Nicholas Davies

FUNDEB: A REDENO DA EDUCAO BSICA?

NICHOLAS DAVIES*

RESUMO: O artigo examina o FUNDEF e o FUNDEB, que so mecanismos para redistribuir, dentro de cada estado, entre o governo estadual e as prefeituras, uma parte dos impostos (15% de alguns, no caso do FUNDEF, e 20% de um nmero maior de impostos, no caso do FUNDEB) j vinculados manuteno e desenvolvimento do ensino pela Constituio Federal de 1988, com base no nmero de matrculas no ensino fundamental regular (o FUNDEF) e na educao bsica (o FUNDEB). A participao federal se daria com uma complementao aos fundos estaduais cujo valor per capita no alcanasse o valor mnimo nacional, destinado a garantir um padro mnimo de qualidade. O artigo enfatiza algumas das deficincias dos dois fundos, como a de que eles trazem poucos recursos novos para o sistema educacional como um todo, pois a complementao federal (que seriam estes recursos novos) foi insignificante no caso do FUNDEF e no ser significativa no caso do FUNDEB. Outra que, na redistribuio dos recursos dentro de cada estado, uns governos ganham, mas outros perdem na mesma proporo e a conseqncia que s os que ganham e/ou recebem a complementao tm mais chances de manter e desenvolver o ensino e valorizar o magistrio. Palavras-chave: Financiamento da educao. FUNDEF.
FUNDEB.

FUNDEB: THE REDEMPTION OF BASIC EDUCATION? ABSTRACT: This paper explores the policy of education finance through the funds FUNDEF and FUNDEB , which redistribute between the state and municipal governments, part of taxes (15% of some, in the case of FUNDEF , and 20% of a greater number of taxes, in the case of FUNDEB) already linked to the maintenance and development of education as provided for in the Brazilian Constitution of 1988, based on the number of enrolments in regular

Professor da Faculdade de Educao da Universidade Federal Fluminense ( UFF). E-mail: ndavies@uol.com.br

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fundamental education ( FUNDEF ) and basic education (FUNDEB). The role of the federal government would be to provide additional finance to those state funds whose value per enrolment would not reach the minimum national value, in order to guarantee a minimum standard of quality. This text emphasizes some of the deficiencies of both funds. One is that they provide very few new resources to the educational system as a whole, since the federal contribution (which would constitute these new resources) was insignificant with FUNDEF and will not be significant with FUNDEB. Another deficiency is that some governments get more than they contribute while others get less, which means that only governments gaining and/or receiving the federal contribution have more chances to maintain and develop education and to valorize their teaching staff. Key words: Education funding.
FUNDEF. FUNDEB.

Introduo
ste trabalho pretende examinar de forma sinttica alguns aspectos bsicos do financiamento da educao estatal no Brasil, focalizando especialmente a poltica de fundos Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF) e o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica (FUNDEB) apresentados pelos governos federais dos ltimos dez anos como a soluo para tal financiamento. Inicialmente, cabe ressaltar que este financiamento enfrentou, ainda enfrenta e provavelmente continuar enfrentando, com ou sem os fundos, problemas como as perdas provocadas pela inflao, a renncia fiscal, a sonegao fiscal, a poltica fiscal/ econmica, a no-aplicao da verba legalmente vinculada pelas diferentes esferas de governo (federal, estadual e municipal) e sua impunidade, as variadas interpretaes adotadas pelos Tribunais de Contas sobre o clculo das receitas e despesas vinculadas manuteno e desenvolvimento do ensino (MDE), a extrema desigualdade de recursos disponveis nas trs esferas de governo e mesmo entre prefeituras de um mesmo estado.

Fundos: soluo ou remendo?

O primeiro problema na discusso sobre os fundos que se trava uma polmica sem uma definio clara dos seus termos. Enquanto uns defendem os fundos, outros os criticam, no atentando para o fato de a
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vinculao de impostos configurar em si um fundo, embora informal, no definido como tal. um fundo, embora sem este nome, porque reserva constitucionalmente parte dos impostos para a educao. Ora, pouco provvel que haja discordncia no campo educacional sobre a importncia e validade da vinculao. Seria, pois, necessrio nessa polmica o esclarecimento sobre o sentido de fundos da educao. Provavelmente o sentido atribudo pelos envolvidos na polmica seja o de um fundo formalmente definido como tal e vinculado a uma parte do sistema educacional, como o FUNDEF (vinculado ao ensino fundamental regular), o FUNDEB (destinando educao bsica, segundo a proposta de emenda constitucional aprovada pelo Senado, em julho de 2006), ou o Fundo do Ensino Superior, previsto no anteprojeto da reforma do ensino superior proposto pelo governo federal, em dezembro de 2004. Por isso, os nossos comentrios a seguir se limitaro ao FUNDEF e ao FUNDEB. No caso dos fundos formais, um grande risco de eles agravarem a fragmentao da educao escolar, ao privilegiarem um nvel de ensino (o ensino fundamental regular, no caso do FUNDEF). Ora, a educao no pode ser pensada em pedaos, como se uma parte (a graduao ou a ps-graduao, por exemplo) pudesse funcionar bem sem as outras (a educao bsica, por exemplo). S uma perspectiva de totalidade, abrangendo desde a creche at a ps-graduao, pode enfrentar alguns dos problemas bsicos da educao. Outro problema dos fundos, sobretudo os que tomam como referncia apenas uma parte das receitas dos governos, como os impostos, que no se baseiam nas necessidades de uma educao de qualidade, qualquer que seja a definio dada a ela, mas sim num percentual fixo e inflexvel dos impostos, que tido pelas autoridades como limite mximo, e no mnimo, como prev a vinculao para a educao. Ora, a referncia para uma educao de qualidade para todos no pode ser o percentual mnimo dos impostos, mas sim no mnimo este percentual. No por acaso que a imensa maioria dos governos alega aplicar apenas o percentual mnimo, como se isso fosse suficiente para atender as necessidades educacionais da populao. Uma fragilidade adicional de fundos formados por impostos que, pelo menos no mbito federal, a proporo deles na receita global vem caindo em favor das contribuies (a CPMF o exemplo mais recente), as quais no entram na base de clculo dos recursos federais vincuEduc. Soc., Campinas, vol. 27, n. 96 - Especial, p. 753-774, out. 2006
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lados MDE e tampouco so transferidas aos estados, Distrito Federal e municpios. Outro risco de eles acirrarem o corporativismo dos que trabalham na educao. O FUNDEF, por exemplo, s explicitou a remunerao para os professores (segundo a Emenda Constitucional n. 14) ou os profissionais do magistrio (segundo a Lei n. 9.424) no ensino fundamental, deixando de fora os trabalhadores de outros nveis e modalidades de ensino. A Proposta de Emenda Constitucional (PEC) n. 415, do FUNDEB, por sua vez, encaminhada pelo governo federal ao Congresso em junho de 2005, embora se apresentasse como um fundo de valorizao dos profissionais da educao bsica, deixava de fora os que atuam em creches e definia um percentual (pelo menos 60%) s para os profissionais do magistrio da educao bsica, no mencionando os demais trabalhadores da educao (funcionrios das escolas).

