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DESENVOLVIMENTO REGIONAL ENDGENO EM UM AMBIENTE FEDERALISTA*

Jair do Amaral Filho**

Resumo

O artigo pretende oferecer uma contribuio para a reconstruo do conceito e da poltica de desenvolvimento regional, numa perspectiva endgena. Reconhecendo os avanos j verificados nesse terreno, o autor objetiva forjar um conceito mais agregado e, para isso, procura aproximar as abordagens regional (ou local) e macroeconmica, ao mesmo tempo em que introduz o ambiente federalista como elemento de coordenao das iniciativas locais. Por ltimo, procura-se montar um tipo ideal de condies e estratgias para se atingir um certo gnero de desenvolvimento endgeno sustentado para as regies ou estados federados brasileiros.

* As idias bsicas deste texto esto contidas em Amaral Filho (1995). O artigo tem uma preocupao terica sobre o tema proposto, mas est claramente dirigido para o Brasil, cujo sistema poltico-administrativo o federalismo, o qual experimentou um considervel processo de descentralizao fiscal depois da Constituio de 1988. ** Doutor em economia, professor e pesquisador do Departamento de Teoria Econmica (DTE) e do Curso de Mestrado em Economia (CAEN) da Universidade Federal do Cear (UFC).

PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS N 14 - DEZ. DE 1996

os ltimos anos, as teorias sobre desenvolvimento regional sofreram grandes transformaes provocadas, de um lado, pela crise e pelo declnio de muitas regies tradicionalmente industriais e o surgimento de novos paradigmas de industrializao e de desenvolvimento local1 e, de outro, pelos novos paradigmas surgidos no mbito da prpria teoria macroeconmica do desenvolvimento, cujo destaque corre conta da teoria do crescimento endgeno. Por sua vez, essas causas esto associadas, seja ao fenmeno da globalizao das economias, seja ao fenmeno de a economia regional deixar de ocupar um lugar secundrio na cincia econmica.2 Acrescenta-se, ainda, que o novo papel do Estado, imposto pela crise fiscal-financeira, bem como pelos novos paradigmas institucionais e produtivos, entre os quais a descentralizao, reduziu e redirecionou os instrumentos e estratgias de desenvolvimento regional em poder do Estado central, fato que gerou mltiplas alternativas em matria de regulao estatal, e planejamento regional e local. Neste artigo, no se pretende analisar essas relaes de causa e efeito no campo da teoria econmica regional, mas simplesmente oferecer uma contribuio para a (re)construo do conceito e da poltica de desenvolvimento regional endgeno, tendo como campo de ao a economia brasileira. Nesse exerccio, procura-se aproximar duas abordagens, a regional ou espacial que incorpora noes especficas da economia regional e a macroeconmica, correspondente ao crescimento endgeno. O novo papel do Estado tambm ser adicionado no esforo dessa reconstruo, mas de uma maneira diferente do que se procede normalmente. Isso significa que no se far uma reviso da teoria do Estado para indicar o

1 Muitos desses paradigmas localizam-se em vrias regies dos EUA, da Frana, da Itlia e do Japo. Ver, por exemplo, Piore e Sabel (1984), Federwisch e Zoller (1986), Scott e Storper (1986), Aydalot (1986), Schmitz (1988), Maruani, Reynaud e Romani (1989), Pyke, Becattini e Sengenberger (1990), Benko e Lipietz (1992), Benko (1995), Abdelmalki e Courlet (1996), etc.

Uma das principais razes para isso, segundo Rallet e Torre (1995), foi a incorporao dos rendimentos crescentes nos modelos de concorrncia imperfeita. Nesse aspecto, oportuno lembrar o importante papel exercido por Krugman (1991a e 1995) na renovao da teoria econmica regional.

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seu novo papel, mas o que se prope fazer fixar os princpios bsicos do federalismo econmico por meio dos quais se poder conhecer os campos de ao entre Unio e unidades federadas. No caberia nessa montagem conceitual um modelo formal do fenmeno, por isso ser adotado o caminho metodolgico semelhante quele trilhado por Albert O. Hirschman, que pode ser caracterizado como holstico, sistmico e evolutivo.3 Essa tentativa de reconstruo conceitual, num enfoque regional ou local, no tem a pretenso de oferecer um novo paradigma para essa problemtica, mesmo porque muitos elementos prticos e tericos j existem, talvez o suficiente para contribuir para que esse paradigma se torne uma realidade ampliada. Entretanto, a tentativa objetiva forjar um conceito mais agregado, na medida em que aproxima as abordagens regional-local e macroeconmica e incorpora o ambiente federalista, ao mesmo tempo em que procura montar um tipo ideal de condies e estratgias para se atingir um certo tipo de desenvolvimento endgeno sustentado para as regies ou estados federados brasileiros.

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1 Novos Paradigmas de Desenvolvimento Endgeno


Do ponto de vista espacial ou regional, o conceito de desenvolvimento endgeno pode ser entendido como um processo interno de ampliao contnua da capacidade de agregao de valor sobre a produo, bem como da capacidade de absoro da regio, cujo desdobramento a reteno do excedente econmico gerado na economia local e/ou a atrao de excedentes provenientes de outras regies. Esse processo tem como resultado a ampliao do emprego, do produto e da renda do local ou da regio, em um modelo de desenvolvimento regional definido. Entretanto, o aspecto novo do processo, que traz luz um novo paradigma de desenvol3

Segundo Wilber e Francis (1988, p.333), "A metodologia de Hirschman holstica, porque tem como foco primrio as relaes entre as partes de um sistema e o todo. sistmica porque aquelas partes constituem um todo coerente e podem ser entendidas, to-somente, nos termos do todo. O mtodo de Hirschman evolutivo porque as mudanas do padro de relaes so vistas como a prpria essncia da realidade social. H uma interconexo entre os elementos que formam o sistema econmico e o contexto social e poltico em que esses elementos funcionam".

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vimento regional endgeno, est no fato de que a definio do referido modelo de desenvolvimento passa a ser estruturada a partir dos prprios atores locais, e no mais pelo planejamento centralizado; essa estruturao realizada por meio de um processo j definido por Boisier (1988) como organizao social regional, e que tem como caracterstica marcante a ampliao da base de decises autnomas por parte dos atores locais. O modelo pode ser definido como desenvolvimento realizado de baixo para cima, ou seja, partindo das potencialidades socioeconmicas originais do local, no lugar de um modelo de desenvolvimento de cima para baixo, isto , partindo do planejamento e interveno conduzidos pelo Estado nacional.4 Essa ltima modalidade pode ser associada queles casos de implantao de grandes projetos estruturantes (do tipo petroqumica, etc.) e que procura satisfazer a coerncia de uma matriz de insumo-produto nacional. Um outro aspecto desse modelo est associado ao perfil e estrutura do sistema produtivo local, ou seja, um sistema com coerncia interna, aderncia ao local e sintonia com o movimento mundial dos fatores. Segundo Garofoli (1992) um dos muitos autores que estudaram a constituio de modelos endgenos de desenvolvimento, em especial na Itlia , entre os modelos de desenvolvimento endgeno, os casos mais interessantes e paradigmticos so aqueles constitudos pelos sistemas de pequenas empresas ou pequenos empreendimentos circunscritos sobre um territrio (tipo territrio-sistema ou distrito industrial). Trata-se de sistemas que produzem verdadeiras intensificaes localizadas de economias externas, que determinam intensas aglomeraes de empresas, fabricando o mesmo produto ou gravitando em torno de uma produo tpica. Ainda segundo Garofoli, o grau de autonomia (tanto comercial quanto tecnolgico e financeiro) desses sistemas particularmente importante, e essa autonomia relativa conseqncia de numerosas inter-relaes existentes, tanto entre as empresas e os diferentes setores produtivos locais quanto entre o sistema produtivo, o
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A esse propsito, ver Sthr e Taylor (1981).

