, como se pode ver na Figura 1 abaixo, a percepo sobre o OP da populao majoritariamente positiva, sendo que, nessa mesma pesquisa realizada pelo Banco Mundial (2007), 20% declararam j ter participado em algum momento do OP.

Figura 1 - Percees pblicas do OP por percentual de populao (%)

Fonte: BIRD, 2007

No Brasil, o nmero de cidades que adotou os OPs passou de 10, entre 1989 a 1992, para 30, entre 1993 e 1996, e cerca de 140, entre 1997 e 2000 (FNPP e Ribeiro e Grazia. Vozes, 2003)17. Estima-se que hoje sejam entre 200 a 400 os municpios (de porte pequeno, mdio e grande), em contextos rurais e urbanosque praticam alguma forma autodenominada de OPs18. O crescimento do discurso participacionista nas eleies municipais de 2004 e a valorizao dos OPs pelas agncias multilaterais de financiamento, como o BID e o Banco Mundial (que vm os
Embora na primeira fase de criao os OP's ocorreram basicamente em administraes do PT importante ressaltar que nem todas as administraes dirigidas por esse partido (ou a maioria delas) o adotam como procedimento. Em segundo lugar, cerca de 50% do total de casos (104), que existiam no perodo pesquisado (1997-2000), se deram em governos de matiz ideolgico distinto (FNPP e Ribeiro e Grazia, 2003, p. 39) 18 O Brasil possui 5.507 municpios (Censo IBGE, 2000)
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13 OPs fundamentalmente como forma de controle sobre os gastos pblicos), alm da posio favorvel de rgos ligados ONU e Unio Europia, ampliou o leque de partidos que passaram a defender a idia da participao no oramento. evidente que os casos existentes (e que deixaram de existir) expressam a heterogeneidade de objetivos, formas, contedos e resultados. A partir dos anos 90 a expanso dos autodenominados OPs vem ocorrendo em praticamente todos os continentes. No h dados empricos sobre o nmero total de casos existentes hoje no mundo. A maior parte deles ocorre em cidades da Amrica Latina e, em nmero menor, embora crescente, na Europa (cerca de 40 experincias, em especial, na Espanha e na Itlia, seguidas pela Frana e Alemanha) e na frica (Rede 9 URB-AL, Porto Alegre, 2006; Allegretti y Herzberg, 2004; Sintomer, Y., 2007 - prelo; Fernndez e Fortes, 2008). Assim como na Amrica Latina, so formas distintas de OPs. Alm disso, e em que pese a existncia de prticas mais aprofundadas de participao em territrio Europeu, como no caso de Sevilla, estudos pioneiros sobre a implantao de OPs na Europa revelam que em alguns pases eles vm sendo adotados, dentre outras razes, no para democratizar a democracia ou promover a eqidade, mas, sim, para implementar ajustes fiscais visando a diminuo do papel do Estado nas polticas sociais (Sintomer e Herzberg, 2008, no prelo). Embora no seja vivel e nem desejvel definir o que o OP, entende-se ser possvel avaliar a qualidade desses processos, inclusive porque pesquisas demonstram que vrios casos se caracterizam mais como simulacros de participao. Por isso, partindo-se do pressuposto da inexistncia de um modelo nico a ser replicado, objetiva-se refletir sobre alguns parmetros avaliativos, em especial atinentes aos atores da sociedade civil frente aos temas da igualdade, da eqidade e das assimetrias da participao, j que em muitos casos esses temas seja na condio de metas ou tomados como indicador da legitimidade democrtica dos processos - so declarados como objetivos explcitos do discurso dos OPs. Como j ressaltado, adota-se aqui para efeitos analticos o caso de Porto Alegre. 1.2.1 - Atores do OP: perfil social dos participantes do OP

14 A sntese do perfil do pblico do OP indica que ele formado paritariamente por homens e mulheres e por pessoas com idade proporcionalmente mais avanada do que a populao da cidade. A maioria pertence aos segmentos pobres da cidade, com escolaridade at o ensino fundamental e renda familiar baixa (50% at dois salrios mnimos). So pessoas cujas ocupaes esto mais ligadas aos servios sem qualificao (servente, auxiliar de servios gerais, etc.), sejam manuais ou no, assim como a outras ocupaes dos extratos populares. Em grande parte (40%) possuem vnculos profissionais como empregados privados com carteira assinada ou atuam como autnomos, embora esteja crescendo a participao daqueles que exercem funes no mercado informal. Um elevado percentual no possui trabalho remunerado (mais de 30%). Por outro lado, h grande parcela que exerce jornada de trabalho acima de 40 h/semanais e at acima de 48 h. Em geral, trata-se de pblico fortemente ligado s formas associativas da sociedade civil, em especial as de carter regional, como as Associaes de Moradores. Todavia h certa tendncia de queda do percentual de associativismo entre os participantes, assim como do nmero de pessoas presentes em cada edio anual do OP, a partir de 200219. 1.2.2 O OP e a igualdade de gnero e de raas/etnias O pblico do OP constituiu-se historicamente com relativa paridade entre mulheres e homens nas assemblias comunitrias, como se pode ver na primeira pesquisa, em 1993. Entretanto, essa relativa igualdade da participao feminina, inclusive nas Associaes de Moradores (AMs), no se refletia nas instncias representativas do processo, como no Conselho do OP (COP) e nos Fruns de Delegados Regionais e Temticos. Nesses espaos de maior poder os homens continuavam sendo maioria. A partir de 1998, as mulheres reverteram essa situao. Em 2005, tornaram-se maioria entre os participantes (52,8%) e entre os que j foram conselheiros (53,5%) e delegados (52,4%), configurando representatividade semelhante presena feminina na populao da cidade (IBGE, 2000)20.