O FUNDEF: uma breve avaliao

Antes de examinar o FUNDEB, convm fazer uma breve avaliao do FUNDEF, at porque a lgica dos dois bastante semelhante. Criado pela Emenda Constitucional n. 14 e regulamentado pela Lei n. 9.424, de dezembro de 1996, o FUNDEF passou a vigorar em 1 de janeiro de 1998 e tem vigncia prevista at 31 de dezembro de 2006. Inspirado na orientao dos organismos internacionais de priorizao do ensino fundamental, o FUNDEF, apesar de prometer desenvolver o ensino fundamental e valorizar o magistrio, praticamente no trouxe recursos novos para o sistema educacional brasileiro como um todo, pois apenas redistribuiu, em mbito estadual, entre o governo estadual e os municipais, uma parte dos impostos que j eram vinculados MDE antes da criao do Fundo, com base no nmero de matrculas no ensino fundamental regular das redes de ensino estadual e municipais. O princpio bsico do FUNDEF o de disponibilizar um valor anual mnimo nacional por matrcula no ensino fundamental de cada rede municipal e estadual, de modo a possibilitar o que o governo federal alegou ser suficiente para um padro mnimo de qualidade, nunca definido, conquanto previsto na Lei n. 9.424. Embora o FUNDEF tenha sido uma iniciativa do governo federal, foi e minscula e decrescente (em termos percentuais e reais) sua complementao para os FUNDEFs estaduais que, formados por 15% de alguns impostos (ICMS, FPE, FPM,
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e compensao financeira prevista na Lei Complementar n. 87/96) do governo estadual e dos municipais existentes em cada estado, no conseguem alcanar este valor mnimo. Alm de dar uma contribuio irrisria, sobretudo porque tanta propaganda fez dos milagres que o FUNDEF capaz de operar, o governo federal (tanto FHC quanto Lula) no cumpriu o artigo da lei do FUNDEF (n. 9.424), que estabelece o critrio de clculo do valor mnimo nacional, que serviria de base para o clculo da complementao federal. Essa irregularidade, reconhecida no relatrio do GT criado pelo MEC em 2003, significou que ele deixou de contribuir com mais de R$ 12,7 bilhes de 1998 a 2002 (Brasil, MEC, 2003). Como essa irregularidade continuou de 2003 a 2006, a dvida do governo federal com o FUNDEF, tendo em vista a Lei n. 9.424, alcanar um valor em torno de R$ 30 bilhes at o final de 2006, pois, segundo o Tribunal de Contas da Unio (TCU), em seu relatrio sobre as contas da Unio em 2004 (Brasil, TCU, 2005), a complementao deveria ter sido em torno de R$ 5 bilhes s em 2004, no de R$ 485 milhes, se o governo tivesse calculado o valor mnimo conforme manda a Lei n. 9.424. Com base nisso, podemos estimar que a complementao devida s no governo Lula ter alcanado R$ 20 bilhes (4 x R$ 5 bilhes), que, acrescidos aos R$ 12,7 bilhes no aplicados pelo governo de FHC, totalizariam mais de R$ 30 bilhes. verdade que o valor fixado pelo governo para essa complementao, ainda que ilegal e muito aqum das possibilidades financeiras do governo federal e das necessidades educacionais da populao, contribuiu para diminuir a misria de recursos educacionais de alguns municpios e estados mais pobres (do Nordeste e do Par), assim como a redistribuio do FUNDEF entre o governo estadual e os municipais promoveu um nivelamento de recursos por matrcula dentro de cada estado (porm no em termos nacionais), de modo que os governos com poucos recursos e muitas matrculas em termos proporcionais ganhassem dos governos com muitos recursos e poucas matrculas. Entretanto, mesmo no mbito de cada estado, este nivelamento (no sentido de diviso dos recursos entre o governo estadual e as prefeituras, com base no nmero de matrculas no ensino fundamental regular), aparentemente progressista, se trouxe ganhos para muitos municpios, provocou ao mesmo tempo perdas para milhares de outros com menor nmero de habitantes e conseqentemente com menos receita prpria e, portanto, mais pobres. Segundo Bremaeker (2003, p. 32), num estuEduc. Soc., Campinas, vol. 27, n. 96 - Especial, p. 753-774, out. 2006
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do sobre a influncia do FUNDEF nas finanas municipais em 2002, 39,3% (ou 2.185) dos 5.560 municpios teriam perdido com o Fundo, ou seja, teriam recebido dele menos do que contribudo. Estas perdas teriam sido maiores nos municpios com populao menor, porque eles dependem muito mais do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) do que os municpios de mdio e grande porte, o que significa que os municpios menores contribuem para o FUNDEF com uma proporo muito maior do FPM do que os municpios de mdio e grande porte. De acordo com Bremaeker (2003, p. 34),
a lgica do FUNDEF contraria a lgica do FPM, visto que os municpios de pequeno porte demogrfico esto recebendo menos recursos pelo fato de possurem (...) poucos alunos, mesmo que sejam responsveis por 100% dos alunos matriculados no seu municpio.

