Revista 7

Revista de Regulacin en Infraestructura de Transporte
Nmero 7 - Enero 2011
Contenido
PRESENTACIN ARTCULOS
Juan Carlos Zevallos, Algunas reflexiones sobre el futuro de la regulacin de infraestructura de transporte en el Per Jorge Montesinos y Eduardo Saavedra, Algunos alcances en torno a la institucionalidad y renegociacin de concesiones en la infraestructura de transporte de uso pblico en Per Ernesto Pea, Debilitando a los Organismos Reguladores: Anlisis de la poltica pblica del quinquenio 2006-2011 Sandro Huaman y Tito Vargas, Renegociaciones no eficientes a partir del diseo del contrato y la licitacin en las concesiones en transporte Juan Ojeda, La problemtica portuaria en Mxico en perspectiva (1982-2004): Hacia nuevos paradigmas?
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OTROS SECTORES
Fernando Momiy, Alcances sobre las Empresas Pblicas de Saneamiento en el Per: Retos y propuestas Pablo Chahuara e Ivn Lucich, Plan Maestro Optimizado (PMO) y la eficiencia tcnica de las empresas de saneamiento del Per urbano: Un enfoque a travs de fronteras estocsticas 173 185
Presentacin
La Revista de Regulacin en Infraestructura de Transporte es un espacio para difundir conocimiento, tcnicas y experiencias relacionadas sobre todo a la regulacin de las infraestructuras de transporte de uso pblico. Asimismo, constituye un lugar para debatir ideas y opiniones que coadyuven principalmente a diagnosticar y entender la problemtica sectorial para mejorar el ambiente regulatorio e institucional del pas. Bajo esta premisa, los artculos que se presentan en esta ocasin en la revista pretenden contribuir al entendimiento y mejoramiento del modelo regulatorio de las infraestructuras de transporte en el Per, por ejemplo, evaluando las causas e implicaciones que se derivan de las renegociaciones de los contratos de concesin. Tambin conviene resaltar que desde su aparicin nuestra revista institucional ha recibido y alentado los aportes que se refieren a las experiencias internacionales de modelos de concesiones, as como aquellos que tratan la regulacin y evaluacin de otros sectores que, como el de infraestructuras de transporte de uso pblico, se refieren a industrias de redes. Somos conscientes que dichos aportes tambin contribuyen a alcanzar los objetivos que se mencionan en el prrafo precedente, a la vez que amplan nuestro alcance de informacin en un contexto en donde se reconocen temas globales y resulta conveniente que se difundan las mejores prcticas. De esta forma, en conjunto, entre los temas referidos a las infraestructuras de transporte y los del sector de saneamiento que se tratan en esta oportunidad, presentamos en total siete artculos. El primero es un aporte de Juan Carlos Zevallos, Presidente Ejecutivo del OSITRAN, sobre algunas reflexiones relativas a la agenda pendiente del OSITRAN en su rol regulador y supervisor de las infraestructuras de transporte de uso pblico. En el artculo se destaca el papel trascendental que juega la empresa privada, a travs de sus inversiones y su complemento con el Estado (mediante las asociaciones pblico-privadas) en el desarrollo de la infraestructura de transporte de uso pblico en el Per. El autor considera necesario que se produzca un intercambio de ideas sobre las tareas pendientes del regulador para determinar los lineamientos de dicho organismo de cara al futuro y, principalmente, establecer la forma en que se
lograr avanzar y conseguir los objetivos pendientes. A lo largo del ensayo se realiza una evaluacin de los principales impactos de las concesiones en el Per, se sistematizan algunas lecciones aprendidas y propone la agenda pendiente en el sector, ofrecindose a la vez algunas recomendaciones. En el segundo artculo, Jorge Montesinos y Eduardo Saavedra, Asesor de la Presidencia del OSITRAN y catedrtico de ILADES-Universidad Alberto Hurtado, Chile, respectivamente, discuten ciertos alcances en torno a la institucionalidad y renegociacin de concesiones de infraestructuras de transporte de uso pblico en Per. En el documento se trazan los resultados de la poltica de concesiones en infraestructuras de transporte con nfasis en las posteriores renegociaciones. A partir de una revisin de la literatura terico-aplicada y emprica internacional, as como de la revisin de dichos contratos de concesin, el artculo caracteriza a los principales determinantes que indujeron el proceso de renegociaciones en el caso peruano. Los autores destacan la importancia de evaluar a futuro la forma en que los cambios en el diseo de los contratos de concesin podran influir en las posibles renegociaciones ex post de los mismos. El tercer trabajo de Ernesto Pea, Asesor de la Gerencia de Asesora Legal del OSITRAN, trata la incidencia de las polticas pblicas del quinquenio 2006-2011 en el Per y su impacto sobre la institucionalidad de los organismos reguladores. El documento analiza las medidas de gobierno que tienen incidencia en la organizacin, funcionamiento, quehacer, capacidad, plazos, recursos y medios sancionatorios con los que cuentan los organismos reguladores. Para dicho propsito, se emplea una metodologa que especifica como unidad de evaluacin a la poltica pblica e identifica el cmulo de normas que involucran aspectos relacionados a la organizacin y funcionamiento de los organismos reguladores. Con estos elementos el autor concluye que la institucionalidad de las entidades pblicas es un valor que debe ser protegido por el Estado, las empresas y los ciudadanos. En el cuarto artculo, Sandro Huaman y Tito Vargas, Analista Econmico-Financiero y Especialista Econmico de la Direccin General de Concesiones en Transportes del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, respectivamente, analizan las renegociaciones no eficientes en las concesiones en infraestructuras de transporte a partir de los diseos de los contratos de concesin y sus procesos de licitacin. Los autores se platean como objetivo determinar la manera de evitar las renegociaciones que no son eficientes, caracterizadas porque se producen a consecuencia del comportamiento oportunista de los agentes econmicos. El artculo hace referencia a la experiencia emprica y el marco terico existente en materia de contratos y subastas para dar cuenta de los errores y/o faltantes incurridos en los diseos de los contratos de concesin y sus licitaciones de manera tal de procurar evitarlos en el futuro.
En relacin a los temas internacionales, el quinto artculo escrito por Juan Ojeda, profesor e investigador de la Universidad del Mar en Oaxaca, Mxico, expone la problemtica portuaria en Mxico para lo cual evala los problemas y avances de la reestructuracin portuaria en dicho pas iniciada con la entrada en vigor de la Ley de Puertos en el ao 1994 y evaluada hasta el ao 2004 inclusive. Bajo una perspectiva multidisciplinaria, el trabajo estudia a los puertos de Mxico distinguindose los denominados puertos ganadores y perdedores, a partir de su nivel de participacin en la red global de transporte y enfocndose en el aumento del manejo de carga transportada en contenedores. Asimismo, el autor evala la concentracin que generan en el desarrollo regional los puertos como centros de negocios insertados en la economa mundial. En la seccin que contempla a los otros sectores, presentamos dos artculos del sector saneamiento. Uno de ellos es un trabajo de Fernando Momiy, Gerente de Regulacin del OSITRAN, el cual realiza un diagnstico del sistema de regulacin de las empresas pblicas de saneamiento. El autor presenta varios de los problemas que persisten e impactan de manera negativa en el sistema regulatorio e impiden su ordenamiento. Dichos problemas se refieren al marco de poltica institucional, financiera y tarifaria, desempeo de las empresas prestadoras de servicios, estrategia de participacin del sector privado y requisitos de la normatividad ambiental. El autor destaca en su ensayo una serie de soluciones a esta problemtica, por ejemplo, corregir el marco institucional, asignar competencias especficas a quienes estn en mejor posicin en asumirlas, reconocer al Plan Maestro Optimizado (PMO) de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS) como herramienta relevante que seala la senda a seguir, promover fuertemente la generacin de proyectos de inversin, trasladar las responsabilidades de las empresas prestadoras de servicios hacia los gobiernos regionales, as como perfeccionar las gerencias mediante mejoras salariales vinculadas al cumplimiento de requisitos especficos. Para completar la seccin de otros sectores, los autores Pablo Chahuara e Ivn Lucich, Analista de la Gerencia de Regulacin Tarifaria y Gerente de Regulacin Tarifaria de la SUNASS, respectivamente, evalan el PMO y la eficiencia tcnica de las empresas de saneamiento urbano en el Per a travs de un enfoque de fronteras estocsticas. En el artculo se estiman los ndices de eficiencia tcnica sobre la base de diversas fronteras de produccin construidas a partir del modelo propuesto por Battese y Coelli. Luego, se estiman modelos de regresin tobit que relacionan los ndices de eficiencia previamente
calculados con un grupo de variables explicativas, entre las que destacan dos variables que reflejaran la relacin que hay entre el PMO y la variabilidad observada en los niveles de eficiencia de las empresas. La principal conclusin que se obtiene del trabajo economtrico es la presencia de una relacin positiva entre el PMO como mecanismo de gestin para asignar recursos y la eficiencia tcnica de las empresas prestadoras de servicios. Por ltimo, expresamos nuestro agradecimiento a los miembros del Consejo Editorial, rbitros annimos y funcionarios del OSITRAN, en particular a Fernando Momiy, Carlos Fierro, Abel Rodrguez y Mauro Gutirrez por su contribucin en la revisin de versiones previas de los artculos, as tambin a Andrea Baracco por su apoyo en la publicacin del presente nmero de la revista. Jorge Li Ning Editor Master of Arts in Economics ILADES / Georgetown University jlining@ositran.gob.pe Rubn Espejo Editor Magster en Economa CIDE ruespejo@yahoo.com
Artculos
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Algunas reflexiones sobre el futuro de la regulacin de infraestructura de transporte en el Per

Juan Carlos Zevallos U.1
Resumen En este artculo se desarrollan algunas reflexiones importantes para promover el debate sobre la agenda pendiente del OSITRAN en su rol regulador y supervisor de la infraestructura de transportes. El pas requiere de dicho debate para la determinacin de los lineamientos hacia el futuro, y es esencial trazar el camino a seguir para el largo plazo y, principalmente, cmo vamos a lograrlo. En este ensayo se realiza una evaluacin de los principales impactos de las concesiones en el Per, se sistematizan algunas lecciones aprendidas y propone la agenda pendiente en el sector. Palabras clave: Regulacin econmica, transporte, contratos. Clasificacin JEL: L14, L51, L97. I.- Introduccin 2
Han pasado casi dos dcadas desde que el Estado peruano decidi cambiar su papel de intervencionista y asumir un rol promotor de la economa de libre mercado. Este cambio de modelo econmico exigi tomar una serie de acciones con el fin de promover el crecimiento del pas sobre bases slidas. Pero la inversin privada no solo cobr mayor participacin en las actividades productivas, tambin lo hizo invirtiendo en la provisin de servicios pblicos antes bajo la administracin del Estado, sobre todo en infraestructura de transportes. As, los servicios de uso pblico migraron gradualmente hacia una administracin privada caracterizada por la ejecucin de importantes montos de inversiones y la garanta de niveles de calidad y cobertura. Si uno analiza en retrospectiva los resultados obtenidos con el aumento de la participacin privada en el desarrollo de infraestructura de uso pblico el balance es positivo, a pesar de que recientes estudios estiman en US$ 37 mil millones la brecha en infraestructura y servicios pblicos, de la cual el 37% corresponde a infraestructura de transportes (principalmente carreteras) (IPE, 2009). La inversin privada en infraestructura de transportes ha crecido notoriamente en los ltimos cinco aos. Entre los aos 2006 y 2011, los compromisos de inversin pasaron de menos de US$ 2.500 millones a cerca de US$ 7.000 millones; los contratos de concesin supervisados
por OSITRAN pasaron de 12, en el ao 2006, a 26 en la actualidad; en tanto que la inversin ejecutada y reconocida se multiplic casi siete veces, aumentando de menos de US$ 500 millones a ms de US$ 3.300 millones en ese perodo.
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Presidente del Consejo Directivo del OSITRAN. El autor agradece el apoyo recibido para la elaboracin del presente artculo a Jodie Ludea. Cualquier error u omisin es exclusiva responsabilidad del autor.
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Estos resultados se han logrado a partir de un modelo eficiente. Las concesiones bajo el esquema de asociaciones pblico-privadas (APP) han permitido que cada una de las partes, los privados y el Estado, hagan lo que mejor saben para conseguir resultados en el corto plazo en materia de infraestructura. El objetivo final de este esquema es el bienestar de la poblacin y para lograrlo, al menor costo posible, el Estado promueve que el privado ejecute obras garantizndole que va a rentabilizar en trminos razonables la inversin realizada. Entonces, la poblacin luego de dos o tres aos podr utilizar, por ejemplo, una va de comunicacin que le va cambiar la vida porque le proporcionar desarrollo. No quedan dudas de que una infraestructura de transportes adecuada es determinante para la sostenibilidad del crecimiento econmico de largo plazo. OSITRAN se ha nutrido en el ltimo quinquenio de muchas experiencias y a travs de este breve ensayo se quiere realizar una evaluacin de lo avanzado, sistematizar las lecciones aprendidas y proponer o sugerir algunas alternativas de poltica, que considero es la agenda pendiente en materia de regulacin y supervisin. Luego de esta seccin introductoria, la siguiente seccin explica la importancia de la infraestructura para mejorar la competitividad del pas. La tercera seccin detalla los avances en las actividades del OSITRAN respecto de su rol supervisor de las inversiones La cuarta seccin da cuenta de los principales beneficios de los contratos de concesin bajo el mbito de OSITRAN. Finalmente, en la quinta seccin se concluye y se propone la agenda pendiente. II.- Infraestructura para la competitividad La falta de capacidad del Estado para administrar servicios pblicos con eficiencia y calidad, aunado a severas restricciones financieras pblicas, propici que a comienzos de los aos noventa se optara por promover la atraccin de la inversin privada con el modelo de privatizacin (1991-1999), transfirindose al sector privado la propiedad de empresas de servicios pblicos de telecomunicaciones y electricidad. Posteriormente, desde el ao 2000 se impuls las concesiones y, en el ltimo quinquenio, el esquema de asociacin pblico-privada (APP), poniendo nfasis en la promocin de la inversin privada para la infraestructura de transporte de uso pblico. Las APP pueden ser autosostenibles o cofinanciadas. En estas ltimas, la participacin financiera puede adoptar distintas formas: pagos complementarios a los peajes o tarifas pagadas por los usuarios; establecimiento de peajes sombra; cesiones en uso de terrenos y equipos; compromisos de compra de lo producido; etc. Un informe elaborado por la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) y el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) revela que el 30% del gasto de inversin en diferentes sectores del gobierno nacional est relacionado con las APP. Bajo este esquema, desde la aprobacin de la Ley Marco de las APP, se han entregado en concesin 34 proyectos de inversin, que representan una inversin de alrededor de US$ 4.273 millones.
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Las APP, en los ltimos aos, han sido trascendentales en la atraccin de ingentes inversiones para el desarrollo de obras de gran envergadura en infraestructura de transporte pblico, que permitieron aumentar la interconectividad con y al interior del pas mediante vas de comunicacin verticales y horizontales, as como mejorar las puertas de acceso y salida hacia el exterior (los puertos y aeropuertos). La brecha de infraestructura de transportes en el Per, para el ao 2008, se estima en US$ 13.961 millones (IPE, 2009), y eso tiene un profundo impacto en la competitividad. En el ltimo informe sobre el clima de inversin del Banco Mundial se calcula que los costos logsticos de las empresas peruanas representa alrededor del 34% de sus costos operativos, ms del doble de sus pares en Chile (16%) (Banco Mundial, 2011). Sin olvidar el dficit que tenemos en infraestructura de transportes, para una economa que crece al ritmo que lo hace la peruana, resulta trascendental avanzar con mayor firmeza en reducir esta brecha para mejorar la competitividad de las empresas y, por consiguiente, del pas. La construccin de aeropuertos regionales y corredores interocenicos, por ejemplo, no son ms que el resultado de las presiones de la expansin de la economa que en el ltimo lustro creci en promedio 7% anual por ampliar el mercado interno y avanzar a una apertura hacia el mercado externo. As, una mejora en la calidad de la infraestructura de transportes puede reducir, por lo tanto, significativamente los costos de produccin de las empresas e incrementar los niveles de competitividad, lo que se traduce en la reduccin de precios y crecimiento econmico y, finalmente, el impulso a una mayor inversin, lo cual ocasionar nuevamente mayores demandas por infraestructura, es decir, se genera un crculo virtuoso (Zevallos, 2011). En los contratos de concesin, adems de todas las clusulas de compromisos de construccin y mantenimiento de la infraestructura, existen clusulas respecto a la calidad de la obra o el servicio que el concesionario prestar a los usuarios. Eso ha permitido no slo el mejoramiento de las redes viales sino tambin elevar los estndares de calidad de los servicios y con ellos los indicadores de competitividad. Por qu es importante medir la competitividad de un pas? La competitividad es el reflejo directo de la productividad de un pas y, al mismo tiempo, es el vehculo a la atraccin de la actividad empresarial y desarrollo productivo que finalmente termina en un crecimiento econmico sostenido en el largo plazo. El World Economic Forum - WEF (o Foro Econmico Mundial), en su Informe Global de Competitividad, evala anualmente los niveles de competitividad de un pas en diferentes reas o pilares, informacin que tiene alta relevancia econmica para polticos y empresarios en todo el mundo. El segundo pilar de esta lista se refiere a los niveles de infraestructura de un pas. En este pilar el Per ha venido fortalecindose ao a ao, elevando su posicin hacia los primeros lugares del ranking. Los ltimos resultados se presentan a continuacin:
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CUADRO 1 PER EN EL NDICE DE COMPETITIVIDAD GLOBAL

2008-2009 2009-2010 2010-2011 2011-2012 Puesto Puesto Puesto Puesto NDICE GENERAL A.Requerimiento bsicos 2. Infraestructura 2.1 Calidad en infraestructura 2.2 Calidad de las carreteras 2.3 Calidad de la infraestructura ferroviaria 2.4 Calidad de la infraestructura portuaria 2.5 Calidad de la infraestructura aeroportuaria B. Fortalecedores de la eficiencia C. Factores de innovacin Nmero de Pases tomados en la evaluacin 78 94 110 113 99 90 127 94 69 83 134 78 88 97 102 93 87 126 87 59 85 133 73 87 88 92 92 91 113 78 56 89 139 67 78 88 105 98 93 106 70 50 89 142
Fuente: Reportes sobre Competitividad Global del Foro Econmico Mundial (2009, 2010 y 2011). Elaboracin propia.
Entre los aos 2008 y 2011, en trminos de calidad de la infraestructura, se aprecia un avance importante para el Per pues sube ocho posiciones en el ranking global. Asimismo, en todos los tipos de infraestructura, a excepcin de la ferroviaria, se tienen resultados altamente positivos, lo que ha permitido mejorar los niveles de eficiencia econmica. Es importante tener en cuenta que esto no slo implica una mejora relativa sino que, a pesar de los avances tecnolgicos y las constantes inversiones que efectan otros pases del mundo, el Per est mejorando su posicin en el ranking mundial ms que algunos pases de la regin. Uno de los tipos de infraestructura que ha ganado mayores niveles de competitividad en este ranking es el sector portuario. Las constantes mejoras derivadas de la concesin del Muelle Sur del puerto del Callao estn permitiendo que este se proyecte como el principal puerto de toda la costa sudamericana del Pacfico. Tanto la capacidad de manejar barcos ms grandes, como la mayor rapidez en el embarque y desembarque de carga, producto de la instalacin de gras prtico han mejorado el servicio, disminuyendo adems, para el caso de Muelle Sur, el costo del flete (APN, 2011). A esto se suma la posicin del puerto en el continente, una ubicacin estratgica para constituirse en la entrada y salida del comercio internacional, y convertirse en el nuevo Hub de Amrica del Sur.
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Por otro lado, el sector aeroportuario peruano mejora su ubicacin nueve posiciones en el ranking mundial, lo que se explica por la mejor infraestructura de los aeropuertos regionales, sumado a las constantes modernizaciones de la principal infraestructura aeroportuaria del pas, el Aeropuerto Internacional Jorge Chvez (AIJCH). El AIJCH actualmente concentra el 98% del trfico internacional. Desde su concesin (en el ao 2001) a la fecha, la concesionaria Lima Airport Partners (LAP) ha invertido ms de US$ 250 millones en el mejoramiento de la infraestructura, obtenido reconocimientos internacionales muy importantes: el AIJCH fue elegido el aeropuerto lder de Sudamrica en los aos 2009, 2010 y 2011 por el World Travel Awards, adems de ser considerado el mejor aeropuerto de Amrica del Sur en los aos 2005, 2009, 2010 y 2011 por Skytrax Research, una prestigiosa consultora de estudios de mercado especializada en temas aeroportuarios con sede en Londres. En el caso de la infraestructura ferroviaria, las dos concesiones firmadas en el ao 1999 obligan a que el concesionario mantenga los estndares internacionales de seguridad de va (FRA II) de la Administracin Federal de Ferrocarriles del Departamento de Transporte de Estados Unidos. Hasta el momento los concesionarios han venido cumpliendo con lo estipulado y, ms an, estn realizando inversiones permanentes con la finalidad de mantener y mejorar los niveles de calidad del servicio. Un factor fundamental para evaluar estas mejoras de infraestructura en la percepcin de los usuarios lo constituyen los indicadores para la medicin de los niveles de servicio comprendidos en los contratos de concesin, los que se han incrementado en los ltimos aos. A manera de ejemplo, en el ao 2003, el contrato de concesin de la Red Vial 5 (carretera Ancn - Huacho - Pativilca) consideraba 26 indicadores de serviciabilidad (indicadores que miden la satisfaccin de los usuarios), mientras que en el contrato de concesin de la Autopista del Sol Trujillo-Sullana, entregada en concesin en el ao 2009, se incluyeron 140 indicadores. Este mayor control permitir que las mejoras en la calidad de la infraestructura, as como el servicio que brinda el operador, estn bajo los ms altos estndares, y que estos indicadores de calidad permitan que Per alcance los niveles exigidos por la comunidad internacional. III.- Avance y consolidacin de las actividades de supervisin del OSITRAN En economas emergentes la capacidad fiscal de los Estados no permite generar un crecimiento a travs de mayores inversiones, por lo que se hace necesario la atraccin de capital privado; sin embargo, la naturaleza de este tipo de inversiones en manos privadas a travs de concesiones o asociaciones pblico-privadas (APP) hace que se tienda a la monopolizacin y la concentracin de las actividades entregadas al privado, debido a que las inversiones en infraestructura de uso pblico se consideran un monopolio natural per se. Conceptualmente un monopolio natural se caracteriza porque pocas empresas (reunidas en un consorcio) o una sola empresa son capaces de cubrir toda la demanda del mercado, por lo tanto, la aparicin de otras empresas realizando la misma actividad (generndole competencia) puede ser altamente costoso para la sociedad y muy poco rentable. Por ejemplo, en las inversiones para infraestructura de transporte, una carretera implica una
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gran inversin, pero su ejecucin por parte del concesionario permitir cubrir la demanda de transporte en esa zona y, por lo tanto, la aparicin de otra empresa que provea un servicio similar sera ineficiente. Con la finalidad de encargarse de esta regulacin, el Gobierno cre los organismos reguladores, y en el caso especfico de la infraestructura de transporte de uso pblico, el Organismo Supervisor de la Inversin en Infraestructura de Transporte de Uso Pblico (OSITRAN). Tericamente, la motivacin ms fuerte del organismo regulador es limitar el control del poder de mercado que poseen las empresas, y facilitar la competencia cuando esto es factible y resulta eficiente. Asimismo, la regulacin no slo puede imponer control econmico, sino, tambin puede imponer requerimientos ambientales, de salud y seguridad, especialmente en las construcciones de infraestructura o explotacin de recursos naturales. Y es que el descontento puede ser muy alto por las prcticas monoplicas en los servicios de uso pblico; por ejemplo, el gran descontento frente a los procesos de privatizaciones intensivos en Latinoamrica durante la dcada de los aos noventa lleg al 65% entre los consumidores latinoamericanos; ellos afirmaron que apoyaran la privatizacin slo si estuviera acompaado por un sistema de regulacin creble (Brown et al., 2006). En el caso de la regulacin de infraestructura, la situacin es an ms compleja, en el sentido de que el organismo regulador debe adems, en muchos casos, asegurar una adecuada competencia en el mercado, es decir, evitar colisiones que pueden llevar a prcticas anti-competitivas o que se ejecuten otras actividades que pongan en riesgo el inters del usuario. Pero en la medida que aumenta la competencia (en los casos que es factible que ingresen ms competidores) el regulador debe reducir su participacin, ya que se considera que la competencia es un regulador natural. Sin embargo, la posibilidad de que se produzcan colisiones no est desechada, y en un mercado de competencia, eso reduce la naturaleza competitiva de las empresas hacia un oligopolio con capacidad de imponer tarifas que el Estado debe controlar. En general, para todos estos fines, un organismo regulatorio debe estar construido sobre la base de un sistema de regulacin conformado por leyes, instituciones y procesos que permitan al regulador inferir y limitar el accionar privado en estos sectores, de acuerdo con los principios bsicos que velan por el equilibrio financiero y los usuarios de los servicios. Y, segn la experiencia en esta materia, la regulacin influye en el desempeo del sector en tres maneras diferentes: en primer lugar, la sola presencia de una agencia reguladora tiene un impacto positivo significativo en el desempeo de los servicios bsicos. En segundo lugar, se puede aprovechar la experiencia de las prcticas reguladoras y reforzarlas una vez implementadas. En tercer lugar, la buena gestin de la agencia reguladora tambin contribuye a la mejora de la eficiencia de los servicios pblicos (Banco Mundial, 2011).
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3.1.- Verificacin de los compromisos El Reglamento General de Supervisin3 estipula que el OSITRAN tiene la labor de verificar el cumplimiento de los contratos de concesin por parte de las empresas concesionarias en aspectos econmicos y comerciales, operativos, de inversiones y administrativos y financieros. Asimismo, verifica el cumplimiento de las resoluciones que ha emitido. De encontrar algn tipo de incumplimiento, el OSITRAN tiene la potestad de aplicar las sanciones que correspondan de acuerdo a lo establecido en el Reglamento de Infracciones y Sanciones4. El proceso de verificacin del cumplimiento de las obligaciones contenidas en los contratos de concesin se realiza peridicamente (anual, semestral o como lo establezca el contrato), y para ello, el regulador programa una serie de actividades en los planes anuales de supervisin. Cada supervisin se realiza a travs de visitas programadas a cada una de las infraestructuras concesionadas con el objetivo de determinar in situ si se estn cumpliendo con los estndares especificados en los contratos, adems del progreso de la ejecucin de inversiones comprometidas y el acceso que tienen los usuarios intermedios a la infraestructura. Estas visitas son programadas por los supervisores de gabinete (especialistas que forman parte del grupo de empleados de la Gerencia de Supervisin del OSITRAN); adicionalmente existen visitas permanentes de empresas supervisoras especializadas que son contratadas por el regulador. Debido a la gran cantidad de concesiones y, ms an, a la diferente naturaleza de cada una de las infraestructuras, el ente regulador tiene diversas actividades para la supervisin de stas: a.- Reuniones de trabajo. Entre el concesionario, el supervisor y el regulador, con la finalidad de afianzar la relacin entre los diversos agentes que tienen que ver con el cumplimiento de los alcances de los contratos. En este tipo de reuniones se revisan los certificados de avance de obra, se revisa y aprueba los proyectos de ingeniera, as como las solicitudes de pago por mantenimiento de transitabilidad, entre otros temas de ndole administrativo e institucional de inters mutuo. b.- Supervisin de gabinete. En estos casos se evala la informacin que remiten las entidades prestadoras para verificar el cumplimiento de sus obligaciones. c.- Inspecciones. Verificaciones in situ del cumplimiento efectivo de las obligaciones a travs de la evaluacin directa del supervisor sobre la infraestructura y los avances del proyecto. En este tipo de operaciones se verifican elementos tales como: Aspectos operativos. Calidad de los servicios, conservacin de bienes y cumplimiento de normas ambientales, segn las obligaciones contractuales.
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Aprobado mediante Resolucin de Consejo Directivo N 024-2011-CD-OSITRAN. Aprobado por Resolucin de Consejo Directivo N 023-2003-CD-OSITRAN y modificado por Resolucin de Consejo Directivo N 077-2005-CD-OSITRAN.
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Aspectos administrativos y comerciales. El cumplimiento de las obligaciones de acceso de la infraestructura concesionada a los usuarios intermedios, la correcta aplicacin de tarifas y todas aquellas obligaciones contractuales vinculadas a aspectos administrativos, comerciales, econmicos y financieros. d.- Supervisin permanente. Realizada por las empresas supervisoras que permanentemente evalan el cumplimiento de las obligaciones especficas de los concesionarios, como el diseo y la construccin de obras civiles, entre otros. Para desempear su funcin supervisora, OSITRAN contrata empresas en cada concesin, las mismas que apoyan la labor de los supervisores in situ del regulador. CUADRO 2 EMPRESAS DE SUPERVISIN CONTRATADAS AL 2011
Concesin Carreteras del Norte y Centro IIRSA Norte IIRSA Centro Tramo 2 Red Vial N 4 Mocupe - Cayalt Red Vial N 5 Autopista del Sol E1B-Buenos Aires-Canchaque Ovalo Chancay-Huaral-Acos Carreteras del Sur IIRSA Sur T1 IIRSA Sur T2 IIRSA Sur T3 IIRSA Sur T4 IIRSA Sur T5 Red Vial N 6 Aeropuertos Aeropuerto Internacional Jorge Chvez Primer Grupo de Aeropuertos Segundo Grupo de Aeropuertos Puertos Muelle Sur - Callao Matarani Paita Terminal Embarque Concentrado de Minerales Muelle Norte - Callao Yurimaguas - Nueva Reforma Ferrocarriles Ferrocarril del Centro Ferrocarril del Sur y Sur Oriente Tren Elctrico Lnea 1
Fuente: Gerencia de Supervisin - OSITRAN
Empresa Supervisora Consorcio Supervisor Nor Oriental Por convocar Consorcio Supervisor Red Vial N4 URCI Consultores S.L. CPS de Ingenieros Consultores (Finaliz el 2008) Consorcio Supervisor Autopista del Sol Consorcio Vial Piura (Finaliz el 2009) Consorcio Vial Nor Lima Consorcio Unin Vial (Finaliz el 2010) Consorcio Supervisor Vial Sur (Finaliz el 2010) CESEL Ingenieros S.A. Consorcio Supervisor Interocenica Sur GMI S.A. Ingenieros Consultores (Finaliz el 2011) CPS de Ingeniera S.A.C Consorcio TYPSA-OIST Consultores (Juan Jos Maguia Cortez, Marcial Juan Jara Malpartida y Antonio Oyola del guila) No se ha contratado an Consorcio CESEL S.A. - Nippon Koei Co., Ltd. OSITRAN Consorcio Supervisor Paita No se ha contratado an No se ha contratado an No se ha contratado an OSITRAN OSITRAN No se ha contratado an
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Al mes de octubre del ao 2011, se efectuaron 1.087 actividades de supervisin, de las cuales 42 fueron inspecciones comerciales, 88 inspecciones de operaciones, 86 reuniones de trabajo, 368 supervisiones de gabinete comerciales, 64 supervisiones de gabinete de inversiones, 255 supervisiones de gabinete de operaciones y 184 supervisiones permanentes de inversiones. CUADRO 3 NMERO DE ACTIVIDADES SUPERVISORAS DURANTE EL 2011
Tipo de Supervisin Inspecciones comerciales Inspecciones de operaciones Reuniones de trabajo Gabinete comercial Gabinete de inversiones Gabinete de operaciones Permanente de inversiones Total
Fuente: OSITRAN
Carreteras Carreteras Vas Aeropuertos del Norte y Puertos Total del Sur Frreas Centro 21 5 3 3 10 42 26 14 19 3 26 -.109 18 25 156 56 100 138 498 29 10 103 4 92 12 253 5 -.38 1 33 -.54 10 37 52 -.30 34 173 88 86 368 64 255 184 1.087
Asimismo, todas las empresas concesionarias estn obligadas a llevar un Registro de Reclamos, en el cual los usuarios de infraestructura pblica de transportes puedan dejar constancia de sus reclamos. Las empresas prestadoras del servicio estn obligadas a recibir y atender cada uno de los reclamos realizados de acuerdo con el artculo 32 del Reglamento de Atencin de Reclamos y Solucin de Controversias de OSITRAN, e informar peridicamente de su situacin. Una de las funciones de la gerencia de supervisin del organismo regulador es justamente velar por el cumplimiento de este procedimiento de reclamos, pudiendo aplicar sanciones en caso sea necesario. Durante el ao 2011, se registraron un total de 1.114 reclamos; las concesiones aeroportuarias fueron las que registraron el mayor nmero de reclamos (Cuadro 4). El Aeropuerto Internacional Jorge Chvez concentr el 39,2% del total, con 437 reclamos. CUADRO 4 RECLAMOS DE USUARIOS 2006 - 2011
Tipo de Infraestructura Carreteras Norte Carreteras Sur Puertos Ferrocarriles Aeropuertos
Fuente: OSITRAN
2006 52 11 770 4 234
2007 47 8 586 6 450
2008 24 10 593 8 417
2009 46 32 586 14 384
2010 68 20 698 0 535
2011 59 19 378 0 658
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Una de las potestades del Regulador es la de establecer sanciones frente al incumplimiento contractual. Hasta el mes de diciembre del ao 2011 se resolvieron ocho procedimientos administrativos sancionadores (PAS) que implicaron la imposicin del pago de 1.263,5 Unidades Impositivas Tributarias (UIT) como sancin econmica a las entidades prestadoras. De estas, el 76% recae en las concesiones portuarias, el 24% en concesiones viales. En el caso de los aeropuertos y ferrocarriles, stos nicamente recibieron amonestaciones de pre aviso (Grfico 1). GRFICO 1 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS SANCIONADORES (PAS) (Estructura porcentual)
Ferrocarriles Carreteras Carreteras 297,5 24% Puertos 966 76% Aereopuertos Aereopuertos Puertos Ferrocarriles
Fuente: OSITRAN
3.2.- Garantas para los usuarios OSITRAN tiene como principal objetivo garantizar que el Estado, a travs de los contratos de concesin, provea a la poblacin servicios con tarifas eficientes, que sean capaces de dar un servicio de calidad al menor costo posible. Las normas y las labores de supervisin son mecanismos institucionalizados indirectos que pueden ayudar a conocer la situacin de la infraestructura y el cumplimiento de los trminos de los contratos por parte de las empresas prestadoras, sin embargo, la constante supervisin puede ser altamente costosa y no aproximarse a conocer en detalle la calidad del servicio prestado o los posibles descontentos de los usuarios, que son a los que finalmente este servicio va dirigido. Por tanto, para una mejor gestin y supervisin de los trminos de los contratos de concesin, se opt por establecer un sistema de trato directo con los usuarios de los servicios de infraestructura de transporte de uso pblico. Los consejos de usuarios tienen esta finalidad, reunir a los actores ms representativos del grupo de usuarios y con ellos mantener una dinmica que permita tener informacin y recibir propuestas de acciones respecto a los posibles problemas en el uso de los servicios o sobre la calidad de la infraestructura, es decir, propuestas y alternativas para ofrecer una mejor infraestructura. Los consejos de usuarios se conforman con miembros de organizaciones representativas como: asociaciones de consumidores y usuarios, universidades, colegios profesionales, organizaciones sin fines de lucro vinculadas a la infraestructura de transporte, organizaciones del sector empresarial no vinculadas a las entidades prestadoras, gremios
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de usuarios, entre otros. Esta eleccin se hace mediante procesos electorales dirigidos por el OSITRAN, y una vez definidos mantienen reuniones peridicas con el Regulador. Para temas concernientes a una jurisdiccin o una zona especfica se crean consejos regionales de usuarios que tienen la misma finalidad de los consejos de usuarios, la de discutir los temas de inters respecto a las infraestructuras concesionadas en su respectiva jurisdiccin. Asimismo, existen los consejos de usuarios nacionales, que se ocupan de temas de inters nacional, como es el caso de las obras de infraestructura interregionales, tales como las interocenicas, o de impacto nacional, como son las concesiones portuarias o aeroportuarias. Para el ao 2011, los consejos de usuarios nacionales y regionales han participado activamente en sesiones programadas por OSITRAN. Se desarrollaron 15 sesiones: dos sesiones del Consejo de Usuarios de Aeropuertos, cinco sesiones del Consejo de Usuarios de Puertos, dos sesiones del Consejo de Usuarios de Red Vial, dos sesiones del Consejo Regional de Usuarios de Arequipa, dos sesiones del Consejo Regional de Usuarios de Piura y dos sesiones del Consejo Regional de Usuarios de Cusco. Debido a la magnitud de las inversiones y la importancia de los proyectos concesionados con impacto en el departamento de Piura (carretera IIRSA Norte, carretera Buenos Aires Canchaque, carretera Autopista del Sol, Aeropuerto Capitn FAP Guillermo Concha Iberico y el Terminal Portuario de Paita), que representan compromisos de inversin superiores a los US$ 900 millones, en el ao 2010 se aprob la creacin del Consejo Regional de Usuarios de Piura, el ltimo de los consejos creados. En los consejos de usuarios nacionales se discutieron temas de alto inters. En aeropuertos, se debati la exposicin de los procesos de concesin del primer y segundo grupo de aeropuertos regionales, cargos de acceso, almacenamiento aduanero en el terminal areo del Callao, entre otros. En puertos, se expusieron aspectos sobre los contratos de los puertos del Muelle Sur del Callao y de Paita, las tarifas reguladas y no reguladas y el contrato de concesin del Muelle Norte. En red vial y vas frreas se trat el estado de las concesiones viales y frreas a nivel nacional. En los consejos de usuarios regionales las sesiones fueron complementadas con viajes de inspeccin in situ para determinar el estado de las infraestructuras concesionadas, con la participacin de los usuarios y medios de comunicacin. IV.- Las concesiones en la balanza. Impacto y beneficios Este ao 2012, OSITRAN cumple 14 aos supervisando la inversin en infraestructura de transporte de uso pblico concesionada, y los cambios producidos son enormes en el camino al contar con una mayor y mejor infraestructura. La regulacin de infraestructura de transportes en el Per se basa en contratos de concesin firmados entre el Estado y las empresas ganadoras de la licitacin o concurso de proyectos integrales. Como ya se seal, una vez diseado el contrato, ste es licitado a postores interesados en operar y explotar la infraestructura (los procesos de convocatorias
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y adjudicaciones estn a cargo de la Agencia de Promocin de la Inversin Privada ProInversin), quienes presentan ofertas econmicas y tcnicas, y aquella que satisfaga los criterios de seleccin de acuerdo a las bases de la licitacin se adjudica la concesin. En esta seccin, se destacan los principales logros que en el ltimo quinquenio, en materia de concesiones y supervisin, han contribuido al desarrollo del sector de infraestructura de transporte pblico, resultantes del desempeo de las empresas concesionarias bajo la supervisin y regulacin del OSITRAN. 4.1.- Dinmica de los contratos de concesin El regulador ha ido adquiriendo cada vez mayores responsabilidades de supervisin derivadas del creciente nmero de concesiones firmadas entre el Estado y las empresas concesionarias. En el ao 1998, cuando se cre OSITRAN, la nica concesin era la carretera Arequipa-Matarani, con un compromiso de inversin de US$ 5,8 millones. Ese proyecto fue el que inicia los procesos de concesiones de infraestructura de transporte al sector privado. A diciembre del ao 2005 el nmero de contratos de infraestructura de transportes sube a ocho y los compromisos de inversin se incrementan a US$ 2.400 millones. La mayor parte de las concesiones firmadas derivan de la estrategia de integracin para la interconexin terrestre con el Brasil, firmada el 5 de noviembre del ao 2004 en la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno del Grupo de Ro. El objetivo es la interconectividad entre ambos pases para facilitar el comercio mutuo y con el resto del mundo. La conexin vial desde el Pacfico hacia Brasil, y viceversa, permitir elevar el potencial de exportacin y la interconexin interna de las ciudades por las que atraviesan estas vas. En el ao 2005, bajo el mecanismo de asociacin pblicaprivada, se adjudica la buena pro de tres de los cinco tramos del proyecto de corredor Interocenico Sur - IIRSA Sur (tramos 2, 3 y 4), con poco ms de mil kilmetros en total y una inversin comprometida de US$ 800 millones, aproximadamente. En este mismo periodo se adjudican las redes viales 5 y 6, y el aeropuerto internacional Jorge Chvez. Esta ltima concesin tiene una alta relevancia en mejoramiento de la infraestructura con ms US$ 1.000 millones en compromisos de inversin. En ocho aos se firmaron igual nmero de contratos de concesin, la mayor parte de ellos en el ao 2005 (Cuadro 5), acumulando una inversin comprometida de US$ 2.421 millones. Poco menos del 50% corresponde a la concesin del aeropuerto internacional Jorge Chvez, y lo dems es parte de los compromisos de inversin de los contratos de la carretera Interocenica, las redes viales 5 y 6, y la carretera Arequipa-Matarani.
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CUADRO 5 CONCESIONES VIALES VIGENTES AL 2005

Concesin Carretera Arequipa-Matarani Red Vial N 5: Tramo Ancn-Huacho-Pativilca Red Vial N 6: Pucusana-Cerro Azul-Ica IIRSA Norte: Paita-Yurimaguas IIRSA Sur, Tramo 2 : Urcos-Inambari IIRSA Sur, Tramo 3: Inambari-Iapari IIRSA Sur, Tramo 4: Azngaro-Inambari Aeropuerto Jorge Chvez
Fuente: OSITRAN Elaboracin propia
Inicio 1994 2003 2005 2005 2005 2005 2005 2001
Plazo 13 aos 25 aos 30 aos 25 aos 25 aos 25 aos 25 aos 30 aos
Inversin Comprometida (en US$) 5800.000 73066.000 228600.000 258223.000 263000.000 279300.000 255400.000 1.061700.000
Sin embargo, es durante los ltimos cinco aos, bajo la actual gestin de OSITRAN, que la inversin comprometida se eleva considerablemente ante el aumento del nmero de concesiones en infraestructura vial, portuaria y aeroportuaria, llegando a ms de US$ 6.800 millones5. A diciembre del ao 2011, se tienen 14 concesiones de carreteras, 6 de puertos, 3 de aeropuertos (que comprenden 19 aeropuertos) y 3 de ferrocarriles (Cuadro 6). La inversin ejecutada super los US$ 3.300 millones. CUADRO 6 CONCESIONES VIGENTES AL 2011
Sector Carreteras Red Vial N 5: Tramo Ancn Huacho Pativilca Red Vial N 6: Pucusana Cerro Azul Ica IIRSA Norte: Paita Yurimaguas IIRSA Sur - Tramo 2: Urcos Inambari IIRSA Sur - Tramo 3: Inambari Iapari
5
Ao 2003 2005 2005 2005 2005
Duracin de la Concesin 25 aos 30 aos 25 aos 25 aos 25 aos
Modalidad de la Concesin Autosostenida Autosostenida Cofinanciada Cofinanciada Cofinanciada
Inversin Comprometida 3.567,6 75,0 231,9 417,6 628,2 591,7
El Congreso aprob en mayo del ao 2011 la modificacin del marco legal de OSITRAN para otorgarle capacidad de supervisar la operacin del Sistema Elctrico de Transporte Masivo de Lima y Callao. De esta manera, ser la primera vez que el regulador supervisar un proyecto de alcance local y no nacional, as como la operacin de una concesin y no la ejecucin de una obra.
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Sector IIRSA Sur - Tramo 4: Azngaro Inambari Tramo Vial: Buenos Aires Canchaque IIRSA Sur - Tramo 1: Marcona Urcos IIRSA Sur - Tramo 5: Ilo Matarani Azngaro Red Vial N 4: Pativilca Puerto Salaverry Tramo Vial: Ovalo Chancay Huaral Acos Tramo Vial: Mocupe CayaltOyotn Autopista del Sol: TrujilloSullana IIRSA Centro - Tramo 2 Aeropuertos Aeropuerto Internacional Jorge Chvez.
Ao 2005 2007 2007 2007 2009 2009 2009 2009 2010 2001
Duracin de la Concesin 25 aos 15 aos 25 aos 25 aos 25 aos 15 aos 15 aos 25 aos 25 aos 30 aos 25 aos
Modalidad de la Concesin Cofinanciada Cofinanciada Cofinanciada Cofinanciada Autosostenida Cofinanciada Cofinanciada Autosostenida Cofinanciada Autosostenida Cofinanciada
Inversin Comprometida 513,5 36,7 135,9 185,1 286,2 41,9 23,8 300,0 100,0 1.163,9 1.061,7 53,5
Primer Grupo de Aeropuertos 2006 Regionales: Iquitos, Pucallpa, Trujillo, Tarapoto, Cajamarca, Tumbes, Anta, Chachapoyas, Talara, Piura, Chiclayo y Pisco. Segundo Grupo de Aeropuertos Regionales: Andahuaylas, Ayacucho, Juliaca, Arequipa, Puerto Maldonado y Tacna. Puertos Terminal Portuario de Matarani Terminal de Contenedores Muelle Sur - Callao Terminal Portuario de Paita Terminal de Embarque de Concentrado de Minerales Terminal Muelle Norte - Callao Terminal Portuario de Yurimaguas 2010
25 aos
Cofinanciada
47,8
1999 2006 2009 2011 2011 2011
30 aos 30 aos 30 aos 20 aos 30 aos 30 aos
Autosostenida Autosostenida Autosostenida Autosostenida Autosostenida Cofinanciada
1.852,5 6,0 706,9 227,0 120,3 748,7 43,7
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Sector Ferrocarriles1/ Ferrocarril del Centro Ferrocarril del Sur y Sur Oriente Tren Elctrico - Lnea 1 TOTAL
1
Ao 1999 1999 2011
Duracin de la Concesin 40 aos 35 aos 30 aos
Modalidad de la Concesin Autosostenida Autosostenida Cofinanciada
Inversin Comprometida 232,9 FRA II FRA II 232,8 6.816,2
de estndares de calidad FRAII.
/ Los contratos vigentes en ferrocarriles no exigen compromisos de inversin monetaria aunque s el mantenimiento
Para lograr atraer estas inversiones, el Estado us como principal herramienta el modelo de concesin de asociacin pblica-privada. Este esquema posibilita que una empresa privada financie la construccin, operacin y mantenimiento de una obra de servicio, en este caso infraestructura de transportes, a cambio de una retribucin establecida en el contrato de concesin, por el periodo de tiempo que ste dure. Como los proyectos de infraestructura de uso pblico tienen un alto riesgo de mercado (financiero, tcnico y operativo), el esquema de APP se convierte en el modelo de concesin ideal para sacar adelante este tipo de proyectos, porque los privados y el Estado comparten los riesgos, fijndose en el contrato los beneficios y obligaciones de las partes. Por lo tanto, el uso de un esquema atractivo para el capital privado ha sido la clave, que cabe destacar no slo es extranjero sino tambin nacional. En las concesiones ya otorgadas (Cuadro 7) encontramos: CUADRO 7 OPERADORES BAJO LA SUPERVISIN DEL OSITRAN
(A diciembre 2011) CONCESIN OPERADOR Lima Airport Partners S.R.L. (LAP)
AEROPUERTOS 1.- Aeropuerto internacional Jorge Chvez
2.-Primer grupo de aeropuertos regionales (Iquitos, Aeropuertos del Per S.A. (AdP) Pucallpa, Trujillo, Tarapoto, Cajamarca, Tumbes, Anta, Chachapoyas, Talara, Piura, Chiclayo y Pisco) 3.-Segundo grupo de aeropuertos regionales Aeropuertos Andinos del Per S.A. (Andahuaylas, Ayacucho, Juliaca, Arequipa, Puerto Maldonado y Tacna).
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CARRETERAS 4.- IIRSA Norte (Eje Multimodal Amazonas Norte: Paita Yurimaguas) 5.- Red Vial 5 (Ancn Huacho Pativilca) 6.- Red Vial 6 (Puente Pucusana Cerro Azul Ica) 7.- Autopista del Sol (Trujillo Sullana)
CONCESIN
OPERADOR IIRSA Norte S.A. Norvial S.A. Concesionaria Vial del Per S.A. (Covi Per) Concesionaria Vial del Sol S.A Covisol
8.- IIRSA Sur T5 (Azngaro Juliaca; Puerto de Concesionaria Vial del Sur S.A. Matarani e Ilo) 9.- IIRSA Sur T4 (Azngaro Inambari) 10.- IIRSA Sur T3 (Inambari Iapari) 11.- IIRSA Sur T2 (Urcos Inambari) 12.- IIRSA Sur T1 (Marcona Urcos) 13.- Buenos Aires Canchaque 14.- Nuevo Mocupe Cayalt Oyotn Intersur Concesiones S.A. Interocenica Sur Tramo 3 S.A. Interocenica Sur Tramo 2 S.A. Survial S.A. Concesin Canchaque S.A. OBRAINSA Concesin del Valle del Zaa S.A.
15.- Red Vial 4 (Pativilca Santa Trujillo y Puerto Autopista del Norte S.A.C. Salaverry Empalme R01N) 16.-valo Chancay/Desvo Variante Pasamayo Consorcio Concesin Chancay Acos S.A. Huaral Acos 17.- IIRSA Centro Tramo 2 Desarrollo Vial de los Andes (DEVIANDES)
FERROCARRILES 18.- Ferrocarril del Centro (Red Central: Callao Ferrovas Central Andina S.A. (FVCA) Cerro de Pasco) 19.- Ferrocarril del Sur y Sur Oriente (Red Sur: Ferrocarril Transandino S.A. (Fetransa) tramos Mollendo Matarani Arequipa, Arequipa Juliaca, Juliaca Puno, Juliaca Cusco); Red Sur-Oriente: Cusco Hidroelctrica) 20.- Tren elctrico-Lnea 1 (Villa El Salvador Av. G&M Ferrovas S.A. Grau San Juan de Lurigancho)
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PUERTOS 21.- Terminal portuario de Matarani
CONCESIN
OPERADOR Terminal Internacional del Sur S.A. TISUR
22.- Terminal de Contenedores del Muelle Sur - Callao Dubai Ports S.A. (DP World Callao) 23.- Terminal portuario de Paita Terminales Portuarios Euroandinos S.A. (TPE)
24.- Terminal de embarque de concentrado de mi- Transportadora Callao S.A. nerales 25.- Terminal Muelle Norte - Callao 26.- Terminal portuario de Yurimaguas APM Terminals Callao S.A. Concesionaria Puerto Amazonas S.A.
Nota: Adems de los 26 contratos de concesin, OSITRAN supervisa y regula las tarifas y la poltica comercial que aplican CORPAC y ENAPU en los aeropuertos y puertos del Estado, respectivamente.
Estos capitales son de orgenes varios: nacionales, de pases del continente americano (que van solos o asociados con nacionales) y de pases de otros continentes, como los Emiratos rabes Unidos (en el Muelle Sur - Callao). En este tiempo, un nmero importante de los contratos de concesiones viales se han dado bajo este esquema, y gran parte de la inversin comprometida estuvo asociada a la continuacin de los proyectos de infraestructura de integracin con el Brasil. Los contratos de concesin en el marco de la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA), representan cerca del 40% de los compromisos de inversin (Cuadro 6). La inversin ejecutada en la construccin de estos corredores interocenicos (en obras ya concluidas o por concluir) equivale al 93% de la inversin que tienen comprometida. A diciembre del ao 2011, la IIRSA Norte tiene un avance de sus compromisos contractuales del 88,7%; la IIRSA Sur Tramo 1 del 98,8%; la IIRSA Sur Tramo 2 del 100%; la IIRSA Sur Tramo 3 del 100%; la IIRSA Sur Tramo 4 del 94,8%; la IIRSA Sur Tramo 5 del 96,1%. 4.2.- Los beneficios de las concesiones en infraestructura Los proyectos de infraestructura vial no slo proveen a los ciudadanos, empresas e inversionistas las herramientas necesarias para llegar mejor a los mercados internos, sino que, adems, la reduccin de costos generada se traduce en mayor competitividad para las empresas y, por tanto, en un incentivo al desarrollo de actividades productivas. Es decir, como efectos indirectos del desarrollo de infraestructura, las ciudades mejoran su situacin econmica y social por un efecto spillover natural, producto del desarrollo de actividades productivas derivadas de la reduccin de costos y de la interconectividad. A manera de ejemplo, la construccin de una red vial que cruza un nmero de ciudades
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permite el desarrollo productivo de estas zonas y el impacto de esto recae en los pobladores, porque un mejor acceso aumenta el trfico y las actividades econmicas con resultados positivos en el nivel de empleo y desarrollo social. 4.2.1.- En carreteras Hasta el ao 2011, el Estado peruano ha concesionado 14 obras de infraestructura vial, muchas de las cuales ya han sido entregadas; mientras otras estn an en proceso de ejecucin o por concluir. El balance de los beneficios ya registrados por la mejora en la infraestructura y los servicios es positivo. En general, hay un incremento en el trfico vehicular, tanto de carga como de pasajeros, de hasta 500%; as como ahorros de hasta 50% en el tiempo de viaje. Si tomamos como ejemplo tres concesiones, Tramo 1 y Tramo 5 de la Interocenica Sur, y la Red Vial N 6, encontramos que el flujo de vehculos, entre livianos y pesados, creci en gran medida entre los aos 2007 y 2010 (Cuadro 8) en algunos casos en ms de 1.500%, comparado con el flujo existente el ao en que se dio la concesin (Grfico2). CUADRO 8 AVANCE DE OBRA Y FLUJO VEHICULAR 2007-2010
Concesin IIRSA Sur Tramo 1 Total de Km Ao de medicin 2007 2008 2009 2010 2007 2008 2009 2010 2007 2008 2009 2010 Kilmetros construidos -.20,86 346,85 737,50 -.-.140,86 827,10 -.-.18,24 42,97 Total Vehculos (unidades) 58.761 879.005 985.171 1.122.307 283.525 4.449.763 4.853.299 5.380.664 4.262.686 4.926.146 5.200.503 5.623.676
757,64
IIRSA Sur Tramo 5
827,11
Red Vial 6
221,7
Fuente: OSITRAN
La IIRSA Sur comunicar a travs de tres ramales viales (Marcona, Matarani e Ilo) el Ocano Pacfico con la frontera con Brasil, a la altura de Iapari. Es decir, ms de 2.500 kilmetros de construccin de vas que beneficiarn a unos ocho millones de personas que viven en los departamentos por donde estas pasan: Madre de Dios, Cusco, Puno, Arequipa, Ayacucho, Apurmac, Moquegua y Tacna.
30
GRFICO 2 COMPORTAMIENTO DEL FLUJO DE VEHCULOS
Fuente: OSITRAN
Un beneficio medible de la IIRSA Sur, que se ha dado casi inmediatamente tras el mejoramiento o construccin parcial de los diversos tramos de las vas proyectadas, ha sido la reduccin hasta en ms de 50% del tiempo de viaje entre las localidades que conforman las rutas (Cuadro 9). Por ejemplo, en el recorrido Urcos-Inambari, correspondiente al Tramo 2 de este corredor, se ha reducido de 17 horas a 8 horas el tiempo de viaje; mientras que en el recorrido Azngaro-Inambari, del Tramo 4, el viaje ha disminuido de 11 horas a 7 horas. CUADRO 9 REDUCCIN DEL TIEMPO DE VIAJE EN LA IIRSA SUR
(en horas: minutos) 2006 9:15 8:30 10:40 Concesin IIRSA Sur - Tramo 1 IIRSA Sur - Tramo 2 IIRSA Sur - Tramo 3 IIRSA Sur - Tramo 4 IIRSA Sur - Tramo 5: Ilo - Juliaca - Azngaro IIRSA Sur - Tramo 5: Juliaca Azngaro
Elaboracin: OSITRAN
Millones
2005 11:45 12:30
2007 20:00 8:00 8:00 9:35 13:00 6:00
2008 19:00 7:15 7:50 8:45 11:00 6:00
2009 18:00 6:00 7:50 7:30 11:00 6:00
2010 16:30 6:00 7:50 5:45 10:00 4:30
En el otro extremo del pas, al norte, la concesin del Eje Multimodal Amazonas Norte - IIRSA Norte, permitir unir el Ocano Pacfico desde el puerto de Paita, Piura, con
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el Ocano Atlntico (atravesando el Brasil), usando la va fluvial a partir del puerto de Yurimaguas, Loreto. Son 955,07 kilmetros de carretera y puentes, lo que representa una gran oportunidad para el desarrollo del potencial econmico de la selva norte, pues hasta antes de la concesin el acceso desde la costa a Yurimaguas, slo era posible por va area o fluvial, debido a la difcil geografa de la amazona peruana. En este corredor vial se han visto casos extremos de reduccin del tiempo de viaje en ms de dos das. Para llegar desde el Desvo Olmos, en Lambayeque, hasta Yurimaguas, antes tomaba un tiempo promedio de tres das, sin contar con los posibles derrumbes o retrasos por temas climticos; ahora, las inversiones asociadas a esa concesin permitieron reducir este tiempo a un da de viaje. Cabe agregar que el contrato de concesin establece la accin rpida y oportuna para el restablecimiento del trnsito y el mantenimiento de las vas en caso de derrumbes u otros eventos de la naturaleza. En la IIRSA Norte el trfico total de vehculos pesados y ligeros se increment en un promedio de 20% anual en el periodo 2005-2010, a pesar de una cada del trfico en 23% en el ao 2008. El mismo comportamiento al alza mostr el ndice medio diario (IMD), que mide promedio del total de vehculos ligeros y pesados que circulan por la carretera en un da, pues este aument 12% anual en los ltimos cinco aos, pese a la cada de 23% del trfico en el 2008. Debe mencionarse que la disminucin en ambos indicadores para el 2008 se debi, principalmente, al deterioro que enfrent la va por efectos de la naturaleza (lluvias intensas, derrumbes, huaycos, etc.). Muchas de estas concesiones, como se mencion en pginas anteriores, representan las primeras conexiones entre localidades que histricamente han estado relegadas por ser zonas de difcil acceso, es decir, se ha construido donde antes no exista carretera alguna. Esto ha permitido que la actividad econmica de las localidades aledaas se beneficie con la mayor conectividad a los mercados principales. Esta mayor integracin tambin les permite acceder a nuevos conocimientos y tecnologas, adems de elevar el nivel de vida de su poblacin con un mejor acceso a servicios de salud y educacin. 4.2.2. En puertos La infraestructura de uso pblico no solo tiene como objetivo la interconexin interna o con los pases vecinos, sino tambin con la incorporacin del pas al resto del mundo. En este sentido, la concesin de los puertos avanza hacia ese objetivo, al haberse entregado a la participacin de la inversin privada los puertos de Paita, Matarani, Callao (Terminal Sur, Terminal Norte, Terminal de embarque de concentrado de minerales) y el puerto fluvial de Yurimaguas. El contrato de concesin del Terminal de Contenedores Muelle Sur del Callao, la principal infraestructura portuaria del pas, se firm en el ao 2006 con la empresa Dubai Port World (DPW), estipulndose inversiones y obras a realizarse en tres fases. Para la primera fase, que comprenda el desarrollo ms importante de la infraestructura, se fij en un plazo mximo de ejecucin de tres aos, las obras se iniciaron en abril del ao 2008 y culminaron un ao antes de lo previsto, pues el terminal inici operaciones en mayo del ao 2010 con un amarradero.
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Las principales caractersticas de esta concesin son: el dragado del suelo marino hasta una profundidad de 16 metros; es decir 6 metros ms de lo que se tena en el puerto del Callao, con la finalidad de permitir el ingreso de naves de mucha mayor capacidad al muelle. Con un calado de 16 metros de profundidad pueden entrar hasta naves tipo Post Panamax con una capacidad de carga de 4.500 TEUs (1 TEU equivale a un contenedor de 20 pies cbicos), un aumento de ms de 600% frente a los 750 TEUs de carga de las naves que antes podan ingresar con diez metros de calado. GRFICO 3 TAMAA DE BARCO POR CALADO
TAMAO DE LA NAVE CAPACIDAD EN TEUS CALADO
750 1.500
PANAMAX POST PANAMAX
9,00 11,50 12,50 14,00
3.000 4.500
Fuente: ProInversin
Esta concesin comprendi, en su primera fase, la construccin del muelle de atraque hasta los 650 metros con capacidad para amarrar simultneamente hasta dos naves de 300 metros cada una. Adems, de un rea de 21,5 hectreas para el almacenamiento de contenedores, 14 de las cuales fueron ganadas al mar. La instalacin de 6 gras prtico de muelle y 18 gras prtico de patio (tipo RTG6), adems de diverso equipamiento portuario de ltima generacin, es otro avance en la modernizacin de esta zona del puerto, con el objetivo de elevar la velocidad de carga y descarga de contenedores. Hasta antes de la concesin cada nave que ingresaba al puerto deba contar con gras propias para mover contenedores, lo que generaba ineficiencia, mayor utilizacin tiempo y costos ms altos. De esta manera, de mover 12 contenedores por hora, se ha pasado a mover 25 contendores por hora por cada gra, con lo cual los barcos ya no tienen que permanecer mucho tiempo atracados; se gana eficiencia en el proceso y, por consiguiente, mayor nivel de competitividad para el comercio exterior.
Abreviatura de Rubber Tire Gantry. Es una gra mvil utilizada para el movimiento intermodal de contenedores en terminales o depsitos especializados en stos. Este tipo de gra se moviliza a travs de rieles de acero con la ayuda de sus ruedas de caucho.
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GRFICO 4 TRFICO DE CONTENEDORES MUELLE SUR 2010 - 2011

