Ramos

Crtica a um Plano Nacional de Banda Larga: uma perspectiva da economia poltica das polticas pblicas

Crtica a um Plano Nacional de Banda Larga: uma perspectiva da economia poltica das polticas pblicas
Murilo Csar Ramos
Centro de Polticas, Direito, Economia e Tecnologia das Comunicaes (CCOM) Universidade de Braslia (UnB) murilo.c.o.ramos@gmail.com

BIOGRAFIA

Murilo Csar Ramos graduado em Comunicao pela Universidade Federal do Paran (1972). Doutorou-se em Comunicao na Universidade de Missouri-Columbia, EUA (1982). Em 1994, realizou programa de ps-doutoramento multidisciplinar na Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). scio da Ecco Estudos e Consultoria de Comunicaes.
RESUMO

Neste artigo, faz-se a crtica, apoiada em uma perspectiva terica buscada na economia poltica das polticas pblicas, ao processo de discusso e elaborao no Brasil, pelo governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva, de um Plano Nacional de Banda Larga (PNBL). No artigo, visa-se ainda contribuir para uma melhor compreenso conceitual da dinmica estruturaconjuntura na discusso, formulao e implementao das polticas pblicas, com nfase nas particularidades e sensibilidades polticas dos processos conjunturais. Conclui-se no artigo, a partir da anlise da dinmica estrutura-conjunta do PNBL, que ele corre o risco de ser transformado, dada a conjuntura em que est imerso, em um arremedo ttico de curto prazo, ao invs de um projeto estratgico de longo prazo, como deveria ser o caso de toda poltica pblica social e de infra-estrutura, voltada ampliao do Estado e ao bem estar da sociedade. Palavras-chave Poltica pblica, economia poltica, estrutura, conjuntura, banda larga.

INTRODUO

Polticas pblicas podem ser definidas como processos normativos que, uma vez em curso em um dado ambiente institucional de vis democrtico, objetivam o bem estar geral da populao. Esse bem estar pode resultar de polticas pblicas genricas, como a construo de uma usina hidreltrica capaz de gerar energia para parcelas diversas da populao, ou como o estabelecimento de medidas de poltica externa capazes de posicionar um determinado Estado nacional em posio de vantagem em matria de comrcio exterior, por exemplo. O bem estar pode resultar tambm de polticas especficas, como medidas de seguridade social capazes de assegurar condies essenciais de existncia para trabalhadores assalariados, ou como a prestao de servios pblicos universais, de que so exemplos clssicos a educao, a sade, o saneamento bsico, os transportes coletivos, ou as telecomunicaes. Este ltimo conjunto de processos de bem estar constituem o que a literatura acadmica costuma chamar de poltica social (Pereira, 2008). A discusso, formulao e implementao de polticas pblicas compreende uma complexa dinmica entre estrutura e conjuntura, ou seja, entre invarincias e varincias de ordem institucional, scio-cultural e poltico-econmica; a compreenso e o domnio dessa dinmica so essenciais para o xito das polticas pblicas. Este artigo, apoiado teoricamente na economia poltica crtica, e sustentado empiricamente pelo processo, ora em curso no Brasil, de discusso e formulao de uma poltica pblica o Plano Nacional de Banda Larga -, visa contribuir para uma melhor compreenso conceitual da dinmica estrutura-conjuntura na discusso, formulao e implementao das polticas pblicas, com nfase nas particularidades e sensibilidades polticas dos processos conjunturais. Ao mesmo tempo, busca-se