Mesmos nos governos que ganharam com o FUNDEF, preciso uma atitude de cautela, pois, dada a forte tradio patrimonialista e privatista do Estado brasileiro e o baixo grau de organizao, conscientizao e mobilizao da sociedade brasileira, no h nenhuma garantia de que os recursos extras trazidos pela complementao e/ou pela redistribuio em mbito estadual tenham sido canalizados para a melhoria da remunerao dos profissionais da educao e das condies de ensino. As denncias divulgadas pela imprensa brasileira nos ltimos anos s confirmam essa suspeita. O potencial equalizador do FUNDEF tambm minado pelo fato de no incluir o percentual mnimo (25%) de todos os impostos, mas apenas 15% de alguns, e se limitar ao mbito estadual e, portanto, no enfrentar as desigualdades entre as regies e estados.
FUNDEB:

soluo ou apenas mais um remendo?

FUNDEB, soluo para os males do FUNDEF ou apenas mais um remendo para os problemas do financiamento da educao? o que procuramos responder nas linhas seguintes, com uma breve descrio e anlise do FUNDEB, encaminhada como proposta de emenda constitucional (PEC), de n. 415, pelo governo federal ao Congresso Nacional em junho de 2005, para substituir o FUNDEF. Cabe lembrar que o FUNDEB passou por profundas modificaes desde que foi apresentado pela primeira vez como a PEC 112, em setembro de 1999, por deputados federais do PT e depois pelo MEC em agosto e dezembro de 2004. A PEC

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415, por sua vez, difere bastante de PECs anteriores do FUNDEB elaboradas pelo MEC, sendo substituda, aps tramitar na Cmara dos Deputados, por uma outra, elaborada pela Comisso da Cmara para apreciar o FUNDEB, que a aprovou em dezembro de 2005. Em seguida, a Cmara aprovou este substitutivo em dois turnos de votao, no final de janeiro de 2006, aps o que ele tramitou no Senado, quando foi aprovado, com modificaes, em julho de 2006. Em conseqncia destas modificaes, a PEC voltou Cmara dos Deputados para nova votao. Se for aprovada sem modificaes, ser encaminhada para a sano presidencial, quando entrar em vigor. Por isso, os nossos comentrios se baseiam, sobretudo, na verso aprovada pelo Senado. Inicialmente, cabe lembrar que a PEC, embora crie o FUNDEB, no se limita a ele, uma vez que modifica vrias disposies da Constituio Federal no relacionadas ao Fundo. Uma, por exemplo, prev que a contribuio social do salrio-educao (receita nacional de mais de R$ 6 bilhes em 2006) ser destinada a financiar toda a educao bsica, ou seja, desde a educao infantil at o ensino mdio, no apenas o ensino fundamental, como acontece atualmente, sendo 60% da arrecadao estadual dividida entre o governo estadual e os municipais, de acordo com o nmero de matrculas que tenham em toda a educao bsica. Os 40% restantes ficam com o governo federal, que os utiliza para financiar programas como merenda e transporte escolar, entre outros. A propsito destes 40%, que constituem a cota federal, a PEC comete o equvoco de no mencion-la, o que seria obrigatrio, tendo em vista a referncia s cotas estaduais e municipais (os 60%) do salrio-educao. Ora, por uma questo lgica, a PEC, se quiser dispor sobre uma parte desta contribuio-social (os 60%), deve dispor tambm sobre a outra (os 40%), a qual s est prevista em lei, no na Constituio. Outra disposio no relacionada ao FUNDEB, no prevista na PEC 415, mas includa pelo substitutivo e mantida pelo Senado, estabelece que a educao bsica pblica atender prioritariamente ao ensino regular, modificando o 5 do art. 211 da CF de 1988. Ou seja, a educao de jovens e adultos (EJA o antigo supletivo) no prioridade, contradizendo o FUNDEB, que inclui as matrculas de EJA e no estabelece prioridade entre as vrias etapas e modalidades de ensino da educao bsica. verdade que esta modificao pretende fazer parte do corpo permanente da CF (art. 211), ao passo que o FUNDEB pretende ser transitrio.
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Previsto para durar 14 anos, o FUNDEB pretende, na viso de seus proponentes e defensores, corrigir as falhas que apontaram no FUNDEF, como a excluso da educao infantil, EJA e ensino mdio e de seus profissionais e a irrisria complementao federal. Embora o FUNDEB tenha sido apresentado pelo governo como a grande soluo para os males da educao, preciso cautela com este discurso salvacionista, sobretudo em poca eleitoral. Afinal, se o FUNDEB fosse to importante para o governo, ele teria encaminhado a sua PEC em 2003, quando teve fora poltica e pressa inclusive para aprovar a reforma da previdncia pblica, no em junho de 2005, quando ficou acuado com o escndalo do mensalo. Por isso, provvel que o governo tenha proposto o FUNDEB em 2005, no porque estivesse seriamente preocupado em revolucionar a educao, mas porque quisesse apenas melhorar sua imagem desgastada e recuperar a iniciativa poltica. Alm disso, se o governo pretendesse fazer uma complementao federal significativa para a educao bsica dos estados, Distrito Federal e municpios, poderia t-la feito para o FUNDEF desde 2003, porm no o fez, sendo tal complementao, alm de muito aqum da prevista na lei do FUNDEF (n. 9.424), decrescente em termos reais e percentuais e correspondente, em 2006, a cerca de 1% (R$ 313 milhes) da previso da receita nacional do FUNDEF (R$ 35 bilhes). O FUNDEB, a exemplo do FUNDEF, seria uma conta nica de impostos estaduais e federais pertencentes constitucionalmente ao governo estadual e prefeituras de cada Unidade da Federao. A sua implantao seria gradual, alcanando o percentual definitivo (20%) no terceiro ano. A diferena bsica em relao ao FUNDEF a sua composio de impostos e matrculas a serem atendidas. Enquanto o FUNDEF compreende apenas os impostos da segunda coluna da Tabela 1, a seguir, o FUNDEB abrange os da segunda e terceira colunas, sendo que os impostos municipais (IPTU, ISS, ITBI) no entram na composio. O imposto de renda dos servidores estaduais e municipais, embora includo na PEC 415, foi excludo pelo substitutivo, com a alegao aceita pela relatora, deputada Iara Bernardi, de So Paulo de dificuldade tcnica para recolher e depositar o IR no Fundo, alegao vista com ressalvas por Vidal Didonet (2005), para quem este argumento, se verdadeiro, revela que os 25% desses impostos no esto sendo aplicados em MDE, pois, com os recursos da informtica, no seria mais razovel supor que existe dificuldade tcnica de saber quanto e onde est esse dinheiro retido na fonte, pelos estados e municpios, nos salrios de seus funcio760
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nrios e das empresas, fundaes e autarquias municipais e estaduais. Sem nenhum disfarce ou alegao de dificuldade tcnica, este IR dos servidores j excludo pelo governo estadual do Mato Grosso desde 2004, com a concordncia do Tribunal de Contas (ver relatrio do TC sobre as contas estaduais de 2004 em: www.tce.mt.gov.br). Tabela 1
Composio provisria (nos dois anos iniciais) e definitiva (a partir do 3 ano) do FUNDEB
Ano Impostos estaduais e federais transferidos aos governos de cada Estado e s prefeituras e seus percentuais anuais na composio do FUNDEB
ICMS, FPM, FPE, IPI-exp.,