19

Os dados sobre o perfil dos participantes do OP so baseados na anlise da srie histrica de pesquisas (survey) realizadas com o pblico participante do OP. A ntegra da pesquisa encontra-se no livro Observando o Oramento Participativo de Porto Alegre (Fedozzi, 2007) no site do Observatrio da Cidade de Porto Alegre (www.observapoa.com.br).

20

No OP de Porto Alegre, a paridade de gneros na composio das chapas para eleio dos conselheiros (COP) e dos Fruns de Delegados, foi adotada como recomendao a partir de 2003., isto , no tem carter obrigatrio. H experincias cuja paridade regra das eleies, a exemplo da cidade de Rosrio, na Argentina.

15 Apesar dessa conquista gradual da igualdade numrica (ou at maioria) feminina, verifica-se que o estado civil dos dois gneros interfere na eleio s instncias do OP, assim como na participao nas Associaes de Moradores (AMs). Entre os que j foram eleitos conselheiros(as) as mulheres esto associadas situao civil de solteira(o) (62%) enquanto os homens o esto situao de casado(a) (71,4%) (Fedozzi, 2007 - testes estatsticos Qui-quadrado). Entre os que j foram delegados, tambm h associao das mulheres com o estado civil viva(o) (81,3%) e de separada(o) (65%), e dos homens, mais uma vez, situao de casado(a) (57,7%). Nas Associaes de Moradores a tendncia a mesma, pois h correlao estatstica entre as mulheres e o estado civil de separadas(os) (69%), e entre os homens e a situao de casados(as) (61%). Ou seja, contrariamente aos homens, a participao feminina est condicionada pelas situaes que supem maior independncia dos laos de matrimnio. O estado civil uma varivel que cria condies desiguais entre os os gneros quanto s oportunidades de eleio para as instncias do OP, assim como nas Associaes de Moradores. Isso significa que as mulheres casadas, em especial das camadas de menor renda e escolaridade, que no contam com trabalhadores domsticos, enfrentam obstculos para o exerccio da cidadania ativa, seja por causa da dupla jornada de trabalho ou porque a relao patriarcal assim o determina o homem representa a famlia nos negcios pblicos. Apesar do avano da participao feminina no OP, a igualdade no exerccio da cidadania, como requisito para a emancipao feminina, ainda encontra srios desafios. claro que parcela significativa dessas barreiras advinda da estrutura scio-historica na qual est inserido o OP, o que torna mais difcil pensar-se em solues no mbito de sua dinmica estrita de funcionamento. Mas as entrevistas e os resultados de pesquisas existentes sobre esse tema indicam que, alm das causas de ordem histrica, relacionadas cultura patriarcal e aos preconceitos, inclusive das prprias mulheres (Cidade, 2003, p. 30), a estrutura do OP tambm contribui para a persistncia dessas desigualdades. Entre eles, se destacam: a) os horrios noturnos das reunies (em especial para as conselheiras e delegadas); b) o cuidado necessrio para com os filhos durante o tempo em que se realizam as reunies; c) a ausncia de conscincia dos participantes, em especial dos homens,

16 quando so levantadas questes atinentes eqidade de gnero; d) a ausncia de espaos e de iniciativas no OP para tematizar especificamente a questo feminina. Sobre esse ltimo aspecto, o governo municipal avaliou nos seguintes termos:
apenas algumas mulheres acham que o OP deve ser pensado no sentido de favorecer a eqidade de gnero...Temos que admitir que diversas iniciativas tomadas nesse sentido pelo governo municipal no passaram pelo OP. O exemplo da implantao da Casa Viva Maria (que alberga mulheres vtimas de violncia domstica)... tem muito mais a ver com as ativistas pelos direitos das mulheres no governo ou com a relao que os movimentos de mulheres estabeleceram com este, do que com os debates do OP (Verle e Brunet, 2002, p. 22)21.

J quanto participao das raas/etnias, ocorre clara incluso dos pretos22 no processo decisrio do OP. Em 1995, foi baixo o percentual de auto-identificao com a etnia preta em constraste com o percentual elevado de auto-identificao com outras denominaes (morena, mulata, mista, loira, etc.). Nas pesquisas seguintes (Cidade, 2000 e 2002)23, praticamente dobrou o percentual dos que se auto-identificaram como pretos. Isso pode significar tanto o crescimento de sua participao no OP ou o aumento da conscincia tnica-racial que se verifica do pas. Da mesma forma, as etnias/raas indgena e amarela detm percentuais maiores do que representam na populao de Porto Alegre (Cidade, 2000 e 2002; BGE, 2000). Em termos gerais, ao longo do tempo, se acentuou a subrepresentao dos brancos e a sobre-representao dos pretos e indgenas, tanto na base do processo (assemblias), como nas instncias eletivas do OP (COP e Delegados). Esse dado se confirma mesmo quando so somados os percentuais dos negros e dos pardos como termos adotados nas pesquisas do IBGE (2000) (respectivamente 8,7% e 7,8% = 16,5%, contra 23% de pretos no OP, em 2002). 1.2.3 O efeitos do capital escolar, da renda familiar, do tempo livre e das ocupaes profissionais na participao do OP Adotando-se o nvel de ensino como um dos critrios para analisar o grau de incluso dos setores sociais mais pobres, a comparao entre os nveis de ensino dos participantes do OP, em 2005, e da populao de Porto Alegre (IBGE, 2000)
Seminrio Internacional para reformulao do OP ocorrido na ltima gesto do PT (2000-2004), quando Joo Verle assumiu o cargo de Prefeito em substituio a Tarso Genro que renunciou o cargo para se candidatar ao governo do Estado do RS. 22 Apesar da auto-identificao como negro adotada pelo ativismo anti-racista em Porto Alegre, optou-se por utilizar aqui a terminologia preto usada pelo IBGE, a fim de propiciar anlise comparativa do OP com a populao da cidade. 23 A pesquisa de 2005 no inquiriu os entrevistados sobre esse item, assim como outros itens normalmente pesquisados (1995, 1998, 2000 e 2002). Decidiu-se diminuir o nmero de questes a fim de tornar a pesquisa factvel frente relativa imprevisibilidade sobre a realizao da investigao no contexto da nova gesto poltico-administrativa que ento iniciava.
21