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no artigo o exerccio do desafio proposto por Mosco de aproximar as fronteiras dos estudos de polticas pblicas, ou policy studies, bem como as dos estudos culturais, da economia poltica da comunicao. Policy studies, escreveu Mosco, is built on research traditions in political science, economics and institutional political economy. Is aims to evaluate alternative courses of action, particularly, though not limited to, government or state actions, in communication. A leading wing of the policy studies approach, public choice theory, is an explicit attempt to apply neoclassical economic models to political science, with the aim of creating a policy science. In contrast to cultural studies, public choice theory draws heavily from rational-actor models of society. This approach has influenced communication research chiefly in spirit (conservative) and in some of its less rigorous applications. (Mosco, 1996, p. 11) Ao explicitar suas razes para propor esse desafio interdisciplinar, Mosco o coloca como um elemento essencial para o repensar e o a renovar tericos da economia poltica da comunicao. Neste artigo, ao se exercitar o desafio de fronteiras disciplinares proposto pelo autor canadense, busca-se tambm contribuir com a renovao terica dos estudos de polticas pblicas de comunicao, aproximando-os da economia poltica das polticas pblicas. Para esse fim, buscou-se no mesmo Vincent Mosco, como ponto de partida da anlise da dinmica estrutura-conjuntura resultante das discusses e formulao do Plano Nacional de Banda Larga brasileiro, uma definio de economia poltica, com sendo the study of the social relations, particularly the power relations, that mutually constitute the production, distribution and consumption of resources. (Ibid, p. 25) Polticas pblicas propem-se produo, distribuio e consumo de recursos. Polticas pblicas, quando abordadas desde a perspectiva terica da escolha pblica (public choice) em sociedades modeladas por atores racionais conforme pregam a cincia poltica positiva, a cincia econmica, e a economia poltica institucional -, deixam de lado a crtica fundamental derivada das relaes sociais contraditrias encontradas nas sociedades capitalistas e suas profundas diferenas sociais e de exerccio de poder. Diferenas responsveis pela concentrao em uma minoria da produo, distribuio e consumo dos recursos essenciais ao bem estar geral da populao. O Estado o centro de exerccio do poder nas sociedades desde o advento da era moderna, e sua democratizao, isto , o exerccio efetivo do poder de Estado pelo povo se constituiu no desafio maior da poltica desde a era das revolues burguesas. Desafio que teve no sculo XX o seu tempo mais pleno de disputa poltico-ideolgica, na contraposio de dois grandes projetos scio-culturais e poltico-econmicos: liberalismo-capitalismo e socialismo-comunismo. Na expresso feliz do Hobsbawm (1995), tal contraposio de extremos gestou um sculo breve, da deflagrao da primeira guerra mundial, em 1914, ao desmantelamento da Unio das Repblicas Socialistas Soviticas em 1991. Unio Sovitica que, nascida da revoluo bolchevique de 1917, liderou o projeto do socialismo-comunismo at o incio dos anos 1980 quando, sob o peso de suas contradies internas (Sweezy, 1979), no conseguiu evitar a falncia generalizada daquele projeto, levando de arrasto o socialismo-comunismo que ajudara a construir em pases do Leste Europeu desde o fim da segunda guerra mundial. Com isso, fora daquele ambiente das mudanas revolucionrias, de base marxista-leninista, do sculo XX, a que se pode somar a revoluo chinesa de 1945, e a revoluo cubana de 1959 -, cujos projetos radicais igualmente falharam, por razes diversas, no obstante o formalismo poltico comunista que ainda resiste na Repblica Popular da China e na Repblica de Cuba -, foi o Estado do Bem Estar Social, do liberalismo-capitalismo centro-europeu, nrdico e canadense, o que mais se aproximou, no sculo passado, do que Antonio Gramsci chamou de Estado Ampliado (Coutinho, 2003), conceito importante para a perspectiva da economia poltica das polticas pblicas que se procura avanar neste artigo. No por outra razo, foi na Itlia, nos anos 1970, que emergiu o chamado euro-comunismo, forma politicamente mais esquerda do Estado Social, liderada pelo Partido Comunista Italiano, do qual Gramsci fora um dos fundadores no incio do sculo (Leo Rego, 2001) Admite-se aqui, portanto, do ponto de vista terico, que o Estado do Bem Estar Social pode ser portador de mudanas estruturais que faam avanar interesses fundamentais dos trabalhadores em uma sociedade de classes. Trabalhadores que, nas complexas sociedades contemporneas, em meio s vertiginosas mudanas no mundo do trabalho provocadas pela ubiqidade cada vez maior das tecnologias da informao e da comunicao, so aqui identificados com os grandes sindicatos urbanos, os partidos de massa e os novos movimentos sociais [que] representam no s a verso mais moderna e complexa das foras populares, mas manifestam claramente que muitas posies defensivas e reivindicatrias comearam a ser substitudas por atitudes mais ousadas e propositivas, por uma vontade mais explcita de disputar a direo do pas. (Semeraro, in Coutinho, 2003, p. 266)