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ambiente e o contexto locais. Isso pode ser entendido, ainda segundo a opinio do autor citado, como meio ou conjunto de fatores histrico-scioculturais que esto sedimentados na comunidade e nas instituies locais. A literatura e o debate recentes sobre o fenmeno do desenvolvimento regional/local endgeno tm-se dividido em duas grandes tendncias, uma de natureza indutiva e outra considerada dedutiva [Federwisch e Zoller (1986)]. Os primeiros, mais descritivos, partem de estudos especficos para mostrar as particularidades das condies determinantes de cada caso de desenvolvimento local. Os segundos partem geralmente de postulados mais gerais sobre a dinmica das organizaes territoriais descentralizadas. Nessa segunda corrente encontram-se, por exemplo, autores que defendem a tese da crise do sistema produtivo fordista, baseado na grande produo de escala, e o conseqente renascimento das vantagens da pequena produo baseada na produo flexvel. Associada a essa tese, a referncia mais marcante foi, sem dvida, o livro de Piore e Sabel (1984), intitulado The second industrial divide: possibilities for prosperity. O interessante a notar que h um certo consenso entre as duas tendncias em reconhecer que, desde alguns anos, estaria havendo uma abertura de janelas de possibilidades para que regies e locais circunscritos fora dos grandes eixos de aglomerao fordista pudessem engendrar seus processos de desenvolvimento.5 Associados a essa linha esto aqueles autores que defendem polticas de implantao de distritos industriais do tipo marshalliano, os quais tm como maior fonte de inspirao os distritos industriais surgidos em determinadas regies da Itlia. Por um outro ngulo, esto os autores que, preocupados com o declnio de vrias regies tradicionalmente industriais, passaram a defender iniciativas de reestruturao ou de estruturao regional baseada

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5 Esse um ponto de controvrsia, porque h uma corrente [Veltz (1996)] que entende que no s a grande produo se adaptou produo flexvel como a globalizao das economias dever provocar um processo de concentrao e de polarizao regionais, e nesse ltimo aspecto haveria uma situao em que as regies desenvolvidas de um pas tenderiam para a intensificao das ligaes entre si ou com outras regies desenvolvidas de outros pases.

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na alta tecnologia.6 Identificados com essa viso esto os partidrios dos tecnoplos. Deve-se observar que ambas as vises, dos distritalistas e dos tecnopolistas, no so excludentes. Pela tica da teoria macroeconmica do desenvolvimento, o conceito de desenvolvimento endgeno est associado recente ruptura experimentada pela teoria tradicional do crescimento na qual o modelo de R. Solow o mais representativo em decorrncia do surgimento das teorias do crescimento endgeno, cujos fundadores parecem ter sido os novos clssicos R. Lucas e P. Romer, em 1985.7 Sabe-se que a teoria tradicional do crescimento baseava-se em uma funo de produo na qual o volume da produo (Y) era funo de dois fatores, Capital (K) e Trabalho (L), podendo ainda se agregar, no mximo, Terra (N): Y=f(K,L). Esta frmula era vlida tanto para a firma quanto para o conjunto da economia. Para obter uma variao no volume da produo (dY) era suficiente que houvesse uma soma de pequenas variaes dos dois fatores que podiam ser medidos por coeficientes chamados de produtividades marginais dos fatores. Alm disso, alguns axiomas se encarregavam de condicionar essa funo de produo dentro de um comportamento linear, como: homogeneidade e linearidade dos fatores e rendimentos constantes.8 O ponto central da ruptura entre a velha teoria e a nova teoria est no fato de um grupo de economistas (Lucas, Romer, etc.), com formao neoclssica, relaxar finalmente o axioma dos rendimentos constantes base importante dos modelos de crescimento filiados teoria do equilbrio geral walrasiano 9 em benefcio dos rendi6
Entendemos que o conceito de alta tecnologia no est limitado apenas aos setores especficos e emergentes de ponta (informtica, microeletrnica, etc.), mas abrange a maioria dos setores e atividades econmicas. 7 Referimo-nos aula magna proferida pelo professor Robert Lucas (Universidade de Chicago) na Universidade de Cambridge, em 1985, e tese de doutorado de P. Romer (1985), como nos lembra Zini Jr. (1994). No vamos aqui realizar uma anlise aprofundada sobre a contribuio dos autores ligados nova teoria do crescimento (endgeno), mas alguns de seus artigos merecem ser mencionados, por exemplo, Lucas (1988) e Romer (1986). 8 9 Essa funo de produo j foi abalada pela grande controvrsia do capital.

Esse conceito entendido como um aumento da produo sem o aumento proporcional dos custos, como definiu Young (1928).

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mentos crescentes. Entretanto, essa ruptura limitada porque acontece apenas no nvel macroeconmico, conservando-se, porm, no nvel microeconmico, as funes de produo individuais com rendimentos no crescentes. Segundo Beaumont (1997, p.36), a fim de conciliar os rendimentos crescentes em nvel macro, e os rendimentos no crescentes em nvel micro, os tericos do crescimento endgeno fazem um apelo ao conceito de externalidades marshallianas. A partir da, fatores antes considerados exgenos na determinao do crescimento passaram ento a ser encarados como endgenos, o que levou fatores como capital humano, conhecimento, informao, pesquisa e desenvolvimento, etc. a dividirem com os tradicionais capital e fora de trabalho a composio da funo de produo agregada. Em artigo de dezembro de 1972, Kaldor10 j chamava a ateno, comentando o famoso e supracitado artigo de Young de 1928,11 para o fato de que "a existncia de rendimentos crescentes e suas conseqncias para o conjunto da estrutura da teoria econmica foram completamente negligenciadas"(op. cit., p. 1242). Nesse mesmo artigo (op. cit., p.1244), Kaldor nos d uma idia exata e quase proftica sobre as conseqncias provocadas pelo relaxamento do axioma dos rendimentos constantes sobre o mtodo neoclssico tradicional. Ele diz, citando uma frase de Young: "Uma vez, entretanto, que se integram os rendimentos crescentes, as foras que provocam essas mudanas contnuas so endgenas elas so engendradas a partir do interior do sistema econmico e a situao da economia a um determinado momento no pode ser prevista, salvo como resultado de uma seqncia anterior de fatos condutores" (traduo do autor). Nascida na dcada de 80, a nova teoria parece ter sido derivada, de um lado, de uma presso muito forte exercida pelos dados empricos relacionados ao desenvolvimento das naes. De outro, pode10 O este intitulado The irrelevance of equilibrium economics, The Economic Journal,
82, Decembre.

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11 O artigo foi o seu discurso, quando presidia, em setembro de 1928 em Glasgow, a


seo de Cincias Econmica e Estatstica da Associao Britnica para o Avano da Cincia. Tal texto considerado um dos fundadores da teoria do crescimento endgeno.

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se dizer que renasce de idias e preocupaes antigas, h muito propagadas por clssicos e neoclssicos, e tambm por heterodoxos (neomarxistas, neo-schumpterianos, regulacionistas, evolucionistas e institucionalistas). Com relao fora da realidade, depois de muitas evidncias empricas oferecidas pelas sries temporais, s disponveis na dcada de 80, os protagonistas da teoria do crescimento endgeno comeam a se perguntar: (i) por que as taxas dos PIB de alguns pases crescem ao mesmo tempo em que suas taxas demogrficas so declinantes? (ii) por que alguns pases conseguem crescer e outros no? (iii) por que alguns pases crescem mais do que os outros?; e (iv) por que alguns pases conseguem manter suas taxas de crescimento positivas por mais tempo do que os outros? A principal questo que incomodava esses economistas estava na constatao de que, mesmo havendo condies iguais para os pases, quanto ao acesso tecnologia no mercado internacional havia divergncia em suas taxas de crescimento. A partir da, ento, a sada foi abandonar (parcialmente) a velha funo de produo. Quanto s idias endogenistas que precederam a dcada de 80, seu universo imenso. Nele, tem-se, por exemplo, citando apenas alguns autores que exerceram influncias sobre a nova teoria do crescimento, Smith (1983), que associa "economia social a rendimentos crescentes" ou "noes de aprendizagem a economias de escala dinmicas". J no conjunto dos neoclssicos, mas longe do equilbrio geral, tem-se Marshall (1982), em seu Princpios de Economia, que associa "economias ou deseconomias externas aos rendimentos crescentes ou decrescentes" e que analisa, por conseqncia, a influncia da organizao, educao, sade, conhecimento, etc. sobre o aumento da eficincia do sistema produtivo e o aumento da riqueza. De um ponto de vista mais dinmico, tem-se ainda Schumpeter (1982), que analisa, por sua vez, o papel fundamental das inovaes no desenvolvimento econmico, em uma perspectiva virtuosa de destruio criadora. Como nos diz Lordon (1992), a nova teoria parte de uma certa premissa neo-schumpteriana das inovaes tecnolgicas mas, segundo sugere o mesmo autor, no se deve esquecer das influncias ocultas exercidas pelos trabalhos de Arrow, Uzawa, Weiszcker,

