Clase 7. La vertiente desarrollista durante la segunda ISI (1955-1976) 1.

Cules fueron las respuestas de Frigerio a las crticas recibidas en el marco del debate por los autores abordados? Todos los autores concuerdan en que la industrializacin se haba desarrollado en forma ms o menos inorgnica, impulsada por la restriccin a las importaciones producto de la crisis del 30, el aislamiento durante las guerras y luego por el desequilibrio crnico en la balanza de pagos. Tambin consideran que haba terminado la etapa de sustitucin fcil de bienes terminados o de la industria liviana y que era necesario encarar otra etapa de desarrollo industrial que lograra superar el estrangulamiento externo de la economa. Otro tanto puede afirmarse sobre la incapacidad de los mecanismos de mercado para lograr los incentivos necesarios para impulsar el desarrollo. Las diferencias surgen respecto de la profundidad y formas que debe asumir la intervencin estatal para orientar la economa. El desarrollismo pone en prctica su estrategia o al menos lo intenta- para completar el proceso de sustitucin (ISI compleja) durante su gobierno (19581962). Tal como afirma Frigerio (1983), el camino para lograr la liberacin
consiste en erigir una estructura econmicamente orientada hacia adentro, en reemplazo de la vieja relacin agroexportadora orientada hacia fuera. El pas tiene que sacudir su dependencia de los factores externos que insertan la economa argentina en el marco de la divisin internacional del trabajo. Tiene que vigorizar su mercado interno, explotar al mximo sus recursos naturales, construir su industria pesada y su infraestructura de energa, comunicaciones y transportes, cualquiera sea el costo inicial de esta empresa y cualquiera sea la amplitud de las deudas que haya que contraer para financiarla. Los altos costos iniciales y la gravitacin financiera en la balanza de pagos son el precio que se paga por el porvenir y este precio ser inexorablemente saldado a medida que se complete el proceso de integracin y desarrollo(57) (las cursivas son nuestras).

En otras palabras, propone completar la sustitucin desarrollando las industrias bsicas (o pesadas) en una magnitud suficiente para que realmente sustituyan importaciones (cantidad) y hacerlo en el menor tiempo posible, para lo cual es necesario recurrir masivamente al capital extranjero. Frigerio destaca que no quieren la autarqua, imposible en el mundo moderno, sino el desarrollo de una economa nacional integrada que tambin pueda exportar productos industriales. Para el desarrollismo la secuencia es: primero completar la ISI y luego, si es posible, exportar manufacturas. Para Di Tella, el desarrollismo se equivoca al impulsar indiscriminadamente la sustitucin en las industrias bsicas. Postula la estrategia del desarrollo indirecto que consiste en sustituir en ciertas industrias incrementado su eficiencia y su capacidad exportadora, para Argentina deberan ser las trabajo-intensivas con

tecnologa capital-intensivas. De esta forma se obtendra una alta productividad, salarios altos y lograba superar la falta de divisas complementando al sector agropecuario1. Como consideraba que la ISI estaba agotada para impulsar nuevos ciclos de la economa (tal como haba sucedido con la tierra), ya que no haba ningn sector que pudiera originar un nuevo boom econmico, el esfuerzo debera centrarse en mejorar la eficiencia de las industrias existentes, llevando los costos a los niveles internacionales y bajando los proteccin de proteccin. Frigerio considera que Di Tella no tiene en cuenta que la ISI se desarroll porque se modific cualitativamente la divisin internacional del trabajo vigente hasta los 30; que el desarrollo no es imitar algunas industrias de los pases desarrollados para tratar de exportarlos, porque la condicin para exportar es que se logre una economa integrada que, luego, llevar a la exportacin de los productos industriales. En cuanto a Ferrer, este propone lo que denomina un modelo integrado y abierto2, que debera de lograr integrar la industria pero abierto en todos los sectores, especialmente en las industrias bsicas. Junto a una mayor eficiencia en todos los sectores (dejando de lado la proteccin excesiva) resuelve el problema del tamao del mercado -las escalas que necesitan las industrias bsicas para ser eficientes- en el intercambio interregional. Frigerio considera que es imposible abrir las industrias bsicas: si hay apertura no hay industrias. En otras palabras, hace imposible la industrializacin. Otra cuestin es la modernizacin del agro. Ferrer plantea la necesidad de modificar la propiedad de la tierra para que no haya trabas institucionales a los incentivos para incrementar la produccin, los saldos exportables y el ingreso de divisas. Frigerio considera que confunde la burguesa agropecuaria con los especuladores y los monopolios de comercializacin, no cree que esto sea importante porque la modernizacin del agro depende igual que la industria- de la relacin capital/hombre ocupado. No entiende el papel secundario que le da al capital extranjero ente la falta de capital. Frente a la crtica de lo existente, Frigerio considera que si hay una base industrial es porque hubo un mercado protegido y, si bien acuerda que en el largo plazo habr exportaciones industriales, destaca que no dice de dnde saldrn los capitales para llevar adelante el proceso. En definitiva, lo que propone Ferrer es bastante parecido a la idea de eficiencia sustentada por Guido Di Tella y, en general, a las crticas contra el curso del desarrollo industrial argentino provenientes tanto de fuentes liberales como de la CEPAL(83).
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Para Di Tella, una de las causas de la crisis de la balanza de pagos es la limitacin del volumen fsico de la produccin agropecuaria, por el fin de la ocupacin de tierras vrgenes y la cada de los trminos de intercambio. 2 Lo diferencia del modelo desintegrado y abierto (basado en la produccin de bienes de consumo y en bienes de capital con alto componente de mano de obra, para exportar. Este modelo no permite la integracin vertical . Es recomendable para una economa pequea) y del modelo integrado autrquico (propio de los pases continentales como EEUU, la URSS o la Comunidad Europea).