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Atitudes propositivas que esto na base da maioria das polticas pblicas sociais avanadas nos Estados contemporneos, e que podem, ou no, estar na base da idia do Plano Nacional de Banda Larga Brasileira, como se investigar a seguir.
O PNBL E SEU CONTEXTO INICIAL

A atual configurao poltica do Estado brasileiro data de 1985, ano em que se encerrou o perodo de 21 anos da ditadura que se implantara no pas em 1964, na esteira da transio para um regime civil que fora idealizada e conduzida pelo prprio regime militar. O marco fundador do novo regime civil foi assentado em 5 de outubro de 1988, com a promulgao pelo Congresso Nacional da nova Constituio Federal. Para os propsitos deste artigo, destaca-se daquela nova Carta Magna o Artigo 21 que, no tocante s telecomunicaes, tinha, ento, a seguinte redao: Art. 21. Compete Unio: (...) XI explorar, diretamente ou mediante concesso a empresas sob controle acionrio estatal, os servios telefnicos, telegrficos, de transmisso de dados e demais servios pblicos de telecomunicaes, assegurada a prestao de servios de informaes por entidades de direito privado atravs da rede pblica de telecomunicaes explorada pela Unio. XII explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso: a) os servios de radiodifuso sonora, de sons e imagens e demais servios de telecomunicaes; (...) Consistente com o esprito geral daquela Constituio, de fortalecimento do Estado, agora sob um regime democrtico, liberal, civil, com igualmente forte acento social, aproximando o Brasil, pelo menos nominalmente, da forma Bem Estar Social da maioria dos Estados capitalistas daquele tempo, os servios pblicos de telecomunicaes foram delegados a empresa sob controle acionrio estatal. O que os constituintes de 1987-88 fizeram foi passar para o corpo da Lei Maior o que o regime militar j fizera ao abrigo da legislao ordinria da sua poca: os servios pblicos de telecomunicaes, em especial a telefonia e a transmisso de dados, continuariam a ser explorados pela empresa Telecomunicaes Brasileiras S.A. (Telebrs), holding de um conjunto de empresas estaduais e de uma empresa de longa distncia. Esse cenrio comearia a mudar em 1994, com a eleio de Fernando Henrique Cardoso para a presidncia da Repblica, pelo PSDB (Partido da Social Democracia Brasileira). Ainda que, por circunstncias nicas da realidade brasileira 1 , o Brasil tivesse sobrevivido at ento agenda neoliberal do Consenso de Washington, hegemnica na Amrica Latina desde os anos 1980, do Chile de Augusto Pinochet, Argentina de Carlos Menem, ao Peru de Alberto Fujimori, parte dessa agenda foi retomada no governo de Cardoso. Em especial no que dizia respeito ao papel do Estado, ao tratamento constitucional dado ao capital estrangeiro, ao financiamento das polticas sociais e s empresas estatais de infra-estrutura. Nesse novo ambiente poltico-administrativo, entrou na agenda do novo governo com grande nfase a desestatizao do Sistema Telebrs. Em 14 de fevereiro de 1995, o Poder Executivo encaminhou ao Congresso Nacional sua proposta de flexibilizao 2 do monoplio estatal das telecomunicaes, que alterava o Inciso XI do Art. 21 da Constituio Federal: Proposta de Emenda Constitucional: Art. 1: suprimida a expresso a empresas sob controle acionrio estatal no Art. 21, Inciso XI, da Constituio, passando o dispositivo a ter a seguinte redao: Art. 21: .....

