Ciudadana y derechos sociales: criterios distributivos?

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Sara Gordon R.**

Introduccin

partir de los procesos de democratizacin y de las reformas tendientes a establecer la regulacin por el mercado, es cada vez ms frecuente el uso del concepto de ciudadana, junto con el de derechos sociales ligado a ste, como criterio para atender el bienestar social. En la utilizacin de tales conceptos y en el objetivo de establecerlos como principios distributivos, coinciden en Mxico y otros pases de Amrica Latina acadmicos, organismos internacionales, partidos polticos, dependencias del gobierno y organizaciones no gubernamentales. As, es comn encontrar este concepto en trabajos acadmicos, en textos publicados por algunos organismos internacionales, y en las propuestas de diversos partidos polticos. En Mxico, tanto organizaciones polticas como algunas entidades gubernamentales se han referido a la necesidad de basar la atencin del bienestar en derechos sociales. En el PRI, la Corriente Renovadora ha sealado explcitamente la conveniencia de reconocer derechos sociales exigibles como criterio de asignacin (Alejo, 1999). En un documento en el que difunde sus lneas de accin, la Secretara de Desarrollo Social (Sedesol) tambin propone que la atencin al bienestar se provea bajo criterios de derechos sociales. El PRD, por su parte, ha fijado principios semejantes en el Documento Marco del Programa de Accin de la Secretara de Educacin y Desarrollo Social del Gobierno de la Ciudad de Mxico.
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Este artculo es una versin modificada del trabajo que aparecer publicado en la Revista Mexicana de Sociologa. ** Investigadora del Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM. Doctorado en Estudios Latinoamericanos, especialidad Ciencia Poltica, Universidad de la Sorbona, Pars.

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En virtud de la importancia y creciente utilizacin de los conceptos de ciudadana y de derechos sociales, es esencial reflexionar sobre la potencia de stos para constituirse en criterios distributivos en Mxico. Abordaremos esta reflexin en dos planos, uno terico-conceptual y el otro instrumental, ligado este ltimo a condiciones de operacin. En el plano conceptual retomaremos algunos planteamientos sobre la ciudadana elaborados por el anlisis internacional, las concepciones ligadas al rgimen posrevolucionario que han prevalecido en Mxico, y algunas ideas trabajadas por analistas latinoamericanos. Para desarrollar el plano instrumental seleccionaremos variables esenciales ligadas a estos conceptos, e ilustraremos algunas con referentes empricos. Asimismo, analizaremos las modalidades de acceso a los bienes sociales que han prevalecido en Mxico. Pretendemos con ello dar cuenta de las dificultades y discutir los obstculos y las implicaciones que se plantean al postular la ciudadana como base de la atencin al bienestar, a fin de evaluar las posibilidades que tiene este concepto de servir como principio de aplicacin en Mxico. Se trata de un estudio preliminar, cuyas conclusiones son necesariamente provisionales.

La ciudadana
Como es sabido, el concepto sociolgico de ciudadana al que se alude proviene de la formulacin de T.H. Marshall, quien sostuvo que la ciudadana es un status de plena pertenencia de los individuos a una sociedad y se confiere a quienes son miembros a pleno derecho de una determinada comunidad, en virtud de que disfrutan de derechos en tres mbitos: civil, poltico y social. El mbito civil abarca los derechos necesarios a la libertad individual (libertad personal, palabra, pensamiento, fe, propiedad y posibilidad de suscribir contratos, y el derecho a la justicia). El mbito poltico involucra el derecho a participar en el ejercicio del poder poltico, ya sea como miembro de un cuerpo dotado de autoridad poltica o como elector de los miembros de tal cuerpo. Y por ltimo, el mbito social abarca tanto el derecho a un modicum de bienestar econmico y seguridad como a tomar parte en el conjunto de la herencia social y a vivir la vida de un ser civilizado, de acuerdo con los estndares prevalecientes en la sociedad. El incluir distintos tipos de derechos en un solo concepto, el de ciudadana, permite a Marshall conciliar los valores y principios de la democracia liberal (civiles y polticos) con preocupaciones por el bienestar material (sociales), e incorporar a la pertenencia que da la ciudadana la posibilidad de compensar los efectos del mercado. La idea central es que hay un tipo de igualdad social asociado al concepto de pertenencia total a una comunidad, que no es consistente con las desigualdades que distinguen a los diversos niveles econmicos de una sociedad. As, la igualdad humana bsica de pertenencia es enriquecida con nuevos contenidos, dotada de un conjunto de derechos, e identificada con el status de ciudada24