17 demonstra as seguintes relaes: menor participao no OP do grupo de noalfabetizado; proporcionalidade no percentual do grupo com ensino fundamental; maior participao no OP de pblico com nvel de ensino secundrio; menor presena no OP do pblico com ensino superior (vide Tabela 2). Na histria do OP, o maior percentual de participantes com instruo at o ensino fundamental foi verificado na pesquisa de 2002 (Cidade, 2002). A soma dos percentuais das situaes sem instruo, alfabetizado e com ensino fundamental atingiu 64,1%, enquanto na populao de Porto Alegre o percentual desses nveis de instruo era, em 2000, de 54,27% (IBGE). A ltima pesquisa (2005) mostra queda acentuada da participao do pblico com baixo nvel de instruo, embora esse percentual seja representativo do encontrado na populao da cidade (47,6% com ensino fundamental contra 47,7% na cidade, em 2000). A distribuio comparativa entre as assembleas Regionais e Temticas sempre apresentaram diferenas significativas no item escolaridade. Em 2005, mais de 60% dos indivduos nas Temticas possuam ensino mdio (36,8%) ou superior (27,7%) (incompleto ou completo). Nas Regies, que tradicionalmente aglutinam a parcela da populao de baixa renda e de baixa escolaridade, prevalece o pblico com instruo bsica (completa ou incompleta), que chega quase a 50%. Os dados histricos sobre renda familiar indicam aumento relativo da populao de baixa renda no OP, em especial, na faixa at dois salrios mnimos (SM), de 39,4%, em 2002, para 49,8%, em 2005. Somando-se esse percentual, com o percentual da faixa entre 2 a 4 SM, no mesmo ano de 2005, chega-se a 76,2%. J na faixa de renda mais de 12 SM, o decrscimo relativo desse grupo de praticamente 100% (de 7,2%, em 2002, para 3,4%, em 2005). A renda familiar talvez seja um dos indicadores que demonstra, de forma mais objetiva, o carter inclusivo das camadas sociais mais pobres no processo de decises sobre a alocao dos recursos pblicos. O perfil dos participantes constitudo por um pblico que possue renda inferior distribuio verificada na populao da cidade. Em Porto Alegre, 31,1% obtinham renda familiar at 2 SM (IBGE, 2000), contra 49,8% dos participantes do OP com essa mesma faixa (2005). Nas camadas de maior renda, enquanto 16,5% da populao situava-se na faixa mais de 12 SM (IBGE, 2000), no OP esse percentual foi de 3,1% (2005).

18 Se, em termos gerais, o OP mostra-se uma estrutura de oportunidades aberta aos setores historicamente excludos do desenvovimento sciourbano, por outro lado, as variveis nvel de ensino e renda familiar exercem fortes assimetrias entre os participantes no que diz respeito ocupao de postos de representao na hierarquia do mesmo. Como se pode ver na Tabela 2, o grupo de ensino fundamental perde representao nas instncias eletivas da estrutura do OP: passam de 47,6% entre o total para 44% entre os delegados e 23% entre os conselheiros. Contrariamente, os grupos de ensino mdio e superior so superrepresentados nessas instncias. Ou seja, h perda de representatividade dos segmentos de baixa renda. Na faixa at 2 SM, o percentual de 49,8% encontrado no pblico do OP cai para 30% entre os eleitos conselheiros. Os que pertencem a famlias de baixa renda (at dois SM) esto fortemente associados (Teste Quiquadrado) condio de no terem sido eleitos conselheiros e delegados. Os eleitos para essas funes esto associados s faixas de renda de 2 a 4 SM e de 4 a 8 SM. Os delegados, por ser uma instncia mais massiva e prxima dos participantes, praticamente no apresentam diferenas significativas no quesito renda em relao ao pblico geral do OP. Ressalte-se, entretanto, que apesar da sub-representao das faixas de baixa renda familiar no OP, o percentual dos que possuem baixa renda (at 2 SM) entre os conselheiros (30%) igual ao que essa faixa representa na populao da cidade, que era de 31,16% (IBGE, 2000). Esse dado indica que fraes das classes subalternas que nunca tiveram poder decisrio sobre as polticas pblicas passaram a exercer esse direito igualitrio, favorecendo a hiptese do potencial de inclusividade dos setores historicamente alijados das decises sobre as prioridades oramentrias da gesto scio-estatal no pas.

19 Tabela 1 Participao no OP segundo nveis de ensino (1995-2005)


1995 Nveis de ensino (%) Sem instruo Alfabetizado Fundamental incomp. Fundamental completo Ensino fundamental (Total parcial) Mdio incompleto Mdio completo Ensino mdio (Total parcial) Ensino superior completo e incompleto NR Total 5.5 37,0 12,1 49,1 12,6 18,6 31.2 14,2 100,0 1998 3,0 46,0 12,2 58,2 7,5 13,1 20,6 16,1 2000 4,7 2,1 34,3 10,9 45,2 10,4 13,7 24,1 20,1 2002 3,8 2,6 44,4 13,3 57,7 7,8 16,0 23,8 12,0 2005 Casos % 23 1,5 18 1,2 502 33,4 215 14,3 47,6 11,8 22,0 33,8 15,5 0,4 100,0
178 329
Conselheiros (2005) Delegados (2005) Populao (IBGE, 2000)

0,0 19,8 3,5 23,3 14,6 35,4 50,0 26,7 100,0

0,0 28,3 15,7 44,0 10,3 27,7 38,0 18,0 100,0

6,56 40,09 7,62 47,71 8,88 15,47 24,35 21,38 100,0

233

2,0 3,8 0,1 100,0 100,0 100,0

7 1505

Fonte: Fedozzi (2007).