A morte dramtica de Tancredo Neves em 21 de abril de 1985, depois de cair doente em 14 de maro daquele ano, na vspera de sua posse na presidncia da Repblica como primeiro presidente civil desde 1964; a ascenso ao poder do vicepresidente Jos Sarney que, originrio do pacto de transio, apoiador que fora do regime militar, cumpriu um tumultuado e contraditrio mandato, sob tutela dos principais lderes do PMDB (Partido do Movimento Democrtico Brasileiro; a renncia em 1991 de Fernando Collor de Mello, em meio a um processo de impeachment por corrupo; e a posse subseqente do seu vice-presidente, Itamar Franco, mercurial e de perfil nacionalista. 2 O termo flexibilizao surgia a como um eufemismo. Flexibilizar seria diferente de acabar com o monoplio estatal, o que serviria para acalmar, em tese, os ainda fortes sentimentos nacionalistas em relao s telecomunicaes que existiam no Congresso Nacional e na sociedade.
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XI - explorar, diretamente ou mediante concesso os servios telefnicos, telegrficos, de transmisso de dados e demais servios pblicos de telecomunicaes, assegurada a prestao de servios de informaes por entidades de direito privado atravs da rede pblica de telecomunicaes explorada pela Unio. Art. 2: Esta emenda entra em vigor na data de sua publicao. ......................................... Em outras palavras, por sua proposta original o Poder Executivo no pretendeu retirar a radiodifuso do rol clssico de servio de telecomunicaes. Mas, durante os quase exatos seis meses que se passaram entre a apresentao da Emenda e sua aprovao pelo Congresso Nacional, sua redao sofreria mudanas significativas, resultando na seguinte: Art. 21. Compete Unio: ......................................... XI - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios de telecomunicaes, nos termos da lei, que dispor sobre a organizao do servios, a criao de um rgo regulador e outros aspectos institucionais; XII - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso: a) os servios de radiodifuso sonora e de sons e imagens; ......................................... Quais foram, pois, as alteraes introduzidas na Emenda pelo legislador? Em primeiro lugar, ele, agrupando todos os servios de telecomunicaes, determinou a competncia da Unio para explor-los mediante autorizao, concesso ou permisso, mas nos termos de uma lei, que disporia sobre a organizao daqueles servios, sobre a criao de um rgo regulador e outros aspectos institucionais. Com isto, era posto um fim ao monoplio estatal das telecomunicaes, enquanto item constitucional, mas exigia-se uma lei especfica para regulamentar esse fim. Mais ainda, surgia a exigncia de um rgo regulador, no lugar ou em conjunto com o Ministrio das Comunicaes. Por fim, a lei deveria cobrir outros aspectos institucionais, ficando subentendido nesses o processo de privatizao, ou no, das empresas do Sistema Telebrs. Mas, ao diferenciar, no Inciso XII, os servios de radiodifuso sonora e de sons e imagens dos demais servios de telecomunicaes, o legislador acabaria surpreendendo a maioria dos observadores (Ramos, 1997). Promulgada em 15 de agosto de 1995, a Emenda Constitucional n 08, ao dar nova redao ao Artigo 21 da Constituio Federal, permitiu que se iniciasse o processo de desestatizao do Sistema Telebrs. O primeiro passo foi dado em 19 de julho de 1996 com a sano da Lei n 9.295, a chamada lei mnima, abrindo ao capital privado o mercado brasileiro de telefonia celular. O passo seguinte foi a sano, em 16 de julho de 1997, da Lei n 9.472, que redefiniu o modelo de explorao dos servios de telecomunicaes no pas e criou a Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel), o novo rgo regulador do setor. Alm disso, a nova lei permitiu ao Poder Executivo definir a entrada e os limites ao capital estrangeiro nas operaes brasileiras de telecomunicaes, podendo, optar, como o fez, por uma liberalizao radical, permitindo a composio de at 100% na participao externa. Como resultado desses processos de mudana legislativa, o governo de Cardoso, tendo Srgio Motta como o ministro das Comunicaes responsvel pelo processo de desestatizao do Sistema Telebrs, dotou o pas de um novo modelo institucional para as telecomunicaes, com base em trs princpios normativos principais: a) universalizao do servio telefnico fixo comutado, a ser prestado em regime pblico; b) competio: na telefonia fixa, mediante um regime regulatrio assimtrico, entre prestadoras em regime pblico e prestadoras em regime privado; na telefonia mvel, mediante abertura de bandas de freqncia sucessivas para explorao do servio; c) regulao por agncia autnoma. Foi com base nesse modelo que o pas chegou, nos dias de hoje, com uma estrutura de mercado assentada, na telefonia fixa local, sobre uma empresa, Oi, de abrangncia nacional; e outra, Telefnica, restrita fundamentalmente a So Paulo. Uma terceira, Embratel, presta essencialmente o servio de longa distncia. Na telefonia mvel, hoje regulamentada como servio mvel pessoal, so quatro empresas a concorrer nacionalmente: Vivo, Tim, Claro e Oi. A estrutura de mercado empresarialmente concentrada da telefonia fixa decorreu do fracasso do modelo de competio assimtrico implantado e da impossibilidade subseqente de o rgo regulador impor mecanismos eficazes de competio.