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na. La viabilidad econmica de la aplicacin universal de los derechos sociales est dada en lo fundamental a partir de la participacin de los individuos en el mercado de trabajo, lo cual se explica porque Marshall sistematiz su concepcin en una etapa de pleno empleo. El concepto de ciudadana social fundamentado por Marshall contempla, de manera paralela a los derechos, una dimensin de obligaciones: un ciudadano debe trabajar, pagar impuestos, enviar a sus hijos a la escuela y cumplir con el servicio militar, entre otras responsabilidades. Varios autores han sealado las debilidades tericas del postulado de Marshall. La principal reside precisamente en el hecho de confundir en un mismo concepto derechos que tienen una estructura distinta. Los derechos sociales no pueden ser colocados en el mismo plano que los civiles y los polticos, que en la tradicin liberal son universales. Aunque no todos los derechos civiles son universales, ya que los derechos de propiedad y de firmar contratos no se aplican a todos, dado que se puede ser titular o no, esos derechos y los polticos le crean al Estado obligaciones de respeto: a la inmunidad de las personas, a la inviolabilidad del domicilio. En ese sentido, su accin o falta de accin est claramente delimitada. En cambio, los derechos sociales obligan al Estado a proporcionar prestaciones especficas que para ser satisfechas requieren del cumplimiento previo de complejas condiciones econmicas, administrativas y profesionales. Preguntas tales como cules servicios particulares deben ser incorporados a los derechos sociales y ser distribuidos bajo criterios no mercantiles? o cul debe ser el nivel de los beneficios otorgados? son cuestiones que no pueden establecerse con el mismo carcter metdico con el que se procede en los derechos civiles y los derechos polticos. Mientras que estos ltimos establecen las reglas del juego, los derechos sociales representan el resultado del funcionamiento de estas reglas en interaccin con el mercado (Sgritta, 1993). Por otra parte, los derechos sociales no son en s mismos derechos de participacin en una comunidad nacional comn, sino slo condiciones prcticas que permiten esta participacin. Adems, a diferencia de los derechos civiles y los polticos, que son universales y formales, los sociales tienen sentido slo si se conciben como aspiraciones a prestaciones concretas, y estas ltimas no pueden ser universales, sino particulares y selectivas. Ligado a este carcter especfico se halla el hecho de que no est claro en qu deben concretarse los derechos a la salud, a la educacin o a la vivienda. En general, estos derechos se definen en trminos de prestaciones mnimas o medias, tales como nivel mnimo de instruccin o un nivel promedio de atencin a la salud, pero el derecho al trabajo es una expectativa no formalizable, respecto de la cual el aparato pblico carece de medios efectivos de largo plazo a menos que intervenga en las reglas del mercado, de donde provienen en buena medida los recursos necesarios para pagar los servicios.