LC 87/96

IPVA, ITR, ITCM, dvida ativa de impostos e sua multa e juros de mora*

1 ano 2 ano 3 ano

16,66% 18,33% 20%

6,66% 13,33% 20%

* A dvida ativa de impostos e suas multas e juros de mora so indicados nas propostas da lei de regulamentao do FUNDEB, porm no constam da PEC 415, nem do substitutivo, nem da PEC do Senado.

Alm destes impostos, o FUNDEB contaria com a complementao federal (apenas nos FUNDEBs estaduais que no alcanassem o valor mnimo nacional) e com os rendimentos financeiros obtidos com a receita do Fundo. Esta complementao s seria feita quando o valor por matrcula de cada nvel e modalidade de ensino no estado no atingisse o valor mnimo nacional, a ser definido na lei que ir regulamentar o FUNDEB. Tal como o FUNDEF, o FUNDEB previsto na PEC 415 operaria apenas no mbito de cada estado e, portanto, no transferiria recursos de uma para outra Unidade da Federao, sendo redistribudo entre o governo estadual e os municipais de acordo com o nmero de matrculas que tivessem em quase toda a educao bsica (as creches foram excludas). O substitutivo, por sua vez, no s incluiu as creches, como tambm estipulou que o FUNDEB seria distribudo em funo do nmero de matrculas que os governos tivessem no seu mbito de atuao prioritria, conforme definido nos 2 e 3 do art. 211 da CF. Estas modificaes foram mantidas na PEC do Senado, que estipulou que as matrculas so presenciais. Isso significa que as matrculas municipais no ensiEduc. Soc., Campinas, vol. 27, n. 96 - Especial, p. 753-774, out. 2006
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no mdio no seriam levadas em conta na distribuio do FUNDEB, porque as prefeituras no devem atuar prioritariamente no ensino mdio, mas apenas na educao infantil e no ensino fundamental. Analogamente, as matrculas estaduais na educao infantil no seriam contabilizadas na distribuio do FUNDEB, porque os governos estaduais devem atuar prioritariamente no ensino fundamental e no ensino mdio. No caso da EJA, seriam consideradas as matrculas estaduais e municipais no ensino fundamental e s as estaduais no ensino mdio. A tabela a seguir mostra os critrios de redistribuio. Tabela 2
Distribuio provisria (nos dois anos iniciais) e definitiva (a partir do 3 ano) do FUNDEB, segundo a PEC do Senado
Ano Matrculas e seu percentual contabilizvel no FUNDEB at a implantao definitiva Ensino fundamental regular (municipais e estaduais) 1 ano 2 ano 3 ano 100% 100% 100% Educao infantil* (s municipais), educao de jovens e adultos (estaduais e municipais do ensino fundamental; estaduais do ensino mdio) e ensino mdio (s estaduais) 1/3 2/3 100%

* A PEC 415 s contabilizava a pr-escola, mas o substitutivo incluiu as creches, incluso mantida pela PEC do Senado.