La respuesta ms general de Frigerio a las crticas realizadas por Ferrer y Di Tella, se centra en que en ltima instancia vuelven a la idea de apoyarse en la produccin de alimentos y materias primas para lograr una fuente de financiacin fcil y solvente; en que niegan la idea de un pas plenamente integrado porque no se han liberado de la nocin de un pas exportador de alimentos y materias primas. No podemos dejar de mencionar que -ante todo- las respuestas de Frigerio se centran en defender el gobierno de Frondizi. Respecto de Diamand, la crtica es de otra naturaleza. Considera que la sustitucin propuesta por el desarrollismo es viable (tambin deseable, aunque elija otro camino), pero que se equivoca conceptualmente: considera que la falta de divisas (balanza de pagos) es igual a falta de capital (o de ahorro) para desarrollar las industrias de base, para solucionar este problema recurre a los capitales externos. El alto endeudamiento externo afecta an ms la balanza de pagos, acentuando an ms la falta de divisas. As, los problemas para solucionar el cuello de botella externo pueden resumirse en: 1) Son hostiles a las exportaciones industriales; 2) Deforman el proceso productivo: no tienen un concepto claro de sustitucin, en vez de fomentar industrias de base realmente sustitutivas (como petrleo, petroqumica o siderurgia) que ahorren divisas, fomentan la radicacin de fbricas de automviles que demandan ms divisas; 3) Fomentan la capitalizacin rpida y a precios internacionales, importando bienes de capital desconociendo el desarrollo local de dicha industria. Diamand considera que Argentina tiene una estructura productiva desequilibrada por la gran diferencia de productividad entre las actividades primarias (agro) y las secundarias (industria), por lo cual es necesario mantener tipo de cambio diferenciales que permitan exportar productos industriales para evitar el estrangulamiento externo. Por ello, la promocin del agro, el aumento de exportaciones industriales y el aumento de sustitucin de importaciones no son procedimientos alternativos sino en un todo concurrentes y configuran en conjunto la poltica orgnica de balanza de pagos necesaria para eliminar los actuales obstculos al crecimiento(297). Frigerio debatira sobre la falta de capital local y el rol del capital extranjero en el proceso y la necesidad de impulsarlo rpidamente en todas las industrias posibles. Diamand, en cambio, le otorga centralidad al capital nacional el cual debe movilizarse con incentivos adecuados y restringira las industrias consideradas sustitutivas. 2. Qu papel tenan el ingreso salarial y el mercado interno en cada uno de los proyectos de industrializacin que se analizaron? Para el desarrollismo el mercado interno es central para desarrollar una economa integrada y luego comerciar en igualdad de condiciones con los dems pases industrializados. En cuanto a los salarios, si aceptamos que los trabajos de mayor productividad tienen mayores pagas, los de las industrias pesadas impulsadas por

Frondizi (automotriz, siderurgia, petroqumica) son los ms altos de la clase obrera. Esto genera, al menos en principio, una fuerte fragmentacin del mercado laboral entre los salarios de las actividades capital intensiva o mano de obra intensiva. A la vez, se produce una racionalizacin laboral que aumenta el desempleo. En teora y en el largo plazo, si se llegaba a una economa integrada o centrada en su desarrollo esto debera elevar el nivel de salarios y mantener un mercado interno de lato poder adquisitivo. Paradjicamente, al romper la alianza con el peronismo, el desarrollismo no pudo articular una alianza social que le permitiera avanzar con el proceso. Tuvo que reprimir al peronismo, negociar con la burocracia sindical y los obreros mejor pagos de las industrias de punta organizaron sindicatos clasistas y combativos. En el esquema de Di Tella, se combinaban las industrias capital-intensiva con las mano de obra-intensiva para compensar la expulsin de manos de obra de los sectores de mayor productividad. Una situacin similar se encuentra en el agro. Tambin alerta sobre un fenmeno nuevo, la subocupacin fundamentalmente en el Estado. Mientras se dan estos cambios estructurales, si es necesario se debe subsidiar la desocupacin. El mercado interno no parece jugar un rol importante hacia delante en este modelo, sin embargo es la base sobre la cual se asienta la nueva eficiencia productiva. No parece claro que apoyos sociales puede encarnar este proyecto. Una posibilidad, simplemente para pensar y discutir, es el intento que llev adelante la Revolucin Argentina que intenta encolumnar a fracciones de la burguesa (local no monoplica, la pampeana) y a la clase obrera detrs del proyecto eficientista de la gran burguesa local y la transnacional. Ferrer en cambio no considera que su modelo integrado y abierto tuviera problemas de desempleo, dado que si bien la reorganizacin de la produccin producir desempleo, este se compensar con otras actividades que se dinamizarn con las industrias de base. Si bien criticaba la excesiva distribucin del peronismo, los salarios deben jugar un papel importante dado que el desarrollo de industrias de base necesita del mercado interno y de la exportacin. Por ltimo, para Diamand el mercado interno es esencial porque una de sus principales crticas la funcionamiento de la economa es la subutilizacin de los recursos disponibles. Lo mismo puede decirse de los salarios, que deben mantener el consumo interno.