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Adicionalmente, dado que los derechos sociales implican expectativas que tienen como objeto prestaciones pblicas (transferencias, nivel mnimo de instruccin, salud y bienestar, etc.), traen consigo requerimientos organizativos y de procedimiento, y demandan un elevado monto de recursos. Su cumplimiento est muy relacionado con la existencia de una economa de mercado bien desarrollada, una slida infraestructura administrativa y profesional, y un eficiente aparato fiscal. La definicin de los contenidos y del monto de las prestaciones sociales depende, en mayor medida que los derechos civiles y polticos, de la disponibilidad de recursos econmicos y financieros generados en el mercado, y tambin est ligada a decisiones discrecionales de la administracin pblica, al juego de equilibrios de fuerza, y a reivindicaciones polticas y sociales que surgen, con frecuencia de manera conflictiva, en la sociedad. En virtud de su elevado costo y de su incidencia en los mecanismos de acumulacin de la riqueza y de la captacin fiscal, los derechos sociales tienen un carcter mucho ms aleatorio que las acciones dirigidas a proteger los derechos civiles y los polticos. As, mientras que la no-efectividad del derecho al trabajo es un rasgo totalmente normal en el estado social de derecho, no lo son la inviolabilidad del domicilio o las garantas a la propiedad privada. Por otra parte, es preciso distinguir entre la nocin de derecho social (entendida como demanda de atencin pblica garantizada por la posibilidad de recurrir a juicio para lograr su satisfaccin) y la nocin de servicio social(entendida como provisin de asistencia ofrecida por el sistema poltico en virtud de una exigencia sistmica de integracin social, de legitimacin poltica y de orden pblico). En ese mismo sentido, es necesario diferenciar el reconocimiento de los derechos sociales del ciudadano y las polticas sociales. Estas tambin desempean importantes funciones en el plano de la integracin social, de la seguridad poltica y del desarrollo econmico, y en gran medida estn subordinadas a estos objetivos. Por este motivo, algunos autores sugieren que ms que derechos, las prestaciones de atencin pblica deben ser consideradas como condiciones de oportunidad (conditional opportunities), es decir, instrumentos que dan acceso al ejercicio efectivo de los derechos civiles y polticos.

Derechos sociales y ciudadana en Mxico

El actual postulado de derechos sociales en Mxico, en tanto cdigo relacionado con los principios para asignar recursos y con los criterios distributivos, evoca tres fuentes fundamentales: la definicin de ciudadana de Marshall, en la que se concilian los valores y principios de la democracia liberal ligados a las libertades individuales con preocupaciones por el bienestar material, que ya hemos abordado; la concepcin de justicia social emanada de la Revolucin, plasmada 26

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en varios artculos de la Constitucin de 1917 y desarrollada por los gobiernos del rgimen nacionalista revolucionario; y por ltimo, concepciones que extienden los derechos humanos al mbito del desarrollo, cercanas a organismos internacionales y a una corriente de la investigacin social en Amrica Latina. La concepcin de justicia social del Estado posrevolucionario fue moldeada por el origen popular de la Revolucin y por objetivos de desarrollo. Las concepciones que sostenan los idelogos revolucionarios se guiaban por una lgica en la que la igualdad de oportunidades para todos favorecera el desarrollo, y ste a su vez traera consigo la justicia social. Desarrollo y justicia social eran vistos como componentes de la misma ecuacin: para satisfacer las demandas de las masas populares que haban hecho la Revolucin, era preciso impulsar el crecimiento econmico del pas, lo cual se lograra con ms facilidad si se daba a los trabajadores la oportunidad y los medios. Es decir, si algunos bienes de la nacin se distribuan equitativamente y otros eran explotados y administrados por el Estado, representante del inters pblico (Crdova, 1994). Esta concepcin se expres en la vocacin tutelar del Estado revolucionario, dirigida a conducir el desarrollo econmico, e implic insertar cuestiones sociales en la definicin poltica de la Nacin, es decir, en la Constitucin de 1917. Los derechos sociales comprendidos en la Constitucin abarcaron la regulacin de las relaciones obrero-patronales, condiciones de trabajo y garantas cuya aplicacin implicaba la intervencin en el mercado, como el derecho al trabajo y al salario remunerador1. Ligada a esta concepcin del desarrollo como producto de la actividad tutelar de Estado y a su funcin de articulador de sectores sociales, la legislacin concerniente al acceso a derechos sociales privilegi a las organizaciones por encima de los individuos. Adems de la Constitucin, las leyes reglamentarias relacionadas con los trabajadores, y diversas prcticas polticas, desalentaron la figura de ciudadano y fomentaron la de masas, sectores organizados en agrupaciones reconocidas por y relacionadas con el Estado. La consolidacin poltica del predominio de las masas por encima de la figura del individuo se llev a cabo en el cardenismo, como concluyen conocidos especialistas en el anlisis del rgimen posrevolucionario. A. Crdova pone el acento en la capacidad organizativa de las corporaciones que contribuyeron a formar el Partido de la Revolucin Mexicana, antecesor del PRI, y en el hecho de que las agrupaciones hayan sido la base organizativa, no los individuos (1986: pp. 147149). Por su parte, A. Gilly seala como elemento central el recurso de Crdenas a la movilizacin de las bases de los grandes sindicatos para dirimir el conflicto de poder con Calles (1985: p. 24). La concepcin de la justicia social como tutela estatal y como principio que privilegia a la colectividad por encima del individuo fue sostenida por diversos 27