Para os profissionais do magistrio da educao bsica, seriam reservados pelo menos 60% do FUNDEB, outro trao nada original e que representou um retrocesso de uma PEC anterior do MEC (disponvel em: www.mec.gov.br, em agosto de 2004), que previa 80%, destinados, verdade, a uma categoria mais ampla, a dos profissionais da educao.

Algumas fragilidades do FUNDEB

A principal fragilidade do FUNDEB, assim como a do FUNDEF, que traz poucos recursos novos para o sistema educacional como um todo, uma vez que apenas redistribui 20% de grande parte dos recursos que j so constitucionalmente vinculados educao, entre o governo estadual e as prefeituras, com base no nmero de matrculas na educao bsica, o que significa que uns governos ganharo, mas outros perdero na mesma proporo, sobretudo quando no houver complementao
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federal, que ser o nico recurso novo para o sistema educacional como um todo, que no to significativo assim, como veremos adiante. O que mais grave ainda que, projetando as concluses do estudo de Bremaeker (2003) mencionado acima para o FUNDEB, podemos prever que ele prejudicar milhares de municpios (2.185 no caso do FUNDEF em 2002) com populao menor e, portanto, receita prpria (IPTU, ISS, ITBI) nfima e mais dependentes do FPM, que tendero a perder com o FUNDEB. Quanto PEC 415, cometeu o equvoco, corrigido pelo substitutivo e pela PEC do Senado, de excluir as creches, quebrando, assim, a unidade legal da educao bsica, tal como definida pela LDB e desestimulando financeiramente a manuteno e expanso de creches pelas prefeituras. verdade que as prefeituras, mesmo as que no tm nenhuma ou pouca receita prpria (os impostos municipais), poderiam muito bem, com os 5% dos impostos federais e estaduais a elas transferidos e que no entrariam na formao do FUNDEB, atender, pelo menos em parte, s creches existentes ou que venham a ser criadas. A questo saber se a imensa maioria delas realmente comprometida em atender s necessidades/reivindicaes educacionais da populao ou se, de maneira oportunista, se limita a denunciar o descompromisso federal, o qual, embora real, no explica todas as vicissitudes da educao bsica, que podem e devem ser atribudas tambm ao descaso de governos estaduais e municipais. Uma inconsistncia do FUNDEB que este se apresenta como da educao bsica, mas exclui a educao profissional, que, pela LDB e tambm com base no Censo do INEP, faria parte da educao bsica. Outra fragilidade do FUNDEB, pelo menos nos primeiros anos, que no garante aumento de recursos por matrcula em termos nacionais, embora alguns estados e muitos municpios possam ter ganhos significativos, sobretudo por causa da complementao federal. que o impacto positivo do acrscimo de 5% (de 15% para 20%) dos impostos do FUNDEF (ICMS, FPE, FPM, IPI-exportao e LC n. 87/96), que so os mais vultosos, e de 20% de impostos novos (IPVA, ITCM e ITR), que no representam volumes proporcionalmente significativos em termos nacionais, ser bastante reduzido ou mesmo anulado pela incluso das matrculas de educao infantil, EJA e ensino mdio. Se estiver correta a previso da receita do FUNDEB, divulgada na pgina virtual do MEC em 29/7/2005, a receita total (a pgina do Ministrio no esclarece se a complementao foi includa nesta receita) seria de R$ 50,7 bilhes, que, divididos pelo total atual de matrculas que comporiam o FUNDEB
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(48,1 milhes, segundo a pgina do MEC, item FUNDEB, embora o Censo do INEP de 2005 registre um nmero menor, de 47,6 milhes), daria um valor mdio nacional per capita (no confundir com o valor mnimo nacional previsto na PEC) de R$ 1.054, valor inferior mdia nacional do FUNDEF prevista para 2006 (R$ 1.165), mdia calculada dividindo-se a previso da receita total do Fundo em 2006 (R$ 35,2 bilhes) pelo total de matrculas no ensino fundamental (30,2 milhes). Ou seja, embora o FUNDEB aumente a complementao na comparao com o FUNDEF, a mdia nacional por matrcula do FUNDEB ser inferior do FUNDEF. Um outro ponto fraco que a PEC 415 e tambm o substitutivo e a PEC do Senado no definem os critrios de clculo da complementao para os quatro anos iniciais, limitando-se a fixar valores (indicados a seguir) sem esclarecer se eles se baseiam na proposta de custo-aluno-qualidade de cada nvel e modalidade da educao bsica, que constava da primeira PEC do FUNDEB (a 112, de setembro de 1999). A indefinio destes critrios e, portanto, o no-compromisso claro do governo talvez resultem do maior peso da chamada equipe econmica (os gerentes do supervit primrio), que provavelmente foi responsvel pela supresso, na PEC 415, da previso da extino gradual (25% por ano) da Desvinculao da Receita da Unio (DRU), extino essa incorporada pelas PECs elaboradas pelo MEC, em agosto e dezembro de 2004, e que iria recuperar para a educao, pelo menos em mbito federal, os 20% dos impostos subtrados pela DRU da base de clculo dos impostos vinculados MDE e correspondentes a cerca de R$ 5 bilhes em 2006. Tendo em vista o descumprimento sistemtico da exigncia legal de clculo do valor mnimo nacional, no caso do FUNDEF e, portanto, da complementao devida, no h nenhuma garantia de que este ou os prximos governos federais vo calcular o valor mnimo do FUNDEB de acordo com a lei de regulamentao, cuja segunda verso, divulgada pelo MEC em novembro de 2005, no define os pesos diferenciados para as matrculas dos vrios nveis e modalidades de ensino. Em relao PEC 415, a do Senado foi um pouquinho menos sovina, prevendo uma complementao de R$ 2 bilhes no primeiro ano, R$ 3 bilhes no segundo, R$ 4,5 bilhes no terceiro, e 10% do total no quarto ano, valores estes que seriam atualizados de acordo com o ndice oficial da inflao. Estes 10% (cerca de R$ 5 bilhes) so muito pouco porque correspondem ao que o governo federal tira da educao com a DRU, que desvincula 20% dos impostos destinados educa764