Tabela 2 Renda Familiar dos participantes do OP (1998-2005)24


Salrios Mnimos (sm) At 2 De 2 a 4 De 4 a 8 De 8 a 12 Mais de 12 NR Total

1998 % 30,9 26,1 21,1 9,7 12,2 100,0

2000 % 24,9 29,3 22,7 10,0 13,1 100,0

2002 % 39,4 29,9 18,4 5,1 7,2 0,4 100,0

2005
N 749 397 196 65 51 47 1505

% 49,8 26,4 13,0 4,3 3,4 3,1 100,0

Delegados

Conselheiros

Populao
2000 (IBGE)

46,52 27,11 17,41 5,72 3,23 100,0

30,1 36, 3 22,1 6,2 5,3 100,0

31,1 26,1 19,2 7,1 16,5 100,00

Fonte: Fedozzi (2007).

Outros efeitos importantes relacionados s variveis nveis de ensino e renda familiar dizem respeito aos condicionamentos que essas situaes impem s oportunidades para a plena participao, a exemplo do exerccio da representao comunitria (especialmente para o rgo mais importante, o COP), alm das possibilidades de exerccio da interao discursiva por meio da fala (ou da comunicao) nas instncias de todo o processo participativo. Como se pode ver na Tabela 3, h correlao direta entre nvel de ensino e conhecimento das regras e critrios de funcionamento do OP. No grupo com ensino fundamental, 60% dclarou no conhecer ou conhecer pouco as regras do jogo. Inversamente, no pblico com ensino superior, 53% disse conhecer a maioria das regras, assim como declarou mais de 30% dos que possuem ensino mdio. Portanto, h clara
Na pesquisa de 1995 foram adotadas outras faixas de renda familiar, com a seguinte distribuio em salrios mnimos (SM): at 1 SM (9%); de 2 a 3 (30,5%); de 4 a 5 SM (17,9%); mais de 5 SM (34%); sem resposta (8,5%). A maioria dos participantes naquele ano (57%) percebia renda familiar de at 5 SM.
24

20 intervenincia do nvel de ensino desigual como ponto de partida entre os participantes do OP: os nveis de ensino mdio e superior esto associados estatisticamente s respostas que disseram conhecer a maioria das regras do jogo (mais de 50% com essa escolarizao). O pblico com nvel de ensino fundamental incompleto est associado resposta que disse no conhecer as regras do OP. Outras variveis como tempo de exposio ao OP ou tempo de participao tambm proporcionam maiores chances de socializao das regras do jogo. Mas somente a partir dos 5 anos de participao que se verifica a existncia de uma parcela majoritria (67,3%) associada ao conhecimento da maioria das regras do OP. elevado o percentual dentre os que participam de 2 a 4 anos e que no conhecem as regras (40%) ou as conhece pouco (45%). Isso significa a prevalncia provvel de uma relao heternoma com o processo participativo que, por sua vez, d margem s prticas de tutela e de instrumentalizao, seja por parte de agentes governamentais, de grupos de interesse ou de lideranas caudilhescas.

Tabela 3 Conhecimento das regras e critrios do OP, Tempo de OP e Nvel de Ensino Conhecimento das regras e critrios de funcionamento do OP A maioria das regras Tempo de OP
1ano De 2 a 4 anos

Nvel de ensino25
Ensino Mdio Ensino Superior ou PsGraduao

De 5 a 7 8 anos ou Ensino anos mais Fundamental

n % n % n % n % n %

22 11,1 66 33,2 46 23,1 65 32,7 199 100

98 25,9 144 38,0 81 21,4 56 14,8 379 100

94 47,7 60 30,5 30 15,2 13 6,6 197 100

153 64,0 58 24,3 23 9,6 5 2,1 239 100

110 14,7 190 25,4 145 19,4 304 40,6 749 100

152 30,2 154 30,6 101 20, 97 19,2 504 100

123 53,5 56 24,3 28 12,2 23 10,0 230 100

Apenas algumas

Poucas

No conhece

Total

Fonte: Fedozzi (2007)

Assim como no item conhecimento das regras, a varivel nvel de ensino tambm se mostra interveniente quanto ao item falar no OP, implicando condies

25

Cada nvel de ensino abarca as categorias completo e incompleto.

21 desiguais nas oportunidades de aprendizagens para a ao dialgica, a tolerncia e o reconhecimento dos outros, requisitos essenciais para a cidadania. Como visto, em 2005, quase 48% dos membros do OP possua nvel de ensino fundamental, mas apenas 39% com esse mesmo nvel de instruo declarou sempre falar e 34,5% quase sempre falar no OP. Contrariamente, dentre os que nunca costumam falar, 56,6% tem nvel de ensino fundamental. Falar no OP (sempre e quase sempre) est associado estatisticamente ao nvel de ensino superior, enquanto que os que nunca costumam falar esto associados ao nvel de instruo fundamental. Exercer as funes de conselheiro e/ou delegado uma aprendizagem que est fortemente associada ao maior conhecimento das regras do OP e, por conseqncia, possibilidade de participao menos dependente e mais autnoma, seja em relao aos demais indivduos ou ao aparato estatal (Executivo ou Legislativo), em todas as fases do processo participativo (cf. Tabela 4).
Tabela 4 Costuma falar nas reunies do OP, tempo de OP e nveis de ensino Costuma se inscrever para falar nas reunies que tratam do OP Sempre Quase sempre s vezes Nunca Total n % n % n % n % n % Tempo de OP (anos)
1 ano De 2 a 4 De 5 a 7 8 ou mais

Nveis de Ensino
Fundamental Mdio

26 Superior ou PsGraduao

11 5,5 14 7,0 44 22,0 131 65,5 200 100

31 8,2 20 5,3 94 24,9 233 61,6 378 100

32 16,2 17 8,6 60 30,3 89 44,9 198 100

58 24,2 41 17,1 78 32,5 63 26,3 240 100

62 8,4 37 5,0 149 20,3 486 66,2 734 100

62 12,5 42 8,5 123 24,8 269 54,2 496 100

34 15,0 28 12,3 61 26,9 104 45,8 227 100

Fonte: Fedozzi (2007)

As assimetrias em funo do volume do capital escolar so constatadas em grande parte nas pesquisas nacionais que envolvem os temas da participaoe e da cultura cvica. Conforme as concluses da pesquisa nacional, j citada anteriormente, organizada pela ONG Ao Educativa e realizada pelo IBOPE (2003):

26

Cada nvel de ensino abarca as categorias completo e incompleto.