3. Qu estrategia de industrializacin intentaba impulsar el Plan Gelbard? Puede emparentarlo con alguna de las posiciones abordadas?

a) El pacto social: la CGE dirige la economa El perodo que comienza con la asuncin de Cmpora y culmina con el golpe de estado del 24 de marzo de 1976 fue de una intensidad poltica poco comn en la historia del pas. En medio de una espiral de violencia alimentada por la superposicin de diversos tipos de crisis (poltica, econmica y social) Jos Ber Gelbard fue el ministro de Economa durante 17 meses con cuatro presidentes: Cmpora (5-73/7-73), Lastiri (7-73/9-73), Pern (9-73/7-74) y los primeros seis meses del gobierno de Isabel Pern (7-74/9-74). Y lo ms notable es que durante todo el perodo la poltica econmica aplicada fue bsicamente la misma. El programa del Frejuli3 estableca para el mbito econmico y social que: La propiedad y la iniciativa privadas sern garantizadas en tanto cumplan su funcin social. El desarrollo de las fuerzas productivas y la creacin de un mercado interno en constante expansin y de alto poder de compra es requisito bsico de la liberacin de los factores externos e internos que traban el progreso social. El desarrollo no es un fin, sino el medio indispensable para romper el estrangulamiento de la economa nacional por los monopolios internacionales y para realizar la justicia social y el justo reparto popular del ingreso. Para este proceso de desarrollo se arbitrarn las medidas necesarias dirigidas a la formacin, capacitacin y canalizacin del ahorro nacional como factor fundamental de la inversin interna; se implementar una adecuada poltica cambiaria, monetaria, crediticia y fiscal; se atacar vigorosamente la vulnerabilidad externa de la economa y se dictarn normas para la participacin del capital, el crdito y la tecnologa extranjeros como elementos complementarios del desenvolvimiento nacional. Apoyo y proteccin de las producciones agraria, minera e industrial argentina y prohibicin de importar productos y bienes que se produzcan en el pas.
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Lo esencial del programa del Frejuli tena su origen en las coincidencias programticas que se haban concertado el 7 de diciembre de 1972 entre peronistas, radicales, los empresarios de la CGE y representantes de la CGT por el movimiento obrero.

Creacin de una comisin coordinadora del comercio exterior con participacin del Estado, los productores y los exportadores nacionales. La tierra deber estar al servicio de quien la trabaje y la haga producir. Se evitar su concentracin indebida y su excesiva fragmentacin. Social: El productor y el trabajador argentinos son actores primordiales de la transformacin nacional. Deben participar en las decisiones fundamentales de la poltica econmica y social. Plena y efectiva vigencia de la Ley de Asociaciones Profesionales y del Rgimen de Contratos Colectivos de Trabajo. Restablecimiento inmediato del salario real. Eliminacin de la subocupacin y el desempleo. Se tender a la extensin de los servicios de vivienda, salud, educacin, cultura y recreacin a fin de conseguir una real igualdad de oportunidades. El sistema social cubrir a todos los habitantes del pas protegindolos en la vejez y de los riesgos de enfermedad, invalidez, desocupacin y muerte. El sistema de asistencia social llegar hasta los ltimos reductos de la marginacin y el desamparo, para extender el brazo de la fraternidad cristiana a los sectores ms desvalidos de la sociedad. El privilegio de la niez y los derechos de la ancianidad consagrarn la efectiva vigencia de una comunidad solidaria. (La Nacin, 8 de diciembre de 1972, p. 78 y 79). En las reuniones realizadas entre el Gobierno y los equipos de la CGE y la CGT, se decidi que la tregua social para atacar el problema de los precios deba de formar parte de la poltica econmica de corto plazo,

Se entenda que si bien era posible un consenso en materia de poltica de ingresos entre el Gobierno, obreros y empresarios, era ms conveniente que aquel consenso abarcara todos los aspectos de la poltica econmica y no slo la cuestin de los ingresos(La Nacin, 30 de mayo de 1973, nota de tapa).

La central de los trabajadores impulsa la formacin de un comit de precios e ingresos que se transforme en un mbito de dilogo institucionalizado con los empresarios y economa, pero que no formara parte del Consejo Nacional

Econmico y Social (CONES) porque este debera dedicarse a definir la poltica econmica de largo plazo. En cuanto a los salarios, desde los gremios se alienta un aumento generalizado pero no masivo que favorezca los sectores de menores ingresos. La Nacin destaca que

para comprender la situacin gremial no convendra desentenderse de la situacin poltica porque atraviesan los dirigentes sindicales. Como es pblico, stos aparecen seriamente cuestionados por sectores minoritarios radicalizados cuya gravitacin en los presentes momentos parece incuestionable y no slo en los medios gremiales. (30 de mayo de 1973, nota de tapa).

El programa econmico se basaba en el Acta de Compromiso Nacional4 firmada el 30 de mayo de 1973 entre la CGE, la CGT y el Ministerio de Economa. El Plan Trienal se divida en dos tipos de medidas: las de reforma estructural 5 y las coyunturales que conformaban un plan de estabilizacin6. Gran parte del plan econmico diseado por Jos Ber Gelbard no lleg a ponerse en prctica, pero su anlisis es de suma importancia para entender cules eran los objetivos econmicos del peronismo; porque el clima de la campaa poltica resignific las medidas econmicas propuestas y a pesar de definirse claramente a favor de los sectores empresarios, al menos de los representados por la CGE, (...) la recepcin del programa del pueblo fue coloreada no tanto por lo que deca como por las circunstancias en las que se lo deca. Incluso enunciados secundarios e insignificantes originaron sospechas de toda ndole: parecan confirmar los temores ms terribles. Los tiempos que corran tornan bastante comprensible esa reaccin; no
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Ver copia del Acta en el Anexo I. En el Anexo I se detallan las principales leyes y acuerdos del plan de reforma estructural. 6 El anlisis de la poltica econmica sigue el de Di Tella, 1983, captulos IV y V, pp. 149 a 231.