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Entretanto, mais do que as limitaes normativas, regulamentares e regulatrias, do modelo institucional de 1997/1998 3 , impossveis de serem detalhadas neste artigo, fundamental se destacar que foi a rpida evoluo das tecnologias da informao e da comunicao, centrada no arranque tcnico, econmico e cultural da internet, desde quase justamente o perodo de implantao do referido modelo, que levou, pouco mais de dez anos depois, o governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva a propor um Plano Nacional de Banda Larga para as telecomunicaes brasileiras.
O PNBL E SEU CONTEXTO ATUAL: ESTRUTURA E CONJUNTURA

Se o modelo institucional de 1995/98 era alicerado na telefonia fixa comutada, como servio pblico, e na sua conseqente universalizao, as mudanas nele preconizadas para 2010 esto aliceradas nas redes de alta capacidade e alta velocidade de trfego de dados, as chamadas redes de banda larga, e sua massificao. Ao propor essa inflexo, o governo brasileiro emula iniciativas hoje largamente difundidas, como as dos governos dos Estados Unidos da Amrica, da Austrlia, e da Finlndia, entre outros. Detalhes tcnicos parte, essas iniciativas compem um conjunto de polticas pblicas que visam, pela ordem, reforar as dinmicas econmicas daqueles pases, na expectativa de que os resultados fluam para o conjunto da sociedade, e atingir setores da populao que, ou por carncia econmica, ou por localizao geogrfica, no tm acesso aos benefcios sociais, polticos e culturais propiciados pela internet. Mas, enquanto naqueles pases, as iniciativas de polticas pblicas para a banda larga parecem seguir uma lgica estrutural e conjuntural mais consistente claras premissas de bem estar social; viso estratgica de longo prazo; liderana do processo pelo poder executivo, hierarquia de atores do poder executivo respeitada, dilogo aberto com o poder legislativo, dilogo aberto com a sociedade, dilogo aberto com setores empresariais, metas regulamentares e regulatrias suficientemente definidas, metas fsicas, suficientemente definidas, metas financeiras suficientemente definidas, tempo poltico adequado - 4 , no Brasil tal lgica estrutural e conjuntural, na tica da anlise feita para este artigo, no estaria sendo seguida. O Brasil uma repblica federativa de 27 estados e um territrio sem status estadual, presidencialista, bicameral, pluripartidria. Tem populao de 194 milhes de habitantes, conforme dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, relativos a 2009, distribuda por 5.564 municpios e morando em 56.344.188 domiclios. Em 2007, o Produto Interno Bruto foi de US$ 1.315.199, o que coloca o pas entre as dez maiores economias do mundo. O presidencialismo brasileiro, em decorrncias das caractersticas fragmentrias do sistema partidrio, tende a ser, desde a volta ao regime civil em 1985, um presidencialismo de coalizo. Nas eleies gerais, para a presidncia da Repblica, Cmara dos Deputados e Senado Federal, os governos eleitos no atingem maioria nas casas legislativas, formando-se, em decorrncia, coalizes partidrias para alm daquelas estabelecidas para o perodo eleitoral em geral mais homogneas. A sustentao poltico-partidria dos governos torna-se, por isso, passvel de freqentes oscilaes de conjuntura. Se essas oscilaes atestam a relativa solidez da estrutura institucional adquirida pelo pas desde 1985, visto que tais oscilaes no adquirem contornos de crises polticas estruturais, elas, no obstante, tornam muito mais complexo e contraditrio o cotidiano do governo no exerccio de suas responsabilidades de condutor principal das polticas pblicas. Razo pela qual, se premidas demais pela conjuntura, as polticas pblicas, ou no conseguem ser viabilizadas, ou se viabilizam mediante arranjos poltico-partidrios circunstanciais que as podem fragilizar no longo prazo. Em uma dinmica estrutura-conjuntura dessas natureza, torna-se imperativo para os formuladores de polticas pblicas buscar caminhos que dem a elas maior alavancagem estrutural, o que significa aproxim-las das lgicas estruturantes do Estado, afastando-as conseqentemente das lgicas imediatistas que costumam caracterizar governos de coalizo. A esse cenrio, aplica-se aqui o esquema categorial clssico de Gramsci: Estado Ampliado = Estado restrito + Sociedade civil