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Phelps e Conlisk, que desenvolveram modelos de crescimento tomando explicitamente como objetos a endogenizao do progresso tcnico e a representao de um crescimento sustentado. De qualquer forma, a teoria do crescimento endgeno parte de uma proposta mnima neo-schumpteriana [Lordon (1992)], como tambm de uma proposta mnima neo-marshalliana [Beaumont (1997)]. Se no h tanta originalidade, como foi sugerido, na nova teoria do crescimento em relao questo da endogenizao, como podemos explicar a grande nfase recebida e o enorme espao ocupado por essa teoria recentemente ? A resposta, aparentemente absurda, est no simples fato de que economistas neoclssicos, ou novos clssicos (dentre os quais o grande lder da nova macroeconomia e prmio Nobel de economia, R. Lucas), terem reconhecido a existncia e a superioridade do conceito de rendimentos crescentes, e que estes so provocados por outros fatores de produo, alm dos tradicionais fatores de capital fsico e fora de trabalho. Antes considerados exgenos na determinao do crescimento, agora so aceitos pela ortodoxia como fatores endgenos o capital humano, as instituies, a pesquisa e desenvolvimento, o conhecimento, a informao, etc. Segundo Lordon (1992), o fato de esse mandamento ter surgido no interior da prpria ortodoxia, conjugado com o peso da teoria do crescimento na teoria econmica, foi importante para conferir uma legitimidade acadmica decisiva a esse tipo de resultado. Tal reconhecimento foi, portanto, suficiente para provocar entre os economistas um certo consenso sobre o carter endgeno desses (novos) fatores de produo e suas influncias sobre os rendimen12 tos crescentes e o crescimento sustentado. A tese consensual decorrente que um pas, regio ou local melhor munidos desses fatores podem aumentar, com maior facilidade, o valor agregado produo, a produtividade do sistema produtivo, acelerar o crescimento, aumentar o produto e possibilitar uma melhor distribuio da renda. exatamente aqui que reside a contribuio da teoria do
12 Esse consenso foi decisivamente importante para modificar positivamente os conceitos de desenvolvimento e o contedo dos programas de ajustamento estrutural no mbito das organizaes oficiais internacionais (Banco Mundial BIRD , Banco interamericano de Desenvolvimento BID , etc.).

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crescimento endgeno para a teoria e as polticas de desenvolvimento regional, em especial no que se refere criao de externalidades e de bens coletivos.

2 Equvocos e Novas Fontes para os Acertos na Estratgia de Desenvolvimento Regional Endgeno


As caractersticas que constituem um caso regional paradigmtico de desenvolvimento endgeno, como foi colocado por Garofoli (1992), no devem ser distorcidas nem tomadas como uma ortodoxia.13 Ao contrrio de ser um conceito correntemente associado ao fechamento e ao isolamento, ou ainda ao autocentrismo e autosuficincia de uma determinada regio, o desenvolvimento endgeno deve ser entendido, antes de tudo, como um processo de transformao, fortalecimento e qualificao das estruturas internas de uma regio. Isso deve ser processado no sentido de criar um ambiente timo e atrativo para capturar e consolidar um desenvolvimento originalmente local, e/ou permitir a atrao e localizao de novas atividades econmicas numa perspectiva de economia aberta (e mesmo globalizada) e de sustentabilidade. Em vrias regies do mundo, as fontes, estratgias e mecanismos para alcanar esse processo tm-se mostrado bem diversos. Recentemente, no Brasil, tem-se destacado uma articulao de promoo do desenvolvimento local na qual os estados federados tm praticado entre si uma verdadeira guerra fiscal no sentido de criar

13 O prprio Garofoli (p.78-79) trata de flexibilizar o conceito quando se refere ao processo de industrializao local impulsionado por empresas de fora, quando foradas pela descentralizao territorial. Nessa fase, diz o autor, "no existe certamente um modelo local; o que existe exclusivamente um espao territorial utilizado como um receptor de processos produtivos controlados do exterior. Mas essa forma de industrializao pode, em seguida, estabelecer inter-relaes com o meio, pode entrar em um processo sinrgico com os recursos locais, at envolver a participao de empresas locais, novos empreendedores, com caractersticas especficas da comunidade local. No incio, somente de maneira marginal. Em seguida, o fenmeno cada vez mais importante, at que a estrutura econmica local possa ser caracterizada como um sistema de empresas interconectadas, com uma independncia relativa de cada empresa do sistema, com inter-relaes produtivas sempre mais intensas (tanto intersetoriais quanto intra-setoriais), e com a afirmao de formas de organizao e estratgias especficas ao espao considerado" (traduo do autor).

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condies de atrao aos investimentos.14 A arma principal dessa guerra tem sido a prtica da renncia fiscal (sobre o ICMS) em favor dos investidores hspedes. Essa prtica tem sido estimulada tanto pela necessidade de os governos locais criarem novos postos de emprego no setor privado, quanto pelo forte processo de deslocalizao industrial verificado entre pases e regies industrializadas, com alto custo de mo-de-obra, e pases e regies em desenvolvimento (com baixo custo de mo-de-obra). De um lado, a estratgia no-cooperativa marca uma tendncia, de certa forma positiva,15 de substituio parcial da poltica regional praticada precariamente pelo governo federal e rgos regionais por uma poltica local, exercida pelo governo estadual. A hiptese que se desponta, no Brasil, uma tendncia de formao e generalizao de uma poltica de desenvolvimento regional de tipo federalista, comandada, ainda que de maneira embrionria e desajustada, pelos estados federados. Isso quer dizer que as elites estaduais e locais esto se direcionando muito mais para um certo tipo de valorizao explcita das estruturas locais do que das regionais. Essa tendncia de descentralizao da poltica regional poder se afirmar, medida que a poltica do governo federal para as regies (como para os setores) se transformar (como indica a tendncia mundial) em uma poltica seletiva, na qual se passa a privilegiar as regies e os locais mais promissores. Isso tem implicado substituio do critrio de homogeneidade regional por outro critrio, orientado pela eficincia regional. A conseqncia disso, segundo Bouman, Thuis e Verhoef (1986), ao analisarem a poltica regional holandesa, pode ser vista na reorientao das subvenes em direo

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14 Interessante notar que os EUA tambm experimentaram uma guerra entre os estados [Swyngedouw e Archer (1986)], mas com a diferena que, nesse pas, muitas agncias estaduais de desenvolvimento utilizaram como arma a alta tecnologia. Em estados como Michigan, Ohio e Virginia, e em cidades como Cincinnati, Syracuse e New-Haven, agncias de planejamento fixaram suas polticas na criao de novas Silicon Valleys (op. cit., p.12) (traduo do autor).

15 O aspecto positivo no est, evidentemente, na ao no-cooperativa existente na


guerra fiscal, mas na tomada de iniciativa do governo estadual em relao ao destino da economia estadual. Ampliada por outros mecanismos, essa iniciativa poderia se transformar num processo endgeno de mobilizao de fatores mais conseqente.