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gobiernos del rgimen nacionalista revolucionario, a pesar de que la justicia social concebida como igualdad de oportunidades para todos predomin slo entre 1910 y 1940. A partir de esta fecha dej de prevalecer el ideal igualitario de la Revolucin y predomin el desarrollismo (Crdova, 1994: pp. 61-63, 67-68.). A principios de los aos sesenta encontramos la concepcin tutelar claramente expresada en el discurso del presidente Adolfo Lpez Mateos (1964), para quien la justicia social significaba ... ampara (r) a los menos capacitados y garantiza (r) al pueblo su progreso dentro de la paz y la concordia (p. 144). La libertad individual deba ser ejercida ... como una funcin colectiva; las garantas que lo protegen (al individuo) y los deberes que se le imponen lo conducen a estrechar su solidaridad con los dems... (p.145). Estas caractersticas influyeron en el hecho de que la ciudadana, en el sentido de acceso a diversas y variadas formas de bienestar, slo se adquiriera de manera plena mediante la pertenencia a ciertas organizaciones o asociaciones reconocidas por el Estado, y que se aceptara socialmente el privilegio de la demanda organizada hacia el Estado por encima de las reivindicaciones individuales. Por otra parte, esta modalidad de acceso a satisfactores por la va organizada influy en que no se especificaran formas universales de acceso individual excepto en el caso de la seguridad social, que se bas en contratos individuales cuyo acceso depende sobre todo del empleo formal. De ah que excluy a quienes no estaban vinculados al mercado formal de trabajo o participaban en l de manera precaria y marginal (trabajadores rurales y mujeres). De esta combinacin de concepciones y prcticas queremos destacar que el dar prioridad a formas colectivas por encima de formas individuales tuvo dos efectos. Por una parte, favoreci el que no se hiciera nfasis en la contraparte de los derechos de ciudadana, aspecto subrayado por Marshall: las obligaciones. Por la otra, como ya hemos sealado, influy en que no se disearan mecanismos universales para el acceso individual a los derechos excepto en servicios relacionados con requerimientos del desarrollo, como la educacin bsica y la atencin primaria a la salud. El tercer referente del planteamiento de los derechos sociales en Mxico abreva de postulados de autores latinoamericanos, algunos de ellos difundidos en publicaciones de organismos regionales, como la CEPAL. Estas concepciones tambin parten de la trada de derechos postulada por Marshall, y ven a los derechos sociales como una extensin de los derechos humanos individuales a una escala social, sin cuestionar sus diferencias de naturaleza. Asimismo, dan por sentado que en la definicin de ciudadana debe incorporarse tambin la acepcin que alude a las condiciones que favorecen la igualdad social y la participacin. Es decir, incluyen en la definicin de ciudadana tanto la igualdad formal de los individuos como las condiciones que permiten la igualdad. Se confunden as de28