120.000 100.000 800.000 600.000 400.000 200.000 2010 2011
ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEP OCT NOV DIC
Fuente: OSITRAN
4.2.3.- En aeropuertos A diferencia de los puertos, cuya actividad est relacionada al movimiento de carga, el sistema aeroportuario apunta su servicio primordialmente a los pasajeros finales, nacionales y extranjeros, por lo que el mejoramiento de esta infraestructura resultaba un paso fundamental para el pas. La red aeroportuaria peruana consta de 56 infraestructuras, entre aeropuertos y aerdromos. En este sector, el paso ms importante se dio con la concesin, en el ao 2001, del Aeropuerto Internacional Jorge Chvez, porque esta es la nica infraestructura aeroportuaria de carcter internacional con que cuenta el pas. En el ao 2010, operaban un total de 20 aerolneas que cubran 36 destinos internacionales y 17 nacionales, con una frecuencia de 478 vuelos internacionales y 526 nacionales cada semana. Entre los aos 2001 y 2010, el trfico de operaciones, el movimiento de carga y flujo de pasajeros en el AIJCH, creci a una tasa promedio anual de 7%, 12,9% y 12,8%, respectivamente. El siguiente evento importante en materia aeroportuaria se dio en el ao 2006 cuando el Estado firma el contrato de concesin del primer grupo de aeropuertos ubicados en el norte y centro del pas. Este grupo est integrado por los aeropuertos de Anta, Cajamarca, Callao, Chachapoyas, Chiclayo, Iquitos, Pisco, Piura, Pucallpa, Talara, Trujillo y Tumbes. En su totalidad esta concesin representa un compromiso de inversin de US$ 53 millones.
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En el perodo 2006-2010, el trfico de operaciones, movimiento de carga y flujo de pasajeros en el conjunto de estos aeropuertos del norte y centro, aument en 88%, 24% y 62,8%, respectivamente. Asimismo, a finales del ao 2010 se otorg la buena pro del segundo grupo de aeropuertos regionales, grupo constituido por seis aeropuertos ubicados al sur del pas; comprende: Arequipa, Ayacucho, Juliaca, Nazca, Puerto Maldonado y Tacna. Esta concesin representa una inversin comprometida de US$ 47 millones para los siguientes 30 aos. El compromiso de concesin de los aeropuertos regionales en su gran mayora consiste adems del desarrollo de servicios complementarios en el mejoramiento y ampliacin de los terminales para la atencin de una mayor capacidad de pasajeros por hora. Muchos de estos aeropuertos se encontraban ya en el lmite; este era el caso de Arequipa, que ya en el ao 2006 haba llegado a superar su capacidad. GRFICO 5 PROYECCIN DE LA CAPACIDAD DE DEMANDA EN LOS AEROPUERTOS REGIONALES a) Aeropuerto de Arequipa b) Aeropuerto de Juliaca
Fuente: ProInversin
4.2.4.- Por las vas del tren En el sector ferroviario son dos las empresas que tienen concesiones: Ferrovas Central Andino, a cargo del ferrocarril del Centro, entregado en concesin en julio del ao 1999; y Ferrocarril Transandino, a cargo del ferrocarril del Sur y Sur Oriente tambin desde ese mismo ao. Para el caso del ferrocarril del Centro y del ferrocarril del Sur, el transporte de carga, principalmente de concentrados de cobre, tiene una mayor importancia relativa; mientras que para el caso del ferrocarril del Sur Oriente es el transporte de pasajeros el que cobra importancia (Grficos 6 y 7).
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GRFICO 6 MOVIMIENTO DE CARGA (Millones de TM) Y DE PASAJEROS (Millones) EN FERROCARRILES SUR Y SUR - ORIENTE
Fuente: OSITRAN
GRFICO 7 MOVIMIENTO DE CARGA EN FERROCARRILES DEL CENTRO

(Millones de TM)
Fuente: OSITRAN
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Cabe precisar que hasta el ao 2007 slo exista competencia intermodal desde la ciudad del Cusco hasta Ollantaytambo, mientras que desde Ollantaytambo hasta Machu Picchu slo se llega mediante tren o por helicptero. En el ao 2008, la Direccin General de Caminos y Ferrocarriles del Ministerio de Transportes y Comunicaciones otorg permisos de operacin con eficacia restringida para prestar el servicio de transporte ferroviario de pasajeros en los ferrocarriles del Sur y Sur Oriente, especficamente en la ruta Cusco Machu Picchu, a las empresas Andean Railways e Inca Rail. En el ao 2010, el ferrocarril del Sur traslad 1,3 millones de toneladas mtricas (TM) de carga, volumen 14% superior al registrado en el ao 2009; adems, indicadores como KM/vagn y TM/KM se incrementaron en 10% y 7%, respectivamente. En lo que se refiere especficamente al ferrocarril del Sur Oriente, donde se encuentra la va frrea hacia Machu Picchu, en ese ao se traslad 1,2 millones de pasajeros, cifra que significa un retroceso respecto al ao 2009 debido a que las fuertes lluvias y los deslizamientos de tierras durante el ltimo ao afectaron seriamente la va, principalmente en la zona de Aguas Calientes. Tambin por este motivo el movimiento de carga se redujo en 42%, superando apenas las 13.000 TM. 4.3.- Inversiones comprometidas y ejecutadas A diciembre del ao 2011, el Estado mantiene 26 proyectos de infraestructura de transporte en concesin muchos de los cuales representan inversiones considerables de varios cientos de millones de dlares, lo que significa un beneficio an mayor para la economa. Son inversiones ejecutadas superiores a los de US$ 3.300 millones y compromisos de inversin por ms de US$ 6.800 millones, lo cual tiene impacto en la estructura vial y, principalmente, en la interconectividad del pas, adems de los efectos en empleo en el corto plazo, y crecimiento econmico producto de una mayor activacin de la demanda. Especficamente:
Ms de US$ 2.500 millones se han invertido hasta el momento en la construccin y

restablecimiento de redes viales interprovinciales, entre ellas las IIRSA.
Tambin se han invertido US$ 322 millones en la construccin de nuevos
aeropuertos y en el mejoramiento de los existentes, entre ellos el aeropuerto internacional Jorge Chvez, donde el concesionario ha invertido ms de US$ 270 millones en mejoras desde el ao 2001. representa la tercera parte de los compromisos de inversin establecidos en los contratos, la mayor parte de ellos firmados en los ltimos cuatro aos. El proyecto de mayor envergadura portuaria es el Terminal de contenedores del Muelle Sur del Callao, con una inversin reconocida a octubre del ao 2011 de US$ 356 millones. expresado en trminos monetarios, las concesionarias han ejecutado inversiones por
La inversin ejecutada en puertos es superior a los US$ 386 millones, lo que
En el caso de las vas frreas, a pesar de no tener un compromiso de inversin
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encima de US$ 100 millones, con la finalidad de alcanzar y mantener los estndares internacionales de seguridad de va (FRA II), que es un nivel de calidad para la infraestructura ferroviaria fijado por la Administracin Federal de Ferrocarriles del Departamento de Transporte de Estados Unidos. Todas estas obras tienen una finalidad: la reduccin de la brecha de infraestructura (entindase como la inversin necesaria para llegar a los niveles de infraestructura deseada, segn la estructura econmica del pas, geogrfica, demografa, entre otros factores). Segn estimados del Instituto Peruano de Economa (IPE), para el ao 2008 la brecha en infraestructura para el sector transporte es de US$ 13,9 mil millones. De este monto, segn tipo de infraestructura, la brecha se distribuye de la siguiente forma: GRFICO 8 BRECHA DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE POR TIPO (millones de US$ y %)
Fuente: IPE (2009) Elaboracin propia
Este grfico permite identificar que ms de la mitad de la inversin requerida, es en carreteras y poco ms de la cuarta parte en puertos. Si tomamos la brecha al ao 2008 y la inversin comprometida para los siguientes aos, podemos darnos cuenta que las 26 concesiones vigentes hasta el momento, permitirn cubrir el 50% de esta brecha en infraestructura.
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CUADRO 10 BRECHA DE INFRAESTRUCTURA E INVERSIN COMPROMETIDA (En millones de US$)

Inversin Brecha al Ejecutada a 2008 diciembre 2011 (I) (II) 7.375 571 3.600 2.415 13.961 2.585 322 386 105 3.398 Brecha a diciembre 2011 (III) 4.790 249 3.214 2.310 10.563 Compromisos % de la brecha que ser cubierta con inversin inversin pendiente pendiente (V) = (IV)100 (III) (IV) 982 841 1.467 127 3.418 21% 338% 46% 6% 32%
Tipo Carreteras Aeropuertos Puertos Vas frreas Total
Elaboracin: OSITRAN
En el cuadro anterior podemos ver que actualizando las cifras de la brecha en infraestructura del ao 2008 con la inversin ejecutada en los ltimos aos (columna I y columna II), la brecha actualizada al ao 2011 es de aproximadamente US$ 10.563 millones (columna III). Tomando esto en cuenta, y considerando la inversin comprometida pendiente de ejecutar en los contratos de concesin ascendente a US$ 3.418 millones (columna IV), se puede cubrir el 32% de la brecha restante (US$ 10.563 millones). Esto indicara que con los compromisos de inversin pendientes de ejecucin se cubrira la quinta parte de la brecha de infraestructura de carreteras, poco menos de la mitad de la brecha restante de puertos, muy poco de la brecha en vas frreas y que la brecha de aeropuertos estara sobre cubierta. Es poltica del Estado la reduccin de la totalidad de la brecha de infraestructura a travs de inversin pblica, pero principalmente, a travs de mayores contratos de concesin. Los beneficios de las concesiones en proyectos de infraestructura no slo permiten un desarrollo econmico en cuanto a mayor interconexin interna y con el exterior, tambin existen beneficios detrs de los trminos fijados en los contratos, los cuales estn referidos a indicadores elementales como calidad y reduccin de costo para los usuarios intermedios y finales, as como el mantenimiento de las obras y compromisos futuros en el mantenimiento y mejoramiento del proyecto. 4.4.- Generacin de competencia Un aspecto importante a destacar es que ciertas concesiones que inicialmente estaban sujetas a regulacin, por presentar ciertas condiciones particulares, dejaron de estarlo. La experiencia de OSITRAN sobre el Contrato de concesin del terminal portuario de Matarani da cuenta de ello. Previamente a las dos revisiones tarifarias que deba efectuar, el regulador identific condiciones de competencia efectiva en los servicios de movilizacin de carga puesta en contenedores (en el ao 2004) y de competencia potencial en el servicio de carga slida a granel de concentrado de mineral (en el ao 2009).
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Los beneficios de la desregulacin en algunos servicios son, por un lado, la generacin de mayor competencia en los mismos, permitindole al usuario tener alternativas (ms de una empresa) que le pueda brindar el servicio que requiere; y, por otra parte, le reduce a OSITRAN un costo regulatorio, lo que significa que las capacidades tcnicas de la entidad puedan ser reorientadas nicamente a un monitoreo del mercado y no a destinar recursos para regularlo. Otro hecho importante a resaltar en materia de competencia ocurri con la concesin del ferrocarril Sur Oriente. Despus de diez aos de monopolio en el servicio de transporte de pasajeros entre Ollantaytambo y la ciudadela de Machu Picchu, el concesionario de la va, FETRANSA, dio acceso a dos empresas para llevar a cabo operaciones en la lnea. Esta generacin de competencia pudo producirse porque el contrato de concesin prevea que cuando ms de un operador solicitara un horario determinado para prestar servicios de transporte ferroviario, entonces, estos podan competir en una subasta por el derecho de operar en un determinado horario. Cuantos ms postores participen en una subasta para asignar derechos de monopolio, ms activa ser la competencia. En este sentido, destaca el rol llevado a cabo por OSITRAN como mediador en la realizacin de una negociacin directa para que las partes se pongan de acuerdo en las condiciones del acceso. De ese modo, el 31 de agosto del ao 2009, se firmaron los contratos de acceso al ferrocarril del Sur Oriente entre la empresa concesionaria Ferrocarril Transandino (FTSA) y su operador vinculado, Perurail, y las empresas Inca Rail y Andean Railways, concretando el anhelo de la competencia del servicio ferroviario hacia Machu Picchu; y, el 2 de setiembre del ao 2009, FTSA y los nuevos operadores firmaron el contrato de acceso a las facilidades esenciales dentro de las estaciones, permitiendo as que las nuevas empresas tengan acceso a las reas de embarque y desembarque de pasajeros, salas de espera y servicios higinicos, infraestructura necesaria para que puedan brindar el servicio ferroviario. En la actualidad, las tres empresas de transporte de pasajeros compiten en un mercado en el que el usuario puede elegir el servicio y la tarifa de su preferencia. V.- Conclusiones y agenda pendiente En los ltimos 15 aos, los ciudadanos hemos sido testigos del cambio econmico favorable experimentado por el Per luego de que el Estado peruano decidiera cambiar su papel intervencionista a un rol promotor de la inversin privada en la infraestructura de transportes; lo cual ha ido de la mano con el crecimiento econmico experimentado, y la ganancia en competitividad del pas frente a otros mercados internacionales. Considerando los aspectos desarrollados en los acpites anteriores, se puede concluir que el rol que juega la empresa privada, a travs de sus inversiones y su complemento con el Estado (a travs de las asociaciones pblico-privadas) es de suma importancia para el desarrollo de la infraestructura de transporte de uso pblico en el Per.
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Los esfuerzos por parte del regulador han aumentado, debido al incremento sustancial del nmero de contratos a supervisar, la mayor inversin en infraestructura se ha traducido en diversos impactos que han beneficiado a los usuarios: generacin de competencia (a travs de la desregulacin tarifaria de algunos servicios y del ingreso de dos nuevos operadores de transporte ferroviario); el mayor acceso a las infraestructuras por parte de los usuarios intermedios y finales, quienes se ven favorecidos por la reduccin de tiempos en completar su actividad (transporte de mercancas, por ejemplo); y, mejor calidad de las infraestructuras, lo que permite avanzar en competitividad y mayor acercamiento a los usuarios (a travs de la instalacin de consejos de usuarios). Existen, en especfico, algunos temas pendientes que hay que considerar en materia del rol regulador y supervisor de OSITRAN (Zevallos, 2008 y 2009): a.- Dado que los principales beneficiarios de las infraestructuras son los usuarios intermedios y finales, se recomienda fortalecer presupuestalmente los consejos de usuarios. b.- Se deben impulsar medidas que permitan fortalecer ms la institucionalidad y estrechar la relacin del regulador con el usuario final, con nfasis en el aseguramiento de la calidad del servicio. c.- Respecto del fortalecimiento de la institucionalidad del regulador, de nada sirve contar con contratos bien diseados si el sistema regulatorio en el que interactan presenta deficiencias. Deben completarse los miembros de los Consejos Directivos (que ha permanecido incompletos durante los cinco aos de m gestin 2007 a 2012), designndose a profesionales tcnicos y competentes con estndares de alta calidad acadmica y profesional en forma escalonada (uno por ao) para que desempeen su labor por un perodo de cinco aos; para que as, su designacin no coincida con el ciclo electoral evitndose con ello cualquier tipo de influencia poltica. d.- En el nivel operativo del regulador, por un lado, se requiere excluir a OSITRAN de las medidas de austeridad que le imponen lmites presupuestales (SIAF, saldos de balance, etc.), reforzando as su autonoma financiera. e.- Tambin se sugiere restablecer (de 10 a 30 das) el plazo legal para la emisin de opiniones tcnicas a cargo del Consejo Directivo de OSITRAN, pues los proyectos involucran importantes montos de dinero que podra poner en peligro el presupuesto del Estado y afectar a los usuarios. f.- Es necesario mejorar el diseo de los contratos, considerando la necesaria agilidad del proceso de concesin. Aunque algunos especialistas sugieren la participacin del regulador desde el diseo del contrato de concesin, sera suficiente si quienes tienen a su cargo dicho diseo incorporen las lecciones aprendidas en los contratos de concesin actuales y, con ello, se puedan hacer ms predecibles los prximos contratos de concesin, con una disminucin de las adendas a los mismos.
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g.- Tambin es necesario introducir mecanismos efectivos de monitoreo y control de la calidad del servicio, si se considera que la etapa de construccin de la mayora de concesiones pronto llegar a su fin y empezar la etapa operativa (prestacin de servicios y acceso a la infraestructura). h.-Elaborar una serie de indicadores de medicin de la calidad, que apunten a la verificacin del cumplimiento de los estndares de servicios de parte de los concesionarios (seguridad vial, informacin durante el viaje, buen estado de la infraestructura, servicios de emergencia, etc.). i.- Debera existir una poltica nacional de concesiones y un modelo nico a seguir. Ya que el modelo de concesiones para infraestructura y servicios de mbito nacional ha sido exitoso y es tomado como referente en otros pases del mundo, podra replicarse dicho modelo a las concesiones regionales y locales, con el fin de garantizar eficiencia y transparencia en dichos procesos, para beneficio de la poblacin. j.- La implementacin de oficinas de orientacin al usuario permitir constituir canales de comunicacin con los usuarios de las diferentes infraestructuras otorgadas en concesin; las que, complementadas con los consejos de usuarios, permitirn brindar mejor informacin sobre sus derechos y deberes frente a los concesionarios, as como el procedimiento que deben seguir para interponer un reclamo o una denuncia. Referencias APN (2011). Estudio de Costos y Sobrecostos de la Cadena de Servicios Logsticos en los Terminales Portuarios de Uso Pblico, Informe Final. Banco Mundial (2011). Per en el umbral de una nueva era. Lecciones y desafos para consolidar el crecimiento econmico y un desarrollo ms incluyente, Notas de Poltica, Jaramillo, F. y Silva-Juregui, C. (Ed.s). Brown, A., Stern, J. y Tenenbaum, B. (2006). Handbook for Evaluating Infrastructure Regulatory Systems, The World Bank, Washington D.C. Instituto Peruano de Economa (2009). El Reto de la Infraestructura al 2018. La Brecha de Inversin en Infraestructura en el Per 2008, Preparado por encargo de la Asociacin para el Fomento de la Infraestructura Nacional (AFIN), Lima, Per. Reportes sobre Competitividad Global del Foro Econmico Mundial (2009, 2010 y 2011). Zevallos, J. C. (2008). La regulacin de la infraestructura de transporte en el Per: lecciones y agenda pendiente, Revista de Regulacin en Infraestructura de Transporte, N 1, Ao 1, OSITRAN, Lima, Per.
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Zevallos, J. C. (2009). Hacia una ptima regulacin econmica de infraestructura de servicios pblicos en el Per, Revista de Regulacin en Infraestructura de Transporte, N 3, Ao 2, OSITRAN, Lima, Per. Zevallos, J.C. (2011). Concesiones en el Per: Lecciones Aprendidas. Apuntes para mejorar el modelo de concesin de infraestructura de transporte de uso pblico. Universidad de San Martn de Porres. Fondo Editorial.
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Algunos alcances en torno a la institucionalidad y renegociacin de concesiones en la infraestructura de transporte de uso pblico en Per1
Jorge Montesinos2 y Eduardo Saavedra3
Resumen Este trabajo realiza algunas reflexiones en torno a los resultados de la poltica de concesiones en la infraestructura de transporte de uso pblico en Per, con nfasis en las posteriores renegociaciones de los contratos de concesin otorgados desde mediados de los aos 90s. A partir de una revisin de la literatura terico-aplicada y emprica internacional, as como de la evidencia nacional que surge de los contratos de concesin suscritos en el pas, se identifica un primer grupo de variables clave que habran inducido los procesos de renegociacin, las cuales se encuentran vinculadas a las condiciones del diseo del contrato y licitacin (el proceso competitivo de adjudicacin de la concesin), as como a los mecanismos institucionales. Estos primeros resultados sugieren que deber prestarse especial atencin a las variables identificadas en este estudio, para los futuros contratos de concesin, si se quiere reducir el riesgo y el subsecuente costo de frecuentes renegociaciones. Palabras Clave: Concesiones, Renegociacin, Infraestructura, Transporte. Clasificacin JEL: K41, L51, L91 y L98. I. Introduccin Durante las ltimas dcadas, diversos pases han realizado esfuerzos significativos para atraer inversiones que permitan modernizar su infraestructura, como elemento clave de su estrategia para lograr un mayor desarrollo econmico. A la fecha, existe una copiosa literatura que da cuenta de la importancia de la participacin del sector privado en inversiones en infraestructura de uso pblico, dejando fuera de toda discusin que el sector pblico ocupe de manera preferente sus escasos recursos fiscales hacia gastos de inversin que tienen una mayor rentabilidad social, como son las obras en salud, educacin, vivienda e incluso infraestructura social, principalmente en obras de riego (Armstrong, et al., 1994; Paredes, et al., 1995; Newbery, 1999; Estache y Martimort, 1999; Estache y Rus, 2002; Saavedra, 1998 y 2011).
Se agradecen los comentarios de Fernando Momiy, Jorge Li Ning, Rubn Espejo y Ernesto Pea, as como el invalorable apoyo de Jodie Ludea. Tambin, el agradecimiento a los funcionarios de OSITRAN quienes nos proporcionaron informacin valiosa sobre el tema materia de estudio. Las opiniones vertidas en este trabajo son de exclusiva responsabilidad de los autores y no comprometen en ningn sentido a las instituciones en donde trabajan. 2 OSITRAN, Per. E-mail: jmontesinos@ositran.gob.pe 3 ILADES-Universidad Alberto Hurtado. E-mail: saavedra@uahurtado.cl. Correspondencia a Erasmo Escala 1835, Santiago Chile. Fono: (562) 8897356. Fax: (562) 6920303.
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Algunos alcances en torno a la institucionalidad y renegociacin de concesiones...
La participacin del sector privado, en las llamadas asociaciones pblico-privadas (APP), tiene la particularidad de evitar o reducir la exposicin de los limitados recursos fiscales, trasladando al privado parte total o parcial del costo de la provisin del servicio de infraestructura y sus riesgos; y, bajo determinadas condiciones, garantiza la eficiente asignacin de recursos y la eficiencia productiva. Sin embargo, este trabajo encuentra, en una primera mirada descriptiva, que ello no necesariamente ha venido ocurriendo en la experiencia peruana para los casos analizados, los cuales muestran resultados dismiles. No se puede desconocer que la poltica de concesiones en el sector de infraestructura de transporte de uso pblico, implementada en el Per a partir de mediados de los 90s, ha mejorado el desempeo de las obras de infraestructura (en trminos de operatividad, productividad y eficiencia) impulsadas por el influjo de inversin privada atrada por dicha poltica. No obstante, ha sido un hecho recurrente que gran parte de los contratos de concesin asociados a dichas infraestructuras han sufrido renegociaciones, las cuales han modificado las condiciones bajo las cuales esas concesiones fueron adjudicadas. Existe una creciente preocupacin por caracterizar cmo ha sido la renegociacin de esos contratos de concesin en infraestructura de transporte de uso pblico, en particular por la probable prdida de eficiencia productiva y asignativa que implicaron las mismas. La adecuada caracterizacin de los procesos de renegociacin supone contar con una base de datos significativa y confiable, pero su construccin obliga previamente a comprender cmo operan los determinantes y/o causales de la renegociacin de los acuerdos. Este trabajo hace un esfuerzo por identificar las variables clave que inciden sobre las renegociaciones, a partir de una minuciosa revisin del marco terico-econmico, tomando en cuenta la casustica resultante de la literatura relacionada con el tema, as como los resultados de la experiencia internacional y nacional. Desde esta perspectiva, ms all de su carcter descriptivo, este trabajo entrega un aporte en cuanto a fijar un punto de partida para futuros trabajos que examinen empricamente las relaciones de causalidad. Tomando en cuenta que el contrato de concesin es el instrumento legal mediante el cual se cumplen los acuerdos pactados entre el Estado y los operadores privados, se ha observado una tendencia creciente en la modificacin de dichos contratos, en lo que va de la experiencia de supervisin de los mismos a cargo del regulador (OSITRAN). En efecto, hasta el ao 2010, de los 22 contratos de concesin en el sector transportes, 18 de ellos (82%) haban sido renegociados mediante la suscripcin de 69 adendas (de las cuales 57% fueron a solicitud del concesionario; el 26%, del concedente; y, el 17%, por ambas partes). Una mirada ms detallada muestra que la mayora de las renegociaciones en el Per se concentra en contratos relacionados a carreteras, con 43 adendas o modificaciones; seguidas de modificaciones en los contratos de infraestructura ferroviaria, aeroportuaria y portuaria, con 12, 10 y 4 adendas respectivamente. Asimismo, en la mayora de los contratos renegociados (13 de 18) la solicitud de primera modificacin o renegociacin tuvo lugar antes del primer ao de la firma del contrato de concesin. Existen una serie de contingencias imprevistas que juegan un papel importante en las renegociaciones, por el carcter incompleto de los contratos, debido a la incapacidad para describir todas las posibles contingencias que pueden afectar el funcionamiento de los
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mismos, que stas no pueden ser verificadas por terceras partes, que los gobiernos tienen objetivos mltiples y cambiantes, entre muchas otras razones. No obstante lo anterior, el anlisis desarrollado sugiere que, ms all de las contingencias imprevistas, una parte significativa de ellas, que se han presentado en la experiencia peruana, no son tan imprevistas y se encuentran debidamente documentadas en la literatura, las que se pueden resumir en las condiciones del diseo del contrato, la licitacin (el proceso competitivo de adjudicacin de la concesin), y los mecanismos institucionales que faciliten un cumplimiento efectivo de los compromisos contractuales entre las partes1. Al tomarlas en cuenta, posiblemente varias de las renegociaciones se hubieran evitado y sus subsecuentes costos. Para el anlisis de las renegociaciones, el presente trabajo est estructurado como sigue. La seccin II caracteriza el proceso de concesin en la infraestructura de transporte de uso pblico en Per, tomando en cuenta el marco normativo e institucional existente, la regulacin y supervisin de los contratos de concesin y las infraestructuras concesionadas a la fecha. La seccin III revisa la literatura de la renegociacin de los contratos, como punto de partida para la identificacin de las variables clave a contrastar empricamente, as como una descripcin de las principales variables relacionadas a las renegociaciones de contratos de obras concesionadas en Per. Finalmente, la seccin IV presenta las conclusiones. II. Institucionalidad de las concesiones en la infraestructura de transporte de uso pblico del Per A inicios de la dcada de los 90's, el Per experiment bruscos cambios en materia de polticas pblicas, las cuales no slo tuvieron como objetivo revertir la crisis econmica por la que atravesaba el pas, sino que modificaba profundamente el rol del Estado, desmontando su rol empresarial para pasar uno menos intervencionista, promotor del libre mercado y con proteccin de ciertas garantas, lo que la literatura ha definido como un rol regulador en una economa de mercado. Una de dichas polticas fue fomentar la inversin privada en actividades con caractersticas monoplicas, ya sea va privatizaciones de algunas empresas estatales o concesiones de servicios regularmente provistos por el Estado. Para ello, se sentaron las bases normativas e institucionales, sobre las cuales se regira y desarrollara la infraestructura de transporte de uso pblico de alcance nacional. El marco legal que sustenta el proceso de privatizaciones de la dcada de los 90s en Per tiene sus orgenes en la Ley de Promocin de la Inversin Privada en las Empresas del Estado (1991). De manera complementaria, se crea un ente para conducir dicho proceso, la Comisin de Promocin de la Inversin Privada (COPRI), la que se encargaba de
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A modo de ilustracin, un hecho destacado en la literatura sobre la importancia de estas condiciones es el comportamiento esperado de los postores cuando se busca seleccionar al operador ms eficiente que se encargue de la concesin, a travs de un proceso competitivo de licitacin. Si hay problemas en el diseo de contratos, son pocos los postores y es dbil el marco institucional, es posible que los participantes anticipen la posibilidad de renegociacin y determinen su oferta no slo sobre la base de sus costos, sino tambin teniendo en consideracin su poder de negociacin frente al del gobierno. La renegociacin ocurrir entonces, si la capacidad de compromiso del gobierno para rechazarla es mnima.
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determinar qu empresa estatal deba ser privatizada y luego un Comit Especial de Privatizacin (CEPRI) que se ocupaba de los detalles especficos de la venta. Asimismo, en agosto del ao 1996, con la finalidad de atraer la inversin privada para la construccin y operacin de nueva infraestructura mediante la modalidad de concesiones, se promulg la Ley de Promocin de la Inversin Privada en Obras Pblicas de Infraestructura y de Servicios Pblicos, crendose para este fin la Comisin de Promocin de Concesiones Privadas (PROMCEPRI). Posteriormente, sus funciones fueron absorbidas por la COPRI, la que a su vez ejercera sus funciones a travs de Comits Especiales articulados en una Direccin Ejecutiva de la entidad. El 24 de abril de 2002, se fusionaron la Direccin Ejecutiva FOPRI con la COPRI, la Comisin Nacional de Inversiones y Tecnologas Extranjeras (CONITE) y la Gerencia de Promocin Econmica de la Comisin de Promocin del Per (PROMPERU), a travs de la transferencia a favor de la primera de sus competencias, funciones y atribuciones. A partir de esa fecha, la Direccin Ejecutiva FOPRI pas a denominarse Agencia de Promocin de la Inversin (PROINVERSION), adscrita al Ministerio de Economa y Finanzas. PROINVERSION, entonces, se constituy en la agencia encargada de disear y conducir el proceso de promocin de la inversin privada en obras pblicas de infraestructura y de servicios pblicos (de los sectores Transporte, Energa e Hidrocarburos, Telecomunicaciones, y Agua y Saneamiento), as como del propio diseo, aprobacin y adjudicacin de los Contratos de Concesin, a fin de atraer inversiones al pas, que mejoren la operacin de las facilidades vinculadas a la infraestructura generada, y se brinden servicios de calidad y accesibles a la poblacin. La labor de PROINVERSION se vio reforzada con la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada (1991), que establece los principios generales que garantizan la propiedad privada y la libertad empresarial en el Per, constituyndose de esta manera en una suerte de declaracin de derechos para el inversionista nacional o extranjero (Fernndez-Baca, 2004). Esta ley se complementa con la Ley de Fomento de la Inversin Privada (1991), que garantiza la no discriminacin entre capitales nacionales y extranjeros, la igualdad de trato para ambos y el derecho a transferir, sin autorizacin previa, el ntegro de los capitales y utilidades provenientes de la inversin, as como las regalas por el uso y transferencia de tecnologa. Tambin seala que no existen restricciones para que el capital extranjero invierta en cualquier sector de la economa peruana. Adicionalmente, como parte del proceso de desmonte de la anterior estructura intervencionista del Estado, se estructur un nuevo sistema regulatorio, con la creacin de 4 entidades orientadas al monitoreo del funcionamiento de los mercados en los que las infraestructuras de uso pblico concesionadas se desenvolveran. As, en el ao 1992 se crea el organismo regulador de agua y saneamiento (SUNASS), en el ao 1993 el de telecomunicaciones (OSIPTEL), en el ao 1996 el de energa e hidrocarburos (OSINERG, hoy OSINERGMIN) y en el ao 1998 el de infraestructuras de transporte (OSITRAN). En lo concerniente al sector de infraestructura, y en particular, en el sector de infraestructura de transporte, desde su concepcin, su regulacin y supervisin es de carcter independiente. Los sistemas regulatorios en los pases en desarrollo han
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sido diseados tomando como base ya sea una tradicin anglosajona o relacionada histricamente con el continente europeo2. Por un lado, en aquellos que fueron colonias de Gran Bretaa, los cambios econmicos a que dio lugar el desarrollo de los ferrocarriles, telfonos y las innovaciones tecnolgicas de finales del siglo XIX, establecieron la creacin de agencias reguladoras independientes, que si bien se enfocaron inicialmente en la supervisin y actividad de inspeccin, fueron reforzando sus potestades para la fijacin de precios y tarifas, entre otros. As, deben actuar por el inters pblico, con funciones claramente establecidas, estando sujetos al accountability, dada la considerable discrecionalidad en sus decisiones sobre tarifas y estndares de servicio. Por otro lado, los pases en desarrollo que no siguen una tradicin anglosajona, y por el contrario, mantienen una historia colonial relacionada con el continente europeo, tendieron a basarse en contratos regulatorios, tales como concesiones con regmenes tarifarios preestablecidos, administrados dentro de la tradicin del derecho administrativo y con salvaguardas para la renegociacin de contratos y el arbitraje. En lneas generales, se buscaba proteger mediante estos contratos, la libertad y la propiedad. Segn Eberhard (2007), existe una tendencia creciente a la implementacin de reguladores independientes con contratos regulatorios, basados en tradiciones regulatorias hbridas. Ello se ha debido, principalmente, a que, en primer lugar, los contratos regulatorios pueden ser ms sostenibles cuando estn respaldados por reguladores independientes, pues las reglas con baja discrecionalidad que los contratos establecen, hacen difcil el ajuste o renegociacin sin la asistencia de un regulador con discrecin para la toma de decisiones3. En segundo lugar, los reguladores independientes disfrutan de una mayor credibilidad cuando se unen a los contratos regulatorios, dado que los procedimientos de decisin adoptados por stos, aseguran el cumplimiento de los contratos y las directivas establecidas en la legislacin habilitante. La regulacin de infraestructura de transporte en el Per se basa en contratos de concesin entre el Estado y las empresas. Es decir, una vez diseado el contrato, ste es licitado y adjudicado conforme a los criterios establecidos en las bases de la licitacin. La etapa de licitacin es de suma importancia, porque se pone en disputa el mercado monoplico natural que tpicamente caracteriza a las infraestructuras de transporte. La literatura econmica denomina a esto como competencia por el mercado, ya que se puede subastar el derecho a ser el nico proveedor. Si existe el suficiente nmero de postores y se dan otras condiciones tambin (como independencia de posturas), el resultado ser eficiente (Demsetz, 1968). Ciertamente, no slo la tarifa es una variable crucial, sino la calidad del servicio que la infraestructura ofrezca, por lo que claramente se justifica la existencia de un regulador, debido a la necesidad de definir y supervisar los parmetros de calidad del servicio.
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Para un mayor desarrollo de estas tradiciones, ver Muoz (2009). Muy buenos resmenes respecto de las mejores prcticas en el diseo regulatorio se encuentran en Stern (1997), Kessides (2004) o Delmon (2010).
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Con esta premisa y en concordancia con las reformas emprendidas a inicios de los noventa (el Estado preferentemente no invierte en infraestructura sino que sta es desarrollada por el privado a su cuenta y riesgo, con adecuada regulacin), se crea en el Per el Organismo Supervisor de la Inversin en Infraestructura de Transporte de Uso Pblico (OSITRAN), mediante Ley N 26917, publicada en enero del ao 1998. Se trata de un organismo pblico con autonoma administrativa, funcional, tcnica, econmica y financiera,4 y que tiene como objetivo general, dentro del mbito de su competencia, regular, normar, supervisar y fiscalizar el comportamiento de los mercados en los que acta. Dentro de su mbito de competencia, OSITRAN disea polticas y esquemas de supervisin y de regulacin, los cuales sern implementados en mercados que explotan las infraestructuras de transporte de uso pblico y que poseen algn tipo de posicin de dominio de mercado, con el propsito de incentivar la eficiencia econmica y la provisin confiable de servicios, a la par de asegurar la viabilidad financiera. Por otra parte, cabe mencionar que OSITRAN interacta estrechamente con otras entidades pblicas, particularmente con el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), que es el ente encargado de dictar las polticas del sector transportes y a la vez representa al Estado en la suscripcin de contratos de Concesin (el Concedente); y con PROINVERSION, que es la agencia encargada de la promocin de la inversin privada, y sobre todo de disear los contratos de Concesin en conjunto con el MTC y de la conduccin del proceso de licitacin y concesin hasta la adjudicacin de la infraestructura. Luego de dicha adjudicacin, OSITRAN es la entidad encargada de velar que el contrato de concesin sea cumplido por las partes. OSITRAN, como parte de su funcin regulatoria, tiene la potestad de fijar las tarifas de los servicios regulados y los cargos de accesos a las facilidades esenciales de aquellas empresas que podran tener incentivos para explotar su poder de mercado.5 En lo que se refiere a la regulacin de tarifas, OSITRAN mediante el Reglamento General de Tarifas (RETA) establece los principios, el alcance, los procedimientos y las metodologas aplicables a los procesos de fijacin tarifaria.6 Por su parte, la metodologa y fijacin de cargos de acceso a las facilidades esenciales, as como sus alcances, se enmarcan en el Reglamento de Marco de Acceso a la Infraestructura de Transporte de Uso Pblico (REMA).7
De acuerdo a lo establecido en la Resolucin de Consejo Directivo N 007-2003-CD/OSITRAN, todas las empresas concesionarias estn obligadas a pagar anualmente el 1% de la totalidad de sus ingresos facturados por concepto de Aporte por Regulacin. 5 Se considera facilidad esencial a la instalacin o infraestructura de transporte de uso pblico o parte de ella, que es provista por un nico o un limitado nmero de proveedores, su utilizacin es indispensable para la prestacin del servicio, y no es factible de ser sustituida tcnica o econmicamente. 6 Los principios bajo los cuales OSITRAN ejerce sus funciones son libre acceso, cobertura y calidad, sustentabilidad, eficiencia econmica, equidad, no discriminacin, beneficio-costo, predictibilidad, consistencia y transparencia. Alcance se refiere al tipo de rgimen tarifario al que se encontrara sujeto cada empresa prestadora, los que son de rgimen supervisado de regulado. Los procesos y metodologas para la fijacin de tarifas corresponden a costos incrementales, costo marginal de largo plazo, costos totalmente distribuidos, tarifas a la Ramsey, tarificacin comparada o benchmarking y empresa modelo eficiente. Para las revisiones tarifarias se utiliza el mtodo RPI - X. 7 El RETA fue aprobado por Resolucin de Consejo Directivo N 043-2004-CD/OSITRAN y modificado por las Resoluciones de Consejo Directivo N 082-2006-CD/OSITRAN y N 003-2012-CD/OSITRAN. El REMA fue aprobado por la Resolucin de Consejo Directivo N 014-2003-CD-OSITRAN y modificado por las Resoluciones de Consejo Directivo N 054-2005-CD-OSITRAN y N 006-2009-CD-OSITRAN.
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En lo que respecta a la funcin supervisora y sancionadora, OSITRAN, mediante el Reglamento General de Supervisin (RGS), verifica el cumplimiento de los contratos de concesin por parte de la empresa concesionaria. Esto involucra la supervisin de aspectos econmicos, comerciales, operativos, tcnicos, administrativos y financieros. Asimismo, se verifica el cumplimiento de las Resoluciones que emite OSITRAN. De encontrar algn tipo de incumplimiento, OSITRAN tiene la potestad a aplicar las sanciones que correspondan de acuerdo a lo establecido en el Reglamento de Infracciones y Sanciones (RIS). 8 Adicionalmente, el regulador puede resolver las controversias y reclamos que surjan entre las empresas prestadoras y los usuarios (sean intermedios o finales) a travs de la va administrativa, siguiendo lo establecido en el Reglamento de Atencin de Reclamos y Solucin de Controversias; y ha establecido nuevos reglamentos para el mejor resguardo de los intereses de los usuarios de la infraestructura vial y ferroviaria, as como de la portuaria y aeroportuaria. 9 Tomando en consideracin estas funciones, OSITRAN tiene la potestad de emitir opinin previa a la suscripcin de los contratos de concesin y renegociacin de los mismos. El Regulador opina sobre tpicos relacionados con el rgimen tarifario, el acceso a la infraestructura, la calidad de los servicios relacionados al uso de la infraestructura, entre otros, en funcin al alcance de sus competencias establecidas en la Ley Marco y en las leyes de promocin de la inversin privada. Asimismo, OSITRAN es el encargado de interpretar el ntegro de los contratos suscritos y sus adendas; as como de garantizar su cumplimiento. El Cuadro 1 muestra el detalle de las infraestructuras concesionadas a privados y supervisados por OSITRAN. 10 Desde su creacin en el ao 1998, OSITRAN inici sus funciones supervisando tres Contratos de Concesin. Al ao 2011, el nmero de contratos se ha incrementado de manera importante, llegando a un total de 27, que involucran al mismo nmero de empresas privadas u operadores encargados de la operacin y explotacin de cada infraestructura y una inversin comprometida de ms de US$ 6.800 millones.11
El RGS fue aprobado por Resolucin de Consejo Directivo N 036-2004-CD/OSITRAN y modificado por la Resolucin de Consejo Directivo N 024-2011-CD/OSITRAN. El RIS fue aprobado por la Resolucin de Consejo Directivo N 023-2003-CD-OSITRAN y modificado por la Resolucin de Consejo Directivo N 077-2005-CD-OSITRAN. 9 El Reglamento de Reclamos y Solucin de Controversias fue aprobado por Resolucin de Consejo Directivo N 002-2004-CD/OSITRAN y modificado por las Resoluciones de Consejo Directivo N 076-2006-CD/ OSITRAN y N 019-2011-CD-OSITRAN. El Reglamento de Usuarios Vial y Ferroviario fue aprobado con Resolucin del Consejo Directivo N 004-2012-CD/OSITRAN y El Reglamento de Usuarios Aeroportuario y Portuario fue aprobado con Resolucin del Consejo Directivo N 074-2011-CD/OSITRAN. 10 Cabe mencionar que, si bien el regulador tambin ejerce supervisin sobre dos empresas pblicas (CORPAC y ENAPU), el anlisis se realiza nicamente sobre los contratos con operadores privados.10 Cabe mencionar que, si bien el regulador tambin ejerce supervisin sobre dos empresas pblicas (CORPAC y ENAPU), el anlisis se realiza nicamente sobre los contratos con operadores privados. 11 Las fichas actualizadas de los contratos de concesin se encuentra disponible en la pgina web de OSITRAN. Un detalle ordenado del contenido bsico al ao 2010 para las 21 concesiones de aquel entonces, se encuentra en Montesinos (2010), Anexo 2.
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En el caso peruano, todos los Contratos de Concesin han sido adjudicados a operadores privados como resultado de un concurso o una licitacin. Cabe mencionar adicionalmente que un determinante importante en la atraccin de inversin privada han sido las Asociaciones Pblico-Privadas, que se han constituido en una alternativa eficiente para la entrega de proyectos financieramente no rentables, pero rentables socialmente. Tal es el caso, por ejemplo, de las carreteras vinculadas a la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA) y de los 2 Grupos de Aeropuertos Regionales, que unen ciudades de bajo poder adquisitivo pero con fuerte potencial de desarrollo como consecuencia de la interconexin entre ellas. El mismo Cuadro 1 muestra que de las 27 concesiones a privados, la mitad han sido adjudicadas bajo la modalidad de cofinanciamiento y comprometen una inversin cercana a los US$ 3 mil millones, 45% del total comprometido por el conjunto de infraestructuras en concesin. CUADRO 1 ENTIDADES PRESTADORAS SUPERVISADAS POR OSITRAN (1994-2011)
Concesin Operador Inversin Ao Duracin Modalidad Comprometida (US$ millones) 1.163,0 1.061,7 2001 30 aos Autosostenida 2006 25 aos Cofinanciada 2010 25 aos Cofinanciada __ __ __ 53,5 47,8 __ 3.573,4 5,8 75,0 231,9 417,6 628,2 591,7 513,5
Aeropuertos 1.- Aerop. Internac. Lima Airport Partners Jorge Chvez S.R.L. (LAP) 2.- 1er. grupo aerop. Aeropuertos del Per S.A. Regionales (AdP) 3.- 2do. grupo aerop. Aeropuertos Andinos del Per S.A. (AAP) Regionales 4.- CORPAC Carreteras 5.- Concar 6.- Red Vial 5 7.- Red Vial 6 8.- IIRSA-Norte 9.- IIRSA Sur: Tramo 2 10.-IIRSA Sur: Tramo 3 11.-IIRSA Sur: Tramo 4 Corporacin Peruana de Aeropuertos y Aviacin Comercial S.A. Concesiones de Carretera S.A. (Arequipa-Matarani) Norvial S.A. (AncnHuacho-Pativilca) Concesionaria Vial del Per S.A. (Covi Per)
1994 12,7 aos Autosostenida 2003 25 aos Autosostenida 2005 30 aos Autosostenida
IIRSA Norte S.A. (Eje 2005 25 aos Cofinanciada Multimodal Amazonas Norte) Interocenica Sur Tramo 2 2005 25 aos Cofinanciada (Urcos-Inambari) Interocenica Sur Tramo 3 2005 25 aos Cofinanciada (Inambari-Iapari) Intersur Concesiones S.A. 2005 25 aos Cofinanciada (Azngaro-Inambari)
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Concesin 12.- Canchaque 13.- IIRSA Sur: Tramo 1 14.- IIRSA Sur: Tramo 5 15.- Red Vial 4
Inversin Ao Duracin Modalidad Comprometida (US$ millones) Concesin Canchaque S.A. 2007 15 aos Cofinanciada 36,7 (Buenos Aires-Canchaque) Operador Survial S.A. (MarconaUrcos) 2007 25 aos Cofinanciada 135,9 185,1
Concesionaria Vial del Sur 2007 25 aos Cofinanciada S.A. (Azngaro-Juliaca; Matarani e Ilo) Soc. Conces. Autopista del 2009 25 aos Autosostenida Norte S.A.C. (Autopista del Norte) 2009 15 aos Cofinanciada 2009 15 aos Cofinanciada
286,2
16.- Chancay-Acos Consorcio Concesin Chancay Acos S.A. 17.- Mocupe Cayalt - Oyotn 18.- Autopista del Sol OBRAINSA Concesin del Valle del Zaa
41,9 23,8 300,0
Concesionaria Vial del Sol 2009 25 aos Autosostenida S.A Covisol (Trujillo Sullana)
2010 25 aos Autosostenida 19.- IIRSA Centro: Desarrollo Vial de los Andes S.A.C. (Deviandes) Tramo 2 Ferrocarriles 20.- Red Central 21.- Red Sur y Sur Oriente Ferrovas Central Andina S.A. (FVCA) Ferrocarril Transandino S.A. (Fetransa) 1999 40 aos Autosostenida 1999 35 aos Autosostenida 2011 30 aos Cofinanciada
100,0 232,9 FRA II FRA II 232,9
22.- Tren Elctrico- Consorcio Tren Lima, Lnea 1 (Villa El Lnea 1 Salvador Av. Grau San Juan de Lurigancho)
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Inversin Ao Duracin Modalidad Comprometida (US$ millones) 1.852,7 Puertos 6,0 23.- TP Matarani Terminal Internacional del 1999 30 aos Autosostenida Sur TISUR Concesin Operador 24.- TC Muelle Sur Dubai Ports S.A. (DP World Callao) 25.- TP Paita 26.- Terminal de Embarque de Concentrado de Minerales Terminales Portuarios Euroandinos S.A. (TPE) 2006 30 aos Autosostenida 2009 30 aos Autosostenida 706,9 227,0 120,3
Transportadora Callao S.A. 2011 20 aos Autosostenida
27.- Terminal Norte APM Terminals Multipropsito en el TP del Callao Consorcio Portuario 28.- Nuevo TP Yurimaguas - Nueva Yurimaguas Reforma 29.- ENAPU TOTAL Empresa Nacional de Puertos S.A.
2011 20 aos Autosostenida
748,7
2011 30 aos Cofinanciada
43,7
_ 6.822,0
Notas: 1/ TP (Terminal Portuario); TC (Terminal de Contenedores). 2/ La concesin a CONCAR por el tramo Arequipa-Matarani fue proyectada a 74 meses para luego ser traspasada la concesin IIRSA Sur Tramo 5. Fuente: OSITRAN. Elaboracin propia.
Las cifras antes sealadas sobre el grado de participacin privada, deja en claro que el mecanismo de concesiones en el Per y la institucionalidad que la sostiene (normas y organizaciones), han sido un eficaz instrumento para facilitar el crecimiento vigoroso observado de las inversiones en infraestructura de uso pblico, en apenas una dcada y media (fenmeno pocas veces visto en el pas), contribuyendo decididamente al cierre de la brecha de infraestructura, lo cual es tremendamente valorado en la estrategia de desarrollo de un pas que busca dotar de mayor competitividad a sus procesos productivos. No obstante lo anterior, existe una preocupacin creciente acerca de la eficiencia con la que se estuvieron conduciendo los procesos de concesin. Parte de las miradas centran su atencin justamente en el marco institucional existente, que al promover las inversiones requeridas (producto de la coincidencia de los objetivos pblico-privados), podra estar descuidando los mecanismos de control institucional para la adecuada adjudicacin de los contratos de concesin, lo cual viene a reflejarse en la frecuencia de las renegociaciones. Acorde con la literatura, las renegociaciones introducen costos no despreciables ex-post,
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por la prdida de eficiencia productiva (costos de los servicios vinculados a la generacin de la infraestructura concesionada) y de eficiencia asignativa (la cantidad y calidad de la provisin del servicio). En un extremo, cuando la institucionalidad es dbil (los contratos son extremadamente incompletos, las normas son contradictorias, no existen mecanismos efectivos de cumplimiento contractual, se reduce marcadamente el espacio de intervencin del organismo regulador, entre otros), renegociar es ms fcil, y esta constatacin por parte de los participantes del contrato es clave para inducirlos a comportamientos estratgicos que, en mucho de los casos, conducen a un menor nivel de bienestar que aqul que se alcanzara cuando la institucionalidad es ms fuerte12. Estos aspectos y otros referidos a la renegociacin de contratos, son materia de anlisis de las prximas secciones. III. Renegociacin de Contratos de Concesin 3.1. Una Mirada a la Literatura Terica Por qu se deberan renegociar contratos si estos fueron cuidadosamente diseados por instituciones que buscaran el mayor bienestar para la sociedad en un mundo jurdico en donde supuestamente el comportamiento oportunista slo llevara descrdito? Precisamente, las renegociaciones existen a causa de que esas premisas no necesariamente se cumplen en la realidad. Tanto en el diseo de los contratos de concesin como en el diseo de la institucionalidad de la regulacin y supervisin existen costos de transaccin, asimetras de informacin, restricciones institucionales, etc. que determinan acciones estratgicas de las partes (concedentes, concesionarios o ambos) que, finalmente, devienen en la modificacin de los contratos. Tales comportamientos estratgicos no necesariamente tienen un impacto positivo en el bienestar econmico de la sociedad. En tal sentido, los avances tericos se constituyen as en instrumental muy til para comprender los diversos aspectos detrs de las modificacin o renegociacin de los contratos (Klein, 1998). Aunque en este artculo no pretende entregar una revisin terica exhaustiva acerca de la renegociacin de contratos incompletos13, s interesa conocer sus principales hallazgos en cuanto a la identificacin de los determinantes de las renegociaciones de contratos. De manera general, la ciencia econmica ha contribuido con desarrollos tericos que pueden ser identificados en todo Contrato de Concesin desde su diseo hasta su adjudicacin y ejecucin. Tambin, y de manera particular, diversos trabajos enmarcan su anlisis sobre los factores que contribuyen a la renegociacin de un Contrato de Concesin, los cuales son identificados en modelos tericos y enfocan sus respectivos estudios en explicar cmo los incentivos ex-ante afectan la negociacin y renegociacin ex-post de los contratos. En ese sentido, se puede comprender a la renegociacin de un contrato como la consecuencia o el resultado de un contrato inicial incompleto. El Cuadro 2 resume los principales aportes tericos en la materia y especialmente aquellos relacionados a los determinantes de tales renegociaciones.
Para un mayor alcance del desempeo del sistema de concesiones en el Per, ver Zevallos (2011), que en lo referido a los organismos reguladores rescata los atributos de autonoma, transparencia, independencia, idoneidad profesional, estabilidad del Directorio y escalonamiento, calificacin del personal, autonoma presupuestal, entre otros. 13 Montesinos y Saavedra (2011) contiene un resumen ms detallado de la revisin de los avances tericos en el diseo y renegociacin de contratos.
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CUADRO 2 RENEGOCIACIN DE CONTRATOS EN LA LITERATURA TERICA