olvidemos que en ese momento la organizacin Montoneros desempeaba un papel directivo en la campaa.(Di Tella, 1983, pp. 28/29). Esto determin -en gran medida- la postura de las distintas fracciones de la burguesa respecto del gobierno constitucional. El acento puesto por el gobierno en la intervencin estatal para implementar las medidas econmicas fue aceptado con recelo por los grupos ms poderosos de la burguesa, por el rol protagnico que asuma el en la direccin de la economa. La reaccin de la prensa confirma la aceptacin de la poltica de Gelbard, como el mal menor, con la excepcin de la izquierda peronista y no peronista: El pacto social parece lo bastante razonable como para encontrar la adhesin de las entidades empresarias (...) que podran hallar en sus lineamientos por lo menos un modo de convivencia dentro de la tregua (La Nacin 10, de junio de 1973); algunas medidas eran interpretadas como un cambio de la estructura de poder econmico y constituyen un importante paso hacia la revolucin pacfica anunciada por el presidente Cmpora...(La Opinin, 12 de diciembre de 1973); mientras que el lder de Montoneros Mario Firmenich (...) declar que estaban contra el pacto social en los trminos en que viene siendo concebido, pero no en contra de la alianza de clases(La Nacin, 9 de septiembre de 1973)7. Para Di Tella (1983) el plan econmico era nacionalista, moderado de izquierda, pero fuertemente intervensionista. Reflejaba la opinin de empresarios incorporados a la alianza, que aceptaban algunas medidas progresistas en materia de impuestos, as como una discutida ley agraria, cuestin que no interesaba mucho a los sectores empresarios. A su vez se propona un conjunto de polticas favorables a los capitalistas locales: limitacin de las inversiones extranjeras; proteccin industrial y la promocin de las exportaciones industriales.

Todas las citas son segn Di Tella, 1983, p. 105. PONER ALGO RESPECTO DEL ERP QUE PUEDE SALIR DE GODIO.

La principal novedad de las medidas adoptadas para el sector industrial es la prioridad que se asign a las exportaciones industriales 8, lo que muestra un importante cambio respecto de la profundizacin de la industrializacin por sustitucin de importaciones (ISI). En este intento jug un rol central el comercio con los pases socialistas. Las exportaciones a estos pases se incrementaron de 60 millones de dlares en 1972 a 475 millones en 1975, ao en el cual representaron el 12% del total de las exportaciones9. El resto de las leyes relacionadas con el sector, profundizaban la proteccin de la produccin local (Ley 20.545/73) que no variaba demasiado de la Ley de Compre Argentino del perodo Levingston-Ferrer. Se subsidiaba proyectos de inters nacional (Ley 20.560/73), se otorgaban beneficios impositivos a proyectos nuevos que se radicaran en zonas no desarrolladas y que no compitieran con industrias ya instaladas10. La modernizacin de la economa, a diferencia de la etapa Krieger Vasena, deba ser liderada por la pequeas y medianas empresas (Ley 20.568/73) que recibiran crditos ventajosos y toda una amplia gama de servicios (provisin de bienes intermedios, de capital, estudios de mercados locales e internacionales, apoyo tecnolgico) poniendo un fuerte acento en la capacidad exportadora de estas firmas llevar adelante la modernizacin de la economa. Esta poltica era coherente con la base poltica de la CGE y con la propuesta sobre las inversiones extranjeras (Ley 20.557/73), que siguiendo los lineamientos de la Resolucin 24 del Acuerdo de Cartagena firmado por los pases del Pacto Andino, pretenda evitar una excesiva penetracin extranjera en la industria11. La idea de la nueva conduccin econmica era establecer reglas duras y claras, pero compatibles con un importante flujo de inversin extranjera. La situacin poltica parece haber
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El peronismo cambiaba su estrategia para impulsar la demanda agregada. A diferencia de perodos anteriores, entre 1946-51 el eje fue el consumo y desde 1952 al 55 la inversin, ahora el acento se pona en polticas industrial-exportadoras con fuerte apoyo a las pequeas y medianas empresas. 9 El propio Gelbard lider las negociaciones con Cuba, la Unin Sovitica y Polonia. 10 Los proyectos puestos en marcha no fueron importantes a nivel macroeconmico, pero en los primeros seis meses se aprobaron 203 proyectos con una inversin de 215 millones de dlares que dieron empleo a unas 25 mil personas. 11 A diferencia de la primera presidencia de Pern, en este perodo casi no se nacionalizaron empresas importantes ni se hizo incapi en las expropiaciones. Slo se expropiaron cuatro bancos y la Compaa Italo Argentina de Electricidad (CIADE).

primado sobre los aspectos econmicos porque no se realizaron inversiones extranjeras importantes durante este perodo. La poltica propuesta para el agro se plasm en el Acta de Poltica Concertada con el Agro, firmada en septiembre de 1973 por la Federacin Agraria Argentina (FAA), que representaba a los pequeos agricultores; Coninagro, en representacin del movimiento cooperativista y por la Sociedad Rural Argentina (SRA), entidad que agrupa a los principales terratenientes de la Pampa Hmeda. La ms poderosa organizacin agraria, la Confederacin de Asociaciones Rurales de Buenos Aires y La Pampa (CARBAP) no firm el Acta y fue una acrrima opositora a la poltica implementada por el peronismo. A largo plazo, el objetivo era aumentar la eficiencia de la produccin agropecuaria, por lo cual se le dio nuevo impulso al impuesto a la productividad normal estimada de la tierra12. Si bien la ley 20.538/73 consideraba la posibilidad de realizar expropiaciones, se buscaba incrementar las exportaciones del sector, sin afectar -a priori- la distribucin de la tierra. Esta ley nunca fue aprobada por el Congreso. Pero lo central fueron las atribuciones que se le dieron a la Junta Nacional de Granos y a la Junta Nacional de Carnes13 y la fijacin de los precios mediante retenciones a la exportacin y el tipo de cambio. Para evitar que los oligopolios de granos controlaran el comercio y fijaran precios, las juntas se transformaron en dos monopolios en manos del Estado. Compraban y vendan la totalidad de las exportaciones agropecuarias, cuyo valor equivala a ms de la mitad de lo exportado por todo concepto, variando entre los 2 mil y 3 mil millones de dlares 14. Respecto de los precios relativos, estos fueron relativamente altos hasta fines de

