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CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO Segundo Hely Lopes Meirelles: "Ato administrativo toda manifestao unilateral de vontade da Administrao Pblica que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigao aos administrados, ou a si prpria. Para Celso Antonio Bandeira de Mello a "declarao do Estado (ou de quem lhe faa s vezes - como, por exemplo, um concessionrio de servio pblico) no exerccio de prerrogativas pblicas, manifestada mediante providncias jurdicas complementares da lei, a ttulo de lhe dar cumprimento, e sujeitos a controle de legitimidade por rgo jurisdicional". Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ato administrativo "a declarao do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurdicos imediatos, com observncia da lei, sob regime jurdico de direito pblico e sujeita a controle pelo Poder Judicirio". Os atos administrativos so espcie do gnero ato jurdico. Pode-se afirmar que tudo aquilo que interessa ao Direito, ou seja, todos os fenmenos, naturais ou humanos, a que o Direito atribui significao e aos quais vincula conseqncias jurdicas, compem os denominados fatos jurdicos em sentido amplo. Esses fatos jurdicos em sentido amplo subdividem-se em: a) Fatos jurdicos em sentido estrito: so eventos da natureza, ou seja, fatos que no decorrem diretamente de manifestao de vontade humana, dos quais resultam conseqncias jurdicas. Exemplos: a passagem do tempo, o nascimento, a morte, etc. b) Atos jurdicos: so eventos decorrentes diretamente de manifestao de vontade humana, dos quais resultam conseqncias jurdicas. As manifestaes de vontade e os atos jurdicos conseqentes podem ser unilaterais (ex., a promessa de recompensa), bilaterais (ex., os contratos em geral) ou plurilaterais (ex., o contrato de sociedade).

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Devemos ressaltar que no exerccio da atividade pblica geral trs distintas categorias de atos podem ser reconhecidas, cada qual sendo o ato por excelncia de um dos Poderes do Estado: atos legislativos (elaborao de normas primrias); atos judiciais (exerccio da jurisdio) e atos administrativos. Embora estes ltimos sejam os atos tpicos do Poder Executivo no exerccio de suas funes prprias, nunca esqueam que os Poderes Judicirio e Legislativo tambm editam atos administrativos, principalmente relacionados ao exerccio de suas atividades de gesto interna, como atos relativos contratao de seu pessoal, aquisio de material de consumo, etc. FATO ADMINISTRATIVO Fato Administrativo o acontecimento material da Administrao, que produz conseqncias jurdicas. No entanto, no traduz uma manifestao de vontade voltada para produo dessas conseqncias. Ex: A construo de uma obra pblica; o ato de ministrar uma aula em escola pblica; o ato de realizar uma cirurgia em hospital pblico. O Fato Administrativo no se destina a produzir efeitos no mundo jurdico, embora muitas vezes esses efeitos ocorram, como exemplo, uma obra pblica mal executada vai causar danos aos administrados, ensejando indenizao. Uma cirurgia mal realizada em um hospital pblico, que tambm resultar na responsabilidade do Estado.

REQUISITOS DO ATO ADMINISTRATIVO


Competncia - Nada mais do que a delimitao das atribuies cometidas ao agente que pratica o ato. intransfervel, no se prorroga, podendo, entretanto, ser avocada ou delegada, se existir autorizao legal. Em relao competncia, aplicam-se, pois, as seguintes regras: I - decorre sempre da lei; II - inderrogvel, seja pela vontade da Administrao, seja por acordo com terceiros;

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III - pode ser objeto de delegao de avocao, desde que no se trate de competncia exclusiva conferida por lei. Agente competente diferente de agente capaz, aquele pressupe a existncia deste - todavia, capacidade no quer dizer competncia, j que este "no para quem quer, mas, sim, para quem pode". Finalidade - Este tambm requisito sempre vinculado e idntico para todo e qualquer ato administrativo, vale dizer, o fim almejado por qualquer ato administrativo o fim de interesse pblico. Assim, o objetivo mediato de toda atuao da administrao a tutela do interesse pblico. Esta finalidade, elemento vinculado de qualquer ato administrativo, pode estar expressa ou, o que mais comum, implcita na lei. O que importa que no existe qualquer liberdade do administrador, e a busca de fim diverso do estabelecido na lei implica nulidade do ato por desvio de finalidade. Forma - No Direito Administrativo, o aspecto formal do ato tem muito mais relevncia que no Direito Privado, j que a observncia forma e ao procedimento constitui garantia jurdica para o administrador e para a Administrao. pela forma que se torna possvel o controle do ato administrativo. A observncia forma no significa, entretanto, que a Administrao esteja sujeita a formas rgidas e sacramentais. O que se exige que a forma seja adotada como regra, para que tudo seja passvel de verificao. Forma o elemento exteriorizador do ato administrativo, o modo pelo qual o mesmo se apresenta. Motivo - O motivo ou causa a situao de direito ou de fato que determina ou autoriza a realizao do ato administrativo. O motivo pode vir expresso na lei como condio sempre determinante da prtica do ato ou pode a lei deixar ao administrador a avaliao quanto existncia e a valorao quanto oportunidade e convenincia da prtica do ato. No primeiro caso estaremos diante de um ato vinculado e no segundo ser discricionrio o ato administrativo. Os atos vinculados devem sempre ser motivados por escrito e o motivo apontado como justificador e determinante de sua prtica deve ser exatamente o previsto na lei. Os atos discricionrios podem ou no ser motivados por escrito e, caso exigida a motivao (o que a regra geral), esta dever estar sempre dentro dos limites impostos pela lei, uma vez que a liberdade do administrador para a prtica de atos discricionrios