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s zonas onde as possibilidades de desenvolvimento so evidentes.16 Paralelamente, o mecanismo da renncia fiscal, uma vez praticado isoladamente dentro do conjunto de possibilidades de polticas pblicas estaduais, pode ser interpretado, do ponto de vista sistmico e estrutural, como instrumento insuficiente e insustentvel na promoo do desenvolvimento endgeno da economia local. Isso significa que tal instrumento, isoladamente, no tem fora suficiente para criar um sistema produtivo local coerente e sustentvel. Pelo contrrio, utilizado exclusivamente, o instrumento da renncia fiscal pode apenas criar um amontoado de empresas sem ligaes orgnicas entre si e com o local e, se desprovidas de infra-estrutura e externalidades generalizadas [Krugman (1995)], podem facilmente desaparecer com o tempo, principalmente por falta de condies propcias gerao de aglomeraes e de rendimentos crescentes. Visto ainda por um outro ngulo, aquele instrumento, normalmente dirigido aos novos investimentos, pode criar uma forte contradio interna ao sistema produtivo local, na medida em que a renncia fiscal cria um diferencial de rentabilidade entre os velhos e os novos investimentos. Ainda uma outra observao, dessa vez feita por Haddad (1994), aponta para mecanismos de natureza fiscal ou financeira serem vantagens competitivas esprias desenvolvidas pelos estados, e, como tais, insustentveis no longo prazo porque "podem desaparecer a partir das exigncias de um programa de estabilizao econmica". Sobre essa observao, acrescentaramos ainda que a renncia fiscal praticada pelos estados pode agravar sua crise fiscal-financeira, o que significa dizer que a renncia fiscal de hoje a federalizao da dvida estadual amanh. O desenvolvimento endgeno, entendido como um desenvolvimento sustentvel por um longo perodo, deve-se abastecer em trs fontes alternativas quelas de natureza puramente fiscal, a saber:
16 Os citados autores fazem uma meno internacional (Holanda) que pode servir
como exemplo de uma tendncia mundial da poltica de tipo regional. No obstante, tal tendncia pode encontrar acolhimento no Brasil, devido forte restrio fiscalfinanceira da parte do governo federal, que lhe impe gastar com prioridades. Sobre a nova poltica regional (na Organizao de Cooperao para o Desenvolvimento Econmico OECD), ver ainda PrudHomme (1995).

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(i) novo papel do Estado federado; (ii) estratgia de desenvolvimento econmico regional ou local, baseada na mobilizao de poupana e investimento em formao bruta do capital fixo; e (iii) valorizao dos novos fatores de produo. O fato de o Estado no aparecer claramente dentro dessas trs fontes no significa que deva ficar excludo da poltica de desenvolvimento regional. Pelo contrrio, o governo federal deve ficar atento ao desequilbrio estrutural entre as regies, para visar manuteno da coeso e solidariedade regionais e, nesse caso, o seu papel no sentido de prover os estados e regies em grandes infra-estruturas (energia, comunicaes, etc.) de fundamental importncia. Alm disso, o papel do Estado enquanto coordenador das polticas fiscal-financeiras praticadas pelas unidades federadas indispensvel. Essa ao deve ter como objetivo evitar no somente a quebra dos princpios federalistas dentro dos quais esto os interesses da Unio no que toca ao equilbrio fiscal e estabilizao monetria , como tambm a transferncia espria de externalidades negativas entre as unidades federadas. Aquelas trs fontes formam o que podemos chamar de tipo ideal do desenvolvimento endgeno, mas sua fonte primria est associada fundamentalmente formulao de um modelo de desenvolvimento que, por sua vez, depende do paradigma societal gerado no seio da formao social local ou regional. Com raras excees, as polticas de desenvolvimento regional, baseadas em modelos de cima para baixo excessivamente burocrticos e centralizados , mostraram-se pouco eficazes ou pouco eficientes, razo pela qual necessita-se de uma maior mobilizao da histria e dos agentes locais na definio de um modelo de desenvolvimento local ou regional.17 A forma e a composio do desenvolvimento endgeno se deve ser agrcola, industrial ou tercirio; especializado ou noespecializado; distrito industrial marshalliano ou tecnoplo; etc. devem variar de regio para regio ou de local para local, e dependem das estruturas socioeconmicas e culturais, institucionais e
17 Como j afirmou Krugman (1991b), a dinmica de uma determinada regio tem forte associao com duas condies: a primeira so as condies iniciais ligadas histria da regio; a segunda so as antecipaes dos agentes, ou seja, as expectativas (positivas) dos agentes com relao ao futuro da regio.

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poltico-decisrias prevalecentes nos respectivos espaos. Embora o universo de valores, da regio ou do local, deva permanecer receptivo s novas tendncias e aos novos paradigmas de desenvolvimento, esse mesmo universo no deve ser cooptado por caricaturas ou por imitaes de modelos de outras regies.18 Porm, antes de apresentar cada uma das fontes alternativas para o desenvolvimento endgeno, cabe neste momento discorrer um pouco sobre os princpios bsicos que regem um sistema federal. O exerccio torna-se indispensvel, na medida em que o sistema poltico-administrativo brasileiro fundado, desde a Constituio de 1891, sobre o federalismo. A importncia desse exerccio reside no fato de se poder conhecer os parmetros sob os quais os estados federados exercem suas autonomias, no que tange maximizao dos interesses e de-senvolvimento locais. Em outras palavras, a anlise dos princpios do federalismo serve para desenhar o campo das possibilidades e limites enfrentadas por um tipo de desenvolvimento (de baixo para cima) dentro de um ambiente federalista.

3 Princpios Bsicos do Federalismo Econmico


Em seu Trait de Science Politique, Burdeau (1967) define a organizao federal do Estado por dois princpios bsicos, a saber: o da autonomia e o da participao. O primeiro refere-se autogesto garantida institucionalmente pela Constituio s partes federadas; o segundo refere-se responsabilidade que cabe a cada subsistema na gesto do pas inteiro. Este ltimo nos remete diretamente para a noo de cooperao das aes entre os estados federados aqui entendida como uma cooperao pactuada entre as unidades federadas. Como se pode ver, esses dois princpios esto mais a cargo das esferas federadas, mesmo se a autonomia for conquistada pelas partes federadas ou concedida pelo governo federal.

18 Ao referir-se a experincias exitosas de desenvolvimento regional ou local, a primeira caricatura que vem mente a da Silicon Valley nos EUA. Ao comentarem essa experincia, Federwisch e Zoller (1986, p.06) observam que ...sem ver que uma experincia bem-sucedida h muito tempo, sob condies que evoluram ao longo do tempo e pela graa de uma conjugao relativamente excepcional de fatores, no pode ser reproduzida tal como ela (traduo do autor).

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Todavia, tanto os resultados concretos (produzidos principalmente aps a grande onda de descentralizao nos anos 80) quanto a literatura mais recente sobre o federalismo tm chamado ateno para as insuficincias desses dois princpios na regulao do federalismo. Na realidade, isto , no processo dinmico do federalismo, as partes federadas acabam dando muito mais nfase ao princpio da autonomia do que propriamente ao princpio da participao, no sentido de colocarem em prtica uma certa cooperao espontnea que vise ao equilbrio estrutural e fiscal, e estabilizao macroeconmica de toda a Federao. Nesse sentido, observa-se, na literatura recente,19 uma preocupao bastante acentuada em relao a dois outros princ-pios, que so o do equilbrio estrutural entre as partes federadas, e o da coordenao entre a Unio e as partes federadas. Ao contrrio dos dois princpios anteriores, esses dois outros devem estar sob a responsabilidade do governo federal ou da Unio, e vo alm daquelas funes clssicas j definidas pela teoria das finanas pblicas [Musgrave (1959)], quais sejam, as funes de alocar, distribuir e redistribuir recursos materiais e financeiros entre os governos subnacionais, mesmo que esses mecanismos participem, de uma maneira ou de outra, na busca do equilbrio estrutural. Se o equilbrio estrutural permite uma distribuio mais simtrica da localizao industrial e dos choques econmicos, a coordenao (em especial fiscal-financeira) por meio da instituio de mecanismos que levem cooperao convergente permite um melhor ambiente para a estabilizao macroeconmica. Esses dois mecanismos tm o papel-chave de manter a coeso interna da Federao. Na questo do equilbrio estrutural, esto em jogo alguns indicadores em termos de produto per capita, externalidades em termos de disponibilidade de infra-estrutura, nvel de renda pessoal disponvel e a escala de mercado produzida por essa renda enfim, o nvel de vida da populao concernida. Essa questo, assim como os fatores que a acompanham, est no centro da controvrsia entre a corrente da convergncia (Borts, Balassa, etc.) e a corrente da divergncia (Myrdal, Giersch, Krugman, etc.).
19 Ver, por exemplo, os trabalhos da Comission des Communauts Europennes (1990).