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Se reiteraban los intentos realizados por los gobiernos de Arturo Illia y bajo la dictadura de Juan Carlos Ongana. Como vemos, la modernizacin del agro era un eje central de las polticas de industrializacin, ms all del tipo de gobierno que la impulsa. 13 Se hizo a travs de las leyes 20.573/73 y 20.535/73. 14 Di Tella, 1983, pp. 160/161, destaca que esta suerte de IAPI suavizado tropez con innumerables problemas operativos y las juntas debieron utilizar la estructura de los antiguos exportadores con un resultado paradjico: los exportadores se liberaron de la carga financiera y de casi todos los riesgos, pero seguan cumpliendo sus anteriores funciones como representantes de las juntas.

1974 para trasformarse en uno de los principales reclamos del sector desde 1975 hasta marzo de 1976. Estas medidas se completaban con una rigurosa poltica de control de precios, que fue vctima de su propio xito. Implementada por un gobierno con fuerte capacidad de arbitraje y un inmenso apoyo popular, el xito para controlar la inflacin fue casi inmediato y se transform en una de las principales consignas polticas que sustentaban el Pacto Social. Cuando comenzaron los problemas econmicos, la rigidez de este esquema ser un obstculo insuperable para el gobierno15. En materia laboral se sancionaron la Ley de Asociaciones Profesionales (20.614/73), que favoreca a la dirigencia sindical porque haca prcticamente imposible la creacin de nuevos sindicatos y daba amplia atribuciones al Ministerio de Trabajo para reconocer, cancelar o modificar la personera gremial a las organizaciones obreras. Esta ley favoreci a la dirigencia tradicional frente a los movimientos clasistas, pero a su vez la dio una gran autonoma frente al Estado. Por otra parte la Ley de Contrato de Trabajo (20.744/73) era una compilacin de la legislacin existente hasta entonces a la que se incorporaron algunas mejoras como la extensin de las vacaciones, la licencia por maternidad sin goce de sueldo se llev de 6 a 12 meses y se aument de dos a seis veces la indemnizacin por despido. Para los empresarios estas medidas incrementaron el ausentismo y obstaculizaron fuertemente la productividad del trabajo.

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El programa estructural se completaba con la reforma financiera, que daba al Banco Central mayor capacidad para determinar el volumen total de crdito y el dinero circulante para romper la relacin entre los depsitos y el total de crditos otorgados por el sistema financiero. La reforma impositiva tuvo en cuenta las recomendaciones de organizaciones profesionales (Colegio de Graduados de Ciencias Econmicas y la Asociacin Argentina de Poltica Fiscal) y se plasm en un conjunto de leyes que buscaba un sistema de imposicin progresiva. La reorganizacin del Estado se intent, siguiendo el modelo italiano, con la creacin de la Corporacin Nacional de Empresas del Estado (CNEE). A pesar de las crticas de algunos sectores empresarios, la CNEE incorpor a dirigentes como Eduardo Oxenford y a otros vinculados a IDEA y a la UIA. La resistencia de los dirigentes sindicales, que consideraban que ellos deban conducir dichas empresas, impidi avanzar con las reformas en el rea.

En el discurso a la Asamblea Legislativa el 1 de mayo de 1974, el ministro Gelbard traz un cuadro por dems optimista de casi un ao de gestin. Destac los logros de la poltica econmica, aunque reconoci ciertas distorsiones que deban ajustarse y la demora en avanzar en la reorganizacin del Estado, pero consider que El balance de lo realizado nos exime de mayores comentarios. Gracias al apoyo popular hemos logrado resultados que exceden las previsiones ms optimistas. (La Nacin, 2 de mayo de 1974, p. 6). No falt una especial mencin al control de precios, al desabastecimiento de ciertos productos y a la justa ganancia de los empresarios. Afirm que contamos con la iniciativa de la CGT, destinada a organizar comisiones de control de la poltica de precios y abastecimiento, de la que participarn las amas de casa y los jubilados, para terminar con cualquier situacin que desvirte el espritu de la filosofa del Acta. En cuanto a las ganancias consider que La mayor rentabilidad se alcanzar en el mbito de las empresas, slo mediante la expansin de los mercados y el aumento de las operaciones. Esa poltica no se har, tampoco, a costa de los consumidores: actuaremos sobre la base del autocontrol en materia de precios y calidad; pero adverta que el Estado no vacilar un instante, si este camino fracasa, en reemplazar las funciones de quien no cumpla su papel, sobre todo si sus dilaciones superan el lmite de lo prudente. (La Nacin, 2 de mayo de 1974, p. 6). Finalmente conclua, los 18 minutos y 25 segundos de su mensaje, con una rara afirmacin para un ministro de Economa: Los prximos meses no sern de sacrificio, sino de vuelta a la sensatez. Mientras los trabajadores irn mejorando su salario real y vern aumentadas sus posibilidades de ocupacin, los empresarios tendrn aseguradas razonables tasas de beneficio. El mayor aporte, es lgico, debern efectuarlo quienes tienen mejores posibilidades de hacer frente a este perodo de reconstruccin y Liberacin Nacional. (La Nacin, 2 de mayo de 1974, p. 6). El Pacto Social tambin era un problema de difcil resolucin para los lderes de la CGT y de las 62 Organizaciones Peronistas. Impona lmites a los aumentos salariales, se otorg un incremento de salarios del 20%, muy por debajo de lo

esperado por la cpula sindical. Antes del acuerdo el ministro de Trabajo propona, al hablar como sindicalista, hasta de un 100% de aumento. Adems, suspenda las convenciones colectivas de trabajo por dos aos. Esto colocaba en una difcil situacin a la dirigencia tradicional del sindicalismo: no podan negociar aumentos de salarios a la vez que se comprometan con la gestin del gobierno y eran duramente enfrentados por las bases obreras que cuestionaban su autoridad y representatividad sindical16. Estructuralmente en la alianza se incorporaban el conjunto de los sectores urbanos (burguesa local, oligoplica y trabajadores) liderados por un Estado industrialista; en trminos polticos significaba el avance hegemnico de la burguesa local (CGE) que controlaba el Ministerio de Economa y, desde all, intentaba redefinir la relacin de fuerzas al interior de las organizaciones empresarias.

