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MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL

SECRETARIA DE POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL SECRETARIA DE PROGRAMAS REGIONAIS

POLTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL

Braslia, agosto de 2005

Presidente da Repblica Luiz Incio Lula da Silva Ministro da Integrao Nacional Ciro Ferreira Gomes Secretrio-executivo interino Pedro Brito do Nascimento Secretria de Polticas de Desenvolvimento Regional Tnia Bacelar de Arajo Secretrio de Programas Regionais Carlos Augusto Grabois Gadelha Diretor de Planejamento do Desenvolvimento Regional Antnio Carlos F. Galvo

Equipes Tcnicas Envolvidas Departamento de Planejamento do Desenvolvimento Regional/SDR Departamento de Gesto dos Fundos de Investimento/SDR Departamento de Programas das Regies Norte e Nordeste/SPR Departamento de Programas das Regies Sul e Sudeste/SPR

SUMRIO

APRESENTAO 1. O CONTEXTO ATUAL 2. O OBJETO DA POLTICA 3. AS PREMISSAS ASSUMIDAS 4. O DIAGNSTICO 5. OS CRITRIOS BSICOS DA POLTICA 6. A IMPLEMENTAO INICIAL E OS MAPAS DE TRANSIO

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APRESENTAO H muito tempo que o pas sonha com o momento de poder pensar novamente, com determinao, seu desenvolvimento. Ser o dia de rever velhos modelos e suas mazelas, de repensar heranas arraigadas na memria da populao, de redesenhar projetos e reconstruir consensos em torno de novas idias-fora, capazes de nos conduzir a uma etapa de progresso, bonana e prosperidade. Penso que esse momento chegou com o Governo do Presidente Luiz Incio Lula da Silva. Preparar o terreno para a edificao de um novo perodo histrico afirma-se, portanto, como um dever e uma obrigao daqueles que, como eu, esto engajados na tarefa de mudar a orientao herdada dos governos anteriores e recolocar, no rumo correto, o projeto de Nao que almejamos nesta entrada do Sculo XXI. E, devo afirmar, nossa misso passa pelo repdio e superao, creio que com a unanimidade dos brasileiros, das inaceitveis desigualdades sociais e regionais que saltam vista de todos e tornam o quotidiano de muitos insuportvel. Deixar o fardo das iniqidades para trs representa, para o Pas, a condio mais importante de mudana do curso da histria. Este Documento pretende ser uma modesta contribuio para isso. Tem por objetivo apresentar e submeter discusso pblica uma Proposta de Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional - PNDR elaborada pelo Ministrio da Integrao Nacional - MI. A Proposta reflete um conjunto amplo de idias que vm sendo sugeridas h algum tempo por especialistas do desenvolvimento regional brasileiro, no tendo alcanado, at aqui, desdobramentos concretos. O desafio , portanto, vir a estruturar uma poltica pblica com a chancela

5 dos poderes constitudos, dos entes federados e das foras sociais que animam este momento mpar da vida poltica brasileira. A Poltica est voltada para a reduo das desigualdades regionais e tambm para a ativao das potencialidades de

desenvolvimento das regies brasileiras. O ponto central da estratgia valorizar a magnfica diversidade regional do pas. Diversidade essa que se desdobra em mltiplas dimenses - ambiental, socioeconmica e cultural, - e capaz de servir de base a um desenvolvimento includente e sustentvel, levando, dessa forma, estruturao de uma sociedade mais justa. O programa de governo apresentado ao pas pelo Presidente Luiz Incio Lula da Silva, explicita o compromisso de formatar e implementar uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional. O PPA 2004-2007 coloca entre seus megaobjetivos o de reduzir as desigualdades regionais. Urge, assim, por em marcha esse debate to relevante para a definio de uma nova era de desenvolvimento para o Brasil.

CIRO FERREIRA GOMES Ministro da Integrao Nacional

POLTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL

Esta proposta compreende o esforo realizado pela equipe tcnica do Ministrio da Integrao Nacional ao longo de 2003, para propor ao Pas uma de suas mais estratgicas polticas: a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional.

1. O CONTEXTO ATUAL O desenvolvimento mundial recente reanima foras centrpetas de articulao metropolitana que atestam a lgica espacial predominante de um sistema econmico que intensificou sua internacionalizao. A tendncia concentrao de meios de produo e fora de trabalho em determinados pontos do territrio motivada pelas circunstncias que se vo impondo na dinmica do jogo do mercado e das polticas pblicas. Na atual conjuntura, a fora das decises do setor privado se acentua, especialmente com os movimentos de internacionalizao dos grandes conglomerados mundiais, da liberalizao financeira e de reestruturao produtiva que se encontram na raiz da chamada globalizao. Em conseqncia, acirram-se as desigualdades sociais e regionais,

aumentando a necessidade de que se organizem polticas capazes de minorar seus efeitos negativos e reafirmar a coeso social e territorial das naes e de suas regies.

7 Neste ambiente, os pases menos desenvolvidos tendem a enfrentar maiores dificuldades, uma vez que os grandes blocos de capital e as corporaes que os representam ganham liberdade de movimento e se estruturam para se deslocar velozmente pelos mais dispersos pontos do planeta, utilizando os territrios nacionais como meras plataformas de operao. Faltam a esses pases instrumentos para retirar maiores contrapartidas da presena dessas corporaes em seus territrios, incapazes que esto, pelas regras reinstitudas da boa conduta social e econmica, de regular os fluxos que movimentam as redes globais. Nesses termos, o desenvolvimento tende a privilegiar certas localidades, enquanto inabilita ou deixa de lado outras, muitas vezes levando mais em conta o interesse das corporaes que o das naes e de populaes.1 De maneira geral, as atividades econmicas dinamizam-se em reas que apresentam melhores condies de atrao locacional, ou seja, que contam, entre outros, com atributos vantajosos de infra-estrutura, com recursos humanos qualificados e qualidade de vida da populao aceitvel, mostrando-se adequadas instalao de empreendimentos modernos e gerao de maiores lucros. A proviso dos meios necessrios e o estmulo adoo de posturas favorveis ao pleno desenvolvimento das atividades produtivas tem sido a via para que se alterem paisagens, culturas, modos de vida e as estruturas e relaes sociais em diversas localidades, no curso de certo perodo de tempo. reas excludas pelo mercado, de outro lado, tendem a permanecer margem dos fluxos econmicos principais e, assim, a suas

Cabe lembrar que a maioria das corporaes globais est sediada nos pases desenvolvidos, que terminam por apropriar a maior parte dos resultados gerados. Esses pases se transformam, assim, nos grandes beneficirios do sistema econmico atual, independentemente do fato de que seus governos tambm tenham perdido graus de controle sobre as empresas.