22
O grau de instruo fator fundamental para o exerccio da cidadania ativa: quanto maior o grau de instruo, mais acredita que exerce poder e maior a taxa de pessoas que acreditam faze-lo tanto por eleio de representantes quanto por participao direta. Quanto maior o grau de instruo, maior o conhecimento de todas as prticas de influncia citadas, e maior a participao nas mesmas - com exceo do Oramento Participativo que tem adeptos entre as pessoas de at a 4a srie do ensino fundamental. maior tambm a vontade de participar das prticas de influncia nas decises como um todo. A motivao de participar voltada a beneficiar a comunidade como um todo cresce medida que aumenta o grau de instruo. O mesmo ocorre com relao percepo de educao como direito. Por fim, de modo geral, quanto maior o grau de instruo, menor a taxa daqueles que no souberam opinar sobre os quesitos da investigao.

Alm do nvel de ensino e do tempo de participao, as assimetrias no ato de falar no OP esto correlacionadas a fatores como gnero, faixa etria e participao nas instncias distintas, Regies e Temticas. Homens, participantes das Temticas e com idade acima de 40 anos esto associados ao ato de falar. Apesar da exigncia de longo de tempo de participao evidenciado pelos dados estatsticos, h muitos depoimentos que demonstram aprendizagens relativas comunicao em pblico por parte de pessoas com educao fundamental e que nunca haviam experimentado esse tipo de interao pblica e em pblico. Por outro lado, os dados citados sobre a tendncia de uma forma de participao nodiscursiva, podem ser indicadores das prticas de inchao, isto , a mobilizao meramente quantitativa para votar nas assemblias, conforme avaliam criticamente algumas lideranas comunitrias. Essa prtica talvez explique, ao menos em parte, o fato de que quase 10% dos sujeitos participam do OP motivados por razes como votar, ser chamado, convocado e convidado (Fedozzi, 2007). As assimetrias entre os atores do OP, entretanto, no anula o fato apontado por inmeros participantes de que a forma co-gestiva criada por esse dispositivo tem propiciado s camadas mais empobrecidas e com baixos nveis de ensino exercerem voz ativa na esfera pblica e aprenderem a dialogar com outros e com os governantes, a exemplo de 39,2% que disse sempre falar e de 44,7% que disse falar s vezes no grupo com instruo fundamental. Esse dado significativo considerando nossa histrica desigualdade e nosso autoritarismo societrio. A ao discursiva mostra-se importante tambm quando so analisados outros itens que constituem condies para a participao autnoma, como o caso do conhecimento das regras de funcionamento do OP. Veja-se na Tabela 5 que o conhecimento das regras est fortemente associado interao discursiva. Os que disseram falar sempre, quase sempre ou s vezes conhecem a maioria das

23 regras do OP. Inversamente, os que nunca falam declararam no conhecer as regras de funcionamento. Da mesma forma existe evidncias que associam aqueles que interagem discursivamente com motivaes da participao baseadas nas noes mais gerais de democracia, cidadania, participao e fiscalizao do processo, e de vnculos entre valores comunitrios e democracia. Diversamente, os que nunca falam no OP esto associados justificao de sua participao para conseguir atendimento de suas demandas. A interao discursiva, como aprendizagem democrtica, parece ser um dos grandes desafios pedaggicos para a evoluo mais igualitria das oportunidades de crescimento criadas pelo OP.

Tabela 5 Conhecimento das regras e critrios de funcionamento do OP e Falar no OP Conhecimento das regras e critrios de funcionamento do OP A maioria das regras Apenas algumas Poucas No conhece Total n % n % n % n % n % Costuma Falar no OP Quase Sempre s vezes sempre 103 66 132 65,2 25 15,8 16 10,1 14 8,9 158 100 60,6 25 22,9 11 10,1 7 6,4 109 100 40,1 104 31,6 59 17,9 34 10,3 329 100

Nunca 87 10,2 243 28,5 185 21,7 339 39,7 854 100

Fonte: Fedozzi (2007)

1.2.4 - O tempo livre como capital poltico Analisando-se as variveis situao de emprego, profisso e jornada de trabalho dos participantes do OP verifica-se algumas tendncias importantes para a reflexo sobre as condies de exerccio da democracia participativa. A ocupao servio manual sem qualificao (servente, auxiliar de servios gerais, cozinheira, etc.) representa o maior percentual isolado (24% dos participantes), seguida pelas ocupaes de servio no manual sem qualificao (9,77%) (com tendncia de crescimento), domstica ou faxineira (7,2%), do lar (6,6%) e professor (5,25%). Professores e estudantes somam cerca de 10% e expressam a mobilizao da comunidade escolar, apesar da diminuio dos professores em 2005.