Autores Economa de los Costos de Transaccin Coase (1937), Williamson (1985), Tirole (1999) Determinantes Costos de Transaccin
Laffont y Maskin (1982) y Myerson (1982) Incompletitud del contratos: Seleccin adversa y Riesgo Moral Economa de los Derechos de Propiedad Hart y Moore (1988) Chung (1992, 1995) Aghion et al. (1994) y Laffont y Meleu (2001) Economa Institucional Guasch et al. (2003); Guasch (2004); Anderlini et al. (2007); Laffont (1999) Guasch y Spiller (1999); Knack y Keefer (1995) y Smith (1997 a, b, c) Incorporando al contrato mecanismos de revisin (negociacin ex-post) Explicitando variables de cantidades y pagos (supone existencia de cortes/jurados) Inclusin de penalidades como monitoreo de contrato ex-post Sistema judicial y corrupcin Captura del Estado, clusulas de compromiso, reglas de arbitraje, grado de cumplimiento de compromisos contractuales (mecanismos de apelacin), adecuado cuerpo regulatorio (autonoma, presupuesto) Oportunismo del gobierno (periodo electoral), capacidad de negociacin del operador Mecanismo de regulacin (price-cap vs. rate of return) y tipo de financiamiento (Autosostenida, APPs) afectando la asignacin de riesgos Factor de competencia como criterio de adjudicacin
Engel et al. (2003); Guasch et al. (2000) Otra Literatura Jeon y Laffont (1999); Bajari y Tadelis (2000) Guasch et al. (2000); Guasch (2004) y Engel et al. (2001)
Fuente: Elaboracin propia.
En resumen, lo que la literatura econmica nos dice es que debido a la existencia de costos de transaccin (Coase, 1937 y Williamson, 1985), es de esperar que los contratos que se suscriban sean incompletos, sujetos incluso a modificacin o renegociacin, a solicitud de algunas de las partes involucradas. Los costos de transaccin que surgen en el diseo, previsin y monitoreo de un contrato contingente son una de las causas de la renegociacin del mismo (Tirole, 1999; Laffont y Maskin, 1982; Myerson, 1982), principalmente por el grado de asimetra de informacin presente entre las partes (Laffont y Meleu, 2001). En ese sentido, cualquier ejercicio de estimacin a realizarse tendr que considerar una serie de variables que estn asociadas a dichos costos de transaccin, tal que permita hacer una estimacin de la magnitud de su impacto en la probabilidad de renegociacin de los contratos.
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As, en primer lugar, los trabajos de Guasch et al. (2000 y 2003), Guasch (2004), Anderlini et al. (2007), Laffont (2000), Guasch y Spiller (1999), Knack y Keefer (1995), Smith (1997 a, b, c), Engel et al. (2003) y Chung (1992, 1995) sugieren considerar variables de carcter institucional, como el ciclo poltico, la capacidad de negociacin de las partes, el marco y cuerpo regulatorio vigente, y la capacidad de hacer cumplir el contrato (clusulas de compromiso) las reglas o normas en el pas (cuerpo judicial, arbitraje). En segundo lugar, ser importante caracterizar el contenido de los contratos de concesin, identificando si realmente las clusulas consideradas hacen una correcta asignacin de riesgos que corren las partes (Hart y Moore, 1988; Aghion et al., 1994; Jeon y Laffont, 1999; Bajari y Tadelli, 2000), impacto que podra ser capturado por variables como: (i) el tipo de regulacin que se considere en el contrato: price-cap o tasa de regulacin. El primero le traslada el riesgo al operador; mientras que el segundo al gobierno; (ii) niveles de los requerimientos de inversin; (iii) coyuntura de poltica econmica (niveles de inflacin, tipo de cambio o riesgo pas, por ejemplo); (iv) caractersticas de la estructura financiera del proyecto de concesin (ya sea autofinanciada o cofinanciada); y, (v) el tipo de garantas que se otorguen. Por ltimo, en tercer lugar, de los trabajos de Guasch et al. (2000), Guasch (2004) y Engel et al. (2001) se rescata la importancia de observar las caractersticas de las partidas de nacimiento de los contratos de concesin, a travs de variables como: (i) el factor de competencia considerado para adjudicar el contrato (mxima retribucin al Estado o tarifas mnimas a usuarios finales, por ejemplo); (ii) el tipo de proceso de adjudicacin (subasta o adjudicacin directa); (iii) el nmero de postores que se presentaron al concurso de licitacin (qu tan competitivo fue el concurso); y, (iv) la reputacin de los postores (experiencia en concursos o licitaciones anteriores, a nivel local o internacional). 3.2. La Evidencia Emprica Internacional Los aportes de Guasch (2004) y Guasch et al. (2003) son los referentes ms cercanos, en cuanto a la estimacin emprica de los principales determinantes de la renegociacin de contratos de concesin. En dichos trabajos se utiliz una base de datos de casi 1.000 concesiones adjudicadas en 17 pases de Amrica Latina y El Caribe, durante el perodo 1985-2000, para infraestructuras de agua y saneamiento, telecomunicaciones, energa y transporte. Se cont con informacin de las caractersticas de la concesin (sector, actividad y ao de adjudicacin), criterio de seleccin, duracin del contrato, contexto institucional, grado de libertad del regulador, tipo de esquema de regulacin tarifaria, y varias ms como nacionalidad de los operadores, clusulas de arbitraje, entre otras. De acuerdo a esos trabajos, la renegociacin de contratos de concesin ha sido mayor (siguiendo el orden) en los sectores de agua y saneamiento (74,4%), transporte (54,7%) y energa (9,7%), principalmente, en Mxico, Brasil, Argentina, Colombia, Chile, Repblica Dominicana, Per, Honduras, Guatemala, Venezuela, Trinidad y Tobago, Costa Rica, Panam y Uruguay, lo que en conjunto ha llevado a que, aproximadamente, el 29,8% de los contratos de concesin en la regin hayan sido modificados; y, cuando se excluyen las concesiones del sector telecomunicaciones (debido a que la mayora de proyectos fueron privatizados), la cifra se incrementa a 41,5%.
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En cuanto a la prontitud de las renegociaciones de los contratos una vez adjudicados, en promedio ello ocurre despus de 2,2 aos, y se manifiesta ms rpido en agua y saneamiento y en transporte (1,6 y 3,1 aos despus de la adjudicacin). Respecto de la incidencia de la renegociacin de los contratos segn el tipo de proceso de adjudicacin, se tiene que del 78% de las concesiones que fueron adjudicadas va subasta (o sea, competencia ex-ante) el 46% de los contratos fue renegociado; por el contrario, del 22% restante de concesiones, adjudicadas de manera directa o por negociacin bilateral, slo el 8% fue renegociado. En cuanto a quin inicia la renegociacin, la mayora se da a iniciativa del operador (61% del total de solicitudes de modificacin). En lo que concierne a infraestructura de transporte, el 57%, 27% y 16% de las solicitudes de modificacin corresponde al operador, gobierno y ambos, respectivamente. Ms interesante an resulta ver que del 56% y 20% de contratos de concesin que contemplan mecanismos de regulacin price-cap y tasa de retorno, el 83% y 26% de las solicitudes de modificacin de contratos son iniciadas por el operador, respectivamente. Esto sera parcialmente explicado por el incremento del riesgo del operador en un rgimen price-cap. Y, en general, respecto del total de concesiones en la regin, se observa que la incidencia de renegociacin es mucho mayor bajo esquemas price-cap (42%) que bajo tasa de retorno (13%). La renegociacin de las concesiones fue ms frecuente cuando el criterio de adjudicacin se bas en la tarifa mnima para usuarios (en el 60% de los casos) que cuando se consider la mayor retribucin al Estado (11% de los casos). En materia de los compromisos contractuales, la renegociacin fue ms frecuente en contratos que contenan requerimientos de inversin (70% de los casos) que cuando consideraban indicadores de desempeo (18%). Por su parte, respecto del aspecto institucional, los contratos de concesin han sido modificados mayormente en escenarios donde no se cuenta con una agencia regulatoria (en el 61% de los casos) que cuando sta estaba presente (en el 17% de los casos). Por ltimo, cuando el esquema regulatorio est contenido en el contrato de concesin, la renegociacin suele ser ms frecuente (40% de los casos) que cuando es especificada por un decreto (28%) o por una ley (17%).
CUADRO 3 ASPECTOS CONTRACTUALES E INCIDENCIA DE LA RENEGOCIACIN DE CONTRATOS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE (1985-2000) Variable Criterio de seleccin (factor de competencia) Tarifa ms baja Mayor retribucin Criterio de regulacin Compromisos de inversin Indicadores de desempeo Esquema regulatorio Price cap Tasa de retorno Existencia de cuerpo regulatorio Existencia de ente regulador No existencia de ente regulador Impacto del esquema normativo Marco regulatorio normado por Ley Marco regulatorio normado por Decreto Marco regulatorio normado por Contrato
Fuente: Guasch (2004).
Incidencia de Renegociacin (%) 60 11 70 18 42 13 17 61 17 28 40
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El Cuadro 3 resume los principales resultados discutidos y encontrados por Guash (2004) en cuanto a la incidencia en la renegociacin de las variables mencionadas. Estos resultados empricos son coincidentes con lo manifestado por la literatura terica en cuanto a que las variables de corte institucional, el contenido de los contratos y los aspectos vinculados a su adjudicacin de los mismos juegan un rol importante en la renegociacin. En tal sentido, ms all de los costos de transaccin subyacentes a un contrato incompleto, existe clara evidencia de los resultados esperados ante la presencia de determinadas variables, cuyo mejor control puede reducir marcadamente el riesgo y consecuente costo de las renegociaciones. 3.3. Renegociacin de Contratos en Per En el mbito local, el Per no ha sido ajeno a las modificaciones de los contratos de concesin de infraestructuras de transporte. En efecto, desde la entrada en vigencia de los mismos, han aparecido una serie de problemas durante su ejecucin, tanto para las partes que intervienen como para las instituciones (PROINVERSION, MTC, OSITRAN) que directa o indirectamente tienen injerencia en dicha ejecucin contractual. Dichos problemas, al ser advertidos por las partes del contrato, generaron la necesidad de ser resueltos mediante diversos mecanismos, tales como los acuerdos entre las partes (trato directo), interpretaciones contractuales y/o la suscripcin de adendas (modificacin o renegociacin del contrato). As, se tiene que, al ao 2010, de los 22 contratos de concesin suscritos para infraestructura de transporte, 18 de ellos (82%) han sido renegociados mediante la suscripcin de 69 adendas, porcentaje muy por encima del promedio internacional. Del total de adendas, el 57% fueron a solicitud del concesionario; el 26%, del concedente; y, el 17%, por ambas partes). Sobre esto ltimo, hay que destacar que similares nmeros fueron identificados por Guasch (2004) para el mismo sector transportes, pero a nivel de Amrica Latina y El Caribe: el 57%, 27% y 16% de las solicitudes de modificacin correspondieron al operador, gobierno y ambos, respectivamente. Una mirada en detalle de las adendas de dichas concesiones, muestra que las renegociaciones han venido creciendo con el paso de cada gobierno (8 con Fujimori, 24 con Toledo y 37 con Garca); y tambin la tasa promedio de renegociacin (nmero de renegociaciones como porcentaje de los contratos firmados), pasando de 1,6 a 3,4 adendas por contrato. Asimismo, la mayora de estas renegociaciones se concentran en contratos relacionados a carreteras, con 43 adendas o modificaciones; seguidas de modificaciones en los contratos de infraestructura ferroviaria, aeroportuaria y portuaria, con 12, 10 y 4 adendas, respectivamente (ver Figura 1). Asimismo, de acuerdo a Montesinos (2010), en la mayora de ellos (en 13 de 18 concesiones renegociadas), la solicitud de primera modificacin o renegociacin tuvo lugar antes del primer ao de la firma del contrato de concesin14. Ello da cuenta de un periodo de tiempo bastante inferior al reportado en el trabajo de Guasch (2004) que recordemos era de 3,1 aos despus de la adjudicacin.
14
Desde fines del 2008, mediante Decreto Supremo N 146-2008-EF y sus modificatorias (Decretos Supremos N 144-2009-EF y N 106-2011-EF), el Ejecutivo estableci lmites a la modificacin de contratos de concesin durante los primeros 3 aos.
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FIGURA 1 EVOLUCIN ANUAL DEL NMERO DE RENEGOCIACIONES Y DE CONTRATOS DE CONCESIN EN INFRAESTRUCTURAS DE TRANSPORTE EN PER
8 7 6 1 2 3 3 1 3 3 2 3 1 3 3 3 1 1 3 1 1 4 1 5 4 3 3 4 2 6 4 1 2 1 2 1 1 1 1 1 1 1 3 2 6 6 4 8
# TOTAL
Fujimori (1990-2001)
Toledo (2001-2006)
Garca (2006-a la fecha)
Fuente: Elaboracin propia con base en informacin de OSITRAN.
Por otro lado, de acuerdo a la evidencia internacional mostrada en el apartado anterior, la natural caracterstica de imperfeccin de los Contratos de Concesin conlleva a reconocer que aspectos intrnsecos (el mecanismo regulatorio, el tipo de financiamiento, compromiso de inversiones o incorporacin de garantas, factor de competencia, entre otros) y no intrnsecos (autonoma del regulador, nivel de debilidad institucional, experiencia del regulador, entre otros) de los contratos podran estar determinando la renegociacin de los mismos. Asimismo, de acuerdo a los motivos esgrimidos para llevar adelante las renegociaciones de contratos de concesin en la infraestructura de transporte de uso pblico en el Per, cuyos resultados se resumen en la Figura 2, Montesinos (2010) muestra que stos se refieren a temas relacionados con el rubro Obras a efectuarse en la concesin (81% en carreteras), convirtindose en el principal tema de modificacin contractual de las concesiones otorgadas. Dentro de este grupo se incluyen aspectos relacionados con los procedimientos a seguir para el reconocimiento del avance de obra, las precisiones sobre aspectos tcnicos, las inversiones adicionales, modificacin, adicin, supresin y/o intercambio de obras de construccin, entre otros motivos similares.
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FIGURA 2 TIPOLOGA DE MATERIAS DE RENEGOCIACIN DE LOS CONTRATOS DE CONCESIN EN INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE DE USO PBLICO
38 1 1 10 10 7 3 8 8 3 3 6 3 3 6 5 5 4 1 5 5 1 4 3 1 4 11 1 3 11 1 3 2 1 3 2 2 2 2 11 2 11 2 7 8 3 1 5 47
23
Carretera
Aeropuerto
Ferrocarril
Puerto
Nota. Otros agrupa modificaciones al expediente tcnico, inversiones adicionales, porcentaje de retribucin, seguros y garantas, servicios obligatorios, entre otros. Fuente: Montesinos (2010), con base en informacin de OSITRAN.
En segundo nivel de importancia, se encuentran los rubros de Financiamiento y Bienes de la concesin que representa cada uno el 7% de los temas de adendas identificados. Con respecto al primer grupo, cabe resaltar que se ha dado mayoritariamente en concesiones de carreteras, debido al reconocimiento de problemas para permitir la bancabilidad de la concesin y con ello facilitar su financiamiento, lo cual hace viable la ejecucin de las obras o la operacin de la concesin. Con respecto al rubro de Bienes de la Concesin, ste encierra aspectos relativos a los mecanismos de entrega de bienes (en particular, la entrega de aeropuertos en la concesin del primer grupo de aeropuertos de provincia) y la reduccin del rea de la concesin y entrega de bienes en las concesiones viales ferroviarias. En cuarto lugar se encuentra el rubro Presupuesto, que representa un 5% de los temas de renegociaciones identificados y particularmente, se han dado nicamente en concesiones de carreteras cofinanciadas. En este rubro se encuentran los ajustes registrados al presupuesto determinado en los estudios preliminares o las modificatorias de los montos de las obras adicionales, o bien los cambios para financiar las condiciones de transitabilidad en las carreteras.
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El quinto lugar lo ocupan los rubros Pagos al Concesionario y Extensin de plazo de la concesin, que representan el 4%, respectivamente. Mientras que el primero de ellos se refiere principalmente a la forma cmo se le reconocer a los concesionarios las actividades adicionales a las establecidas originalmente en el contrato de concesin, el segundo grupo trata sobre las ampliaciones a los plazos. En un trabajo complementario, Montesinos y Saavedra (2011), estiman la probabilidad de renegociacin siguiendo un modelo economtrico probit sobre una base de datos de 21 contratos de concesin de infraestructuras de transporte de uso pblico en el Per, operados durante un periodo de 17 aos (entre 1994 y 2010) en los sectores de carreteras, aeropuertos, ferrocarriles y puertos. Se ha encontrado que las principales variables que inciden en la probabilidad de renegociar un contrato de concesin estn relacionadas al diseo mismo del contrato, a las caractersticas en su adjudicacin y a las caractersticas en la institucionalidad reguladora y supervisora especfica. El Cuadro 4 resume solo aquellas variables que resultaron significativas y con el signo esperado. CUADRO 4 VARIABLES E IMPACTO ESPERADO EN LA PROBABILIDAD DE RENEGOCIACIN
Variable Impacto Esperado Positivo Negativo Positivo Positivo Positivo Negativo Positivo Positivo Positivo Positivo
Sobre el diseo del contrato Mecanismo de regulacin price-cap Entrega de terrenos saneados al 100% Mayor % de garantas sobre las inversiones Financiamiento cofinanciado (APP) Mayor duracin de la concesin Sobre la adjudicacin del contrato Mayor nmero de postores Postores de origen nacional Importancia econmica del postor Mayor experiencia del postor Factor de competencia que involucre transferencia de dinero (por ejemplo, mayor retribucin al Estado) Sobre la supervisin del contrato y el ambiente regulatorio Mayor experiencia del regulador Mayor autonoma financiera del regulador Mayor plazo de opinin a cargo del regulador Mayor porcentaje de aceptacin de opiniones sobre contratos Periodo electoral Mayor PBI per cpita Mayor inflacin Mayor tipo de cambio
Fuente: Montesinos y Saavedra (2011), con base en data del perodo 1994-2010.
Negativo Negativo Negativo Negativo Positivo Negativo Positivo Positivo
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De conformidad con el cuadro inmediato anterior, en cuanto al diseo del contrato para el perodo revisado, se obtuvo con significancia estadstica que la probabilidad de renegociacin es mayor cuando: la concesin est expuesta a un mecanismo de regulacin va price-cap, se exigen fuertes garantas sobre las inversiones, la concesin es co-financiada y se extiende la duracin de la concesin. En cambio, la probabilidad de renegociacin es menor cuando el Estado hace un mayor esfuerzo con el saneamiento oportuno de terrenos. Con relacin a la adjudicacin del contrato, se obtuvo con significancia estadstica que la probabilidad de renegociacin es menor cuando mayor es el nmero de postores. Por el contrario, la probabilidad de renegociacin es mayor cuando los postores son de origen nacional, tienen poder econmico y mayor experiencia, as como cuando el factor de competencia involucra transferencia de dinero (por ejemplo, mayor retribucin al Estado). En cuanto a la supervisin del contrato y al ambiente regulatorio, se obtuvo con significancia estadstica que la probabilidad de renegociacin es mayor con la proximidad del perodo electoral, la exposicin a inflacin y depreciacin cambiaria, as como con menor crecimiento econmico per cpita. La probabilidad de renegociacin, en cambio, es menor cuando el Regulador adquiere mayor experiencia del negocio, goza de mayor autonoma financiera, dispone de un mayor plazo de opinin y cuando es mayor la aceptacin de sus opiniones sobre contratos en las instancias pertinentes. Estos primeros resultados, que igual requieren ser contrastados con los aportes de otras investigaciones (nuevas metodologas, nuevas variables, mayor extensin temporal, nuevos contratos), dan cuenta que los motivos para renegociar contratos en el Per son plenamente consistentes con la evidencia terica y emprica a nivel internacional en cuanto a la importancia de las variables vinculadas a la generacin del contrato mismo (diseo y adjudicacin) y de naturaleza institucional (supervisin del contrato y ambiente regulatorio). Lo anterior supone que en los futuros contratos deber prestarse especial atencin al impacto esperado de estas variables ya identificadas, si se quiere reducir el riesgo y el subsecuente costo de potenciales y frecuentes renegociaciones. IV. Conclusiones La motivacin del trabajo surge por la creciente preocupacin acerca de la incidencia de las renegociaciones de contratos de concesin, que se viene observando en varios pases de la regin, incluido entre ellos el Per. Es significativo este proceso para el caso de las infraestructuras de transporte de uso pblico en la ltima dcada. Las renegociaciones introducen costos no despreciables ex-post, por la prdida de eficiencia productiva y de eficiencia asignativa. En un extremo, cuando la institucionalidad es dbil renegociar es ms fcil, y esta constatacin por parte de los participantes del contrato es clave para inducirlos a comportamientos estratgicos que, en mucho de los casos, conducen a un menor nivel de bienestar que aqul que se alcanzara cuando la institucionalidad es ms fuerte. En tal sentido, este trabajo realiza una primera mirada de la institucionalidad de las concesiones del servicio de la infraestructura del transporte de uso pblico en el Per.
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Junto a ello, hace una revisin rpida de los determinantes (y sus justificaciones) que estn detrs del fenmeno de la renegociacin de los contratos de concesin, a partir de la evidencia terico-aplicada, tanto internacional como nacional. El valor de este esfuerzo descriptivo radica precisamente en identificar aquellas variables clave de las renegociaciones y que sirva de base para futuras extensiones (nivel de significancia de las variables, impacto esperado, costo de las renegociaciones, entre otros). De singular importancia es la sistematizacin de la informacin contenida en los contratos de concesin en poder de OSITRAN para identificar las causales de la renegociacin de los acuerdos suscritos entre el Estado y los privados. Con dicha informacin sobre 21 contratos de concesin de infraestructuras de transporte de uso pblico en el Per, operados durante un periodo de 17 aos (entre 1994 y 2010) en los sectores de carreteras, aeropuertos, ferrocarriles y puertos, se muestra un alto porcentaje de contratos renegociados, en perodos cortos de tiempo, con un nmero de renegociaciones que han estado creciendo en cada quinquenio, as como la tasa promedio de renegociacin por contrato. La mayora de estas renegociaciones se concentran en contratos relacionados a carreteras, y en temas bsicamente relacionados con el rubro Obras (procedimientos a seguir para el reconocimiento del avance de obra, las precisiones sobre aspectos tcnicos, las inversiones adicionales, modificacin, adicin, supresin y/o intercambio de obras de construccin, entre otros motivos similares). El anlisis desarrollado sugiere que, ms all de esa serie de contingencias imprevistas que han jugado un papel importante en el inicio de las renegociaciones, una parte significativa de ellas, que se han presentado en la experiencia peruana, no son tan imprevistas y se encuentran debidamente documentadas en la literatura y en la evidencia internacional como nacional, que se pueden resumir en variables vinculadas a las condiciones del diseo del contrato, la licitacin (el proceso competitivo de adjudicacin de la concesin), y los mecanismos institucionales que faciliten un cumplimiento efectivo de los compromisos contractuales entre las partes. Estos primeros resultados, que igual requieren ser contrastados con los aportes de otras investigaciones (nuevas metodologas, nuevas variables, mayor extensin temporal, nuevos contratos), implican que deber prestarse especial atencin a las variables antes identificadas en los futuros contratos de concesin, si se quiere reducir el riesgo y el subsecuente costo de frecuentes renegociaciones. Referencias Aghion, P.; Dewatripont, M. y Rey, P. (1994). Renegotiation design with unverifiable information, Econometrica, 62 (2), pp. 257-282. Anderlini, L.; Felliy, L. y Postlewaite A. (2007). Courts of Law and Unforeseen Contingencies, Journal of Law, Economics, and Organization, 23(3), pp. 662-684. Armstrong, M.; Cowan, S. y Vickers, J. (1994). Regulatory Reform: Economic Analysis and the British Experience, MIT Press.
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Debilitando a los Organismos Reguladores: Anlisis de la poltica pblica del quinquenio 2006-2011
Ernesto Pea1
Resumen El presente artculo analiza la poltica pblica de organizacin y funcionamiento de los organismos reguladores durante el periodo de gobierno 2006-2011. As, se identifican y evalan las medidas de gobierno que impactan en la organizacin, competencias, plazos de opinin, recursos e imposicin de sanciones a los organismos reguladores. Para tal efecto, la metodologa utilizada especifica la unidad de anlisis poltica pblica, la estructuracin del problema pblico, el anlisis de alternativas, los actores, reglas y recursos, los procesos decisionales, el anlisis de las funciones gerenciales, y la aplicacin de modelos de anlisis. Palabras clave: organismos reguladores, poltica pblica, autonoma, fortalecimiento institucional. Clasificacin JEL: H77, D02, D73, D78. I. Introduccin
A principios de la dcada de los 90, el Estado Peruano, como parte del nuevo modelo de economa de mercado, opt por una poltica de promocin de la inversin privada, en diversos grados de intervencin. Esta poltica vino acompaada de la creacin de los organismos reguladores, organismos autnomos con capacidad tcnica, econmica y financiera que se encargaran fundamentalmente de normar, regular, supervisar, sancionar y resolver reclamos y controversias entre empresas prestadoras de infraestructura y servicios pblicos. Estos organismos se convirtieron en espacios pblicos con personal tcnico altamente especializado y calificado, que revitalizaba la administracin pblica, as como garantizaba las inversiones y la prestacin de servicios en los sectores regulados, en una economa de mercado. Ahora bien, durante el periodo de gobierno 2006-2011, como parte de la poltica nacional de promocin de la inversin privada, el gobierno adopt una serie de medidas que impactaron en la organizacin y funcionamiento de los organismos reguladores, poltica de gobierno que ser materia de anlisis en el presente artculo.
Asesor legal del OSITRAN. Mster en Economa y Regulacin de la Universidad de Barcelona. Egresado de la Maestra en Derecho con mencin en Derecho Constitucional de la Pontificia Universidad Catlica del Per, y estudios en la Maestra en Ciencia Poltica con mencin en polticas pblicas. Cualquier error u omisin es responsabilidad exclusiva del autor. Contactarse para cualquier comentario a: epenah@terra.com.pe
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Las polticas pblicas, segn Subirats et al. (2008), son el conjunto de acciones y decisiones llevadas a cabo por diversos actores con la finalidad de resolver un problema definido polticamente como pblico. En lo que respecta al presente artculo, nuestra propuesta se circunscribe al anlisis de la poltica pblica2. A fin de analizar esta serie de medidas que impactaron en la organizacin y funcionamiento de los organismos reguladores, haremos uso de una de las metodologas de polticas pblicas, aquella referida a la metodologa de estructuracin de problemas, que ha sido propuesta por Dunn (1994) y que ha sido patrn de referencia para Subirats, entre otros3. En base a dicha metodologa, inicialmente procederemos a especificar la unidad de anlisis poltica pblica, la estructuracin del problema pblico, el anlisis de alternativas, los actores, reglas y recursos, los procesos decisionales, el anlisis de las funciones gerenciales, y la aplicacin de modelos de anlisis. Finalmente, se propondrn algunas conclusiones y recomendaciones de poltica pblica. II. Unidad de Anlisis
El primer aspecto a abordar es la unidad de anlisis. En el caso materia del presente artculo es la Poltica Pblica de organizacin y funcionamiento de los organismos reguladores durante el periodo de gobierno 2006-20114. Para tal efecto, el primer paso consiste en apreciar la tipologa que la referida poltica de gobierno tiene, siendo la siguiente5:
Criterio Por Proyeccin Temporal Por Nivel de Coordinacin Por Nivel de Gobierno
Fuente: Elaboracin propia
Tipologa Poltica de Gobierno Poltica Multisectorial Poltica Nacional
Las tipologas pueden ser diversas, sin embargo, esta clasificacin responde a criterios constitucionales y operativos, siendo til para el anlisis de las polticas pblicas. En el caso particular del impacto de las polticas pblicas en los organismos reguladores, a nivel de la proyeccin temporal, estamos ante una poltica de gobierno. Asimismo, nos encontramos ante una poltica multisectorial, dado que ha sido aplicada por los ministerios de los sectores de infraestructura y servicios pblicos, en mayor o menor grado, as como por la Presidencia del Consejo de Ministros. De igual modo, la poltica de gobierno ha tenido
Se entiende por anlisis, segn Meny, Ives & Jean-Claude Thoening (1992. p. 136): () la labor de investigacin del problema, se buscan las opciones y las alternativas. Se anticipan e explicitan las consecuencias, ventajas e inconvenientes, los efectos inducidos y los efectos buscados. La cuestin se centra en saber si es necesario actuar o no, y qu resultara de no hacer nada. La caracterstica del trabajo de anlisis es un ir y venir entre la simplificacin y la complejidad, ya se trate de los objetivos, las soluciones o los efectos. Investigar no es nada fcil: una autoridad pblica que no llega a comprender lo que sucede, problemas complejos que se simplifican hasta la caricatura, datos cuya pertinencia y finalidad quedan por verificar, polaridades de causas-efectos recuerdan la historia de la gallina y el huevo. 3 Asimismo, podr revisarse Caldera (2005). 4 Mayor incidencia se tendr sobre el Organismo Supervisor de la Inversin en Infraestructura de Transporte de Uso Pblico, OSITRAN. 5 Alza (2011)
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un nivel de carcter nacional, por lo que nos encontramos ante el caso de una poltica nacional. Ahora bien, a nivel de los instrumentos que han sido utilizados en la poltica pblica materia de evaluacin6, el Anexo 1 describe los principales dispositivos aspiracionales, operacionales y organizativos del periodo de gobierno 2006-2011. Como puede advertirse, el principal instrumento utilizado ha sido el dispositivo operacional, a travs de la emisin de normas que involucran aspectos vinculados con la organizacin y funcionamiento de los organismos reguladores: eleccin de miembros del Consejo Directivo, materias de competencia de los organismos reguladores, plazos para emisin de opiniones, causales de vacancia, uso de saldos de balance y restricciones presupuestales. III. Estructuracin del problema Los organismos reguladores intervienen, con su carcter tcnico, en la maquinaria encargada de los procesos de promocin de la inversin privada (la agencia de promocin, PROINVERSIN, as como para el caso de las concesiones en infraestructura de transportes, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, y el Ministerio de Economa y Finanzas), emitiendo opinin, dentro de plazos no menores de treinta das hbiles, previo cumplimiento de los requisitos tcnicos, econmicos y legales que deben contar los diversos proyectos. La crisis internacional ocasionada por los problemas crediticios e hipotecarios de los Estados Unidos, cuyo impacto poda afectar al Per, abri una ventana de oportunidad para el gobierno de turno, quien opt, por un afianzamiento de la poltica nacional de promocin de la inversin privada, que tuvo como consecuencia agilizar las inversiones, frente a mltiples trmites que podran constituir una barrera, como es el caso de algunos requisitos tcnicos, econmicos y legales de los proyectos de inversin. No podemos dejar de mencionar que, adicionalmente, existan temores fundados por una probable afectacin al empleo7 como consecuencia del Tratado de Libre Comercio con EEUU, lo que, aunado a la crisis internacional antes descrita, gener adems una desconfianza en el mercado y en el sistema financiero. En el marco de esa poltica nacional de inversin privada, se adopt la poltica de gobierno para priorizar, agilizar y colaborar con la inversin privada, debilitando la autonoma y el ejercicio de las funciones de los organismos reguladores, a nivel organizativo, plazos para emisin de opiniones, competencias, sanciones y recursos, como detallaremos ms adelante. En sntesis, se requera de inversiones sobre cualquier obstculo que frene la economa nacional, dado que, entre otros factores, se buscaba incrementar el empleo, los ingresos y las inversiones en el pas, que minimicen los riesgos de afectacin del aparato productivo nacional. As, deba buscarse agilizar la actuacin de los organismos reguladores en el proceso de promocin de la inversin privada.
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Aplicando lo sealado por Alza (2011). Loc. Cit. Mediante Decreto de Urgencia N 021-2009 se crea Revalora Per para afrontar el problema de empleo.
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El problema antes descrito, haciendo uso del anlisis de las dimensiones operacionales8, tena una intensidad importante, dado que la ciudadana en general, y los inversionistas privados en particular, exigan que los poderes pblicos adoptaran medidas que protegieran el empleo, los ahorros y el bienestar social existente frente a cualquier amenaza, como era la crisis internacional. Ahora bien, el permetro del problema permita apreciar que: (i) los ciudadanos tenan dudas fundadas sobre el empleo y sus ahorros en el corto plazo, (ii) los inversionistas tenan incertidumbre sobre sus inversiones presentes y futuras, y en particular, sobre las medidas de contraccin que podran adoptarse, y (iii) el Estado tena una amenaza que podra hacer peligrar su plan del gobierno, si no adoptaba una medida inmediata. Sobre el particular, a nivel de actores, exista una percepcin favorable de todos ellos: ciudadanos, inversionistas, y el propio aparato estatal, con relacin al problema de la crisis internacional, y ms internamente, por la crisis en el empleo. Esto llev a priorizar la agenda de la poltica de gobierno sobre esta medida. Cabe precisar que, el gobierno reciba un Tratado de Libre Comercio suscrito con los EE.UU. para su ratificacin, foco de futuras inversiones que requeran viabilizarse. En ese orden de ideas, el entorno internacional gener una ventana de oportunidad para la adopcin de las diversas medidas que aprob el gobierno, encontrndose de acuerdo la gran mayora de los actores, sin ningn obstculo por parte de autoridad pblica alguna. Todos exigan que se hiciera algo, y de manera inmediata. IV. Anlisis de Alternativas
El proceso de promocin de la inversin privada, por regla general9, se inicia con la preparacin del proyecto a cargo del Ministerio del Sector. As, por ejemplo, si se requiere concesionar una carretera, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones encarga a la Agencia de Promocin de la Inversin Privada (PROINVERSION), la evaluacin y el proceso de concurso al sector privado, correspondindolo al OSITRAN, organismo regulador competente, emitir opinin sobre la versin final de la propuesta del Contrato de Concesin10. Ahora bien, dado que se requera agilizar las inversiones sobre cualquier obstculo existente, para que permitan incrementar el empleo, los ingresos y las inversiones en el pas, el gobierno de turno opt por modificar el proceso de promocin de la inversin privada, debilitando a los organismos reguladores, conforme al detalle de las siguientes medidas11:
Subirats et al. (2008). El marco legal (Decreto Legislativo 1012 y su Reglamento) prev las iniciativas privadas, propuestas que nacen de un inversionista privado. 10 Cabe precisar que, los proyectos de inversin requieren, adems, la opinin del Ministerio de Economa y Finanzas, y la Contralora General de la Repblica. 11 Las medidas fueron adoptadas en el periodo quinquenal de gobierno.
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A nivel organizativo.- La eleccin de los presidentes de los organismos reguladores se dict durante inicios del periodo de gobierno de Alan Garca. Salvo el caso de OSINERGMIN, en los dems reguladores hubo cambios de sus respectivos presidentes12, lo cual gener una rearticulacin de polticas y mecanismos de trabajo. En algunos casos, hubo un quiebre entre la autoridad designada y los dems directores, y en otros, se present, en ese momento, el vencimiento del periodo de designacin de los directores13. Ante esta situacin, en los hechos, hubo inaccin del gobierno para completar a los miembros de los Consejos Directivos de los organismos reguladores, agravndose esta situacin, por la intervencin del poder poltico en su eleccin14. Si era necesario agilizar la intervencin de los organismos reguladores, con la finalidad de promover las inversiones y, en particular, la aprobacin de los proyectos de inversin a cargo de stos, el gobierno debi fortalecer a los organismos reguladores, completando la designacin de los miembros faltantes de los Consejos Directivos, en la oportunidad debida. A nivel de plazos.- Los plazos de opinin de los organismos reguladores, entre otras autoridades, fueron reducidos de treinta (30) das a quince (15) das hbiles, para el caso de los nuevos proyectos de Contratos de Concesin. De igual modo, el plazo de opinin sobre las modificaciones de los Contratos de Concesin vigentes, fueron reducidos de treinta (30) das a diez (10) das hbiles.
Las decisiones las adopt el Presidente de la Repblica, conforme a la terna remitida por la Presidencia del Consejo de Ministros. Dicho mecanismo estaba previsto en el marco normativo vigente. El gobierno modific el diseo organizacional, habilitando que el gerente general sea designado por el Presidente del Consejo Directivo. De igual modo, particip en la designacin de los comits de eleccin de los miembros del Consejo Directivo. 14 Algunos elementos que pueden apoyar dicha afirmacin, son los siguientes: El 27 de febrero de 2008, el Diario El Comercio public lo siguiente: NORMAN NOMBRAMIENTO DE DIRECTORES REGULADORES. Resolucin Ministerial N 067-2008-PCM de fecha 1 de marzo de 2008. Se conforma comisin de Seleccin para la eleccin de tres miembros del Consejo Directivo de OSITRAN. El da 17 de junio de 2008, el Diario El Comercio public lo siguiente: ORGANISMOS REGULADORES SIN CONSEJOS DIRECTIVOS. En dicha publicacin se indica: () no es claro por qu se retrasa tanto el proceso y se deja a los reguladores sin directores. () En realidad, indic una fuente vinculada al proceso, se estara revisando el historial de las personas elegidas para evitar que sean cuestionadas luego. (). El 26 de marzo de 2010, el Diario El Comercio public lo siguiente: FALTA DE QURUM EN LOS ORGANISMOS REGULADORES PONE EN DUDA LA CALIDAD DE SUS DECISIONES. En dicha publicacin se seala: () OSITRAN sigue esperando la decisin final de la PCM respecto a la eleccin de los dos directores que tiene pendiente desde abril de 2009. En el transcurso de los meses posteriores ces otro director y hoy, casi 12 meses despus, son tres los que faltan. (). El da 5 de marzo de 2011, los titulares de los Diarios indicaban lo siguiente: MTC INTENTA CAPTURAR A OSITRAN. Diario La Repblica, Seccin Economa. RENUNCIAN SEIS POSTULANTES A DIRECTORES DE OSITRAN. Diario 16, Seccin Economa. RENUNCIAN SEIS CANDIDATOS A DIRECTORES DE OSITRAN. Diario El Comercio. Seccin Economa. El da 18 de abril de 2011, el Diario Gestin publica un artculo de opinin titulado: SE BUSCA CANDIDATO PARA UN REGULADOR. Alejandro Falla Jara seala que "El Gobierno saliente se apresura a designar nuevas comisiones que tendrn a cargo el proceso de seleccin de aspirantes a integrar el Consejo Directivo de algunos reguladores (OSIPTEL y OSITRAN), decisin que ha sido criticada por los potenciales integrantes del nuevo gobierno. Usted se animara a participar? ()".
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Ahora bien, la reduccin de los plazos fue incluso mayor, dado que, por un lado, el gobierno expidi sendos Decretos de Urgencia priorizando inversiones, y reduciendo el plazo de quince (15) a diez (10) das hbiles, computados a partir de la recepcin de los documentos. De otro lado, el gobierno expidi el Decreto de Urgencia N 099-2009 estableciendo como das hbiles para el cmputo de determinados plazos administrativos, los das sbados, domingos y feriados no laborables. Similar que en el caso anterior, si era necesario agilizar la intervencin de los organismos reguladores, el gobierno debi fortalecer a estos organismos, permitiendo su participacin obligatoria en las etapas previas a la emisin de la opinin, lo cual generara un acompaamiento al Ministerio del Sector y a PROINVERSION, agilizando la opinin sobre la versin final del Contrato de Concesin y las modificaciones a stos. Otra alternativa era habilitar que estos organismos reguladores adopten las medidas de personal que crean conveniente, a fin de atender las solicitudes de opinin de nuevos Contratos de Concesin que de manera coyuntural se haban presentado. A nivel de competencias.- Las competencias de los organismos reguladores estn definidas en la Ley Marco de Organismos Reguladores de la Inversin Privada en los Servicios Pblicos, Ley N 2733215, y en sus normas de creacin16. Los organismos reguladores han venido emitiendo opinin sobre todo el proyecto de Contrato de Concesin, considerando: (i) la integridad del Contrato de Concesin, dado que ste define las reglas, los riesgos, los servicios y las tarifas, entre otros, que brinda un equilibrio al Estado, al inversionista y a los usuarios; (ii) Una vez otorgada la buena pro, el organismo regulador es el encargado de la supervisin y aplicacin del Contrato de Concesin. Si ste contiene problemas formales o de fondo, ser el organismo regulador, y no PROINVERSIN, quien deber solucionar estos problemas. Bajo este marco, el gobierno opt por limitar y precisar, va Decreto Supremo N 146-2008-EF, el mbito de competencia de los organismos reguladores, indicando que stos se pronunciaran solo respecto de tres aspectos, a saber, tarifas, facilidad esencial y calidad de servicios, los cuales deberan aparecer en captulos especficos del Contrato de Concesin17. Tal como hemos indicado previamente, existen diversas medidas que pudieron adoptarse para fortalecer a los organismos reguladores. La limitacin de competencias si bien soluciona el problema inicial atraer inversiones sobre cualquier obstculo que frene la economa nacional, traslad a futuro los problemas que se presenten por errores o fallas al Contrato de Concesin, toda vez que ser el Organismo Regulador, y no PROINVERSIN, quien deber manejar el problema que se presente, a lo largo de treinta aos, aproximadamente, de vigencia del Contrato de Concesin.
Publicada en el Diario Oficial El Peruano el da 29 de julio de 2000. A manera de ejemplo, en el caso de OSITRAN, en la Ley N 26917, Ley de Supervisin de la Inversin Privada en Infraestructura de Transporte de Uso Pblico y Promocin de los Servicios de Transporte Areo. 17 Por ley se otorgaron las competencias a los Organismos Reguladores. De otro lado, cabe precisar que, las materias de opinin no estn ntegramente en captulos especficos de los Contratos de Concesin.
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A nivel de sanciones.- El artculo 12 del Reglamento de la Ley Marco de los Organismos Reguladores, Decreto Supremo N 042-2005-PCM, regula las faltas graves que son pasibles de aplicar a los miembros del Consejo Directivo del organismo regulador. No obstante, dado que era importante fijar la poltica pblica del gobierno, se incorpor como falta grave, Decreto Supremo N 038-2009-PCM, la demora injustificada en el cumplimiento de funciones y/o inobservancia injustificada de los plazos establecidos por el gobierno, referidos principalmente, a las demoras en los proyectos de inversin priorizados por el gobierno. No existe claridad sobre lo que debe entenderse por demora o inobservancia injustificada, correspondiendo al comit evaluador del gobierno, determinar su contenido. Por el hecho de su falta de claridad, la norma implanta una amenaza sobre los organismos reguladores, y en particular, a sus directivos. Por ejemplo, si estos ltimos observan de manera reiterada los proyectos de contratos por contener deficiencias en aspectos tarifarios o de calidad que a juicio del regulador son justificadas, pero que podran considerarse injustificadas a juicio del evaluador. La norma, de manera implcita, constituye una amenaza a la estabilidad de los directores del regulador y un riesgo para la autonoma de los organismos reguladores, dado que podra priorizarse un resultado sin importar la razonabilidad de los medios. A nivel de recursos.- Los organismos reguladores financian sus actividades con el aporte por regulacin, suma de dinero que recaudan de las empresas concesionarias bajo su mbito. Cabe precisar que, la naturaleza tributaria del referido aporte18 nos lleva a colegir que ste no constituye dinero del tesoro pblico, lo cual guarda relacin con la autonoma con que deben contar los organismos reguladores. Sin embargo, los organismos reguladores se encuentran sometidos a las normas presupuestarias, existiendo ao a ao, restricciones en el gasto pblico, limitando el uso de los recursos y las adquisiciones y contrataciones que requieren para ejercer sus funciones. Como es de esperar, si ao a ao no se utilizan los recursos, se genera lo que en el sector pblico se denominan saldos de balance, montos que al no ser utilizados en un periodo gubernamental, se acumulan en las cuentas del organismo regulador. En el caso de los organismos reguladores, el gobierno decidi utilizar los saldos de balance para el Fondo de Estabilizacin19, y en otro caso particular, para inversiones en sistemas elctricos rurales20. Tal como hemos indicado, si era necesario agilizar la intervencin de los organismos reguladores, el gobierno debi fortalecerlos, permitiendo el uso de los saldos de balance para atender las emisiones de opinin dentro del plazo previsto, ya sea, permitiendo la participacin de asesores o especialistas adicionales sobre las materias de opinin, o la contratacin de consultoras inmediatas que fortalezcan la decisin del Consejo Directivo del organismo regulador, entre otras acciones.
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El aporte por regulacin constituye una contribucin, conforme al Cdigo Tributario. Decreto de Urgencia N 012-2011. Decreto Legislativo N 1001.
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V. - Actores, Reglas y Recursos La poltica pblica de priorizacin de la inversin privada fue el vehculo para debilitar, de manera directa, la autonoma y el ejercicio de las funciones de los organismos reguladores, modificando las reglas vigentes, es decir, la Ley Marco de Organismos Reguladores y su Reglamento. Cabe anotar que, el Poder Ejecutivo del gobierno de turno, durante el ao 2007, contaba con facultades delegadas para legislar sobre diversas materias relacionadas con la implementacin del Acuerdo de Promocin Comercial Per - Estados Unidos y su Protocolo de Enmienda21, oportunidad que fue utilizada para adoptar las primeras medidas de la poltica materia de evaluacin del presente artculo. Posteriormente, con la crisis internacional, el Poder Ejecutivo expidi sendos Decretos de Urgencia reforzando el proceso de debilitamiento de la autonoma y el ejercicio de las funciones de los organismos reguladores. En los casos antes indicados, las decisiones fueron adoptadas principalmente por el Poder Ejecutivo, con la participacin de la Presidencia de la Repblica, Presidencia del Consejo de Ministros, y del Ministerio de Economa y Finanzas. Asimismo, las decisiones contaron con la participacin del Ministerio del Sector, quien propona el proceso de promocin de la inversin privada, as como tambin, con la participacin de la agencia de promocin, PROINVERSION, la misma que ejecutaba el concurso. En lo que respecta a las organizaciones sociales y asociaciones de consumidores y usuarios, stos no tuvieron mayor participacin o injerencia en las decisiones sobre los organismos reguladores, menos an, sobre los procesos de participacin de la inversin privada. Situacin distinta fue la de los gremios empresariales, quienes s tuvieron una participacin destacada en la promocin de la inversin privada, exigiendo la adopcin de medidas urgentes22, poniendo nfasis en las asociaciones pblico-privadas23. Por otra parte, en lo que se refiere a los medios de comunicacin, la prensa especializada estaba ms atenta a los avatares de la crisis internacional y los problemas del empleo, tratando de evaluar su impacto y los mecanismos de mitigacin por parte del gobierno. Sin embargo, la preocupacin sobre la institucionalidad de los organismos reguladores no fue abordada, habiendo sido analizados como problemas espordicos, como fue la designacin de los miembros del Consejo Directivo y el uso de los saldos de balance. En sntesis, a nivel de grupos de inters, no hubo pues, una conciencia por la institucionalidad y la afectacin a la autonoma y funcionamiento de los organismos reguladores. En el caso de los organismos reguladores, stos dependen de la Presidencia del Consejo de Ministros, contando con autonoma administrativa, tcnica, econmica y financiera. Sin
Segn Ley N 29157 publicada en el Diario Oficial El Peruano el da 20 de diciembre de 2007. Tal es el caso, por ejemplo, de la Asociacin para el Fomento de la Infraestructura Nacional (Boletn AFIN N 037), quienes solicitan al gobierno definir y anunciar () las medidas contracclicas para paliar esta crisis, pues es indispensable mantener un clima de confianza y tranquilidad que permita a los agentes econmicos seguir invirtiendo, haciendo empresa a todo nivel y generando ms fuentes de trabajo en nuestro pas. 23 Segn el Instituto Peruano de Economa (2009), (), se requiere del compromiso firme de ProInversin y otros actores pblicos en la entrega de concesiones, as como avances en la utilizacin de mecanismos como las asociaciones pblico privadas (APP), para de esta manera avanzar hacia el cierre de la brecha de infraestructura..
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embargo, dada que sus decisiones son fundamentalmente tcnicas, no cuentan con una aceptacin mayoritaria de la ciudadana, quienes evalan su funcionamiento, usualmente, en la tarifa y en el impacto en su economa personal. Cabe precisar que, incluso, el no contar con una conciencia de institucionalidad, afecta tambin a los organismos reguladores. En atencin a lo expuesto, y aplicando el tringulo de actores de Subirats24, encontramos, por un lado, a una autoridad poltica administrativa, Poder Ejecutivo principalmente, adoptando decisiones contra una organizacin pblica del propio Estado, los organismos reguladores, grupo objetivo afectado con la poltica pblica materia de anlisis. Ahora bien, en el caso de los beneficiarios finales, podra argirse que son los inversionistas privados quienes resultan beneficiarios de la poltica de promocin de la inversin privada, e incluso, los concesionarios privados, quienes advertirn, rpidamente, un debilitamiento en el organismo regulador. Sin embargo, algo que parece un beneficio en el corto plazo, podra implicar una afectacin igualmente grave en el mediano y largo plazo, toda vez que el modelo de economa de mercado implica contar con un organismo regulador fuerte, que equilibre los intereses de las partes de la relacin regulatoria: Estado, empresa privada, usuarios. Sin l, el Estado y/o los Concesionarios podran tener comportamientos oportunsticos que afecten a los ciudadanos con las tarifas altas o con baja calidad del servicio, entre otros factores. A nivel de los recursos, tal como hemos indicado, la oportunidad de la delegacin de facultades en el Poder Ejecutivo, y por el otro lado, la crisis internacional, habilitaron que se tomaran decisiones sin recurrir al Congreso de la Repblica, viabilizando las modificaciones normativas pertinentes, que generaron un debilitamiento de los organismos reguladores. VI. Procesos Decisionales
En pleno ejercicio del poder, al ao de iniciado su gobierno, el seor Alan Garca Prez public un artculo denominado el sndrome del Perro del Hortelano, mediante el cual argument la necesidad de poner en valor los recursos que no utilizamos y trabajar con ms esfuerzo. Para tal efecto, hace uso de la comparacin de las experiencias de los alemanes, los japoneses, los coreanos, entre otros. Si bien, mediticamente, hubo discusiones polticas sobre el referido discurso, ste tuvo un impacto directo en decisiones contenidas en el marco normativo que regul el Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos, as como tambin, en las normas referidas al paquete anticrisis25. Ahora bien, luego de la eleccin de los Presidentes de los Consejos Directivos de los Organismos Reguladores, existieron algunos inconvenientes en la coordinacin de stos con los funcionarios y servidores pblicos de la administracin anterior, que gener la renuncia de algunos Directores y Gerentes. De igual modo, el ejercicio de funciones de algunos Directores haba vencido, lo que exiga un proceso de eleccin. Es as que, mediante Resolucin Ministerial N 067-2008-PCM se conformaron los comits de seleccin. Sin embargo, los resultados de estos comits, terna de posibles miembros al
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Subirats et al. (2008). Se denomin paquete anticrisis o normas anticclicas. Algn detalle de algunas piezas del paquete anticrisis podrn encontrarlo: ONeil (2009).
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Consejo Directivo, no fueron aceptados, postergndose, en sendas oportunidades, la eleccin de stos por un periodo de dos aos aproximadamente26, evidenciando una clara inaccin del Estado. De otro lado, el Poder Ejecutivo, aprovechando la coyuntura del Tratado de Libre Comercio y la delegacin de facultades del Congreso de la Repblica, aprob el Decreto Legislativo N 1012, norma que regul las Asociaciones Pblico Privadas (APPs) y habilit la reduccin de los plazos para la emisin de opinin por parte del organismo regulador respecto de los proyectos de Contrato de Concesin y modificaciones contractuales. A los seis meses siguientes, el Poder Ejecutivo reglament la referida Ley de APPs, limitando la competencia de los organismos reguladores a los temas tarifarios, facilidad esencial y calidad de servicio. Por su parte, bajo un escenario de crisis internacional, el Congreso de la Repblica aprob el presupuesto del ao 2009, incorporando a los organismos reguladores en el Sistema Integrado de Administracin Financiera del Estado (SIAF), disposicin que gener preocupacin en dichos organismos, al ocasionarse en la prctica lmites en el gasto pblico. Si bien los organismos reguladores comparten los mecanismos de trasparencia y rendicin de cuentas, la autorizacin previa por parte del Ministerio de Economa y Finanzas restaba agilidad en las contrataciones y decisiones de los organismos reguladores27. A la semana de aprobado el Presupuesto de la Repblica, y sustentado en la crisis internacional28, como parte del plan de estmulo de la economa, el Poder Ejecutivo expidi el Decreto de Urgencia N 047-2008, norma que prioriza la ejecucin de algunos proyectos de promocin de inversin privada, reduce algunas exigencias tcnicas, y adems, disminuye el plazo de opinin del organismo regulador a diez (10) das hbiles computados a partir de recibida la solicitud de PROINVERSIN. Diez meses despus, el Poder Ejecutivo dicta el Decreto de Urgencia N 099-2009 para establecer como das hbiles para el cmputo de los plazos administrativos, los das sbados, domingos y feriados no laborables. Esta medida quera complementar las decisiones adoptadas por el gobierno para agilizar la actuacin de la administracin, sin embargo, no consider su impacto en el caso de los organismos reguladores, respecto de la emisin de opiniones en particular, mxime an si el referido Decreto de Urgencia no habilitaba la contratacin de personal, menos an el incremento de su financiamiento. Posteriormente, para los aos 2010 y 2011, sustentado en la crisis internacional y/o incertidumbre sobre la evolucin de la economa mundial, el Poder Ejecutivo expidi el Decreto de Urgencia que prioriza la ejecucin de algunos proyectos de promocin de inversin privada, manteniendo la reduccin de algunas exigencias tcnicas, y asimismo,
En el caso de OSITRAN, estuvo pendiente la designacin de dos miembros del Consejo Directivo. A la fecha, se encuentra pendiente la designacin de uno de sus miembros. 27 Tal como hemos indicado previamente, los recursos de los organismos reguladores, al ser contribuciones, deben ser utilizados para las labores de los organismos reguladores en beneficio de las empresas y usuarios del mercado que regulan. 28 El artculo 1 del Decreto de Urgencia seala lo siguiente: El presente decreto de urgencia tiene como objeto dictar disposiciones extraordinarias para la facilitacin de las asociaciones pblico privadas a travs de concesiones de obras pblicas de infraestructura y de servicios pblicos por parte del Gobierno Nacional, dentro del contexto de la actual crisis financiera internacional.
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la disminucin del plazo de opinin del organismo regulador a diez (10) das hbiles computados a partir de recibida la solicitud de PROINVERSIN. VII. Anlisis de Funciones Gerenciales Las prcticas gerenciales, segn Barzelay y Cortazar (2004)29, son mtodos de accin mediante los cuales los gerentes desempean y se hacen responsables de las funciones relativas al desarrollo de la estrategia, la implementacin de la misma y su evaluacin. Al respecto, la poltica pblica analizada comprende un conjunto de funciones gerenciales. En el presente artculo analizaremos el proceso para la priorizacin de la agenda durante el periodo de gobierno 2006-2011.
A nivel del diagnstico, en una primera etapa, la ratificacin del Tratado de Libre
Comercio con los Estados Unidos, gener en los ciudadanos cierto temor sobre sus empleos, y en particular, la percepcin de un desbalance respecto de los productos nacionales destinados al exterior, como es el caso de los textiles y la agricultura nacional30, entre otros.
El problema era del ciudadano de a pie que vea peligrar sus ingresos y su empleo, como una amenaza cierta, exigiendo por ende, la intervencin del Estado para amortiguar y paliar cualquier dao presente o futuro. Ahora bien, una segunda etapa, que complement la anterior, es la crisis internacional, y en particular, aquella ocasionada por los problemas crediticios e hipotecarios de los Estados Unidos, cuyo impacto poda afectar al Per. As, si la primera etapa se entenda que poda afectar al ciudadano de a pie, el temor a una paralizacin de la inversin privada, temor en el sector bancario y financiero, las noticias sobre la cada de la bolsa de valores; generaban dudas en el sector empresarial e inversionistas en el Per. En ese orden de ideas, la solucin para los actores antes indicados, era agilizar y viabilizar el proceso de promocin de inversin privada, de modo que la generacin de inversiones promueva ms empleo y genere un equilibrio ante el impacto econmico mundial. Ahora bien, en el ciclo de aprobacin de los procesos de promocin de la inversin privada, participa, entre otros agentes, el organismo regulador, organismo tcnico que debe emitir opinin sobre los proyectos de Contrato de Concesin, entre otras funciones. As, si se mantena el plazo de treinta (30) das hbiles y las materias de competencia de ste, es decir, habilitar que opine sobre todo el Contrato de Concesin, no se iba a contar con la rapidez que buscaba el gobierno de turno, con menores controles y filtros, postergando las inversiones en el pas. En este sentido, quedaba claro que una situacin coyuntural como fue el Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos, as como la crisis internacional, constituy un problema social, como es el caso del desempleo fundamentalmente- y la
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La propuesta de Barzelay y Cortazar incorpora los alcances de Alza (2011). Fairlie (2006).
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reduccin de la inversin, en un problema pblico, crisis de la economa peruana, desembocando en una poltica pblica, descrita en el presente artculo. Sin embargo, los eventos antes descritos constituyeron argumentos suficientes para adoptar medidas que debiliten a los organismos reguladores.
A nivel de las ideas orientadoras, el discurso sobre el sndrome del perro del
hortelano gener la conviccin y un ataque a la burocracia peruana, as como a los ciudadanos que impedan la inversin privada. Y es que, a travs de este discurso, gatill dos conceptos claves: (i) el resultado por encima de la forma, y (ii) la inversin privada (APPs) como mecanismo idneo de solucin a la crisis. Ambas ideas clave, bajo una visin prctica, colisionaban con la idea de contar con un organismo regulador que pudiera observar, dentro del ejercicio de sus funciones, las propuestas de promocin de la inversin privada remitidas por la agencia de promocin, PROINVERSIN. Ahora bien, el discurso de la crisis fue fundamental para el gobierno, dado que poda adoptar medidas extraordinarias (Decretos de Urgencia), sin necesidad de recurrir al Congreso de la Repblica. En base a ese discurso, entre los aos 2008 y 2011, se expidieron sendos Decretos de Urgencia argumentando la crisis internacional y/o la incertidumbre sobre la evolucin de la economa mundial.
A nivel de la ventana de oportunidades, las crisis gener que el gobierno de turno

centralice sus esfuerzos en garantizar el empleo y la economa. As, el gobierno de turno aplic un afianzamiento de la poltica nacional de promocin de la inversin privada, que tuvo como consecuencia agilizar las inversiones, frente a mltiples trmites que podran constituir una barrera, como es el caso de algunos requisitos tcnicos, econmicos y legales de los proyectos de inversin. Bajo este escenario, se redujo las competencias de los organismos reguladores y los plazos para emisin de opinin sobre dichos proyectos. Cabe precisar que, la opcin adoptada por el gobierno de turno fue respaldada por el sector empresarial, quienes consideraban que la asociacin pblica privada en infraestructura y servicios pblicos, entre otros, iba a constituir el motor que amortige la crisis internacional, a travs de la generacin de puestos de trabajo, e infraestructura que permita reducir los costos logsticos para las exportaciones. Dado que los ciudadanos queran acciones inmediatas, stos al igual que el sector empresarial no hicieron reparos en la afectacin en la autonoma de los organismos reguladores, contando con el apoyo de la prensa que resaltaba los logros en las asociaciones pblico privadas. Cabe precisar tambin que, estas medidas contaron con el apoyo de organismos internacionales y multilaterales, quienes perciban nicamente la solidez del Estado en la promocin de la inversin privada. VIII. Aplicacin del Modelo de Anlisis La ratificacin del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos era un compromiso que reciba el gobierno de turno durante el periodo 2006-2011, y que requera la toma
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de decisiones de manera inmediata. Quedaba claro que no se contaba con un anlisis costo beneficio de las alternativas de solucin que permitiran amortiguar el impacto del referido Tratado en el Estado Peruano. Sin embargo, se advirti como problema, fundamentalmente, el empleo, y el reclamo de los ciudadanos para que esta pretensin sea abordada por el gobierno de turno de manera inmediata. Aunado a esto, la crisis internacional brind al gobierno de turno, el argumento para la adopcin de las polticas pblicas que minimizaran o frenaran su impacto en la economa peruana, y en particular, en el empleo. As, si la principal economa del mundo, Estados Unidos, estaba en crisis, y el Per tena sus inversiones colocadas en dicho pas, haba un riesgo que se contrajera la economa nacional, impactando en los ciudadanos e inversionistas nacionales. Ahora bien, si adems consideramos los efectos del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, el impacto se agravaba an ms. Como puede verse, el argumento focaliza el problema del empleo e inversin en el Per como consecuencia de la crisis financiera internacional y el Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos. Ahora bien, el Per contaba con procesos de concesiones de obras pblicas de infraestructura que haban demostrado ser mecanismos dinamizadores de la economa nacional, por su alto impacto en la generacin del empleo y en la competitividad del pas. Siendo este el caso, el Estado deba adoptar mecanismos que impulsen, de manera decidida, el desarrollo y ejecucin de proyectos de inversin, por lo que los organismos reguladores no podan constituir una limitacin a dicha poltica. A nivel de los actores, el limitar las competencias de los organismos reguladores, ajustndolos a la versin final de la propuesta del Contrato de Concesin, as como a los asuntos de estricta competencia, obedecan al argumento vinculado al impulso en el desarrollo y ejecucin de los proyectos de inversin, y adems, a evitar trabas en los procesos de concesin. Era evidente que exista una gran aceptacin de los actores respecto a la poltica pblica del Estado. En atencin a lo expuesto, las decisiones adoptadas por el gobierno de turno que se sustentan en las normas descritas en la seccin Unidad de Anlisis del presente artculo, y que afectan la autonoma de los organismos reguladores, han utilizado en modelo argumentativo de Majone (1997), por el cual, el analista de polticas es un productor de argumentos de las polticas, siendo sus capacidades bsicas las argumentativas31. Cabe precisar que, los argumentos que utiliz el gobierno de turno pueden tambin subsumirse en el mtodo de comparaciones limitadas sucesivas de Lindblom32, resultando
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Majone (1997). Lindblom (1959). Sobre el mtodo de comparaciones limitadas sucesivas seala: Por qu entonces molestarse en describir el mtodo con todo detalle, como lo hemos hecho? Porque es, de hecho, un mtodo usual para formular polticas, y es la herramienta en la que pueden confiar ms los administradores y los analistas de polticas para resolver problemas complejos. Tambin porque, en muchas circunstancias, ser superior a cualquier otro mtodo disponible de toma de decisiones para resolver problemas complejos, y ciertamente superior al intento ftil de lograr una comprensin sobrehumana. La reaccin del administrador pblico a la exposicin del mtodo no ser tanto el que ha descubierto algo nuevo como el que ha entendido mejor un mtodo conocido. Pero al volverse ms conscientes en su prctica de este mtodo, los adminsitradores podran hacerlo con mayor habilidad y saber cundo extender o limitar su uso.
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viable su aplicacin. El Per haba adoptado la poltica nacional de la inversin privada, habiendo sta, en lneas generales, resultado favorable. As, si la inversin privada haba generado empleo y mejorado la infraestructura y los servicios pblicos del pas, con un correlato en el Producto Bruto Interno nacional, era evidente que, ste podra constituir una herramienta exitosa para frenar la crisis internacional. Para tal efecto, debera preferirse el resultado frente a los requisitos formales exigidos por una autoridad administrativa, como eran los organismos reguladores. Cabe precisar que, sobre esta poltica o decisin adoptada, exista acuerdo tanto de los ciudadanos como de los gremios empresariales, no existiendo restriccin de ninguna autoridad poltica, menos de los medios de comunicacin. Por ltimo, en base al mtodo de comparaciones sucesivas antes descrito, debemos indicar que la poltica pblica dominante es la promocin de la inversin privada, sobre la cual el gobierno de turno efectu algunos cambios sucesivos vinculados al debilitamiento de los organismos reguladores, con la finalidad impulsar el desarrollo y ejecucin de los proyectos de inversin. Sin embargo, el debilitamiento de los organismos reguladores afectar, en el mediano y largo plazo, a la poltica pblica dominante, generndose una oportunidad para la revisin y modificacin de la poltica pblica adoptada. IX. Conclusiones Durante el periodo de gobierno 2006-2011, como parte de la poltica nacional de promocin de la inversin privada, el gobierno adopt una serie de medidas que impactaron en la organizacin y funcionamiento de los organismos reguladores. El principal instrumento de la poltica pblica ha sido el dispositivo operacional, a travs de la emisin de normas que involucran aspectos vinculados con la organizacin y funcionamiento de los organismos reguladores: eleccin de miembros del Consejo Directivo, materias de competencia de los organismos reguladores, plazos para emisin de opiniones, causales de vacancia, uso de saldos de balance y restricciones presupuestales. El problema de la poltica pblica recae en los temores fundados por una probable afectacin como consecuencia del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidosm (empleo, inversiones, entre otros), as como por la crisis internacional, lo que gener adems una desconfianza en el mercado y en el sistema financiero. La alternativa de solucin adoptada por el gobierno era atraer inversiones sobre cualquier obstculo que frene la economa nacional, para lo cual agiliz diversas medidas. En lo que respecta a este artculo, fundamentalmente, el gobierno del periodo 2006-2011 intervino en la actuacin de los organismos reguladores en el proceso de promocin de la inversin privada. As, adopt medidas en lo que respecta a la organizacin, competencias, plazos de opinin, recursos e imposicin de sanciones a los organismos reguladores, afectando su autonoma. A nivel de los actores, y aplicando el tringulo de actores de Subirats, el Poder Ejecutivo tomo decisiones que afectaron a una organizacin pblica del propio Estado, a saber, los organismos reguladores, grupo objetivo de la referida poltica pblica. Los beneficiarios finales, segn Subirats, podran ser, al momento de su adopcin, los inversionistas
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privados beneficiarios de la poltica de promocin de la inversin privada, e incluso, los concesionarios privados, quienes advertirn, rpidamente, un debilitamiento en el organismo regulador. Sin embargo, en el mediano y largo plazo, la poltica pblica aplicada afecta el modelo de economa de mercado, teniendo un impacto en el Estado, los inversionistas y los ciudadanos. La situacin coyuntural del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos, as como la crisis internacional, gener una ventana de oportunidades en el gobierno de turno para la adopcin de una poltica pblica que origin un debilitamiento en los organismos reguladores. El mtodo argumentativo y el mtodo de comparaciones limitadas sucesivas constituyen herramientas que fueron utilizadas por el gobierno de turno 2006-2011 para la adopcin de la poltica pblica que afect la autonoma de los organismos reguladores. X. Recomendaciones La institucionalidad de las entidades pblicas es un valor que debe ser protegido por el Estado, las empresas y los ciudadanos. En caso existan situaciones crticas que generen propuestas que pudieran implicar una afectacin a dicha institucionalidad, debe realizarse necesariamente una evaluacin de alternativas que minimicen sus efectos o su adopcin. Es importante conocer el proceso de decisin de las polticas pblicas, y en particular, realizar una adecuada estructuracin del problema pblico, a fin de discriminar indubitablemente el problema, minimizando la incorporacin de otros temas que pudieran generar mayores problemas en el mediano y largo plazo. Es recomendable incorporar e involucrar a los ciudadanos, usuarios y no usuarios, en la defensa de la institucionalidad de los organismos reguladores, quienes pueden otorgar un equilibrio en las decisiones del Estado. Referencias Alza, C. (2011). Qu tipos de polticas pblicas existen?, Blog Valor Pblico, https:// carlosalzabarco.wordpress.com/. ltima visita: 11.11.2011. Alza, C (2011). Funciones Gerenciales, Diapositivas del Curso de Anlisis de Polticas Pblicas; Escuela de Gobierno y Polticas Pblicas, Pontificia Universidad Catlica del Per. Ario , G. (2009). Sobre la Configuracin Institucional de las Agencias Reguladores, Revista de Regulacin Econmica, Empresas & Finanzas, ESAN, Nmero 1. Baldwin, R y Cave, M. (1999). Understanding Regulation. Theory, Strategy, and Practice, University Press, Oxford.
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ANEXO 1 Instrumentos de Poltica