8 apresentar menores nveis de renda e bem-estar, o que termina por instigar o esvaziamento populacional e os fluxos migratrios para reas mais dinmicas ou de maior patrimnio produtivo instalado. Mesmo algumas regies que presenciaram certo grau de desenvolvimento anterior e estiveram inseridas em circuitos relevantes podem passar a mostrar sinais de estagnao e letargia social e econmica. Em outras palavras, enquanto certas reas assistem a um uso intenso dos recursos disponveis, outras vem seus potenciais de desenvolvimento subutilizados. A configurao territorial, resultante desse mosaico de situaes dspares quanto insero produtiva, conforma e reafirma situaes de desigualdade entre indivduos, empresas e regies. Os desequilbrios observados, no entanto, so passveis de alterao pelo impulso de polticas de desenvolvimento regional. Polticas de desenvolvimento regional, de forma geral, estiveram na base das tentativas de mudana das condies scio-econmicas das regies de uma nao. E, nos anos recentes, j esto sendo implementadas na escala supra-nacional , como no caso exitoso da Unio Europia. Desde a difuso intensa dessas polticas no Ps-Guerra, mobilizaram-se investimentos vultosos em grandes obras de infra-estrutura ou na implantao de grandes unidades de produo, que tendiam a reordenar o territrio contguo, produzindo efeitos sobre as populaes nele residentes. Foras exgenas, sobretudo, contribuiriam para subverter o estado de subdesenvolvimento de certas regies, como na resposta sugerida por Myrdal ao fenmeno da causao circular cumulativa, hoje, corroborada pelas concluses da Nova Geografia Econmica de Krugman e seguidores. Mas, nem sempre os efeitos alcanados foram suficientes para transformar realidades scio-econmicas arraigadas. Muitas vezes,

9 ao se criarem enclaves regionais, faltaram complementos importantes para que tais foras alcanassem, de fato, as populaes locais. A regulao prvia tomada de deciso privada sobre os investimentos e o monitoramento das iniciativas com vistas a assegurar minimamente os interesses das populaes circunvizinhas pareceu crescentemente desejvel. O desenvolvimento das regies podia se beneficiar diretamente dos grandes investimentos, desde que iniciativas complementares fossem implementadas, impulsionando maior agregao de valor na regio, maior conexo com as estruturas de produo prexistentes, a criao de empregos diretos e indiretos e assim por diante. Na verdade, uma nova viso de desenvolvimento estava sendo gestada; uma viso que reclamava maior ateno para as foras

endgenas do sistema regional e para o tecido sociocultural presente nas regies. Era necessrio encetar processos de desenvolvimento desde a base das relaes sociais existentes no sistema, de baixo para cima, como definia o Professor Sthr j em 1972, desenvolver meios inovadores, como propunha Aydalot no comeo do anos 80, ou explorar as potencialidades de um ambiente favorvel s inovaes de todo o tipo, como sugerido por Harvey, em 1989. Embasadas em experimentos

localizados bem sucedidos, como nos casos clssicos dos distritos industriais italianos ou do Vale do Silcio californiano, todas as polticas de desenvolvimento no cenrio da globalizao passaram a assumir uma expresso regional explcita, atestando a importncia das foras sociais em interao nas regies como elemento-chave das estratgias

preconizadas. No novo cenrio do final do sculo XX, que revalorizou a dimenso regional e as respectivas polticas a ela dirigida, grandes corporaes e pequenas e mdias firmas passaram a se beneficiar da

10 flexibilidade de organizao produtiva e da mobilidade locacional na explorao das potencialidades regionais e dos meios socioculturais mais adequados aos seus anseios de expanso e lucro. Nem tudo est, no entanto, capturado ou movido pela parte mais poderosa e dinmica do sistema. A vida social e econmica persiste nas reas perifricas, realimentando circuitos secundrios de valorizao dos capitais ou de iniciativas de organizao alternativas que animam a vida quotidiana de amplas camadas da populao. Dessa forma, mesmo nas franjas menos significativas do sistema econmico hegemnico, recursos mal ou pouco aproveitados podem ser melhor mobilizados, desde que hajam estmulos para tanto - uma postura que chama ateno novamente para o esforo inovador demandado pelo desenvolvimento regional. A criatividade e capacidade de organizao coletiva das

populaes pode perfeitamente explorar brechas para a incluso social e econmica e, assim, reencontrar nichos de insero sustentada nos mercados. O caso recente do Serid Norte-Riograndense parece

exemplar. A partir do estmulo habilidade da mo-de-obra local para fabricar bons, produtos alimentares e produtos cermicos, foi possvel alterar sensivelmente o quadro scio-econmico negativo antes existente, gerando-se emprego e renda para a populao de seu principal centro urbano. O complexo de confeces de Toritama/Santa Cruz do Capibaribe, no Agreste Pernambucano, outro dentre muitos exemplos encontrados no Brasil atual. Com apoio e empenho para planejar seu prprio desenvolvimento, populaes que enfrentam problemas podem se

organizar para buscar respostas concretas a seus desafios. Polticas nacionais de desenvolvimento regional possuem, assim, novo espao para agir. No precisam mais lidar apenas e exclusivamente com a atrao de empresas de grande porte, dos empreendimentos

11 motores do crescimento. Mas, agora, esto abertas explorao das relaes sociais de cooperao e de compartilhamento de vises de futuro e projetos de desenvolvimento dos membros da sociedade regional. Num pas como o Brasil, a existncia de uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional torna-se fundamental para que, na retomada do crescimento que se anuncia, as foras tradicionais da concentrao sejam minimizadas e o dinamismo possa atingir as mais diversas regies do pas. Na sua ausncia, nas dcadas recentes, prevaleceu a guerra fiscal. Mas floresceram, tambm, experincias de cooperao sub-regional muito positivas e que devem ser valorizadas, agora, pelas polticas federais. Em nvel estadual, alguns estados comeam a implementar uma verdadeira revoluo institucional, valorizando a dimenso regional na estruturao de suas aes. Em nvel municipal, aps a onda fragmentadora que

prevaleceu nos anos ps Constituio de 1988, quando mais de 1300 novos municpios foram criados, numerosas experincias de pactos, fruns, consrcios, e outras formas de ao coordenada ou de cooperao sinalizam um momento novo que tambm deve ser valorizado na formulao de uma nova Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional.

2. O OBJETO DA POLTICA O objeto principal da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional PNDR so as profundas desigualdades de nveis de vida e de oportunidades de desenvolvimento entre unidades territoriais ou regionais do pas. Os diferentes potenciais de desenvolvimento das diversas subregies, que refletem a diversidade social, econmica, ambiental e cultural presente no Pas, so a matria-prima das polticas regionais. para atuar

12 nessas duas direes, de forma clara e direta, que se justifica a existncia da PNDR. Atuar nos territrios que interessam menos aos agentes do mercado, valorizando suas diversidades, configura-se como uma estratgia para a reduo das desigualdades. Ou seja, a desigualdade de renda, na sua expresso territorial, decorrente da ausncia e/ou estagnao da atividade econmica o que interessa a essa poltica. Reduzi-la, ajuda a construir um pas de todas as regies e no apenas de algumas. No caso de um pas continental como o Brasil, alm da redefinio de sua insero mundial, parece cada vez mais evidente o imperativo de combater desigualdades internas e trabalhar a diversidade como um ativo essencial do modelo de desenvolvimento. E isso nos remete, obrigatoriamente, polticas que tenham por eixo a estruturao de iniciativas inovadoras desde a base territorial do pas, que contem com o engajamento das diversas foras sociais e polticas das regies. O sentido maior de uma PNDR , portanto, duplo: de um lado, sustentar uma trajetria de reverso das desigualdades regionais que, exceo de curtos perodos histricos, no pararam de se ampliar no Brasil; de outro, explorar, com afinco, os potenciais endgenos da magnificamente diversa base regional de desenvolvimento, em

conformidade com os fundamentos sociais atuais de uma produo mais diversificada e sofisticada, mas portadora de valores sociais regionalmente constitudos. Um dos mais importantes patrimnios do pas sua diversidade ambiental, scio-econmica e cultural. Alguns problemas, naturalmente, possuem maior afinidade com o desenvolvimento regional. De modo inverso ao que muitos pensam, o objeto da PNDR no o combate pobreza, que constitui um problema afeto a outros campos de ao pblica, em especial o das polticas sociais.