24 Uma das ocupaes que mais cresceu no OP a do mercado informal (1,4%, em 1998 e 4,7%, em 2005), refletindo a expanso dessa atividade no mundo do trabalho (ambulantes, camels e artesos) e os decorrentes conflitos na ocupao e uso do espao urbano. Por outro lado, a pequena presena dos segmentos empresariais diminuiu mais ainda, tais como os micro-empresrios (1,7% em 1998 para 0,27% em 2005), os empresrios (0,47% em 2005), e as ocupaes da rea rural da cidade (agricultura e pecuria) (0,4% em 2005 para 0,6% em 1998). A situao de emprego dos que j foram eleitos conselheiros demonstra forte presena das situaes que possuem flexibilidade de horrio no exerccio profissional. A soma dos autnomos, desempregados e aposentados chega a 62,6% entre os conselheiros e 54,3% entre os delegados (2005). Entre aqueles que j participaram das duas instncias de representao (Conselho do OP e Fruns de Delegados), os autnomos obtm, com larga margem, o maior percentual: so praticamente 40% entre os conselheiros e quase 30% entre os delegados (2005). Mas, o tempo livre, embora importante, no pode ser tomado como nica varivel explicativa das condies que facilitam o ativismo da representao comunitria no OP. Isso porque os dados histricos sobre o tempo dedicado ao trabalho demonstram duas tendncias distintas: por um lado, elevado percentual dos que no tem trabalho remunerado (mais de 30% em todas as pesquisas e em alguns anos pesquisados cesse percentual chega quase 40%); por outro lado, h uma parcela do pblico com longa jornada de trabalho, acima de 40 horas semanais e mesmo acima de 48 h. Somados, esses dois percentuais chegam a cerca da metade dos participantes nas assemblias (51,4% em 1998), (46,2% em 2000) e (46,5%, em 2002), em que pese a diminuio para 35,7%, em 2005. Alm disso, no se verifica associao estatstica entre maior tempo de participao no OP (em nmero de anos) e jornada de trabalho com maior tempo livre. Ao contrrio, a partir de cinco anos ou mais de participao, o maior percentual isolado o do grupo com jornada de trabalho de 40 a 48 h/semanais (41%). Entre os que j exerceram a funo de conselheiros observa-se mudana do quadro: ocorre diminuio do pblico sem trabalho remunerado (de 37% nas assemblias para 28% entre os conselheiros) e aumento do pblico com longa jornada de trabalho (de 35,7% nas assemblias para 51,4% entre os que foram conselheiros). Curiosamente isso indica, por inferncia, a possibilidade de que

25 dentre os conselheiros haja um grupo de pessoas com jornada de trabalho elevada, mas cujo tipo de atividade ocupacional lhes permite flexibilidade na administrao do seu tempo cotidiano. Isso pode ser ilustrado pelo caso dos autnomos, pois como visto acima, representam praticamente 40% dos que j foram eleitos conselheiros. Os dados revelam em conjunto que a hiptese do tempo livre como capital poltico que posicina diferentemente os atores no sistema do OP, no condio, por si s, para a participao mais ativa nas assemblias ou nas instncias de maior dedicao no OP. H percentuais significativos que indicam tanto a provvel condio de tempo livre dos participantes (cerca de 1/3 do pblico), mas tambm parcela significativa com elevada jornada de trabalho. Portanto, a condio que parece realmente facilitar o exerccio da cidadania ativa na democracia participativa representada pelo OP a flexibilidade de horrio na jornada de trabalho, tais como as ocupaes de autnomos e aposentados, secundada pelos desempregados. 1.2.5 - OP, efeitos distributivos e impactos sobre a conscincia de cidadania As assimetrias em funo de variveis socioeconmicas e culturais verificadas dentre o pblico do OP - em termos de ocupao de postos e de ao no tem, todavia, revelado a reproduo de iniqidades em termos de alocao dos recursos pblicos. No se verifica associao estatstica entre beneficiados pelo OP e renda familiar e/ou nvel de ensino. Ao contrrio disso, para alm dos efeitos de racionalizao poltica favorveis s condies institucionais necessrias cidadania27, o OP tem proporcionado a universalizao do acesso aos bens e servios urbanos que contraria a forte tendncia de reproduo da espoliao urbana e de excluso social. Desde seu surgimento, os setores prioritrios escolhidos para os investimentos oramentrios, pela ordem (segundo a mdia ponderada a partir da pontuao recebida no critrio prioridade das regies da metodologia do OP) foram: 1) habitao (incluindo-se regularizao fundiria); 2) pavimentao de vias; 3) saneamento bsico; 4) educao e 5) sade (Gaplan/ PMPA, 2006). Em 2006, a habitao foi escolhida pela sexta vez consecutiva como primeira prioridade28. Trata-se de temas geralmente no priorizados em gestes
Estudo com esse recorte analtico especfico foi desenvolvido em Fedozzi (1997) Embora a regularizao das ocupaes e das reas de subabitao seja de difcil resoluo devido complexidade jurdica e tcnica que, por vezes, independem do municpio, esse tema sempre foi polmico no interior da prpria Administrao Popular. No houve montagem de estrutura administrativa capaz de dar conta da demanda sobre esse tema sempre escolhido como uma das prioridades em toda a histria do OP.
28 27

26 tradicionais da democracia representativa no Brasil e que demonstram o vnculo do OP com as lutas pelos direitos terra e cidade que o precederam no perodo 1979-198429. Segundo estudo de Marquetti (2002, p. 142), o efeito redistributivo do OP demonstrado pela relao entre a renda das regies e o volume de investimentos per capita (conforme os Planos de Investimentos - PIs). A associao positiva entre maior pobreza (percentagem de mes com primeiro grau incompleto, percentagem de domiclios e ncleos irregulares, percentagem de habitantes com menos de quinze anos) e o montante de investimentos per capita em cada regio. Espacialmente, h associao negativa entre a renda das regies (renda nominal mdia em salrios mnimos por chefe de famlia), as obras e os investimentos, isto , quanto maior o posto de uma regio em termos de renda, menor o posto que ela ocupa no nmero de obras por mil habitantes e nos investimentos per capita (perodo 1989-2000) (exceptuam-se as regies Partenon e Humait-Navegantes) (Idem, p. 145)30. Recente estudo do Banco Mundial comparando municpios do Brasil que adotam o OP com os que no praticam a discusso pblica sobre as prioridades oramentrias, concluiu que os OPs que mantm certa continuidade no tempo tm exercico efeitos positivos no tocante ao aspecto redistributivo. Segundo o relatrio:
Os OPs impactaram na reduo dos ndices da pobreza nos municpios onde o OP foi implementado por mais de uma dcada. Esse impacto ocorreu apesar da reduo do PIB per capita nestes governos municipais, sugerindo que o OP pode ter contribudo para um impacto redistributivo de longo prazo. Alm disso, o impacto no acesso gua tratada e saneamento bsico positivo para todos os governos municipais que adotaram o OP (BIRD, 2007, p. 10).