b) Medidas efectivamente implementadas por Gelbard Del ambicioso plan econmico reformista que se pretenda poner en marcha, muchas de las medidas nunca llegaron a ponerse en prctica, aunque hayan sido sancionadas las respectivas leyes por el Congreso de la Nacin. Para analizar las medidas realmente implementadas dividiremos el perodo en dos etapas: hasta la muerte de Pern, junio de 1974, y desde entonces hasta el golpe de marzo de 1976.

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La lucha laboral, despus de la suspensin de las negociaciones colectivas de 1967, se inici en el interior: Los conflictos comenzaban generalmente con el cuestionamiento de las atribuciones de la gerencia para fijar, en forma unilateral, las condiciones de trabajo...(Torre, 1989, p. 61). Desde la experiencia de SITRACSITRAM en 1970, este movimiento de bases altamente conflictivo, sobre todo espontneo, no dej de extenderse (...) La forzada apertura decidida por el gobierno militar, la movilizacin electoral de 1973, el retroceso poltico de las direcciones sindicales, sirvieron para descomprimir la situacin laboral en Buenos Aires. Con ello una ola de paros e insurrecciones antisindicales comenz a hacer eco a la agitacin que vena conmoviendo las fbricas de Crdoba y del Litoral. Fue en el marco de esta generalizacin de los conflictos laborales que la central obrera firm el pacto social en junio de 1973, obligndose a asistir pasivamente a la ofensiva obrera.(Torre, 1989, p. 62).

Desde la asuncin de Cmpora en mayo de 1973, la poltica econmica implementada por Gelbard se apoy en el Acta de Compromiso Nacional. Desde entonces el Acta se denomin Pacto Social y tuvo, en su primera etapa, dos xitos importantes: el acuerdo fue respetado por todos los actores sociales y se puso en prctica un fuerte control de precios y salarios. Estas medidas, impulsadas por un gobierno con un fuerte poder de arbitraje, lograron contener rpidamente la inflacin. En los aos anteriores la inflacin haba superado el 30%, nivel mximo alcanzado en la dcada del 60, con 34,7% en 1971 y 58,5% en 1972. En 1973 la inflacin lleg al 60%, pero con un increble contraste entre las dos partes del ao: en el segundo semestre la inflacin fue cero, producto del xito del Pacto Social para contener el alza de los precios. Para Gelbard la inflacin era estructural, es decir que no era un problema exclusivamente monetario. Para detener el aumento de precios haba que lograr que los distintos sectores sociales aceptaran limitar sus demandas (ODonnell, 1976; Gerchunoff y Llach, 1998), lo cual fue posible por el amplio apoyo obtenido por el peronismo que le daba una fuerte legitimidad social al programa econmico. Se controlaron los precios de las mayores 570 empresas y algunos productos especficos con incidencia en la canasta bsica como la carne y los textiles. El control de precios se implement con la sancin de la Ley 20680/73 que daba amplio poder al gobierno: poda fijar precios mximos, intervenir en mercados primarios, prohibir exportaciones y obligar a producir productos esenciales17. En trminos polticos esto reivindicaba los anhelos neocorporativos de Pern que deca a los dirigentes sindicales reunidos en la CGT:
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El control de precios no era un instrumento novedoso en Argentina. En 1939 la Ley 12591/39 autoriz al Estado a imponer precios mximos durante la Segunda Guerra Mundial. Este instrumento se perfeccion durante los primeros gobiernos peronistas con las leyes 12830/46 y 12938/47. En 1964 la UCR reestableci un control ms moderado (Ley 16454/64) y en 1967 durante el gobierno de Ongana-Krieger Vasena se llev adelante un acuerdo voluntario de precios con las 500 principales empresas, que era monitoreado por una comisin especial de vigilancia.