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rechos con objetivos de integracin. De ah que se afirme, por ejemplo, que el desarrollo es un derecho, como lo aprob la Conferencia Mundial de Derechos Humanos, celebrada en Viena en junio de 1993 (Demo y Nunes de Aranha Oliveira, 1997: 19). Cabe sealar que aunque esta corriente de pensamiento se ha extendido fundamentalmente en la dcada de los noventa, ha influido en la creciente utilizacin de los derechos y la ciudadana por parte de diversos actores sociales y polticos. No obstante las confusiones a que hemos hecho referencia, su creciente utilizacin se explica porque expresa objetivos a alcanzar y porque hace visible una problemtica muy grave de carencias, pretendiendo dar al mismo tiempo un argumento fuerte para abordarla y resolverla.

Las dificultades de instrumentacin

La concepcin que resulta de estas tres fuentes trae consigo que determinadas metas ideales se conviertan en normas orientadoras de la convivencia social cuya eventual contraposicin al funcionamiento del mercado es pasada por alto, distancindose del diseo de formas especficas de atencin al bienestar elaboradas tomando en cuenta los lmites que se establecen en virtud de: la conformacin del mercado, la restriccin de los recursos fiscales, las relaciones de fuerza, y reivindicaciones polticas y sociales. Una muestra de las dificultades para precisar los derechos sociales en Mxico se halla en el hecho de que ninguno de los actores polticos, sociales y de la administracin pblica (la Corriente Renovadora del PRI, el PRD, la Sedesol y diversas organizaciones no gubernamentales) que ha propuesto derechos sociales exigibles como criterio de distribucin, haya planteado una reglamentacin adecuada para establecer medios que permitan hacer efectivos esos derechos. Tampoco se especifican los derechos que estaran comprendidos, ni los mnimos, ni las circunstancias en que pueden reclamarse. Revisamos las iniciativas de ley presentadas en la Cmara de Diputados, en la LVI Legislatura, que trabaj entre 1994 y 1997. De las 98 iniciativas aprobadas, seis trataron asuntos sociales: tres se referan a la Ley del Seguro Social, una al INFONAVIT, una a los Sistemas de Ahorro para el Retiro y a la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros, y una a la Ley General de Salud. Los partidos opositores presentaron cuatro iniciativas sobre temas del mbito social que fueron desechadas: tres el PRD en 1995, concernientes a la Ley del Seguro Social, la Ley del INFONAVIT y la Ley de Seguridad y Servicios de los trabajadores del Estado, y una el PAN, referente a reformas a la ley del INFONAVIT, en 19962. Ninguna de las iniciativas abord algn mecanismo que permitiera especificar la aplicacin de derechos sociales.