Assim como a oportunidade de praticar a justia distributiva, o espao de (con)vivncia criado pelo OP - em sua heterogeneidade, pluralidade e riquezas de conflitos e de solidariedades parece ser favorecedor tambm de ganhos de conscincia social e de auto-estima (elementos subjetivos da cidadania). A descentrao da perspectiva scio-moral dos indivduos em relao aos outros (tomando-se o critrio de justia crescente como viso de mundo) revela que a participao no OP tem promovido mudanas na conscincia social compatveis com a conscincia de cidadania crtica necessria transformao social. Porm,

Sobre o contexto local e o papel dos movimentos sociais na gnese do OP ver Guareschi (1980) Baierle (1993), Menegat (1994); Silva (2001) e tambm o livro O Poder da Aldeia: Gnese e Histria do OP de Porto Alegre (Fedozzi, 2000a)
30

29

Trata-se de estudo indito para mensurao de efeitos redistributivos do OP. No obstante, o fato de no abarcar os recursos previstos para toda a cidade e adotar como parmetro o oramento previsto e no o oramento executado, obriga a relativizar seus resultados e consider-los em termos provisrios.

27 duas variveis se mostram intervenientes nesse processo de aprendizagens relativas a essa dimenso mais profunda da topologia da conscincia: o longo tempo de participao (oito anos ou mais) e o capital escolar como varivel socioeconmica. Aps 8 anos de participao, um tero dos indivduos pesquisados apresentaram conscincia social de pr-cidadania, isto , com descentrao da perspectiva scio-moral situada aqum dos patamares mnimos necessrios conscincia autnoma e crtico-reflexiva31, como mostra a Figura 2 abaixo. Figura 2: Tipos de conscincia de cidadania por tempo de OP (%)
pr-cidadania - estgios 2 e 3 cidadania conformada - estgios 4 e 4,5 cidadania crtica - estgios 5 e 6 60 50 40 (%) 30 20 10 0 at 12 meses de 2 a 4 anos de 5 a 7 anos 8 anos ou mais tempo de OP 36,1 33,3 30,5 42,5 37,9 37,5 20,0 31,0 31,1

48,9

31,9 19,1

Fonte: Fedozzi (2008)

Veja-se na Figura 3 que a anlise das razes declaradas para participar do OP indicam a mesma direo no que tange possvel evoluo da conscincia de cidadania: h tendncia de crescimento, ao longo do tempo de OP, de motivaes que o interpretam como prtica da democracia participativa e de exerccio de direitos, que no prescinde do acesso aos bens e servios pblicos. Mas, tambm nesse item, o capital escolar intervm nos tipos de respostas, expressando, talvez, significados normativos distintos atribudos experincia da participao.
31

A investigao baseou-se na construo terica de trs tipos sociolgicos de conscincia de cidadania (pr-cidadania, cidadania conformada e cidadania crtica), a partir dos aportes tericos vislumbrados pela teoria da ao comunicativa, de Habermas, e apoiados nas teorias do desenvolvimento da conscincia moral de Piaget e de Kohlberg. O desenvolvimento da conscincia moral, baseado no critrio de justia crescente na perspectiva social dos sujeitos em relao aos outros (role takyng), foi adotado, assim, como ncleo da conscincia social e fio condutor da anlise sobre as possveis transformaes da conscincia do pblico participante do OP. Nessa perspectiva terica, a moralidade entendida como um dos aspectos centrais da viso de mundo dos indivduos (em termos de direitos, danos e justia). A conscincia de cidadania crtica requer, portanto, processos de aprendizagens favorveis descentrao da perspectiva scio-moral e formao de competncias interativo-dialgicas que se processam nos domnios da ao integrados socialmente (Eu e os outros no mundo da vida), e na tenso entre esses e os domnios integrados sistemicamente (Estado e mercado). (Fedozzi, 2008, no prelo)

28 A cada grupo com maior nvel de ensino correspondem justificativas de carter crescentemente conceitual e abstrato: inicia com a busca da satisfao de demandas e de "ser chamado, conhecer, queixar-se de obras mal feitas" (grupo com ensino fundamental), chegando ao exerccio da "democracia, cidadania, participao e a fiscalizao do processo (grupo com ensino superior). Figura 3 - Razes para participar e tempo de OP

35,0% 30,0% 25,0% 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0%

30,8% 22,2% 24,0% 11,2% 10,7% 10,4% 6,8% 14,2%

3,0% At 1 ano de 2 a 4 anos 5 ou mais

ser chamado, demandar, conhecer, e queixar-se de obras mal feitas vnculo entre comunidade e democracia
Fonte: Fedozzi (2008)

democracia, cidadania, participao e fiscalizao do processo

Fonte: Fedozzi (2008)

fato que o grupo com ensino bsico pertence s camadas sociais mais carentes em infraestrutura urbana e servios pblicos, situao essa que a condiciona esse segmento a interpretar o OP como instrumento (meio) de soluo desses problemas. Entretanto, a hiptese de que o OP promotor da construo da conscincia de cidadania baseia-se na suposio de que, a partir da situao de demandantes do Estado, os participantes contruam novos valores que ressignifiquem sua condio, dotando-a de um sentido no somente instrumental (meio), mas, valorativo (meio e fim), como exerccio dos direitos de cidadania por meio de procedimentos democrticos, isto , construo da cultura democrtica. A associao estatstica verificada entre o grupo com ensino bsico e a conscincia equivalente pr-cidadania refora as limitaes quanto a essa hiptese. Enfim, sabe-se que a mudana da conscincia social a mais difcil de ser alcanada em todas as culturas, como demonstra vasta literatura sobre o tema. H fortes indcios, entretanto, sobre aprendizagens de situadas em outras dimenses, mas tambm importantes para a cidadania, relacionadas s questes