Para consultar um importante banco de dados sobre o processo de concepo do modelo institucional das telecomunicaes brasileiras implantado no perodo 1995/98, acessar Memria das Telecomunicaes, Acervo Srgio Motta (www.ifhc.org.br/telecomunicacoes/portal/#/Home)
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Essas categorias de anlise foram desenvolvidas, ainda preliminarmente, para este artigo.

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Se o governo em questo est comprometido, apesar das eventuais injunes impostas por coalizes de vis conservador, com o avano do bem estar social da populao, o que significa comprometimento estruturante com a classe dos trabalhadores, ele precisa superar dialeticamente a sua condio original de Estado restrito no qual predomina o monoplio da fora e os instrumentos burocrticos de gesto -, aproximando-se da Sociedade civil. Ao engajar-se em dilogo com a Sociedade civil, constituda, na original concepo de Gramsci, por aparelhos privados de hegemonia 5 (Ramos e Santos, 2007, p. 38 3 39), cabe ao governo buscar a construo dos consensos possveis, capazes de permitir a ampliao do espao dos trabalhadores, mas no apenas deles, na estrutura do Estado. O Plano Nacional de Banda Larga, tal como preconizado pelo governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva, tem compromisso estrutural com aquela classe de trabalhadores que, margem das grandes cidades, ou nas pequenas cidades e localidades do interior do pas, no tm acesso aos recursos das tecnologias de informao e comunicao sintetizados na internet. Recursos fundamentais ao exerccio dos seus direitos de cidadania, por estar a internet se tornando, at mais do que o rdio e a televiso, a fonte principal de informao, cultura e educao das pessoas de todas as classes sociais e de todas as idades. Se a idia do PNBL partiu dessa constatao scio-cultural, hoje quase auto-evidente, ele partiu tambm da idia de que o modelo institucional das telecomunicaes brasileiras surgido no perodo 1995-98, centrado na universalizao da telefonia fixa comutada, j no mais atende aos desafios impostos pelo avano da internet em redes de alta capacidade e alta velocidade. No atende porque assentado sobre premissas tcnicas superadas pelo desenvolvimento das tecnologias de informao e comunicao desde ento, e porque, do ponto de vista poltico-econmico, dependente dos insuficientes mecanismos de um mercado oligopolizado pelas empresas privadas, prestadoras de servios fixos e mveis, em regime pblico e privado, sucessoras do Sistema Telebrs. Decidiu, ento, o governo, por um Plano Nacional de Banda Larga, orientado pelas seguintes premissas principais: a) utilizao de redes de alta capacidade e alta velocidade, controladas pelas empresas estatais de energia: Petrobrs, Furnas e Eletronorte; utilizao de rede de alta capacidade e alta velocidade da falimentar empresa Eletronet, originalmente uma jointventure entre a estatal de energia Eletrobrs e a empresa privada de energia, AES, de capital espanhol; b) agrupamento dessas redes na empresa estatal Telebrs, cujo processo de extino 6 seria interrompido; c) utilizao da nova empresa estatal como instrumento regulador do mercado de fornecimento de meios fsicos a provedores de acesso internet, que poderiam ser privados ou coligados nova estatal; d) estabelecimento de uma faixa de preo mensal entre R$ 15,00 e R$ 35,00 -, capaz de levar a internet dos atuais 10,212 milhes de domiclios, a um preo mdio mensal de R$ 96,00, para at 1 MB mdio contratado, para cerca de 39 milhes de domiclios, no caso de preo mensal de R$ 15,00, ou 25 milhes de domiclios, no caso de preo mensal de R$ 35,00, ambos para at 1 MB mdio contratado; e) utilizao de mecanismos regulatrios, a cargo da Anatel, para ampliar a competio entre os agentes privados, sempre no propsito de diminuio dos preos oferecidos aos consumidor de menor poder aquisitivo. 7 Essas premissas foram desenvolvidas, no governo, no, em primeira instncia, pelo Ministrio das Comunicaes, o rgo do governo responsvel pelas polticas setoriais, ao qual est subordinada, ainda que no hierarquicamente, a Anatel. Elas foram pensadas e desenvolvidas na Presidncia da Repblica, no mbito da Secretaria de Assuntos Estratgicos, que tem status ministerial, e do Programa Nacional de Incluso Digital, vinculado a outro ministrio, a Casa Civil da Presidncia. O papel