Tipos Dispositivos Aspiracionales Dispositivos Operacionales Dispositivos Organizativos
Acuerdo Nacional
Comit de Seleccin de Ley N 28652 (22.12.2005) Ley los miembros del Consejo de Presupuesto ao 2006. Directivo (diversos).
Plan de Gobierno 2006-2011. Ley N 28927 (12.12.2006) Ley Partido Aprista Peruano. de Presupuesto ao 2007. Polticas Nacionales de Obligatorio Cumplimiento (Decreto Supremo N 0272007-PCM) Planeamiento Estratgico Sectorial PCM 2007-2011. (Resolucin Ministerial N 281-2007-PCM). Resolucin Suprema N 024-2007-PCM (08.02.2007) Designan al Presidente de OSITRAN. Decreto Supremo N 0462007-PCM (26.05.2007) Modificaciones al Reglamento de los Organismos Reguladores.
Plan de Estmulo de la Ley N 29142 (10.12.2007) Economa. Ley de Presupuesto ao 2008 Decreto Supremo N 0142008-PCM (26.02.2008) Reglamento de designacin del los miembros del Consejo Directivo. Resolucin Ministerial N 067-2008-PCM. (01.03.2008) Conforman comit de seleccin Decreto Supremo N 0222008-PCM (15.03.2008) Precisar el periodo de designacin de los miembros del Consejo Directivo. Decreto Legislativo N 1001 (02.05.2008) Regula la Inversin en Sistemas Elctricos Rurales (SER). Decreto Legislativo N 1012 (13.05.2008) Ley de APP. Decreto Supremo N 146-2008-EF (9.12.2008) Reglamento de la Ley APPs Ley N 29289 (11.12.2008) Ley de Presupuesto ao 2009. SIAF
INSTRUMENTOS DE POLTICA
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Tipos
Dispositivos Aspiracionales
Dispositivos Operacionales Decreto de Urgencia N 047-2008 (18.12.2008) Disposiciones Extraordinarias para APPs Decreto de Urgencia N 0992009 (22.10.2009) Das hbiles: sbados, domingos y feriados no laborables. Decreto de Urgencia N 121-200933 (24.12.2009) Priorizacin de proyectos de APPs Resolucin Ministerial N 160-2010-PCM. (19.05.2010) Conforman comit de seleccin Decreto de Urgencia N 001-201134 (18.01.2011) Disposiciones Extraordinarias para APPs Decreto de Urgencia N 0122011 (31/03/2011) Dictan medidas para el Fondo de Estabilizacin Fiscal Resolucin Ministerial N 117-2011-PCM. (12.04.2011) Conforman comit de seleccin Resolucin Ministerial N 130-2011-PCM (26.04.2011) Modifican conformacin de comit de seleccin.
Dispositivos Organizativos
INSTRUMENTOS DE POLTICA
Fuente: Elaboracin propia
______________________ Modificado por el Decreto de Urgencia N 032-2010 y Decreto de Urgencia N 039-2010. 34 Modificado por Decreto de Urgencia N 002-2011 y Decreto de Urgencia N 005-2011.
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Renegociaciones no eficientes a partir del diseo del contrato y la licitacin en las concesiones en transporte
Sandro Huaman1 y Tito Vargas2
Resumen El presente artculo tiene como objetivo determinar cmo evitar las renegociaciones que son no eficientes, bsicamente los que son causa del comportamiento oportunista de los agentes econmicos, a partir del diseo del contrato y del diseo de la licitacin. El cumplimiento de este objetivo es sustentado en la propia casustica y el marco terico existente que nos pueden dar luces de los errores y/o falencias en que se puede incurrir y as, prevenirlos en los prximos Contratos de Concesin. Las consideraciones tericas y metodologas empleadas en el presente artculo sern la Teora de Contratos, la Teora de la Subasta y la relacin de estas teoras con las renegociaciones de los contratos. Palabras clave: Contrato de concesin, renegociaciones, diseo de contrato, diseo de subasta. Clasificacin JEL: L51, L91, D44, D8.
I. Introduccin En la actualidad, los Contratos de Concesin han servido como instrumento favorable al Estado para participar en el mercado como socio dentro de una relacin contractual. En general, el sistema de concesiones peruano ha tenido un desarrollo adecuado que se evidencia en el ndice Infrascope del ao 2010, en el cual el Per est ubicado en el tercer lugar dentro de Latinoamrica y el Caribe con el mejor entorno para el desarrollo de los proyectos de Asociaciones Pblicas Privadas (APP)3. Sin embargo, la experiencia nos lleva a verificar la suscripcin de varias modificaciones a los trminos contractuales originarios, que han llevado a crticas no slo al sector transportes sino incluso a la poltica de renegociaciones. Ahora bien, la literatura econmica sostiene que las renegociaciones de los Contratos de Concesin son originadas por la existencia de la racionalidad limitada de los agentes econmicos y son justificadas en trminos de eficiencia econmica si tienen como origen eventos no previstos en el diseo original del contrato. Sin embargo, tambin existen
Analista Econmico - Financiero de la DGCT-MTC, egresado de la UNMSM. Con estudios en la Maestra en Regulacin de Servicios Pblicos y Gestin de Infraestructura de la Universidad del Pacifico y la Maestra en Econmica de la PUCP. Docente de la FCE-UNMSM y del Centro de Especializacin en Teora Econmica y Finanzas Lambda Group S.A.C. E-mail: shuamani@mintc.gob.pe 2 Especialista Econmico de la DGCT-MTC, Economista de la UNMSM. Con estudios en la Maestra en Econmica de la PUCP. Docente del Centro de Especializacin en Teora Econmica y Finanzas Lambda Group S.A.C. E-mail: tvargasp@mintc.gob.pe. Cualquier error u omisin es de exclusiva responsabilidad de los autores. 3 Documento: Evaluando el entorno para las asociaciones pblico-privadas en Amrica Latina y el Caribe Infrascope 2010 (Pag. 10).
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renegociaciones no eficientes, que son explicadas por el comportamiento oportunista de los agentes econmicos4. Estos tipos de renegociaciones no son deseados debido a que pueden menoscabar o eliminar los beneficios esperados de una licitacin competitiva (Guasch, 2004) y despertar incentivos perversos para la bsqueda de beneficios adicionales, tanto del Concesionario como del Concedente. Asimismo, en la prctica, Guasch (2004) seala que las deficiencias de los Contratos de Concesin son bsicamente el resultado de su diseo. As, la probabilidad de que se produzcan renegociaciones se incrementa ante procesos apresurados, intereses creados y asesoramiento cuestionable o ante las limitaciones de experiencia y de recursos de los gobiernos en materia de diseo de Concesiones. Esto permite que un Concesionario quiera sacar provecho de la debilidad del Estado e imponer negociaciones a su favor (Engel y Ficher, 2008). De otro lado, las renegociaciones pueden ser explicadas desde el diseo de licitacin. Al respecto, Guasch, Kartacheva y Quesada (2000) muestran que las expectativas de renegociacin, en la etapa de licitacin, conllevan a que empresas con gran afiliacin5 y altos costos se adjudiquen las licitaciones a travs de estrategias de oferta por encima de sus capacidades. En este contexto, el objetivo principal del presente artculo es dar respuesta a la siguiente pregunta: Cmo evitar las renegociaciones (adendas o actas de acuerdos) no eficientes desde el diseo del Contrato de Concesin y de la licitacin (subasta)? La respuesta a la pregunta planteada, incluso la fuente para la mejora de la relacin contractual entre el Estado y el privado, debe ser sustentada en la propia casustica y el marco terico existente sobre los errores y/o falencias en que se puede incurrir. Es decir, aprovechar de la experiencia de las renegociaciones (aproximadamente 70 adendas) para disear mejor los futuros Contratos de Concesin, as como las licitaciones. En ese sentido, el presente artculo, adems de lo expuesto en la parte introductoria, presenta cuatro secciones adicionales: en la primera, se analiza los beneficios de la infraestructura y cmo sta se fortalece mediante el mecanismo de concesiones y las renegociaciones; en la segunda seccin, se aborda las consideraciones tericas que contribuyen a lograr el objetivo propuesto; en la tercera seccin, se aborda el objetivo del artculo en base a algunas experiencias y trabajos tericos. Finalmente, se elaboran algunas conclusiones y recomendaciones. II. Infraestructura, Concesiones y Renegociaciones Una de las grandes dificultades que tiene el Per en su lucha contra la pobreza, la desigualdad y el centralismo, es la brecha de infraestructura existente, al respecto, el Instituto Peruano de Economa (IPE) estim en el ao 2009 una brecha para el Per del orden de US$ 37.760 millones; siendo la brecha en infraestructura en transporte la ms amplia pues representa el 37% del total y dentro de ella, las redes viales representan el 52,82%. Ahora bien, debe tenerse en cuenta que el desarrollo de la infraestructura de un pas es un poderoso instrumento para lograr el crecimiento sostenido y por ende reducir
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Entindase como oportunismo a aquella accin del agente econmico que impulsa a cambiar decisiones constantemente. Es una medida que indica la habilidad del operador para negociar.
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la pobreza y generar igualdad de oportunidades entre sus habitantes (Cornejo, 2010). En ese sentido, organismos como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional sealan la importancia de la inversin en infraestructura para alcanzar los Objetivos del Milenio, entre los que se encuentran el combatir la pobreza y alcanzar un mayor desarrollo (AFIN, 2010). En esa misma lnea, la Asociacin para el Fomento de la Infraestructura Nacional (AFIN) en el ao 2010 seal que la infraestructura genera empleo y mejora la competitividad de un pas y la calidad de vida de sus habitantes. Adems el desarrollo de la infraestructura origina externalidades positivas que permiten a las empresas ser ms eficientes, competitivas y contribuir al desarrollo econmico. No obstante, lo ms resaltante es que estos efectos se prolongan en el mediano y largo plazo. Asimismo, Huaman (2010) seala que la construccin de una red vial genera mayor accesibilidad y mayor interconectividad, los cuales desembocan en mayores posibilidades de urbanizacin y plusvala de los inmuebles, tambin genera menores costos y tiempo de transporte, lo que a su vez genera mayor comercio, mayor turismo y mayor produccin, con la consiguiente generacin de empleo y mayor competitividad para el pas. En la prctica, el desarrollo de la infraestructura ha generado normalmente beneficios sociales y econmicos, as por ejemplo en el caso especfico de la Interocenica Sur6, Bonifaz y Urrunaga (2008), sealaron que, en promedio, durante los aos de la construccin de la carretera el aumento anual en el valor agregado regional en relacin con los niveles de produccin proyectado sin carretera asciende a 0,98%. Asimismo, en el valor agregado regional durante los aos en que cobra importancia la fase de oferta corresponde a 1% sobre los niveles de produccin proyectados sin carretera y finalmente, concluye que el valor actual neto (VAN) para una tasa de descuento de 11% es de US$ 1.246 millones, lo que le permiti concluir que el proyecto es beneficioso para el pas. De otro lado, Cornejo (2010) seala que los beneficios de la Interocenica Sur han sido muy valorados por la poblacin, pues en el Tramo II, entre Urcos e Inambari, se demandaba un total de 11 horas y 15 minutos de recorrido; mientras que, en setiembre de 2010, recorrer el tramo toma 5 horas y media. En el Tramo III, entre Inambari e Iapari, el trayecto demandaba 12 horas y media; y ahora solo, 6 horas. Asimismo, Cornejo seala que, en los dos tramos antes mencionados, en el pico ms alto de la construccin, se emple 7.314 trabajadores, la mayora provenientes de las diferentes localidades por donde pasa la carretera. En este contexto, el Per, as como muchos pases en desarrollo, viene incorporando inversin privada para la construccin y operacin de infraestructura en transportes mediante el sistema de concesiones, ya sea bajo la denominacin de concesiones autosostenibles7 o cofinanciadas8; ello debido, principalmente, a las siguientes razones: (i)
Debe sealarse que este proyecto fue exonerado del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) el 10 febrero de 2005 mediante Decreto Supremo N 022-2005-EF. 7 Son aquellas que cumplen, segn el Decreto Legislativo N 1012, con las siguientes condiciones: (i) demanda mnima o nula garanta financiada por parte del Estado (ii) las garantas no financieras tengan una probabilidad nula o mnima de demandar el uso de recursos pblicos. 8 Son aquellas que, segn el Decreto Legislativo N 1012, requieren del cofinanciamiento o del otorgamiento o contratacin de garantas financieras o no financieras que tengan una probabilidad significativa de demandar el uso pblico.
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el sistema tradicional en donde los servicios de infraestructura eran proporcionados por empresas del Estado, fue una frmula poco exitosa, pues el incremento de la cobertura ha sido limitado, la calidad deficiente y de bajos niveles de eficiencia operativa, (ii) los recursos del Estado son escasos en comparacin con las necesidades de inversin, (iii) se maximiza la probabilidad de la sostenibilidad de la inversin en el tiempo, (iv) se evita la existencia de un alto grado de burocratizacin que podra retrasar ejecucin de las obras y (v) se aprovecha la experiencia del sector privado. Hasta la actualidad, el Estado Peruano ha concesionado, a nivel de infraestructura en transportes, catorce concesiones de redes viales con una inversin a ejecutar de US$ 3.504356.159; tres aeropuertos con un nivel de inversin a ejecutar de US$ 1.163002.000; tres ferrocarriles con un nivel de inversin a ejecutar de US$ 232857.143 y seis puertos con una inversin a ejecutar de US$ 1.852684 797. Estas concesiones se muestran en el siguiente cuadro: CUADRO 1 CONCESIONES INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTES A FEBRERO DEL 2012
Fuente: DGCT-MTC Elaboracin: Propia
Un proceso de concesin puede ser visto a partir de dos etapas en el tiempo, una primera etapa que describe la situacin antes de la firma del contrato (ex-ante) y otra despus de la firma del contrato (ex-post). La situacin ex-ante se refiere bsicamente al diseo del contrato en donde se busca establecer las reglas de juego y prever, en mayor grado, las contingencias futuras como por ejemplo: Cadas futuras de demanda, incumplimientos de obligaciones del Concedente y/o Concesionario, riesgos financieros, riesgos de operacin, riesgos de construccin, etc. Luego del diseo, se otorga la concesin al sector privado
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mediante el mecanismo de subastas; principalmente, debido a la naturaleza econmica de monopolio natural9 de una concesin (Demsetz, 1968) y al grado de asimetra de informacin que existe entre el Estado y la empresa privada. De otro lado, en la situacin ex-post, los Contratos de Concesin estn sujetos a renegociaciones (Adendas o Actas de Acuerdo) que, segn el principio econmico de la Teora de los Costos de Transaccin desarrollada por Ronald Coase, Oliver Williamson, entre otros, pueden deberse a la existencia de Contratos Incompletos, que son, a su vez, consecuencia de la racionalidad limitada de los agentes (Williamson, 1985). La racionalidad limitada hace que los agentes no puedan describir o identificar todas las contingencias que podran afectar al desarrollo del contrato, as como la imposibilidad o el alto costo de incluir en los contratos dichas contingencias (Hart y Moore, 1988), Debe indicarse que renegociaciones por esta causa son instrumentos positivos que sirven para mejorar el diseo del contrato y aumentar el bienestar comn (Guash, 2004). Ahora bien, en la prctica tal como se mencion anteriormente las renegociaciones pueden tener un origen no deseable en el diseo del Contrato de Concesin y en el diseo de la licitacin. Bajo ese contexto, a continuacin se describen algunas consideraciones tericas que permitirn el cumplimiento del objetivo planteado en la parte introductoria del presente artculo. III. Marco Terico 3.1. Aspectos Generales de la Teora Econmica de Contratos El adecuado diseo de un contrato viene enmarcado por los lineamientos de la Teora de Contratos que estudia la relacin de agentes econmicos, asimtricamente informados (Laffont y Martimort, 2002). Es decir, aquellas situaciones en donde existe un agente que desea conocer alguna informacin que otros agentes conocen. Como consecuencia de esa situacin, los menos informados generen incentivos (mediante el diseo de contratos) para que los ms informados revelen la informacin verdica. La relacin contractual tambin es un problema de asimetra de informacin, toda vez que el Concesionario muchas veces posee mayor informacin que el Concedente en el marco de una renegociacin. En un esquema Principal - Agente, la parte que posee menos informacin juega el papel de Principal y el ms informado es conocido como el Agente. A diferencia de la Teora de Incertidumbre, el agente econmico que se modela en esta teora es de naturaleza activa, pues no toma una decisin sin antes obtener mayor informacin mediante el diseo de mecanismo de incentivos. De otro lado, la razn que motiva al Principal a tratar de conocer la informacin que el Agente posee es que la informacin que se modela en esta teora es la de valoracin comn, cuya variacin afecta al pago de ambas partes. As, por ejemplo, al Concedente le interesa conocer la eficiencia del Concesionario pues la variacin de dicha eficiencia afecta al beneficio del propio Concesionario y a los resultados que esperada obtener el Concedente.
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Existe un monopolio natural cuando los costos de produccin son tales que para los demandantes del mercado es ms barato obtener la produccin de una empresa que de muchas. En esta situacin es ptimo desde el punto de vista de costos, de que exista una empresa que muchas (Lasheras, 1999).
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Caractersticas del Contrato El contrato es el objeto de eleccin en esta teora, y es un acuerdo o compromiso creble y obligatorio entre el Principal y el Agente, en donde pactan en funcin a variables que son observables y/o verificables con el objetivo de realizar una transaccin econmica. El contrato es diseado por el Principal10 que busca a travs de ellos cumplir los siguientes propsitos: a) Maximizar su propio beneficio o utilidad esperada. b) Lograr que el Contrato sea aceptado por el Agente (restriccin de participacin). c) Lograr que el Agente revele la verdadera informacin que posee, eso mediante la generacin de incentivos. (restriccin de compatibilidad de incentivos). d) Otros objetivos en particular. Por ejemplo, elequilibrio en las cuentas fiscales, precios topes, nivel calidad, etc. En el caso que el Estado (Principal) desea otorgar una concesin autosostenible a una empresa privada (Agente) para la construccin de un determinado nmero de kilmetros de carretera (q) donde existe asimetra de informacin, el Estado no observar que tan eficientes son los postores en el cumplimiento de las obligaciones que se generaran a partir de la firma del contrato. En este contexto, el Estado debe disear un Contrato de Concesin que garanticen los objetivos antes mencionados. Al respecto, bajo un modelo simplificado, se define una funcin de bienestar social para el Estado que viene dada por W(q,t), en donde t es el peaje a cobrarse en dicha carretera. El costo de explotacin de las empresas privadas no es observable por el Estado, pero es de conocimiento pblico que el costo fijo es F y el costo variable puede ser distribuido segn f ={ , }, quedando definido la funcin de costos de la siguiente forma: C(q,f)=fq+F Al respecto, el indicador (no observable) de eficiencia viene dado por el parmetro f que toma un valor alto ( ) si la empresa no es eficiente minimizando costos y toma un valor bajo ( ) en el caso contrario. En presente modelo, dado los valores que puede toma el parmetro f , el agente puede ser de dos tipos: (i) El Agente eficiente con una probabilidad v de ganar en la licitacin de la concesin y cuya funcin de costo es: C(q, )= q+F Y (ii) el Agente ineficiente con una probabilidad de 1- v de ganar en la licitacin de la concesin y cuya funcin de costo es: C(q, )= q+F
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No es posible que el principal, ofreciendo una variedad de contratos complejos a diversos agentes, pueda obtener un mejor resultado que cuando ofrece un slo contrato por cada tipo de agente (Principio de Revelacin).
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Donde: D q =
>0.
En este ejemplo el Contrato de Concesin ptimo est dado por el siguiente par ordenado (q,t):q +,t cuyo resultado busca seleccionar a la empresa ms eficiente, aquel que es capaz de maximizar los kilmetros de carretera construidos y cobrar un menor peaje. El ptimo se obtiene de resolver el siguiente problema de optimizacin: a) El problema del Estado es maximizar la funcin de bienestar social esperada, la cual viene dada por: U = W( , ) + (1-)W( , ) b) Sujeto a que el Agente se vea incentivado a firmar el contrato, es decir, incentivado a ganar la concesin (restricciones de participacin), y viene dado por: -F 0 -F 0
e
c) Adems, se agrega restricciones que hagan que el agente revele su verdadero tipo, es decir, elija el contrato que ha sido diseado para l (restricciones de compatibilidad de incentivos). tt-F -F -F -F
Nota: La segunda restriccin de compatibilidad de incentivo en la prctica siempre se va a cumplir, debido a que la empresa ineficiente no est en la capacidad de hacerse pasar por una empresa eficiente, por lo que podramos presidir de dicha ecuacin. d) Por ltimo, como un objetivo particular del caso, el Contrato tiene que garantizar una adecuada asignacin de los riesgos que maximice que el esfuerzo de la empresa privada elegida para el cumplimiento eficiente y oportuno de las obligaciones contractuales. Asimismo, fuera del modelo presentado, otras caractersticas adicionales que en la prctica debera buscar un Contrato de Concesin son los siguientes: a) Un adecuado esquema de incentivos y distribucin de los riesgos entre las Partes. b) Mecanismos de garantas adecuadas que hagan sostenible el proyecto. c) Tener una definicin clara de las obligaciones y derechos de las Partes. d) Tener Sistema de penalidades claro y bien definido. e) Entre otros.
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La falencia de las caractersticas antes sealadas podra ser causal de renegociaciones no eficientes. De otro lado, el diseo del Contrato tambin debe garantizar que se minimice la ocurrencia de los llamados problemas de la asimetra de la informacin, que a continuacin se mencionan: Problemas de Asimetra de Informacin En la literatura econmica, podemos ubicar bsicamente dos tipos de problemas debido a la existencia de informacin asimtrica entre el Principal y el Agente, stos son: (i) Informacin Oculta (Seleccin Adversa): Caracteriza un problema de informacin asimtrica que se presenta antes del acuerdo entre el Principal y el Agente (Firma del Contrato), adems la informacin relevante de valoracin comn no observable es de carcter exgeno. Los resultados de estos tipos de problema dependen principalmente del tipo de Agente. Algunos ejemplos son: (i) La discriminacin por calidad (Mussa y Rosen, 1978), (ii) la regulacin de un monopolio (Baron y Myerson, 1982), (iii) la aplicacin de Impuestos a la Renta no lineales (Mirrless, 1971), (iv) la seales en el mercado laboral (Spence, 1973), etc. La solucin a dicho problema son los mecanismos de screening y sealizacin. En el primer mecanismo, el Principal toma la iniciativa y disea un contrato por cada tipo de Agente que existe, y el objetivo es distinguir a los Agentes mediante la revelacin voluntaria de su tipo. En el segundo mecanismo, el Agente toma la iniciativa y emite una seal al Principal para ser seleccionado, la seal emitida tiene que ser observable y alterables, cuya manipulacin tiene un costo. (ii) Accin Oculta (Riesgo Moral): Caracteriza un problema de informacin asimtrica que se podra dar despus del acuerdo entre las partes, adems de ello la variable inobservable es de carcter endgeno. En estos tipos de problema, el resultado depende, principalmente, de la accin del Agente, algunos ejemplos son: (i) la seguridad automovilstica (Peltzman, 1979), (ii) los seguros mdicos, (iii) el esfuerzo del Empleado en una empresa, etc. Al respecto, la literatura econmica recomienda que la solucin a dicho problema (respuestas) sean los mecanismos de comparticin de riesgos. En conclusin, desde la perspectiva econmica el Contrato de Concesin se debe evitar en lo posible la ocurrencia de los problemas de informacin y accin oculta para minimizar la ocurrencia de las negociaciones no eficientes, as como permitirle al Estado maximizar el bienestar social garantizando que dicho contrato sea aceptado por alguna empresa privada y, adems, sta releve la informacin verdica y relevante para su correcta eleccin. 3.2. Aspectos tericos de las subastas Como se ha mencionado anteriormente, la naturaleza de una Concesin es la de un monopolio natural, por ello, surge la necesidad de la participacin del Estado para su control mediante la regulacin, ya sea en precio o costo para evitar el abuso de poder de mercado (Gallardo, 1999). No obstante, una alternativa a la regulacin ex-post, es la generacin de una competencia de mercado ex-ante mediante subastas o licitaciones (Demsetz, 1968). Al respecto, la subasta es un mecanismo que permite la revelacin de
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informacin de manera indirecta, funciona bien en entornos de informacin incompleta, pues el vendedor no sabe cunto es la valoracin de la otra parte por el objeto a subastarse. Una subasta es eficiente si permite asignar el bien a quin ms lo valora. La Teora de Subastas se ha desarrollado fuertemente en las ltimas dcadas, la relacin entre la teora y la aplicacin es recproca: la teora ha ayudado al diseo de las subastas y al mismo tiempo, la prctica ha generado desafos importantes que la teora ha tratado de resolver. Es importante tener en cuenta que no es posible establecer soluciones estndar para subastar infraestructura en transportes, pues las soluciones en el diseo de subastas son a medida (Pereyra, 2001). Tipos de subastas Las subastas se pueden clasificar principalmente bajo dos criterios: (i) Dependiendo del contexto de la Informacin y (ii) del Mecanismo de Competencia, tal como se muestra a continuacin: (i) Contexto de la Informacin: En el contexto en donde los postores valoran de forma distinta el bien a subastarse, las diferencias de valoracin entre dichos postores pueden provenir bsicamente de dos orgenes y por ende tener diferentes formas de modelizacin de una subasta. En primer lugar, las diferentes valoraciones pueden estar en funcin de los distintos gustos de los compradores. En este caso, cada postor conoce el valor del bien, pero no conoce cuanto la valoran los dems. El subastador tampoco conoce la valoracin de ningn consumidor. Esta situacin se modela en lo que se denomina modelo de valores privados. De otro lado, cuando el valor del bien es objetivo (nico) pero ni los postores ni el subastador lo conocen, la situacin se modela en lo que se denomina modelo de valor comn (Pereyra, 2001). Una caracterstica clave de la licitacin con los valores de los componentes comunes es la maldicin del ganador, en la que el postor sobrestima el valor del bien a subastar por su alto optimismo y por su alta aversin al riesgo de no ganar la subasta. Es decir, si no se toman en cuenta las malas noticias sobre las seales de los dems puede llevar al ganador a pagar ms, en promedio, que la valoracin efectiva del bien, y esto sucede a menudo en la prctica. En equilibrio, el licitante deber ajustar a la baja sus ofertas para no ser vctima de la maldicin del ganador. (ii) Mecanismo de Competencia: Segn la dinmica de una subasta, ste puede ser ascendente o descendente. En el primer caso, el subastador pone un precio base y los postores incrementan sucesivamente el precio hasta que queda una sola oferta, en segundo caso, el subastador ofrece un precio inicial alto y lo va disminuyendo hasta que un postor acepta el precio. De otro lado, segn la modalidad de la subasta, sta puede ser a sobre abierto, en donde la propuesta (puja) de los postores se da en forma secuencial, o a sobre cerrado, en donde la propuesta (puja) de los compradores se da en forma simultnea. Asimismo, una subasta puede ser a primer precio, si los postores potenciales presentan ofertas y la mayor oferta gana, se lleva el bien y paga el valor ofrecido; o pueden ser a segundo precio, si los postores potenciales presentan ofertas y la mayor oferta gana, se lleva el bien y paga el segundo mayor valor ofrecido. Debe sealarse que, en la prctica,
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existe combinaciones de los tipos de subastas descritos anteriormente, as por ejemplo existe la subasta inglesa que es una mixtura de la subasta ascendente y abierta, mientras que la subasta holandesa, una mixtura de la subasta descendente y abierta. Aspectos a Tener en Cuenta en el Diseo de la Subasta Algunos aspectos que deben ser tomados en cuenta a la hora de disear una subasta son los siguientes: (i) Aversin al Riesgo (risk aversion): Todo agente econmico y, por ende los postores en una subasta, responden a la incertidumbre en funcin a su actitud frente al riesgo. Por lo tanto, una variable central es la aversin al riesgo de los postores y del subastador. Al respecto, debe recordarse que si bien las subastas tipo dan ganancias esperadas equivalentes11, los valores de los precios aleatorios s difieren entre s. En particular, el precio de equilibrio de la subasta holandesa domina estocsticamente en segundo orden al de la subasta inglesa12. Por lo tanto, en el caso de un subastador adverso al riesgo que enfrenta postores neutrales al riesgo, ste siempre prefiere la subasta holandesa a la inglesa. De otro lado, si los postores son adversos al riesgo, stos sern ms agresivos en sus propuestas en el caso de subastas de primer precio o descendentes. Debido a que, al aumentar sus propuestas, aumentan su probabilidad de ganar a costa de una menor utilidad neta. Por lo tanto, un vendedor neutral al riesgo que enfrenta postores adversos al riesgo prefiere la subasta de primer precio o equivalentemente (Barriga, 2011). (ii) Simetra de los postores: Cuando se dice que los postores son simtricos es porque su valoracin proviene de una misma distribucin de probabilidad y se cumple el Teorema de Equivalencia de Ingresos, mientras que, si son asimtricos, se supone que la valoracin de cada grupo de oferentes proviene de distintas distribuciones de probabilidad y la nica subasta que asegura la eficiencia de Pareto es la de segundo precio. En esa misma lnea, Maskin y Riley (1985) concluyen que una subasta a primer precio-sobre cerrado da mayor ingreso que una subasta abierta a segundo precio cuando las distribuciones del valor de los postores tienen la misma forma pero distinto soporte13. (iii) Valoraciones Correlacionadas: Cuando la correlacin es positiva entre valoraciones, los postores que tienen alta valoracin supondrn que los dems tienen valoraciones altas tambin, as las propuestas de los postores bajo una subasta holandesa sern ms bajas, mientras que, bajo una subasta inglesa, no se vern afectadas y sern un valor equivalente a su propia valoracin. Asimismo, la existencia de correlacin positiva entre las valoraciones llevar a un menor ingreso esperado en el caso de la subasta holandesa sea menor al de una subasta inglesa; por tal razn, cuando las valoraciones de los agentes estn correlacionadas positivamente, el subastador preferir una subasta inglesa.
Se cumple bajo los siguientes supuestos: (i) neutralidad al riesgo de los potenciales compradores (ii) independencia: las valoraciones de los agentes son variables aleatorias idnticamente e independientes distribuidas (iii) simetra: las valoraciones de los agentes son extradas de funciones de distribucin simtricas. 12 Es decir, el equilibrio de la subasta holandesa reporta una mayor utilidad para el subastador que el equilibrio de la subasta Inglesa. 13 En el texto de Zacks se define soporte de una distribucin a priori como el mnimo conjunto compacto de probabilidad uno.
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(iv) Colusin entre los postores: Siempre existen incentivos entre los postores para coludirse pues podran ganar mucho eliminando la competencia, en ese sentido, la literatura considera que la colusin ser probablemente ms sostenible en el caso de la subasta inglesa ms no en el caso de la holandesa14. Factor de Competencia El factor de competencia, en el marco de las licitaciones para las concesiones en transportes, es la variable utilizada para adjudicar los proyectos de promocin de la inversin privada, la cual resulta de crucial importancia para el desempeo futuro de la concesin. Su eleccin depende de los objetivos que persiga el Estado15 y los factores ms recurrentes son los siguientes: (i) Retribucin al Estado: La utilizacin de este tipo factor de competencia obedece fundamentalmente al objetivo de maximizar el volumen de recursos que puede captar el Estado, a efectos de destinarlos a otras inversiones en infraestructura. Debe sealarse que este factor slo es aplicable en subastas de concesiones autosostenibles. (ii) Menor Tarifa: Lo que persigue este mecanismo es garantizar el acceso a la infraestructura a los usuarios y, para ello, garantiza la menor tarifa para la prestacin del servicio, promoviendo competencia ex-ante. Al igual que el factor anterior su aplicacin es bsicamente a subastas de concesiones autosostenibles. (iii) PAO y PAMO16: este mecanismo reduce el monto de cofinanciamiento o subsidio solicitado al Estado, promoviendo competencia ex-ante. Asimismo, la suma de estos factores es aplicable slo a concesiones cofinanciadas. (iv) Mayor Inversin: busca maximizar la dotacin de infraestructura para el servicio de los usuarios, es decir, buscar mejorar el bienestar de la poblacin. (v) Otros: Menor plazo de concesin, Menor Valor Presente de los Ingresos, Mejor plan de inversin, Mejor estndar de servicio, Mayor cobertura, etc. Uno de los criterios a tener en cuenta en la eleccin del factor de competencia, para evitar renegociaciones no eficientes, es de no generar riesgos de insolvencia financiera para el Concesionario, lo que podra ocasionar la declaratoria de caducidad del Contrato. Asimismo, se debe evitar el Riesgo de Comportamiento Estratgico, es decir, evitar la generacin de incentivos para que el Concesionario solicite modificaciones al Contrato, para as cumplir lo ofertado al Estado.
En una subasta holandesa el ganador designado por el grupo de postores coludidos debera proponer un valor ligeramente superior al precio de reserva del subastador. Sin embargo, todos aquellos participantes que hayan acordado abstenerse de participar, tienen incentivos para violar el acuerdo ofreciendo una propuesta ligeramente ms alta. De otro lado, en el caso de una subasta inglesa, el ganador deber ofrecer una propuesta equivalente a su valoracin, y todos los dems deben abstenerse, sin embargo, ningn postor tiene incentivos a violar el acuerdo, pues nadie ofrecer una propuesta ms alta que la del ganador designado. 15 Mayores ingresos para el fisco, mayor acceso de los usuarios, menor tiempo de entrega de la obra, entre otros. 16 PAO (Pago Anual por Obra) y PAMO (Pago Anual por Mantenimiento y Operacin).
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3.3. Aspectos Tericos de las Renegociaciones La Teora de Costos de Transaccin, tal como se indic anteriormente, sostiene que las renegociaciones son originadas por la existencia de contratos incompletos, cuya explicacin se da en la racionalidad limitada de los agentes econmicos que hace que los agentes no puedan describir o identificar todas las contingencias que podran afectar al desarrollo del contrato as como la imposibilidad o el alto costo de incluir en los contratos dichas contingencias. Asimismo, el oportunismo de los agentes econmicos tambin causa renegociaciones aunque no deseadas, pues menoscaba o elimina los beneficios esperados de una licitacin competitiva. Asimismo, Guasch (2004), seala que las deficiencias de los Contratos de Concesin son bsicamente el resultado de su diseo. As, la probabilidad que se aceleren las renegociaciones se incrementan ante procesos apresurados, intereses creados y asesoramiento cuestionable, las limitaciones en cuanto a experiencia y recursos de los gobiernos en materia de diseo de Concesiones, que hacen que un Concesionario quiera sacar provecho de la debilidad del Estado e imponer negociaciones a su favor (Engel y Ficher, 2008). Estos motivos pueden terminar en negociaciones no eficientes. De otro lado, Guasch, Laffont y Straub (2003) desarrollaron un marco terico que analiza el impacto de las restricciones institucionales sobre la incidencia de renegociaciones, este enfoque se concentra en la captura del Estado, la corrupcin, las crisis macroeconmicas, etc. Asimismo, la Teora de las Instituciones se centra sobre el impacto de la estructura del marco regulador y la calidad de la supervisin y ejecucin del Contrato de Concesin. Los temas tratados hacen referencia a la fundamentacin legal, la autonoma del regulador, las atribuciones del regulador, mecanismos de apelacin, discrecionalidad, entre otros. En trminos prcticos una renegociacin puede darse con prontitud con el hecho que los gobiernos tienen objetivos diversos y a veces incompatibles, en ese sentido una renegociacin puede reflejar simplemente un cambio de objetivo gubernamentales, en particular, despus de un cambio de gobierno. Por otro lado, el compromiso del gobierno ayuda a determinar la naturaleza de los contratos e influye en la probabilidad de una renegociacin, toda vez que un Concesionario puede sacar provecho de la debilidad del Estado e imponer negociaciones a su favor (Engel y Ficher, 2008). De otro lado, las caractersticas de las Partes, el grado de flexibilidad de clusulas importantes y el poder de negociaciones son causas reales de las renegociaciones. En conclusin, el criterio que debe ser considerado para la identificacin de renegociaciones es que sta tenga necesariamente como origen eventos no previstos en el contrato original, es decir nicamente causado por la naturaleza incompleta de los contratos. De ese modo se minimiza los costos de renegociacin: (i) costos de comunicacin o proveer informacin; (ii) costo de oportunidad; (iii) beneficios retrasados. III.4. Marco Legal Vigente La normativa vigente para el desarrollo de los Contratos de Concesiones en el Per, entre otros, est conformada por:
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Decreto Supremo No. 059-96-PCM, Texto nico Ordenado (TUO) de las
Normas con Rango de Ley que regulan la entrega en Concesin al Sector Privado de las Obras Pblicas de Infraestructura y de Servicios Pblicos. Ordenado de las Normas con rango de Ley que Regulan la entrega en Concesin al Sector Privado de las Obras Pblicas de Infraestructura y de Servicios Pblicos. Pblico - Privadas para la generacin de empleo productivo y dicta normas para la agilizacin de los procesos de promocin de la inversin privada
Decreto Supremo No. 060-96-PCM, Reglamento del Texto nico
Decreto Legislativo No. 1012, que aprueba la Ley Marco de Asociaciones Decreto Supremo No. 146-2008-EF, Reglamento del Decreto Legislativo
N 1012 que aprueba la Ley Marco de Asociaciones Pblico - Privadas para la generacin del empleo productivo y dicta normas para la agilizacin de los procesos de promocin de la inversin privada.
En cuanto al tema de renegociaciones, cada normativa contempla la posibilidad de la renegociacin de los contratos bajo ciertas condiciones. As el TUO, Decreto Supremo No. 059-96-PCM, precisa que: Artculo 33.- Cuando resultare conveniente modificar la concesin, las partes procurarn respetar, en lo posible, lo siguiente: a. La naturaleza de la concesin; b.Las condiciones econmicas y tcnicas contractualmente convenidas; y, c. El equilibrio financiero para ambas partes. Y su Reglamento, Decreto Supremo No. 060-96-PCM, adiciona: Artculo 30.- Son atribuciones de los sectores y/u organismos del Estado las siguientes: () f.- Modificar el contrato de concesin cuando ello resulte necesario, previo acuerdo con el concesionario, respetando en lo posible su naturaleza, las condiciones econmicas y tcnicas contractualmente convenidas y el equilibrio financiero de las prestaciones a cargo de las partes; () Sobre la naturaleza del Contrato de Concesin, est referido al objeto, modalidad y caractersticas de la relacin contractual entre el Concedente y el Concesionario. Sobre las condiciones tcnicas y econmicas, son los trminos de ingeniera y econmicos presupuestales establecidas originalmente en el Contrato de Concesin, y que adems afectaran el tercer requisito, el cual es el equilibrio financiero. En cuanto al equilibrio financiero, para ambas partes en donde las obligaciones establecidas para las mismas se encuentran en condiciones equivalentes, ste debe comprender uno o
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ms factores relativos al precio, plazo, subvenciones o cualquier otro rgimen econmico como el valor actual neto o tasa interna de retorno, con la consecuente condicin de ser aprobados por la autoridad competente para cumplir con las formalidades de ley y probar su validez. Por otro lado, el numeral 9.2 del Artculo 9 del Reglamento del Decreto Legislativo N 1012, aprobado por Decreto Supremo N 146-2008-EF y modificado por los Decretos Supremos N 144-2009-EF y 107-2011-EF (en adelante el Reglamento de APP), establece que los sectores competentes no podrn efectuar adendas a los contratos de concesin durante los primeros tres (3) aos contados desde la fecha de su suscripcin, salvo en los siguientes casos: correccin de errores materiales, requerimientos de los acreedores permitidos vinculados a la etapa de cierre financiero del contrato, precisar aspectos operativos para la mejor ejecucin del contrato de concesin o se sustentar la necesidad de adelantar el programa de inversiones y dicha modificacin no implicase un cambio del contrato, de autosostenible a cofinanciado, ni se aumentasen los pagos a cargo del Estado previstos en el contrato. Es importante resaltar que el numeral 9.2 del Artculo 9 del Reglamento de APP que en cualquiera de los casos para suscribir adendas dentro de los tres primeros aos de la concesin, () las partes procurarn respetar en lo posible la naturaleza de la APP, las condiciones econmicas y tcnicas contractualmente convenidas y el equilibrio econmico para ambas partes. La normatividad actual (Decreto Legislativo No. 1012), ha condicionado las modificaciones a los Contratos de Concesiones en cuanto a plazos desde la suscripcin de los contratos y en cuanto a los supuestos en los que se puede acceder. Sin embargo, consideramos que, de acuerdo a la casustica, deberan crearse directivas ms precisas y reales, con supuestos fcticos, para que sean aplicados en el diseo del Contrato. Desde este aspecto, la solucin no es necesariamente racionalizar el acceso de las Partes a las renegociaciones de Contratos de Concesiones ya que podra, en algn momento, quebrantar el derecho constitucional de las Partes de la Libertad Contractual. Ms bien la casustica es muy importante e incluso trascendental para poder determinar causales que deben ser consideradas desde el diseo hasta las bases del Contrato de Concesin. Por otro lado, los reglamentos de organizacin de funciones de la totalidad de los organismos que participan (MTC, PROVIAS, APN, etc.) deben contemplar la funcin de revisin, opinin y participacin bajo responsabilidad, en la elaboracin del diseo e incluso de las bases de la subasta. IV. Qu evitar en las renegociaciones? Bsicamente, se deberan evitar renegociaciones no eficientes, segn lo sealado anteriormente, provocadas por el comportamiento oportunista de las Partes. Para ello, la casustica y la teora tienen una funcin preventiva que ayudara y fundamentara la incorporacin de nuevas clusulas que disminuiran las renegociaciones, casos que se dieron, en un primer momento, por hechos no previstos al momento de la suscripcin del Contrato de Concesin pero que dada la frecuencia tal como puede deducirse de la revisin del Anexo 1 podran ser incluidos en el Contrato de Concesin con clusulas condicionadas, que a su cumplimiento se activaran sin necesidad de celebrar adendas o actas. Entre estos casos se tiene:
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1. Adelanto de Inicio de Obras. Sustento de la Adenda N 4 de la Concesin de Red Vial 6 y Adenda N 2 de la Concesin IIRSA Norte. Si bien no pudieron ser previstas al momento de la suscripcin de sus respectivos contratos, a la fecha debera considerarse una clusula que permita que, en atencin a hechos imprevistos, se posibilite dicho adelanto, as como el establecimiento de la metodologa y los criterios para Compensacin de la Incidencia Financiera de dichos adelantos. 2. Mecanismo de pago de valorizaciones de obras adicionales. Sustento de la Adenda N 5 del contrato de IIRSA Norte y la Adenda N 1 de IIRSA Sur Tramo 1, que s debieron ser previstas en el Contrato original. 3. Precisiones al contrato sobre pago proporcional del PAMO, la cuenta de mantenimiento peridico y la revisin del PAMO. Sustento de la Adenda N 2 , de los contratos de IIRSA Sur Tramos 1 y 5, que se originaron en una redaccin no consistente con la lgica financiera. 4. Incorporacin del Mecanismo de Entrega Parcial de Obras. Sustento de la Adenda N 1de los contratos de Concesin de IIRSA Sur Tramo 1 y 5, situacin que a la fecha debe ser prevista en los nuevos contratos ante la posibilidad de hechos posteriores como eventos catastrficos y/o sociales como los que se presentan en la liberacin de terrenos. De otro lado, desde el punto de vista econmico las renegociaciones, bajo el criterio del comportamiento oportunista de los agentes, pueden tener sus orgenes desde el diseo del Contrato de Concesin y el diseo de la licitacin, debido a ello las conclusiones del presente artculo estn basadas principalmente en algunas experiencias empricas en el marco de los orgenes mencionados. 4.1. Desde el diseo del Contrato Sobre el diseo del Contrato, Guasch (2004), seala que las deficiencias, como se ha sealado anteriormente, de los Contratos de Concesin son bsicamente el resultado de su diseo. En general, son producto de un proceso apresurado, intereses creados y asesoramiento cuestionable, as como las limitaciones en cuanto a experiencia y recursos de los gobiernos en materia de diseo de Concesiones. En ese sentido, lo recomendable, en la misma lnea de Guasch, para una buena implementacin de los Contratos de Concesin y evitar renegociaciones no eficientes sera lo siguiente: (i) deben evitarse los programas de concesiones organizados en poco tiempo y con prisas, (ii) deben adjudicarse a travs de licitaciones competitivas, (iii) una regulacin tcnica con objetivos y metas claras y (iv) debe existir una correcta contabilidad de todos los activos y pasivos para evitar cualquier ambigedad acerca del tratamiento regulatorio y la asignacin de costos, las inversiones, la base de capital, los ingresos, las operaciones, pagos, cierre financieros, etc. De otro lado, desde el diseo, se deben evitar los posibles problemas de Riesgo Moral (problemas de asimetra de informacin que se podran dar despus de la firma del contrato), bsicamente, los incumplimientos por parte del Concesionario y el Concedente,
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mediante la comparticin adecuada de los riesgos. En ese sentido, analizaremos tres de los casos ms recurrentes en la prctica que han llevado a renegociaciones, los cuales son:
Un caso muy recurrente en las Concesiones Viales es el incumplimiento de plazos en la entrega de los terrenos por parte del Concedente debido a la no liberacin de aquellos, retrasndose as el inicio de obras, tal como sucede y ha sucedido en la Red Vial 4, Red Vial 5, Red Vial 6, Autopista del Sol, etc. Este problema, bsicamente, se origina por el establecimiento de plazos irreales para la entrega de terrenos a causas de la poca rigurosidad de los estudios tcnicos correspondientes que, a la fecha, han llevado a subscripcin de Actas de Acuerdo. En ese sentido, lo recomendable sera la comparticin del riesgo de la liberacin de reas entre el Concesionario y el Concedente. En donde el Concesionario debera ser el encargado de la compra de terrenos, cuya inversin debera ser internalizada en su propuesta econmica en el momento de la licitacin, pues esto facilitara la transaccin de los predios, adems de los trmites burocrticos, debido a que muchas veces el Estado se basa en precios o tasaciones legales de los terrenos que no necesariamente son consistentes con las expectativas de ingreso de los afectados. De otro lado, el Estado debera estar obligado a realizar los estudios necesarios y tcnicamente confiables, basados en la experiencia, para que ex-ante se establezcan plazos reales para la liberacin de terrenos. Finalmente, el Regulador debera ser el encargado de verificar que los plazos se cumplan en los tiempos establecidos en el Contrato de Concesin. Alternativamente, otra posible solucin, dentro del marco actual, sera el mejoramiento de marco legal que engloba dicho problema orientndolo a facilitar los pasos burocrticos, del tal forma que, se pase directamente al proceso de expropiacin judicial y arbitral de no llegarse a un trato directo.
Otro caso recurrente est asociado al Cierre Financiero y la calificacin del Acreedor Permitido. Debido a que, normalmente, los Contratos de Concesin establecen que a ms tardar -como en el caso de la Concesin de la Autopista del Sol- a los diecisis (16) meses contados desde la Fecha de Suscripcin del Contrato, el Concesionario deber acreditar que cuenta con la totalidad de los recursos financieros o los contratos suscritos que establezcan los compromisos de financiamiento que se generen para las Obras de Construccin. Entre otras cosas, el monto a ser acreditado por el Concesionario, ser como mnimo el consignado en el presupuesto del Estudio Definitivo de Ingeniera (EDI) debidamente aprobado. Sin embargo, hubo casos como en la Concesin de la Autopista del Sol Tramo Trujillo-Sullana y la Red Vial 4, en los cuales se lleg a la fecha de la acreditacin del Cierre Financiero sin la aprobacin del EDI, generndose el problema de no contar con un monto cierto para la acreditacin de los recursos financieros, retrasndose as el inicio de obra. En este contexto, la solucin recomendada sera i) establecer el periodo para el cumplimiento del Cierre Financiero a partir de la aprobacin del EDI ms no a partir de la suscripcin del Contrato; ii) definir un nmero fijo de revisiones del EDI a ser aprobado, para de ese modo incentivar el esfuerzo tanto del Concesionario para realizar estudios de calidad como del Concedente en
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la revisin eficiente y completa de los estudios presentados y de ese modo no se retrase su aprobacin por numerosas observaciones. Por ltimo, la calificacin del Acreedor Permitido tambin puede ser causal de renegociaciones. Un caso relevante en el desarrollo de las concesiones fue el experimentado en la concesin Autopista del Sol Tramo Trujillo-Sullana en donde optaron por un financiamiento va emisin de valores. En ese contexto, el Concesionario solicit la calificacin como Acreedor Permitido de un Indenture Trustee, cuya funcin principal es la de representar a los tenedores de Notas Financieras, representacin necesaria en los esquemas de emisin de valores, debido a que es usual en este tipo de operaciones que exista una masividad de titulares de los instrumentos de deuda. Sin embargo, el Contrato de Concesin exiga que el Acreedor Permitido participe y se comprometa con el financiamiento, es decir, mantena la lgica del financiamiento tradicional establecido para los prstamos bancarios, dificultndose as la aprobacin como Acreedor Permitido del Indenture Trustee a no ser ste quin se comprometa con el financiamiento requerido por el Concesionario. Ante la situacin descrita anteriormente, sera recomendable que los Contratos de Concesin sean compatibles en cuanto a la documentacin solicitada para el Cierre Financiero, Endeudamiento Garantizado y Acreedores Permitidos con las operaciones de financiamiento actual del mercado financiero mundial y no se centren simplemente en el esquema del financiamiento tradicional, es decir, el prstamo bancario.
Una causal que produce una renegociacin, pero que a futuro tambin se podra evitar, es la diferencia muy grande que podra existir entre el monto correspondiente al Presupuesto del Proyecto Referencial contenido en el Contrato de Concesin y el importe correspondiente al Presupuesto de los EDI aprobados. Por ejemplo, dicha diferencial, a nivel de Coste Directo, fue del orden del 52% en la Concesin Mocupe - Cayalt - Oyotun y, en el caso del Tramo Vial Ovalo Chancay/Variante Pasamayo Huaral - Acos, del 35,5%. Dicha diferencia genera inconvenientes al financiamiento del proyecto y a su operatividad, en varios aspectos. Por un lado, los mayores metrados derivados de la elaboracin del EDI incrementan el monto a financiar por parte del Concesionario. Evidentemente, dicha diferencia no fue prevista por ninguna de las partes en el momento de la asignacin inicial de riesgos, por lo que afecta al financiamiento del proyecto y por ende, a su operatividad. De otro lado, esta diferencia incide en un descalce financiero para la financiacin de los Hitos Constructivos, toda vez que, siguiendo el esquema de financiamiento de la Concesin, la fuente del recurso (el porcentaje del Pago Por Obras o PPO) no sera equivalente al origen de dicho recurso (porcentaje del EDI como inversin), debido al incremento extraordinario no previsto del monto consignado en el EDI, manteniendo constante el PPO establecido en el Contrato de Concesin. Asimismo, en ausencia de mecanismos de compensacin, el acumulado de estos descalces traera como consecuencia que el PPO establecido en el Contrato de
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Concesin no termin por retribuir la totalidad de las obras ejecutadas y establecidas en el EDI, obligando al Concesionario a constante financiamiento que no era la lgica del esquema de financiamiento originalmente del proyecto dificultndose as la operatividad y el objeto de la Concesin, cuyo buen desarrollo para el logro del objeto del Contrato tambin es de inters de las Partes. En este contexto, lo recomendable es que PROINVERSION establezca en los Contratos de Concesin claramente un mecanismo de valorizacin y pago de estos diferenciales, as como mejorar el nivel de exactitud los estudios tcnicos y, de ese modo, no afectar los PPOs o PAOs (Pago Anual de Obras) que, en muchos casos, son factores de competencia en los procesos de licitacin. Por ltimo, es recomendable que el Ministerio de Transportes y Comunicaciones mediante la Direccin General de Concesiones en Transportes y el OSITRAN jueguen un papel mucho ms activo en el diseo de los Contratos de Concesin (junto con PROINVERSION), prevaleciendo lo tcnico sobre lo poltico, debido a la gran experiencia en renegociaciones de estas instituciones, gracias a la administracin de los Contratos de Concesiones. 4.2. Desde el diseo de la licitacin o la subasta El diseo de licitacin o la subasta, influye directa o indirectamente en las renegociaciones de los contratos en el futuro. Al respecto, Guasch, Kartacheva y Quesada (2000) sealan que la posibilidad de renegociacin en el futuro pueden llevar a que empresas con gran afiliacin17 y altos costos (ineficientes) se adjudiquen las licitaciones a travs de ofertas estratgicas, segn sea el factor de competencia (mayores retribuciones al Estado, tarifas bajas, Menores PAMO o PAO18, etc). Asimismo, demostraron que las renegociaciones son menos frecuentes si los criterios de adjudicacin son altamente dependientes de la informacin acerca de las empresas ofertantes al momento de la subasta y, por el contrario, son ms flexibles en trminos de poltica tarifaria. Al respecto, para un mejor anlisis de la influencia del diseo de la licitacin en las renegociaciones, a continuacin se realiza una revisin de las caractersticas generales de las licitaciones en el Per. Caractersticas generales de las licitaciones en el Per Las licitaciones de los proyectos de alcance nacional, y en particular de los procesos para la entrega de todas las concesiones otorgadas en el subsector transportes, han sido encargadas a PROINVERSIN. En ese contexto, para llevar adelante los procesos de licitacin, PROINVERSIN divide en etapas sus procesos. As, en una primera etapa, se elabora el plan de promocin y las bases del proyecto de Contrato; en una segunda etapa, se analizan los aspectos sociales; y finalmente se da la promocin y difusin del proyecto que consiste en la convocatoria precalificacin de los postores y la entrega de la Buena Pro.
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Es una medida que indica la habilidad del operador para negociar. PAMO: Pago Anual por Mantenimiento de Obras. PAO: Pago Anual por Obras.
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En este contexto, el diseo del factor de competencia es una tarea importante, pues se busca que sea el ms adecuado para poder evitar en el futuro renegociaciones no eficientes. El factor de competencia es la variable utilizada para adjudicar los proyectos de promocin de la inversin privada, cuya eleccin depende de los objetivos que persiga el Estado19. En el Per los factores de competencia ms utilizados en los procesos de licitacin de concesiones en transportes en el Per son los siguientes: La Retribucin al Estado es uno de los factores de competencia utilizado con mayor frecuencia en los primeros procesos de concesin, con el objetivo de maximizar el volumen de recursos que captar el Estado a efectos de destinarlos a otras inversiones en infraestructura. Como referencia, para la licitacin del Terminal Portuario de Matarani, la primera concesin en puertos que se otorg en el Per, se utiliz este factor de competencia. Es importante resaltar que, desde el ao 2005, este factor de competencia ya no es utilizado en las licitaciones de concesiones en transporte debido al cambio de objetivo, pues ya no se busca obtener un mayor ingreso fiscal, sino una mejora en el bienestar social (cobertura, calidad y menores precios). Asimismo, una consecuencia de utilizar la Retribucin al Estado como factor de competencia deriva en mayores tarifas en desmedro del bienestar de los usuarios; sin embargo, ello se justifica si los ingresos percibidos por Retribucin son empleados en inversiones en infraestructura, tal como sucede con la retribucin proveniente de las concesiones de carreteras, destinada al Fondo Vial. Este ltimo es destinado a financiar, principalmente, la construccin y mantenimiento de la red vial nacional no concesionada del pas o como es el caso de la retribucin de la concesin del Aeropuerto Internacional Jorge Chavez que es destinado a financiar la construccin del Primer y Segundo Grupo de Aeropuertos de Provincia. En el Cuadro 1 del Anexo 2 se detallan las concesiones en transportes cuyo factor de competencia fue la Mayor Retribucin, tales como: el Terminal Portuario de Matarani, el Ferrocarril del Centro, el Ferrocarril del Sur y Sur-Oriente, el Aeropuerto Internacional Jorge Chavez Red Vial N 5 y la Red Vial N 6. De otro lado, la Menor Tarifa tambin han sido empleada como factor de competencia en la bsqueda de garantizar el acceso de los usuarios a la infraestructura y la mayor competencia ex-ante. Este factor, al igual que el factor anterior, ha sido aplicado bsicamente a subastas de concesiones autosostenibles con la particularidad de haber sido utilizado en los procesos de concesin de Puertos. En estos casos, el diseo de subasta elaborado por PROINVERSION ha contemplado un factor de desempate que se activa en empates o en caso el postor ofrezca exactamente el mnimo valor de tarifa contemplada en el proceso (como sucedi en la concesin del Terminal Portuario de Paita). Dicho factor de desempate normalmente fueron las Inversiones Adicionales. El Cuadro 2 del Anexo 2 se evidencia que PROINVERSIN, en las licitaciones del Nuevo Terminal de Contenedores en el TP del Callao - Zona Sur y el Terminal Portuario de Paita, acot el factor de competencia (tarifa) a un lmite superior e inferior, con el objetivo de minimizar la probabilidad de ocurrencia de una oferta ganadora que sea vctima de la maldicin del ganador.
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Mayores ingresos para el fisco, mayor acceso de los usuarios, menor tiempo de entrega de la obra, entre otros.
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Un detalle a considerar para la fijacin de este factor es la activacin del Ingreso Mnimo Anual Garantizado (IMAG). Al respecto, al momento de evaluar los rangos permisibles del factor de competencia, es importante tener en cuenta el impacto que tiene el establecimiento de dichos rangos sobre la probable activacin futura del IMAG, de forma tal que, un requisito para el establecimiento de los rangos del factor de competencia es que siempre cumplan los requerimientos del Ministerio de Economia y Finanzas (MEF) sobre la autosostenibilidad del proyecto (probabilidad de activacin del IMAG inferior al 10%). Las Mayores Obras tambin han representado un factor de competencia en la bsqueda de mayor infraestructura en beneficio de los usuarios. Este factor, normalmente, se ha expresado en mayores kilmetros a ser construidos, variantes, va de evitamiento, entre otros. El Cuadro 3 del Anexo 2 evidencia que PROINVERSIN ha utilizado en los tres ltimos procesos de concesin en carreteras este factor de competencia. Las ofertas ganadoras ofrecieron un nmero de obras muy superior a las obras base exigidas. As sucedi en la Red Vial N4. El mnimo de kilmetros fijados para la segunda calzada en el concurso fue de 170 km y la oferta ganadora fue de 283 km. Una experiencia ms reciente en la utilizacin de este factor de competencia fue el proceso de concesin del Tramo 2 de la IIRSA Centro. En ste, los 10 postores20 precalificados ofertaron construir el total de las obras puestas en concurso (7 variantes), por lo que segn lo establecido en las bases del concurso, en caso de darse un empate en las ofertas, se debera otorgar la concesin al postor que ofrezca el mayor aporte al Estado, con lo cual el postor ganador ofert US$ 26,5 millones. Al respecto, es importante resaltar que este factor de competencia es adecuado para otorgar concesiones autosostenibles, debido a que se prioriza la construccin de la mayor cantidad de infraestructura en beneficio de los usuarios; sin embargo se aprecia que la diferencia entre valores base y las ofertas ganadoras son muy holgadas. Es por ello que, en base a la experiencia, se debe incluir en los prximos concursos mayores cantidades de obras con montos base menores o iguales a los que se han venido dando, segn los resultados de los estudios pertinentes. Finalmente, el Menor Cofinanciamiento, expresado en la oferta de menor PAO, PPO y PAMO21, ha constituido un factor importante para las licitaciones de las concesiones cofinanciadas. Mediante este factor se busca reducir el monto de cofinanciamiento o subsidio solicitado al Estado, promoviendo competencia ex-ante. Este factor de competencia siempre ha sido acotado a su lmite superior, ello con el objeto de establecer el monto mximo de cofinanciamiento que el Estado podra otorgar a la concesin.
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Los Postores Precalificados (oferta): 1. Graa y Montero S. A. A. (US$12969.727); 2. Consorcio Vial del Centro (US$ 24,000.007); 3. Consorcio IIRSA CENTRO-Tramo 2(US 1035.000); 4. Concesionaria Vial del Centro (US$22,120.000); 5. INTERCENTRO (US$ 6230.000); 6. Concesin Servicios Viales de Centro (US$ 5532.122). 7. Consorcio Desarrollo Vial del Per (US$ 26510.000 ganador); 8. Constructora Andrade Gutierrez S.A. (no present sobre 2), 9. Mota Engil Concessoes de Transportes SGPS S.A. (US$ 20535.127); 10. Consorcio Vial Autopista IIRSA Centro (US$ 10470.000). Ver Acta de apertura de Sobre N 3 y adjudicacin de Buena Pro. Datos disponibles en www.proinversion.gob.pe 21 PAO (Pago Anual por Obra), Pago por Obras (PPO) y PAMO (Pago Anual por Mantenimiento y Operacin).
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En el Cuadro 4 del Anexo 2, se detallan las concesiones en transportes cuyo factor de competencia fue el Menor Cofinanciamiento, entre las ms resaltantes se encuentran: las IIRSA Sur, el Primer y Segundo Grupo de Aeropuertos y el Tren Elctrico. De otro lado, en cuanto al Tamao de las licitaciones y el nmero de participantes en las licitaciones, los recientes procesos de adjudicacin en aeropuertos, carreteras, vas frreas y puertos en el Per han presentado, en algunos casos, un nivel de competencia aceptable, tal como se evidencia en el siguiente cuadro y adems es resaltado en la publicacin del ndice Infrascope del ao 2010, en el que se seala que licitaciones para aeropuertos regionales en Per muestran significativos niveles de competencia, terminado en la correcta adjudicacin de contratos22. CUADRO 2 COMPETENCIA EN LAS LICITACIONES Concesiones
Tipo Subasta Sobres / Participantes
Fuente: PROINVERSIN Elaboracin: Propia
Subasta y Renegociaciones Una primera caracterstica de las subastas en transportes en el Per es que son en su mayora a plazo fijo. Sin embargo, la licitacin o subasta a plazo fijo tiene como dificultad, de cara a la no renegociacin, sobre todo en las concesiones autosostenibles, que el concesionario debe asumir todo el riesgo de la demanda y por ende sus retornos sern inciertos. Por tal razn el concesionario y/o postores se ven obligados a solicitar un premio por riesgo (por ejemplo, mayor Tarifa, ms aos de concesin, etc.), de modo que, en promedio, cuando la demanda sea alta, sus utilidades excedan a las prdidas que
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Evaluando el entorno para las asociaciones pblico-privadas en Amrica Latina y el Caribe Infrascope 2010 (pg. 30)
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sufre cuando sta es baja (Engel, Fischer y Galetovic, 1997). Una segunda dificultad del plazo fijo es que genera con gran probabilidad que la mejor oferta sea hecha por la empresa que tenga la prediccin de demanda ms optimista, por ello se tendr tambin altas probabilidades de que la Concesionaria tenga prdidas y presionar para las realizaciones de renegociaciones o firmas de adenda (Engel, Fischer y Galetovic, 1997). Al respecto, sera recomendable emplear bajo ciertos parmetros que garanticen la calidad del servicio y el financiamiento lo sealado por Engel, Fischer y Galetovic (1997) con relacin al uso de un adecuado factor de competencia como el valor presente de los ingresos por peaje. Es decir, gana aquella firma que ofrece un menor valor presente de sus ingresos y la concesin finalizar una vez recaudado dicho monto. El principal atractivo de este mecanismo consiste en reducir de manera considerable el riesgo de la demanda que debe sobrellevar el concesionario, ya que el resultado de una demanda baja es una concesin ms extensa, y viceversa. Asimismo, las licitaciones se tornan mucho menos sensibles a la informacin de demanda y, por ello, se orientan ms hacia el control de costos. En consecuencia, es ms probable que la licitacin se la adjudique la firma ms eficiente (Tirole, 1997). En las concesiones que han sido subastadas bajo un factor de Menor Tarifa (puertos), un excesivo optimismo del crecimiento de la demanda llevara al postor a realizar una oferta agresiva, proponiendo una tarifa baja. En un futuro, este hecho podra conllevar a que se intente renegociar el contrato. En tal sentido, resulta adecuado el establecimiento de lmites al factor de competencia, de manera tal que se acota la tarifa a un lmite superior haciendo que el potencial concesionario tenga una razonable rentabilidad y el usuario pague una tarifa tambin razonable. Adicionalmente, el lmite inferior reduce la posibilidad de tener una oferta ganadora vctima de la maldicin del ganador, derivada de un excesivo optimismo de la demanda y del riesgo de no perder la concesin. Sin embargo, la literatura recomienda no emplear como factor de competencia la tarifa, debido a que este criterio no es apropiado para contratos de largo plazo, pues son vulnerables con mucha frecuencia porque constituyen un parmetro que aparece de forma automtica en las renegociaciones. Segn Williamson (1976), los contratos firmados a partir de este mecanismo, son incompletos por la dificultad de anticipar y escribir los distintos eventos futuros en un contrato, la dificultad de ponerse de acuerdo o negociar en cada una de las contingencias y la dificultad de hacer que una tercera parte dirimente interprete adecuadamente el contrato. Asimismo, como se ha sealado en el marco terico uno de los criterios a tener en cuenta en la eleccin del factor de competencia para evitar renegociaciones no eficientes es de no generar riesgos de insolvencia financiera para el Concesionario, por los que se podra ocasionar la declaratoria de caducidad del Contrato; as tambin evitar generar incentivos para que el Concesionario solicite modificaciones al Contrato, para as cumplir lo ofertado al Estado. De otro lado, para las concesiones cofinanciadas, se emplearon las subastas al menor PAMO y/o PAO. En relacin al PAMO, la evidencia emprica y los trminos contractuales le dan cierto nivel de certidumbre al pago, es decir, no existira el riesgo de que el Estado pague un monto mayor a lo que realmente se estableci, porque se tiene bien definido el valor base de dicha variable.
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Sin embargo, el PAO o PPO al tomar como valor base para el concurso el valor de los costos de los estudios de pre inversin (estudios de factibilidad) existe la incertidumbre que estos valores no sean los mismos a los valores de los estudios definitivos realizados, despus de la firma del contrato, que si son estudios que tienen un mayor grado de confiabilidad por su rigurosidad y realismo en sus clculos. Por lo tanto, existe el riesgo que el Estado ste otorgando subsidios menores o mayores a los ptimos y lo socialmente necesario. Algunos ejemplos de lo mencionado es lo ocurrido en la Concesin Mocupe Cayalt - Oyotn, en la cual la diferencia entre lo real y proyectado fue del orden del 52% y, en el caso del Tramo Vial Ovalo Chancay/Variante Pasamayo - Huaral - Acos, en la que la diferencia fue del 35,5%. Otros ejemplos estn relacionados con los proyectos IIRSA Sur. Al respecto, la publicacin del Infrascope del ao 2010 resalta que la inhabilidad para desarrollar apropiadamente estudios de ingeniera, estudios ambientales y evaluaciones sociales ha limitado el flujo de proyectos hacia el Per, dejando muchas veces proyectos pobremente preparados23. Finalmente, se ha evidenciado en el acpite anterior que en el Per se ha empleado un solo factor y no mltiples factores de competencia. En principio, la utilizacin de una multiplicidad de criterios no es deseable, ya que tiende a carecer de transparencia y es muy susceptible a la manipulacin de los resultados y puede ser impugnado por los perdedores, lo que provoca demoras y conflictos prolongados (Guash, 2005), por lo que el mecanismo optado sera el adecuado. V. Conclusiones y recomendaciones La infraestructura en transportes es un instrumento importante para la reduccin de la pobreza y la mejora en la vida de las personas, debido a que genera externalidades positivas que impactan directamente en el bienestar de los usuarios. Para el desarrollo de la infraestructura, el Estado tiene la facultad de participar en relaciones contractuales como es el caso de la suscripcin de los Contratos de Concesiones. En estos ltimos aos, el desarrollo de las concesiones ha sido importante y ha contribuido al bienestar social. La experiencia de los ltimos aos ha llevado tambin a verificar la suscripcin de varias modificaciones a los trminos contractuales originarios, lo que ha llevado a crticas no slo al sector sino incluso a la poltica de renegociaciones. Las renegociaciones pueden ser eficientes (explicado por la racionalidad limitada de los Agentes) e ineficientes (explicado por el comportamiento oportunista de los agentes econmicos). Evitar ambos casos es crucial para seguir fortaleciendo la poltica de renegociaciones del Estado. Las renegociaciones ineficientes pueden ser evitadas desde el diseo del Contrato, el diseo de la subasta y el marco legal, basados fundamentalmente en la teora econmica y la evidencia emprica.
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Evaluando el entorno para las asociaciones pblico-privadas en Amrica Latina y el Caribe, Infrascope (2010)
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Desde la perspectiva econmica, el Contrato de Concesin debe evitar en lo posible la ocurrencia de los problemas de informacin y accin oculta para minimizar la ocurrencia de las negociaciones no eficientes. As tambin, debe permitir que el Estado maximice el bienestar social garantizando que dicho contrato sea aceptado por alguna empresa privada, la cual revelar informacin verdica y relevante sobre su eleccin. Desde el diseo del Contrato se deben evitar que los tiempos polticos se sobrepongan a los tiempos tcnicos. De otro lado, es importante controlar los posibles problemas de riesgo moral mediante la comparticin de riesgos. Asimismo, podran ser causales de renegociaciones no eficientes de los contratos la carencia de un adecuado mecanismo de garantas sobre la sostenibilidad del proyecto, la falta de una definicin clara de las obligaciones y derechos de las Partes y del sistema de penalidades, entre otros aspectos. Es importante tener en cuenta que no es posible establecer soluciones estndar para subastar infraestructura en transporte, pues las soluciones en el diseo de subastas son a medida. Desde el diseo de la subasta o licitacin sera recomendable evitar las consecuencias de los plazos fijos en la concesiones (para concesiones autosostenibles) y, en la medida que se necesario, incrementar la rigurosidad de los estudios de pre-inversin para minimizar las variaciones finales del PAO (o PPO) y as tener un factor de competencia ms confiable (para concesiones cofinanciadas). El excesivo optimismo del crecimiento de la demanda por parte de los postores podra llevar a realizar una oferta agresiva proponiendo una tarifa baja, este hecho en un futuro podra conllevar a que se intente renegociar el contrato, vctima de la maldicin del ganador. La utilizacin de una multiplicidad de criterios para la eleccin del ganador de la licitacin no es deseable ya que tiende a carecer de transparencia, es susceptible de manipulacin de los resultados y puede ser impugnado por los perdedores, lo que provoca demoras y conflictos prolongados. Uno de los criterios en la eleccin del factor de competencia para evitar renegociaciones no eficientes es no generar riesgos de insolvencia financiera para el Concesionario, lo que podra ocasionar, la declaratoria de caducidad del Contrato. Asimismo, sera recomendable discutir bajo qu condiciones o eventos sera factible modificar el factor de competencia en futuras renegociaciones. Se deben evitar Riesgos de Comportamiento Estratgico, es decir, evitar la generacin de incentivos a que el Concesionario solicite modificaciones al Contrato, para as cumplir lo ofertado al Estado. Referencias Aghion, P., Dewatripont, M. y Rey, P. (1994). Renegotiation Design with Unverifiable Information, Econometrica, Vol. 62, N 2, Marzo, pp. 257-282. Aubert, C. y Laffont, J. (2002), Political Renegotiation of Regulatory Contracts, Mimeo, Toulouse, France.
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Anexo 1 A: Renegociaciones en Redes Viales
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B: Renegociaciones en los Puertos
C: Renegociaciones en los Ferrocarriles
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D: Renegociaciones en los Aeropuertos
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Anexo 2 Cuadro 1 Factor de competencia Mayor Retribucin al Estado