13 Se assim fosse, no caso brasileiro atual, o mapa de interveno da PNDR levaria o Governo a priorizar as reas metropolitanas, mais ricas e dinmicas, mas hoje concentradoras de enorme contingente de pobres. Pobreza e desigualdades regionais, no entanto, mostram-se convergentes em muitos lugares e seus respectivos mapas de referncia se assemelham em vrias regies, nas quais, em muitas situaes, as posies relativas se superpem. No entanto, uma categoria no redutvel outra. Identificam-se bolses de pobreza nas regies de baixos nveis de rendimento domiciliar mdio por habitante. Mas esses tambm se fazem presente em reas de alto nvel de rendimento mdio domiciliar. No caso da Regio

Metropolitana de So Paulo, por exemplo, que congrega o maior nmero absoluto de pobres no Pas, convive-se com um rendimento domiciliar mdio elevado, que afasta os cartogramas, apresentados adiante, de um e de outro fenmeno. O combate pobreza, pelas polticas sociais, que tambm poder ser implementado com base em unidades territoriais definidas, dever estar articulado com as aes e programas da PNDR nas suas reas de prioridade. De certa forma, as polticas urbanas buscam responder

igualmente a este campo de preocupaes, articulando respostas desde a perspectiva da proviso dos servios pblicos essenciais e da

acessibilidade das populaes sua oferta. Por outro lado, a desigual rede de cidades que organiza os sistemas urbanos regionais do Brasil um dos mais evidentes sinais das enormes desigualdades regionais do pas. Poltica Urbana e Poltica Regional explcitas e valorizadas indispensveis num pas que se quer menos desigual. Desta forma, os espaos no incorporados a contento pela dinmica capitalista justificam a interveno do Estado, que objetiva a so

14 reduo das desigualdades scio-econmicas por meio da criao das condies necessrias ao desenvolvimento das atividades econmicas, insero digna da populao no mercado de trabalho, implantao de infra-estrutura e dos servios bsicos de sade, educao, dentre outros. O fundamento da Poltica reside na oportunidade de que se articulem iniciativas de cunho territorial tendo em vista ampliar os nveis de coeso e integrao das estruturas scio-econmicas espacialmente distribudas.

3. AS PREMISSAS ASSUMIDAS A PNDR precisa ser uma Poltica Nacional, envolvendo

iniciativas do Congresso Nacional, dos diversos entes da federao, das universidades, de entidades do setor produtivo (empresrios,

trabalhadores, autnomos, cooperados etc.), de ONGS, dentre outros. O Governo Federal tem, no entanto, papel estratgico em sua concepo e implementao. As iniciativas locais e sub-regionais precisam se articular e encontrar nexo na Poltica Nacional. Num pas continental, heterogneo e desigual como o Brasil, a nfase em solues localistas isoladas no recomendvel, pois pode ampliar os riscos de fragmentao. Da a importncia de polticas nacionais capazes de assegurar consistncia s iniciativas locais e garantir a integrao nacional. No mbito da Unio, a PNDR compreende uma poltica de governo e no est restrita a um nico ou a poucos ministrios, ainda que se admita alguma nfase no papel que o Ministrio da Integrao Nacional deve exercer na coordenao do processo de formulao e

implementao da Poltica. Mas, mesmo essa ltima funo deve ser compartilhada com as reas de coordenao geral das aes de Governo, como a Casa Civil da Presidncia da Repblica, a Secretaria Geral de Governo e o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.

15 Para um conjunto de polticas mais prximas, que tm como substrato comum o territrio, os afinamentos parecem obrigatrios, como nos casos da Poltica Urbana, a cargo do Ministrio das Cidades; da Poltica Ambiental, do Ministrio do Meio Ambiente; ou ainda, do Desenvolvimento Agrrio, a cargo do Ministrio homnimo. O dilogo entre a Poltica Regional e essas outras precisa ser muito prximo pelo evidente carter de complementao que preside suas relaes. Trs outros conjuntos de ministrios precisam fazer polticas e aes dialogarem com os objetivos de reduo das desigualdades regionais: a) os da infra-estrutura; b) os de promoo do desenvolvimento econmico e de poltica de emprego; c) os de implementao de polticas sociais e assistenciais. Uma articulao especial deve ser estabelecida com o Ministrio da Cultura, tanto pela importncia da dimenso cultural na vida das sociedades regionais, como pelo fato de que em muitas regies brasileiras, de base material pobre, a riqueza cultural evidente e constitui um de seus principais potenciais. O mais complexo na Proposta deriva mesmo do fato de que iniciativas que buscam intervir sobre outros problemas devem, na medida do possvel, responder aos critrios emanados da PNDR. Isso demarca uma diviso de trabalho interna Poltica: de um lado, os espaos onde a governabilidade indireta e prevalece, sobretudo, a capacidade de persuaso dos parceiros para os seus propsitos; de outro, os espaos de interveno mais direta, em que predominam desenvolvimento regional que devem constituir os programas bsico de de

efeito

demonstrao do rumo das aes. Nesse ltimo caso, a Poltica deve organizar as aes com autonomia e consistncia, pois se precisa ganhar expresso por todo o espectro das aes de governo e da sociedade,

16 catalisando esforos dirigidos a outros campos. Deve, ainda, ser capaz de mobilizar os recursos necessrios e de operar com eficincia e eficcia seus instrumentos de ao mais direta. Com isso, ser capaz de responder aos principais desafios e problemas do desenvolvimento regional, permitindo o alcance de resultados efetivos na reduo das desigualdades e na explorao de potenciais de desenvolvimento das regies. Acrescenta-se ainda, considerando a complexidade da realidade regional brasileira, que a Poltica requer uma abordagem em mltiplas escalas (ver detalhes no item 5.1). No s os elementos das agendas de desenvolvimento possuem espacialidades variadas, como tambm existe a necessidade de articular as iniciativas dos vrios entes federados e da sociedade civil em torno de objetivos, diretrizes e metas comuns, compartilhados por todos. As escalas de atuao determinam, em larga medida, as agendas efetivas da PNDR e ajudam a traar as linhas de distino entre ela e as demais polticas. A definio de propostas, instncias e iniciativas em mltiplas escalas rompe com viso tradicional que tendeu a circunscrever o problema regional brasileiro ao Nordeste e Norte do pas. O mapa do Brasil deve ser dissecado, agora, em mltiplas escalas, para fins de ao em poltica regional. Num pas continental, as simplificaes no do conta da realidade. Mas a PNDR deve ser acima de tudo nacional, porque essa a escala compatvel com a perspectiva de regulao do fenmeno das desigualdades. Mesmo a ativao dos potenciais de desenvolvimento das regies e a explorao das diversidades devem se fazer desde a Unio, tendo por referncia o quadro objetivo das desigualdades, sob pena de obteno de resultados contraditrios aos almejados. Para evitar certa

17 autonomizao tpica dos localismos, a PNDR deve contar sempre com uma regulao nacional.