Se atualizarmos para hoje a idia gramsciana de aparelhos privados de hegemonia, a compor a sociedade civil contempornea, nela encontraremos, possivelmente, a seguinte hierarquia, por ordem de capacidade de projeo de poder: a Empresa, ou seja, o conjunto ideolgico dos preceitos que conformam o que tambm chamamos de mercado; as Instituies de comunicao, ou, como as tratamos mais comumente, a Mdia; o Grupo, conjunto de associaes pessoais que mais influenciam nossos comportamentos; a Famlia; as Igrejas; a Escola; o Sindicato ou Associao, de trabalhadores ou empresariais; e o chamado Terceiro Setor. Ou seja, Empresa e Mdia so os principais aparelhos privados de hegemonia; este, a Mdia, uma forma singular daquela, a Empresa. Mas, uma forma muito mais poderosa justamente pela sua singularidade: a de produtora e disseminadora de contedos jornalsticos, informativos em geral, e de entretenimento, embebidos em sua virtual totalidade da lgica absoluta do consumo, que a principal fora ideologicamente reprodutora do capitalismo. Em outras palavras, a Mdia , no sentido terico gramsciano que aqui se aplica anlise de suas funes socioculturais e poltico-econmicas, parte integrante, e fundamental, da sociedade civil. 6 A Telebrs S.A. foi mantida funcionando, embora em processo de extino, de modo a que funcionrios seus compusessem o primeiro corpo tcnico da Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel), e tambm para permitir a concluso de pendncias trabalhistas com ex-funcionrios. 7 As informaes sobre o PNBL constantes deste artigo, dado que ele um processo ainda em curso, foram retiradas das publicaes especializadas Teletime (www.teletime.com.br) e Telesnteses (www.telesintese.com.br) e de relatrios produzidos pela Ecco Estudos e Consultorias, sob responsabilidade deste autor.
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reservado ao ministrio das Comunicaes, nesse processo, sua Secretaria de Telecomunicaes, foi subsidirio, inclusive em relao Secretaria de Logstica e Telecomunicaes do Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto. Ressalte-se que o Programa Nacional de Incluso Digital tem carter interministerial e abriga representaes de todos esses rgos de governo, como tambm do Ministrio da Fazenda. O ponto a se destacar neste momento da anlise, retomando-se as categorias de anlise das lgicas estrutural e conjuntural de polticas pblicas desenvolvidas para este artigo, do de que o PNBL, apesar de partir de claras premissas de bem estar social, estruturais, tem sua trajetria atravessada sistematicamente por excessivos movimentos conjunturais decorrentes: a) falta de uma viso estratgica de longo prazo, at pelo menos 2025, quando se encerram os atuais contratos de concesso das prestadoras de servio de telefonia fixa comutada em regime pblico; b) da disperso da liderana exercida pelo poder executivo no processo; c) do desrespeito hierarquia dos atores do poder executivo envolvidos no processo, dada ao papel marginal reservado ao Ministrio das Comunicaes; d) do escasso dilogo com o poder legislativo; e) da falta de um dilogo amplo com a sociedade; f) do dilogo spero com o setor privado, contaminado por vises ideolgicas ainda decorrentes da disputa de dez anos passados pelo Sistema Telebrs; g) da falta de definio clara para metas regulamentares, regulatrias, fsicas e financeiras. Exemplos desses movimentos conjunturais, no que toca disperso, hierarquia, metas, podem ser encontrados na reunio de 8 de abril de 2010, entre o Presidente da Repblica, ministros de Estado e outras autoridades do poder executivo envolvidas com o PNBL. Nesse encontro, revelou-se uma forte objeo do Ministrio da Fazenda ao Plano 8 . Para os responsveis pelo Ministrio da Fazenda, seriam trs os problemas centrais do PNBL: a dificuldade de se garantir verbas para ele em um ano eleitoral (nfase minha). Para a Fazenda, a aprovao de um projeto de lei com dotaes oramentrias que assegurem a execuo do plano praticamente impossvel em 2010 (Teletime News, 08/04/2010). As demais objees do Ministrio da Fazenda dizem respeito ao uso da Telebrs como gestoras das redes. A pasta preocupa-se com o tamanho do passivo potencial que a estatal possui por conta de disputas com acionistas minoritrios. A projeo que a estatal tenha que pagar R$ 133 milhes para cobrir perda desses acionistas (Ibid). A outra preocupao da Fazenda a necessidade de alterar o estatuto da Telebrs para que ela possa passar a prover internet ou acesso a redes de telecomunicaes. Na viso da equipe da Fazenda, acionistas minoritrios da estatal podem ir Justia reclamar da mudana de objetivos da empresa, gerando um novo passivo judicial (Ibid).
CONCLUSO