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sempre uma liberdade legalmente restrita. Exemplificando: na concesso de licena paternidade, a motivao ser sempre o nascimento do filho do servidor. J uma recusa de concesso de licena para capacitao poderia ser motivada pelo fato de haver o servidor pleiteado fazer um curso que no possua nenhuma relao com as atribuies de seu cargo. Objeto - o efeito imediato que ato administrativo produz, enuncia, prescreve ou dispe. Assim como o ato jurdico, requer objeto lcito, possvel, certo e moral. Visa a criar, a modificar ou a comprovar situaes jurdicas concernentes a pessoas, coisas ou atividades sujeitas ao do Poder Pblico. Por ele a Administrao manifesta seu poder e sua vontade, ou atesta simplesmente situaes preexistentes.

ATRIBUTOS E QUALIDADES DO ATO ADMINISTRATIVO


Os atos administrativos, como manifestao do Poder Pblico, possuem atributos que os diferenciam dos atos privados e lhes conferem caractersticas peculiares. So atributos do ato administrativo: presuno de legitimidade, imperatividade e autoexecutoriedade. Presuno de Legitimidade - Esta caracterstica do ato administrativo decorre do princpio da legalidade que informa toda atividade da Administrao Pblica. Alm disso, as exigncias de celeridade e segurana das atividades administrativas justificam a presuno da legitimidade, com vistas a dar atuao da Administrao todas as con dies de tornar o ato operante e exeqvel, livre de contestaes por parte das pessoas a eles sujeitas. A presuno de legitimidade autoriza a imediata execuo ou operatividade do ato administrativo, cabendo ao interessado, que o impugnar, a prova de tal assertiva, no tendo ela, porm, o condo de suspender a eficcia que do ato deriva. Somente atravs do procedimento judicial ou na hiptese de reviso no mbito da Administrao, poder o ato administrativo deixar de gerar seus efeitos. Ao final do procedimento estabelecido em lei, o ato adquire a eficcia, podendo, no

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entanto, no ser ainda exeqvel, em virtude da existncia de condio suspensiva, como a homologao, o visto, a aprovao. Imperatividade - A imperatividade qualidade dos atos administrativos para cuja execuo faz-se presente a fora coercitiva do Estado. Como se depreende, no um atributo presente em qualquer ato, mas apenas naqueles atos que sujeitam o administrado ao seu fiel atendimento, como o caso dos atos normativos (p. ex., um decreto), dos atos punitivos (p. ex. a imposio de uma multa administrativa) e dos atos de polcia (p. ex., apreenso e destruio de alimentos imprprios para consumo encontrados durante fiscalizao em um restaurante). Por outro lado, os atos que dispensam coercitividade para sua operacionalizao, pois so atos do interesse do administrado, como uma obteno de certido, a obteno de uma autorizao, no tm como atributo seu a imperatividade. Da mesma forma que ocorre relativamente presuno de legitimidade (e em decorrncia dela), os atos caracterizados pela imperatividade podem ser imediatamente impostos aos particulares a partir de sua edio, mesmo que estejam sendo questionados administrativa ou judicialmente quanto sua validade (com as ressalvas anteriormente vistas, como recursos suspensivos ou liminares). Portanto, repise-se, a validade e a imperatividade do ato administrativo decorrem de sua mera existncia, ainda que eivado de ilicitude. Deve ele ser fielmente cumprido ou obedecido pelo particular enquanto no for retirado do mundo jurdico. Auto-Executoriedade Consiste na possibilidade de a prpria

Administrao executar seus prprios atos, impondo aos particulares, de forma coativa, o fiel cumprimento das determinaes neles consubstanciadas. Este atributo mais especfico, prprio, se exterioriza com maior freqncia nos atos decorrentes do poder de polcia, em que se determina a interdio de atividades, demolio de prdios, apreenso e destruio de produtos deteriorados. Tais atos, evidentemente, reclamam uma atuao eficaz e pronta da Administrao, no podendo, por isso, a sua execuo ficar merc da manifestao ou da autorizao de outro poder ou de outros rgos.