4. O DIAGNSTICO Para efeito de orientao dos programas de desenvolvimento regional e tambm com vistas ao estabelecimento de uma referncia obrigatria para o dilogo entre a PNDR e as demais polticas de Governo, organizou-se uma viso da configurao regional e da dinmica recente a partir de um conjunto selecionado de variveis expressas em cartogramas. O objetivo fornecer um suporte mnimo e informar o conjunto de iniciativas voltadas para a reduo das desigualdades regionais e a ativao dos diversos potenciais de desenvolvimento das regies. O diagnstico, como veremos, ajuda a construir um conjunto de critrios para priorizar a seleo das sub-regies que devem merecer apoio preferencial da PNDR e que ajudam na estruturao de uma referncia para outras polticas. 4.1 Metodologia A metodologia adotada parte da anlise de cartogramas, tendo por base a escala microrregional.2 Alguns cartogramas de diagnstico nos ajudam a construir uma viso mais atual das desigualdades e diversidades regionais brasileiras. A base de dados compreende categorias e informaes extradas dos Censos Demogrficos do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE - (1991 e 2000) e as estimativas do Produto Interno Bruto PIB -

18 dos municpios realizadas pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA - para os anos de 1990 e 1998. As variveis selecionadas buscam retratar a ocupao do territrio e sua tendncia de evoluo no ltimo perodo intercensitrio. Procura-se exprimir as caractersticas particulares que qualificam a populao residente quanto a atributos especficos, tais como o

rendimento domiciliar mdio por habitante, os anos de estudo de certa proporo da populao acima de certa faixa etria, ou seu local de residncia, seja urbano ou rural. Para cobrir caractersticas e atributos da produo, agrega-se ainda uma aproximao da base econmica

associada unidade microrregional por meio da taxa de crescimento mdio anual do PIB que representa a dinmica socioeconmica no perodo 1990/1998. Embora algumas variveis se espelhem nos domiclios ou nos indivduos, a exemplo de rendimento por habitante, o que se analisa e representa so atributos territoriais caractersticos das Microrregies Geogrficas (MRG). O valor mdio microrregional das variveis

selecionadas permite a identificao de padres territoriais. A anlise da distribuio das variveis feita em sextis, definidos automaticamente pelo software de estatstica espacial utilizado. O valor mnimo observado constitui o limite inferior e o mximo, o superior. Os trs sextis inferiores separam-se dos outros trs superiores pela mediana. Os limites intermedirios dependem da distribuio efetiva dos eventos. Por fim, cabe interpretar com cautela os dados da Regio Norte, diante da baixa densidade populacional predominante e da maior extenso

Esforo anlogo pode ser feito em bases municipais ou mesorregionais . Para os fins aqui pretendidos considerou-se o municpio uma escala por demais detalhada e as mesorregies do IBGE muito grandes .

19 das reas microrregionais. Nos cartogramas, isso provoca certa iluso de tica, magnificando a posio dessas microrregies. De outro lado, a rarefao populacional da regio causa maior sensibilidade dos dados frente a pequenas variaes. 4.2 Anlise da realidade regional brasileira atual A distribuio da populao no territrio brasileiro (ver cartograma 1) revela que grande parte da populao se estabelece nas reas prximas ao litoral, no entorno das metrpoles e capitais estaduais, e ainda em alguns centros urbanos dispersos no interior do pas, a exemplo de Manaus, Braslia ou Goinia. Nessas reas encontram-se as maiores densidades demogrficas, superiores a 54 hab/km. A este adensamento litorneo se contrape a existncia de extensas reas com nveis de densidade muito baixos (menos de 11 hab/km). neste espao que se encontram as reas de ocupao menos densas, notadamente no Norte e Centro-Oeste e em parte do Semi-rido nordestino, cuja ocupao se associa baixa capacidade de absoro de mo-de-obra ou ao baixo dinamismo das atividades ali localizadas ou ainda a sua tardia ou deficiente integrao s reas mais dinmicas do pas. Na Regio Amaznica, menores densidades de ocupao humana se associam freqentemente a reas demarcadas para as populaes indgenas ou para unidades de conservao ambiental. Esta heterogeneidade no , entretanto, presente em todo o territrio. Constata-se uma maior homogeneidade nas Regies Sul e Sudeste, que mostram valores superiores a 29 hab/km, com exceo da metade norte de Minas e de algumas sub-regies do Rio Grande do Sul, com densidade abaixo de 11 hab/km.

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21 O padro de distribuio populacional acima descrito tem sua origem no processo de colonizao e de ocupao do territrio brasileiro, inicialmente estabelecido em torno das reas litorneas e dos principais portos e, a seguir, a partir de uma lgica produtiva que utilizou os espaos interiores para dar sustentao s atividades exportadoras. A lgica da produo voltada para o mercado externo, concentrou as atividades mais dinmicas nestas regies, enquanto o interior do pas ficou margem deste processo. A penetrao do povoamento para o interior fez-se inicialmente com a explorao do ouro e outros minrios e, posteriormente, com a expanso da fronteira agrcola, de incio com a criao extensiva de gado, e posteriormente, com a explorao de

lavouras comerciais atividades que marcaram e foram responsveis pelo estmulo ocupao do interior do pas. Este padro de ocupao do territrio vem sendo lentamente alterado pelo processo de crescimento populacional das duas ltimas dcadas (Cartograma 2). As taxas de crescimento da populao hoje observadas indicam um lento, porm constante e marcante, processo de interiorizao de populao. Seja na Amaznia, onde sua vasta poro de florestas e outras formas de vegetao natural sempre foram uma barreira considervel ocupao humana (a exemplo de Alto Solimes, Boa Vista, Sudoeste de Roraima e Macap), seja em vastas reas do cerrado, observa-se uma crescente presso antrpica perceptvel com o aumento da populao que habita aquelas regies. Tambm merece destaque o crescimento da populao no entorno de plos de desenvolvimento, tais como Braslia, PetrolinaJuazeiro ou no entorno de eixos de penetrao, nos estados da Bahia e Mato Grosso e na regio de Palmas/Tocantins, reas que so direta ou indiretamente produto da interveno do poder pblico, seja na promoo

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23 de investimentos massivos, seja atravs da oferta concentrada de empregos e servios pblicos. Entender a lgica de ocupao do espao, expressa pelo movimento migratrio e pela consolidao da estrutura econmica intrarregional, fornece pista essencial para a definio dos espaos prioritrios de atuao da PNDR. A anlise das caractersticas socioeconmicas da populao revela um padro territorial diferenciado. Ao contraste litoral versus interior se contrape um contraste norte/sul bem marcado, onde se ressaltam diferenas regionais marcantes. Os nveis educacionais apresentados nos cartogramas 3 e 4, refletidos pelas variveis percentagem de pessoas com at 4 anos e com mais de 12 anos de estudo na populao com mais de 15 e de 25 anos, respectivamente, exemplificam bem este padro bipartido, que seciona em dois o territrio nacional. De um lado, o Centro-Sul (incluindo parte do Centro-Oeste) com propores menores da populao com menos de 4 anos de estudo (menor que um tero na maioria da MRG) e propores maiores com mais de 12 anos de estudo (mais de 4%, na maior parte das MRG) e, do outro, o Norte-Nordeste e a outra parte do Centro-Oeste, onde, na maioria das MRG, mais de um tero da populao conta com menos de 4 anos de estudo e menos de 4% possui 12 anos ou mais de estudo. O divisor macrorregional assinala, portanto, uma dimenso

educacional inequvoca, que contribui para reforar a concluso de que o pas precisa realizar esforo dedicado no campo da educao. O cartograma 5 identifica, de forma homognea, a concentrao das maiores taxas de urbanizao nas regies Sul, Sudeste e Centro Oeste, com exceo na parte central do estado do Paran e em algumas poucas reas nos estados de Santa Catarina e Rio Grande do Sul.