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o, vigora at 2007 e pode ser prorrogada indefinidamente, como feito por vrios governos desde 1994 (como vem acontecendo com a CPMF), quando esta desvinculao foi criada com o nome de Fundo Social de Emergncia, transformado depois em Fundo de Estabilizao Fiscal. Aparentemente, so valores generosos quando se considera que a mdia anual de complementao para o FUNDEF, de 1998 at 2005, no passou de R$ 500 milhes. Entretanto, se o governo (tanto FHC quanto Lula) tivesse cumprido a lei do FUNDEF (a 9.424), a complementao teria sido de vrios bilhes anuais, como denunciado pelo Tribunal de Contas da Unio, parlamentares e entidades sindicais e governamentais outrora crticas do governo (sobretudo o de FHC), o que significa que, provavelmente, mesmo os R$ 4,5 bilhes previstos de complementao para o terceiro ano do FUNDEB estariam aqum do devido legalmente se o fundo fosse apenas do ensino fundamental. Ora, como o FUNDEB abrange toda a educao bsica, no apenas o ensino fundamental, os R$ 4,5 bilhes no so to significativos assim. Alm disso, os valores previstos para os primeiros quatro anos no so significativos em termos nacionais e da capacidade financeira da Unio. No primeiro ano, por exemplo, a complementao de R$ 2 bilhes representar bem menos de 5% da receita total do FUNDEB, sendo os 95% restantes contribuies dos estados e municpios. Mesmo no quarto ano, a previso de no mnimo 10% do FUNDEB continuar sendo muito pouco, tendo em vista a maior participao do governo federal na receita tributria nacional (Unio, estados, Distrito Federal e municpios). A aparente generosidade federal precisa ser tratada com bastante cautela, para dizer o mnimo, pois a PEC 415 pretendia usar at 10% do salrio-educao na complementao, estimados em cerca de R$ 600 milhes em 2005, o que no representaria nenhuma magnanimidade, pois o salrio-educao vinculado integralmente educao, no sendo sua utilizao na educao uma opo do governo, mas sim uma obrigao. verdade que o substitutivo eliminou a previso deste uso do salrioeducao, assim como a verso aprovada pelo Senado em julho de 2006. Quanto suposta valorizao dos profissionais da educao, o FUNDEB contm vrios equvocos e inconsistncias. Um que, embora denominado de valorizao dos profissionais da educao bsica, s vincula um percentual para os profissionais do magistrio, no os profissionais da educao, categoria mais ampla, que inclui os trabalhadores
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da educao no envolvidos em funes tradicionalmente definidas como pedaggicas dentro da escola. A PEC no muito precisa quanto aos que supostamente seriam valorizados com o FUNDEB, pois emprega trs expresses distintas para design-los: trabalhadores da educao, profissionais da educao e profissionais do magistrio. Quanto valorizao supostamente garantida pelo percentual mnimo de 60%, at hoje no foi feito nenhum estudo demonstrando que este percentual resultar necessariamente em melhoria salarial. Alm disso, um percentual bruto, no lquido, pois abrange as obrigaes patronais (INSS, no caso de celetistas, ou contribuio previdenciria e outras). Isso significa que o percentual mnimo para a remunerao bruta do magistrio cai para no mximo 54%, supondo-se obrigaes patronais equivalentes a 10% (10% de 60% = 6%). Como o magistrio descontado em torno de 10% de sua remunerao para a previdncia do INSS, a estadual ou a municipal, o percentual lquido mnimo seria pouco abaixo de 50%. Se estas contribuies previdencirias (tanto a patronal quanto a do funcionrio) forem para um fundo previdencirio estadual ou municipal, o governo estadual ou municipal seria bastante beneficiado, pois, embora contabilmente tenha uma despesa (as obrigaes patronais), na prtica ter uma receita (tais obrigaes mais as contribuies dos funcionrios da ativa) correspondente ao dobro dessa despesa, na suposio, claro, de que as atuais aposentadorias sejam integralmente financiadas pelas contribuies previdencirias feitas no passado e que o fundo previdencirio no tenha sido/seja dilapidado pelos governantes e $eu$ aliado$ dentro e fora dos governos. Outro equvoco supor que a destinao de 60% para remunerar profissionais do magistrio resultar necessariamente em sua valorizao, entendendo por isso a melhoria salarial. um equvoco por vrias razes. Uma que o FUNDEB no representar a totalidade dos recursos vinculados educao, pois deixar de fora as seguintes receitas: (a) o salrio-educao, (b) 25% (ou um percentual maior, se previsto como mnimo na Lei Orgnica) dos impostos municipais prprios (IPTU, ISS, ITBI) e do imposto de renda (IR) dos servidores municipais, bem como 25% (ou um percentual maior, se previsto como mnimo na Constituio Estadual) do IR dos servidores estaduais, (c) 5% dos impostos do FUNDEB que no entram na sua formao (ou a diferena entre os 20% dos impostos do FUNDEB e o percentual mnimo fixado pela Lei Orgnica ou a Constituio Estadual, como o caso de So