En 1955 el trabajador reciba un 47,6% del producido neto; las empresas reciban el resto. En este momento los obreros perciben el 33 por ciento del producto bruto y el 67 por ciento corresponde a los patrones. Eso tenemos que nivelarlo sin provocar una destruccin de valores. Tenemos que lograrlo por un acuerdo mediante el cual un da se sacrifica un sector y otro da lo hace otro. Lo constructivo es el dilogo y el acuerdo, con la lucha y el enfrentamiento destructivo no se gana nada. Ese equilibrio, que actualmente est roto, lo impondremos poco a poco hasta llegar nuevamente a lo que el Justicialismo aprecia que debe ser; un 50 por ciento del producto bruto para cada una de las partes. En eso estamos: en lo justo, en lo posible y en lo conveniente. Por ello tenemos que luchar y estamos luchando, pero hagmoslo todos unidos, a travs del acuerdo. Para eso sirve la organizacin cuando la Confederacin General del Trabajo y la Confederacin General Econmica han llegado a un acuerdo inicial que tiende a restablecer las condiciones anteriores.(La Nacin 26 de octubre de 1974, citado en Godio, 1986). Este logro inicial est fuera de toda discusin y se transform en un caso de laboratorio para los economistas: la inflacin del 70% anual se detuvo, la bolsa se reanim, el dlar paralelo baj, la recaudacin impositiva aument. El pas asiste sorprendido a estos resultados que nadie hubiera imaginado antes del 25 de mayo (Roberto Alemann, ex ministro de Economa, Clarn, 12 de agosto de 1973, citado en Di Tella, 1986, 182/3). El rotundo xito inicial de las polticas de Gelbard tiene un inters que excede lo meramente histrico. Es casi un caso de laboratorio para entender la dinmica de la inflacin y la estabilizacin, y la manera en que las expectativas acerca del futuro influyen sobre el presente. (...) Cuando se considera el caso de unos pocos meses, sin embargo, tanto o ms importante que la poltica monetaria son las expectativas de la gente acerca de la marcha futura de los precios. Si, de algn modo se logra instalar la creencia de que los precios se mantendrn estables, la gente estar dispuesta a mantener en sus bolsillos ms dinero del que guardaba en la poca de alta inflacin. Aunque la emisin siga siendo importante, el efecto sobre los precios ser mnimo, ya que no habr la desesperacin por deshacerse del dinero que es tpica de la inflacin alta. Los controles de precios pueden, durante un cierto tiempo, provocar ese estado de estabilidad psicolgica, cosa que sin dudas ocurri durante los primeros meses de Gelbard. La cantidad de dinero sigui expandindose, pero el aumento no se transmiti a los precios porque la gente prefiri incrementar sus tenencias de efectivo y depsitos, que entre principios y fines de 1973 subieron del 9,3 al 12,1 % del PBI.(Gerchunoff y Llach, 1998, p. 345). Esta medida no fue apoyada por los grandes empresarios, quienes la consideraron como el mal menor en medio del clima de radicalizacin poltica. Sin embargo el temor empresarial segua estando en un primer plano: la JP cre

grupos de voluntarios para verificar el cumplimiento de los precios mximos y el ministro de Economa abra a la CGT las puertas para que controlen los precios y el abastecimiento de productos. En cuanto al impacto econmico, los empresarios conseguan una importante limitacin en los aumentos de salarios y, adems, muchas empresas se haban adelantado a la medida aumentando los precios. Paradjicamente las ms afectadas fueron las industrias mano de obra intensiva, base social de la CGE que diseaba la poltica econmica. El xito del congelamiento de precios llev al gobierno a plantear la consigna de inflacin cero. Pero en la medida que fue cambiando la favorable coyuntura externa y comenzaron a aflorar las contradicciones propias de un plan econmico populista, el gobierno se enfrent con crecientes problemas para mantener el acuerdo entre clases. Las medidas fiscales y especialmente las monetarias quedaron al margen y un instrumento adecuado para cambiar las expectativas en el corto plazo, como el control de precios, se transform en el eje de la poltica econmica hasta por lo menos septiembre de 1974. Los resultados econmicos fueron muy positivos en 1973: el PBI creci 4,5% (en 1972 haba crecido 3%); el desempleo en el Gran Buenos Aires disminuy de 6,1 a 4,5%; la inflacin fue del 60% anual, pero fue nula en el segundo semestre; la moneda se revaloriz de 12,5 a 10 pesos ley por dlar; a pesar de la mayor demanda de importaciones la balanza comercial tuvo un supervit de 1030 millones de dlares, rcord histrico para el pas. Esto se explica por razones externas: los trminos del intercambio externo llegaron a su valor mximo desde la dcada del 50. El colapso de Bretton Woods de 1971, que permiti polticas monetarias ms laxas en los pases desarrollados, provoc el denominado boom de las materias primas (Gerchunoff y Llach, 1998). Desde fines de 1973 empieza a ser necesaria una cierta flexibilizacin de los precios mximos, para mantener sin sobresaltos el funcionamiento de la economa. La presin ira en aumento hasta mediados de 1974.

La reversin de la situacin externa (XQ, PONER CAUSAS) (los precios de las importaciones suben ms del 30%), junto a la exigencia del gobierno que los aumentos de precios sean absorbidos por las ganancias, afect fuertemente al aparato productivo: algunas empresas empiezan a trabajar a prdida, comienzan a reducir y/o paralizar la produccin; se violan los precios mximos y surge el mercado negro y el desabastecimiento. Los primeros problemas para el Pacto Social no surgen de las contradicciones propias del programa, sino de factores externos que escapan al control del gobierno y as un pas especialista en producir inflacin se vio obligado por una vez a importarla(Gerchunoff y Llach, 1998, p. 346). El gobierno autoriz el traslado del aumento de los productos importados a los precios y subsidi las importaciones utilizando las importantes reservas acumuladas, una medida de compromiso decidida por el presidente Pern: La solucin finalmente adoptada no pudo ser ms reveladora de la conciliadora filosofa presidencial: el gobierno se hacia cargo de la emergencia subsidiando las compras de los insumos importados mediante la aplicacin de un tipo de cambio preferencial, que sera financiado con las reservas de divisas extranjeras acumuladas durante el exitoso balance externo de 1973.(Torre, 1989, p. 83). Con estas medidas se pretenda ganar tiempo postergando las decisiones ms importantes e impopulares como el aumento de tarifas -para contener el dficit fiscal- y de los combustibles por el incremento del precio internacional del petrleo. Para Di Tella (1986) el presidente tom esta determinacin porque los dirigentes de la CGT eran hostigados por las bases, que exigan que todo aumento de precios se trasladara inmediatamente a los salarios.