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26 Essas MRG caracterizadas por maiores taxas de urbanizao, coincidem com as regies mais desenvolvidas do pas, da se podendo reafirmar a importncia que as redes de cidades assumem, como suporte importante ao desenvolvimento regional. Por outro lado, nas regies Norte e Nordeste prevalecem reas com baixos nveis de urbanizao. As excees apresentadas so as capitais dos Estados e os seus principais centros urbanos, inclusive interioranos, a exemplo de Mossor - RN, Sobral - CE e Campina Grande PB. Nessas regies, predomina o ambiente rural, aspecto relevante para a escolha das estratgias a serem adotadas. De modo geral, as reas com baixos nveis educacionais coincidem com as reas de baixo grau de urbanizao, o que insinua a idia de que o desafio do desenvolvimento no Brasil passa por uma nova abordagem do meio rural, inclusive no sentido de dotar seus centros urbanos de menor porte da proviso dos servios essenciais necessrios. A distribuio dos nveis mdios de rendimento domiciliar por habitante de cada microrregio em relao mdia brasileira, aqui tomados como um atributo territorial, mostra um padro semelhante s caractersticas socioeconmicas analisadas. Como se v no cartograma 6, os percentuais microrregionais em questo destacam reas em que essa proporo se apresenta em patamares bem mais baixos, que vo de 16% a 33% da mdia nacional. Essas reas, que predominam no Norte e Nordeste, tambm se identificam com menor freqncia em algumas MRG do Sul, Sudeste e Centro-Oeste do pas. Tambm se associam a muitas destas regies taxas negativas de crescimento do PIB. Tanto a posio esttica como dinmica de certas

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29 reas convergem nesse casos para configurar um quadro de maior gravidade perante o desenvolvimento regional, como o caso das MRG de Euclides da Cunha e Jeremoabo, na Bahia; de Santana do Ipanema e Vale do Ipanema, em Alagoas e Pernambuco, respectivamente, e dos Lenis e Baixada Maranhense e Gurupi, no Maranho. No outro extremo, as MRG com rendimento ligeiramente inferior ou maior que a mdia nacional se concentram nos estados do Sul e Sudeste do pas e j se identificam entre unidades presentes em estados da chamada fronteira oeste, como Mato Grosso e Rondnia. Distribuem-se entre as regies que tradicionalmente estiveram incorporadas dinmica econmica do pas, ou que esto em franco processo de integrao economia global (caso das reas de expanso da lavoura comercial da soja, do milho e do algodo), ou ainda que se articulam s reas de concentrao urbana, em torno de algumas regies metropolitanas e capitais do Nordeste. Estes conjuntos territoriais e as reas sua volta expressam o mesmo padro de espacializao observado na distribuio dos nveis de alfabetizao e de urbanizao. Assim, os menores nveis de rendimento esto associados a grande parte do serto nordestino e ao estado do Amazonas, onde se identificam a maioria das MRG com essas caractersticas. Eles praticamente inexistem na regio Sul e Sudeste, com exceo da poro norte de Minas Gerais, rea tradicionalmente incorporada ao Semi-rido. Embora os nveis intermedirios de rendimento (patamares logo inferiores mdia nacional) tenham uma distribuio mais disseminada, continuam sendo a caracterstica principal da regio Centro-Sul. Nas outras reas predominam nveis de rendimento em torno da metade da renda mdia nacional, com destaque para o Centro-Sul e algumas regies de fronteira econmica do Norte-Nordeste.

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31 semelhana da dinmica populacional, que se contrape distribuio territorial da populao, a dinmica econmica (expressa pela taxa de crescimento do PIB microrregional - cartograma 7) se contrasta com o rendimento mdio por habitante das sub-regies (vista atravs da sua expresso no cartograma 6). Observa-se que as reas que apresentam maior dinmica econmica, em termos de variao do PIB positiva ao longo da dcada de 90, se localizam de forma predominante nas reas rurais. Por outro lado, evidencia-se o baixo, ausente ou, em algumas situaes, o negativo incremento nas taxas de crescimento do PIB nos maiores centros urbanos do pas, tais como So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Recife, Porto Alegre e Manaus. Este fato revela a estagnao da atividade industrial urbana, decorrente, em grande parte, das polticas

macroeconmicas recessivas implantadas no perodo em referncia. So ntidos os pontos de crescimento significativo nas

microrregies localizadas em espaos rurais bem definidos. possvel identificar a expanso da fronteira agrcola pelo cultivo da soja nas reas compreendidas pelo corredor que se inicia no noroeste de Minas Gerais (Una) e se estende pelo nordeste de Gois (Vale do Paran), oeste da Bahia (Barreiras), sul do Piau (Alto do Parnaba Piauiense) e do Maranho (Chapada das Mangabeiras). Outro corredor da soja, favorecido pela construo da rodovia BR-364, corresponde ao noroeste do Mato Grosso (Colder e Parecis), atingindo o estado de Rondnia (Colorado do Oeste e Alvorada do Oeste). Inmeras so, ainda, as atividades agropecurias que se

desenvolvem por outras reas do territrio e que podem estar relacionadas ao incremento da dinmica econmica num espao mais localizado. A pecuria leiteira, por exemplo, predominante na regio de Ituiutaba/MG e

32 de Paranaba/MS; a fruticultura irrigada e o caf se estende, tambm, pela regio de Barreiras/BA. Acrescenta-se o extrativismo de madeira em Redeno/PA e de produtos amaznicos na Serra da Madureira/AC, bem como a agroindstria de frutas regionais em bidos/PA. Importante ainda mencionar as atividades de artesanato em Santa Quitria/CE, o turismo em Cascavel/CE e as mini-indstrias de confeces em Araripina/PE. A ttulo de sntese, indaga-se acerca dos traos mais gerais possveis de serem sublinhados do diagnstico. A leitura dos cartogramas ressalta, dentre outros aspectos relevantes, as seguintes caractersticas: a) a presena de sub-regies com elevados rendimentos relativos mdios, dinmicas e competitivas e de sub-regies com precrias condies de vida e traos macrorregies do pas; b) a existncia de dinmicas microrregionais demogrficas e de crescimento do PIB que assinalam um perfil territorial disperso, num contexto de baixo crescimento econmico agregado do pas, de taxas cadentes de expanso natural da populao; c) a persistncia de um padro macrorregional expressivo de diferenciao das principais variveis, destacando a distncia bsica que ainda divide essencialmente o Norte e o Nordeste do Sul e Sudeste, com o Centro-Oeste aproximando-se destas ltimas macrorregies; d) a distncia extrema de nveis de rendimento e outras variveis apresentadas pelo Semi-rido nordestino, que inclui parte do Norte de Minas Gerais, e o posicionamento anlogo recente do Amazonas, a indicar uma regresso socioeconmica sensvel das MRG do interior do estado na ltima dcada do sculo XX. de estagnao em todas as

33 Como conseqncia, os dados corroboram a necessidade de se regular as aes mobilizadas para o desenvolvimento regional desde a escala nacional, de se pensar estrategicamente as iniciativas no plano macrorregional e de algumas escalas especiais e de tratar, direta e objetivamente, a grande diversidade sub-regional observada, inclusive pelo que representa de inovador para a explorao dos seus potenciais de crescimento.