CONCESIN Terminal Portuario de Matarani Fecha de Adjudicacin: Mayo 1999 Plazo/Modalidad/Iniciativa: 30 aos / Autosostenible /Estatal Ferrocarril del Centro Fecha de Adjudicacin: Julio 1999 Plazo/Modalidad/Iniciativa: 40 aos 1 / Autosostenible /Estatal Ferrocarril del Sur y Sur-Oriente Fecha de Adjudicacin: Julio 1999 Plazo/Modalidad/Iniciativa: 35 aos 2 / Autosostenible /Estatal Aeropuerto Internacional Jorge Chavez Fecha de Adjudicacin:Noviembre 2000 Plazo/Modalidad/Iniciativa: 30 aos / Autosostenible /Estatal Red Vial N5 Fecha de Adjudicacin: Enero 2003 Plazo/Modalidad/Iniciativa: 25 aos / Autosostenible /Estatal Red Vial N6 Fecha de Adjudicacin: Agosto 2005 Plazo/Modalidad/Iniciativa: 30 aos / Autosostenible /Estatal
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FACTOR DE COMPETENCIA Mayor pago inicial al Estado (precio base de US$9,5 millones) Mayor Retribucin al Estado Mayor Retribucin al Estado Mayor Retribucin al Estado Mayor Retribucin al Estado Mayor Retribucin al Estado
OFERTA GANADORA US$ 9,68 millones
24,75% ingresos brutos mensuales 37,25% ingresos brutos mensuales 46,511% ingresos brutos mensuales 5,5% ingresos mensuales 18,61% ingresos mensuales
30 aos iniciales y se adicion 10 aos mediante adenda N3 y 5 30 aos iniciales y se adicion 5 aos mediante adenda N3 Fuente: ProInversin Elaboracin Propi
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Cuadro 2 Factor de competencia Menor Tarifa e Inversin Adicional

FACTOR DE FACTOR DE COMPETENCIA DESEMPATE Nuevo Terminal de Contenedores Menor ndice Tarifario Mayor Inversin en el TP del Callao-Zona Sur estndar (ITE) Complementaria Fecha de Adjudicacin: Junio 2006 MXIMO ITE: US$90 Adicional Plazo/Modalidad/Iniciativa: 30 aos / MNIMO ITE: US$69 Autosostenible /Estatal Terminal Portuario de Paita Menor ndice Tarifario Mayor Inversin Fecha de Adjudicacin: Marzo 2009 estndar (ITE) MXIMO Adicional (IA) Plazo/Modalidad/Iniciativa: 30 aos / ITE: US$ 213,55 Autosostenible /Estatal MNIMO ITE: US$ 147,21 Terminal de Embarque de Concetrados de Minerales en el TP Callao Fecha de Adjudicacin: INICIATIVA PRIVADA Plazo/Modalidad/Iniciativa: 20 aos / Autosostenible /Privada* Menor ndice Tarifario Descuento tarifa de Terminal Norte Multiptopropsito estndar (ITE) servicios especiales. del Terminal Portuario del Callao Fecha de Adjudicacin: Abril 2011 Mayor Inversin Plazo/Modalidad/Iniciativa: 30 aos / Complementaria Adicional. Autosostenible /Estatal CONCESIN OFERTA GANADORA ITE: US$ 69 ICA: US$ 144 MM ITE: US$ 147,21 ICA: US$ 100,8 MM
ITE: US$ 102 Descuento: 100%
*No hubo terceros interesados en la ejecucin de la Iniciativa Privada del Terminal de Embarque de Concentrados de Minerales en el TP del Callao por lo que PROINVERSIN aprob la propuesta de iniciativa privada declarada de inters y se adjudic directamente a Transportadora Callao S.A. en cumplimiento del literal b) de articulo 16 del Decreto legislativo N1012. Fuente: PROINVERSIN Elaboracin: Propia
Cuadro 3 Factor de competencia mayores Obras

FACTOR DE COMPETENCIA Red Vial N4 Mayor Cantidad de kms Fecha de Adjudicacin: Diciembre 2008 continuos de la Longitud de Plazo/Modalidad/Iniciativa: 25 aos / Segunda Calzada por Construir Autosostenible /Estatal por encima del mnimo fijado por el Estado en 170 km. Autopista del Sol (TrujilloMayor Cantidad de kms Chiclayo-Piura-Sullana) continuos de la Longitud de Fecha de Adjudicacin: Junio 2009 Segunda Calzada por Construir Plazo/Modalidad/Iniciativa: 25 aos / por encima del mnimo fijado Autosostenible /Estatal por el Estado en 71 km. IIRSA Centro (Tramo N2) Ejecucin de Obras Mayor Fecha de adjudicacin: Junio 2010 Aporte Econmico al Estado Plazo/Modalidad/Iniciativa: 25 aos/ Autosostenible/Estatal CONCESIN
OFERTA GANADORA Kms ofrecidos: 283
Kms ofrecidos: 109,96 y 11 Obras adicionales 7 Variantes Aporte: US$ 26'510.000
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Cuadro 4 Factor de competencia menor Cofinanciamiento

CONCESIN Tramos Viales del Eje Multimodal Amazonas Norte (IIRSA Norte) Fecha de Adjudicacin: Mayo 2005 Plazo/Modalidad/Iniciativa: 25 aos / Cofinanciada/Estatal Corredor Vial Interocenico Sur Tramo 3: Inambari-Iapari Fecha de Adjudicacin: Junio 2005 Plazo/Modalidad/Iniciativa: 25 aos / Cofinanciada/Estatal Corredor Vial Interocenico Sur Tramo 2: Urcos - Inambari Fecha de Adjudicacin: Junio 2005 Plazo/Modalidad/Iniciativa: 25 aos / Cofinanciada/Estatal Corredor Vial Interocenico Sur Tramo 4: Inambari - Azngaro Fecha de Adjudicacin: Junio 2005 Plazo/Modalidad/Iniciativa: 25 aos / Cofinanciada/Estatal FACTOR DE OFERTA COMPETENCIA GANADORA Monto mximos de PAO y PAMO: PAO: US$ PAO: US$ 29'450.963 29'450.963 PAMO: US$ 15'290.534 PAMO: US$ 15'290.534 Monto mximos de PAO y PAMO: PAO: US$ PAO: US$ 40'682.000 40'682.000 PAMO: US$ 5'359.000 PAMO: US$ 5'359.000 Monto mximos de PAO y PAMO: PAO: US$ PAO: US$ 31'858.000 31'858.000 PAMO: US$ 4'763.000 PAMO: US$ 4'763.000 Monto mximos de PAO y PAMO: PAO: US$ PAO: US$ 25'449.000 25'449.000 PAMO: US$ 4'683.000 PAMO: US$ 4'683.000 Menor PAMO PAMO: US$ 9'500.000
PAS: US$ 1'339.000 PAO: US$ 1'028.352 PAMO: US$310.648 Corredor Vial Interocenica Sur Tramo 1: San Juan de Monto mximos de PAO y PAO: US$ Marcona- Urcos PAMO: 12' 930.094 Fecha de Adjudicacin: Octubre 2007 PAO: US$ 12' 930.094 PAMO: US$ Plazo/Modalidad/Iniciativa: 25 aos/ Cofinanciada/Estatal PAMO: US$ 11' 679.164 11' 679.164 Corredor Vial Interocenica Sur Tramo 5: Matarani Monto mximos de PAO y PAMO: PAO: US$ Azngaro - Ilo - Jualiaca PAO: US$ 20' 676.643 20' 676.643 Fecha de Adjudicacin: Octubre 2007 PAMO: US$ 13' 691.681 PAMO: US$ Plazo/Modalidad/Iniciativa: 25 aos/ Cofinanciada/Estatal 13' 691.681 Programa Costa - Sierra valo ChancayMonto mximos de PAO y PPO: US$ Desvo Variante Pasamayo - Huaral - Acos PAMO: 31' 024,743.88 Fecha de Adjudicacin: Noviembre 2008 PPO: US$ 31' 024.743,88 PAMO: US$ Plazo/Modalidad/Iniciativa: 15 aos/ Cofinanciada/Estatal PAMO: US$ 2' 233.390,72 2' 034.618,95 Programa Costa - Sierra Nuevo Mocupe - Cayalti - Oyotn Monto mximos de PAO y PAMO: PPO: US$ Fecha de Adjudicacin: Enero 2009 PPO: US$ 15' 621.562 15' 621.562 Plazo/Modalidad/Iniciativa: 15 aos/ Cofinanciada/Estatal PAMO: US$ 1' 443.129 PAMO: US$ 1' 443.129 Segundo Grupo de Aeropuertos de Provincia Monto mximos de PAO y PAMO: PPO: US$ Fecha de Adjudicacin: Septiembre del 2010 PPO: US$ 6' 626.163 47 785.000 Plazo/Modalidad/Iniciativa: 25 aos/ Cofinanciada/Estatal PAMO: US$ 60' 705.882 PAMO: US$ 3 858.000 Tren Elctrico Menor PKT: Oportunidad PKT1 Fecha de Adjudicacin: Febrero del 2011. de entrega de trenes US$ 73,97 Plazo/Modalidad/Iniciativa: 30 aos/ Autosostenible /Estatal (Nuevos o Repotenciados) PKT2 MXIMO PKT1 US$ 78,29 US$ 71,97 MXIMO PKT2 US$ 81,39 PKTA MXIMO PKTA US$ 29,45 US$ 27,97 Terminal Portuario de Yurimaguas Monto mximos de PPO y PAMO: PPO: US$ Fecha de Adjudicacin: Abril 2011. PPO: US$ 6' 807.290 6' 807.290 Plazo/Modalidad/Iniciativa: 30 aos/ Cofinanciado /Estatal PAMO: US$ 2' 739.540 PAMO: US$ 2' 739.540
Primer Grupo de Aeropuertos de Provincia Fecha de Adjudicacin: Agosto 2006 Plazo/Modalidad/Iniciativa: 25 aos / Cofinanciada/Estatal Tramo Empalme 1B: Buenos Aires - Canchaque Estado pone un mximo de PAS Fecha de Adjudicacin: Octubre 2006 (Pago por Servicio) y gan la Plazo/Modalidad/Iniciativa: 15 aos + Perodo de Construccion / adjudicacin el Postor que solicit Cofinanciada/Estatal menos dinero al Estado PAS: US$1'339.000
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La problemtica portuaria en Mxico en perspectiva (1982-2004): Hacia nuevos paradigmas?

Juan Ojeda1
Resumen Este artculo estudia los problemas y avances de la reestructuracin portuaria en Mxico iniciada en el ao 1994 con la Ley de Puertos y evaluada hasta el ao 2004, inclusive. Bajo una perspectiva multidisciplinaria, el trabajo estudia a los puertos de Mxico distinguindose los denominados puertos ganadores y perdedores, a partir de su nivel de participacin en la red global de transporte. Para ello se ilustra el manejo de la carga contenedorizada, la cual creci de 1,9 millones en el 2004 a 3,7 millones de TEUs en el ao 2010. As, la poltica de privatizacin en Mxico ha tenido avances positivos registrados por el aumento considerable de carga, la mejora en productividad y el nivel de inversiones alcanzado por las empresas, que mediante el modelo landlord administran las terminales. Esta experiencia evala tambin el fenmeno de concentracin que generan los puertos como centros de negocios insertados en la economa mundo, as como el olvido del desarrollo regional. En sntesis, la experiencia encuentra ganadores a los puertos de Mxico que se ubican en el centro industrial del pas: Manzanillo y Veracruz. En contraste, son puertos perdedores: Salina Cruz y Coatzacoalcos que aparecen en el Sur excluido de Mxico. Palabras clave: Puertos, globalizacin, Mxico, comercio martimo, transporte. Clasificacin JEL: F19, F59, L89. L92, R40. I. Introduccin
En la actual etapa de globalizacin y apertura comercial (1982-2010), hay exclusin, integracin y crecimiento en los puertos de Mxico? ? Esta es la pregunta central que plantea el presente artculo, a la luz de los enfoques, paradigmas y escuelas, que se ubican en los campos de la economa, la geografa y las ciencias sociales, principalmente2.
Profesor e investigador de la Universidad del Mar, Campus Puerto ngel, Oaxaca del Mar, Mxico. E-mails: inkal@angel.umar.mx y juannojeda@hotmail.com. El autor dedica su trabajo a Juan Rmulo. Cualquier error u omisin es de exclusiva responsabilidad del autor. 2 En general dentro de los paradigmas de carcter econmico, que estudian el tema de la exclusin est el de la escuela neoclsica y el de contenido estructuralista, y que proviene de origen europeo. Los neoclsicos hablan de la pobreza, mientras que la escuela europea habla de la exclusin social. Siendo la pobreza bajo una perspectiva econmica y la exclusin social bajo una visin social. Hay otros enfoques alternativos que son crticos al enfoque neoliberal. Considerando autores estaran las propuestas de Pierre Veltz, el enfoque de Manuel Castells, las consideraciones de la CEPAL, la visin de Samir Amin y las propuestas marxistas. En general, la exclusin parte de una concepcin europea y crtica al paradigma anglosajn que ser revisado con cuidado en este trabajo y que se distingue del concepto ms tradicional de pobreza. Lo que se busca es probar que junto con la globalizacin (mundializacin) hay regiones conectadas y otras desconectadas al mundo global. Las segundas entraran en el campo de la exclusin, ya que son regiones que quedan fuera del sistema econmico mundial y del comercio internacional. Interesa tambin en este trabajo conocer el rol que cumplen los actores pobres y no pobres, que se benefician o perjudican con la globalizacin, perdiendo o ganando en su nivel de vida especialmente utilizando el caso de los puertos de pases perifricos.
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En el primer enfoque, la economa como ciencia cumple en explicar lo que sucede en el mundo actual, que se rige, desde la perspectiva neoclsica, por consideraciones de competencia, de lucha de mercados, por buscar desarrollar las ventajas competitivas de las naciones y por aspirar, como propsito, al crecimiento de las empresas, de los negocios (se considera a los puertos) y de las familias3. Por su parte, la geografa, dira Paul Krugman, es un componente fundamental del anlisis econmico, ya que los fenmenos que se estudian en la economa global pertenecen a un territorio y las relaciones econmicas se realizan entre pases, entre regiones geogrficas y entre lugares centrales y perifricos4. Tambin en este campo, se resaltan los aportes de Santos (2000), especialmente, con su trabajo seminal: La naturaleza del espacio. Por ltimo, las ciencias sociales, desde una perspectiva sistmica e histrica, estudian tambin a los puertos y al transporte martimo, como fenmenos econmicos y sociales, bajo una perspectiva ms amplia, que considera a las economas centrales, a las economas perifricas y, diran Braudel (1994) y Wallerstein (2006), a las economas semiperifricas. De esta manera, el fenmeno central de este ensayo dedicado al estudio de los puertos en un pas semiperifrico, como Mxico, busca analizar desde una perspectiva integradora y considera principalmente las tres disciplinas antes mencionadas, que se complementan y se enriquecen bajo un paradigma ms completo y crtico. Es decir, la perspectiva multidisciplinaria desde la que se enriquece el anlisis de los puertos en un mundo global, parte reconociendo la insuficiencia de los paradigmas, especialmente en las limitaciones que tienen los enfoques econmicos globales y genricos, que por mucho tiempo se olvidaron del territorio. La pregunta inicial de contenido macroeconmico busca estudiar a los puertos vinculados a sus regiones y bajo un patrn territorial que se manifiesta en regiones articuladas o excluidas, o si se quiere en regiones ganadoras y perdedoras, de acuerdo a la terminologa de Benko y Lipietz (1995). Los puertos son vistos, no slo como una unidad microeconmica o centro de negocios, sino que se encuentran ubicados en una ciudad, perteneciente a una regin econmica que tiene potencialidades, recursos, empresas y agentes econmicos y sociales en pugna por el excedente econmico. Adems, el tema incorpora el enfoque del espacio de flujos de Castells, lo que nos lleva a estudiar los espacios de flujos que desarrollan los puertos (hinterland y foreland), considerando a las redes econmicas, financieras, y de carga (como flujos continuos) que van y vienen al puerto, realizando el transporte de mercancas.
El paradigma neoclsico est presente en la mayora de investigaciones y reportes de investigacin referido al tema de los puertos y transporte mundial de mercancas. La tesis estudia este enfoque y plantea mejorar este anlisis utilizando aspectos de la geografa en el desarrollo del tema, en la consideracin de los cambios en el territorio y en buscar propuestas alternativas interpretativas que utilizan los trabajos de Wallerstein y Braudel, que provienen de las ciencias sociales. 4 Pese a que este trabajo no formaliza como lo hace Krugman, se recomienda ver, si se trata de matematizar el problema, el siguiente libro que se ha vuelto un clsico de la economa espacial: Fujita, Krugman y Venables (2000).
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La aportacin terico-metodolgica de este trabajo consiste en realizar un anlisis de la evolucin reciente de los puertos mexicanos, a la luz de un planteamiento conceptual singular, que denominamos bajo el trmino de Espacio de Redes y Flujos de la globalizacin. Al respecto, cabe sealar que, durante la dcada de los noventa del Siglo XX, los investigadores en el campo del anlisis socio-espacial y geogrfico (en sus vertientes regional, econmica, poltica y social), tales como Veltz (1999), Castells (1999), Hiernaux (1994), Sassen (2003), Caravaca (1998), Mndez (2002) y Santos (2000) entre otros, incluyen parcial o totalmente el enfoque estructural-sistmico de los sistemas mundiales de Braudel (1994) y Wallerstein (2006), con la finalidad de disear un planteamiento conceptual para interpretar las nuevas dinmicas socio-espaciales de la globalizacin. Aunque, ninguno de ellos incorpora especficamente el tema de los sistemas de transporte y de los puertos en sus estudios. Un aporte sustancial bajo este enfoque, consiste en ubicar la unidad de anlisis en la conformacin de un espacio global (al estilo del sistema-mundo capitalista de Wallerstein) que se articula crecientemente a travs de redes y flujos materiales e inmateriales (Castells, 1999; Martner, 1999). Tal traslado de la unidad de anlisis, poco valorado y comprendido por la corriente econmica dominante (de corte neoclsica y neopositivista), permite revelar estructuras, configuraciones, dinmicas y tendencias que pasan inadvertidas para los pases y las regiones y, por lo tanto, no son consideradas a la hora de establecer polticas pblicas de desarrollo de infraestructura y tecnologa. Un ejemplo evidente de tal desconocimiento es la multiplicacin de proyectos para construir grandes obras de infraestructura de transporte (mega-puertos, mega-terminales, corredores multimodales internacionales, etc.) en cada uno de los pases de Latinoamrica (como Per), cuestin que surge de manera casi natural cuando se ubica la unidad de anlisis en el estado-nacin o en escalas menores, dentro de un entorno de incremento de los flujos, debido a la apertura comercial y a la globalizacin en curso. Sin embargo, ms all del dato evidente, esto impide visualizar una estructura ms profunda, como es la configuracin de una red y un espacio global de flujos, cuya lgica de funcionamiento no es la misma que la de los estados nacionales, puesto que, como seala Hiernaux (1993), la globalizacin de los procesos productivos y sociales no requiere el control del espacio continuo para operar, logra su expresin en puntos selectos place o lugares, a la Giddens. En este sentido, Castells (1999) define al espacio de redes y flujos de la globalizacin como la organizacin material de las prcticas sociales compartidas simultneamente en el tiempo, las cuales operan a travs de flujos. Por flujos se entiende la efectiva, repetitiva y programable secuencia de intercambio e interaccin entre lugares fsicamente separados, articulados por actores sociales en la economa, la poltica y la estructura simblica de la sociedad. Este nuevo referente terico rompe con dos propiedades fundamentales en el anlisis geo-econmico previo. En efecto, la resistencia fsica a los cambios y la ordenacin territorial segn la distancia se ven eclipsadas, cuando tiempo y espacio son a la vez ms sincrnicos y menos jerarquizados (Caravaca, 1998). As, se reduce la importancia de la distancia como forma de caracterizacin del espacio y lo que tiene que valorizarse ahora es la cualidad de la conexin e integracin de los fragmentos espaciales selectos en una red espacial globalizada (en el caso peruano, por ejemplo, se nota una proliferacin de puertos
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con empresas y terminales que no consideran una geopoltica global y menos que stos estn integrados a un sistema portuario internacional de cara al Pacfico). En otras palabras, las relaciones de proximidad y de cohesin geogrfica entre un centro y sus reas perifricas contiguas ahora tienden a des-estructurarse por la emergencia de un territorio de redes (Veltz, 1999) o espacio de flujos (Castells, 1999), donde predominan las relaciones entre nodos fragmentados y territorialmente discontinuos que, sin embargo, se articulan, an a largas distancias, con el apoyo de las recientes innovaciones tecnolgicas, principalmente, en las comunicaciones y los transportes. As las cosas, Caravaca (1998) seala queEl espacio de flujos5 se convierte, pues, en referente central de las lecturas e interpretaciones sobre la emergencia y consolidacin de nuevas formas y dinmicas territoriales basadas en la existencia de redes. Dichas redes, controladas por los grupos actores que detentan el poder y ejercen las funciones de direccin, cambian de manera constante, organizando el espacio en funcin de la posicin que ocupan en ellas los distintos lugares. Ahora bien, las redes que conforman el espacio de flujos no son de un slo tipo. Estas pueden corresponder tanto a la actividad financiera como a otras expresiones del capital y de la organizacin socio-espacial. Por ejemplo, la produccin industrial fragmentada requiere ligas entre operaciones ubicadas en diferentes lugares, por lo tanto, los flujos de productos y de informacin entre firmas circulan por determinados nodos y hubs de la red global, entre los que destacan principalmente, los puertos de la globalizacin. Efectivamente, en el caso especfico de los puertos, nos encontramos ante la conformacin de nodos peculiares donde predominan actividades relacionadas a la circulacin del capital-mercanca, as como de la gestin de inventarios e informacin correspondientes a diversas fases de las cadenas productivas fragmentadas a nivel global, cuyos insumos y bienes no podran integrarse espacial y temporalmente sin el rol de estos nodos y de las extensas redes de transporte multimodal, cuyo elemento tecnolgico unificador est representado por el contenedor. Aqu se asume que el avance de la contenedorizacin se convierte en un indicador clave para reconocer a los puertos que ganan o pierden en la globalizacin, es decir, para identificar los puertos que se estn articulando a la red global de transportacin de la actual fase de la economa mundo-capitalista (puertos ganadores), as como a los que tienden a quedar excluidos de tal red y se mantienen, en el mejor de los casos, manejando productos tradicionales de baja densidad econmica (puertos perdedores). Habr puertos ganadores y perdedores en el periodo actual de la administracin del presidente Ollanta Humala?, cules son los ganadores y perdedores y por qu?, son temas que rebasan el contenido de este articulo, el cual se espera sea trabajado por los investigadores peruanos del tema martimo y portuario.
La teora del espacio de flujos comienza con el reconocimiento implcito de que las sociedades estn organizadas asimtricamente en torno a los intereses dominantes especficos de cada estructura social[...] Pero tal dominacin no es puramente estructural. Es propiciada, sin duda concebida, decidida e implementada por actores sociales. (Castells, 1999)
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Y es que la necesidad apremiante de integrar los modos de transporte para responder a los imperativos de la produccin global, ha sido resuelta favorablemente por el cambio tecnolgico reciente en este sector. Sin duda, un elemento fundamental en el desarrollo de las redes de transporte multimodal ha sido la creacin del contenedor. Esta es la tecnologa en torno a la que se estructur la integracin del transporte terrestre con el martimo. En la medida en que puede ser movido indistintamente por un camin, un ferrocarril o un barco, evita las rupturas de carga en las terminales portuarias o interiores. As, tales caractersticas tecnolgicas permiten acelerar los flujos de mercancas e integrar efectivamente procesos productivos fragmentados en el espacio (Martner, 2011)6. En este sentido, otra contribucin terico-metodolgica de este trabajo consiste en incorporar, dentro del enfoque estructural-sistmico del espacio de redes y flujos, indicadores y/o criterios de anlisis (como el grado de contenedorizacin) de un nodo portuario peculiar de las redes fsicas de transportacin del espacio global, llamado por Fossey (1997), hub portuario, porque funciona como ente de articulacin tcnico y espacial frente a la fragmentacin de las cadenas de produccin-distribucin propia de esta fase de globalizacin capitalista (Martner, 2008) . El nodo o hub portuario de la globalizacin no debe confundirse con un puerto convencional, donde no hay ms funcin que el desplazamiento de vehculos cargados de mercancas (generalmente materias primas y graneles) sobre la infraestructura, las terminales y vas de comunicacin de un determinado territorio. Por el contrario, el hub portuario requiere de una serie de servicios, terminales especializadas, tecnologas y regulaciones para poder desarrollar las actividades de valor agregado que demandan las formas de produccin-distribucin de un creciente nmero de firmas manufactureras y de servicios, basadas en cadenas de suministro justo a tiempo, que operan con inventarios mnimos y cuyos estndares de calidad, certeza y sincrona en las operaciones de movilidad y distribucin son variables ms importantes que el costo de transporte dentro de su circuito logstico completo7. As, la necesidad de generar fluidez y flexibilidad para la integracin de las cadenas productivas globalizadas demanda del nodo portuario ganador una serie de atributos fsicos, tecnolgicos, operativos y organizativos, que van ms all de las simples maniobras de carga, descarga y almacenamiento. Los puertos de la globalizacin sobrepasan su recinto e involucran el desarrollo de zonas de actividades logsticas, con terminales especializadas de contenedores, centros de consolidacin de contenedores, formacin de lotes, cruce de andn (cross dock) y plataformas de distribucin, as como con los llamados recintos fiscalizados estratgicos8.
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Por ejemplo, el tema del transporte multimodal para Per sigue siendo una asignatura pendiente y se observa metodologa de trabajo sobre este tema en Chile y Mxico. En efecto, estos aspectos cualitativos de integracin del transporte tienen mayor peso en la competitividad de la cadena productiva globalizada, dado que permiten ahorros importantes en inventarios, en la eficiencia de las lneas de produccin, en la oportunidad con que se accede a los mercados, en la certeza y satisfaccin de los clientes, etc. Esta figura legal, introducida recientemente en Mxico, no slo permite las actividades de almacenamiento, envasado, embalaje, acondicionamiento y distribucin sino tambin las actividades de transformacin de los bienes e insumos para su posterior venta dentro o fuera del territorio nacional, previo pago de los impuestos correspondientes.
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A ello se suma la introduccin de plataformas compartidas de procesos de informacin y documentacin donde participan actores, con el conocimiento y el saber hacer especializado para la atencin de los flujos de carga y de los sistemas de transporte multimodal. En esta tercera vertiente, se bosqueja una contribucin adicional que se apoya en los trabajos que autores como Veltz (1999), Mndez (2002), Caravaca et. al (2005) y otros territorialistas, conceptualmente cercanos al regulacionismo, que plantean la necesidad del desarrollo de redes locales de innovacin empresarial y de cooperacin socioinstitucional, como base del desarrollo e insercin efectiva de las regiones en un mbito global sumamente competitivo y excluyente (se registra en Mxico que los puertos siguen comportndose como enclaves y se considera que en el caso peruano tambin se da esta tendencia, en donde los puertos son islas de prosperidad frente a grandes cinturones de pobreza). De esta forma, aqu se plantea que un puerto ganador, con elevado crecimiento de los flujos de carga contenedorizada por su articulacin efectiva en las redes globales de transportacin, no tendr mayor incidencia en el desarrollo regional, sin el desarrollo de una red local de actores que incorporen innovaciones en sus actividades, basadas en el desarrollo de servicios especializados, que parten tanto de un saber-hacer previo, como de procesos de aprendizaje colectivo de los actores ms dinmicos de la regin, as como relaciones de cooperacin y colaboracin (y no slo de competencia), que se producen simultneamente en el mbito de las relaciones inter-empresariales como en el de las relaciones socio-institucionales (Caravaca, Gonzlez y Silva, 2005), donde se articulan las diversas organizaciones de la sociedad civil con las autoridades representativas de los intereses de poderes locales y regionales (es notorio registrar en el Per un atraso en estos temas ya que la sociedad est sobrepolitizada y quieren patear al pesebre, acabando con el nodo rico y ganador). En este sentido, el anlisis del puerto como medio innovador9 queda planteado como una propuesta o aportacin metodolgica, que podr ser retomada en investigaciones especficas sobre las redes locales de los puertos mexicanos, puesto que este nivel de detalle rebasa las posibilidades en recursos econmicos, materiales y humanos del presente trabajo. Sin embargo, aqu se proponen algunos criterios e indicadores que, eventualmente, orientaran tales pesquisas -el modelo noruego reciente publicado en un trabajo, demuestra que se puede organizar un clster martimo y portuario-(Alarco et. al, 2011). En buena medida, el puerto articulado a las redes globales, con acelerado crecimiento en sus flujos de carga contenedorizada con mejora tecnolgica y eficientes procesos operativos corresponde a las caractersticas que la UNCTAD (Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo) ha sealado para los llamados puertos de tercera generacin (ver Cuadro 1), sin embargo, y a modo de hiptesis, aqu planteamos
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Segn Mndez(2002), un territorio innovador se define por la presencia de un sistema productivo vinculado a una o varias actividades, en el que buena parte de las empresas existentes realizan esfuerzos en el plano de la innovacin tecnolgica, incorporando mejoras en los diferentes procesos asociados a su cadena de valor y en los productos (bienes materiales/servicios) que ofrecen. Esas innovaciones, generalmente adaptativas y que tienden a acumularse hasta permitir hablar de trayectorias tecnolgicas espacialmente diferenciadas, tienen lugar de manera frecuente -no ocasional-, y en los casos ms avanzados se incorporan ya como rutina al propio funcionamiento de la empresa
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que, sin la conformacin de una red local de actores, que generan actividades innovadoras, difcilmente el mbito portuario contribuir al desarrollo regional y a la elevacin del nivel de vida de su localidad. En definitiva, este artculo estudia a los puertos en el espacio y territorio, bajo una perspectiva sistmica, lo que nos lleva a conocer la competencia que se da entre todos los puertos de Mxico, la competencia tambin que se produce entre los puertos de las mismas costas (en el Pacfico y en el Golfo) y la competencia que se presenta entre pases que registra a puertos que pelean por ms carga, en el marco de una serie de acuerdos internacionales10. Por su lado, el crecimiento es medido por el incremento en la carga (principalmente, la contenedorizada) y de ingresos que tiene cada puerto o empresa, como unidad econmica asentada en una regin de influencia y ligada al ciclo econmico o nivel de actividad que viene desarrollando Mxico, en su relacin comercial con Estados Unidos y Canad, con los pases europeos, con Japn y China y con los pases de la rbita latinoamericana. CUADRO 1 TIPOS DE PUERTOS A ESCALA INTERNACIONAL SEGN LA UNCTAD11
Primera generacin Perodo de desarrollo Carga principal Actitud y estrategia de desarrollo portuario Antes del decenio de 1960 a) Carga general. Segunda generacin Despus del decenio de 1960 Tercera generacin Despus del decenio de 1980 a) Carga a granel y carga unitarizada, carga contenedorizada. a) Orientacin comercial. b) Centro de transporte integrado y plataforma logstica para el comercio internacional. a) y b) De primera generacin y c) De segunda generacin. d) Distribucin de carga e informacin, actividades logsticas. e) Terminales y distribelt hacia la zona terrestre.
a) Carga general y Carga seca/lquida a granel. a) Conservadora. a) Expansionista. b) Punto de conexin b) Centro de transporte de modos de transindustrial y comercial. porte. a) Carga y descarga de mercancas, almacenamiento, servicios a la navegacin. b) Muelles y zona junto al mar. a) y b) De primera generacin. c) Transformacin de la carga, servicios industriales y comerciales destinados al buque. d) Ampliacin de la zona portuaria.
mbito de actividades
Como se ver ms adelante el profesor R. Goss divide la competencia entre puertos en tres categoras: competencias entre sectores enteros de puertos o costas enteras; competencias entre puertos en diferentes pases; y competencias entre puertos en un mismo pas (UNCTAD, 1992). 11 Segn Granda (CEPAL, 2005): existen actualmente puertos de cuarta generacin, que son puertos que operan bajo una estructura virtual, dispersa, articulada en red, y que funcionan como un todo a escala global. Ejemplos de esto, actualmente son la fusin del Puerto de Copenhague (Dinamarca) con el Malmo (Suecia);y el Eurogate, empresa conjunta formada por la divisin de contenedores de BLG Bremen Lagerhaus Gesellschaft, con sede en Bremen y Eurokai, uno de los operadores en Hamburgo (Resende, 1998)
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b) Integracin del puerto en b) Relacin no b) Relacin poco la cadena de comercio y de Caractersticas estructurada entre el estructurada entre las transporte. de puerto y sus usuarios. actividades que se organizacin desarrollan en el puerto. c) Relacin estrecha entre el puerto y el municipio. c) Relacin no estructurada entre el d) Organizacin portuaria puerto y el municipio. ampliada. a) Corriente de carga. a) Corriente de carga. a) Corriente de carga e informacin. b) Servicios b) Transformacin de b) Distribucin de carga e individuales sencillos. la carga. Caractersticas informacin. de c) Bajo valor aadido. c) Servicios produccin combinados. c) Conjunto de servicios mltiples. d) Aumento del valor d) Valor aadido. aadido. a) Trabajo/capital. a) Capital. a) Tecnologa/con Factores conocimientos. decisivos
Fuente: UNCTAD (1992).
a) Actividades a) Relacin ms independientes dentro estrecha entre el puerto del puerto. y sus usuarios.
a) Comunidad portuaria unificada.
En resumen, el Cuadro 2 no solo demuestra los indicadores martimos de los puertos sino que avanza en comparar stos con los indicadores econmicos y sociales, pensando en los conceptos de ciudad-puerto que han sido poco trabajados en Mxico. CUADRO 2 CARACTERSTICAS DE LOS PUERTOS SELECCIONADOS
Buques atendidos (2004) 1.500 1.549 467*** 1.372* Carga total (2004) (miles de toneladas cortas) 15.098 15.403 14.833 3.310** Carga contenedorizada en TEUs (2004) 830.777 591.736 0 0 Ingreso Rutas Ingresos Poblacin Percnavieras (2000) de la ciudad- pita estatal que llegan (miles de pesos puerto (pesos de al puerto mexicanos) 1995) (2000) 296 .909 543.911 83.139 144.775 116.505 17. 970 11. 911 8.404 11.911 25 560.000 83.000 267.037 36 2 18
Puerto Manzanillo Veracruz Salina Cruz Coatzacoalcos
**excluye a Pajaritos que mueve 29.249 miles de toneladas cortas y que depende de la empresa PEMEX, esta empresa est instalada en el recinto portuario por lo que paga tarifas a la API de Coatzacoalcos (por uso de infraestructura). *Incluye la Terminal de Pajaritos con 1022 buques atendidos. *** Con 459 arribo de buques de petrleo y derivados. Fuente: Elaboracin del autor.
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En el Cuadro 3, dedicado al estudio de casos, presenta una metodologa utilizada para trabajar en los puertos de Mxico, pero que puede servir para los estudios peruanos y latinoamericanos vinculados a esta rea de trabajo econmico. CUADRO 3 ASPECTOS CONSIDERADOS EN EL DESARROLLO PORTUARIO
Tipologa y macroeconoma del puerto (antecedente histrico y caracterizacin del Movimiento portuario (carga general, contenedorizada, petrolera) Redes nacionales e internacionales Mercados y tipo de productos (empresas localizadas) Desarrollo regional (desarrollo local, nivel de vida de los habitantes de la ciudad y Exclusin, polarizacin y crecimiento (competitividad, jerarqua y otros) Privatizacin portuaria: quines ganan y quines pierden? Los actores del proceso (trabajadores, empresas, gobierno, clientes, empleados). Puertos que ganan con los Tratados de Libre Comercio (TLC), como el Tratado de Integracin al sistema portuario mexicano, competencia con los puertos de las costas Estudio
Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN). y pertenecer en su caso al sur excluido o al norte incluido. econmico y financiero (utilidades, ventas, ingresos, indicadores de rentabilidad, costos y beneficios);e Infraestructura portuaria y problemas de la misma (congestin, por ejemplo, capacidad ociosa, etc.)
Fuente: Elaboracin del autor.
Puerto)
puerto, regin ganadora y regin perdedora).
En la historia latinoamericana hay muchos ejemplos de ciudades que perdieron vigor y dinmica cuando el producto que se extraa o produca perdi importancia en el comercio internacional (salitre, lana, algunos minerales, harina de pescado, guano, entre otros)12. La CEPAL (2000) seala que: histricamente, el territorio de los pases latinoamericanos y del Caribe se caracteriza por una marcada concentracin en las ciudades metropolitanas, por la existencia de regiones marginales producto de la lgica de funcionamiento territorial de la economa nacional y por las llamadas regiones con sectores econmicos en declive (carbn, estao, petrleo, industria textil, caf, etc.). Igualmente afirma que hasta 1970, estos ltimos casos se manifiestan en el Noreste brasileo, la regin Caribe de Colombia, el secano costero y el sur de Chile, el noroeste argentino, los departamentos de Oruro, Potos, El Beni y Pando en Bolivia, los territorios amaznicos de Brasil, Colombia y Per, la sierra peruana y otros.
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Agradezco la aclaracin realizada por Ojeda (2005) que explica los casos ocurridos en la historia econmica peruana, en relacin a los productos bsicos que pierden vigencia. Sobre este aspecto puede verse en detalle Thorp (1998).
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Similarmente a lo que ocurre en las regiones, ciudades y puertos de acuerdo con la literatura revisada, los pobladores de las regiones excluidas tambin presentan carencias en alimentacin, salud, educacin, empleo y en necesidades bsicas esenciales, que los ubica fuera del circuito moderno de la economa. En palabras de Pierre Veltz, las zonas excluidas contrastan con las islas de prosperidad, en un mar o archipilago de pobreza. Las primeras, es decir las zonas ricas, estn conectadas, tienen circuitos econmicos comerciales fuertes, poseen flujos econmicos y financieros y se benefician de todo el crecimiento econmico que tiene el pas. Este crecimiento aparece entonces como desigual, asimtrico, falto de equidad, especialmente porque la polarizacin social que se produce trae actores sociales que pierden13. En resumen, hay actores econmicos y sociales que ganan recordando la terminologa de Benko y Lipietz de regiones que ganan versus regiones que pierden, bajo el paradigma de la nueva geografa econmica, que dichos autores revisan (ver Cuadro 4). CUADRO 4 REGIONES GANADORAS, SEGN BENKO Y LIPIETZ Las regiones que ganan econmicamente tienen las siguientes caractersticas:
Son regiones urbanas, con fbricas y oficinas que se concentran en las grandes
ciudades o megalpolis.
Ante todo son regiones productivas de bienes exportables, es decir de bienes

manufacturados o de servicios facturados.
Es tambin una regin que sale adelante (desde el punto de vista de los empleos, de
la riqueza, del arte de vivir) por su propia actividad, o una regin que vive a expensas de las que han perdido, incluso de una parte de sus propios habitantes. Nueva Jersey, Los ngeles-San Diego, Paris, Zurich, Francfort.
Es el centro de una periferia-ejemplo de regiones que ganan: Tokio, Nueva York Pueden ser regiones que ganan, en pases que pierden. En pases que retroceden en la
escena internacional, con dficit comercial, en pases que se endeudan.
En sntesis, las regiones que ganan son las redes de distritos, con distritos de
redes metropolitanos de tamao medio que se relacionan con las redes, con las aglomeraciones, con los espacios, con el poder y en suma, con las metrpolis
Fuente: Adaptado por el autor del libro de Benko y Lipietz(1994).
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Para Pierre Veltz el verdadero problema es aprender a pensar el mundo de otro modo que como un mosaico de zonas, el territorio es un elemento clave que ayuda a comprender las contradicciones producidas por los grandes procesos en curso, para entender las relacionadas con el territorio, hacen falta imgenes nuevas. En este sentido, utiliza la metfora del archipilago, los flujos econmicos se concentran en el seno de una red- archipilago de grandes polos en la que las relaciones de radio largo (entre polos, relaciones horizontales) son ms fuertes que las de radio corto (de los polos con su hinterland, relaciones verticales). Los polos son las islas o espacios emergentes que conforman el archipilago, mientras los mbitos que no se integran en la red quedan excluidos del sistema conformando el espacio sumergido, los fondos marinos (ver Caravaca, 1998).
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De acuerdo a esta metodologa, el problema de investigacin se concentra, en comparar y estudiar los impactos de la apertura comercial en cuatro puertos de Mxico, dos puertos grandes y lderes como Manzanillo y Veracruz y dos puertos estancados del Istmo de Tehuantepec, Coatzacoalcos y Salina Cruz. Se prueba sus diferencias y doble velocidades, que apuntaran simultneamente al crecimiento y la exclusin. En esta lnea de trabajo surge naturalmente la necesidad de discutir las polticas en el tema del aspecto portuario, buscando analizar una propuesta alternativa, a la que recomienda el paradigma neoliberal, que incluye, la privatizacin y reestructuracin de los puertos en Mxico. Siguiendo esta introduccin, el captulo II est dedicado a desarrollar los aspectos de la globalizacin y apertura comercial aplicada en Mxico y que se reflej en una dinmica comercial de exportaciones e importaciones por los puertos y costas del pas. El captulo III seala sintticamente los indicadores utilizados que serviran para que, en el captulo IV se presente el diagnstico martimo portuario, encontrando a los puertos que ganan y pierden, en la competencia que se produce entre los puertos de Mxico. Finalmente, el capitulo V presenta, a manera de resumen, las conclusiones principales del trabajo, que como se comprueba pone en cuestin los principales paradigmas tradicionales, bajo un enfoque que estudia a los puertos de manera multidisciplinaria Se espera que este artculo sirva para considerar que los puertos, como centros de negocios, tambin deben contribuir la equidad y a la eficiencia de las regiones en donde se ubican y que pertenecen a pases pobres y perifricos, como los de Mxico y como los del Per. II. La globalizacin y apertura comercial en Mxico 2.1. Aspectos generales La poltica de apertura comercial que caracteriza al modelo econmico aplicado por Mxico, exige un rol diferente en los puertos del pas. Sus efectos se reflejan en los profundos cambios estructurales en la economa y, obviamente, en el territorio, alterando de esa manera el modelo tradicional de desarrollo sustitutivo de importaciones, que se vena aplicando desde los aos treinta y que se dio en el contexto de un proceso nacionalista, con proteccin de los recursos naturales (como el petrleo) y la aplicacin de programas de desarrollo industrial. Dicha poltica se despleg en el marco de un Estado nacional benefactor, que prioriz el desarrollo haca adentro, buscando tambin proteger al ciudadano a travs de distintas redes sociales, caractersticas del Estado antes citado. La forma de concebir el problema, propio de pases que se ubican en la periferia, llev tambin, a que el desarrollo regional y las redes de transporte, acompaaran los procesos econmicos y de circulacin del capital, que tendieron a desarrollar las metrpolis y a privilegiar el norte de Mxico, derivando en la concentracin econmica, demogrfica y de infraestructura, ya tradicional en cuatro ciudades principales: Mxico, Monterrey, Guadalajara y Puebla. Para servir a las urbes ya referidas y vincular el comercio de Mxico, principalmente, con Estados Unidos, los puertos, carreteras e infraestructura que conformaban redes, se disearon de manera central para servir al Norte, buscando que el transporte estuviera al
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servicio del modelo aplicado. Este modelo exiga bajar tarifas, contar con ferrocarriles, con lneas hacia el centro de Mxico y haca la frontera, y requera puertos tanto del Pacfico, como del Golfo, que facilitaran dicho comercio, y en fin, demandaba un conjunto de incentivos que privilegiaran, como hasta ahora, el transporte carretero, el movimiento de productos comerciales y de petrleo hacia el Norte y Lejano Oriente y Japn; as como comunicaciones e inversiones en el mismo sector, que abarataran costos, aunque sacrificaran eficiencia, para facilitar el comercio interno y externo que organizaba el centro o metrpoli. Fue as como desde 1982 se inici el proceso masivo de insertar a Mxico en el Primer Mundo. Los primeros pasos de modernizacin y reordenacin econmica, empezaron en el gobierno de Miguel de la Madrid (1982-1988). Con Carlos Salinas (1988-1994), en los ltimos aos de los ochenta, se empez el proceso de reestructuracin del territorio, con actividades de privatizacin, venta de las principales empresas paraestatales, as como con el reconocimiento de que los puertos no cumplan un rol fundamental necesario para el nuevo modelo de desarrollo, debido a problemas sindicales, a falta de inversin, al burocratismo y a los mercados cautivos, tradicionalmente implcitos en la etapa econmica anterior. En efecto, histricamente los puertos mexicanos (comerciales, industriales, pesqueros y tursticos) fueron operados como organismos del sector pblico. Esa caracterstica se tradujo en tres factores que afectaron su operacin eficiente y desarrollo (GEA y Coopers & Lybrand, 1993):
Una administracin portuaria excesivamente centralizada. Un sistema con rigideces institucionales que dificultaban la operacin. Una carga importante para las finanzas pblicas, derivada de los subsidios federales
a la operacin de los puertos. Igualmente, la existencia de los puertos de Mxico respondi a un sinnmero de factores, entre ellos el azar14, la atencin de necesidades regionales especficas (Dos Bocas), el aprovechamiento de condiciones naturales propicias (Tampico) o el capricho poltico (Lzaro Crdenas) (GEA y Coopers &, Lybrand, 1993). En sntesis, los puertos en Mxico, tradicionalmente presentaban atrasos respecto a los adelantos tecnolgicos, restricciones en el mejoramiento de los mtodos operativos; uso intensivo de la mano de obra, y la persistencia de un sistema laboral estratificado, poco flexible. Persista tambin la concentracin de carga en algunos; el uso ineficiente de los recursos disponibles; y un control monoplico tanto de los servicios conexos de transporte terrestre, cuanto de las maniobras portuarias (Prez, 1995). Una muestra de ese grave problema lo representa el puerto de Veracruz, objeto de requisa en 199315.
Parece exagerado en este diagnstico pensar que los puertos consideraron el azar para ubicarse en una de las costas de Mxico. Al revs y de acuerdo a los elementos conocidos de ese entonces, consideraron como factor clave la localizacin. 15 Para conocer la requisa de Veracruz y otros problemas de la privatizacin, puede revisarse Alarco y Del Hierro (1996). Otro autor seala que la privatizacin se debi en Veracruz al gran caos portuario: constantes sustracciones de mercancas, revisiones de contratos colectivos anuales, dobles cobros. Concluye en que el Gobierno entra a coordinar las maniobras y se abate el costo 40% (ver Casarrubias, 1995).
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En todo caso, las autoridades que dirigieron el proceso de reestructuracin concluyen que (SCT, 2000): La operacin de los puertos registraba serios problemas y rezagos que afectaban a la economa y al comercio exterior de Mxico. Entre ellos, cabe mencionar los siguientes: la calidad y productividad de los servicios eran inferiores a los estndares internacionales; la construccin y administracin de los puertos corresponda exclusivamente al Gobierno Federal y la prestacin de los servicios estaba monopolizada por empresas estatales; las inversiones pblicas resultaban insuficientes y dispersas, lo que provocaba rezagos en equipamiento e instalaciones. Las inversiones privadas eran prcticamente inexistentes; deban otorgarse subsidios importantes para la operacin y desarrollo de los puertos; la capacidad instalada en algunos puertos se hallaba subutilizada, al tiempo que otros estaban cercanos a la saturacin; los precios y tarifas se fijaban centralmente y de manera uniforme para todos los puertos; como consecuencia de estas deficiencias, el dinamismo de la actividad portuaria era reducido. Bajo este diagnstico gubernamental se conclua, coincidiendo con la apreciacin antes presentada, de elevado dinamismo de la actividad portuaria en el perodo 1995-2000, sustentada en que: entre 1995 y 2000, la carga total creci a un ritmo equivalente a casi tres veces, ms que el registrado entre 1990 y 1995 y que en contenedores: la forma ms moderna de transportar mercancas, el crecimiento fue espectacular, pues sobrepas el 1.285 millares de TEUs (contenedores de 20 pies) (SCT, 2000)16. El Plan Nacional de Desarrollo de la Secretara de Comunicaciones y Transportes (20012006), considera como una lnea estratgica: transformar a las Autoridades Portuarias Integrales (APIS), de entidades administradoras de infraestructuras, a centros de negocios que incorporen las mejores prcticas del mercado y vean al transporte y la distribucin como parte del sistema total de produccin17. En suma, a manera de hiptesis, el crecimiento o exclusin de los puertos mexicanos en la fase de globalizacin est condicionada por las posibilidades de articulacin a las redes globales de transporte de insumos y bienes, especialmente, de tipo contenerizado. No obstante, sin la formacin de redes locales de actores que, mediante un esfuerzo innovador generen servicios logsticos y actividades de valor agregado en torno al nodo portuario, difcilmente este podr contribuir eficazmente al desarrollo regional y a la mejora del nivel de vida en su mbito territorial de pertenencia.
Para el ao 2004 la cifra registrada es de 1 903 845 TEUs que significa 48,1 % ms que la cifra utilizada para el ao 2000. Resulta sintomtico que un documento de la Secretara General de la Organizacin de los Estados Americanos (CIP-OEA) llegue a la siguiente conclusin: a concepcin moderna de los puertos se orienta a considerarlos como centros de negocios, definiendo sus procesos y controles, bajo el criterio de alcanzar mayor eficiencia y transparencia en las transacciones, todo lo cual debe propender a la fijacin de costos competitivos de las operaciones de comercio exterior (ver OEA, 1998). ltimamente el Programa de Trabajo 2001 de la SCT dice: se promover la transformacin de las Administraciones Portuarias Integrales (APIS) de entidades administradoras a centros de negocios que incorporen las mejores prcticas del mercado y se dar cumplimiento a su programa de obras, en particular, se apoyar el Plan Puebla-Panam, mediante la ampliacin y modernizacin de los puertos del Sureste del pas (ver SCT, 2001).
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De esa manera, es posible encontrar respuesta a estos procesos que conducen al desarrollo de puertos en crecimiento, articulados a la red global y de puertos excluidos o perdedores. As, preliminarmente podra decirse que los cambios estructurales realizados en el transporte estaran especficamente favoreciendo el modelo hacia fuera, con el privilegio de los puertos que apuntan hacia el norte: Manzanillo, Veracruz y Altamira. Aproximadamente el 89% de la carga comercial total contenedorizada (medida en TEU), es manejada por estos tres puertos del pas18. CUADRO 5 CARGA TOTAL EN PUERTOS LDERES, PUERTOS DEL ISTMO DE TEHUANTEPEC Y OTROS PUERTOS PETROLEROS DE IMPORTANCIA (Porcentajes de participacin respecto al total, 1992-2004)
Puertos Cinco puertos lderes* Puertos del Istmo** Islas Cedros, B.C. Dos Bocas, Tab. Cayo Arcas, Camp. Tuxpan, Ver Guaymas, Son. Guerrero, B.C.S. Punta Venado, Q.Roo Resto Total Total en millones de toneladas (cifras absolutas) Exportacin Importacin Cabotaje 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 16,6 24,6 6,3 12,6 17,6 3,7 2,8 3,1 2,2 10,5 16,2 25,6 6,2 12,5 17,2 3,9 2,6 3,1 2,5 10,2 18,6 17,5 8,5 17,0 16,5 3,0 2,9 2,9 2,8 10,3 20,3 25,8 6,6 8,8 15,7 3,9 2,7 3,2 3,3 10,3 20,5 24,3 7,1 11,2 15,1 3,3 2,7 3,3 2,9 9,6 20,5 22,3 5,8 11,6 18,1 3,8 2,3 2,9 2,8 9,9 22,3 22,6 5,6 11,0 17,1 4,2 2,0 2,9 2,9 9,4 23,1 24,1 5,7 8,7 16,7 4,0 1,8 2,9 2,6 10,3 23,5 21,8 6,1 9,5 17,2 4,1 1,6 3,0 2,8 10,4 22,3 20,3 5,5 11,5 19,1 4,1 1,6 2,7 2,7 10,2 23,3 23,6 23,1 20,5 19,2 17,8 4,7 4,7 5,1 12,2 12,5 10,1 19,5 21,1 24,2 4,4 1,3 2,3 2,6 9,2 3,9 1,1 2,3 2,6 9,0 3,8 1,1 2,6 2,7 9,5
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 181,8 183,4 185,4 186.6 208,6 219,8 237,4 231,4 244,2 244,4 253,0 264,7 266,0 97,5 101,7 100,8 103,4 117,6 125,6 125,7 119,3 124,9 129,0 132,2 140,3 142,0 21,5 62,8 20,2 61,5 21,9 62,7 19,7 63,5 27,5 63,5 33,4 60,8 43,2 68,5 44,8 67,3 51,8 67,6 50,4 65,0 54,4 53,4 52,6 66,4 71,0 71,4
* Los puertos lderes o ganadores son: Manzanillo, Lzaro Crdenas, Altamira, Tampico y Veracruz. **Los puertos del Istmo son: Salina Cruz, Coatzacoalcos y la terminal de Pajaritos, administrada por PEMEX. Nota: En total son 40 los puertos que movilizan la carga total por los litorales de Mxico. Son veinte en el Pacfico y veinte en el golfo y el Caribe. Destacan entre los anteriores once puertos importantes en el lado del Pacfico y diez en el Golfo y el Atlntico. El cuadro resalta los ms importantes puertos captando el fenmeno de concentracin. Elaboracin: Autor en base a fuentes de la SCT.
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Existe trabajos de organismos internacionales como del BID (2002) que confirmaran estas hiptesis. El BID afirma que el proceso de apertura comercial en el marco del TLCAN (NAFTA en ingls) ha trado cambios en el territorio (perodo: 1988-1998) en donde hay poblacin ocupada que sale del Centro de Mxico y migra por empleos a los estados del Norte y del Centro notndose por ejemplo un intenso desarrollo industrial y maquilador en lugares como Tijuana (Baja California Norte), Ciudad Jurez (Chihuahua), Apodaca (Nuevo Len), Zapopan ( Jalisco), Mexicali (Baja California Norte), Guadalupe (Nuevo Len), Reynosa (Tampico), Len (Guanajuato), Tehuacn (Puebla) y Hermosillo en Sonora. En contraste, se presentan cambios negativos y de expulsin de mano de obra en municipios como los de: Azcapotzalco, Tlaneplanta, Naucalpn, Monterrey (en Nuevo Len), Guadalajara ( Jalisco), Cuauhtmoc (DF), Gustavo Madero (DF), Miguel Hidalgo (DF), Iztapalapa y Benito Jurez, tambin en la ciudad capital.
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Bajo una nueva geografa portuaria, debe probarse que en el caso de los puertos de Mxico (1982-2004), se presenta cambio en la jerarqua donde unos puertos lderes (caso de Salina Cruz) ahora estn estancados; otros iniciaban su despegue (caso de Manzanillo) y ahora son puertos principales, afectando los territorios donde se desenvuelven y dinamizando, simultneamente, los lugares y empresas que se reactivan con los espacios de flujos que los puertos forman19. Simultneamente, a estos procesos, se genera una nueva dinmica portuaria, explicada por el proceso de crecimiento y exclusin (estancamiento y desconexin), que viene explicado por las polticas de apertura comercial y globalizacin, por los procesos de reestructuracin y privatizacin portuaria aplicados en los aos noventa del Siglo XX y siguiendo las polticas econmicas que pusieron de moda la privatizacin. As, crecimiento y exclusin seran las caras de una misma moneda de un proceso donde los puertos como centros de negocios y como ciudades portuarias, aparecen ligadas a los territorios y a las regiones. En unos casos como ganadores y en otros como perdedores del modelo econmico, que como se comprobar ms adelante, no privilegia la equidad ni el bienestar social de la mayora de la poblacin. 2.2. Aspectos especficos Como hiptesis especfica se plantea, que en el caso de los cuatro puertos de Mxico elegidos para la investigacin (perodo 1982-2004) se presenta simultneamente un proceso de crecimiento y exclusin, que viene explicado, como ya se expuso, por la poltica de apertura comercial y globalizacin aplicadas desde comienzos de los ochenta del pasado siglo y tambin debido a los procesos de reestructuracin y privatizacin portuaria aplicados en los primeros aos de los noventa que afectaron a Manzanillo, a Veracruz, a Salina Cruz y al puerto de Coatzacoalcos20. El concepto de progreso y exclusin, ya adelantado en prrafos anteriores, segn Bech (1998), se da simultneamente, es decir, en cada ciudad-puerto hay pobres y ricos, los primeros se perjudican con la globalizacin y apertura comercial; mientras los segundos se benefician de la privatizacin portuaria y de la apertura comercial. Dentro de estos segundos estaran las empresas exportadoras, los funcionarios de los puertos, los trabajadores de cuello blanco de las empresas portuarias y algunos trabajadores sindicalizados que se benefician con el crecimiento y expansin del movimiento portuario producido. Bajo estas consideraciones en una ciudad portuaria se perjudican los que perdieron su empleo, luego de la privatizacin, los trabajadores de actividades no rentables que ganan el salario mnimo, los desempleados y los hombres y mujeres que no reciben beneficios directos e indirectos del proceso de apertura comercial.
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El estudio de la OCDE (2002) seala: Con respecto a los puertos, la capacidad sigue siendo dbil y las complementariedades intermodales no se han desarrollado adecuadamente, reduciendo as tanto la zona de influencia de las capacidades de distribucin de mercancas, como el potencial para superar las limitaciones de las carreteras costeras. Hay que entender que al problema de la globalizacin se suma una estructura econmica y social, dependiente, que esconde patrones histricos de postracin en esta fase contempornea y que agudizan los fenmenos de pobreza.
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De esa manera la hiptesis refinada de trabajo apuntara a preguntar:
Por qu si la apertura comercial y la globalizacin o mundializacin, son fenmenos
generales que se aplicaron en la economa mexicana, los resultados en las ciudades costeras y puertos de Mxico reflejan territorios con diferencias, asimetras, y heterogeneidades entre los progresos y las exclusiones registradas por los puertos de Veracruz, Manzanillo, Salina Cruz y Coatzacoalcos? contenedorizada en Mxico?
Qu hace a Manzanillo el puerto lder y de mayor crecimiento en carga Cmo los acuerdos comerciales firmados como el Tratado de Libre Comercio con
Amrica del Norte (TLCAN o NAFTA21 por sus siglas en ingls) y el movimiento a la Cuenca del Pacfico con China, han conseguido que el mismo se convierta en el puerto ms importante del Pacfico y de todo el pas? polticas empresariales aplicadas vienen hacindolo ganador a Manzanillo puerto que fue pobre y estancado a comienzos de la dcada de los ochenta del Siglo pasado? gran rendimiento en esta empresa portuaria?
Qu dinmica empresarial, qu manejo de mercadotecnia internacional y qu Qu actores progresan y qu actores se excluyen de este impacto empresarial de
Cmo las variables internacionales ligadas a los movimientos de los buques y
transporte internacional de las navieras, a las redes transnacionales y a la competencia con otros puertos del mundo desarrollado, han posibilitado que este puerto tienda a ser el pivote portuario de la Costa del Pacfico de Mxico?
De acuerdo a las preguntas esta metodologa discute la visin de dos paradigmas: uno que se centraliza en la acumulacin y la ganancia en donde el mercado es la mano invisible que todo lo regula, va los precios de oferta y demanda (con ejemplos como Estados Unidos e Inglaterra),versus un paradigma que considera el estado benefactor a la manera keynesiana, en donde el principio de solidaridad social y de bienestar social se opone a solo la bsqueda de la ganancia, como los demuestran los casos europeos y ejemplos de pases como Espaa y Francia. La lgica de los progresos realizados en los puertos se explica por la eficiencia portuaria alcanzada, por los logros en el transporte que lleva carga a los puertos y que utiliza el transporte camionero y por la firma de acuerdos comerciales con Estados Unidos, que como el Tratado de Libre Comercio (TLCAN o NAFTA) han permitido dinamizar la carga haca las costas de los Estados Unidos, dinamizando el ciclo econmico mexicano, que corre paralelo al movimiento comercial y de crecimiento norteamericano. Hay que advertir que el comercio con Estados Unidos se realiza fundamentalmente por transporte carretero y que el transporte martimo que se ha dinamizado, es solo un 34% del total de comercio realizado por los distintos modos de transporte del territorio mexicano. De esta aseveracin se colige que parte de la explicacin de por qu se dinamiza el comercio se
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North American Free Trade Agreement.
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explica por el realizado con la Cuenca del Pacfico (China, India y Japn) en triangulacin con los puertos de la Costa Oeste de Estados Unidos. De esa forma se demostrara la dinmica extraordinaria que ha adquirido el puerto de Manzanillo. Uno de los aspectos negativos de la actual poltica portuaria es olvidarse del concepto del sistema portuario mexicano y propugnar la competencia que se produce en los puertos que funcionan como empresas que tienen que generar beneficios y utilidades, dejando de lado los aspectos de desarrollo regional y de pobreza que se registra en su zona de influencia. La filosofa de puertos privados versus el concepto de puerto pblicos de los setenta del siglo que pas, arroja comparaciones beneficiosas para el modelo de acumulacin; pero negativos desde el punto de vista del bienestar social, que ha fundamentado con detalle Robert Devlin de la CEPAL (1993). En suma, los procesos de concentracin econmica y de transporte martimo, va los puertos antes citados, excluyen de los beneficios a gran parte de la poblacin por lo que los niveles de pobreza de esas zonas siguen aumentando y se caracterizan por ser regiones estancadas en declive y perdedoras, no solo desde el ngulo econmico sino tambin considerando la perspectiva social. III. Indicadores utilizados22 En esta seccin se presentan los criterios e indicadores seleccionados para definir un puerto ganador (articulado a las redes en un pas en desarrollo y con tendencias a convertirse en puerto de tercera generacin). Se entiende que este concepto relativo se inscribe en el marco de un pas dependiente, en subdesarrollo o semiperifrico y que, por lo tanto, las consideraciones que llevan a definirlo como ganador, suponen criterios de competencia relativa. En contraste, el concepto de puerto perdedor surge como un resultado contrario al primero. Podra hablarse de puertos grandes, medianos y pequeos; pero en este caso se considera la propuesta conceptual de Benko y Lipietz que propone el uso del trmino de ganar y perder, bajo una perspectiva econmica, aunque se consideran las advertencia de Boiser y otros, que sealan de los peligros que se tendra si se usa el trmino de manera ligera y sin sustento. Como advierte Ivn Silva, el uso del concepto debera ser potencialmente ganador, indicando que es un concepto relativo y temporal, ya que el xito podra ser pasajero, si el puerto como empresa o centro de negocios pierde en la dinmica capitalista en la que se inscribe. En el Cuadro 6 se proponen los indicadores utilizados para desarrollar los conceptos de puertos ganadores y perdedores, en Mxico.
22
Solo algunos de los indicadores utilizados fueron usados en el diagnstico elaborado en el captulo IV de este trabajo. La pregunta es por qu? De acuerdo al proceso de investigacin primero se redact el diagnstico y luego se termin de elaborar el capitulo metodolgico. Lo que lleva a que la propuesta metodolgica sea ms ambiciosa y en algunos puntos no se cuentan con los datos y las series histricas para desarrollar completamente el trabajo. El documento por ello sirve para que otros investigadores asuman la tarea y apliquen la metodologa a los estudios particulares que vienen realizando.
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CUADRO 6 INDICADORES PARA DEFINIR PUERTOS GANADORES Y PERDEDORES EN MXICO