29 do funcionamento e administrao das polticas pblicas, da realidade sciourbana, da ao coletiva, das competncias discursivas, da noo de direitos como base da cidadania. O aspecto do reconhecimento social dos indivduos (em especial das camadas socialmente excludas), tanto pelo Estado como na interao nas comunidades, tm sido relatado como de alto valor nesse sentido.

Concluso Em que pese os limites e dilemas que se apresentam na trajetria desses quase 20 anos de existncia do OP, pode-se inferir efeitos polticos, sociais e culturais importantes para a democratizao da sociedade brasileira e para a discusso sobre as possibilidades da participao no mundo contemporneo. No obstante, como se viu, as prticas da democracia participativa no criam, por si s, oportunidades equnimes entre os grupos e indivduos. Existem situaes desiguais e assimtricas que constituem a estrutura social do pas e a realidade local e que exercem forte tendncia de se reproduzir - no mecnica ou determinsticamente em situaes constitudas por um espao comum para a tomada de decises. No caso do OP aqui ilustrado, isso significa que essa inovao democrtica reproduz, em parte, algumas desigualdades oriundas da disposio diferenciada ocupada no espao social pelas camadas sociais, em funo dos capitais socioeconmico, cultural e social. A mais notria e impactante diferenciao oriunda dos distintos nveis de capital escolar dos sujeitos. O capital escolar, como parte do capital cultural, uma condio que disposiciona relacionalmente os agentes entre si e no deve ser entendido como uma posse substantiva dos indivduos. Ele a um s tempo social e individual. Por isso, longe de reforar, por um lado, (a) as teses elitistas sobre a incapacidade atvica da participao dos menos letrados (no faltam exemplos comovedores na trajetria de vida de participantes do OP), e, por outro lado, (b) as posies que negam o efeito oriundo das diferenas de capital escolar na determinao das oportunidades de aprendizagens para a cidadania, os dados permitem refletir criticamente sobre as pedagogias subjacentes s prticas participativas32. A negao do capital escolar

32

A negao do impacto da varivel capital escolar, como varivel socioeconmica e cultural que exerce intervenincia nas oportunidades de aprendizagens para a cidadania confunde, em geral, um dever ser ideolgico - ancorado na filosofia do

30 como varivel que exerce intervenincia nas oportunidades de aprendizagens dos processos participativos, em geral, confunde um dever ser ideolgico, oriundo da filosofia do sujeito, que acaba por encobrir o compromisso com a busca da verdade aproximada, como caminho mais sincero da contribuio que a cincia social pode oferecer transformao social de cunho emancipatrio. A pressuposio da igualdade de condies e de tratamento igual entre desiguais incorre em contradio com o objetivo de transformar o processo de participao em Escola de Cidadania. A ausncia de uma metodologia efetivamente pedaggica, objetivando tornar mais equnime a participao de grupos distintos (no s quanto aos nveis de ensino, mas, tambm, s diferenas de gnero, por exemplo) obstaculiza a universalizao das oportunidades de aprendizagens cidads. Essa situao remete necesria superao da pedagogia espontnea e a reflexo crtica sobre a qualidade da participao, em detrimento da nfase quantitativista e do mito assemblesta fortemente presente no modelo ideolgico de legitimao prevelecente na histria do OP. Essa questo impe srios desafios para as formas de democracia participativa que objetivam praticar a igualdade do direito participao. Ocorre que o sucesso do OP se transformou, paradoxalmente, em obstculo necessria inovao constante que processos dinmicos e complexos requerem. A utilizao de interpretaes tericas mitificadoras assentadas no sucesso internacional do modelo - at sua visvel estagnao no final dos anos 1990 - foi um fator que contribuiu para essa dogmatizao, pois dissipou, quando no rechaou de forma maniquesta, o necessrio exerccio da auto-crtica que requer a inveno da democracia. Dentre as questes mais negligenciadas nesse sentido destaca-se a inexistncia de um projeto poltico-pedaggico de capacitao dos participantes. Fato esse ainda mais grave quando se constata que anualmente so eleitos mais de mil representantes para formar os Fruns de Delegados, das Regies e da Temticas, sendo quase metade deles iniciantes no OP. O OP se encontra em uma encruzilhada de sua histria por razes mltiplas e complexas, que no so recentes33, como querem fazer crer interpretaes partidrias com aspiraes de tutela dessa instituio. Inegavelmente, fatos novos, advindos do contexto indito de alternncia do poder fazem parte dessa crise. Sua
sujeito - que acaba por encobrir o compromisso com a verdade aproximada como caminho mais genuno da contribuio que a cincia social pode oferecer s transformaes de cunho emancipatrio. 33 Ver a publicao de Brunet e Verle (2002) j citada na nota 12.

31 resoluo futura, em termos qualitativos e nunca definitivos, depender em grande parte da capacidade autnoma dos diversos atores, inclundo os atores populares e os movimentos sociais participantes, em resistir colonizao para fins instrumentais e, ao mesmo tempo, empreender um corajoso processo de reflexo crtica e auto-crtica, a fim de salvaguardar o que de melhor foi criado por essa nova instituio da democracia participativa. Nesse momento pr-eleitoral, todos os candidatos defendem o Oramento Participativo como uma conquista da cidadania. Bilbiografia

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