5. OS CRITRIOS BSICOS DA POLTICA

5.1. Escalas e Instncias de Referncia Cabe ao Ministrio da Integrao Nacional e demais rgos envolvidos na coordenao da PNDR articular e discutir com os demais ministrios os investimentos estratgicos para a reduo das

desigualdades, bem como definir os critrios e selecionar os espaos subregionais que devam ser prioritrios para a alocao dos recursos mobilizados pela Poltica. Cabe, ainda, associar-se aos governos

estaduais e municipais para incentiv-los a um trabalho que amplie o leque das aes das polticas pblicas nas regies que requerem uma presena maior do Estado, sinalizando espaos adequados e incorporando a iniciativa privada. Para isso, a PNDR deve contemplar as instncias de articulao, formulao e operao, de acordo com as escalas bsicas de interveno. A instncia nacional compreende aquela de definio dos critrios gerais de atuao no territrio, identificando as sub-regies prioritrias para interveno da PNDR e os espaos preferenciais de interveno das demais polticas sob a tica de seu objeto - as desigualdades regionais de renda e as oportunidades e desenvolvimento entre as unidades territoriais

34 do pas. Aqui opera-se, essencialmente, na definio dos contrastes territoriais que devem matizar as iniciativas. Para exercer essa atividade, o Governo Federal conta com dois instrumentos iniciais importantes: a Cmara de Polticas Regionais e o Comit de Articulao Federativa, ambos criados recentemente sob a coordenao da Casa Civil da Presidncia da Repblica. Nas instncias macrorregionais prevalece a atividade de

elaborao dos planos estratgicos de desenvolvimento, a articulao de aes e a promoo de iniciativas especiais. A instncia macrorregional especialmente relevante no Norte e Nordeste, onde a misso do desenvolvimento regional envolve parte substancial dos respectivos

territrios e reclama certo nvel de concertao das aes numa escala superior sub-regional. Tambm importante, em certo grau, na Regio Centro-Oeste. A proposta recente de recriao das superintendncias de desenvolvimento regional, Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste - SUDENE, Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia - SUDAM e Superintendncia do Desenvolvimento do Centro-Oeste SUDECO, justifica-se pela necessidade da presena de rgos com esse perfil, capazes de agir como braos de representao da PNDR mais prximos aos beneficirios e aptos a dialogar com essas foras sociais no entendimento e aperfeioamento de suas proposies estratgicas de desenvolvimento. Nas instncias sub-regionais esto as aes predominantemente operacionais. Os Programas Mesorregionais constituem a unidade de articulao das aes federais nas sub-regies selecionadas pelos critrios definidos para todo o territrio nacional, acoplando-se a eles espaos institucionais de concertao a essa escala, como fruns e agncias de desenvolvimento, conforme arranjos estabelecidos pelos atores sub-regionais.

35 As aes sero, portanto, desenvolvidas preferencialmente escala mesorregional. Nesse mbito, cabe assinalar, ainda, a importncia das regies do Semi-rido nordestino e da Faixa de Fronteira como reas especiais, ambas por serem estrategicamente importantes para o

desenvolvimento e a integrao nacional. A primeira, por ser uma subregio tradicionalmente com precrias condies de vida e baixa atividade econmica (tem 40% da populao do Nordeste e responde por apenas 20% do PIB regional); a segunda, por ser uma rea estrategicamente importante para o objetivo da integrao sul-americana, objeto de especial ateno do Governo Federal, como explicitado no Plano Brasil de Todos. A idia consolidar os Programas Mesorregionais dentro de uma agenda preestabelecida de aes, que inclui, prioritariamente: infraestrutura clssica de mdia e pequena escala, apoio inovao e suas prticas em arranjos produtivos locais, capacitao de mo-de-obra, apoio ampliao dos ativos relacionais e oferta de crdito para as unidades produtivas. O apoio ao Programa Mesorregional parte do consenso construdo pelos atores locais em torno de um plano de desenvolvimento, que deve sinalizar ao Ministrio da Integrao Nacional e demais unidades do Governo o mix particular de aes a serem apoiadas. So as foras sociais organizadas em prol do desenvolvimento da regio, incluindo todos os entes federados e a sociedade civil em geral, e a leitura compartilhada que possuem da realidade regional que devem estabelecer a estratgia de ao . A PNDR, nas grandes regies urbanas do pas, deve apoiar os governos estaduais, os municipais e a sociedade local no seu esforo de enfrentar problemas intra-regionais (como o apresentado pela Zona Leste do municpio de So Paulo), ou ainda atuar em escalas maiores, como na Regio Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno- RIDE.

36 5.2. Os Espaos Sub-Regionais Prioritrios para Atuao Com o objetivo de delimitar os espaos prioritrios de ao de governo e tendo em mente os objetos da PNDR, prope-se dar nfase a duas variveis: rendimento domiciliar mdio e variao do Produto Interno Bruto - PIB. O rendimento domiciliar mdio por habitante uma varivel esttica que busca mensurar o poder de compra mdio em um determinado territrio. A variao anual mdia do PIB uma varivel dinmica, que mostra a evoluo da produo de um determinado espao geogrfico. Nessa Proposta, uma vez feita a superposio dos

cartogramas compostos por estas variveis, os espaos resultantes definem os tipos de reas beneficiadas pela Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional. O cruzamento das duas variveis nos cartogramas, considerando uma composio dos sextis originais em trs conjuntos, alto, mdio e baixo (quer se trate, respectivamente, dos dois sextis superiores, dos dois intermedirios ou dos inferiores), levou a um conjunto de nove cartogramas. Esses cartogramas, reagrupados, espelham uma tipologia regional que define quatro conjuntos territoriais distintos. A classificao pode ser visualizada esquematicamente no Quadro 1, que apresenta os quadrantes da matriz da tipologia. Ele retoma a idia de que a definio destes critrios territoriais se aplicam especialmente aos programas de desenvolvimento sub-regional, cuja expresso atual no PPA 2004-2007 corresponde, no caso do MI, aos Programas de Promoo da

Sustentabilidade dos Espaos Sub-Regionais - PROMESO - e de Promoo e Insero Econmica de Sub-Regies - PROMOVER -, que idealmente deveriam ser financiados por aportes de um grande Fundo.