Indicadores - Carga contenedorizada (en TEU) y grado de contenedorizacin - Utilidad entre ingresos (indicador empresarial) - Impacto regional (ingreso per cpita estatal) - Movimiento petrolero - Grado de insercin internacional (rutas internacionales que tocan al puerto) - Tipos de productos de exportacin e importacin - Aspectos histricos locales - Competencia portuaria o interportuaria - Resultados de las polticas de privatizacin (concesin) - Otros
El documento elaborado por una Comisin Especializada de Per, elabor El Plan Nacional de Desarrollo Portuario (PNDP), que propone el siguiente Cuadro 7 para definir los factores clave de un anlisis de competencia entre puertos. Esta propuesta podra ayudar a mejorar la tipologa en construccin que intenta este trabajo. En todo caso, se utilizar el Cuadro 6, para los puertos de Mxico, demostrando o negando las hiptesis antes sealadas.
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CUADRO 7 FACTORES CLAVES PARA EL ANLISIS DE COMPETENCIA INTERPORTUARIA Factor

I. Situacin geogrfica I. Situacin geogrfica
Criterio
Proximidad o buena accesibilidad a los centros de produccin y consumo Proximidad a rutas martimas
Comentarios
Referidos a las condiciones y existencia de las vas nacionales y regionales respecto a su conexin con el puerto
Accesibilidad a vas nacionales y regionales, conexin con centros de produccin y consumo
Prximo a dos rutas Prximo a una ruta
Bueno
Evaluacin Regular
Ninguna
Deficiente
Accesibilidad a vas regionales y regular conexin con centros de produccin y consumo
Mala accesibilidad a centros de produccin y consumo Menor a 8 metros Menor a 80 has. Condiciones naturales limitan mejoras en profundidad y proteccin rea de influencia bsica en un radio no mayor a 300 Km. Frecuencia trimestral Tiempo de espera de nave de ms de tres horas y tasa de ocupacin mayor al 60%.
II. Condiciones Conexiones fsicas e con el rea de infraestructurales influencia
II. Condiciones Ausencia de Referido a Ausencia de fsicas e limitaciones zonas de abrigo, dragado para infraestructurales infraestructurales accesos, etc. mejorar profundidad marinas y buenas condiciones para las operaciones rea de influencia bsica incluye reas de produccin o consumo que reclaman los servicios del puerto rea de influencia bsica emplazada en un radio no mayor a 100 Km.
II. Condiciones Superficie fsicas e terrestres infraestructurales
II. Condiciones Calado fsicas e Infraestructurales
Expresados en Has.
Profundidad de agua en amarradero
Mayor a 10 metros Entre 8 y 10 metros Mayor a 150 Has. Entre 80 y 150 Has. Necesidad de dragado y proteccin para las operaciones rea de influencia bsica emplazada en un radio no mayor a 200 Km.
III. Condiciones Frecuencia de de Explotacin lneas regulares
III. Condiciones Calidad y Referido a la de Explotacin disponibilidad de permanencia de servicios nave en espera en fondeo o en baha III. Condiciones Ausencia de Explotacin de barreras administrativas
Referido a Frecuencia llegada de lneas quincenal regulares
Frecuencia mensual
Tiempo de espera de nave no ms de una hora y tasa de ocupacin menor al 40%
III. Condiciones Costo de escala de Explotacin competitiva
III. Condiciones Estabilidad socio Referidas a la de Explotacin laboral paralizacin o huelgas en los puertos
Referidas a inspeccin de aduanas para la nacionalizacin de la mercanca o la exportacin
Control e inspeccin a la mercanca (aduanas) menos de cinco das.
Dos das de Dos a diez das Ms de diez das paralizacin al ao. de paralizacin de paralizacin al ao. al ao. Sobrecostos Sobrecostos portuarios entre portuarios mayor 10 y 20%. al 20%.
Control e inspeccin a la mercanca (aduanas) entre cinco y nueve das.
Tiempo de espera de la nave entre una y tres horas y tasa de ocupacin menor al 60%
Control e inspeccin a la mercanca (aduanas) ms de nueve das.
Se tomarn Sobrecostos en cuenta portuarios menos estimaciones de del 10% usuarios del puerto respecto de los costos portuarios
Fuente: Plan Nacional de Desarrollo Portuario. Per, Septiembre de 2004.
139
3.1. Caractersticas de un puerto conectado a las redes globales (puerto ganador)23: Un puerto de estas caractersticas normalmente manifiesta las siguientes condiciones:
Mueve carga diversa, principalmente contenedorizada Logra eficiencia y competitividad24 Tiene solidez econmica y financiera (mantiene utilidades empresariales). Se inserta en las redes internacionales Propicia la creacin de una comunidad portuaria basada en el desarrollo de redes locales de actores que participan, colaboran y generan servicios especializados e innovacin en las actividades vinculadas al puerto Beneficia a su entorno local (apoya el desarrollo municipal o local, para mejorar el nivel de vida de los habitantes de la ciudad y puerto) Impacta en los trabajadores y agentes vinculados al puerto (sindicatos, concesionarios, gobierno, trabajadores, empleados, clientes) Otros: pertenece a una regin ganadora y tiene un entorno regulatorio e institucional suficiente que aliente la competencia y supere las mafias organizadas; e incorpora tcnicas modernas de manejo de carga y gestin portuaria.
3.2. Caractersticas de un puerto excluido: Un puerto excluido (desconectado, perdedor) presenta las siguientes caractersticas:
Tiene poca carga (general, contenedorizada o petrolera) Presenta dificultades en eficiencia y competitividad Tiene problemas econmicos y financieros Presenta dificultades para insertarse a las redes globales Su zona de influencia no tiene empresas del mundo global. No beneficia a su entorno local (derrama econmica poco significativa) No impacta en los actores ligados al puerto (sindicatos, empleados, concesionarios, otros) Es deficitaria en infraestructura y transporte ligado al puerto (multimodal) Otros: pertenece a una regin perdedora, con entorno regulatorio e institucional insuficiente que impide la competencia y alienta las mafias, retrasa la introduccin de tcnicas modernas de manejo de carga y gestin portuaria.
En suma, el artculo busca responder las preguntas e hiptesis antes sealadas, aportando elementos conceptuales novedosos a la propuesta regulacionista de regiones perdedoras y ganadoras, que en este caso se viene extrapolando al caso de los puertos mexicanos.
Por oposicin los requisitos de un puerto pobre, estancado o excludo son opuestos al caso exitoso o puerto conectado a las redes globales y en este punto se elaboran los dos criterios alternativos: es decir puertos exitosos o ganadores versus puertos pobres o estancados. 24 Definida como un ndice de 1 a 7 para jerarquizar la eficiencia portuaria, basada en encuestas de empresas representativas de cada pas. La pregunta especfica es:las instituciones portuarias, canales y vas navegables son eficientes (1= completamente en desacuerdo, 7= totalmente de acuerdo) (BID, 2001).
23
140
3.3. Cmo se medir la exclusin y crecimiento en los puertos de Mxico? En otros trabajos, que complementan este artculo, se desarrolla los aspectos de exclusin y progreso de los puertos de Mxico, incorporando indicadores que miden, las caractersticas econmicas y sociales no solo de cada puerto, sino tambin del municipio en donde se inscribe el mismo. Se parte de un criterio geogrfico y de territorio que incluye la medicin de los efectos multiplicadores que trae un mayor movimiento portuario y que, directa o indirectamente, moviliza la derrama econmica de la ciudad portuaria y del municipio correspondiente. El Cuadro 8, sintetiza los indicadores propuestos, mismos que sirven de base para probar qu puertos aparecen en crecimiento y cules aparecen excludos, si se estudian dos puertos grandes de Mxico versus dos puertos pequeos y secundarios del pas. Esta metodologa busca aplicarse en el captulo siguiente, aunque todos los datos no estn actualmente disponibles. Esta manera de analizar los comportamientos y desarrollo de las ciudades portuarias escogidas, se convierte en un aspecto novedoso para la literatura de Mxico. Hasta ahora, se conocen pocos trabajos de medicin entre puertos grandes y puertos chicos, tratando de explicar los factores que los hacen ganadores o relativamente perdedores, cuando se insertan al comercio internacional. De esa manera, el aporte metodolgico propuesto, podra ayudar en el monitoreo sobre los avances de la privatizacin en distintos puertos y empresas de Mxico, estas empresa conocidas como APIS tienen un ttulo de concesin y llevan realizando negocios desde 1994. Como en todo proceso de evaluacin, este punto ayudara a corregir o emular casos exitosos y a sugerir polticas que apoyen el desarrollo de puertos pequeos, en zonas pobres y perifricas.
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CUADRO 8 INDICADORES QUE SE PROPONEN PARA ESTUDIAR EL CRECIMIENTO Y LA EXCLUSIN EN CADA UNO DE LOS CUATRO PUERTOS DE MXICO
Indicadores 1. Carga general total de puerto 2. Comparacin de carga contenedorizada (en TEU) 3. Carga petrolera 4. Tipo de productos de exportacin e importacin (se sugiere incorporar adicionalmente el comercio de cabotaje) 5. Mercados, pases y esquemas comerciales que benefician al comercio exterior por el puerto Aos de estudio 1982, 1990, 1995, 2000 y 2004 1982, 1990, 1995, 2000 y 2004 1991, 1998 y 2004 1982, 1990, 1995, 2000 y 2004 1982, 1990, 2000 y 2004
Perodo reciente ya que no cambia el recinto 6. Tamao del recinto portuario (Has) portuario 7. Nmero de terminales con que cuenta el puerto Perodo reciente 8. Nmero de embarcaciones anuales que llegan 1982, 1990, 1995, 2000 y 2004 al puerto 9. Rutas navieras que tocan al puerto 1982, 1990, 2000 y 2004 10. Nmero de trabajadores directos e indirectos en Antes de 1994, 1995, 2000 y 2004 el puerto (antes y despus de la privatizacin) 11. Presupuesto que maneja la API de ingresos y egresos (dimensin empresarial) (incorporar 1994, 2000, 2002 y 2004 otros indicadores financieros). 12.Nmero y actividad econmica de las empresas instaladas en el puerto y recinto portuario (considerar zonas industriales y parques Antes de 1994, 1995, 2000 y 2004 industriales cercanos) 13.Poblacin de la ciudad-puerto o ciudad 1982, 1990, 2000 y 2004 portuaria 14.Poblacin econmicamente activa de la ciudad 1994, 2000 y 2004 y puerto 15. Ingresos, nivel de vida y empleos en el puerto 1982, 1990 y 2000 (ciudad-puerto y dentro del puerto) 16. Presupuesto del municipio en donde est el 1994, 2000, 2002 y 2004 puerto 17. Distancia con las grandes metrpolis del pas 18. En donde se ubica cada puerto (geografa del Norte, Centro y Sur) 19. Distancia ( en millas marinas)por barco con el Perodo ms reciente Canal de Panam 20. Anlisis de su hinterland y foreland ampliados de cada puerto (considera las empresas globales Perodo reciente en su territorio) 21. Indicador sntesis que prueba (o niega) la exclusin y crecimiento de cada uno de los 1982, 1990 y 2004 puertos elegidos en el estudio
142
La riqueza metodolgica del Cuadro 8 exige la comparacin estructural de cifras que empiezan con la apertura en el ao 1982 y culminan en principio en el ao 2004. Algunos datos no estn disponibles, por lo que se manejan algunos indicadores proxy, como se demuestra en el captulo siguiente dedicado al diagnstico martimo y portuario de Mxico. Se probarn con los datos que efectivamente los cambios de las polticas portuarias traen un aumento de la carga general y a un aumento espectacular de la carga contenedorizada lo que nos llevar encontrar puertos ganadores y puertos perdedores, en el modelo de economa abierta que viene aplicando Mxico desde 1982 y que tiene su parte aguas con el Tratado de Libre Comercio con Amrica del Norte que entr en vigencia en el ao 1994 y con los cambios en los flujos portuarios que pasan del Golfo y Atlntico al Pacfico, respondiendo de esa manera al impulso de los bloques comerciales y a la dinmica de la economa China. IV. Diagnstico martimo y portuario de Mxico 4.1. El anlisis del movimiento portuario mexicano: tendencia y dinmicas en el perodo de estudio 4.1.1. Tendencia general de la carga total que se mueve por los puertos de Mxico Desde 1990 y como reflejo de la poltica econmica y comercial (que incluye la apertura comercial y una economa abierta que reduce los aranceles de importacin) la carga general que se moviliz por todos los puertos del pas tuvo un crecimiento en el primer periodo (1990-1994) de 2,3%25, que contrasta con la reactivacin ms dinmica de los cuatro siguientes aos, en donde se registro una tasa de 6,4% respondiendo a la poltica de buscar la eficiencia portuaria y facilitar el movimiento de importaciones y exportaciones con un tipo de cambio favorable. Resalta en este anlisis los boom de crecimiento de 1996 (11,8%) y de 1998 de 8,0%, los ms altos del perodo. Especialmente durante 1997, se movilizaron 219,8 millones de TM y 237,4 de similares unidades fsicas en 1998, cifras que superan ampliamente la que se registr en 1990, de tan slo 169,1 miles de toneladas. Debe explicarse que en el mediano plazo este movimiento ha seguido siendo dinmico, alcanzando en el ao 2004 un movimiento de 266,0 millones de TM de carga y en el 2010 la cifra de 272,0 millones de TM. En general, en los ltimos quince aos la carga de los puertos ha crecido una vez y media ms, con una tasa en promedio de 3,3% (ver Cuadro 9).
25
Se considera una funcin polinomial en donde la carga inicial es 169,1 miles de TM y la carga final es 185,4 de las mismas unidades; y se considera un periodo de cuatro aos. De esa manera la tasa de crecimiento resulta ser 2,3%.
143
CUADRO 9 TASAS DE CRECIMIENTO DEL MOVIMIENTO PORTUARIO TOTAL EN MXICO EN PORCENTAJES (1990-2004)
TASA DE CRECIMIENTO (%) 3,1 4,3 0,9 1,1 0,6 11,8 5,4 8,0 (2,5) 5,5 0,0 3,5 4,6 0,5 3,3 CARGA TOTAL (MILLONES DE TM) 169,1 174,3 181,8 183,4 185,4 186,6 208,6 219,8 237,4 231,4 244,2 244,4 253 264,7 266 -
AOS 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2004/1990
Nota: De acuerdo a las cifras actualizadas debe sealarse que en los aos 2009 y 2010 se movilizaron en los puertos de Mxico: 241,9 y 272,0 millones de toneladas respectivamente (ver: SCT. Informe Estadstico Mensual: movimiento de carga, buques y pasajeros, enerodiciembre, 2009-2010). Fuente: Los puertos mexicanos en cifras, (1994-2000), (1992-1998), (1991-1997) y (19901996), SCT, Coordinacin General de Puertos y Marina Mercante, 1999, 1998, 1997, respectivamente. Se han actualizado las cifras con la revisin del Anuario Estadstico de los Puertos de Mxico, 2002, 2003 y 2004.SCT.
Estos datos demuestran que el movimiento de las exportaciones e importaciones de Mxico han crecido dinmicamente en el marco del TLCAN firmado con Estados Unidos y Canad, y debido tambin a la ampliacin de mercados internacionales como Japn y pases del Lejano Oriente, que siguen siendo mercados importantes para Mxico. Cabe advertir que una interpretacin de estas cifras demostrara que el incremento en el trfico de mercancas se debe al cambio del modelo de desarrollo presentado, en la primera mitad de los ochenta. Esta tendencia al ascenso se interrumpi con la devaluacin del peso en los aos 1994 y 1995, y posteriormente se recupera el alto ritmo de crecimiento. La reactivacin espectacular experimentada durante 1998 se explica por el aumento del cabotaje de 12,7% y el crecimiento de la carga de altura de 6,2%.
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CUADRO 10 TASAS DE CRECIMIENTO DEL MOVIMIENTO PORTUARIO, 1991-2004

AOS 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2004/1990 ALTURA 5,1 4,8 2,5 0,6 0,3 17,9 9,6 6,2 (2,8) 7,6 1,5 4,0 3,8 0,5 4,2 CABOTAJE (0,6) 3,4 (2,2) 2,1 1,3 0,0 (4,2) 12,7 (1,7) 0,3 (3,7) 2,1 7,1 0,4 1,2 TOTAL 3,1 4,3 0,8 1,1 0,6 11,7 5,3 8,0 (2,5) 5,5 0,0 3,5 4,6 0,5 3,3
Fuente: Los puertos mexicanos en cifras, (1992-1998), (1991-1997) y (1990-1996), SCT, Coordinacin General de Puertos y Marina Mercante, 1999, 1998, 1997, respectivamente. Las cifras han sido actualizadas al 2004.
Desde el ao 2002, se experimenta un aumento importante de la carga de altura y un crecimiento oscilante de la carga de cabotaje. En el Cuadro 11 se pueden ver estos cambios de tendencia que demostraran el crecimiento que en general mantiene la economa y su expresin en el movimiento comercial va el transporte martimo. En promedio, en el perodo 1990/2004, el movimiento de carga total, como ya se expuso, ha crecido 3,3%, tasa parecida al promedio de la economa mexicana, mientras que la carga de altura ha aumentado en 4,2%, demostrando la dinmica que tiene la carga contenedorizada que ser analizada con detalle y que marca la importancia que cumpli la privatizacin (reestructuracin) portuaria, al lograr una mayor productividad en los puertos de Mxico. La dinmica portuaria expresada en el movimiento de carga, se basa en el movimiento petrolero y de contenedores que es realizado principalmente por los siguientes puertos: en el Pacfico en los puertos de Islas Cedros (Baja California), Manzanillo (Colima), Lzaro Crdenas (Michoacn) y Salina Cruz (Oaxaca). En el Golfo, es destacable la actividad de Veracruz, Pajaritos (tambin de Veracruz), Dos Bocas (Tabasco) y Cayo Arcas (Campeche). Como lo demuestra el Cuadro 11, pese a que se mantiene la importancia del petrleo que es comercializado por los puertos (va cabotaje y hacia el mundo), se registra un aumento importante de la carga general y de la carga contenedorizada, aunque tambin mantiene vigencia el granel mineral que represent 18,0% en 1991, 22,8% en 1998 y 21,0% en el ao 2004. Esta tendencia se mantiene en el ao 2009 y el 2010 registrndose que el movimiento petrolero mantiene su importancia representando el 52,8% y el 50,7%
145
durante dichos aos. Respecto a la carga contenedorizada, esta sigue aumentando siendo 9,7 y 10,9% del total movilizado por los puertos, durante los mismos 2009 y 2010. En conclusin, con la presencia del mundo globalizado la tendencia normal de Mxico ha sido movilizar ms carga, bajo la modalidad de carga contenedorizada, adecundose a las demandas tecnolgicas que exige el mercado martimo, encontrando un cambio estructural en el comercio. Este aumenta an ms si consideramos la importancia del transporte carretero a Estados Unidos que se refleja en que de cada seis contenedores que van al Norte uno va por la va martima. CUADRO 11 IMPORTANCIA ESTRUCTURAL QUE CUMPLEN LAS DISTINTAS CARGAS QUE SE MOVILIZAN EN LOS PUERTOS (1991, 1998 y 2004) (En TM y porcentajes)
Tipo de carga Petrleo y derivados Carga general suelta (1) Granel agrcola Granel mineral Otros fludos Perecederos Total 1991 124.199.000 9.685.000 5.345.000 31.480.000 3.085.000 487.000 % 71,3% 5,6% 3,1% 18,0% 1,7% 0,3% 1998 147.392.000 19.954.000 10.464.000 54.099.000 5.471.000 % 62,1% 8,4% 4,4% 22,8% 2,3% 2004 161 666.709 17 518.899 (2) 14 552.393 (3) 9 369.079 55 895.870 7 004. 880 % 60,8% 6,6% 5,5% 3,5% 21,0% 2,6% -
174.282.000 100,0%
237.380.000 100,05
266 007.830 100,0%
(1) incluye carga general suelta y contenerizada (2) En el ao 2004 es solo carga general suelta. (3) Exclusivamente carga contenerizada. Fuente: SCT y clculos del autor.
Dentro del movimiento petrolero cumplen un papel destacado el puerto de Salina Cruz en el Istmo de Tehuantepec y la Terminal Pajaritos, terminal que es administrada exclusivamente por PEMEX, y que se considera en la zona de influencia del puerto de Coatzacoalcos.
146
GRFICO 1 MOVIMIENTO DE DESCARGA POR PUERTOS NACIONALES
300,000
MILES DE TONELADAS
250,000 200,000 150,000 100,000 50,000 0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
CABOTAJE
ALTURA
CUADRO 12 CRECIMIENTO DE LA CARGA SEGN DISTINTAS MODALIDADES (1987-2004)

1987-1990 Total Altura Cabotaje 3,2% 1,8% 6,1% 1991-1998 4,5% 5,8% 1,7% 1999-2004 2,8% 4,1% 1,2%
Fuente: Los puertos mexicanos en cifras, (1994-2000), (1992-1998), (1991-1997) y (1990-1996), SCT, Coordinacin General de Puertos y Marina Mercante, 1999, 1998, 1997, respectivamente. Se han actualizado las cifras con la revisin de los Anuarios Estadsticos de los Puertos Mexicanos, SCT, 2002, 2003 y 2004. Fuente: Elaboracin propia con datos de la SCT. Anuario Estadstico 2002.
En el Cuadro 12 se detalla como en el perodo 1991-1998 la carga de altura (de exportacin e importacin) crece 5,8% y como la carga total ha aumentado 4,5%, mientras que en el perodo 1999-2004 la misma carga de altura crece 4,1% mientras que la carga total aumenta 2,8%. Lo anterior demostrara que luego de diez aos de la reestructuracin portuaria es evidente la dinmica alcanzada por la carga de altura y especialmente de la carga contenerizada, que contrasta con la etapa de la economa cerrada, caracterizada por el movimiento de cabotaje con puertos que tenan zonas de influencia contiguas a su mbito regional y que se especializaban en el movimiento de granos, de petrleo y de hierro, como es el caso del puerto de Lzaro Crdenas. Esta dinmica de crecimiento del movimiento de altura y, lo bajo del crecimiento del ritmo de cabotaje, indican tambin que la caracterstica del modelo haca afuera es un
147
nuevo comportamiento que concurre al aumento importante de las importaciones y el crecimiento destacado de las exportaciones.26. Es plausible pensar que el movimiento de los puertos en Mxico se ha reactivado, ayudado por esquemas que tienen mayor eficiencia y que llevan a movilizar ms mercanca comercial por las Administraciones Portuarias Integrales (APIS). No obstante, hay que decir que mucho de los movimientos comerciales en los puertos dependen de los ciclos econmicos, lo que hace que aumenten, por ejemplo, las importaciones de granos en Veracruz cuando se presentan sequas o que aumente la carga de cemento de la empresa Cruz Azul, que temporalmente compra Ecuador y sale por el puerto de Salina Cruz; o que se dinamice el puerto de Guaymas cuando la empresa Ford de Hermosillo en Sonora necesita que sus partes y piezas sean movilizados por este puerto mediante la modalidad de justo a tiempo. Los ejemplos demuestran que algunos puertos se reactivan siguiendo las necesidades de los mercados internos y reflejando, en algunos casos, los movimientos de las navieras, por lo que son las dinmicas internacionales no predecibles las que privilegian repentinamente el movimiento de los puertos. En todo caso, hay una lgica internacional del movimiento portuario, por lo que son las necesidades de las economas desarrolladas (pases centro), especialmente de los pases que constituyen la triada y de los bloques comerciales de integracin firmados, los que reactivan los puertos y por tanto, nuestras economas perifricas. En detalle, si se analiza el movimiento en los puertos del Pacfico y del Golfo se encuentran algunas sorpresas. Por ejemplo, si se estudia la concentracin del total de carga en los cinco puertos ms grandes, es decir: Manzanillo, Lzaro Crdenas, Altamira, Tampico y Veracruz, se encuentra que, en promedio, slo el 21,0% de la carga total se movi por los denominados puertos lderes o principales (estos puertos manejan carga contenedorizada y carga petrolera principalmente; pero su dinmica la da el movimiento comercial va contenedores). Por otro lado, los puertos del Istmo de Tehuantepec (incluyendo la terminal de Pajaritos) concentraron, en el mismo perodo, un promedio de 23% del total de la carga mexicana (ver Cuadro 13). CUADRO 13 CONCENTRACIN DE CARGA TOTAL EN PUERTOS LDERES Y PUERTOS DEL ISTMO DE TEHUANTEPEC (Incluye Carga Petrolera, en porcentajes, 1992-2004)
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Cinco puertos principales* Puertos del Istmo**
16,6 16,2 18,6 20,3 20,5 20,5 22,3 23,1 23,5 22,3 23,3 23,6 23,1 24,6 25,6 17,5 25,8 24,3 22,3 22,6 24,1 21,8 20,3 20,5 19,2 17,8
* Considera los puertos de Manzanillo, Lzaro Crdenas, Altamira, Tampico y Veracruz. ** Incluye los puertos de Salina Cruz, Coatzacoalcos y la terminal de Pajaritos administrada por PEMEX pero que pertenece al recinto portuario del puerto de Coatzacoalcos. Elaboracin propia
26
Se entiende que el movimiento de altura se compone de un comercio internacional de exportaciones e importaciones.
148
Esta aparente duda acerca de qu pasa con el resto de carga total movilizada en todo el pas, se explica al considerar la importancia que tienen los puertos petroleros, dentro de los que cabe resaltar: Islas Cedros en Baja California, Dos Bocas en Tabasco, Cayo Arcas en Campeche, Tuxpan en Veracruz, Guaymas en Sonora y Guerrero Negro en Baja California Sur. Como lo indica el Cuadro 14 son puertos que movilizan en forma global, carga petrolera siendo su especializacin de ese carcter. Dado que la mayora de estos puertos se comportan como enclaves si bien se resalta su importancia, este trabajo busca resaltar la variable carga contenedorizada que explica el nuevo movimiento comercial y que posibilita ligarse con los pases va el comercio internacional vendindose bienes con mayor valor agregado que solo petrleo. CUADRO 14 CARGA TOTAL EN PUERTOS LDERES, PUERTOS DEL ISTMO DE TEHUANTEPEC Y OTROS PUERTOS PETROLEROS DE IMPORTANCIA (% Participacin respecto al total, 1992-2004)
Puertos
Cinco puertos lderes* Puertos del Istmo** Islas Cedros, B.C. Dos Bocas, Tab. 1992 16,6 24,6 6,3 12,6 3,7 1993 16,2 25,6 6,2 12,5 3,9 1994 18,6 17,5 8,5 17,0 3,0 1995 20,3 25,8 6,6 8,8 1996 20,5 24,3 7,1 11,2 3,3 1997 20,5 22,3 5,8 11.6 3,8 1998 22,3 22,6 5,6 11,0 4,2 1999 23,1 24,1 5,7 8,7 2000 23,5 21,8 6,1 9,5 2001 22,3 20,3 5,5 11,5 4,1 2002 23,3 20,5 4,7 12,2 4,4 2003 23,6 19,2 4,7 12,5 3,9 2004 23,1 17,8 5,1 10,1 3,8
Resto Total
Punta Venado, Q.Roo
Guerrero, B.C.S.
Guaymas, Son.
Tuxpan, Ver
Cayo Arcas, Camp.
17,6 2,8
17,2 2,6
16,5 2,9
15,7 2,7 3,9
15,1 2,7
18,1 2,3
17,1 2,0
16,7 1,8 4,0
17,2 1,6 4,1
19,1 1,6
19,5 1,3
21,1 1,1
24,2 1,1
10,5 100,0
2,2
3,1
10,2 100,0
2,5
3,1
10,3 100,0
2,8
2,9
10,3 100,0
3,3
3,2
9,6
2,9
3,3
9,9
2,8
2,9
9,4
2,9
2,9
10,3 100,0
2,6
2,9
10,4 100,0
2,8
3,0
10,2 100,0
2,7
2,7
9,2
2,6
2,3
9,0
2,6
2,3
9,5
2,7
2,6
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Total en millones de toneladas (cifras absolutas) Exportacin
181,8 97,5
183,4 101,7 61,5 20,2
185,4 100,8 62,7 21,9
186,6 103,4 63,5 19,7
208,6 117,6 63,5 27,5
219,8 125,6 60,8 33,4
237,4 125,7 68,5 43,2
231,4 119,3 67,3 44,8
244,2 124,9 67,6 51,8
244,4 129,0 65,0 50,4
253,0 132,2 66,4 54,4
264,7 140,3 71,0 53,4
266,0 142,0 71,4 52,6
Cabotaje
Importacin
62,8
21,5
* Los puertos lderes o ganadores son: Manzanillo, Lzaro Carderas, Altamira, Tampico y Veracruz. **Los puertos del Istmo son: Salina Cruz, Coatzacoalcos y la terminal de Pajaritos, administrada por PEMEX. Nota: En total son 40 los puertos que movilizan la carga total por los litorales de Mxico. Son veinte en el Pacfico y veinte en el golfo y el Caribe. Destacan entre los anteriores once puertos importantes en el lado del Pacifico y diez en el Golfo y el Atlntico. El cuadro resalta los ms importantes puertos captando el fenmeno de concentracin. Elaboracin propia en base a fuentes de la SCT.
149
GRFICO 2 MOVIMIENTO DE CARGA POR ALTURA Y POR CABOTAJE EN LOS PUERTOS DE MXICO
300,000
237.380 208.581 219.788 244.252 244.430 253.045
250,000 MILES DE TONELADAS

186.640
231.432
200,000
174.282
181.829
183.450
185.375
150,000
100,000
50,000
0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Fuente: Los puertos en cifras (1992-1998), SCT
En conclusin, si se considera dentro de las cargas comerciales al petrleo, no parecera que los puertos del Istmo de Tehuantepec, ni los otros puertos anotados sean perdedores ms bien son especializados exclusivamente en cargas petroleras. En todo caso, debe resaltarse que en los puertos de Mxico existen especializaciones y as como existen puertos preparados para manejar carga contenedorizada, otros puertos estn dedicados a movilizar petrleo y se caracterizan por ser monoproductores, en el sentido que transportan solo un producto. 4.2. El anlisis del manejo de carga contenerizada Los puertos movilizan ms carga en la etapa de apertura comercial. Esto se debe a la nueva Ley de Puertos y a los procesos de reestructuracin portuaria aplicados desde 1994, superando los viejos vicios y convirtiendo a las Administraciones Portuarias Integrales, en empresas eficientes, que dinamizan sus operaciones de carga total, de carga contenedorizada y de carga petrolera. Analizando la carga contenedorizada se notan los efectos de la poltica econmica y comercial. Bajo esta perspectiva, el anlisis exclusivamente de carga contenedorizada, que se mide en TEU y que se moviliza por los puertos de Mxico, registra en el perodo 19822004 un cambio estructural evidente, ya que si en 1982 se movilizaban por los puertos 104.429 TEU, ahora en el ao 2004 el comercio es de 1903.845 TEU. Es decir, en los ltimos veintitrs aos el comercio ha crecido ms de 18 veces y ha alcanzado una tasa de crecimiento del 14,1%, como lo verifica el Cuadro 15.
150
CUADRO 15 TOTAL DE MOVIMIENTO DE CONTENEDORES POR TODOS LOS PUERTOS DE MXICO (TEU, 1982-2004)
Ao 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Tasa de crecimiento todo el periodo anual
Elaboracin propia
Nmero de TEU 104.429 89.795 94.072 109. 245 120.543 162.444. 217.042 181.015 273.149 299.126 337.578 463.706 549.921 569.314 684.362 902.875 1 010.124 1 117.763 1 315.749 1 358.662 1 564.673 1 685.367 1 903.845
Tasa de crecimiento anual (%) - 14,0% 4,8% 16,1% 10,3% 34,8% 33,6% -16,6% 50,9% 9,5% 12,8% 37,4% 18,5% 3,5% 20,2% 31,9% 11,8% 11,6% 17,7% 3,2% 15,1% 7,7% 12,9% 14,1%
Los denominados puertos ganadores (lderes o principales) movilizaron el 91,1% del total. Es decir, la carga contenedorizada se encuentra concentrada, slo en los cinco puertos antes mencionados (Manzanillo, Veracruz, Altamira, Tampico y Lzaro Crdenas (vase Cuadro 16). Por su parte, el puerto de Salina Cruz, que se especializaba adems del petrleo, por su manejo de carga contenedorizada, slo alcanza 6,8% de los puertos del Pacfico y registra 2,2% del total del pas. En suma, es un puerto relativamente secundario o perdedor.27
27
Como lo indica Martner (2008): Sin la generacin de profundos cambios en las redes y en las rutas martimas internacionales, que conduzcan a la utilizacin del Istmo de Tehuantepec para el trnsito interocenico de mercancas entre el Atlntico y el Pacfico, no es factible esperar alteraciones sustantivas en torno al puerto. Tambin puede verse Martner (1999).
151
CUADRO 16 CARGA CONJUNTA DE LOS CINCO PUERTOS GANADORES (1992-2004)* EN MANEJO DE CARGA CONTENERIZADA, MEDIDA EN TEU** (% respecto al total)
TOTAL, PUERTOS LDERES (TEU) 284.375 403.464 507.909 524.365 633.125 840.142 941.130 1022.650 1199.500 1238.194 1431.938 1552.694 1771.663 CONCENTRACIN (%) 84,2 87,0 92,3 92,1 92,5 93,0 93,2 91,4 91,2 91,1 91,5 92,1 93,0
AOS 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
TOTAL (TEU) 337.578 463.406 549.921 569.314 684.302 902.875 1010.124 1117.763 1315.749 1358.662 1564.673 1685.367 1903.845
Los puertos ganadores son: Veracruz, Tampico, Altamira, Lzaro Crdenas y Manzanillo. ** Los TEU son unidades equivalentes a un contenedor de 20 pies de largo (con un volumen de 8 x 8 x 20). Fuente: Los puertos mexicanos en cifras, (1992-1998). Las cifras fueron actualizadas consultando los Anuarios Estadsticos de los Puertos de Mxico. SCT, 2002, 2003 y 2004.
Como lo demuestran los Cuadros 17 y 18 el fenmeno de concentracin de carga contenedorizada, va los puertos de Manzanillo y Veracruz, se acenta en los aos 2000 a 2004, demostrando el vigor que cumplen solo dos puertos principales: uno en el Pacifico (Manzanillo) y otro en el Golfo y en el Caribe (Veracruz). En promedio, en el periodo 2000-2004, el 73% de la carga transportada se moviliza a travs de los puertos de Veracruz y Manzanillo. De lo anterior cabe concluir que los problemas de competencia estn llevando a que naturalmente surja un puerto por el Pacfico que se convierte en lder y otro en el Golfo y Caribe como lo constituye Veracruz. En todo caso, este fenmeno de concentracin de carga es complementario a la tendencia principal de manejar la carga de exportacin e importacin por los puertos terrestres de la Frontera Norte como Laredo, Tijuana y Nogales, entre los ms importantes. Las tendencias expresadas en tasas de crecimiento reflejan el predominio del puerto de Manzanillo, que crece muy dinmicamente respecto al puerto de Veracruz, que parece llegar a un punto de saturacin. Es espectacular el crecimiento conseguido por el puerto de Manzanillo que crece 22,3% en el perodo 2000-2002, despuntndose sin competidores como el primer puerto del Pacfico y de todo el pas.
152
CUADRO 17 CONCENTRACIN DE LOS PUERTOS DE MANZANILLO Y VERACRUZ (CONSIDERA CARGA CONTENERIZADA) VA LOS PUERTOS PRINCIPALES O GANADORES 2000 2001 2002 2003 2004
Porcentaje
Elaboracin propia
73,4%
73,7%
75,8%
75,9%
74,6%
CUADRO 18 CLCULO DE LA TASA DE CRECIMIENTO DE CONCENTRACIN DE SOLO CARGA CONTENEDORIZADA POR LOS PUERTOS DE MXICO QUE SE TRANSPORTA POR LOS PUERTOS PRINCIPALES
Perodo Manzanillo Veracruz Total 1982-1987 43,2% -2,8% 9,3% 1988-1994 19,4% 27,2% 12,5% 1995- 1999 38,6% 21,4% 18,3% 2000-2004 18,1% 2,3% 9,7%
Elaboracin: Clculos del autor en base a datos de la SCT.
GRFICO 3 MXICO: CARGA CONTENEDORIZADA EN TEU (1982-2002)

2002 2000 1998 1996 1994 1992 1990 1988 1986 1984 1982 0 684,362 569,314 549,921 463,706 337,578 299,126 273,149 181,015 217,042 162,444 120,543 109,245 94,072 89,795 104,429 200,000 400,000 600,000 800,000 1,000,000 1,200,000 1,400,000 1,600,000 1,800,000 1,117,763 1,010,124 902,875 1,358,662 1,315,749 1,564,673
TEU'S
Fuente: Elaboracin propia con datos de los documentos Puertos Mexicanos en Cifras (1990-1996), (1991- 1997), (1992-1998), (1993-1999), (1994-2000), Anuario Estadstico 2002.
153
GRFICO 4 MXICO: CARGA CONTENEDORIZADA EN TEU (1982-2002)
Fuente: Elaboracin propia con datos de los documentos Puertos Mexicanos en Cifras (1990-1996), (1991- 1997), (1992-1998), (1993-1999), (1994-2000), Anuario Estadstico 2002
4.3. Haca una nueva jerarqua portuaria basada en el indicador de carga contenerizada Siguiendo la lgica expresada en los prrafos anteriores, a continuacin se construye una tipologa portuaria que se basa en los datos de carga contenedorizada. De acuerdo con Cuadro 19, se establece la estructura porcentual, considerando la carga de cada puerto, respecto al total y se establecen estructuras, tal como aparecen. . Los porcentajes anuales obtenidos se han agrupado en perodos convencionales utilizando promedios simples, que buscan considerar los sexenios de Gobierno y los cambios reflejados en la apertura comercial.
154
CUADRO 19 CONCENTRACIN DE CARGA PORTUARIA EN BASE AL NMERO DE TEU Y CARGA EN CONTENEDORES (1982-2004, % promedio de participacin)
Puertos 1982-1987 0,11% 0,40% 4,05% 5,37% 0,28% 10,81% 1,58% 0,02% 1,30% 22,0% 23,22% 29,44% 0,00% 0,06% 1,34% 0,00% 100,00% 1988-1994 2,37% 0,81% 10,82% 11,64% 1,22% 4,58% 1,61% 0,00% 12,29% 8,60% 8,48% 34,87% 1,21% 0,83% 0,62% 0,06% 100,00% 1995-1999 1,03% 1,44% 24,94% 2,73% 0,09% 1,65% 0,00% 0,00% 16,22% 7,80% 0,14% 40,78% 2,59% 0,56% 0,01% 0,01% 100,00% 2000-2004 2,45% 1,02% 39,13% 0,58% 0,00% 0,12% 0,00% 0,00% 14,93% 1,55% 0,01% 35,71% 3,99% 0,46% 0,00% 0,02% 100,00%
Ensenada Mazatln Manzanillo Lzaro Crdenas Acapulco Salina Cruz Guaymas Puerto Vallarta Altamira Tampico Tuxpan Veracruz Progreso, Yuc. Puerto Morelos Coatzacoalcos Otros Total
Fuente: SCT.(2005-2006).
En sntesis, y de acuerdo con esta medicin los puertos ganadores antes y despus de la apertura comercial cambiaran en cada etapa. En el perodo 1982-1987 los puertos ganadores seran los de Tampico, Tuxpan, Veracruz y Salina Cruz, ya que en conjunto los tres concentran el 85,5% del total de la carga contenedorizada. En la fase de 1988 a 1994 los puertos ganadores cambian surgiendo Manzanillo. Destacan: Manzanillo, Lzaro Crdenas, Altamira y Veracruz. En conjunto concentran el 69,6% del total de la carga. En el quinquenio 1995-1999 son solo tres: Manzanillo. Altamira y Veracruz. Esta trada concentra el 81,9% de toda la carga contenedorizada que se maneja por los puertos de Mxico. En el perodo actual hasta el 2002 mantena su liderazgo Veracruz (concentraba el 38,7%), lo segua Manzanillo (35,7%) y ocupaba el tercer puesto el puerto de Altamira, con un porcentaje de 14,5%. Debe resaltarse que en el ao 2002 por primera vez el puerto de Manzanillo rebasa en el movimiento a Veracruz, ya que mientras que Manzanillo moviliz 638.597 TEUs, Veracruz movi 548.422 TEUs. De esa manera los movimientos del Pacfico se empiezan a igualar a los movimientos del Golfo, como lo demuestra la tasa de crecimiento que tiene Manzanillo, respecto al ritmo
155
de crecimiento de Veracruz (Cuadro 19)28. Esta tendencia es explicada por el comercio dinmico a la China, a la India, a Japn y a los pases del Lejano Oriente, que utilizan las rutas martimas del Pacfico. Tambin marcara un punto de quiebre del histrico puerto de Veracruz que alcanza su punto de saturacin, por lo que necesita superar sus problemas de logstica y de transporte carretero que complican la dinmica que deba tener el puerto, especialmente si trabajan con empresas grandes y extranjeras que requieren sus insumos justo a tiempo. CUADRO 20 COMPARACIN DE LA CARGA CONTENEDORIZADA ENTRE EL PACFICO Y EL GOLFO (1988-2004, en TEUs)
Costa del Pacfico Ensenada Guaymas Mazatln Manzanillo Lzaro C. Acapulco Salina Cruz 1988 2004 Tasa de crecimiento anual (%) 13,8% 25,4% 12,6% Costa del Tasa de Golfo y 1988 2004 crecimiento Caribe anual (%) Altamira 19.074 297.017 18,7% Tampico 26.666 9.862 - 6,02% Tuxpan 23.541 2 Veracruz 60.329 591.736 15,3% Coatzacoal5.601 cos - Progreso 503 68.159 35,2% - Puerto Morelos 0 7.808 Otros 0 150 Total de carga en 1988: 135.714 TEU
0 39.202 17.626 16 2.004 15.954 22.021 830.777 22.794 43.445 1.815 15.068 0 0
Otros 0 17 Total de carga en 1988: 81.328 TEU
Total de carga en 2004: 929.411 TEU (16,4%) Total de carga en 2004: 974.434 TEU (13,1%)
Elaboracin propia
Por qu los puertos de Manzanillo, Veracruz y Altamira concentran ms carga? Dentro de las razones que explican esta tendencia estn el desarrollo de los espacios de flujos de estos puertos, la calidad de las interconexiones alcanzadas entre los modos portuarios con las zonas metropolitanas y debido al desarrollo de servicios especializados con corredores multimodales. Explican tambin estos liderazgos las cercanas de dichos puertos a los distritos industriales, a ciudades metrpolis, a mercados ampliados, y a rutas cercanas con las bases industriales del pas y por supuesto a las empresas ms grandes que utilizan los puertos especialmente del Norte, cercanos tanto al Golfo como al Pacfico. De acuerdo con estos resultados el Cuadro 19 confirma la concentracin de carga por los puertos de Mxico.
28
Esta tendencia y los cambios del movimiento de carga contenedorizada aparece tambin en Instituto Mexicano del Transporte (2004).
156
CUADRO 21 NUEVA JERARQUA PORTUARIA CONSIDERANDO EL INDICADOR DE CARGA CONTENEDORIZADA: PUERTOS GANADORES Y PUERTOS PERDEDORES DE MXICO (1982-2004)*
Tipo de puertos Puertos ganadores 1982-1987 Tampico Tuxpan 85,5% Veracruz Salina Cruz Lzaro C. Manzanillo Guaymas 14,5% Coatzacoalcos Altamira Mazatln Acapulco 1988-1994 Manzanillo Lzaro C 69,6% Altamira Veracruz Tampico Tuxpan Salina Cruz Ensenada Guaymas 30,4% Progreso Acapulco Mazatln Coatzacoalcos Puerto Morelos 1995-1999 Manzanillo Altamira 82,0% Veracruz Tampico L. Crdenas Progreso Salina C 18,0% Mazatln Ensenada Puerto Morelos Acapulco Tuxpan 2000-2004 Manzanillo Veracruz 89,8% Altamira Progreso.Yuc Ensenada Tampico Mazatln 11,1% Puerto Morelos Salina Cruz L. Crdenas Coatzacoalcos Tuxpan
Puertos perdedores
*Esta clasificacin permite demostrar que un puerto que concentra 10% o ms de carga del total, se considera ganador. Y al revs menos de 10% es considerado un puerto potencialmente perdedor o en declive. Como todo indicador es relativo y arbitrario. Elaboracin propia.
El fenmeno de concentracin econmica y de carga contenedorizada que se presenta en los puertos de Mxico no es un fenmeno exclusivo, ya que se puede encontrar que en muchos pases de Amrica Latina. Generalmente las ciudades capitales de los pases se apropian de un puerto y lo vuelven lder de su comercio. Este fenmeno de concentracin tambin se da en Estados Unidos y Europa. Regresando al Cuadro 21 se confirma la tendencia en que as como existen puertos ganadores desde la perspectiva del manejo de la carga comercial contenedorizada, tambin existen puertos perdedores. De acuerdo al cuadro se encuentra que Salina Cruz fue un puerto potencialmente ganador en el perodo 1982-1987 para luego iniciar una etapa de franca decadencia ubicndose entre los puertos perdedores en la fase de 1988-1994 y en 1995-1999. Esta tendencia se ha agudizado en los aos 2000 al 2004, pese a que los funcionarios que dirigen la API hacen esfuerzos por atraer cargas contenedorizadas. Esta crisis del puerto se explica por el cambio de las rutas comerciales que privilegian al puerto de Manzanillo y convierten al puerto de Salina Cruz en un pequeo puerto de transbordo y vinculado a cargas locales y regionales de su hinterland. No obstante su movimiento petrolero lo convierte en un punto importante del cabotaje sustentado en tener instalada en su ciudad una refinera de petrleo que recibe, va un oleoducto el combustible, que viene del Golfo y que es procesado en esta planta industrial. Respecto al puerto de Tuxpan fue un puerto lder en el perodo 1982-1987 y pierde importancia en el segundo perodo y prcticamente desaparece en su manejo comercial
157
en la ltima etapa de anlisis. Otros puertos como el de Tampico de ser lder en las dos primeras fases pasa a un segundo plano en el ltimo quinquenio de estudio desplazado por el puerto de Altamira, de decidida vocacin industrial y con cercana a los Estados Unidos. Empieza con un nivel muy bajo, pero adquiere un gran movimiento econmico y comercial que lo hace ganador en los dos perodos, que coinciden con la ltima dcada de los noventa del Siglo XX. De esta medicin tambin se colige lo relativo que significa ser un puerto potencialmente ganador o perdedor, ya que esta categora est influida por factores externos y por su cercana a distritos industriales que estn ligados a empresas exportadoras y que se localizan buscando acotar las distancias, disminuir los tiempos y abaratando sus costos, con infraestructuras eficientes que los acerque al puerto de la globalizacin. El declive del puerto de Salina Cruz, como ya se coment, se debe a que firmas automotrices y empresas importantes deciden abandonar el Sureste y se concentran en Aguascalientes o cerca de Guadalajara, propiciando que el puerto de Manzanillo adquiera el liderazgo que ahora tiene. Respecto al puerto de Veracruz que algunos denominan la puerta de Mxico al Mundo, histricamente los lazos comerciales que mantiene con muchas empresas del centro de Mxico, la importante reestructuracin portuaria que se realiz, lo mantienen ubicado como el puerto lder de Mxico y con un crecimiento espectacular en su movimiento de carga contenedorizada. En conclusin, la apertura comercial como poltica aplicada en Mxico ha trado una aceleracin de la carga general y en especial un aumento muy dinmico de la carga contenedorizada, que se expresa por el crecimiento de cerca de once veces ms, si se considera como base 1982 y tomando como ao final solo 1999. Este ritmo de crecimiento que es notable se logra entre otros por el indicador de productividad portuaria, que han conseguido tanto Veracruz como Manzanillo, reflejando los avances empresariales que han conseguido dichas APIS. El relativo xito alcanzado se caracteriza por el privilegio del mercado y la competencia que se exacerba registrando efectos tanto positivos como los ya anunciados, pero tambin efectos negativos que apuntan a olvidar la equidad y a privilegiar a solo dos puertos grandes, principales, en perjuicio de los puertos pequeos que anteriormente beneficiaban a su localidad, a su hinterland regional, con movimiento de carga, con remuneraciones, con empleos y con una derrama econmica que era posible percibirla en las ciudades en donde se asientan los puertos. Es la idea de la equidad y desarrollo regional a la cual podan apuntar indirectamente los puertos, se vuelve la asignatura pendiente en este modelo exitoso de los puertos de Mxico, que concentran la carga y el ingreso en algunos pocos puertos o APIS, siguiendo las tendencias de las leyes de la acumulacin capitalista, que se da en la actual etapa de poltica econmica en Mxico. 4.4. La concentracin econmica y financiera de las empresas portuarias (APIS) Desde los puntos de vista econmico y financiero, la situacin de los puertos en la segunda parte de la dcada de los noventa refleja xitos, ya que en general desde 1995 las empresas creadas han tenido utilidades que han representado, en promedio, 13% de los ingresos totales de todos los puertos en 1995; 15,4% en 1996; alcanzaron 19% de los ingresos
158
conseguidos en 1997 y registran 21,9% de los ingresos en 199829. Durante 1999 y el ao 2000 estos indicadores representan 10,9% y 6,5%, comprobando que pese a las dificultades econmicas y cada de carga, los puertos mantienen su autonoma econmica, planteada en la Ley de Puertos. Respecto a los egresos, stos han aumentado, pero menos que los ingresos, demostrando as, que las entidades mantienen objetivos de autosostenimiento y de solidez econmica ya referidos. Entre 1988 y 1993, el presupuesto ejercido en el Sector Portuario y de Marina Mercante alcanz un monto de 2.200 millones de pesos, lo cual representa en promedio una transferencia de 440 millones de pesos30, suma que ya no erogan las APIS, pues sus ingresos promedio superan dicha meta, y adems no son una carga para la Federacin.31 Como se comprueba en el Cuadro 22 los ingresos siguen creciendo y, obviamente, los impuestos que se pagan al gobierno tambin. En suma, desde esta perspectiva, el proceso econmico de los puertos ha sido favorable para las finanzas del Estado, as como para las empresas creadas, que generan utilidades. Debe reiterarse que el buscar la autosuficiencia econmica y financiera exige que cada empresa financie sus gastos con sus ingresos. CUADRO 22 SITUACIN FINANCIERA DE LAS 15 APIS, 1995 2002* (En millones de pesos mexicanos corrientes)
1995 Ingresos Egresos Utilidad Impuestos Porcentaje de utilidades entre ingresos Ratio: impuestos/ ingresos 458,3 398,6 59,7 20.6 13,0% 4,5% 1996 824,7 696,9 127,8 52,5 15,4% 6,3% 1997 1.263,5 1.022,6 240,8 96,9 19,0% 7,7% 1998 1.718,8 1.340,7 378,1 137,5 21,9% 7,9% 1999 1.817,0 1.618,2 198,8 86,6 10,9% 4,8% 2000 2.027,9 1.895,4 132,4 86,8 6,5% 4,3%
Se consideran, con criterios de comparacin slo 15 APIS, ya que la API de Acapulco es actualmente privada y la API de Quintana Roo es estatal. El anlisis considera las siguientes empresas: Ensenada, Guaymas, Topolobampo, Mazatln, Puerto Vallarta, manzanillo, Lzaro Crdenas, Salina Cruz, Puerto Madero, Altamira, Tampico, Tuxpan, Veracruz, Coatzacoalcos y Progreso. Fuente: Los puertos mexicanos en cifras (1992-1998), (1991-1997) y (1990-1996), SCT, Mxico, 1999, 1998, y 1997 respectivamente.
En todos los casos cuando se habla de ingresos, el documento se refiere a los ingresos de los 15 puertos ms importantes del pas, que se han constituido en Administraciones Portuarias Integrales. Aqu estn los cinco puertos ganadores, los puertos del Istmo de Tehuantepec y los otros puertos, menos importantes para esta tesis. 30 Dato del Centro de Estudios Econmicos del Sector Privado en Mxico, citado en Ojeda (2005). 31 Es decir, sin autonoma y financiera en los puertos la Federacin tena que gastar cada ao 440 millones de pesos en ellos. Actualmente ya no eroga tal suma, ya que cada Administracin Portuaria Integral (API) tiene sus ingresos y sus gastos, presupuesto que se maneja como el de cualquier empresa privada. Antiguamente, los aprovechamientos que se registraban en cada puerto eran remitidos al centro. De all que se estime que existe un cambio estructural en la forma de manejo de los ingresos de cada API. Esto con la idea de privatizar servicios pblicos y hacerlos depender cada vez menos de los presupuestos pblicos.
29
159
En general, salvo la API de Puerto Madero (hoy Puerto Chiapas, con baja carga), que tiene prdidas, aunque se est reactivando por la industria de cruceros, y la de Manzanillo, que registr un dficit en 1995, las restantes empresas han mostrado una solidez econmica expresada en el registro de utilidades y el pago de sus impuestos. Ms an, en general, las utilidades han evolucionado positivamente, creciendo ms de seis veces, comparando 1998 con 1995. Las tendencias antes vistas en el campo econmico-financiero pueden desagregarse a nivel de los puertos, para buscar la existencia de correlacin entre el movimiento fsico (expresado en carga comercial) y el nivel de ventas, medido a travs del ingreso. Para ello, slo se consideraron los aos de 1997 y 1998, encontrando, como lo registran los Cuadros 23 y 24, que las cinco empresas y puertos lderes llegaron a representar 65,1% de total de los ingresos del primer ao y registraron un orden del 66,2% del total de los ingresos de las empresas en 1998. En conclusin, no slo existe concentracin de carga contenedorizada en los cinco puertos escogidos, sino tambin se nota un fenmeno ganador desde el punto de vista de ventas y de ingresos en los puertos ms grandes. En resumen, como lo comprueba el Cuadro 25, s hay concentracin de ingresos y concentracin de carga que demuestra la primaca de los cinco puertos lderes y denominados en este trabajo puertos ganadores. CUADRO 23 INGRESOS DE LAS ADMINISTRACIONES PORTUARIAS INTEGRALES (1997-2000, En miles de pesos mexicanos corrientes)
Administraciones Portuarias Manzanillo Lzaro Crdenas Altamira Tampico Veracruz Salina Cruz Coatzacoalcos Otras APIS Total 1997 157. 539 119.791 91.443 118.611 335.314 67.150 134.324 239.400 1263.572 1998 200.261 139.312 204.482 160.515 433.280 78.296 125.503 377.183 1718.832 1999 237.080 118.162 275.594 121.553 450.619 83.191 137.281 428.541 1817.050 2000 296.909 142.596 252.572 120.088 543.911 83.139 144.775 443.972 2027.962
Fuente: Puertos mexicanos en cifras (1992-1998), SCT, 1999; y Puertos mexicanos en cifras (1994-2000), SCT, 2001.
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CUADRO 24 CONCENTRACIN DEL INGRESO EN LAS APIS Y PUERTOS GANADORES LDERES VS. LAS APIS DEL ISTMO DE TEHUANTEPEC
Administraciones portuarias Concentracin del Ingreso de las Cinco APIS* VS. Total APIS Istmo vs. Total APIS istmo vs. APIS Lderes APIS Pacifico vs. APIS Golfo** 1997 65,1% 15,9% 24,5% 50,8% 1998 66,2% 11,8% 17,9% 42,5% 1999 64,3% 12,1% 18,9% 37,8% 2000 66,9% 11,2% 16,8% 48,0%
Las cinco APIS y puertos ganadores son: Veracruz, Tampico, Altamira, Lzaro Crdenas y Manzanillo. ** Dentro de las APIS Pacifico se consideran: Lzaro Crdenas y Manzanillo. Dentro de las APIS
del Golfo se consideran: Veracruz, Altamira y Tampico. Las APIS del Istmo son: Salina Cruz y Coatzacoalcos.
CUADRO 25 CONCENTRACIN DE CARGA E INGRESOS EN LOS PUERTOS GANADORES DE MXICO*