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A primeira corrente coloca acento sobre as vantagens da livre circulao das mercadorias, da mobilidade de fatores, e da velocidade com que se d a integrao da economia local ou regional com o restante das economias. Alm disso, enfatiza as vantagens das regies subdesenvolvidas (os seus baixos custos, especialmente em mo-de-obra) no processo de abertura e integrao econmicas. A segunda corrente, por sua vez, privilegia a dotao de fatores de aglomerao, economias externas e economia de escala (assim como os rendimentos crescentes derivados desses fatores), para explicar a concentrao das preferncias dos investimentos privados.20 A controvrsia central entre essas duas correntes encontra-se exatamente no ponto em que a economia regional (local ou nacional) opta ou no pelo sistema da livre-troca e da integrao econmica. O resultado desse processo, interpretado pela primeira corrente, de que h convergncia dos ganhos proporcionados pelo processo de integrao (refletido na distribuio dos investimentos e no nvel de vida das populaes das regies) e, para a segunda, a interpretao de que o resultado reside na divergncia desses ganhos, caso prevalea a assimetria na distribuio dos fatores.21 Por seu lado, a questo da coordenao das polticas fiscais e financeiras em poder dos subsistemas estaduais cresceu muito de importncia dentro da literatura recente.22 Essa importncia est associada s repercusses de que os dficits fiscais e as dvidas pblicas, desmesurados e desordenados, causam sobre a poupana privada, assim como sobre a estabilizao macroeconmica. Tais repercusses so considerveis quando se trata de um ambiente federativo, devido ao conflito que a desmensurao e a desordenao provocam entre as unidades federadas, assim como entre estas ltimas e o governo federal. Quanto maior esse universo,
20 Ver comentrios mais detalhados sobre essa controvrsia no Relatrio
no 44, outubro de 1990, da Comission des Communauts Europenes.

21 Essa controvrsia est no s no centro dos debates sobre a unificao do mercado europeu, mas principalmente em torno dos efeitos causados pela globalizao sobre as regies menos favorecidas economicamente.

22 Ver, por exemplo, Buiter e Kletzer (1995), Muet (1995), etc.

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maior o conflito, o qual se complicar ainda mais no caso de haver uma assimetria acentuada entre aquelas unidades (no que tange aos tamanhos das economias, suas inseres internacionais, bem como suas dotaes de recursos). Em outras palavras, o exerccio da maximizao da autonomia que goza cada uma das partes federadas, sem que isso seja compensado pelo exerccio da participao cooperativa que visa ao equilbrio do grupo , faz com que as unidades federadas com mais condies de tirar melhores resultados dessa maximizao acabem transferindo para o resto da Federao os resultados negativos do seu prprio bem-estar. Isso tende a se agravar ainda mais com a instalao de medidas que visem maior descentralizao fiscal e administrativa para os governos subnacionais. A federalizao das externalidades negativas, fruto da concorrncia anrquica intergovernos federados, bem como dos desequilbrios estruturais entre tais governos, tem por efeito uma maior agravao dos desequilbrios estruturais na Federao, o que provoca, por sua vez, aumento do conflito interestadual, desestabilizao macroeconmica e aumento do custo de correo dos desequilbrios estruturais por parte do governo central, a Unio. A teoria econmica tem procurado dar conta desse fenmeno por meio de uma anlise inspirada na teoria dos jogos cooperativos,23 na qual o problema da coordenao entre participantes nocooperativos apela diretamente para um tipo de equilbrio de Nash.24 Mais exatamente, a falta de cooperao entre as partes apela para um regulador externo do tipo Nash, que, em outras palavras, significa a encarnao do modelizador (conhecedor global do jogo) que visualiza uma boa situao entre as muitas situaes

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23 Mas apoiada tambm nas teorias da informao e das convenes. A primeira oferece algumas noes interessantes para o estudo do jogo do federalismo, tais como as noes de Principal-agente e de risco moral. 24 O equilbrio de Nash um conceito central da teoria dos jogos e supe que a estratgia correspondente de um jogador a melhor resposta s estratgias correspondentes dos outros jogadores [Rullire e Walliser (1995); Guerrien (1995)]. A propsito do problema da coordenao na teoria dos jogos, ver os mesmos trabalhos citados.

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possveis de equilbrio entre os participantes.25 Essa representao se assemelha muito quela do leiloeiro walrasiano, que dita aos agentes o preo de equilbrio entre a oferta e a procura, mas que (no caso do federalismo), paradoxalmente, no aponta para uma metodologia individualista, e sim para uma outra dotada de coordenao e instituies coletivas, mas com um papel importante conferido Unio. Segundo Gilbert (1996), podem-se identificar dois modelos de cooperao nos sistemas federais: o primeiro, associado s federaes impuras, do tipo Principal-Agente (ou central-local), no qual, mesmo que as regras j estejam estabelecidas (fronteiras, competncias e financiamento), podem ser alteradas pelo poder central, para dar conta das condies assimtricas e das divergncias entre as preferncias do poder central e as dos governos locais. Nesse caso, a cooperao conseguida, segundo o autor, por meio da fora ou de um forte encorajamento do poder central. Por uma outra abordagem [Elazar (1987)], esse modelo pode ser identificado com aquelas federaes do tipo centro-periferia ou piramidal. O segundo modelo cooperativo, identificado com as verdadeiras federaes, caracteriza-se por ter as regras do jogo j estabelecidas ex ante pela Constituio, ou seja, as regras de cooperao intergovernamental so fixadas, e essa fixao j passou pela prova de um consenso entre as partes interessadas. Nesse modelo, algumas nuanas podem aparecer em funo da cooperao se realizar seja por meio da cooperao do tipo integrado, seja pelo tipo voluntrio. No primeiro caso, as entidades federadas aceitam que o poder central seja dotado de competncia que lhe consentida. No segundo, as partes federadas realizam entre si um acordo que reflete um jogo de cooperao. Esse modelo tambm pode ser identificado [Elazar (1987)] com as federaes do tipo matriz, nas quais no h necessariamente um centro, uma Unio.

25 Por exemplo, DAlcantara e Tulkens (1994), Commission des Communautes Europennes (1990) e Gilbert (1996) indicam claramente esse recurso terico para se estudar o problema da coordenao no caso de unidades federadas.

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4 Trs Fontes para as Polticas de Desenvolvimento Endgeno


Procederemos agora apresentao das trs fontes de inspirao s polticas de desenvolvimento endgeno, aqui consideradas mais virtuosas do que aquela de natureza puramente fiscal, pois podem servir como fontes reais de rendimentos crescentes, alm de servirem como fontes fornecedoras de fatores de aglomerao. De acordo com o que foi apresentado no captulo anterior, essas trs fontes devem corresponder autonomia relativa reservada s unidades federadas. Contudo, tal autonomia deve ser exercida de maneira cooperativa entre essas unidades. Ainda de acordo com os princpios bsicos do federalismo, pode-se dizer que a explorao das trs fontes pelas unidades federadas no garante um desenvolvimento equilibrado nem harmonioso para o conjunto da Federao. Por essa razo, entende-se que no se deve dispensar o papel do governo federal, ou Unio, seja para corrigir os desequilbrios estruturais entre as regies, seja para coordenar as polticas estaduais.