La gran paritaria nacional que se realiz en marzo de 1974, convalid los aumentos de sueldos, tarifas pblicas, combustibles y autoriz algunas revisiones de precios. Entre marzo y junio de 1974 se registr el promedio mensual de

conflictos laborales ms alto de los tres aos de gobierno peronista y el principal reclamo es el aumento de salarios (Torre, 1989). El pedido empresarial de aumentar los precios, por el impacto en los costos producido por el incremento de insumos importados, abri un conflicto que para los empresarios afectaba el derecho a la propiedad: la CGT peda el control de los balances de las empresas para poder evaluar si los pedidos de aumentos estaban justificados. Como destaca Torre

la confrontacin entre capital y trabajo se haba relegado al mbito de la empresa, dejando a la CGT y CGE entregadas a una fatigante negociacin cuyos resultados eran superados luego. (1989, p.102).

Desde ese momento la economa entr en tpica etapa de recalentamiento. En 1974 el PBI creci 6,7% y el desempleo cay a un insignificante 2,5%; pero a la vez la inflacin lleg al 40% hacia fin de ao y la balanza comercial fue deficitaria en el segundo semestre (Gerchunoff y Llach, 1998, p. 346).

La situacin se torna cada vez ms delicada luego de la muerte del presidente Juan Domingo Pern, en julio de 1974. Isabel Pern asume la presidencia y el nuevo hombre fuerte del gobierno es el ministro de Bienestar Social, Jos Lpez Rega. Isabelita gobierna 20 meses y en este perodo se suceden seis ministros de Economa (Gelbard, Gmez Morales, Celestino Rodrigo, Pedro Bonanni, Antonio Cafiero y Emilio Mondelli) y ninguno est en promedio- ms de 100 das en el cargo. Como vemos, la anttesis del perodo liderado por Gelbard y la CGE. Mientras se agrava el enfrentamiento entre los distintos grupos dentro del peronismo y entre las organizaciones armadas, el gobierno pierde capacidad de arbitraje entre las clases sociales y es incapaz de hacer cumplir los sucesivos acuerdos que se firman y que son sistemticamente violados.

Los cambios ms importantes que se producen inmediatamente despus de la muerte de Pern son polticos: el nuevo grupo en el poder, ajeno a toda la tradicin peronista, comienza a preparar un giro a la derecha para ganarse el beneplcito de los militares y de los grandes empresarios, para derrotar al sindicalismo. En tanto la CGT renov la cpula directiva. Si bien el lder de la Asociacin Obrera Textil, Adelino Romero, fue reelecto como secretario General; el Consejo Directivo qued en manos de las 62 Organizaciones Peronistas, con Lorenzo Miguel a la cabeza. Con la repentina muerte de Romero gana poder el ala dura de las 62 Organizaciones, que pretenda que la CGT vuelva a comportarse como un grupo de presin ms y no como parte del gobierno18 (De Riz, 2000 y Torre, 1989). En ese momento la estrategia sindical, para tener ms poder en el gobierno, y la de Isabel coincidieron plenamente: el objetivo era desplazar al ministro Gelbard19. En septiembre de 1974 Gelbard es reemplazado por Alfredo Gmez Morales, un moderado respetado dentro y fuera del justicialismo. En los hechos signific la prdida del poder poltico para la CGE, que nunca volvera a controlar el Ministerio de Economa, y cuya representatividad comienza a ser fuertemente cuestionada por los propios empresarios. Mientras la central empresaria se manifestaba en contra de los peligros de una poltica de estabilizacin similar a la propuesta por el FMI; entre los sectores opositores la reaccin fue de cauto optimismo: la impresin que prevalece (...) es que el gobierno ha iniciado una rectificacin que representar, despus del desvaro y los excesos que hemos soportado, nada menos que un
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Desde la eleccin de Rucci como secretario general, en julio de 1970, y luego bajo la conduccin de Adelino Romero, la central obrera era ms la expresin del liderazgo de Pern (y del Pacto Social) que la de las 62 Organizaciones. Con el triunfo de la 62 Organizaciones en el plenario general, se concentra el poder sindical en las manos del lder de la poderosa Unin Obrera Metalrgica (UOM), que armoniza el accionar de la central con las 62 Organizaciones. 19 Para lograr esto la CGT retir su apoyo al anteproyecto de ley agraria, que como vimos era clave en el proyecto reformista para aumentar la productividad del agro. Como afirma De Riz (2000) Que sta haya sido su opcin [de la CGT] revela la carrera desenfrenada que se haba desatado por el control del poder dentro del gobierno.

retorno a la sensatez.(La Prensa, 24 de octubre de 1974, citado en Di Tella, 1986, pp. 131/32). Los grupos empresariales y polticos propusieron dos enfoques distintos. Uno subrayaba la necesidad de una poltica de precios ms flexible, y el otro la de un enfriamiento general de la economa. Podra decirse que hubo un enfoque basado en los precios y uno basado en los ingresos y que fueron presentados como si fuesen polticas alternativas en vez de complementarias (Di Tella, 1986, pp. 204/5). Gmez Morales intenta llevar adelante una progresiva liberacin de los precios para evitar un estallido inflacionario, acompaada por una poltica de restriccin financiera y la reduccin de todos los niveles de gasto, para reducir el dficit fiscal y la masa de dinero en la economa. El equipo econmico no puede contener las presiones inflacionarias, el desabastecimiento, el mercado negro y la sistemtica violacin de los precios mximos. Durante estos meses los sindicatos consiguen aumentos, al punto que es uno de los momentos de salarios reales ms altos del perodo. Adems la situacin externa se complicaba cada vez ms: mientras se intentaba mantener el tipo de cambio para controlar la inflacin, se produce una fuerte cada de los precios de las exportaciones (de los productos agropecuarios y de la carne por el cierre del MCE y la crisis ganadera mundial) y se pierden gran parte de las reservas disponibles. Las medidas adoptadas indican que el equipo econmico confiaba que la restriccin financiera reemplazara un ajuste directo de precios y la necesidad de devaluar, con el consiguiente costo poltico.