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A las dificultades para precisar los derechos se agregan las que se refieren al cumplimiento de derechos establecidos. Ejemplo de este problema es que el derecho a un salario remunerador, sancionado en la Constitucin de 1917, entra en tensin con requerimientos econmicos, dado que el bajo salario est considerado como una de las ventajas comparativasde la produccin nacional en la competencia internacional. De este modo, la fijacin del salario remunerador no puede cumplirse a pesar de que as se haya estipulado constitucionalmente. Por otra parte, la continua expansin de la fuerza de trabajo en Mxico debido a la migracin rural-urbana y al crecimiento demogrfico, ha conducido a abaratar el costo de la mano de obra no calificada. La poblacin que reside en las ciudades pas de representar 46% del total en 1970 a significar 58% en 1995, en tanto que la poblacin ocupada en el sector agropecuario se redujo de 57 de cada cien personas en 1950 a 22.5 de cada cien en 1996 (CONAPO, 1999, p. 113). Respecto del crecimiento de la poblacin, las cifras son elocuentes: de 1960 a 1999 la poblacin pas de 36 a 98.1 millones. El aumento de la poblacin slo empez a registrar reducciones notables desde mediados de los aos setenta, que llevaron la tasa de crecimiento de 3.2 a 1.8% anual entre 1974 y 1999 (Ibid, 12). As, la tensin entre la tendencia hacia la igualdad y el mercado se ha resuelto en favor de este ltimo. Sin embargo, ciertos servicios que se han incorporado a la Constitucin en calidad de derechos s dependen de mecanismos que estn bajo la influencia del Estado y de la infraestructura y recursos pblicos, como la educacin y los servicios de atencin a la salud. Estos servicios se han hecho cargo del aumento de la cobertura educativa de la poblacin en edad escolar y han logrado la reduccin del analfabetismo en la poblacin mayor de 15 aos, cuya incidencia pas de 26% en 1970 a cerca de 11% en 1995 (CONAPO, 1999). Respecto de la educacin, cabe recordar que el esfuerzo de extensin de la matrcula escolar de primaria en Mxico slo se lleva a cabo de manera sistemtica y acelerada a fines de la dcada de los aos cincuenta, con el Plan Nacional de Once Aos. Las cifras calculadas a partir de datos censales son elocuentes: en 1960, de los 8.5 millones de nios de 6 a 14 aos que haba, slo 2.9 millones, es decir, alrededor de la tercera parte, asistan a la escuela. Para 1990, la poblacin de esas edades haba aumentado a 18.8 millones y asistan a la escuela 16.3 millones, es decir, 5 de cada 6 nios (Mier y Tern y Rabel, 1999: p. 27). Por otra parte, el financiamiento de los servicios de atencin implica, adems de una extendida economa de mercado, un aparato fiscal muy slido que logre obtener los recursos necesarios. Esto remite tanto al tema de las obligaciones de los ciudadanos como al de una estructura en la que el empleo formal est suficientemente extendido. Aunque no hay acuerdo sobre cmo definir el empleo informal, en general se acepta que ste representa una parte sustancial de la poblacin econmicamente activa. Si tomamos la definicin de INEGI, que lo define como la parte proporcional de la poblacin ocupada que es propietaria de negocios carentes de registro de sus trabajadores, en 1996 se calculaba que el empleo informal lleg a 21.7% de la poblacin ocupada. 30

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Una definicin ms amplia de empleo informal sugiere que ste se integra por todos los empleos no delictivos que estn al margen de las regulaciones laborales. Para calcularlo, se resta del total de la PEAa los trabajadores inscritos en el IMSS, a los trabajadores del sector pblico y a los desempleados. Como resultado, se obtienen cifras ms altas: en 1990 represent alrededor de 34% de la PEA, y en 1995 52.4% (Ibarra, 1996: p. 20A). Segn datos de la CANACO, en 1996 la economa informal contribuy con 30% del PIB (El Financiero, 29 de noviembre de 1996: p. 26). Como quiera que se calcule la economa informal, destaca el hecho de que esta poblacin no paga impuestos, pero tampoco es sujeto de derechos sociales universales, en la medida en que no hay mecanismos universales de acceso a servicios de bienestar. La tributacin en Mxico ha sido comparada con la de pases miembros de la OCDE. En trminos porcentuales, Mxico slo recauda 16.9% del PNB, y en dlares por habitante, slo recauda 724. En ambas listas ocup el ltimo lugar de tributacin en 1997 (OCDE, 1997). Si analizamos la estructura del ingreso del gobierno federal, acumulado a diciembre de 1998, de un ingreso total de 540 mil 184.8 millones de pesos, 397 mil 417.4 millones, es decir, el 73.57% proviene de ingresos tributarios, en tanto que 142 mil 767.4, o sea 26.43%, son no tributarios. Los tributarios estn compuestos por seis rubros, de los cuales tres son fundamentales: Impuesto sobre la Renta, que grava los ingresos y representa 41%; IVA, que es impuesto al consumo y significa 30%; y el impuesto especial a la produccin y a los servicios, que recaba 19.3% de los impuestos tributarios.