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4.1 Primeira Fonte: o Novo Papel do Estado Federado


Entre meados da dcada de 50 e o final dos anos 70, o desenvolvimento econmico brasileiro foi comandado por uma forte interveno do Estado, cujas bases foram a interveno direta na produo e a forte concesso de subsdios, o que provocou uma expanso do produto, mas tambm aumentou o dficit e a dvida pblica. Durante toda a dcada de 80 e incio dos anos 90, a economia brasileira foi e tem sido marcada por uma profunda crise fiscalfinanceira do Estado, bem como por uma desordem nas finanas da maioria dos estados federados. Essa crise exauriu a poupana pblica e esvaziou, por conseqncia, a capacidade de investimento do Estado, o que fez cair o padro de interveno estatal no processo de crescimento e desenvolvimento econmicos. Nesse quadro, ficam esvaziadas as polticas industrial e regional, ambas controladas pelo governo federal.

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Uma nova fase de crescimento duradouro da economia brasileira e de suas regies somente ser conseguida por meio de uma reforma do Estado, com a reformulao do seu papel e um ajuste fiscal estrutural. No entanto, essas transformaes no devem ficar a cargo somente do governo federal, mas tambm das unidades federadas. Isso quer dizer que cada estado da Federao deve igualmente proceder a reformas e ajustes que impliquem a mudana do padro de gesto pblica e o aumento do grau de eficcia e eficincia na utilizao dos recursos financeiros, para que sejam condizentes com o aumento da autonomia decisria obtido pelos estados federados com a descentralizao fiscal-financeira aplicada pela Constituio de 1988. Esse resultado vai ao encontro do desenvolvimento endgeno e da formao do novo pacto federativo. Esse resultado pode ser conseguido por meio de alguns resultadoschave intermedirios:26 (1) Gerao de poupana pblica local e recuperao da capacidade de investimento, a fim de melhorar e recuperar a infra-estrutura, e de criar um efeito multiplicador sobre o emprego, produto, renda e investimentos privados. Aqui est implcita a necessidade, mais a possibilidade, de se construir um novo modo de financiamento para o setor pblico e a acumulao de capital, a partir de uma nova racionalidade fiscal. A novidade dessa racionalidade est na impossibilidade fiscal de o investimento continuar sendo autnomo em relao poupana, como determinava a premissa keynesiana do investimento autnomo. (2) Modernizao do aparelho estatal, a fim de: (i) recuperar seu sistema de informao e planejamento; (ii) melhorar sua relao com a sociedade e a economia locais, ao procurar facilitar a efetivao da sociedade civil e da cidadania, e a eficincia do mercado; e (iii) melhorar a capacidade de gerncia dos recursos humanos, materiais e financeiros do domnio do setor pblico local.

26 Entende-se que o sucesso do ajuste estrutural dos estados, e mesmo da Unio,


est condicionado ao comportamento do crescimento das dvidas pblicas, que, em anos recentes, passaram a ter um crescimento financeiro autnomo em funo das elevadas taxas de juros reais. Esse tipo de crescimento tende a desfazer os esforos de ajustes estruturais implementados pelas unidades federadas.

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Em um ambiente de degradao geral das finanas pblicas e dficit de confiana do setor pblico local como tem sido o caso no Brasil , esses resultados no beneficiam apenas a retomada da autonomia de deciso do poder pblico local, mas passam a constituir uma importante vantagem comparativa para a economia estadual, ao visar fixao e atrao de novos investimentos.

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4.2 Segunda Fonte: Estratgia de Desenvolvimento Regional ou Local


As reformas do Estado e a liberao de recursos fiscal-financeiros locais so importantes para o desenvolvimento endgeno, mas tais condies devem vir acompanhadas de uma estratgia econmica de mobilizao do setor privado por meio da mobilizao das poupanas e investimentos pblico e privado, a fim de elevar o nvel da formao bruta do capital fixo (FBCF). Quanto, especificamente, ao segmento da infra-estrutura pesada (energia, transporte, telecomunicaes, abastecimento de gua, etc.), as necessidades de recuperao e ampliao de sua base so hoje urgentes e desafiadoras, tendo em vista a queda vertiginosa da taxa de investimento, principalmente pelo Estado, durante todo o perodo da dcada perdida. Qualquer projeo de crescimento sustentado para a economia brasileira e suas regies, mesmo que modesta, no pode prescindir de macios investimentos em infra-estrutura pesada. O capital privado deve e tem plenas condies de participar desses investimentos, mas o Estado ainda o principal agente na sinalizao e mobilizao dos investimentos nesse setor. No que tange infra-estrutura leve, a importncia do governo federal parece no deixar dvidas. Essa afirmao no comporta algum tipo de heresia, pelo contrrio, a prpria teoria do crescimento endgeno [Barro (1990)], por exemplo, aponta para a necessidade da interveno pblica na constituio de externalidades e de bens coletivos, por no aceitar a apropriao individual dos benefcios proporcionados por esses bens. A poltica de investimento em infra-estrutura importante para uma regio ou economia estadual, na medida em que cria externalidades para o capital privado (reduo dos custos de transao, de produo e de transporte, acesso a mercados, etc.); mas essa pol55

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tica, em si, no suficiente para criar um processo dinmico de endogenizao do excedente econmico local, e atrair excedentes de outras regies, para assim provocar uma ampliao das atividades econmicas (emprego, renda, etc.). Para que produza efeitos multiplicadores crescentes e virtuosos sobre o produto e a renda, a referida poltica deve estar contida em uma estratgia mais global de desenvolvimento da regio ou do estado, cujos mecanismos estejam administrativa, econmica e politicamente fundamentados, com o objetivo de evitar a formao de enclaves ou a aglomerao de indstrias sem coerncia interna nas suas interconexes. Essa fundamentao pode ser elaborada a partir de teorias de desenvolvimento regional j consagradas, que envolvem alguns conceitos-chave tais como plos de crescimento, constitudos por firmas ou setores motrizes [Perroux (1995)], que produzem concatenaes para frente e para trs [Hirschman (1981)] e efeitos cumulativos de causao circular progressiva [Myrdal (1972)], etc. Entretanto, devido aos resultados frustrantes obtidos pelas polticas regionais nucleadas pela teoria dos plos de crescimento, principalmente em termos de eqidade e endogenizao,27 combinado ao declnio de muitas regies tradicionalmente industriais, e contraposto ascenso de muitas regies desconhecidas at ento, as teorias tradicionais passaram a ceder lugar a modelos de desenvolvimento regional do tipo de baixo para cima. Nos anos recentes, as polticas regionais passaram a basear sua fundamentao em novos conceitos, tais como o de distrito industrial [Marshall (1982)], o qual coerente ao processo ps-fordista de descentralizao produtiva e mais prximo do desenvolvimento endgeno regional.28
27 Para um aprofundamento sobre as crticas dirigidas s polticas de desenvolvimento regional baseadas nos plos de crescimento, ver Boisier (1988). Pode-se resumir essas crticas em quatro pontos: (1) carter mecanicista e acrtico; (2) separao profissional e funcional entre planejadores regionais e globais; (3) carter monodisciplinar; e (4) separao artificial entre o sujeito e o objeto do planejamento.