1995 Concentracin de carga 92,1% (contenedores, teus) Concentracin de 75,7% ingresos (miles de pesos) 1996 92,5% 71,7% 1997 93,0% 65,1% 1998 93,2% 66,2% 1999 91,4% 64,3% 2000 91,2% 66,9% 2001 91,1% s.i. 2002 91,5% s.i.
Se consideran: Lzaro Crdenas, Manzanillo, Veracruz, Altamira y Tampico s.i.: sin informacin.
Fuente: Los puertos mexicanos en cifras (1992-1998), (1991-1997), (1990-1996), SCT, Mxico, 1999, 1998 y 1997
4.5. La estrategia de promocin y atencin de los mercados naturales de cada puerto32 Este punto complementa el anlisis antes visto y se refiere a los aspectos de comercializacin y promocin de los puertos. Como lo afirma el Programa de Desarrollo del Sector Comunicaciones y Transportes, la estrategia de promocin y comercializacin en los puertos y realizada por las APIS no ha contemplado puntos importantes que tienen en cuenta todas las empresas privadas, especialmente, transnacionales y nacionales de gran magnitud, que disean agresivas compaas de estrategias de mercadotecnia internacional para, en este caso, aumentar y potenciar los puertos de Mxico. Ello no implica que la
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Este punto se concentra en explorar la importancia del puerto de Salina Cruz, a la luz de una estrategia especifica de desarrollo. En la lgica se busca presentar esquemticamente cmo se puede convertir a un puerto potencialmente perdedor o en declive en ganador. La informacin central utilizada se deriva del siguiente documento que fue presentado en un evento nacional de comercializacin de todos los puertos del pas y que se realiz en Veracruz. Mayor informacin en Administracin Portuaria Integral de Salina Cruz (1997).
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carga no haya aumentado, sino que, a la luz de una nueva imagen de los puertos, se deben efectuar programas agresivos de promocin y comercializacin, entendiendo que este mundo competitivo exige estar a la altura de las empresas que promueven sus productos en todo el orbe y que disean acciones estratgicas que buscan ampliar mercados. En detalle, el trabajo de promocin no debe desconocer la presencia de un sistema de puertos, tanto en el lado del Golfo como en el Pacfico, recordando que cada puerto presenta caractersticas y ventajas comparativas que lo hacen atractivo para distintos segmentos del mercado.33 Una muestra de este trabajo y de los problemas especficos que tienen los puertos en este campo, lo dio el caso de la empresa de Salina Cruz (API de Salina Cruz, S.A. de C. V.) quien en un foro de comercializacin realizado en junio de 1997, seal con detalle la presencia de tres problemas. Especficamente, se demostr que ms trabajo en esta rea poda aumentar las exportaciones no petroleras, aunque los productos principales seguan siendo el cemento, el caf, el polietileno, el T.P.A. (cido tereftlico), el pltano en cajas, el tripolifosfato, la cerveza y el polipropileno. En otro aspecto, se postula como una meta importante para la empresa llegar a 520.000 toneladas de carga comercial no petrolera en el ao 2002, lo que significara alcanzar el nivel que tuvo el puerto en 1987. Lo anterior exiga un crecimiento anual muy alto: de 27,6%, que a la luz de los datos comparados con otros puertos del pas era muy difcil de lograr. Por el contrario, se not que desde 1991, el puerto en anlisis estaba perdiendo importancia. Mientras que en 1991 la API representaba 11,3% de todo el movimiento portuario de Mxico (incluyendo petrleo); en 1997, su participacin es slo de 7,1% del total. En relacin a la carga, comparativamente con la del Pacifico, el grado de importancia de sta tambin baja de 29,8% a slo 19,5%. El anlisis del movimiento de carga de trfico de altura arroja, igualmente, que la participacin respecto al total baja de7,3% en 1991 a 3%. Exclusivamente, con relacin a las exportaciones, stas fueron 8,7% del total en el primer ao y 3,7% en 1997. Slo en el movimiento de cabotaje (principalmente petrleo), conserva su importancia el puerto de Salina Cruz: represent 28,3% de lo movido por el Pacfico y ahora representa 24,8%. Por ltimo, si no se considera el petrleo, la carga manejada por el puerto no alcanza a representar ni el 1% del total en 1997 (fue de 0,58%). En sntesis, las proyecciones anteriormente expuestas deben ser revisadas a la luz de las tendencias vistas que estn reduciendo el rol del puerto de Salina Cruz a slo un mercado cautivo. Por lo mismo, se haca necesario revitalizar la comercializacin y promocin, mediante asociaciones con otras empresas industriales y navieras, y manejar como alternativa la posibilidad de un convenio entre los Gobiernos de Mxico y Panam para derivar cargas del mismo Canal de Panam al corredor transstmico y a los puertos del Istmo de Tehuantepec.34 Adicionalmente, tres puntos claves fueron presentados en el tema de la comercializacin del puerto de Salina Cruz: discutir que la Gerencia de Promocin y Comercializacin de
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CEPAL (1997). Una manera de convertir en puerto potencialmente ganador al puerto de Salina Cruz es mejorando su eficiencia y buscando que mueva ms carga. La idea de revitalizar al Istmo de Tehuantepec como paso transfronterizo entra en esta lgica.
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la API deba generar los recursos que la vuelvan autofinanciable, el mostrar cmo una poltica de privatizacin mal entendida podra reducir en 72% los ingresos de la API, ya que se prescindira de los ingresos que se tienen por abastecimientos de combustibles, por el uso de la infraestructura de los barcos petroleros y por la licitacin de la terminal de contenedores. Ello significaba alta dependencia de la API de Salina Cruz, de los ingresos provenientes de los barcos petroleros de PEMEX, y tambin, de las maniobras que se realizan en el patio de contenedores y que, como se mencion, pretende licitarse junto con el ferrocarril transstmico, afirmando que su funcionamiento podra ocasionar un cambio estructural en la zona, con aumento en las cargas y con la presencia de maquiladoras, logrando as, un aumento del trfico ferroviario, terrestre y martimo. Es una propuesta vigente para el siglo XXI que puede ser confrontada con investigaciones, empresarios, analistas y funcionarios pblicos interesados en el desarrollo del Sureste y en especial de la regin denominada Istmo de Tehuantepec (vase el Cuadro 26). CUADRO 26 ESCENARIOS HIPOTTICOS DE CRECIMIENTO DE LA CARGA GENERAL EN EL PUERTO DE SALINA CRUZ CON LA PRESENCIA DEL PROYECTO DEL CORREDOR TRANSSTMICO (En miles de TM)
Tipo de carga Carga general Petrleo Contenedores (en TEUs) 1997 298 16.700 18.025 2000 16.700 22.582 2003 689 16.700 42.273 2007 1970 16.700 120.737 2010 4328 16.700 265.258
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Nota: En este escenario la carga general crecera 14.5 veces ms y la del petrleo que depende de PEMEX permanecer, lo que supone que el cabotaje y la exportacin al Medio oriente no sufrirn grandes cambios en trece aos. Fuente: Administracin Portuaria Integral de Salina Cruz.
V. Conclusiones Los estudios martimos-portuarios en el caso de los pases perifricos, nos llevan a criticar los paradigmas convencionales, para buscar nuevas metodologas que no solo propongan privatizar los puertos sino desarrollar a los mismos como centros de negocios, que impacten en el medio local. Por ello este artculo, que es un resumen de un libro recientemente publicado por el autor, busca generar perspectivas multidisciplinarias para estudiar a los puertos de Mxico desde distintas corrientes y enfoques. Bajo esa idea central el caso de Mxico demuestra la existencia de puertos ganadores y perdedores, considerando principalmente el indicador de carga contenedorizada, aunque en el pas hay puertos petroleros vinculados a PEMEX que cumplen la funcin de ser alimentadores de los negocios de las costas y que tambin generan una fortaleza de exportacin, especialmente en el combustible que se venden a los pases desarrollados como: Estados Unidos, Japn y China, entre los principales.
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Hay de acuerdo a las tipologas y mediciones realizadas y reflejando el proceso de apertura comercial, puertos ganadores (principales) y puertos perdedores (secundarios). Los puertos ganadores (lderes) son Veracruz, Manzanillo y Altamira, que junto con Tampico, y Lzaro Crdenas, concentran el 92% de la carga contenedorizada (excluyendo el petrleo) y el 69,5% de total de los ingresos. En contraste, son puertos perdedores los puertos de Salina Cruz en Oaxaca y el puerto de Coatzacoalcos en Veracruz dos puertos histricos que tuvieron su bonanza en la primera dcada del Siglo XX y antes de la inauguracin del Canal de Panam. Es claro que la parbola de la experiencia mexicana demuestra que el proceso de privatizacin portuaria, pese a demostrar aspectos positivos como el aumento de carga (con una dinmica de las exportaciones), desde el punto de vista de los ingresos, est llevando a una concentracin de carga comercial y de ingresos, que contribuye a la exclusin de zonas, regiones y, desde luego, puertos y lugares de influencia de los mismos, si se evala los beneficios que debe dejar una empresa en los habitantes de las ciudades portuarias que aspiraban a mejorar su nivel de vida con la privatizacin y reestructuracin portuaria iniciada. La equidad y el bienestar social que deba incluir estos procesos no parecen privilegiar a zonas empobrecidas, como es el caso del sureste mexicano, que presenta enclaves tradicionalmente asociados al movimiento petrolero. Lo anterior hace complicada cualquier poltica de desarrollo regional que se disee para apoyar a los habitantes del Sureste que han estado olvidados del Centro. En general, el Istmo de Tehuantepec sigue siendo una regin deprimida, pese a contar con recursos petroleros y contar con empresas portuarias, que desde el lado macroeconmico son eficientes. En efecto, los puertos de Salina Cruz y de Coatzacoalcos (hay que agregar en el Istmo la terminal de Pajaritos, administrada por PEMEX) slo estn separados por 310 Kilmetros, por lo que es factible, pese a las tendencias anteriores, reactivar el corredor transfronterizo, que antes de la entrada del Canal de Panam (1914) fue la puerta del comercio entre el Atlntico (Golfo) y el Pacfico. Una estrategia de desarrollo que sea complementada con el transporte y con los convenios comerciales con el gobierno de Panam, puede ser un punto inicial que ayude a reactivar el Istmo, que hasta la fecha se sigue considerando dentro de las veinticinco regiones ms pobres de Mxico. Finalmente, el intento de reactivar al Sur y Sureste de Mxico y al Istmo de Tehuantepec, exige la presencia de actores econmicos regionales, nacionales e internacionales y la confrontacin de dos visiones contrapuestas, la primera considera que desarrollar distritos industriales en estas zonas, para lo cual se debe contar con empresas transnacionales que inviertan en negocios en las distintas localidades del Istmo. La segunda visin plantea que a partir de la pequea empresas y desarrollando los medios innovadores, se puede generar un sector de servicios que se articule con la actividad martima y portuaria de la zona. Adems, la presencia de PEMEX tambin exige desarrollar la pequea empresa innovadora que se articule con las necesidades que demandan esta empresa gigante y de carcter global. El Sur ,como dira Santiago Levy y Mario Benedetti, tambin existe, por lo que es necesario en la segunda dcada del Siglo XXI, que el Gobierno de Mxico tome el toro por las astas y articule una propuesta integradora para el Istmo de Tehuantepec, en donde los puertos y el corredor transstmico deben ser los puntos focales para generar el cluster martimo-portuario que Mxico necesita, siguiendo el modelo noruego en
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donde el 0,1% de la poblacin mundial, representa el 1% de la economa mundial y es el responsable del 10% del transporte martimo mundial (Alarco, 2011). Referencias Administracin Portuaria de Salina Cruz (1997). La Experiencia de Promocin y Comercializacin en Sureste del Pacfico Mexicano: el caso del Puerto de Salina Cruz, Oaxaca (1994-1997). Alarco, G. y Del Hierro, P. (1996). Lmites econmicos a la privatizacin portuaria: el caso mexicano (1992-1995), Gestin Pblica-CIDE, Vol. V, N 1, Primer Semestre. Alarco, G. (2011). Competitividad y Desarrollo (evolucin y perspectivas recientes), PlanetaCentrum Lima, Edicin Febrero. Banco Interamericano de Desarrollo (2001). Progreso Econmico y social en Amrica Latina. Informe 2001.La Competitividad: El Motor del crecimiento. Washington. DC. Bastidas, D. (2004). Presupuesto Participativo en Ilo, Municipalidad Provincial de Ilo, CND. Beck, U. (1998).Qu es la Globalizacin? Paids. Barcelona. Benko, G. y Lipietz, A. (1994). Las Regiones que ganan. Distritos y redes: los nuevos paradigmas de la geografa econmica, Edicin Alfons El Magnani Generalite at Valenciana. Diputacin provincial de Valencia, Espaa. Benko, G. y Lipietz, A. (1995). De la regulacin de los espacios a los espacios de regulacin, UAM-X, Diseo y Sociedad, N 5, Mxico, Primavera. . Braudel, F. (1994). La Dinmica del capitalismo, Fondo de Cultura Econmica, primera reimpresin, Mxico. Braudel, F. (2009). El Mediterrneo, el espacio y la historia, Tercera reimpresin, Fondo de Cultura Econmica, Mxico. Burhkalter, L. (1999). Privatizacin Portuaria (bases alternativas y consecuencias), CEPAL, Santiago de Chile, Edicin Diciembre. Boiser, S. (1998). Post-scriptum sobre desarrollo regional: modelos, redes y modelos mentales, Revista Latinoamericana de Estudios Urbano Regionales, Vol. XXIV, N 72. Santiago de Chile, Edicin Septiembre. Boiser, S. (1998). El desafo territorial de la globalizacin: Reflexiones acerca del Sistema regional chileno, El Colegio Mexiquense, A.C. Economa, Sociedad y Territorio. Vol. I, N 4, julio-diciembre.
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Otros Sectores
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Alcances sobre las Empresas Pblicas de Saneamiento en el Per: Retos y propuestas

Fernando Momiy1
Resumen Han pasado ms de 20 aos desde que la produccin, distribucin y comercializacin del agua en zonas urbanas se transfiri a las municipalidades provinciales, por lo que dado el estado de situacin en que se encuentran, se requiere explorar algunas de las causas que impiden su desarrollo y plantear propuestas que ayuden a dotar de agua y saneamiento a las poblaciones urbanas de manera sostenible. A partir de un breve diagnstico de la prestacin de servicios de saneamiento en las zonas urbanas del Per, se identifican los problemas ms importantes que se han presentado en la ltima dcada y plantean algunas soluciones a implementar en el corto plazo para la mejora en la prestacin del servicio. Entre los temas que requieren ser abordados se tienen: el reordenamiento de las instituciones vinculadas al sector y el alcance de sus competencias, detener la atomizacin de las empresas convirtindolas en empresas regionales, poner en funcionamiento el fondo de financiamiento de obras de saneamiento, detener la contaminacin de las fuentes de agua y las redes y enfrentar los problemas de administracin y direccin de las EPS. Palabras clave: Infraestructura, financiamiento, institucionalidad, Empresas Prestadoras de Servicios de Saneamiento (EPS), Programa Agua para Todos, Plan Maestro Optimizado (PMO), SUNASS. Clasificacin JEL: K23, L32, L38, L95, L98. I. Introduccin El objetivo de este artculo es plantear de manera breve los problemas que deben ser abordados en el corto plazo para cambiar de manera importante la situacin de la prestacin de servicios de saneamiento en las zonas urbanas del Per. Los temas propuestos ven desde la institucionalidad hasta la gerencia. En el primer punto se tratan los problemas generados por la multiplicidad de instituciones que influyen en la toma de decisiones de las empresas, en el numeral segundo se da un alcance al problema de la atomizacin de las empresas y su paso a convertirse en empresas distritales y no provinciales, luego se analiza brevemente el programa Agua para Todos y los problemas generados a partir de su implantacin, recordando el esquema financiero que est pendiente de poner en marcha. Como cuarto punto se plantean los problemas derivados de la contaminacin de las fuentes de agua y de las descargas ilegales a las redes, las cuales afectan los costos de operacin y mantenimiento de las EPS. Finalmente, se plantea la necesidad de un cambio de enfoque en la gerencia de las EPS, buscando la mejora de su eficiencia a travs de la profesionalizacin.
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Gerente de Regulacin del OSITRAN. MBA por la Escuela de Post Grado de la Universidad San Ignacio de Loyola y egresado de la Maestra en Regulacin y Gestin de Infraestructuras de la Universidad del Pacfico. Abogado por la Pontificia Universidad Catlica del Per. Cualquier error u omisin es responsabilidad exclusiva del autor. Contactarse para cualquier comentario a: fmomiy@ositran.gob.pe.
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II. Diagnstico A pesar del avance logrado en la dotacin de infraestructura en los ltimos aos, el sector saneamiento en el Per contina sufriendo de muchas carencias en diversos mbitos, lo que le impide consolidar un modelo de desarrollo empresarial para la prestacin eficiente de los servicios de saneamiento y poder enfrentar el crecimiento poblacional de las ciudades. Si bien a partir del desarrollo de un modelo tarifario entre los aos 2002 y 2005, llevado a cabo por la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento - SUNASS, y su aplicacin a partir de entonces con un cronograma agresivo de tarificaciones; de la aprobacin de un Plan Nacional de Saneamiento por parte del Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento que a nivel del sector, identific sus debilidades y defini las polticas y priorizacin de inversiones; y finalmente, de las obras ejecutadas a instancias del gobierno de turno a travs del Programa Agua para Todos a partir del ao 2007; se ha reducido el nmero de personas que no tienen acceso a los servicios de agua potable y alcantarillado. Sin embargo, las carencias tcnicas, gerenciales, financieras, entre otras, continan, pues las causas ms profundas que impiden su ordenamiento definitivo no han sido enfrentadas con efectividad. De acuerdo con los datos recogidos en el documento del Banco Interamericano de Desarrollo (2010), a finales de 2007, slo el 69,1% de la poblacin peruana contaba con servicios de agua por la red, mientras que en el caso del servicio de desage era del 57%, cifras que estn muy por debajo de la cobertura media regional segn la OMS (91% y 77%, respectivamente). Asimismo, el diagnstico del Plan Nacional de Saneamiento (PNS) indica que la prestacin del servicio de agua potable reporta una continuidad promedio de 17 hrs/da, siendo que un 37% de las Empresas Prestadoras de Servicios (EPS) reporta una continuidad menor a 12 hrs/da. Las EPS tienen un elevado nivel de agua no facturada (46%), conexiones inactivas del orden de 23%, morosidad promedio de cinco meses, y tarifas insuficientes para cubrir los costos reales del servicio (17% de margen operativo, excluyendo el Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima- SEDAPAL). En trminos de la disposicin de las aguas residuales domsticas, se estima que menos del 29,1% de los vertimientos recibe algn tipo de tratamiento. Por otro lado, en el mbito rural de una muestra de 1.630 sistemas analizados, el 59% no desinfecta el agua por carecer de sistemas o insumos necesarios. En este contexto, la prestacin del servicio es deficiente e insostenible y la probabilidad de no alcanzar las metas del milenio es alta. Las principales causas que inciden sobre la situacin sealada estn relacionadas con problemas del marco de poltica institucional, financiera y tarifaria, el desempeo de las EPS y la estrategia de participacin del sector privado y los requisitos de la reciente normativa ambiental2. Nos parece que estos datos resumen el estado actual del sector saneamiento y nos ayudan a identificar los principales problemas que continan aquejando a las EPS.
BID (2010).
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Algunas reformas planteadas en el 2007-2008 han sido aplicadas, como el reordenamiento de las EPS en funcin del nmero de habitantes y no del nmero de conexiones (en esos aos haban EPS que eran diminutas como EPS Calca con 12.000 habitantes que requeran otro tipo de regulacin y otras que no eran reguladas que deban estarlo la empresa de agua potable y alcantarillado de Sullana, con una poblacin de 160.000 habitantes), la participacin de los Gobiernos Regionales y de la sociedad civil en los directorios de las EPS, entre otros. A continuacin presentaremos algunos aspectos que se han constituido en trabas para el desarrollo de las EPS en el Per en el mbito urbano y que han afectado el Sistema Regulatorio y que por lo tanto requieren una reforma. En cada punto se toca un aspecto de inters y su posible solucin. 1.- Institucionalidad y Competencias En diversos diagnsticos se ha descrito con detalle el problema respecto a la diversidad de instituciones que tienen competencia en aspectos relacionados con el agua, sus fuentes, efluentes, vertimiento y en general, todas las etapas del ciclo del agua y su uso consuntivo y no consuntivo. Entre las entidades que mas notoriamente tiene competencia en el sector se encuentran el Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento (MVCS), ente rector del sector saneamiento, que a su vez tiene dentro del propio Ministerio, la Direccin General de Saneamiento (DGS), el Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural - PRONASAR, el Programa Agua para Todos - APT y el Programa de Agua Potable y Alcantarillado - PROAGUA, promovido en forma conjunta con la GTZ; la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento - SUNASS, organismo regulador, supervisor, fiscalizador y normativo de las Empresas Prestadoras de Servicios de Saneamiento; los Municipios Provinciales y Distritales, propietarios de las EPS; el Ministerio de Economa y Finanzas, que aprueba presupuestos de las EPS y sus proyectos (SNIP); el Ministerio de la Produccin, que se encarga de supervisar los vertimientos de las industrias; el Ministerio del Ambiente, con la competencia en aspectos relacionados a la contaminacin de fuentes de agua; el Ministerio de Salud, respecto de la aprobacin de lmites mximos permisibles en el vertimiento de aguas servidas; las propias Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento; la Autoridad Nacional del Agua (ANA), respecto del uso y tarifas que deben pagar las EPS por utilizar agua cruda para potabilizarla; el Ministerio de Agricultura, respecto del uso de fuentes de agua subterrnea; los Gobiernos Regionales, etc. Asimismo, hay otras entidades que juegan un rol importante en el desarrollo y planificacin del sector que, por trabajar desde hace muchos aos con programas de apoyo y fortalecimiento de las EPS y del MVCS, influyen, en muchos casos, de manera determinante en algunas decisiones. Estas entidades son la Gesellshaft Fr Technische Zusammenarbeit - GTZ (de Alemania), la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin - COSUDE (de Suiza), el Japan International Cooperation Agency - JICA del Japn, y los bancos cooperantes, interesados en la mejora de los niveles de vida de la poblacin como el Banco Interamericano de Desarrollo - BID, el Banco Mundial, otras entidades que brindan crditos concesionales como el Kreditanstalt fr Wiederaufbau KFW tambin de Alemania, The Japan Bank for International Cooperation - JBIC.
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Todas estas entidades se relacionan y entrecruzan en muchos casos, emitiendo opinin formal o informal, e influyendo directa o indirectamente en las decisiones que a su vez, directa o indirectamente van a impactar en la EPS o en la prestacin de los servicios vinculados a ella y en su desarrollo futuro. Su accin o inaccin van a impactar directamente en los planes, presupuestos, gestin, costos, etc. de las EPS. La cantidad de entidades que tiene posibilidad de emitir opinin e influir en las decisiones vinculadas con las EPS definitivamente afectan el sistema regulatorio, que requiere de competencias muy bien asignadas, responsabilidades claras, transparencia y rendicin de cuentas, trato igualitario, equidad en la asignacin de recursos, sin que se generen incentivos perversos o contrapuestos a las decisiones del Organismo Regulador o a las polticas de carcter nacional o de Estado que se dicten. As por ejemplo, ha habido casos en que algunos prstamos de las entidades cooperantes han sido concertados si eran destinados, por ejemplo, al tratamiento de aguas servidas. Esto ha sucedido porque las entidades cooperantes han tenido, por ejemplo, el inters especfico en que las fuentes de agua no sean contaminadas por los vertimientos poblaciones, por lo que se diriga la cooperacin a la promocin y asesora para dotar a las EPS de infraestructura para el tratamiento de aguas servidas. En dicho caso, la EPS, que tena negado el acceso a crditos por la situacin financiera deficitaria en que se encontraba, por la necesidad de avanzar en la reduccin de sus problemas y acceder a una fuente de financiamiento, aceptaba el crdito; sin embargo, este financiamiento no iba a cubrir obras consideradas prioritarias para la poblacin, y por lo tanto, no coincida con lo planificado por las reas de Desarrollo y Planificacin de las EPS o con lo que establecan los Planes Maestros y Financieros (antecedentes del Plan Maestro Optimizado - PMO). As, en algunos casos se ha llegado a invertir en la construccin de infraestructura para el tratamiento de aguas servidas cuando la prioridad, claramente, era dotar de agua y alcantarillado a poblaciones que no tenan acceso al servicio. O tambin, se ha tomado dicha decisin sin considerar los costos de operacin y mantenimiento de la infraestructura. Un caso especfico en este sentido fue el de la EPS SEDALIB, que en 1998 construy dos plantas de tratamiento de aguas servidas (El Cortijo y Covicorti3) cuando la poblacin de Trujillo, que contaba con agua potable y alcantarillado era de menos de 70% y 60% respectivamente. A esto se aade que, su diseo fue con tecnologa no convencional (lagunas aireadas4), lo cual implicaba un mayor costo de operacin y mantenimiento. Decisin inadecuada si se cuenta con terrenos suficientes para aplicar tecnologa convencional (procesos naturales, en lagunas, para lograr la oxidacin de la materia orgnica, bajos en costos de operacin y mantenimiento). El ingrediente final es que ni la EPS ni los concedentes (prestamistas) consideraron el financiamiento de la operacin y mantenimiento ni el pago del prstamo, los cuales hubieran requerido un incremento tarifario o la reduccin de otros costos, o la obtencin de eficiencias; haciendo insostenible la situacin para la EPS5.
Informe N 047-2007-SUNASS/120-F. Las lagunas aireadas mecnicamente son semejantes a las lagunas de estabilizacin, con una nica diferencia, son dotadas de equipos de aireacin cuya principal finalidad es introducir oxgeno a la masa lquida, Rolim (1999). 5 Para terminar de agravar la situacin, los aireadores resultaron insuficientes para el tamao de la piscina o para la calidad de la materia orgnica, debiendo retirar aireadores de una planta para que sean usados en la otra y lograr eficiencia en el tratamiento, encareciendo an ms los costos de operacin y mantenimiento (costos de energa elctrica)
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Una decisin estratgica para una EPS es priorizar la dotacin de los servicios bsicos en el mayor porcentaje posible antes de invertir y comprometer los siempre escasos recursos en el diseo, construccin, operacin y mantenimiento de plantas de tratamiento de aguas servidas. La hoja de ruta coherente para el desarrollo de una EPS, el instrumento gua para las inversiones, sea la fuente de financiamiento que sea, debe ser el Plan Maestro. Las entidades cooperantes, los gobiernos locales, regionales y el gobierno central deben tomar como referente el PMO al momento de decidir y autorizar crditos y aprobar obras. Otro caso de impacto en los costos y la operacin de una EPS se produce cuando las industrias realizan descargas de qumicos o sustancias fuera de los lmites mximos permisibles. Estas descargas, si se realizan en las fuentes de agua, obligan a la EPS a extremar los procesos para potabilizar el agua, lo cual impacta en sus gastos de operacin y mantenimiento; y si las descargas se realizan sin tratamiento en las tuberas de alcantarillado, stas se deterioran y reducen su vida til. Sin embargo, ni el Organismo Regulador ni la EPS no controlan los vertimientos o carecen de facultades para clausurar, multar o establecer medidas correctivas a las industrias, estando esas competencias en otras instituciones. Para casos como los propuestos, se requiere dotar de esas facultades a la SUNASS quien en coordinacin con las EPS afectadas deben tener facultades para clausurar tanto el uso ilegal de las conexiones o fuentes de agua en la ciudad (conexiones o pozos clandestinos) como los vertimientos que daan la infraestructura. La maraa de competencias y los incentivos desalineados, impiden que aquellos realmente afectados por ciertos actos puedan adoptar las medidas que impidan o mitiguen. 2.- Atomizacin de las EPS Otro grave problema que ha aquejado a las EPS es el grado de atomizacin al que han sido sometidas en parte por el diseo institucional, en parte por accin de las propias administraciones de las EPS, en parte por los incentivos perversos generados por las normas y el propio Gobierno. En algunos casos, las EPS se han partido en dos, tres y hasta cuatro administraciones debido al abandono sufrido durante varios aos por la sede central de una EPS. La Ley General de Servicios de Saneamiento, Ley N 26338, del 24 de julio de 1994, estableci en su Artculo 5 que Las municipalidades provinciales son responsables de la prestacin de los servicios de saneamiento y en consecuencia, les corresponde otorgar el derecho de explotacin a las entidades prestadoras, de conformidad con las disposiciones establecidas en la presente Ley y en su Reglamento. Esta norma, en algunos casos, trajo como consecuencia que municipios distritales que formaban parte de una provincia, se tuvieran que juntar en una EPS, distribuyendo su accionariado de acuerdo a la poblacin de cada distrito. En el caso de SEDAM Huancayo (nombre de la EPS) , por ejemplo, result que el distrito de El Tambo, por tener ms poblacin, obtena mayor participacin accionarial que el distrito de Huancayo, ciudad con mayores recursos econmicos y humanos (capacidades) para administrar la EPS. Sin embargo, de acuerdo a la norma, sta deba ceder la administracin al distrito de El Tambo. La diferente situacin social y econmica de ambos distritos determinaba que la recaudacin y las tarifas de una ciudad subsidiaba el abastecimiento, la operacin y mantenimiento de la otra, siendo sistemas hdricos totalmente independientes el uno del otro. Si las decisiones se tomaban en un directorio
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en el que los representantes del distrito de El Tambo, conjuntamente con otros distritos menores sumaban mayora, dichas decisiones podan ir en perjuicio de un distrito en particular, lo cual terminaba por ser inequitativo e ineficiente y no generaba incentivos para la mejora continua. Este diseo institucional fue una de las razones por las que SEDAM Huancayo se mantuvo en rebelda respecto del sistema regulatorio: no se someta a la SUNASS, ni respetaba sus resoluciones ni acciones de supervisin ni fiscalizacin, ni reconoca al Tribunal de Solucin de Reclamos como Segunda Instancia Administrativa en la solucin de reclamos de usuarios de servicios de saneamiento ni pagaba el aporte por regulacin. Se tuvo que someter a la regulacin cuando por presiones poblacionales y mediticas (debido a la contaminacin del agua), se exigieron mejoras al psimo servicio y se constat la necesidad de una supervisin. En algn otro caso, los intereses de las propias administraciones impedan la fusin. As, en el caso de la EPS Huacho, la zona correspondiente a Huaura no quera ser parte de la EPS debido a que sta arrastraba una deuda que haba asumido precisamente y paradjicamente, para instalar redes de agua potable en Huaura. Integrar la EPS Huacho implicaba para Huaura que los recursos que se recaudaban en dicha ciudad seran destinados a amortizar esa deuda, en vez de destinarlos a la zona, sea en operacin y mantenimiento o en nueva infraestructura. En otra situacin haba distritos que si bien formaban parte de la EPS y de su accionariado, nunca haban sido partcipes de sta, ni suscrito la constitucin de la EPS, ni participado en una junta ni tenan inters de hacerlo, por tener una administracin independiente. Esto bloqueaba legalmente toda accin de la EPS, impidiendo que sta inscriba su directorio, adopte acuerdos, reciba prstamos, etc. Es el caso de la EMUSAP Abancay que estaba constituida por los distritos que conformaban la provincia de Abancay: Abancay, Tamburco y Curahuasi. Finalmente, con la asistencia del Regulador, se procedi a la escisin de los distritos de Tamburco y Curahuasi, quedando slo el distrito de Abancay como parte de la EPS. En estos casos se requiere modificar radicalmente el diseo institucional haciendo responsable de la prestacin del servicio no a los gobiernos locales, sean estos distritales o provinciales, sino a los gobiernos regionales. La gran ventaja de un diseo como el propuesto estriba en que gran parte de los recursos que actualmente recibe la zona donde se ubica la EPS es administrado por los gobiernos regionales. Al trasladar a la regin la responsabilidad de administrar las empresas de agua potable y alcantarillado se evitan los conflictos distritales por nombramientos de directores, la nulidad de incentivos que tienen las municipalidades distritales para dotar de recursos a una EPS cuando el aporte est destinado a financiar obras en otros distritos, el fraccionamiento de las EPS por el retiro de distritos desatendidos, mejora en el sistema de subsidios cruzados entre sistemas, etc. Actualmente, con los gobiernos regionales se da una paradoja, que las autoridades que tiene mayores recursos las regiones no tienen incentivos para invertir ni financiar aquello que es ms beneficioso para la poblacin como son las inversiones y proyectos de agua potable y alcantarillado o desage o en tratamiento de aguas servidas ya que no es de su competencia ni responsabilidad. Por ello, los gobiernos regionales no se sienten afectados polticamente si el servicio es deficiente ni se pueden atribuir mritos en caso ste sea eficiente por haber percibido recursos de la regin, porque no se identifica a la EPS con el gobierno regional sino con el municipal.
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La participacin mayor de la regin permitira tambin un benchmarking a nivel regional, en el cual una entidad con poder regional podra comparar las gerencias de las EPS, compartir experiencias y prcticas comunes, hacer economas de escala y de densidad en las administraciones, adquisicin y utilizacin de equipos; y exigir resultados similares a las administraciones que operaran dentro de la regin. 3.- Financiamiento de las EPS y el Programa Agua Para Todos 3.1.- Agua para todos como programa Uno de los problemas ms graves del Programa Agua para Todos (APT) es que no constitua un programa, entendiendo como programa una serie de actividades necesarias para llevar a cabo un proyecto o un proyecto ordenado de actividades6. Si bien se debe reconocer que el sector saneamiento requera una inyeccin urgente de inversin en infraestructura, el impacto generado al sistema regulatorio en trminos de incentivo y consolidacin de herramientas para el sector y las EPS no necesariamente ha sido el mejor. O en todo caso pudo haber sido mucho mejor aprovechado. Podramos resumir que la accin del gobierno fue dotar de recursos a los proyectos que haban sido aprobados por el SNIP sin importar si stos haban sido presentados por la EPS, por el municipio provincial, distrital o la regin, con lo cual se dio financiamiento a proyectos que la EPS no haba considerado ni consideraba en su Plan Maestro pero que el municipio provincial, distrital o el gobierno regional haba prometido hacer en cierta localidad. Al no estar dentro de un Plan de la EPS se han dado casos graves; por ejemplo, se han instalado redes de agua sin que la EPS tenga agua suficiente para abastecer a una localidad; se han dado recursos para proyectos que la EPS ya estaba ejecutando pero que el municipio haba presentado al SNIP; se han dado recursos a proyectos ya ejecutados por la EPS, pero que haban sido presentados adems por los municipios (posteriormente se han tenido que anular); se han dado recursos a proyectos no priorizados en los Planes Maestros, etc. Uno de los aspectos ms graves de esta poltica ha sido que al ejecutarse las obras sin haber sido justificadas tcnicamente o sin formar parte de un Plan Maestro, tal como fue concebido por el Organismo Regulador conjuntamente con la EPS, sta no ha contado ni cuenta con los recursos necesarios para darle el correspondiente mantenimiento y operar eficientemente la infraestructura, lo cual pone en riesgo su viabilidad futura. Este fenmeno podra ocasionar una situacin similar a la que se dio en los aos 97-98 en los cuales se hicieron tambin inversiones en infraestructura de agua y alcantarillado, pero al no haber sido acompaado de tarifas, stas no eran sostenibles, por lo que aos despus mucha de esa infraestructura se haba perdido. Otro de los graves problemas generados por las donaciones realizadas por APT ha sido que la recepcin de las obras o del dinero por parte de las empresas ha generado, de manera automtica, una deuda por impuestos a la SUNAT que las EPS no estn en posibilidad de pagar, pues al no estar dichas obras dentro de los Planes Maestros Optimizados, no estn acompaadas de tarifas. La propuesta efectuada en este caso sigue vigente: consiste en que el Programa APT financie las obras que la EPS plant de acuerdo a su PMO.
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Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola, Vigsima segunda edicin.
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3.2.- Asignacin de recursos: Cmo asignarlos bien? Por otro lado, el Programa APT asignaba recursos indistintamente y sin criterios claros o especficos a los municipios distritales o provinciales y no a las EPS. Al ser los municipios quienes reciban los recursos, se elimin el incentivo a pertenecer a una EPS, pues para conseguir una obra de agua potable o alcantarillado ya no era necesario participar en la institucionalidad del sistema (solicitar la obra al directorio de la EPS, que sta la incluya en su plan maestro optimizado, que se consigan y financie con recursos producto de la recaudacin), sino conseguir que quienes dirigan APT incluyan la obra dentro de los listados que regularmente fueron saliendo publicados en el Diario Oficial El Peruano. Si bien formalmente el sistema no se modific, en la realidad el procedimiento seguido por APT induca a que los municipios acudan directamente a solicitar la aprobacin del proyecto al MVCS, y en paralelo presentaran directamente sus proyectos al Sistema Nacional de Inversin Pblica - SNIP que sin muchas exigencias los aprobaba, dado el impulso poltico que le daba el Gobierno a obras tan necesarias. No es discutible la necesidad de invertir en el sector sino el financiamiento inorgnico de stas, sin asegurar su operacin y mantenimiento por no estar dentro del Plan Maestro lo que ocasionar problemas de sostenibilidad. Este accionar se convirti en un incentivo para que los municipios distritales solicitaran su exclusin de la EPS a la cual pertenecan: si en tantos aos no se haban realizado obras para su municipio, y stas finalmente se obtuvieron por gestiones de ste y sin necesidad de intervencin de la empresa, el beneficio de pertenecer a la EPS estaba seriamente en entredicho, pues con las obras se incrementaban las conexiones y por tanto la recaudacin, que se iba a las arcas de la EPS. El municipio que consigui las obras deseaba cobrar la tarifa y tener su propia EPS independiente: surgi el apetito por el cobro de la tarifa propia. El diseo que se plante al gobierno para un programa de obras de saneamiento a nivel nacional en el 2007-2008, consideraba la sostenibilidad de la EPS y consista en que lo que se quera invertir en APT deba formar efectivamente un Fondo, con reglas para su acceso y con diferentes niveles, reembolsable, no reembolsable, reembolsable en parte, y con destinos priorizados: agua potable y alcantarillado en primer lugar; de tal manera que se generen incentivos y que aquellas EPS que tenan capacidad de repagar el financiamiento, efectivamente lo hagan, a travs de fideicomisos de recaudacin que iban a alimentar nuevamente al Fondo y stos, si bien podan disminuir paulatinamente, podan ser incrementados sea con recursos del Estado o con los de las entidades cooperantes. El INVERSAN, aprobado en julio del 2007 debi recoger este diseo y canalizar de forma ordenada y con una lgica nica, los recursos del Estado y de los cooperantes, bajo una misma poltica de Estado y sus prioridades. Este incentivo el financiamiento era el mejor para de alguna manera reordenar el sector y las EPS, a los municipios distritales y provinciales, a invertir en lo que realmente era prioridad de las EPS y que debera estar reflejado en el Plan Maestro Optimizado.
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4.- Contaminacin aguas arriba, aguas abajo 4.1- Contaminacin de las fuentes Un grave problema que aqueja a muchas EPS es la contaminacin y desaparicin de las fuentes de agua. El caso de SEDAPAL es el ms representativo y grave del sector. En todo el curso de agua que lleva desde las lagunas ubicadas en las alturas de Lima y Junin, producto de lluvias y deshielos hasta que el agua llega a la Planta de Tratamiento de la Atarjea, el ro propiamente dicho, en este caso el ro Rmac (Lima se abastece por tres cuencas: Chilln, Lurn y Rmac), recibe en su curso desechos contaminantes de distinto tipo: minero, industrial, agrcola, poblacional, recibiendo en la Atarjea, agua contaminada en niveles superiores a los tolerables en todos los parmetros, constituyendo adems costos adicionales para la empresa, con todas las externalidades negativas que ello implica, que terminan siendo trasladados a los usuarios y poblacin de Lima.7 El alto grado de contaminacin exige mayor costo de operacin para potabilizar el agua y entregarla a los usuarios a travs de sus redes. Para solucionar este tipo de problemas se requiere establecer reglas claras y fiscalizacin continua de los vertimientos sea de quien sea. Sin embargo, como se ha mencionado antes, al ser competencia de distintas autoridades ha sido difcil coordinar acciones conjuntas para evitar esta contaminacin. Al igual que para los casos de descargas industriales, la propuesta considera dotar de esas facultades a la SUNASS quien en coordinacin con las EPS afectadas, deben tener la facultad para clausurar cualquier tipo de efluente contaminante. 4.2.- Dao a las redes de alcantarillado: Descargas industriales Parte importante de este problema en Lima y en ciudades como Trujillo (cluster de cueros) y Chimbote (fbricas de harina de pescado), es que no existe control en las descargas industriales y hay muchos intereses para que no se ponga control a las mismas. Al igual que en otros casos, solucionar el problema est en muchas manos y los avances en fiscalizacin y sancin son nulos. Esto ocasiona el deterioro rpido de las inversiones en redes de alcantarillado sin que nadie pague por ellas. La solucin lgica es que el vertimiento de sustancias que daan las redes de alcantarillado debe estar prohibido (como efectivamente lo est) y las sanciones deben ser un desincentivo para dichas conductas. Muy pocas fbricas tratan sus efluentes lo que produce contaminacin de las fuentes de agua o de las redes de alcantarillado. Adems, el impacto posterior en las plantas de tratamiento de aguas servidas contina pues stas estn preparadas y diseadas para tratar compuestos orgnicos, no qumicos. Por el contrario, los compuestos qumicos interrumpen o deterioran el tratamiento. Debe ser obligatorio que cada fbrica tenga un tratamiento de sus desechos txicos y la EPS debe tener las herramientas legales para supervisar, fiscalizar y sancionar, inclusive con el cierre del alcantarillado, a las empresas que vierten; asimismo, debe definirse la forma del clculo de la tarifa que estas empresas deben pagar por carga contaminante de
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Al respecto ver: http://elcomercio.pe/lima/1340076/noticia-contaminacion-rio-rimac-aumenta-no-hay-quien pague-ella Tambin: http://biblioingminasunmsm.blogspot.com/2011/11/contaminacion-del-rio-rimac-aumenta-y.html.
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manera que sea un incentivo para que traten sus efluentes. Paralelamente, el PRODUCE debe acompaar la fiscalizacin para que las empresas no desven sus efluentes de las redes a los ros o al mar. 5.- Problemas Gerenciales, Operacionales, Comerciales Los problemas de gerencia, de direccin, son tambin comunes en las EPS y requieren tratamiento especial. Hay empresas que tienen activos por millones de soles que son administradas por personas que tienen salarios que no estn acorde con las responsabilidades de una empresa de tal magnitud. Si bien algunas empresas cuentan con profesionales de vala, se debe hacer una reforma para atraer a las EPS a mejores profesionales en las reas especializadas, en especial para la formulacin y preparacin de proyectos, finanzas y planeamiento. La empresa de agua de una ciudad es una de las empresas ms importantes de la ciudad, sino la ms importante. El Estado ha invertido y contina invirtiendo en la infraestructura de las EPS; sin embargo, a aquellos que manejan la infraestructura no es posible pagarle acorde con la responsabilidad que asumen. Empresas como SEDAPAR (Arequipa), SEDALIB (Trujillo), tienen infraestructura valorizada en millones de dlares que es administrada por gerentes que tienen congelados los sueldos en 4000 soles desde ms de 15 aos. Los gerentes de estas empresas deben solucionar problemas cruciales para los indicadores de las EPS, adems de conseguir financiamiento para ello. A continuacin se desarrolla brevemente los temas vinculados a la operacin de la EPS: a) Continuidad: Como se ha indicado en el Diagnstico, la prestacin del servicio de agua potable reporta una continuidad promedio de 17 hrs/da, siendo que un 37% de las Empresas Prestadoras de Servicios (EPS) reporta una continuidad menor a 12 hrs/da. Como podr suponerse, con estas cifras los problemas de continuidad resultan comunes en las EPS y si bien en algunos casos son producto de las insuficientes fuentes de agua para abastecer a la ciudad, en otros son producto de la poca capacidad de gestin a cargo de las reas operacionales. El problema de falta de continuidad trae como consecuencia un problema mayor como es la contaminacin del agua, sea en las redes de agua, sea porque los pobladores, al no tener continuidad tienen la tendencia a acumular agua para abastecerse durante las horas que no tienen el servicio. Esta acumulacin se realiza en depsitos inadecuados como cilindros, tinas, bateas, en espacios abiertos, a la intemperie. Por otro lado, al no tener agua continua, la higiene es inadecuada y puede acarrear enfermedades gastrointestinales. b) Agua no facturada: Lo paradjico de la baja continuidad es que a su vez hay un alto porcentaje de agua que la EPS produce, es decir, potabiliza, pero que se pierde en las redes o en los domicilios. Como hemos visto en el diagnstico, las EPS tienen un elevado nivel de agua no facturada, llegando sta a situarse alrededor del 46%. Esto quiere decir que cerca del 50% del agua que la EPS potabiliza, con los costos de extraccin, conduccin y potabilizacin, finalmente se pierde. Las causas de la prdida son muchas. Entre las ms relevantes tenemos que la antigedad de las redes, pero como indicbamos respecto de la continuidad, este es tambin un indicador que el agua se est contaminando. Al no tener continuidad y al tener a la vez prdidas, quiere decir que hay horas del da
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en los cuales las redes no tienen agua y tienen agujeros. Es por all por donde existe riesgo que se produzca la contaminacin de la red. Las EPS no tienen cmo detectar esas fugas pues no existen planos completos de redes ni zonificacin. Los planos completos de redes permiten ir renovando las redes de acuerdo a su antigedad y la zonificacin con macromedidores permite, en cierta medida, identificar en qu zonas se producen las mayores fugas. Otra forma en que se producen las prdidas es en las instalaciones domiciliarias. En las localidades donde la micromedicin es baja, los incentivos a tener cuidado con que el agua no se desperdicie son nulos. La mircomedicin permite que los usuarios paguen de acuerdo a los metros cbicos de agua que consumen. Si no tienen medidor instalado, pagarn una asignacin de consumo, sin importar consumen un metro cbico o 300 metros cbicos. Por ello, las metas de micromedicin y zonificacin deben estar presentes en los Planes Maestros. c) Conexiones inactivas y morosidad: Igual sucede con aspectos como el nivel de conexiones inactivas y la morosidad. De acuerdo nuevamente al informe citado en el diagnstico, las conexiones inactivas son en promedio del orden de 23% y la morosidad promedio de cinco meses. Ambos indicadores son altos, teniendo en cuenta que no hay esos niveles de viviendas deshabitadas o que no pueden ser facturadas por lo menos con asignaciones de consumo. Igual sucede con los promedios de morosidad, teniendo en cuenta que la normatividad permite que si los usuarios no pagan dos meses, el servico puede ser cortado por la EPS. Respecto de las conexiones inactivas podemos sealar que las EPS suelen declarar como conexiones inactivas a muchas que por incapacidad de cobrar deciden no facturar debido a que la emisin de una facturacin trae como consecuencia que deben pagar el impuesto correspondiente a ella. Por otro lado, respecto a los niveles de morosidad, la situacin resulta dramtica pues respecto del administrador tributario se est generando una deuda respecto de esas facturas morosas. III. Conclusiones Como se ha podido ver, muchos de los problemas descritos son los mismos problemas de hace unos aos que persisten, pero que siguen impactando de manera negativa en el Sistema Regulatorio pues impiden su ordenamiento. Si no son corregidos, va a ser difcil avanzar en la senda correcta. Se requiere corregir el marco institucional, asignar competencias especficas a quienes estn en mejor posicin y tienen inters directo en asumirlas. Reconocer el PMO como la herramienta que seala la senda a seguir en el crecimiento e inversin de las EPS. Promover fuertemente la generacin de proyectos de inversin en las EPS. Establecer una fuente de financiamiento que otorgue recursos si se cumplen requisitos mnimos. Trasladar las responsabilidades de las EPS hacia los gobiernos regionales que tienen mayores recursos que las EPS. Mejorar las gerencias permitiendo mejoras salariales bajo el cumplimiento de requisitos exigentes en trminos de experiencia gerencial y especializacin. Consideramos que se han incluido los temas ms importantes que afectan a las EPS en el marco del Sistema Regulatorio actual, sin desconocer que escapan de este anlisis muchos otros cuya importancia requerira de un trabajo mayor (fuentes de agua propia, micromedicin, crecimiento territorial, desalinizacin, pagos por servicios ambientales, tarifas de agua cruda), o incluso, los planteados requeriran un anlisis mayor.
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Referencias BID (2010), Programa De Segunda Generacin De Reformas Del Sector Saneamiento I (PE-L1091). Propuesta De Prstamo, documento preparado por el equipo de proyecto integrado por: Carmia Moreno, Jefe de Equipo; Henry A. Moreno, Jefe de Equipo Alterno; Efran Rueda, Matthias Krause, (INE/WSA); Juan Carlos Pez (ESG/CPE); Guillermo Antonio Eschoyez (LEG/SGO); y Yolanda Galaz (INE/WSA). Informe N 047-2007-SUNASS/120-F, de fecha 22 de marzo del ao 2007. En http:// www.sunass.gob.pe/doc/fiscalizacion/2007/sedalib/info47_07sedalib.pdf http://elcomercio.pe/lima/1340076/noticia-contaminacion-rio-rimac-aumenta-no-hayquien-pague-ella http://biblioingminasunmsm.blogspot.com/2011/11/contaminacion-del-rio-rimacaumenta-y.html Rolim, S. (1999). Lagunas aireadas mecnicamente, Organizacin Panamericana de la Salud, Santa Fe de Bogot, Colombia.
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Plan Maestro Optimizado (PMO) y la eficiencia tcnica de las empresas de saneamiento del Per urbano: Un enfoque a travs de fronteras estocsticas
Paulo Chahuara1 e Ivn Lucich2
Resumen Este trabajo tiene por objetivo analizar la relacin que ha tenido el Plan Maestro Optimizado (PMO), principal instrumento de regulacin tarifaria utilizado por el organismo regulador o Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS) y los niveles de eficiencia tcnica de las Empresas Prestadores de Servicios de Saneamiento (EPS) a nivel del Per urbano. Como primera etapa, se estiman los ndices de eficiencia tcnica en base a diversas fronteras de produccin construidas a partir del modelo propuesto por Battese y Coelli (1992), el cual permite que la eficiencia pueda variar en el tiempo. Posteriormente, se estiman modelos de regresin Tobit que relacionan los ndices de eficiencia previamente calculados con un grupo de variables explicativas, entre las que se destacan dos variables que reflejaran la relacin que hay entre el PMO y la variabilidad observada en los niveles de eficiencia de las empresas. La principal conclusin que se obtienen del trabajo economtrico realizado establece una relacin positiva entre el PMO y la eficiencia tcnica de las empresas. Palabras Clave: regulacin, Plan Maestro Optimizado (PMO), empresas de agua potable y alcantarillado, fronteras estocsticas, eficiencia tcnica. Clasificacin JEL: D24, L51, L95. I. Introduccin
Es obligacin del Estado Peruano reducir en por lo menos a la mitad, al ao 2015, el porcentaje de las personas sin acceso sostenible al agua potable y a servicios bsicos de saneamiento, para cumplir con la meta Nro 7C de los Objetivos del Desarrollo del Milenio, ms an reconociendo el impacto que la provisin de dichos servicios tiene en la salud de las personas, en el medio ambiente, en la pobreza, y por ende en el desarrollo econmico. Esto implica pasar de un nivel de cobertura de agua potable a nivel nacional urbano de 85% a 94% en los prximos 4 aos, no habiendo registrado variaciones sustanciales de este indicador durante los ltimos cinco aos (Indicadores de Gestin 2011 de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento). Esta pretensin estara siendo obstaculizada por las caractersticas propias de operar en un industria de redes (monopolio natural, informacin asimtrica, externalidades,
Analista de la Gerencia de Regulacin Tarifaria de la SUNASS, Lima, Per. E-mail: pchahuara@sunass.gob.pe / Telf.: 614-3210. 2 Gerente de Regulacin Tarifaria de la SUNASS, Lima, Per. E-mail: ilucich@sunass.gob.pe / Telf.: 614-3209. Los autores agradecen de manera especial a Erix Ruiz Mondaco y a un rbitro annimo, quienes contribuyeron con sus sugerencias y crticas para la elaboracin de este documento. Todos los errores subsistentes en este documento son de entera responsabilidad de los autores.
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entre otros) y tambin por un conjunto de aspectos y condiciones polticas, sociales e institucionales en las que operan las empresas tales como problemas de institucionalidad, disponibilidad del recurso hdrico, entre otros3, que no contribuye a garantizar resultados acorde con los socialmente deseables. En este contexto, la Regulacin de los Servicios de Saneamiento constituye un: instrumento que permite a las autoridades asegurar que los hogares y empresas se beneficien de la calidad de los servicios al menor costo posible, que los operadores reciban un retorno justo por sus inversiones, y finalmente que se alcancen los objetivos del desarrollo4 De esta forma, la regulacin de los servicios de saneamiento busca disear mecanismos que induzcan a las empresas a lograr resultados acordes con la maximizacin del bienestar social. El principal instrumento que tiene la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS) para la regulacin tarifaria en el sector de agua potable y alcantarillado en el mbito urbano del Per, desde el ao 2005, es el Plan Maestro Optimizado (PMO), que constituye una herramienta de planeamiento de mediano y largo plazo que elaboran las empresas, y en dnde se establece las necesidades de mejora de los sistemas de agua y alcantarillado a travs de un programa ptimo de inversiones de una empresa real en marcha para un horizonte de 30 aos, las proyecciones econmicas financieras del desarrollo de las operaciones de la empresa, las metas de gestin y de la calidad del servicio asociadas al programa de inversiones, y los niveles tarifarios quinquenales requeridos para cubrir los costos econmicos de la prestacin. Sin embargo, en la medida que las EPS5 no cuenten con un PMO y/o se desven altamente de lo que se acord en dicho plan; ya sea por razones propias de su gestin o por requerimientos exgenos que responden a demandas de corto plazo sin ningn criterio tcnico explcito, se generar un sobredimensionamiento de la inversin y tambin ineficiencia en la gestin de recursos y por ende en la provisin de los servicios, no logrndose ejecutar de manera oportuna toda la inversin programada en el PMO, y por tanto incumplindose con sus metas de gestin. Ante esta situacin, se esperara hipotticamente que las empresas que tienen un PMO y/o utilizan en un grado alto dicho plan para establecer lineamientos concretos orientados al desarrollo del servicio sean ms eficientes que aquellas que no lo tienen y/o lo utilizan aunque sea de manera parcial, puesto que an las que siguen el PMO no lo hacen en forma ptima, incumpliendo las Metas de Gestin. El objetivo del artculo es determinar qu relacin hay entre las EPS que cuentan con un PMO aprobado por la SUNASS y las empresas que no cuentan con un PMO. Como se sabe, slo las primeras se guan de las inversiones (proyectos) contenidas en este instrumento de gestin para elaborar sus presupuestos anuales ante el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF). Especficamente, el presente estudio busca precisar la relacin que hay entre la eficiencia tcnica de las empresas de agua potable y alcantarillado y un documento de planificacin que les permite ordenarse
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Oblitas (2010). Tremolet y Binder (2010) citando a Um y Leautier (2008). En adelante, se entender por EPS a las Empresas Prestadoras de Servicios de Saneamiento (agua y alcantarillado).
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y sobre todo racionalizar el uso de sus recursos, como es el PMO, en su orientacin de maximizar la prestacin de los servicios. La base de datos utilizada es un panel no balanceado que ha sido elaborado a partir de los Indicadores de Gestin de las 50 Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento del Per urbano durante el periodo 2006-2010, construidos por la GSF-SUNASS6, y de la aplicacin de un cuestionario elaborado por la GRT-SUNASS7 sobre aspectos referentes a al presupuesto de las empresas. Con dicha base, en una primera etapa se calculan los ndices de eficiencia tcnica de las empresas a travs de la especificacin y estimacin de funciones de produccin, empleando la tcnica de fronteras estocsticas (Stochastic Frontier Analysis, SFA) propuesta por Battese y Coelli (1992) y, en una segunda etapa, se analizan los factores que influyen en la eficiencia tcnica, estimndose un modelo Tobit en panel data. Sujetos a la muestra de datos y a la estrategia economtrica empleada, las funciones de produccin estimadas asumen una forma funcional Translog. Asimismo, las variables ambientales que en la mayora de las diferentes especificaciones no se pueden rechazar como significativas son: tamao de empresa (pequea, mediana, grande y SEDAPAL), densidad de poblacin servida, el porcentaje de cloro residual, y el logaritmo natural del nmero de reclamos. Asimismo, otro resultado que se obtiene del trabajo economtrico realizado es que no se puede aceptar la hiptesis de que la eficiencia tcnica permanezca invariable en el tiempo en el perodo considerado. As, la eficiencia tcnica de los prestadores presenta un comportamiento favorable en estos ltimos cinco aos. Por otro lado, el principal resultado encontrado es la relacin positiva entre el PMO y la eficiencia tcnica de las empresas. De este modo, en base a la metodologa y muestra de datos empleada, los resultados obtenidos aportan evidencia emprica sobre la importancia de los instrumentos de planificacin en el desempeo de las empresas, al debate del actual esquema regulatorio peruano, as como a la posibilidad de identificar ciertos ajustes a dicho esquema. El artculo contribuye a evaluar por primera vez la relacin del actual esquema de regulacin tarifaria en saneamiento (agua y alcantarillado) sobre uno de sus objetivos fundamentales, como es la eficiencia tcnica, contribuyendo a la literatura a nivel del Per y del resto del mundo. Nuestro trabajo se divide en 8 secciones. La primera corresponde a la presente introduccin. La seccin 2 define los conceptos necesarios para el estudio del tema. En la seccin 3, se realiza una revisin de los principales trabajos de investigacin. Para la seccin 4, se incluye una breve resea del marco regulatorio peruano y el papel que desempea el PMO. En la seccin 5, se muestra la estrategia economtrica utilizada. El apartado 6 muestra la descripcin de la base de datos y especificacin del modelo economtrico. En la seccin 7, se muestran los resultados finales de las estimaciones. Por ltimo, la seccin 8 contiene las conclusiones y recomendaciones. Adicionalmente, se incluye la bibliografa utilizada y los anexos.
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Gerencia de Supervisin y Fiscalizacin de SUNASS. Gerencia de Regulacin Tarifaria de SUNASS.
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II. Cuestiones conceptuales Previo al desarrollo del trabajo es necesario abordar dos cuestiones fundamentales. La primera tiene que ver con el concepto de eficiencia que utilizara el documento: la eficiencia tcnica (o ET) output orientada y la segunda con las distintas tcnicas que existen para estimar los ndices de eficiencia. La eficiencia tcnica output orientada es la capacidad de utilizar los insumos eficientemente. Esto es, dado la combinacin de insumos, la empresa debe producir la mxima cantidad de producto posible evitando derroche de recursos. De acuerdo con Ferro et al. (2011), esto: implica establecer la relacin existente entre el producto final y los insumos utilizados. Por ejemplo, para entregar en domicilio un metro cbico de agua potable (producto), se requiere una red de tuberas y esfuerzo laboral humano (es decir, capital y trabajo). La funcin de produccin establece una relacin numrica entre cuntos metros cbicos de agua potable pueden ser distribuidos con K kilmetros de red y L horas hombre. La forma de dicha relacin puede ser muy diversa, segn como sea necesario combinar los insumos para lograr el producto. Cada combinacin es una tcnica productiva. Habr tcnicas que usen ms insumos y otras que usen menos para lograr el mismo producto. Una tcnica que ahorre insumos para obtener el mismo producto, por definicin, es ms eficiente que una que utiliza ms. Cabe precisar que tambin existen otros conceptos de eficiencia. As, tenemos que la eficiencia econmica es la capacidad de producir a un costo mnimo. Para alcanzar este objetivo, la firma debe ser al mismo tiempo tcnicamente eficiente (utilizar sus insumos de manera ptima) y lograr la eficiencia asignativa (capacidad de escoger la combinacin de factores dado el precio relativo de los mismos). De este modo, la consecuencia de ambos tipos de eficiencia, eficiencia tcnica y asignativa nos da lo que se conoce como eficiencia econmica y su determinacin se basa en la estimacin de una funcin de costos (relacin entre costos y productos). Por otra parte, las tcnicas que se suelen emplear para estimar los ndices de eficiencia son: No paramtrica o paramtrica. En la aproximacin no paramtrica se prescinde de cualquier especificacin o forma de la funcin de produccin o costos, es decir, no se asume ninguna forma funcional especfica para la tecnologa (de produccin o de costos) sobre la unidad de anlisis. En esta lnea, se han desarrollado mtodos de programacin matemtica para analizar eficiencia; el ms utilizado es el Data Envelopment Analysis o DEA. Los modelos de DEA de eficiencia tcnica pueden ser orientados a la reduccin de insumos orientacin a los insumos o al aumento de los productos orientacin a los productos, o tambin pueden ser no orientados (en cuyo caso la reduccin de insumos y el aumento de productos son calculados en forma conjunta). Asimismo pueden especificarse con la existencia de rendimientos constantes (CCR) o variables a escala (BCC). Por su parte, en el enfoque paramtrico se parte de que los datos se relacionan entre s siguiendo el contorno de una forma funcional determinada (lineal, cuadrtica, cbica, exponencial, logartmica, etc.). A su vez el enfoque paramtrico puede ser determinstico o estocstico. Si el enfoque elegido es determinstico, todas las empresas comparten la
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misma frontera de costos o de produccin, y el residuo de la estimacin (las discrepancias entre el comportamiento de las firmas individuales y la frontera) son imputados como ineficiencias. Las metodologas utilizadas, en este sentido, son mnimos cuadrados ordinarios (MCO) y/o modelos de mnimos cuadrados ordinarios corregidos (MCOC). De su lado, la metodologa de fronteras estocsticas se define siguiendo a Berg (2010) como el intento de estimar empricamente una frontera eficiente, incorporando la posibilidad de dividir el error (residuos de la estimacin) en dos componentes: uno que representa la ineficiencia de cada empresa y otro que capture los factores aleatorios en la medida de la eficiencia. En otras palabras, el enfoque paramtrico estocstico separa de los residuos una parte considerada ineficiencia y otra de ruido estadstico, la cual comprende elementos fuera de control de las firmas, tales como las condiciones climticas adversas o las huelgas. El Anlisis de Fronteras Estocsticas puede clasificarse en fronteras de costos, produccin y distancia de insumos. La frontera de costos expresa los costos como una funcin de los precios de los insumos y del nivel de producto. La frontera de produccin, por su parte, revela las relaciones tcnicas entre el producto de la empresa y los insumos. El producto estimado es el mximo producto posible para los insumos dados de determinada empresa. En cuanto a las funciones de distancia, esta es una herramienta que permite describir una tecnologa de produccin multi-producto o multi-insumo sin la necesidad de especificar una conducta objetivo (maximizacin del producto o maximizacin de beneficio). Por ltimo, las funciones de distancia pueden tener tanto orientacin output como input. La orientacin output considera cunto puede expandirse proporcionalmente el vector de producto si se mantiene fijo el vector de insumos. La orientacin input, por su parte, considera cunto puede contraerse proporcionalmente el vector de insumos si se mantiene fijo el vector de producto. III. Revisin de la literatura Gran parte de los trabajos publicados que estudian la eficiencia de las empresas que operan en la industria de agua potable y saneamiento se han orientado a evaluar la incidencia de la estructura del mercado (existencia de economas de escala, de densidad o de alcance), y tambin la incidencia de la gestin o propiedad pblica y privada (sobre la eficiencia tcnica), por lo general estos ltimos con el propsito de evaluar las ventajas de una gestin privada sobre la gestin pblica de las empresas de agua potable y saneamiento. Sin embargo, son pocos los trabajos que han estudiado la relacin entre los esquemas o mtodos regulatorios y la eficiencia de las empresas de agua y alcantarillado. En un trabajo recientemente publicado, Berg y Marques (2010) realizan una sistematizacin de 190 artculos que han estudiado la eficiencia de los prestadores de servicios de agua y alcantarillado, ya sea utilizando el Anlisis de Envolvente de Datos (DEA) o la estimacin Fronteras Estocsticas (SFA), con los siguientes objetivos: a) Medir el desempeo de los servicios de saneamiento (benchmarking). b) Determinar la existencia de economas de escala, de densidad o de alcance en un pas o regin en particular.
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c) Evaluar la influencia del tipo de propiedad (pblico o privado) sobre la eficiencia. d) La existencia y el poder de los incentivos asociados con diferentes sistemas de regulacin. De los objetivos mencionados anteriormente, Berg y Marques (2010) sealan que tan slo 21 artculos de su revisin se han centrado en el anlisis de los mtodos de regulacin utilizados (positive studies) o que deberan ser empleados (normative studies) para mejorar a travs de incentivos la eficiencia y la productividad de las empresas de agua y alcantarillado, y as hacer que el inters social este mejor protegido. En esta escasa lnea de investigacin en saneamiento, De Witte y Marques (2007) investigan si la regulacin y los incentivos por comparacin tienen un impacto positivo en la eficiencia tcnica del servicio pblico de agua. Para tal tarea, los autores comparan los marcos regulatorios del sector de agua potable de cinco pases diferentes durante el ao 2005: los Pases Bajos (privatizacin), Inglaterra y Gales (privatizacin), Australia (fuerte marco regulatorio), Portugal (suministro municipal con la participacin del sector privado) y Blgica (diferentes niveles de gestin pblica). La metodologa empleada por ellos es un modelo DEA-VRS8 orientado a los insumos y el modelo Tobit. Sus resultados empricos arrojan que la existencia de regulacin y los esquemas por comparacin tienen un impacto favorable en la eficiencia tcnica. Kirkpatrick et al. (2004), en un trabajo que busca encontrar evidencia sobre los efectos de los procesos de participacin privada en empresas de agua, construyen una variable dummy que pueda contrastar la influencia de la regulacin (definida como si existe o no) en los costos y en la eficiencia tcnica. Bajo la metodologa SFA para Costos y DEA, sus resultados muestran que la dummy regulacin tiene un impacto negativo en los costos aunque tambin hay un efecto negativo en la eficiencia tcnica, pero para ambos casos el efecto no es estadsticamente significativo. Este resultado, segn los autores, probablemente refleja la crudeza de la variable proxy utilizada para medir los efectos de la regulacin, que simplemente mide la existencia de su regulacin y no el impacto que sta tiene en la gestin de los servicios. Aubert y Reynaud (2005), por su parte, analizan el impacto de la regulacin en la eficiencia en costos de las empresas de agua de Wisconsin, durante el periodo 1998-2000. Utilizando un panel de 211 empresas y la metodologa SFA, los investigadores concluyen que los ndices de eficiencia pueden ser explicados en parte por el marco regulatorio al que est sujeto la empresa. As, las empresas ms eficientes son las operadas bajo un rgimen de tasa de retorno en el que el regulador recoge una amplia informacin. Un componente muy importante de las estimaciones de eficiencia son las variables ambientales que permiten controlar la heterogeneidad de las condiciones en las que operan las empresas. As, en el recopilatorio sobre la eficiencia en la distribucin de agua que realiza Hirschhausen et al. (2009), los autores sealan que las variables estructurales (como la densidad de poblacin) y la calidad del servicio han sido identificados con un papel esencial para el anlisis de la eficiencia. En la misma lnea, Renzetti y Dupont (2003) y Conti (2005) concluyen que una variedad de factores influyen en la eficiencia tcnica de las agencias de agua. Estas incluyen la escala de operaciones, la propiedad, el tipo de
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Equivalente al modelo DEA-BCC.
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fuente de agua cruda, la densidad poblacional, los reglamentos de calidad del servicio, la importancia relativa de los clientes no residenciales frente a la demanda residencial, y las condiciones locales topolgicas. En ese sentido, Conti (2005) expresa que: El estudio de la literatura ha puesto de relieveel papel desempeado por variables ambientales en la configuracin tecnolgica y en los niveles de eficiencia de la industria de servicios de agua. Por otro lado, para explicar los determinantes de la eficiencia, los trabajos de Renzetti y Dupont (2008), Garca-Snchez (2006) y Tupper y Resende (2004) llevan a cabo una segunda etapa de regresin Tobit para determinar si los niveles de eficiencia calculado por el DEA dependen significativamente de las variables estructurales y de calidad. De este modo la variable calidad (como las prdidas de agua) tiene un impacto significativo en los niveles de eficiencia en Brasil9 y Espaa10. En este ltimo trabajo tambin se comparan directamente los niveles de eficiencia obtenidos con DEA, con y sin la inclusin de una variable de calidad, pero el ranking de eficiencia de los servicios no se ve afectado. Respecto a la utilizacin de la metodologa SFA, en principio es relevante mencionar que, apoyndonos en las revisiones hechas por Berg y Marques (2010) y Hirschhausen et al. (2010), estos estudios se han dado en menor magnitud a los que usan DEA. As, dentro de este grupo destacan el de Antonioli y Filippini (2001), que evalan a un panel de 32 empresas italianas a cargo del servicio de agua durante el periodo 1991 - 1995. Los autores encuentran un impacto significativo de las prdidas de agua y el tratamiento qumico en la frontera de costos eficientes. Tambin tenemos, para el mismo pas, el estudio sobre costos y la estructura de la tecnologa de Fabbri y Fraquelli (2000) que identifican el impacto positivo de la densidad poblacional en la reduccin de costos. A nivel de Amrica Latina, se puede encontrar los trabajos de Faria et al. (2005), Ferro et al. (2010), Covelli et al. (2010), as como Ferro y Romero (2009). Estos trabajos utilizan la metodologa SFA para estimar rankings de eficiencia. En el primer estudio, se compara la eficiencia tcnica de las empresas pblicas y privadas en el suministro de agua de Brasil. Sus resultados estadsticos muestran que las empresas privadas son slo marginalmente ms eficientes que las pblicas. Ferro et al. (2010), por su parte, estiman la presencia de retornos a escala utilizando una base de datos de corte transversal del ao 2005 (base proporcionada por la Asociacin de Entes Reguladores de Agua Potable y Saneamiento de Las Amricas, ADERASA). Estimando una funcin de produccin Cobb-Douglas, los resultados empricos revelan la existencia de economas de escala en la prestacin de los servicios de agua potable en Amrica Latina, con valores en lnea respecto de muchos estudios en otras realidades. No obstante, los investigadores sealan que debe tenerse en cuenta que uno de los inconvenientes de las funciones Cobb-Douglas es que los coeficientes de las elasticidades son constantes a lo largo del rango de anlisis. Los R2 ajustados arrojan valores muy altos para cortes transversales; con lo cual, los modelos, segn los autores, estn bien especificados. As, en 16 de las 18 especificaciones los coeficientes de los insumos productivos son significativos y con el signo esperado. Respecto a las variables ambientales (densidad de clientes por kilometro de red, porcentaje de clientes medidos, porcentaje de
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Ibid. Picazo-Tadeo et al. (2008).
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poblacin cubierto con saneamiento, porcentaje de agua no contabilizada, participacin de las ventas a clientes residenciales sobre el total de ventas), las mismas han resultado no significativas en la mayora de los casos. Por su parte, Covelli et al. (2010) estiman la eficiencia relativa de los prestadores de servicio de saneamiento en Amrica Latina con la metodologa de Fronteras Estocsticas (SFA) de Produccin, aplicando un panel de datos para el perodo 2003-2008. Los autores sealan, que al ser sus estimaciones funciones de produccin, dependen de datos fsicos exclusivamente, y por ende, se espera tengan alteraciones menores en el tiempo a diferencia de variables monetarias. Los investigadores encuentran que la funcin de produccin cuyo ajuste es preferido tiene una forma funcional Translog, la cual recoge como variables explicativas la influencia cuadrtica de los insumos capital y trabajo, y su interaccin. Asimismo, se obtiene que la formulacin que mejor ajusta sea del tipo TimeVarying Decay (TVD), indicando que las ineficiencias varan en el tiempo y son posibles de controlar por las empresas (efectos aleatorios). Las variables explicativas en el modelo preferido relacionan el logaritmo de los clientes con el logaritmo del personal empleado y el logaritmo de los kilmetros de red, sus valores elevados al cuadrado y la interaccin11. Esas variables conforman la parte central del modelo. Todas resultan significativas, con excepcin del logaritmo de los empleados y el logaritmo del cuadrado de la longitud de red. Los autores sealan que como estas variables pertenecen al corazn del modelo, no deben ser descartadas. A su vez, las variables ambientales (hednicas) que el modelo acepta como significativas son el logaritmo de la densidad de poblacin, el logaritmo del vuelco con tratamiento, el porcentaje de clientes medidos, la proporcin de fuente subterrnea y el porcentaje de prdidas en red. Como variable institucional, las estimaciones registran como significativo el aporte negativo a la productividad de la presencia de reguladores multisectoriales12 a cargo de la supervisin de los prestadores. Por su parte, un ejercicio similar sobre la base de datos panel de ADERASA del periodo 2003-2008 se realiz en Ferro y Romero (2009). Los autores consideran la metodologa de SFA de Produccin, pero aaden la estimacin de fronteras de costos y el DEA. No obstante, ninguna de estos tres ltimos documentos investiga los posibles factores que influyen en los niveles de eficiencia de la industria de saneamiento. En el caso del Per, tenemos los trabajos de: Lin (2005), Lin y Berg (2008), Berg y Lin (2008), Bonifaz et al. (2004) y Corton (2003). En el caso de Lin (2005), el autor pone de relieve la importancia de la calidad del servicio13 como indicador del desempeo de las empresas. El trabajo presenta distintas especificaciones de modelo de SFA en costos, incorporando indicadores de calidad en el anlisis comparativo del desempeo empresarial (benchmarking). As, la influencia de dichas variables puede cambiar drsticamente la
Para la eleccin del modelo preferido, los autores se basaron en los criterios de informacin de Akaike y Schwartz Asimismo, se evidencio que la especificacin Translog ajusta mejor, cuando se considera como produccin a la cantidad de clientes servidos. Empero la Cobb-Douglas ajusta mejor cuando la produccin se representa a travs de la cantidad de agua despachada. Para discernir entre estas dos especificaciones, los autores realizaron un test de significancia conjunta sobre los estimadores de los coeficientes asociados a la Translog. Concluyendo, que es preferible dicha forma funcional sobre la Cobb-Douglas. 12 Un nico regulador para todos los sectores de servicios pblicos. 13 Calidad del servicio incluye tres variables: clorificacin del agua, continuidad del servicio y el porcentaje de agua residual que recibe un tratamiento qumico.
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posicin en el ranking para observaciones especficas. No obstante, la correlacin entre clasificaciones sigue siendo alta entre los modelos que incluyen o no variables de calidad. Lin y Berg (2008) extienden y profundizan este anlisis, presentando nueva evidencia sobre el desempeo de las empresas prestadoras y sobre los cambios en la productividad y en la calidad del servicio. Los autores proponen un marco conceptual basado en la metodologa DEA y el ndice de Malmquist14. Un estudio ms reciente de Berg y Lin (2008) evala la consistencia en las clasificaciones de las EPS del Per que realiza SUNASS (informes anuales de gestin), comparndolos con la metodologa DEA y SFA. Los resultados indican que el anlisis DEA y SFA de costos imputan niveles de eficiencia similares. Sin embargo, estas clasificaciones basadas en sofisticadas tcnicas estadsticas no estn muy correlacionadas con los desarrollados por el regulador de agua del Per (SUNASS). Los autores sealan que sus resultados no invalidan el ranking de rendimiento obtenido por el regulador, ya que las clasificaciones se basan en ms dimensiones para medir el desempeo. Sin embargo, expresan los peligros potenciales de los actuales esquemas de clasificacin de la SUNASS. Bonifaz et al. (2004) busca determinar los niveles de eficiencia relativa de SEDAPAL, comparndola con 9 empresas urbanas prestadoras de servicios de saneamiento de Latinoamrica durante el periodo 1999-2003 y utilizando el Anlisis de Envolvente de Datos (DEA) y la metodologa de Fronteras Estocsticas (SFA) de Costos. Como resultado de su anlisis, los autores sealan que existe una brecha importante entre la eficiencia de las principales empresas prestadoras de servicios de saneamiento de Latinoamrica y SEDAPAL. Adicionalmente, el anlisis a travs de DEA muestra que el par eficiente de SEDAPAL es AGUAS ANDINAS, por tanto, debera tomar a dicha empresa como ejemplo de los pasos a seguir para alcanzar un desempeo eficiente en la prestacin del servicio de agua potable. Como segunda etapa en el anlisis, los autores estiman un modelo Tobit para evaluar la relevancia de las variables relacionadas con el entorno en el que opera la empresa. As, encuentran que la densidad poblacional y el PBI per-cpita dentro del anlisis de eficiencia, se observa que dichas variables pueden estar explicando en cierta medida las diferencias entre la eficiencia de cada empresa. Finalmente, Corton (2003) estima un ranking de eficiencia econmica de 44 empresas de agua para el 1998 utilizando una estimacin por mnimos cuadrados ordinarios. De la revisin literaria, concluimos que son relativamente pocos los trabajos que han utilizado la metodologa SFA para saneamiento. Adems, los trabajos realizados tanto en Per, Amrica Latina y el resto del mundo han tendido a enfocarse en estimar una funcin de produccin o de costos y/o establecer un ranking por ndices de eficiencia. No obstante, no es abundante la literatura que identifique los factores que afectan los ndices de eficiencia en empresas de saneamiento bajo gestin pblica, y menos an, trabajos que analicen la influencia de algn esquema de regulacin particular sobre este tipo de empresas.
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El ndice de Malmquist, permite medir el cambio en la productividad de una empresa midiendo la distancia de la misma en dos periodos distintos de tiempo, t y t+1, respecto a la frontera tecnolgica existente en t.
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IV. Evolucin del marco regulatorio de los servicios de saneamiento A inicios de la dcada de los 90s, la necesidad de revertir la grave crisis econmica de fines del decenio anterior motivo un proceso de apertura de la economa peruana a los mercados internacionales y a la participacin del sector privado (a travs del fomento a la inversin de capitales extranjeros y nacionales). As, se transfiri al sector privado un gran nmero de empresas pblicas, privatizndose en esta lnea de accin, los servicios de electricidad, telefona y distribucin de combustibles. En este contexto, la funcin del Estado se orient a cumplir un rol rector, regulador y supervisor del mercado. En el caso del sector saneamiento, se reafirm la responsabilidad de los gobiernos municipales en la prestacin de los servicios, crendose la SUNASS en el ao 1992, desactivndose SENAPA (Servicio Nacional de Abastecimiento de Agua Potable y Alcantarillado) que estaba constituida por 15 empresas filiales en los departamentos de mayor tamao ( organizndose en el resto de departamentos en unidades operativas), y que tena la responsabilidad rectora, reguladora y de prestacin de los servicios de saneamiento. La funcin tarifaria estaba a cargo de CORTAPA (Comisin de Tarifas de Agua Potable y Saneamiento). Con la promulgacin de la Ley General de Servicios de Saneamiento en el ao 1994, las empresas filiales y las unidades operativas ya existentes se organizaron en 45 empresas a nivel nacional, 44 de las cuales fueron municipales (con accionariado de propiedad de los gobiernos locales de nivel provincial y distrital), y una empresa pblica de propiedad del Gobierno Central que es SEDAPAL. Asimismo, se estableci que la escala de operacin de los prestadores seria la del mbito provincial (mbito geogrfico de competencia de los gobiernos locales). El proceso de fijacin tarifaria diseado por la SUNASS en el ao 1994 fue bajo la modalidad de Precios Tope con el objetivo que las empresas tomen decisiones que les permita mejorar su eficiencia15, sin embargo, para establecer estas tarifas para el periodo 1996-2005, se consider un proceso gradual de tres etapas. La primera fue la Etapa Preparatoria que se inici en el ao 1995 y dur 18 meses, en sta el objetivo fue que las empresas cubran sus costos de operacin. A su vez en esta etapa, las empresas deban elaborar tres planes: Plan de Acciones Inmediatas (gestin de proyectos de corto plazo), El Plan Maestro (PM) o Plan Estratgico (mejoramiento institucional e inversiones a mnimo costo y metas de gestin en horizonte de 20 aos), y el Plan Financiero o PF (proyeccin de costos y tarifas medias anuales, inversiones, financiamiento y metas para horizonte de 5 aos). La segunda etapa se denomino de Mejoramiento que debi empezar en el ao 1998 con una duracin mxima de 5 aos, en la que se esperaba mejoras en la eficiencia de las empresas segn metas del PM y aumentos tarifarios (k) para cubrir los costos promedio anuales del PF de acuerdo a la siguiente frmula: Tt=Tt-1(1+k)(1+ ), donde es inflacin y Tt es la tarifa promedio del ao t. La tercera etapa se denomin la Definitiva, en donde las tarifas se ajustan para reflejar el costo marginal de largo plazo y la inflacin, considerando las inversiones del PM.
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Alva y Bonifaz (2001).
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A partir del ao 2005, se simplifica el sistema tarifario, dejando sin efecto el proceso gradual de implementacin del esquema regulatorio (donde recin en la tercera etapa se lograba aplicar los principios rectores de la regulacin tarifaria), el nmero de prestadores se incrementa a 50 empresas, y se derogan los artculos de la Ley que establecan que las tarifas deban ser aprobadas por los alcaldes o sus representantes (de cada uno de los gobiernos provinciales y distritales ubicados en el rea de responsabilidad de la empresa), pasando dicha funcin a la SUNASS, previo proceso de consulta no vinculante a travs de una Audiencia Pblica. En ese sentido, se establece que la frmula tarifaria se definir de acuerdo al Plan Maestro Optimizado (PMO) aprobado por la SUNASS, el cual recoge lo que inicialmente fue el Plan Maestro y el Plan Financiero. As, el PMO se constituye como la principal herramienta del regulador para fijar las tarifas en un intervalo de 5 aos de acuerdo con las metas de gestin alcanzadas por la empresa16. El PMO es una herramienta de planeamiento de mediano y largo plazo que elaboran las EPS, dnde se establece: las necesidades de mejora de los sistemas de agua y alcantarillado para atender el crecimiento poblacional (a travs de un programa ptimo de inversiones de una empresa real en marcha para un horizonte de 30 aos), las proyecciones econmicas financieras del desarrollo eficiente de las operaciones de la empresa, las metas de gestin y de la calidad del servicio asociadas al programa de inversiones, y los niveles tarifarios quinquenales requeridos para cubrir los costos econmicos eficientes de la prestacin. En este sentido, el PMO en la medida que revierte el dficit en infraestructura debiera mejorar la calidad de la prestacin a los usuarios, estableciendo una adecuada relacin entre la calidad y el precio. Para determinar la frmula tarifaria, la SUNASS evala los sustentos y criterios que dieron lugar a las propuestas contenidas en el PMO, sobre todo de su programa de inversiones. La optimizacin del programa de inversiones del PMO considera, adems de las brechas proyectadas de cada uno de los componentes de los sistemas de agua potable y alcantarillado, la disponibilidad de financiamiento17, la capacidad de endeudamiento y de ejecucin de obra por parte de la empresa, as como tambin la capacidad de pago de la poblacin. Sujeto a estas consideraciones, se espera que el programa de inversiones del PMO responda a un proceso de optimizacin de los recursos que le permita a la EPS maximizar sus excedentes para ser empleados en la mejora y ampliacin del servicio, aspectos que se expresan a travs de las metas de gestin que a las empresas se les exige alcanzar. As pues, bajo este escenario, se esperara que aquellas empresas que cuenten con un PMO aprobado por SUNASS (tambin conocido como Estudio Tarifario Final) experimenten mejoras en su performance a diferencia de aquellas que no lo tienen. Profundizando en esta lnea de pensamiento, tambin se podra pensar que en la medida que las empresas y los actores polticos (municipios, gobierno regional y nacional) ejecuten obras que lleven a una exclusin de los planes de inversin que previamente se haban acordado en el PMO, es probable que la prestacin del servicio entre en una suerte de descoordinacin, generndose un mal dimensionamiento de las obras y
Diversos estudios de consultora han considerado que el actual esquema de regulacin uso del PMO es una hibridacin del esquema de Precio Mximo o Tope (PIAF, 2004; Cannock, 2004), sin embargo a la fecha no se ha logrado caracterizarlo en base a su aplicacin. 17 Slo debern considerarse proyectos de inversin cuyo financiamiento provenga de la generacin interna de recursos de la empresa, as como de crditos concertados o donaciones aprobadas, situaciones que deben estar debidamente acreditadas ante el Organismo Regulador.
16
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tambin ineficiencia en la gestin de recursos, no logrndose ejecutar de manera oportuna toda la inversin programada en el PMO, y por tanto elevndose la probabilidad de incumplimiento de las metas de gestin que ayudan al desarrollo del sector. Los mismos efectos ocurriran, si la asignacin de recursos financieras es producto de la improvisacin por razones polticas o demandas coyunturales. Ante estos hechos, tambin esperaramos que las empresas que no se guen (o lo hagan de manera parcial) del programa de inversiones del PMO no optimicen tanto su infraestructura existente y la gestin (operacin y mantenimiento) en un horizonte de mediano o largo plazo, con lo que estas empresas seran menos eficientes que aquellas que si lo cumplen. As pues, tambin resulta de inters conocer si usar el PMO (con todo lo que representa) en un grado alto para la planificacin presupuestal ha tenido una relacin positiva en la eficiencia tcnica de los prestadores de los servicios de saneamiento en el Per urbano, subrayndose as la importancia que tiene para las empresas de gestin pblica cumplir con sus instrumentos de planificacin, los mismos que les permitirn ordenarse y sobre todo racionalizar el uso de sus recursos, en su orientacin de maximizar la prestacin de los servicios. V. El modelo V.1. Especificacin de la frontera Berg (2010) seala que un factor importante a la hora de especificar una frontera eficiente es la eleccin entre una frontera de costos y una frontera de produccin, pues dicha eleccin depende de las particularidades del sector bajo anlisis. Por ejemplo, en aquellos mercados donde las empresas privadas deben cumplir obligatoriamente con brindar un servicio a un precio prefijado (por ejemplo, los servicios pblicos de luz o telefona fija), la firma maximiza sus beneficios, reduciendo al mnimo sus costos en un determinado nivel de produccin. As, la estimacin de la eficiencia en este tipo de mercados seria a travs de una frontera de costos que recoge el comportamiento maximizador de beneficios18. Sin embargo, Ferro y Romero (2009) sealan que: cuando la propiedad se encuentra en manos del sector pblico, las empresas en general no persiguen la maximizacin del beneficio como objetivo principal y el supuesto implcito en la frontera de costos sobre el comportamiento no se cumple Por lo anterior, un enfoque de funcin de produccin en tal caos sera el ms adecuado para estimar los ndices de eficiencia. Asimismo, la estimacin de fronteras de costos tiene como ventaja principal la obtencin de la eficiencia econmica. Empero, requiere informacin detallada sobre el salario y el costo de capital, datos sobre los cuales muchas veces no se dispone y suelen aproximarse de modo grueso por otras fuentes de informacin. Otra dificultad, es que al ser la mayora de datos usados por la funcin de costos de naturaleza monetaria (costos, precios de factores) son afectados por variaciones en la inflacin o el tipo de cambio.
18
Para una demostracin de lo dicho ver Varian (1992).
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Por su parte, la funcin de produccin solo necesita de variables medidas en unidades fsicas. No obstante, el anlisis de eficiencia se reduce al de eficiencia tcnica. De este modo, dada estas diferencias, las estimaciones de funciones de produccin y de costo pueden producir resultados diferentes en la eficiencia y por tal en el ranking de clasificacin por eficiencia de las empresas (Berg, 2010). En la presente artculo, realizaremos la estimacin de una funcin de produccin, considerando que todos los operadores de las EPS (empresas de propiedad Municipal), salvo uno, operan bajo gestin pblica, y tendran como objetivo buscar expandir su produccin dentro del rea que tienen bajo responsabilidad, a fin de lograr que toda la poblacin pueda obtener este servicio. Comportamiento que sigue las obligaciones del Estado Peruano, los Objetivos del Desarrollo del Milenio y las propias metas de gestin (cobertura del servicio) que impone SUNASS19. En este sentido, se considera en principio ms til la herramienta de SFA para estimar una funcin de produccin y medir el uso adecuado (no derroche) de los inputs en una empresa (eficiencia tcnica). Dicha metodologa ya ha sido utilizada en trabajos como los de Estache y Koussi (2002), Faria et al. (2005) o Covelli et al. (2010). Para ello, a fin de obtener la funcin de produccin a estimar, realizamos el siguiente procedimiento, en base al modelo planteado por Battese y Coelli (1992). Supnganos para cada empresa una funcin de produccin f ( xit , ) . La cual sin considerar el trmino de ineficiencia en el tiempo para la EPS puede expresarse como
yit = f ( xit , )
donde xit representa el insumo de produccin y el efecto de dicho insumo en el nivel de produccin yit Si incorporamos el trmino de ineficiencia tal que, it (0,1] :
yit = f ( xit , )it