Ingresos tributarios del gobierno federal, acumulado a diciembre de 1998

Tributarios Renta IVA Impto. esp. prod. y serv. Comercio exterior Otros Millones de pesos 397 417.0 162 952.0 119 247.7 76 718.8 21 829.2 16 669.7 Millones de pesos 142 767.4 105 629.4 (89 124.3) (16 505.1) 11 747.9 25 390.1 Porcentaje 100.0 41.0 30.0 19.3 5.5 4.2 Porcentaje 100.0 74.0 (62.4) (11.6) 8.2 17.8

No tributarios Derechos Hidrocarburos Otros Productos Aprovechamientos

Fuente: Banco de Mxico, Indicadores Econmicos, Direccin General de Investigaciones Econmicas, junio de 1999.

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Por otra parte, la elevada incidencia de la pobreza determina la necesidad de instrumentar programas dirigidos a los sectores de menores ingresos, tanto para desarrollar capacidades individuales como para ampliar las oportunidades de esos sectores. En efecto, de 1970 a 1995 la poblacin ocupada que obtiene ingresos monetarios insuficientes para adquirir una canasta bsica aument de 55% a 64% (CONAPO, 1999: p. 133). Pero adems las graves disparidades sociales en amplios sectores de la sociedad requieren de polticas especficas para remontar el bajo lugar en la distribucin del ingreso, y dadas las caractersticas de acceso a los derechos en Mxico y el carcter de las desigualdades, stas no pueden ser abordadas slo como derechos sociales universales. Las cifras al respecto son elocuentes: en tanto que en las zonas metropolitanas los hogares ubicados en el decil de menor ingreso obtuvieron 3.3 mil pesos, los hogares ubicados en el decil de mayor ingreso alcanzaron un promedio de 50.2 mil pesos, y aunque en las localidades con menos de 2.500 habitantes las diferencias son menores, pues los hogares del decil con menor ingreso ganaron 1.3 mil pesos y los hogares con mayor ingreso obtuvieron 18.4 mil, las distancias sociales siguen siendo considerables (CONAPO, 1999: p. 95).

Reflexiones finales
La revisin de las principales crticas al concepto de ciudadana social ha mostrado las dificultades tericas inherentes al mismo. Adems, el anlisis sobre las modalidades de acceso a la ciudadana social prevalecientes en Mxico apunta a tres observaciones fundamentales: El patrn corporativo de distribucin dio acceso a bienes colectivos fundamentalmente por la va de las organizaciones, sin que prevalecieran criterios universales en la entrega de satisfactores de bienestar. Insuficiencia de recursos fiscales, debido tanto a la escasa capacidad impositiva del Estado como a que las caractersticas de la economa favorecen la informalidad. La alta proporcin de poblacin con graves carencias indica la conveniencia de orientar los criterios distributivos por necesidades, atendiendo a la magnitud de las carencias ms que por derechos sociales. La dificultad de otorgar prestaciones por la va de derechos universales enunciados pero no especificados, una opcin interesante para sustentar criterios distributivos que permitan la explicitacin, se encuentra en el planteamiento de Bellamy, quien propone que se especifiquen derechos que llama institucionales, en lugar de derechos sociales emanados de los derechos humanos. Segn este autor, los derechos institucionales nacen de las deliberaciones polticas y se traducen en leyes particulares y en convenciones en las que estn de acuerdo los ciudadanos 32