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A auto-executoriedade, no entanto, sofre limitaes, eis que no se aplica s penalidades de natureza pecuniria, como as multas decorrentes de infraes a obrigaes tributrias. Tambm a utilizao deste atributo administrativo fica a depender de a deciso que se pretenda executar ter sido precedida de notificao, acompanhada do respectivo auto circunstanciado, atravs dos quais se comprove a legalidade de atuao do Poder Pblico. O administrado, porm, no poder se opor execuo do ato, alegando violao de normas ou procedimentos indispensveis validade da atuao administrativa. Eventual irresignao dever ser endereada ao Poder Judicirio, atravs de procedimentos prprios e, obtida a liminar, ficar o ato com sua execuo sobrestada at final julgamento da lide.

ESPCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS


Atos Normativos: aqueles que contm um comando geral do Executivo, visando correta aplicao da lei; estabelecem regras gerais e abstratas, pois visam a explicitar a norma legal. Ex: Decretos, Regulamentos, Regimentos, Resolues, Deliberaes, etc. Atos Ordinatrios: visam disciplinar o funcionamento da Administrao e a conduta funcional de seus agentes. Emanam do poder hierrquico da Administrao. Ex: Instrues, Circulares, Avisos, Portarias, Ordens de Servio,

Ofcios, Despachos. Atos Negociais: aqueles que contm uma declarao de vontade do Poder Pblico coincidente com a vontade do particular; visa a concretizar negcios pblicos ou atribuir certos direitos ou vantagens ao particular. Ex: Licena; Autorizao; Permisso; Aprovao; Apreciao; Visto; Homologao; Dispensa. Atos Enunciativos: aqueles que se limitam a certificar ou atestar um fato, ou emitir opinio sobre determinado assunto; no se vincula a seu enunciado. Ex: Certides; Atestados; Pareceres.

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Atos Punitivos: atos com que a Administrao visa a punir e reprimir as infraes administrativas ou a conduta irregular dos administrados ou de servidores. a aplicao do Poder de Policia e Poder Disciplinar. Ex: Multa; Interdio de atividades; Destruio de coisas; Afastamento de cargo ou funo.

CLASSIFICAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS


Os atos administrativos so classificados, quanto aos seus destinatrios, em atos gerais e individuais; quanto ao seu alcance, em atos internos e externos; quanto ao seu objeto, em atos de imprio e de gesto e de expediente; quanto ao seu regramento, em atos vinculados e discricionrios. Quanto a seus destinatrios os atos podem ser gerais ou individuais. a) Gerais - destinam-se a uma parcela grande de sujeitos indeterminados e todos aqueles que se vem abrangidos pelos seus preceitos. Ex: Edital; Regulamentos; Instrues. b) Individuais - destina-se a uma pessoa em particular ou a um grupo de pessoas determinadas. Ex: Licena, Exonerao, Outorga de Demisso. Quanto ao alcance do ato, este pode ser interno ou externo. a) Interno - os destinatrios so os rgos e agentes da Administrao; no se dirigem a terceiros. Ex: Circulares; Portarias; Instrues. b) Externo - alcanam os administrados de modo geral (s entram em vigor depois de publicados). Ex: Licena. Admisso. Quanto ao seu objeto os atos administrativos podem ser considerados atos de imprio ou atos de gesto. a) Imprio - aquele que a administrao pratica no gozo de suas prerrogativas; em posio de supremacia perante o administrado. Ex: Requisio, Interdio, Desapropriao. b) Gesto - so os praticados pela Administrao em situao de igualdade com os particulares, sem usar sua supremacia. Certides. EX: Alienao, Aquisio de bens,

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Quanto formao do ato, eles podem ser unilaterais ou bilaterais. a) Unilaterais - so formados por apenas uma das partes envolvidas na relao. b) Bilaterais - dependem da vontade de ambas as partes. Quanto aos responsveis pela composio da vontade do ato, podem ser considerados atos simples ou atos complexos, estes ltimos tambm comportando os atos compostos. a) Simples - produzido por um nico rgo; podem ser simples singulares simples colegiais. Ex: Despacho. b) Composto - produzido por um rgo, mas dependente da ratificao de outro rgo para se tornar exeqvel. Ex: Dispensa de licitao. c) Complexo - resultam da soma de vontade de dois ou mais rgos. No deve ser confundido com procedimento administrativo (Concorrncia Pblica). Ex: Escolha em lista trplice. Quanto ao grau de liberdade da Administrao, os atos administrativos se dividem em vinculados e discricionrios. a) Vinculado - quando no h, para o agente, liberdade de escolha, devendo se sujeitar s determinaes da Lei. Ex: Pedido de Aposentadoria, Licena. b) Discricionrio - quando h liberdade de escolha (na lei) para o agente, no que diz respeito ao mrito (convenincia e oportunidade). Ex: Autorizao. ou

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BIBLIOGRAFIA

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23. Ed. So Paulo : Atlas, 2010.
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 20.ed., So Paulo: Malheiros, 2006.