QUADRO 1

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ESPAO PRIORITRIO PARA AO : SUB - REGIES DA PNDR


RENDA MDIA e POUCO DINMICA ALTA RENDA

RENDA BAIXA e POUCO DINMICA


POLTICAS SOCIAIS

RENDA BAIXA/MDIA e DINMICA PROMOVER

PROMESO

FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL

38 Recentemente, foi proposto pelo Executivo, no mbito da Proposta de Emenda Constituio que trata da Reforma Tributria (PEC 41), um Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional, com base em 2% do IPI e do IRPJ (representaria receita anual estimada de R$ 2 bilhes), que terminou tendo outra destinao. H, portanto, que construir uma alternativa de financiamento dos Programas. As MRG classificadas no primeiro grupo alto rendimento domiciliar mdio em termos observado no perodo relativos independente do dinamismo (cartograma 7) -, encontram-se

recente

predominantemente nas regies Sul e Sudeste, as mais desenvolvidas do Pas, e tambm no Centro-Oeste, como nas MRG do Sul e Sudoeste goiano, em algumas do trecho inicial da BR-163, prximo a Cuiab, ou das MRG de Campo Grande e o Distrito Federal. As regies Norte e Nordeste, ao contrrio, apresentam manchas insignificantes nessa tipologia, a

maioria relacionada s MRG das capitais, o que denota um primeiro contraste importante. Cabe frisar que estes espaos microrregionais tendem a no ser alvo prioritrio de interveno da PNDR. Estas sub-regies tm,

naturalmente, todo o direito de lutar por seu desenvolvimento e de organizar planos estratgicos nessa direo, no que contam com o apoio do MI. Mas devem faz-lo, preferencialmente, s custas dos prprios recursos e dos aportes dos respectivos governos estaduais. A lgica a de que j concentram meios suficientes para lidar com seus projetos de desenvolvimento, e eventuais aportes adicionais de recursos da Unio devem contar com contrapartidas locais significativas. A PNDR aqui solidria com essas iniciativas regionais e deve assegurar apoio institucional.

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43 Os trs conjuntos seguintes (relativos s MRG: a) dinmicas de menor renda; b) de mdia renda com mdio ou baixo dinamismo; e c) de baixa renda com mdio ou baixo dinamismo) compem o espao

preferencial de atuao da PNDR, mas comportam significados distintos para as estratgias de desenvolvimento enfrentadas nos programas subregionais. No perodo recente, as dinmicas observadas no plano territorial relacionam-se principalmente expanso da agroindstria e, em particular, ao complexo de produo associado soja. No por outra razo, o cartograma 8 reala as MRG dos cerrados mato-grossenses e nordestinos. Mas tambm aparecem promissoramente reas do Semi-rido nordestino, do nordeste de Minas Gerais e do Pantanal. As MRG dinmicas de menor renda (cartograma 8) possuem presena rarefeita nas regies Sul e Sudeste. So mais freqentes nos casos das macrorregies Centro-Oeste e Nordeste, onde cobrem vastas extenses territoriais. A interpretao dos dados dessa tipologia leva a crer que se trata de um processo de transformao no perodo recente, sendo relativamente fcil para a PNDR apoiar as iniciativas existentes. A espacializao das regies classificadas como mdia renda, mas baixo crescimento produtivo (cartograma 9), o terceiro compartimento da tipologia, mostra uma disperso por todo o territrio e um evidente problema de estagnao, com baixos indicadores de crescimento. As MRG classificadas nesse terceiro conjunto correspondem quelas que de certa forma j apresentaram alguma dinmica de crescimento no passado, refletida nos seus padres mdios de renda, mas que esto atualmente estagnadas ou com baixo dinamismo. Quando se observa o cartograma 9, identificam-se vastas pores dos territrios do Par, Amap e de Roraima, na Regio Norte, nessa condio; do Esprito

44 Santo, no Sudeste; e as MRG de Itabuna-Ilhus, Porto Seguro, de Petrolina-Juazeiro, na Bahia, (sendo que as duas ltimas reas j contam com atuao do MI) e, por fim, o entorno do Distrito Federal. Por ltimo, as regies de baixo crescimento e baixa renda (cartograma 10) que se concentram nas regies Norte e Nordeste do pas, constituem um campo desafiador para a PNDR. Essas reas apresentam, pois, um quadro em que convergem baixos indicadores de renda aliados ao pouco dinamismo de sua base produtiva, o que resulta em espaos problemticos no que se refere aos desequilbrios inter e intrarregionais. A atuao da PNDR nesse conjunto territorial requer melhoria da articulao entre ministrios, em especial com aqueles que lidam diretamente com a questo da pobreza. Convm ressaltar que nas subregies de renda baixa e pouco dinamismo econmico, se faz necessrio forte articulao da PNDR com as polticas sociais, uma vez ser insuficiente a ao unilateral da poltica regional, decorrente das precrias condies de vida nessas sub-regies. 5.3. A Sntese da Tipologia Regional Adotada A partir destes cartogramas originais que organizam cada um dos tipos sub-regionais identificados, pode-se chegar a um cartograma sntese, que assinala a rea preferencial de atuao da PNDR (cartograma 11) no que respeita ao financiamento dos programas de desenvolvimento regional. No cartograma sntese, as reas em branco estariam em outro nvel de prioridade para atuao da PNDR, uma vez que se classificariam como de alta renda. As aes da PNDR se concentrariam nas regies coloridas ( exceo das brancas), as quais devem, inclusive, receber tratamento diferenciado, conforme as particularidades que apresentam.

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QUADRO

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47 As situaes de rendimento domiciliar mdio e dinmica de crescimento do PIB se desdobram, no Quadro 2, em nova leitura das variveis de diagnstico apresentadas anteriormente no contexto das quatro tipologias identificadas. As reas de alta renda compreendem 12,6% do territrio brasileiro e concentram um contingente considervel de populao (53,7% do total). Como resultado, caracterizam-se por um forte adensamento populacional, em torno de 85 habitantes por km, e elevado grau de urbanizao, de 93,2%. Essas MRG, em conjunto, detm 74% da renda domiciliar total e participam com 76% do PIB total do pas no final dos anos 90. Os indicadores das condies socioeconmicas tambm refletem um distanciamento considervel com relao s demais reas: mais de 12% da populao possui 12 anos ou mais de estudo; o rendimento mdio por habitante representa 139% da mdia registrada para o Brasil. As reas classificadas como dinmicas de menor renda cobrem 30,3% do territrio brasileiro e participam com 9% da populao, resultando em uma densidade de aproximadamente 6 habitantes por km, dos quais 57,9% encontram-se em reas urbanas. A frao dessa Regio no PIB nacional e na renda domiciliar situa-se pouco acima dos 4%. A participao dos rendimentos mdios por habitante fica prxima a 50% da mdia nacional. Nessas reas, cerca de 46,5% da populao de 15 anos e mais possuem menos de 4 anos de estudo. As regies de mdia renda e crescimento baixo ou negativo se estendem por 33,9% do territrio e participam com 28,9% da populao (densidade de 17 habitantes por km), da qual 75,3% classificada como