28 O conceito de distrito industrial foi retomado com vigor na dcada de 80 por alguns autores, entre os quais, Piore e Sabel, em 1983 e 1984; Scott e Storper (1988 e 1989); Garofoli (de 1983 a 1987); Becattini (1987, 1989); Brusco (1990); e Schmitz e Musyck (1994), os quais realizaram vrios estudos de caso de industrializao e desenvolvimento locais (principalmente da Itlia). Desses estudos, resultaram tanto uma

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Marshall (1982) j alertava para a vantagem da concentrao geogrfica de empresas concorrentes, a qual era advinda da concentrao convergente de atividades produtivas, do fluxo de informaes, da notoriedade e reputao alcanadas pelo local ou regio, da localizao concentrada de fornecedores e clientes, da circulao do conhecimento cientfico e tecnolgico, etc. Para completar esse raciocnio, interessante notar que, como diz Porter (1991), o agrupamento ou a aglomerao de empresas, indstrias ou setores rivais em uma determinada regio gera condies propcias para a criao e multiplicao de fatores alm daqueles tradicionais. Uma estratgia desse tipo de desenvolvimento tem por objetivo munir um determinado local ou regio de fatores locacionais econmicos capazes de criar um plo de crescimento, com variados efeitos multiplicadores que se propagam de maneira cumulativa e transformam a regio em um aglutinador de fatores e novas atividades econmicas. Para isso, recomenda-se a implantao de projetos econmicos de carter estruturante, com uma cadeia de atividades interligadas.29 Esses projetos podem estar ligados a algum tipo de vocao da regio, como a disponibilidade de recursos naturais especficos (vantagens comparadas), a existncia de atividades tpicas, ou alguma atividade econmica criada pelo planejamento em funo da vontade poltica das lideranas locais ou regionais, a qual pode ser vantagem competitiva. Se, de um lado, a concentrao geogrfica de atividades econmicas, concorrentes mas afins, importante para construir um plo

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atualizao terica do conceito originalmente cunhado por A. Marshall, quanto propostas de desenvolvimento regional e local baseadas nesses novos paradigmas. Essas novas teorias e propostas (em especial as de Piore e Sabel) tiveram muita influncia nas pesquisas e polticas de desenvolvimento local. As caractersticas distritalistas so basicamente o regime de especializao flexvel, baseado sobre tecnologias flexveis, trabalhadores flexveis e novas formas de comunidades industriais.

29 O segmento Turismo a opo que muito se aproxima do paradigma de desenvolvimento endgeno sustentado, na medida em que consegue conjugar vrios elementos importantes para o desenvolvimento local ou regional: (i) foras socioeconmicas, institucionais e culturais locais; (ii) grande nmero de pequenas e mdias empresas locais, ramificadas por diversos setores e subsetores; (iii) flexibilizao; (iv) alto grau de multiplicao da renda local; (v) indstria limpa; e (vi) globalizao da economia local, por meio do fluxo de valores e informaes nacionais e estrangeiras, sem que essa globalizao crie um efeito trade-off em relao ao crescimento da economia local, e sim o contrrio.

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econmico atrator, por outro, essa concentrao deve tambm ser suficientemente importante para formar um sistema produtivo30 e transformar as empresas, indstrias ou setores ali localizados, ou atrados, em estruturas competitivas, nacional e internacionalmente. Queremos dizer com isso que no basta uma estratgia de desenvolvimento local buscar a criao de fatores locacionais e, com isso, provocar uma aglomerao de empresas; preciso mais, ou seja, preciso que se crie um sistema produtivo e que muitas das empresas desse sistema se coloquem como lderes em seus setores, tanto em nvel nacional quanto internacional. A questo da competitividade, alis, pouco relevante na teoria econmica regional tradicional, hoje um ponto estratgico de mxima importncia para a sustentabilidade do desenvolvimento endgeno. Tal questo deixou de pertencer apenas ao mundo das empresas para pertencer tambm ao mundo das regies. Na verdade, as teorias e polticas de desenvolvimento regional requerem, hoje, uma sntese [Perrin (1986)] integrando dois componentes, a organizao espao-econmica associada organizao setorial, principalmente o sistema industrial, e a organizao territorial, principalmente o sistema regional.31 A assimilao das normas de consumo e de produo internacionais por empresas locais, ao mesmo tempo que mantm a reproduo ampliada do sistema produtivo local, provoca tambm um processo endgeno de contaminao dinmica sobre inmeros segmentos (concorrentes, parceiros, fornecedores, etc.) do prprio espao geogrfico. Nesse caso, importante que governo (em nvel
30 Pela definio de Morvan (1991, p.523), "O sistema produtivo composto de unidades muito numerosas e muito variveis: grupos, empresas, estabelecimentos (...) As relaes complexas, mltiplas e mutantes estabelecidas entre elas (...) e o ambiente, porque o sistema aberto (...) traduzem escolhas estratgicas importantes e participam largamente na definio das performances econmicas desse sistema: claro que, pelo jogo das relaes diversas estabelecido entre as unidades, de maneira voluntria e involuntria, cria permanentemente estruturas que estabelecem um papel principal na determinao da eficincia global; simultaneamente, a capacidade da qual participam tais unidades, para fazer evoluir permanentemente estruturas, constitui-se cada vez mais na condio do reforo da competitividade do sistema, e at mesmo de sua sobrevivncia" (traduo do autor).

31 Uma excelente tentativa de fuso dessas duas grandes reas est representada pelo livro conomie Industrielle et conomie Spatiale, sob a direo de Rallet e Torre (1995).

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macro) e setor privado (em nvel micro) passem a trabalhar juntos com o objetivo de criar e recriar fatores locacionais competitivos, tais como aqueles que iremos tratar a seguir.

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4.3 Terceira Fonte: Valorizao dos Novos Fatores de Produo


Vimos a importncia reservada aos investimentos em formao bruta do capital fixo e estratgia de desenvolvimento regional na constituio de um processo de desenvolvimento endgeno. Entretanto, a prpria histria econmica do ps-guerra mostrou a fragilidade e a insustentabilidade, em termos de competitividade, eqidade social e impacto ambiental, caso a estratgia de desenvolvimento permanea reduzida aos fatores de produo tradicionais (recursos naturais, capital e trabalho). Pode-se tambm acrescentar que a simples estratgia de desenvolvimento regional, baseada na concentrao geogrfica de fatores ou setores, no leva, automaticamente, e to-somente pelo mercado, otimizao do crescimento e do desenvolvimento da regio. Para crescer a longo prazo, com produtividade e competitividade, distribuio de renda e impacto ambiental reduzido, a estratgia de desenvolvimento deve incorporar e valorizar outros fatores de produo: capital humano, cincia e tecnologia, pesquisa e desenvolvimento, conhecimento e informao, instituies e meio ambiente. A valorizao desses fatores tem a vantagem de acionar o ncleo criativo e criador da sociedade e da economia, e faz com que experimentem inovaes e saltos contnuos em suas bases. Como vimos anteriormente, at recentemente esses fatores eram considerados, pelos modelos tradicionais de crescimento e desenvolvimento econmicos, e tambm pelas elites polticas latinoamericanas, em geral, e elites brasileiras, em particular, como fatores ou variveis exgenas. Em outras palavras, esses fatores eram considerados como variveis ceteris paribus, ou seja, variveis com grau de determinao quase nulo sobre o desenvolvimento econmico.

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Classificados por blocos, os fatores em discusso so os cinco descritos a seguir. (1) Educao, sade e segurana alimentar, que formam as bases sustentadoras do capital humano: investimentos em educao, sade e segurana alimentar significam investir no principal fator de produo a fora de trabalho , pela simples razo de que esse fator se apresenta como o nico inteligente dentro de qualquer funo de produo. Graas ao capital humano, a evoluo da produo social e das relaes sociais est livre da evoluo mecnica, tpica de qualquer sistema esttico. No Brasil, os investimentos nessas trs reas tornaram-se vitais tanto para o resgate da dvida social e da ampliao da cidadania, quanto para melhorar o nvel de eficcia e eficincia no uso dos fatores fsicos, para aumentar sua produtividade e diminuir o nvel de desperdcio.32 Alm disso, ao aumentar investimentos e destinar recursos pblicos para as reas de educao (primeiro e segundo graus) e sade, os estados estaro tambm se ajustando ao novo modelo de federalismo desenhado pela Constituio de 1988, que atribui aos estados e municpios maiores responsabilidades nesses setores. (2) Cincia e tecnologia e/ou pesquisa e desenvolvimento: esses fatores formam a base qualitativa do crescimento e desenvolvimento, e so, ao mesmo tempo, produtos e extenses do capital humano. Assim, sua promoo compete tanto ao Estado quanto ao capital privado. O primeiro, ao atuar por meio de sua clssica poltica cientfica e tecnolgica, capacitao e extenso, via universidades, empresas mistas de incubao e pacto de cooperao; e o segundo,

32 Segundo consta no relatrio do Banco Mundial de 1991 (verso brasileira, p. 4950), "O alto retorno gerado pelos investimentos na educao documentado por muitos estudos. Em estudos anteriores do crescimento, a educao era medida aproximadamente pelas taxas de alfabetizao ou pelo coeficiente de matrculas no primrio. A pesquisa realizada para esse relatrio sugere que, aumentando-se em um ano o nmero mdio de anos de instruo do contingente de mo-de-obra, o PIB aumenta em 9%. Isso se aplica aos primeiros trs anos de instruo; ou seja, em comparao com a ausncia de instruo, trs anos de instruo fazem aumentar o PIB em 27%. A partir da, o retorno produzido por um ano adicional de instruo diminui para cerca de 4% ao ano - ou um total de 12% para os trs anos seguintes. Esses resultados so compatveis com estudos anteriores".