Polticas pblicas no so atos voluntrios de vontade de governos ou parlamentos, ou de movimentos sociais, ou ainda de agrupamentos empresariais com interesses em questes pblicas. Polticas pblicas so processos socioculturais e polticoeconmicos eivados de conflitos, de contradies, de disputa por espaos de poder na produo, disperso e consumo de recursos, na melhor tradio da economia poltica crtica. Polticas pblicas so processos complexos determinados em larga escala pela dinmica aqui salientada entre estrutura e conjuntura. No caso do Plano Nacional de Banda Larga brasileiro nada mais ilustrativo dos problemas que podem decorrer dessa dinmica do que o fato ressaltado pelo Ministrio da Fazenda de que o PNBL dever ser lanado em um ano eleitoral; de eleies gerais, para a Presidncia da Repblica e Congresso Nacional, alm de governos de estado e assemblias estaduais. Este , sem dvida, o fator conjuntural determinante que hoje atravessa as pretenses estruturais dos planejadores do PNBL. Ou esses planejadores deixaram de levar em conta as implicaes polticas desse fator, inconscientes de que ele seria apropriado eleitoralmente, tanto pela oposio quanto pelos interessados em fazer parte da coalizo governista, ou o levaram conscientemente em conta, seus olhos voltados para eventuais dividendos eleitorais, apesar dos riscos de ver o PNBL ser transformado pela voragem da conjuntura eleitoral em um arremedo ttico de curto prazo, ao invs de um projeto estratgico de longo prazo, como deveria ser o caso de toda poltica pblica social e de infra-estrutura, voltada ampliao do Estado e ao bem estar da sociedade.

Destaque-se que o anncio do Plano Nacional de Banda Larga vem sendo sucessivamente adiado desde o final de 2010, sempre por razes conjunturais, nunca suficientemente explicadas quando tornadas pblicas (nota do autor).

Anais da IV Conferncia ACORN-REDECOM, Braslia, D.F., May 14-15th, 2010

Ramos

Crtica a um Plano Nacional de Banda Larga: uma perspectiva da economia poltica das polticas pblicas

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Anais da IV Conferncia ACORN-REDECOM, Braslia, D.F., May 14-15th, 2010