48 urbana. A participao desse conjunto territorial no PIB nacional alcana 17,7% do total e na renda domiciliar, cerca de 19% do conjunto do pas, fato que demonstra algum peso das transferncias de renda que se direcionaram para estas MRG. Nessas regies de mdia renda e crescimento mdio ou baixo, a participao dos rendimentos mdios por habitante situa-se em torno de 65%. A proporo da populao com mais de 25 anos que possui 12 anos ou mais de estudo um pouco superior a 5%. Cerca de um tero da populao de 15 anos e mais possui menos de 4 anos de estudo. Por ltimo, as regies classificadas como de baixa renda e crescimento baixo ou negativo apresentam nmeros que traduzem a dimenso da face mais aguda do problema regional brasileiro. Essas MRG compreendem, juntas, 23% do territrio nacional e apenas 8,4% da populao, o que implica uma densidade demogrfica baixa, prxima de 7 habitantes por km. O grau de urbanizao de 50,4%. No conjunto, sua participao no PIB nacional insignificante, algo em torno de 1,7%, sendo a participao no conjunto total da renda domiciliar pouco superior, cerca de 2,3%, o que atesta novamente a presena de transferncias positivas de renda. Ainda assim, a participao na renda por habitante est prxima de meros 27% da mdia nacional. A proporo de pessoas de 15 anos e mais de idade com menos de 4 anos de estudo de quase 60%. S 1,4% da populao de 25 anos e mais possui mais de 12 anos de estudo.

6. A IMPLEMENTAO INICIAL E OS MAPAS DE TRANSIO A tipologia regional definida espelha o cenrio drstico de desigualdades entre regies e sub-regies no Pas, representando uma

49 referncia objetiva que orienta as demais aes de poltica pblica do Governo. O mapa que informa as reas elegveis para definio dos programas de desenvolvimento regional colabora para a conformao de diretrizes mais gerais voltadas para o objetivo de reduo das desigualdades regionais. Sejam aes de infra-estrutura econmica, sejam aes de poltica social, h lugar para que, ao lado das consideraes especficas tradicionais que justificam e orientam a tomada de deciso nessas polticas, estejam colocados, no mesmo plano, os critrios que informam as estratgias estabelecidas de desenvolvimento regional e a viso aguda das diferenas de renda e condies de vida das populaes. A PNDR constitui um evidente desafio para o novo governo e a sociedade civil, pois ao lado das aes que se delineiam para uma atuao eficaz sobre as desigualdades pessoais de renda, coloca-se a urgncia de um enfrentamento simultneo do problema das desigualdades regionais. A abordagem do problema justifica-se at mesmo pela forma territorialmente delimitada com que se tende a definir parte expressiva das aes incidentes sobre o campo social. H lugar, pois, para uma PNDR que contemple mltiplas escalas territoriais, explore os potenciais da rica diversidade social, econmica e cultural das regies e articule a ao entre os entes federados e as foras sociais em prol de um pas que apresente maior incluso social, seja mais robusto em sua economia e mais atento sustentabilidade ambiental, e que mantenha-se atento coeso e integrao nacional. No ano de 2003, ao mesmo tempo em que formulava a proposta de poltica ora apresentada ao debate, o Ministrio da Integrao Nacional buscou reoganizar e adequar sua ao concreta aos princpios bsicos e diretrizes gerais dessa PNDR. Empenhou-se em definir essa ao no mbito do PPA 2004/2007, a partir da estruturao de novos Programas

50 de Desenvolvimento Regional - concebidos em consonncia com os critrios e orientaes da nova Poltica - e na articulao interna ao prprio Ministrio. O quadro 3, a seguir, reflete o esforo proposto e realizado. Decorrente da opo central de tratar a questo regional brasileira em mltiplas escalas, como anunciado no item 5.1, iniciativas j esto em curso em cada uma delas. No que tange escala macrorregional, como destacado no cartograma 13, foram elaboradas propostas de criao de novas instituies de desenvolvimento (SUDENE, SUDAM e SUDECO)3.

Paralelamente, foi iniciada a formulao de Planos Estratgicos que orientam o desenvolvimento futuro dessas macrorregies, com avano mais significativo para o caso da Regio Norte (Plano Amaznia Sustentvel - PAS). Para algumas reas especiais, em escala intermediria, como indica o cartograma 14, foram propostos programas especficos no PPA 2004-2007 (Programa Faixa de Fronteira e Programa CONVIVER, de convivncia com o Semi-rido). A implementao de tais Programas suscitou a necessidade de propor, tambm neste caso, estratgias especficas de desenvolvimento.

Os Projetos de Lei Complementar de criao da SUDAM e SUDENE j se encontram no Congresso e o da SUDECO ser enviado no incio da Legislao de 2004.

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SDR: FORMULA, PROPE, ACOMPANHA e AVALIA a PNDR / e articula com PNOT

Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional PROGRAMAS NACIONAIS PROMESO PROMOVER FAIXA DE FRONTEIRA
CODEVASF SIH

CONVIVER
DNOCS

SEDEC

SUDENE
SUB REGIES SUB REGIES SUB REGIES SEMI-RIDO

SUDAM
SUB REGIES SUB REGIES SUB REGIES

SUDECO
SUB REGIES SUB REGIES SUB REGIES RIDE

SPR(S-SE)
SUB REGIES SUB REGIES SUB REGIES Regio da FRONTEIRA

FUNDOS CONSTITUCIONAIS (financia atividades produtivas )

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55 Finalmente, na escala preferencial de atuao da PNDR, a subregional, programas de promoo do desenvolvimento regional j comearam a ser implementados a partir de um mapa de transio. Tal mapa (ver cartograma 15) baseou-se em mesorregies herdadas do PPA anterior, para as quais se adotou uma dupla estratgia: i) apoiar as mais consolidadas e ii) rediscutir as que se mostraram mais incipientes ou cujo delineamento geogrfico tm divergncias com os critrios da PNDR. A natureza dos Programas, especialmente do PROMESO,

valoriza as iniciativas vindas das foras sociais organizadas nas diversas sub-regies. Este um dos esteios bsicos da implementao da Poltica. Paralelamente, em particular por meio do PROMOVER, foram apoiados arranjos produtivos locais que refletem potencialidades das bases produtivas sub-regionais como forma de estimular, inicialmente, dinmicas regionais especficas. Os Programas Regionais tm dupla finalidade: marcam a presena de nova abordagem da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional no Brasil e servem de instrumento de dilogo e articulao do Ministrio da Integrao Nacional com outras aes governamentais, especialmente com as do Governo Federal. A PNDR pretende estabelecer um amplo consenso, em que as tipologias propostas devem ser consideradas objetivamente na definio das prioridades, inclusive orientando a alocao dos recursos disponveis. Para isso, em 2004, resta um grande desafio para consolidar a Poltica: trata-se de encontrar uma fonte de recursos capaz de financiar aes que no encontram amparo na iniciativa privada (pois para isso j se conta com vrios Fundos Regionais e com recursos dos bancos oficiais), mas que se mostram cruciais para investir em externalidades (infra-estrutura econmica; promoo da inovao; capacitao de

56 recursos humanos; assistncia tcnica e desenvolvimento de ativos relacionais, dentre outros itens assemelhados), necessrios revalorizao dos empreendimentos e ao processo de transformao das dinmicas regionais. A proposta de Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional precisa ainda encontrar formas de dilogo com uma outra e fundamental poltica: a de Ordenamento Territorial. Na construo de um Brasil para todos e de todas as regies, essas polticas tero lugar especial na agenda da sociedade Brasileira dos prximos anos.