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que participan en el proceso poltico, y permiten retomar la dimensin de obligaciones y deberes contenida en la ciudadana. Estos derechos presentan ventajas respecto de los derechos del hombre ya que, a diferencia de estos ltimos, expresan fines determinados socialmente que pueden ser reformulados cada vez que sea necesario hacer frente a cambios de circunstancias en lugar de apelar a una forma idealizada de comunidad y de actividad humana. Adems, es posible usar la legislacin para otorgar derechos especficos que atiendan demandas de los diversos mbitos de la vida social, como en el caso de los derechos reproductivos de las mujeres, en lugar de limitarse a un estndar homogneo. Por otro lado, cuando los derechos se institucionalizan, los deberes correspondientes pueden ser ubicados con precisin para resolver los conflictos. Estas caractersticas de los derechos institucionaleslos hacen ms adaptables que los derechos del hombre a la heterogeneidad social (Bellamy, 1994). En el caso de Mxico, donde diversos derechos se encuentran consignados en la Constitucin ms como objetivos a alcanzar que como derechos claramente especificados aplicables a los individuos, sin mecanismos para convertirlos en exigibles, un conjunto de acuerdos de las principales agrupaciones polticas y organizaciones sociales favorecera la especificacin de derechos y la instrumentacin de diversas prestaciones. Dado que la magnitud de las carencias en Mxico es muy elevada -la incidencia de la pobreza pas de 58.5% de la poblacin en 1984 a 65.2% en 1992- (Boltvinik, s/f)3, en estos acuerdos deberan tomarse en cuenta parmetros estandarizados de necesidades a fin de formular los derechos institucionales y disear mecanismos que hagan viable su aplicacin. Habra que contemplar los principales elementos que componen las necesidades individuales, como los materiales necesarios para la existencia, de manera acorde con el estndar que la sociedad ha alcanzado -nutricin, vestido, vivienda, recursos econmicos, educacin, salud- as como los que se refieren a condiciones ambientales que constituyen el entorno biolgico y fsico en que habitan los individuos. Estos elementos materiales comprenden los de uso o consumo inmediato y aquellos que propician el desarrollo de capacidades, como la educacin, la cual favorece tambin el desarrollo social y condiciones que facilitan la viabilidad econmica del pas. Los acuerdos a que nos hemos referido tendran que especificar de cules necesidades se debera hacer cargo la sociedad para convertirlas en derechos, as como cules recursos y en qu magnitud deberan utilizarse para dar cumplimiento a estos derechos. Asimismo, tendran que aclarar a cules grupos de poblacin se aplicaran. De igual modo es preciso establecer mecanismos jurdicos que permitan hacer aplicables los derechos, y asegurar la positividad del derecho, es decir, el cumplimiento de las leyes. Sera preciso adems tomar en cuenta que el panorama actual es de nuevas y ms complejas necesidades en virtud de las nuevas tecnologas, la intensificacin de los flujos de comunicacin y comerciales, el incremento de la economa infor33

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mal, la incorporacin de la mujer al mercado de trabajo, los cambios demogrficos, y el creciente proceso de diferenciacin social. Estos acuerdos tendran que traducirse en slidos compromisos de carcter institucional. Por otra parte se debe impedir que la satisfaccin de las expectativas sociales y la tutela misma de las libertades fundamentales de cada ciudadano dependan de sus posibilidades de afiliacin corporativa; stas influyen para que cuanto ms poderosa sea la organizacin a la que se pertenece, ms eficaz sea la satisfaccin de las expectativas, llevando a la exclusin de hecho de quienes tienen escasa capacidad de afiliacin. Por ltimo, conviene tener presente que el desarrollo, antes que un derecho, es un componente del bienestar. Se debe distinguir los derechos de los objetivos de poltica social. El igualitarismo social requiere construccin de autonoma.

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Notas
1 El artculo 123, vigente hasta ahora, estableci el derecho al trabajo y diversos derechos comprendidos en el mbito laboral, como jornada mxima (ocho horas), derecho de huelga, prohibicin del trabajo a menores de 14 aos, un da de descanso semanal, salario mnimo, responsabilidad empresarial en accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, etc. 2 Sistema Integral de Informacin y Documentacin. Biblioteca del H. Congreso de la Unin, Iniciativas presentadas al Congreso. Cuadernos de apo yo, 1994-1997. 3 La pobreza disminuy entre la primera mitad de los aos sesenta hasta fines de los aos setenta; en 1977 se calculaba que 58% de la poblacin era pobre, del cual casi 35% viva en condiciones de pobreza extrema (Hernndez Laos, 1992: pp.126-127).

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