Luego, incorporando un componente aleatorio (ruido estadstico que recoge factores como 2 los errores de medicin en las variables, el clima, entre otros) tal que vi ~ N (0, v ) y tomando el logaritmo natural a ambos lados tenemos:
ln( yit ) = ln[ f ( xit , )] + ln(it ) + vit

Asumiendo que existen insumos, representados por la variable m en la funcin de produccin, que la funcin es lineal en logaritmos, y definiendo uit = ln(it ) se obtiene:
19
Las fronteras de distancia de insumos tambin podra ser una opcin a considerar teniendo en cuenta ciertas caractersticas de la industria de agua y saneamiento, por ejemplo, existencia de diferentes productos dentro de la misma empresa (servicios colaterales) como resultado de insumos compartidos, que haran que la naturaleza de la tecnologa seria de mltiples productos y las cantidades de insumos endgenas. No obstante, esto no invalida nuestro supuesto de usar una funcin de produccin, toda vez que la relevancia de dichos productos medida en trminos del ingreso facturado y/o a travs de la prioridad de las polticas llevadas a cabo en el sector - no es tan importante en el comportamiento de la empresa, a diferencia del aprovisionamiento del servicio de agua.
197
ln( y it ) = 0 + j ln( x mit ) + vit u it

m =1
Ahora bien, dado que hemos restringido it (0,1] , entonces uit 0 Adicionalmente, . Battese y Coelli (1992) incorporan el hecho de modelar la evolucin de las ineficiencias como:
uit = exp{ (t Ti )} i u
Donde: es el ltimo perodo de tiempo de la observacin i-esima en el panel. Los uit 2 son adems de que ui ~ N + ( , ) . El parmetro es un escalar desconocido que >0 es estimado. Si <0 , el grado de ineficiencia decrece en el tiempo. Por el contrario, si > 0 , el grado de ineficiencia se incrementa en el tiempo. As, es un parmetro a estimar que se relaciona con el comportamiento temporal de la eficiencia. Ahora bien, la funcin de produccin de una empresa no solo es una relacin tcnica entre insumos y productos sino que adems depende de una variedad de factores. As, en los trabajos empricos suelen distinguirse dos partes de la funcin de produccin: por un lado, el corazn del modelo, determinado tericamente y formado por el conjunto de insumos; de otro lado, las variables ambientales. El rol de las variables ambientales es capturar los factores externos que pueden influenciar a las EPS, logrando que las mismas sean comparables. Algunos ejemplos de variables ambientales utilizadas son: datos de atencin al cliente (como los reclamos), nmero de conexiones de agua, porcentajes de medicin, caractersticas geogrficas y de localizacin entre otras20. Esta separacin del modelo en el corazn y las variables ambientales fue propuesta por primera vez por Rossi y Ruzzier (2001). As, cuando incorporamos las variables ambientales tenemos:
k m=1 q
ln( yit ) = 0 + j ln( xmit ) + h Z hit + vit uit

h =1
(1)
Donde existen
variables ambientales, expresado por
Como se puede apreciar, en (1), la forma funcional es una funcin tipo CobbDouglas. No obstante, en este trabajo se estimara una forma funcional Translog, la cual recoge como variables explicativas la influencia cuadrtica de los insumos capital y el trabajo, y su interaccin. En tal sentido, la formulacin Translog supera a la Cobb-Douglas que es tradicional en la literatura21. As pues, la funcin a estimar va mxima verosimilitud (ML) tendr la siguiente forma22:
Ver Ferro et al. (2010) y Covelli et al. (2010). Covelli et al. (2010). La funcin Cobb-Douglas es un caso particular de la funcin Translog. As, la gran ventaja de la funcin Translog es que captura las interacciones entre insumos productivos y, al mismo tiempo, las elasticidades quedan en funcin de las propias variables, de modo que estas pueden variar dependiendo del nivel de uso de los insumos. 22 El mtodo de mxima verosimilitud fue sugerido por Afriat (1972) y utilizado por Greene (1980) y Stevenson (1980). Dicho mtodo reside en el principio de Verosimilitud enunciado por primera vez por Fisher (1992). Este principio consiste en elegir como estimador de un vector de parmetros, el valor que maximice la verosimilitud de observar la muestra actual. Por ello es necesario presumir una distribucin para los dos elementos de error desde el inicio. Posteriormente se calculan en forma simultnea todos los estimadores de los parmetros tecnolgicos, de los parmetros de eficiencia, de la varianza; logrando entonces estimadores consistentes y asintticamente eficientes.
20 21
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ln( yit ) = 0 + j ln( xmit ) + j [ln( xmit )] 2 + j ln( xnit ) ln( xmit ) + h Z hit + vit uit
m=1 m=1 n =1 m=1 h =1
(2) Los parmetros a estimar son: , , , , , , y los niveles de eficiencia tcnica 2 2 (ET). Para efectos economtricos, el parmetro se calcula como = u S , 2 2 donde S = u + v2 23. Dicho parmetro representa la proporcin de la varianza de la ineficiencia tcnica en trminos de la varianza total tomando valores entre 0 y 1. Un valor igual a 1 para esta variable indica que los efectos asociados a la ineficiencia son ms importantes que el ruido estadstico en el anlisis de los niveles de produccin de las diferentes empresas en estudio; un valor cercano a cero, por el contrario, significa que las variables aleatorias estocsticas tienen mucha importancia en la explicacin de las ineficiencias. Por su parte el parmetro , est asociado al primer momento de la distribucin de la variable que refleja la ineficiencia tcnica, que es definida como el grado de ineficiencia promedio de la base de datos. Si es estadsticamente igual a cero, puede inferirse que se est en presencia de una frontera determinstico y que la ineficiencia es producto del ruido o de variables totalmente exgenas a la empresa. Por ltimo, las medidas de eficiencia tcnica relativas a la frontera de produccin se definen como E[exp(u ) | ] y estarn entre cero y uno. As, valores cercanos a uno it it indicarn a empresas altamente eficientes. Por el contrario aquellas EPS que presente ndices de eficiencia cercanos a cero indicarn bajos niveles de eficiencia tcnica. V.2. Especificacin de la segunda etapa Si bien los ndices de eficiencia tcnica resultan de sustancial importancia por s mismos (ya que reflejan el performance de la EPS en el abastecimiento del servicio), tambin tienen gran relevancia tratar de analizar estos indicadores toda vez que se podra dar respuesta a preguntas como qu tipo de caractersticas comparten las empresas cuyos ndices de eficiencia son los ms altos (o ms bajos). De este modo, si el objetivo es tratar de explicar la heterogeneidad entre los diferentes scores de eficiencia obtenidos, los ndices estimados surgen como variables dependientes tentativas para servir en un nuevo anlisis de regresin. Este tipo de anlisis se denomina anlisis en dos etapas, en el sentido de que en la primera etapa se estiman la frontera de produccin y los ndices de eficiencia, incluyendo como variables independientes los factores productivos propiamente dichos y las variables ambientales. En la segunda etapa, se trata de explicar los factores que afectan los ndices de eficiencia en funcin de otras variables. Naturalmente, esta estrategia asume que los efectos determinantes de la (in)eficiencia no estn correlacionados de forma fuerte con los regresores de la primera etapa24. Por estos motivos, una vez estimada la eficiencia mediante el mtodo paramtrico propuesto, SFA en nuestro caso. Como segunda etapa del anlisis, se especificar y estimar un modelo economtrico con las variables que podran explicar la eficiencia a nivel de cada EPS. Como la medicin de la eficiencia tcnica (ET) esta censurada en valores entre cero, es necesario considerar dicha restriccin al momento de estimar el modelo economtrico.
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Battese y Corra (1977). Battese y Coelli (1995).
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En ese sentido se utilizara un modelo Tobit, en nuestro caso un Tobit con panel de datos que relaciona la eficiencia y un conjunto de variables discrecionales mediante una funcin lineal:
0 + i it + it , donde 0 < ETit < 1 ETit = 0, para otros valores de ETit
IV.- Base de datos y las variables utilizadas La base de datos que utilizamos fue elaborada a partir de los reportes de Los Indicadores de Gestin de las Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento del Per, realizada por la GSF-SUNASS. Dichos indicadores se elaboran anualmente a partir de la informacin que reportan las propias empresas. Al respecto, la base revela datos sobre: el volumen producido, poblacin atendida, cantidad de insumos, indicadores de calidad y gestin del servicio25. Si bien la base ofrece diversidad de informacin, la calidad de sus datos no es tan satisfactoria encontrndose que no se reportan datos para diversos aos o ciertas inconsistencias en la evolucin de algunas variables (se advierte que en algunos casos las respuestas en el tiempo no exhiben la deseada consistencia). Adems de esta base, se curs a los 50 prestadores un cuestionario sobre aspectos referentes a temas de presupuesto, permitindonos recoger el grado de uso del PMO durante el abastecimiento del servicio. Concretamente, se hizo uso de la siguiente pregunta26: En la escala del 1 al 5 En qu medida la programacin de proyectos incluidos en el Estudio Tarifario y/o PMO ha sido utilizada para elaborar los Presupuestos Inciales de Apertura (PIA)? (marcar con x) 1 - mnimo 2 3 -medio 4 5 mximo
Con estas fuentes de informacin, se construyo un panel no balanceado27 para el periodo 2006 - 2010. Dada las limitaciones de la base de datos se opt por buscar la consistencia usando diversas especificaciones, tenindose para cada estimacin un nmero de observaciones particular por lo mismo que el panel est incompleto. En este punto, cabe precisar que los paneles incompletos tambin tienen sus limitaciones debido a la posibilidad de que las observaciones desaparezcan por problemas de autoseleccin28.
Mayor informacin sobre la base de Indicadores de Gestin puede consultarse en www.sunass.gob.pe. Fueron 10 EPS, de un total de 33 EPS con PMO, las que declararon utilizar el PMO en un grado elevado para elaborar su PIA. 27 Se dice que se est en presencia de un panel no balanceado cuando algunas unidades (individuos o empresas) no se observan en algunos periodos de tiempo (aos, meses, etc.). 28 Hsiao (1986).
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200
En este trabajo no se tratar la posible autoseleccin puesto que desbordara el objetivo del trabajo (su solucin justificara por s misma una nueva investigacin), el cual se centra en ms que en la estimacin puntual colegir el sentido de la relacin entre las variables de inters29. Dicho esto, el cuadro 1 recoge las variables que se usaron en las diferentes especificaciones de la funcin de produccin para la primera etapa de la estimacin economtrica. La eleccin de las variables proxy del producto y de los factores de produccin se ha realizado con base a otros trabajos30. Respecto a la segunda etapa, el modelo Tobit incluye las siguientes variables:
dummyCONPMO: Variable dummy que toma el valor de 1 si la empresa
durante el ao lleg a contar con un PMO aprobado (o Estudio Tarifario Final) por SUNASS, 0 en caso contrario. tiempoPMO: Variable contina que mide el tiempo (en aos) con el que una empresa cuenta con un PMO aprobado por SUNASS. El periodo de tiempo se cuenta desde la fecha de su validez oficial31 hasta el cierre del respectivo ao. Si el prestador an no cuenta con PMO, se considera el valor de 0. dummySIGPMO: Variable dummy que toma el valor de 1 si la empresa ha utilizado en un modo elevado la programacin de proyectos incluidos en el Estudio Tarifario Final o PMO para elaborar su Presupuesto Inicial de Apertura (PIA), 0 en caso contrario. Dada la forma en que se hizo la pregunta, se asume que el grado en que una empresa usa el PMO como referencia se ha mantenido invariante desde el ao en que fue aprobado la versin final del PMO. Micromedicin: Variable contina que mide el nivel de penetracin de medidores de consumo de agua. Se mide como porcentaje de las conexiones con medidor ledo sobre el nmero de conexiones totales de agua. RelTrab: Variable contina que refleja la capacidad que tiene la empresa de cubrir sus costos desembolsables. Resulta de dividir los costos totales desembolsables entre los ingresos por los servicios de agua y alcantarillado de la empresa.
Cabe sealar que la base cuenta con indicadores de gestin tales como: ratio de liquidez, ratio de endeudamiento, ROE, ROA, margen operativo, agua no facturada, tratamiento de aguas residuales, entre otros. Sin embargo, estas variables no se han incluido en el anlisis de segunda etapa por presentar fuerte problemas de aproximacin a lo que verdaderamente quieren reflejar. Por ejemplo, la gran mayora de empresas proveedoras del servicio de saneamiento (agua y alcantarillado) a nivel urbano, tienden a registrar contablemente las donaciones y/o transferencias del Estado como pasivos (ingresos diferidos) cuando en realidad no lo son, o incluso a considerar los remanentes de las donaciones como parte de sus activos corrientes cuando en realidad stos en algn momento van a ser devueltos al Estado. Asimismo, las EPS tienden a no incluir dentro de sus estados financieros deudas o activos que se encuentran en litigios judiciales, o a no depreciar los activos en curso que en la prctica ya se estn utilizando para ofrecer el servicio, entre otras heterogeneidades de prcticas contables. Dado estos factores, decidimos incluir variables explicativas que cuenten con menores errores de aproximacin.
Cabe precisar nuevamente que las estimaciones de produccin, al depender de datos fsicos exclusivamente, se espera tengan alteraciones menores en el tiempo. 30 Estache y Koussi (2002), Faria et al. (2005), Covelli et al. (2010) o Covelli (2003). 31 La fecha de validez oficial es igual a la fecha de publicacin de la resolucin de autorizacin en el Diario El Peruano (diario oficial del gobierno peruano).
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CUADRO 1 DESCRIPCIN DE LAS VARIABLES EMPLEADAS EN LAS DISTINTAS ESPECIFICACIONES ECONOMETRICAS

VARIABLE TIPO DE VARIABLE DESCRIPCIN UNIDADES DE MEDIDA ORIGINAL
lnQ lnL lnK (lnL)^2 (lnK)^2 (lnK) x(lnL) tam4 tam3 tam2 tam1 Costa Sierra Selva Densid
Output Input Input Input Input Input Ambiental Ambiental Ambiental Ambiental Ambiental Ambiental Ambiental Ambiental
Logaritmo natural del Volumen facturado de agua. Logaritmo natural del Nmero de trabajadores totales
Metros cbicos Nmero natural
Logaritmo natural del Nmero de trabajadores totales, elevado al cuadrado
Logaritmo natural de la Longitud de la red de Km de red agua potable Nmero de Personas Km de red Nmero natural Nmero natural Nmero natural Nmero natural Nmero natural Nmero natural Nmero natural Nmero natural
Logaritmo natural de la Longitud de la red de agua potable, elevada al cuadrado Interaccin entre el logaritmo natural del capital y el logaritmo natural del nmero de trabajadores Variable dummy que toma el valor de 1 cuando la empresa es SEDAPAL y 0 en caso contrario. Variable dummy que toma el valor de 1 cuando la empresa es un prestador grande y 0 en caso contrario. Variable dummy que toma el valor de 1 cuando la empresa es un prestador mediano y 0 en caso contrario. Variable dummy que toma el valor de 1 cuando la empresa es un prestador pequeo y 0 en caso contrario. Variable dummy que toma el valor de 1 cuando la empresa se encuentra ubicada en la zona costa y 0 en caso contrario. Variable dummy que toma el valor de 1 cuando la empresa se encuentra ubicada en la zona sierra y 0 en caso contrario. Variable dummy que toma el valor de 1 cuando la empresa se encuentra ubicada en la zona selva y 0 en caso contrario.
lnreclamos Ambiental Roturas Ambiental
cloroResid Ambiental
Poblacin urbana bajo jurisdiccin dividido Densidad poblacional por kilometro de red: por el kilometro de red de agua. Nmero de reclamos por Logaritmo natural de la densidad de reclamos cada 1000 conexiones Suma de los logaritmos naturales del nmero Nmero de roturas por de roturas en redes de agua y atoros en las Km de red de agua redes de alcantarillado. % de muestras con ms Presencia de cloro residual de 0,5 mg/L de cloro residual
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continuidad Ambiental Presin Ambiental
Tiempo que el usuario recibe el servicio de agua potable en forma diaria Presin Turbiedad
Horas por da Metros de columna de agua
Turbiedad Ambiental
Porcentajes de muestras mayores a 5 UNT.
Nota: a/ SEDAPAL, por ser el prestador que abastece a la ciudad de Lima y Callao, es un grupo por s misma ya que tiene 1,28 millones de conexiones de agua potable. b/ Prestadores grandes, son las que abastecen a ciudades grandes, por lo que tienen entre 40 mil a 200 mil conexiones de agua potable. c/ Prestadores medianos, tienen entre 10 mil a 40 mil conexiones de agua potable. d/ Prestadores pequeos, son los que abastecen a poblaciones urbanas pequeas, por lo que tienen menos de 10 mil conexiones de agua potable. Elaboracin propia.
VII. Estimacin y resultados VII.1. La frontera estimada El trabajo ha estimado seis especificaciones de funciones Translog, funcin que si bien tiene la ventaja de imponer menores restricciones acerca de los retornos a escala, tiene la desventaja de ser susceptible a la multicolinealidad, lo que puede conllevar algunos problemas al momento de su estimacin. No obstante, es comn encontrar niveles no bajos de multicolonealidad sobre todo en las bases de datos de las industrias de redes, que por lo general se encuentran altamente correlacionadas. Dicho esto, el anexo 1, presenta las correlaciones simples de las variables usadas en las estimaciones. Al respecto puede verse la fuerte relacin que hay entre los factores de produccin y algunas variables ambientales o entre ellas mismas. Para los problemas de multicolonealidad, hemos adoptado la decisin de trabajar con ella32. Respecto al empleo de 6 especificaciones de la funcin Translog, es relevante indicar que no slo ha permitido evaluar la estabilidad de los signos de las distintas estimaciones sino que adems ha permitido abordar el trade off existente entre el mayor nmero de regresores y el menor nmero de datos al contar con un Panel No Balanceado, buscando obtener estimaciones consistentes. De esta manera, se realizaron 6 estimaciones estocsticas del panel no balanceado de EPS, las cuales se presentan en el cuadro 2. Al respecto, no se puede rechazar la hiptesis de que las variables incluidas en cada especificacin sean significativas en conjunto para explicar la variabilidad del volumen facturado de agua.
32
Los efectos de la multicolinealidad de grado son inciertos, en el sentido que no son los mismos en todos los casos. En muchas situaciones los valores de los coeficientes estimados llegan a ser inestables a medida que se van aadiendo nuevos regresores. Es tambin caracterstico el hecho de que los errores estndar de los coeficientes estimados sean grandes, pero las funciones de produccin presentan excepciones a esta regla. La multicolinealidad no sesga a los estimadores () (Otero, 2009).
203
Analizando los factores de produccin, llama la atencin la relacin emprica negativa entre la produccin (lnQ) y el nmero de trabajadores (lnL). Esto podra defenderse en cierta forma, argumentando que los prestadores de servicio de saneamiento al ser empresas de gestin pblica operan con un nmero de trabajadores elevado a tal punto que la productividad marginal del trabajo es negativa (la PMgL no es constante, depende del nmero de trabajadores). Tambin podra intuirse que las empresas estn utilizando personal no calificado para ciertas actividades operativas, de gestin o comercializacin. De cualquier forma, la variable lnL no es estadsticamente significativa en ninguna especificacin, al igual que su valor al cuadrado, la variable lnL2. Respecto a la influencia del capital sobre la produccin, puede decirse que hay una relacin positiva con el aprovisionamiento del servicio. En las 6 especificaciones ensayadas esta relacin positiva se ha mantenido significativa al 99%. Empero su influencia sobre el volumen facturado de agua tiende a disminuir, como se puede observar al prestar atencin en el peso del factor capital, la variable lnK2. Dicha influencia negativa sobre la produccin (lnQ) no sufri cambios en ninguna especificacin. De otro lado, el parmetro estimado que acompaa a la interaccin de los insumos (lnLxlnK) no aport mayor relevancia estadstica. As, segn estos resultados la especificacin Translog asumida a priori es correcta. Lo anterior se vislumbra a partir de observar el no rechazo del parmetro que acompaa al cuadrado del lnK y del resultado estadstico de la prueba de Wald. Adems, cabe precisar que: la relacin entre productos e insumos constituye el corazn del modelo y debe ser aceptada an cuando las variables no sean significativas, porque tienen un fundamento terico; las variables ambientales tienen un carcter emprico y la significancia estadstica dicta su permanencia o no el modelo final33. Respecto a las variables ambientales, puede decirse que es sustancial controlar por el tamao de EPS y la densidad poblacional servida (densidad) y que los signos positivos guardan relacin con lo esperado a priori. Un mayor tamao de empresa permitira un mejor aprovechamiento de las economas de escala, con el concerniente ahorro de recursos, y el mayor abastecimiento de agua. Relacin similar tendran las economas de densidad. Estas relaciones positivas, se han mantenido robustas a lo largo de las distintas especificaciones. En un menor grado, podemos decir que tambin resulta significativo controlar por el nmero de reclamos (lnreclamos) y el porcentaje de cloro residual en el agua (clororesid). Ambas variables sirven como proxy a la calidad con la que se ofrece el servicio de saneamiento. Otras variables como nmero de roturas, zona geogrfica donde opera la EPS (costa, sierra o selva), presin, continuidad y turbiedad no aportan significativamente como se esperara a priori. Slo en una especificacin particular resultaron significativas. Por ltimo, el nivel de significancia de la constante indica que an quedan variables por aadir y, por tanto, el ejercicio es mejorable. Finalmente, para todas las estimaciones realizadas, tanto el parmetro que mide el grado de ineficiencia promedio de la muestra, como el parmetro que mide la evolucin temporal de la eficiencia tcnica, son positivos y estadsticamente distintos de cero al nivel de confianza del 99%, caracterstica que es compartida por el parmetro , que son parmetros que permiten evaluar la pertinencia de la frontera estocstica (ver cuadro 2).
33
Covelli et al. (2010).
204
Del anlisis del parmetro y del parmetro , puede inferirse que se est en presencia de una frontera estocstica y que la ineficiencia es resultado de variables que estn bajo control de las empresas. Respecto a la frontera de eficiencia tcnica, los niveles de alejamiento de ella en promedio para el conjunto de datos de la muestra, se sitan entre el 57% y 83% segn la especificacin empleada. Esto significa que para el conjunto de empresas como promedio, en el mejor de los casos, slo han logrado un 43% de eficiencia respecto a la frontera; o mejor dicho a lo que podran haber obtenido (ver cuadro 3). Del anlisis del parmetro para el periodo de vigencia que tiene el esquema regulatorio basado en el PMO, se puede decir que el incremento promedio anual de la eficiencia tcnica para el conjunto de empresas (con PMO o sin PMO) se ubica en el rango del 2% al 4%. Con todo esto, se concluye que usar el modelo propuesto por Battese y Coelli (1992) es necesario para la estimacin.
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CUADRO 2 RESULTADOS PARA LA PRIMERA ETAPA: FRONTERAS ESTOCSTICAS DE PRODUCCIN TIME VARYING DECAY MODEL
206
Nota: a/ *Significancia al 10%, ** Significancia al 5%, *** Significancia al 1%. Fuente: Indicadores de Gestin de las Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento del Per, realizada por la SUNASS, periodo 2006 - 2010. Elaboracin propia.
VII.2. Los ndices de eficiencia tcnica En el anexo 2, mostramos las estadsticas descriptivas para los scores de eficiencia tcnica estimados en las 6 especificaciones anteriores. Como se puede observar, tales ndices tienen un recorrido que va en promedio desde 42,2% a 57,3%. Si bien, la diferencia entre los valores mnimos del score (18,6%) y sus valores mximos (96,1%) es marcada, la desviacin estndar ofrece rangos de variabilidad aceptables en la prctica habitual de este tipo de medidas34. Por ltimo, el nivel promedio de la eficiencia tcnica en el periodo que tiene de vigencia el PMO (5 aos) ha sido de 50,0% (resultado que va de la mano con los altos valores encontrados en el parmetro), lo cual tiene una relacin directa con la enorme brecha que existe para racionalizar el uso de los recursos35. Quizs, la actual configuracin estructural de la industria de saneamiento -atomizada- es un aspecto que necesita ser examinado a fin de lograr empresas con tamaos adecuados de planta que les permita aprovechar las economas de escala y consecuentemente, mejorar sus scores eficientes. Como se puede observar en el cuadro 3, a medida que aumenta el tamao de empresa desde tam2 a tam4 y cteris pribus otros factores, el tamao juega un rol sustancial si se quiere aumentar la provisin del servicio de agua. VII.3. Anlisis de los ndices de eficiencia tcnica La segunda etapa de la estimacin pretende explicar los determinantes de la eficiencia tcnica. Para ello, se ha ensayado para cada una de las seis especificaciones de fronteras previas tres modelos que varan segn la definicin de la variable dummy asociada a la regulacin tarifaria: dummyCONPMO, tiempoPMO, dummySIGPMO (ver definicin en seccin VI). Los resultados obtenidos para la segunda etapa se presentan en el cuadro 3. Empezando por la especificacin que utiliza la variable dummyCONPMO, se observa evidencia estadsticamente relevante de que las empresas que exhiban mayores niveles de micromedicin presentan niveles de eficiencia tcnica mayores que la media. Sin embargo para el modelo que utiliza la variable tiempoPMO, la relacin deja de ser relevante en el sentido estadstico. En cuanto al modelo que incluye la variable dummySIGPMO existira una relacin negativa de la micromedicin con los niveles de eficiencia tcnica. Tal relacin tiene una relevancia estadstica del 99%. No obstante, dada la diferencia en el nmero de observaciones entre las especificaciones, no es posible obtener una conclusin sobre el tipo de relacin entre estas variables. Respecto a la variable relacin de trabajo (RelTrab), su relacin sobre la eficiencia tcnica sera negativo en la mayora de modelos y estadsticamente importante en 6 estimaciones del global realizado. Por otro lado, se aprecia una relacin positiva de contar con un PMO aprobado por SUNASS, y mayores niveles de eficiencia tcnica. Dicha relacin es estadsticamente significativa al 99% independientemente de la especificacin empleada. Resultados idnticos se obtienen al utilizar la variable tiempoPMO. As, a mayor tiempo de contar
34 35
Covelli et al. (2010). Cabe precisar que el objetivo de este trabajo es identificar la relacin (positiva o negativa) que hay entre el PMO y el desempeo de las empresas, y no establecer un ranking de eficiencia tcnica por empresa. Al respecto, creemos que la prudencia debera continuar cuando se hable de la posicin especifica de una determinada EPS en el ranking, por los problemas ya comentados en la base de datos. A pesar de ello, la metodologa SFA se justifica sobre otros mtodos paramtricos (por ejemplo, MICO), en principio, por los resultados estadsticos obtenidos y porque debe recordarse se necesita establecer una relacin entre los score de eficiencia tcnica y el PMO.
207
con un PMO aprobado por SUNASS conlleva mayores niveles de eficiencia tcnica. De modo anlogo, se observa que aquellas empresas que han utilizado el PMO aprobado por SUNASS en un grado elevado tienden a incrementar sus scores de eficiencia tcnica a diferencia de las EPS que no utilizaron el PMO en forma alta. En base a estos resultados concluiramos que no se puede rechazar la relacin positiva del PMO y los niveles de eficiencia de los prestadores del servicio de saneamiento. Segn todas las especificaciones presentadas, el aporte a la mejora de la eficiencia tcnica de las empresas que cuentan con PMO se encuentra en el rango que va del 1% al 2% (dependiendo de la definicin empleada). De modo anlogo, utilizar al PMO como referente para elaborar el PIA aumentara la eficiencia tcnica en 7%. Al respecto, si bien los efectos puntuales del PMO son moderados, puede decirse que dicho efecto se debe a como se est midiendo las variables proxy utilizadas para medir los efectos de la regulacin, que miden bsicamente si cuenta o no cuenta con PMO o si lo utiliza o no como un referente fuerte para elaborar su presupuesto anual, y no el impacto efectivo de la cantidad de proyectos o los montos de dinero invertidos por la EPS de acuerdo a lo que sealaba el PMO aprobado por SUNASS. Por otro lado, tambin es posible que la subvaloracin del aporte del PMO sobre la eficiencia tcnica se deba a un sesgo de atenuacin por errores de medicin de las variables explicativas, ms an considerando que el anlisis del parmetro en la seccin previa muestra tasas de crecimiento positivas de la eficiencia para el conjunto de empresas, sin distinguirse en esas seccin aquellas que cuentan con PMO. Debe destacarse que el elevado valor que muestra la constante para todas las especificaciones revela que el conjunto de causas establecidas son slo parcialmente la razn del fenmeno. Adems, cabe precisar que si se uniformizar el nmero de observaciones para todas las especificaciones de la funcin de produccin, los resultados tampoco mostraran evidencia relevante para no aceptar la relacin positiva del PMO y la eficiencia tcnica de las empresas de agua y alcantarillado del Per urbano.
208
CUADRO 3 RESULTADOS PARA LA SENGUNDA ETAPA: ANALISIS DE LOS NDICES DE EFICIENCIA TCNICA
Nota: a/ * Significancia al 10%, ** Significancia al 5%, *** Significancia al 1%. Fuente: Indicadores de Gestin de las Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento del Per, realizada por la SUNASS (periodo 2006 2010) y Cuestionario sobre presupuesto a las EPS. Elaboracin propia.
209
Por ltimo, tambin es de destacar las restricciones de la estrategia economtrica empleada. En ese sentido, Battese y Coelli (1995), Simar y Wilson (2000 y 2007) o Wang y Schimidt (2002) cuestionan la metodologa en dos etapas, en la medida que las variables explicativas del modelo tobit estn correlacionadas con las variables regresoras de la primera etapa (especialmente con las variables output e input)36. Dichas correlaciones ocasionaran estimadores sesgados y no consistentes. As, para nuestro estudio, la direccin del sesgo dependera de la direccin del efecto del PMO a la eficiencia y del signo de la correlacin entre el PMO e insumos y/o producto. Si ambas correlaciones son positivas los coeficientes que recogen los efectos del PMO en la eficiencia tcnica estn sesgado hacia la baja (sesgo de atenuacin). No obstante, los trabajos que han utilizado la metodologa en dos etapas han tratado esta crtica, por ejemplo, utilizando variables instrumentales (el problema surge respecto de la eleccin de los instrumentos) o, como segunda opcin, eligiendo variables explicativas en el tobit que no estn correlacionados de forma fuerte con los inputs o los outputs. En este trabajo al igual que Herrera y Francke (2007), Prez-Reyes y Tovar (2009) o Pestana (2008) optamos por la segunda opcin. As, el cuadro 4 muestra las correlaciones de los regresores de la primera etapa con las variables regresoras de la segunda etapa. Como se puede apreciar, para las variables que recogen los efectos del PMO en la eficiencia tcnica, las correlaciones son dbiles. CUADRO 4 COEFICIENTES DE CORRELACIN SIMPLE ENTRE VARIABLES DE LA PRIMERA Y SEGUNDA ETAPA, 2006 - 2010
Fuente: Indicadores de Gestin de las Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento del Per, realizada por la SUNASS (periodo 2006 2010) y Cuestionario sobre presupuesto a las EPS. Elaboracin propia.
36
La teora economtrica llama a esta dificultad como el problema de variables omitidas.
210
VIII. Conclusiones y recomendaciones El presente trabajo ha respondido al objetivo de establecer una relacin entre el PMO y la eficiencia tcnica de los prestadores de servicio de saneamiento urbano en el Per, considerando las limitaciones de las bases de datos y mtodos economtricos utilizados. En general, tanto la estimacin de la frontera estocstica de produccin, a travs de funciones Translog, como el anlisis de los factores influyentes en los ndices de eficiencia, guardan cierta robustez entre las distintas especificaciones. Los niveles de alejamiento de la frontera, en promedio para el conjunto de datos de la muestra, se sitan entre el 57% y 83% segn la especificacin empleada. Esto significa que para el conjunto de EPS como promedio, en el mejor de los casos, slo han logrado un 43% de eficiencia respecto a la frontera. Sin embargo, para el periodo de vigencia que tiene el esquema regulatorio basado en el PMO, se puede decir que el incremento promedio anual de la eficiencia tcnica para el conjunto de empresa se ubica en el rango del 2% al 4%. Por su parte, al analizar los determinantes de la eficiencia tcnica entre empresas -estimado mediante un modelo Tobit en panel data para las distintas especificaciones- se puede observar la robustez de la relacin positiva del PMO y los ndices de eficiencia tcnica. De esta manera, no se puede aceptar la hiptesis de que el PMO aprobado por SUNASS, no tenga relacin con el performance de la empresa, lo que es ms, dicha relacin sera positiva. En el mismo sentido, tampoco se puede rechazar la idea de que si el prestador utilizara en un grado alto el Estudio Tarifario (versin final del PMO) para elaborar su presupuesto obtendra mayores niveles de eficiencia tcnica. La robustez de la relacin positiva del PMO y los score de eficiencia tcnica, nos permite afirmar que en la medida que los instrumentos de poltica del sector de agua potable y saneamiento contribuyan a inducir a que las empresas y los actores polticos (municipios, gobiernos regionales y gobierno central) utilicen el PMO como una herramienta de coordinacin para el desarrollo de servicio, para la asignacin de los recursos financieros, y que a las vez, las propias empresas lo utilicen como un instrumento de gestin, la eficiencia tcnica de las empresas aumentar. De otro lado, a la luz de los resultados de las variables tamao de empresa y densidad poblacional sobre el volumen facturado, se requiere una revisin de la actual configuracin estructural de la industria, en donde la integracin horizontal de las empresas cobre un rol protagnico en el sentido de sustentar un mayor abastecimiento del servicio. Por ltimo, podramos decir que la calidad y cantidad de la informacin tiene aspectos para optimizar, que pudieran ser detectados observando la evolucin especfica de cada empresa. Como sealan Kirkpatrick et al. (2006), el desafo en este punto consiste en desarrollar conjuntos de datos sobre la incidencia de la regulacin para su uso en el anlisis economtrico.
211
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214
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215
ANEXO 1 COEFICIENTES DE CORRELACIN SIMPLE ENTRE VARIABLES, 2006 - 2010
216
Fuente: Indicadores de Gestin de las Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento del Per, realizada por la SUNASS, periodo 2006 - 2010. Elaboracin propia.
ANEXO 2 ESTADSTICAS DESCRIPTIVAS DE LOS INDICES DE EFICIENCIA TCNICA DE LA 1 ETAPA, 2006 - 2010
217

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Algunas reflexiones sobre el futuro de la regulacin de infraestructura de transporte en el Per

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CUADRO 1 PER EN EL NDICE DE COMPETITIVIDAD GLOBAL

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2006 52 11 770 4 234

2007 47 8 586 6 450

2008 24 10 593 8 417

2009 46 32 586 14 384

2010 68 20 698 0 535

2011 59 19 378 0 658

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CUADRO 5 CONCESIONES VIALES VIGENTES AL 2005

Inicio 1994 2003 2005 2005 2005 2005 2005 2001

Plazo 13 aos 25 aos 30 aos 25 aos 25 aos 25 aos 25 aos 30 aos

Ao 2003 2005 2005 2005 2005

Duracin de la Concesin 25 aos 30 aos 25 aos 25 aos 25 aos

Modalidad de la Concesin Autosostenida Autosostenida Cofinanciada Cofinanciada Cofinanciada

Inversin Comprometida 3.567,6 75,0 231,9 417,6 628,2 591,7

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1999 2006 2009 2011 2011 2011

30 aos 30 aos 30 aos 20 aos 30 aos 30 aos

Autosostenida Autosostenida Autosostenida Autosostenida Autosostenida Cofinanciada

1.852,5 6,0 706,9 227,0 120,3 748,7 43,7

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Ao 1999 1999 2011

Duracin de la Concesin 40 aos 35 aos 30 aos

Modalidad de la Concesin Autosostenida Autosostenida Cofinanciada

Inversin Comprometida 232,9 FRA II FRA II 232,8 6.816,2

de estndares de calidad FRAII.

AEROPUERTOS 1.- Aeropuerto internacional Jorge Chvez

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PUERTOS 21.- Terminal portuario de Matarani