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por meio da capacitao e dos investimentos em pesquisa e desenvolvimento. (3) Informao e conhecimento: a circulao rpida de informaes sobre o mercado de compra e venda de matrias-primas e produtos finais, sobre disponibilidade de tecnologias alternativas, utilizveis e disponveis, etc., de fundamental importncia para qualquer sistema, pois esse processo intensifica o conhecimento. A quantidade e a qualidade desses fatores tm a vantagem de melhorar a interconexo entre os agentes e o nvel e a rapidez de suas decises dentro do sistema, alm de melhorar a produtividade e os custos nos nveis micro e macro. A informao e o conhecimento esto intimamente associados aos dois fatores mencionados anteriormente, porque deles dependem para melhorar a divulgao e a captao do conhecimento e da informao. Assim, cincia e tecnologia, pesquisa e desenvolvimento, mais informao e conhecimento melhoram e aceleram o processo de aprendizagem dos agentes. (4) Instituies: pblicas e privadas, visveis e invisveis, adequadas ao desenvolvimento em escala ampliada a modernizao e adequao das instituies devem preparar e tornar a sociedade e a economia, ou o aparelho estatal e o mercado (locais ou regionais), mais abertos e flexveis aos novos paradigmas de desenvolvimento, de maneira que as inovaes se tornem uma rotina dentro do sistema. Contudo, o papel das instituies tambm importante para apoiar a manuteno do equilbrio entre cooperao e concorrncia entre os agentes do sistema. (5) Meio ambiente: a conscincia ambiental um fator que deve estar associado utilizao dos insumos (racionalizao) e ao impacto ambiental produzido pelo produto final das empresas e famlias (poluio); enfim, deve-se compatibilizar o crescimento e a taxa de uso dos recursos regionais com a taxa de reposio desses recursos, bem como a minimizao ou eliminao da produo de poluio. J referenciada pela Conferncia de Roma e a ECO 92, no Rio de Janeiro, e por inmeros outros movimentos ambientalistas, a preservao do meio ambiente no somente um fator de cresci-

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mento sustentvel, mas tambm uma questo de sade pblica e qualidade de vida. O aspecto novo oferecido pela teoria do crescimento endgeno a considerao de que esses fatores no so isolados da produo econmica, pois dela fazem parte. Gastos despendidos, principalmente com os trs primeiros itens, devem ser considerados como investimentos produtivos, e no como simples gasto isolado.33 Incorporados efetivamente ao processo produtivo, esses fatores permitem uma melhor utilizao do capital fsico e aumentam sua produtividade, ao mesmo tempo em que aumentam as taxas de retorno econmico e social. Alm disso, como diz Porter (1991), ao contrrio dos fatores tradicionais, geradores de vantagens (comparativas) estticas, os novos fatores so responsveis pelas vantagens (competitivas) dinmicas; isto , fatores que permitem a gerao de diferenciaes realmente competitivas e, principalmente, permitem regio ou economia local o desenvolvimento endgeno de inovaes pioneiras e rpidas, o que permite, segundo Schumpeter (1982), a apropriao dos bons resultados do ineditismo inerentes autoria de uma inovao. Nesses termos, a adeso dos estados federados brasileiros a esse tipo ideal de desenvolvimento endgeno poder levar a influenciar na redefinio da hierarquia desses estados, bem como na convergncia real das taxas de crescimento dos PIB estaduais. Se a pertinncia desses fatores evidente para qualquer regio do mundo, passa a existir com muito mais evidncia para grande parte das regies brasileiras, tendo em vista que mesmo a disponibilidade de fatores de produo tradicionais, como recursos naturais (recursos minerais, gua, terra frtil, etc.), escassa e irregular, com
33 Essa idia no nova. A. Marshall, em seu livro Princpios de Economia, em
1890, j afirmava em relao educao, que: "no se pode medir as vantagens de consagrar fundos pblicos e particulares para a educao do povo apenas pelos seus frutos diretos. At mesmo como uma aplicao de capital, vantajoso dar s massas maiores oportunidades do que as que possuem atualmente, pois s por esse meio que todos aqueles que morreriam desconhecidos tero o impulso necessrio para fazer brotar suas aptides latentes". J em relao sade, o mesmo autor assinala: "Temos a considerar em seguida as condies das quais dependem a sade e o vigor, fsico, mental e moral. Eles so a base da eficincia industrial, onde assenta a produo da riqueza material, (SIC) se usada prudentemente, a de aumentar a sade e o vigor, fsico, mental e moral da raa humana" [Marshall (1982, p. 191 e 175)].

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exceo do sol e da natureza litornea, como o caso do Nordeste. No obstante, em se tratando desta ltima regio, dado seu processo de industrializao retardatrio, recente e incipiente, abre-se de certa forma uma perspectiva interessante na adoo de modelos de sistema produtivo mais adequados e menos predatrios do ponto de vista do ambiente e dos efeitos sociais.

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5 A Ttulo de Concluso: Algumas Razes para a Adeso ao Tipo Ideal


Por fim, seria oportuno colocar algumas razes que justificariam a adeso dos estados brasileiros, principalmente os do Nordeste, ao tipo ideal de desenvolvimento endgeno descrito anteriormente: (1) ao aderir ao tipo ideal de desenvolvimento endgeno, o Estado Federado estar agindo como um subsistema ativo ou como um mecanismo regulatrio, na medida em que gera um movimento de contra-ao tendncia concentradora do sistema; (2) a necessidade de reformar o Estado e promover o ajuste fiscal de maneira descentralizada, o que vai ao encontro da soluo da crise fiscal-financeira do Estado brasileiro, e da necessidade de construir um novo pacto federativo; nesse novo pacto, visualiza-se uma maior agressividade da parte das unidades federadas em relao ao lado das despesas, e tambm em relao ao fortalecimento das suas bases econmicas e das fontes de receitas; (3) a necessidade de mudana do modelo de desenvolvimento nacional, desde que sintonizada com os novos paradigmas de desenvolvimento, baseados na combinao entre eficincia no uso dos fatores, competitividade, eqidade social e impactos ambientais reduzidos, ou seja, desenvolvimento sustentvel; (4) a necessidade de sintonia com os novos paradigmas de industrializao e desenvolvimento locais surgidos nos anos 80/90; (5) o aproveitamento, sobretudo por parte dos estados e das regies perifricas, da forte tendncia de deslocalizao industrial, seja
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a partir das regies mais desenvolvidas do pas, seja a partir de regies dos pases industriais desenvolvidos; e (6) a necessidade de se criar um movimento de resistncia possvel reconcentrao das atividades industriais, agroindustriais, comerciais e financeiras no eixo do Centro-Oeste, Minas Gerais, interior de So Paulo e estados do sul do pas [Campolina Diniz (1993)], em funo de fortes fatores locacionais j existentes e da atrao exercida pela criao do MERCOSUL essa tendncia seria reforada em um cenrio de retomada do crescimento durvel da economia brasileira, oportuno lembrar que as regies (como as citadas anteriormente) dotadas de forte urbanizao, diversificao industrial e providas de servios comerciais, financeiros e tecnolgicos, so sempre aquelas capazes de se renovarem e se reestruturarem com mais rapidez diante das crises e declnios econmicos.

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(Originais recebidos em setembro de 1996, revistos em abril de 1997.)

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