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Paulo, Rio Grande do Sul e outros). Assim, o percentual mnimo de 60% no ser significativo, porque no baseado na totalidade dos recursos da educao. Outra razo que, como o mecanismo do FUNDEB o mesmo do FUNDEF , ou seja, uma redistribuio dos impostos existentes, sem acrscimo de recursos novos para o sistema educacional como um todo, a no ser a complementao federal para alguns estados e municpios, os ganhos de uns governos significaro perdas para outros, na mesma proporo, com exceo daqueles onde houver complementao, que poder ser significativa em termos percentuais e mesmo absolutos nas Unidades da Federao que no alcanarem o valor mnimo nacional, porm no em termos nacionais, ou seja, no conjunto do pas. Assim, naqueles que perderem, 60% do FUNDEB muito provavelmente no resultaro em melhoria salarial. S aqueles que ganharem tero mais condies de melhorar a remunerao dos profissionais do magistrio. Entretanto, no h nenhuma garantia de que isso ocorra, como a experincia do FUNDEF demonstrou, pelo menos no estado do Rio de Janeiro, em que 60% da receita do Fundo no resultou necessariamente em melhoria salarial na mesma proporo dos ganhos que as prefeituras tiveram e tm com o FUNDEF, pelo simples fato de que os governos j gastavam ou alegavam gastar mais do que 60% antes do Fundo e, portanto, no se sentiam obrigados legalmente a aumentar os salrios pagos antes da sua implantao, em 1998. Espertamente, muitas prefeituras no Rio de Janeiro, nas discusses e negociaes sobre melhoria salarial ou valorizao do magistrio, se limitaram aos 60% do FUNDEF, no levando em conta os demais recursos vinculados MDE (25% dos impostos no includos no FUNDEF e a parcela de 10% dos impostos no includa no Fundo, isso se o percentual mnimo da Constituio Estadual ou Lei Orgnica for de 25%). Alm disso, no caso do FUNDEB, os governos podem comodamente se limitar aos 60%, transformando o mnimo em mximo, e/ou incluir os aposentados da educao nos 60%, como fez impunemente o governo estadual de So Paulo em 2001 (e talvez em outros anos tambm), que destinou ilegalmente cerca de R$ 1,26 bilho do FUNDEF para pagar os inativos (Callegari, 2002, p. 96). Embora a segunda verso do anteprojeto de regulamentao do FUNDEB preveja o no pagamento dos inativos com o Fundo num prazo de 4 anos, nada garante que os governos estaduais e municipais cumpriro a lei, caso aprovada.
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Afinal, em alguns estados, os recursos do FUNDEF tambm foram usados para pagar inativos, com a concordncia de Tribunais de Contas. A propsito dos ganhos com o FUNDEB, ou seja, do montante que os governos receberem a mais do que contriburem, nada garante que sero contabilizados corretamente, ou seja, como acrscimos ao percentual mnimo. A prefeitura do Rio de Janeiro, por exemplo, incluiu errnea e espertamente o ganho de mais de R$ 2,5 bilhes com o FUNDEF, de 1998 a 2005, dentro dos 25% e provavelmente continuar impunemente esta esperteza contbil aps a implantao do FUNDEB (Davies, 2006). O governo estadual de So Paulo, por sua vez, usou os recursos do FUNDEF para pagar os inativos, embora eles (no mnimo 60%) s pudessem ser usados para pagar os professores ou profissionais do magistrio em efetivo exerccio. Quem ir punir os governantes que praticarem estas e outras ilegalidades? Nem a PEC 415, nem o substitutivo, nem a verso aprovada no Senado enfrentaram esta questo, ou seja, no definiram claramente que os ganhos do FUNDEB (que incluem o rendimento financeiro) devem ser contabilizados como acrscimos ao percentual mnimo previsto na Constituio Estadual ou Lei Orgnica municipal, conforme o governo. Quanto ao potencial de ganhos e, portanto, de valorizao da educao e seus profissionais, bom lembrar que, durante alguns anos pelo menos, a probabilidade ser de uma perda significativa ou diminuio dos ganhos de muitas prefeituras em favor dos governos estaduais, pois, pelo menos com base no Censo de 2005 (disponvel em www.inep.gov.br), as matrculas municipais que comporiam o FUNDEB cresceriam bem menos do que as estaduais. Se o Fundo tivesse sido implantado em 2006, o nmero de matrculas municipais teria sido de 25.195.067, um aumento de 7.208.497 (+ 40%), em relao s 17.986.570 do ensino fundamental regular em 2005, ao passo que as estaduais teriam aumentado 10.344.432 (+ 85,1%), na comparao com as 12.145.494 estaduais registradas no ensino fundamental regular, totalizando 22.489.926 (ver tabela a seguir). Em funo deste aumento muito maior das matrculas estaduais, na comparao com o das municipais, pelo menos em termos nacionais muitas prefeituras tendero no s a perder recursos ou diminuir ganhos com o FUNDEB, como tambm a sofrer reduo nas receitas adicionais que vm tendo com o salrio-educao desde o incio de 2004, pois, pela PEC do FUNDEB, o salrio-educao seria destinado no mais
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apenas ao ensino fundamental, no qual as redes municipais em termos nacionais predominam, pelo menos no ensino fundamental regular, com uma larga superioridade (quase 6 milhes de matrculas) sobre as redes estaduais, mas a toda a educao bsica, em que essa diferena, conquanto favorvel s prefeituras, cai para pouco mais de 2,5 milhes. A tabela a seguir mostra o aumento expressivo das matrculas estaduais na comparao com as municipais, se o FUNDEB tivesse sido implantado em 2006. Tabela 3
Dados das matrculas nacionais em 2005
Matrculas do (apenas o ensino fundamental regular) (A)
FUNDEF

Matrculas do FUNDEB (Educao infantil, ensino fundamental, ensino mdio, EJA presencial e educao especial) (B) 22.489.926 25.195.067 47.684.993

Aumento de matrculas (B - A)

Percentual de aumento

Total dos estados Total dos municpios Total dos estados e municpios

12.145.494 17.986.570 30.132.064

10.344.432 7.208.497 17.552.929

INEP-MEC

85,1% 40% 58,2%

Fonte: Tabela elaborada a partir dos dados do Censo de 2005 do

(www.inep.gov.br).

Concluso
Este breve panorama permite algumas concluses sobre o financiamento da educao em geral e os fundos. Uma a de que os dois fundos (sobretudo o FUNDEF) praticamente no trazem recursos novos para o sistema educacional como um todo, apenas promovendo, com base no nmero de matrculas no ensino fundamental regular (FUNDEF) ou educao bsica (FUNDEB), uma redistribuio, entre o governo estadual e as prefeituras, de uma parte dos impostos j vinculados anteriormente MDE. Os nicos recursos novos, pelo menos em termos do conjunto nacional das redes estaduais e municipais, so a complementao federal, insignificante no caso do FUNDEF (1% da receita nacional em 2006) e muito pequena no caso do FUNDEB (menos de 5% da receita nacional no primeiro ano e 10% a partir do quarto ano). No caso do FUNDEB, a complementao totalmente neutralizada pelo fato de o seu valor corresponder, no quarto ano, aproximadamente ao que o governo federal tira da educao atravs da DRU (R$ 5 bilhes).
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Embora os fundos tragam quase nenhuma ( FUNDEF) ou pouca (FUNDEB) receita nova para o conjunto nacional das redes estaduais e municipais da educao bsica, muitos governos tero ganhos expressivos, porm muitos outros tero perdas significativas, porque esta a lgica desses fundos, baseada na redistribuio de acordo com o nmero de matrculas. Os ganhos so significativos (1) para os governos que contribuam para os fundos proporcionalmente menos do que os outros e cujas matrculas sejam proporcionalmente maiores do que as dos demais governos no mbito estadual e/ou (2) para os governos que recebem a complementao. Analogamente, as perdas acontecero (como aconteceu no FUNDEF) na situao inversa descrita em (1) e/ou se no houver complementao, a qual s seria feita quando o valor per capita em mbito estadual no alcanasse um valor mnimo nacional por nvel e modalidade de ensino para garantir um padro de qualidade, a ser definido na lei de regulamentao. Cabe ressaltar que, embora a lgica do FUNDEF e do FUNDEB seja aparentemente democrtica ao promover um nivelamento de recursos por matrcula dentro de cada estado e, portanto, uma diminuio da desigualdade entre a rede estadual e as redes municipais de cada estado, no caso do FUNDEF ela provocou perdas significativas em mais de 2.000 municpios pobres e provvel que o mesmo ocorra no FUNDEB, pois a lgica a mesma. Com relao suposta valorizao dos profissionais do magistrio, da educao ou dos trabalhadores da educao, conforme a variada nomenclatura da PEC, bastante frgil a alegao de que isso acontecer com a vinculao de pelo menos 60% para sua remunerao. Estes 60% no asseguram a valorizao, pelo menos no sentido de melhoria salarial, mesmo nos governos que ganham com o fundo, pelo fato de no serem calculados sobre a totalidade dos recursos vinculados educao, que so maiores do que a receita do fundo, sobretudo nos governos com receita prpria significativa (alguns municipais) e/ou nos casos em que o percentual da Constituio Estadual ou Lei Orgnica municipal for maior do que os 25% dos impostos previstos na CF. Alm disso, so nulas as chances de tal melhoria salarial ocorrer no caso dos milhares de governos que perdem com os fundos. Outra fragilidade dos fundos na verdade, do financiamento da educao em geral que a exigncia constitucional de aplicao do percentual mnimo dos impostos tem sido burlada sistematicamente
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de inmeras maneiras, inclusive pelo governo federal, no clculo da complementao legalmente devida para o FUNDEF, o que permite concluir que no adianta criar fundos ou at aumentar recursos para a educao se no houver garantia de que sero aplicados nos fins devidos. A fragilidade maior quando se considera que os rgos responsveis pela fiscalizao (basicamente os Tribunais de Contas) no so plenamente confiveis para essa tarefa, o que impe o desafio do controle social sobre o uso das verbas da educao, algo que os Conselhos do FUNDEF no resolveram, sendo pouco provvel que os do FUNDEB sejam bem sucedidos, a no ser que a sociedade e, em especial, os profissionais da educao bsica se organizem, se mobilizem e adquiram uma formao adequada para este controle social. Por fim, um dos principais ns a imensa desigualdade tributria entre as diferentes esferas de governo (federal, estadual e municipal), entre estados e entre municpios de um mesmo estado, desigualdade essa que impe um limite objetivo constituio de um sistema nacional de educao com um padro de qualidade razovel. verdade que essa desigualdade parece ter sido atenuada pelo FUNDEF, porm apenas dentro de cada Estado, e no no pas como um todo, pois a distribuio dos recursos do FUNDEF e do FUNDEB s se d dentro de cada Unidade da Federao e a complementao para o FUNDEF no foi suficiente para garantir este padro de qualidade. Mesmo esta atenuao das desigualdades precisa ser vista com muita cautela, uma vez que as receitas adicionais (os ganhos) trazidas at hoje pelo FUNDEF e no futuro pelo FUNDEB podero ser desviadas para fins outros que no a manuteno e desenvolvimento da educao e valorizao dos profissionais da educao. Recebido e aprovado em agosto de 2006.

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