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Volume 2 - Nmero 1

Associao Nacional dos Servidores da Carreira de Planejamento e Oramento

2012

Expediente
Editor Mrcio Gimene de Oliveira Equipe Editorial Leandro Freitas Couto e Eduardo Rodrigues Assessoria de Comunicao Camila Jungles Diagramao Leandro Celes (Curupira Design)

Revista Brasileira de Planejamento e Oramento ISSN: 2237-3985


Uma publicao da ASSECOR - Associao Nacional dos Servidores da Carreira de Planejamento e Oramento SEPN Qd.509 Ed. Isis 1. Andar Sala 114 - Asa Norte - Braslia/DF CEP. 70750-000 - Fone: (61) 3274-3132 / 3340-0195 - Fax: (61) 3447-9691 www.assecor.org.br

Sumrio
Artigos Dilemas na construo de um modelo de companhamento do planejamento governamental Dilemmas in the construction of a model for management of government planning
Elton Bernardo Bandeira de Melo <elton.bandeira@gmail.com> Rafael Martins Neto <rafaelmneto@gmail.com> Marcos de Souza e Silva <marcossilva341@hotmail.com>

A estrutura do PPA 2012-2015 The 2012-2015 Pluriannual Plan (PPA) structure


Cludio Alexandre de Ara Leo Navarro <navjava@gmail.com> Eugnio Andrade Vilela dos Santos <eugenioavs@yahoo.com> Fernando Daniel Franke <fer.franke@gmail.com>

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Efetivao dos Direitos Sociais na tica do Mnimo Existencial e da Reserva do Possvel Implementation of Social Rights in the view of the Existential Minimum and Reserve Possible
Karina Rocha Martins Volpe <karinarmartins@gmail.com>

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Matriz de indicadores de sustentabilidade dos estados brasileiros Matrix of indicators of sustainability of brazilian states
Gustavo Viana Machado <guvm@bol.com.br>

68

Cooperacin Transfronteriza e Integracin: oportunidades para el desarrollo del Per 117 Cross-border cooperation and integration: opportunities for the development of Peru
Jos Luis Rhi-Sausi <jose.rhisausi@cespi.it> Nahuel Oddone <nahuel.oddone@cespi.it>

Resenha Rotatividade e flexibilidade no mercado de trabalho, So Paulo, DIEESE, 2011. 144

Publicado pelo Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos (DIEESE) e Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE). Mauro Ceza Nogueira do Nascimento <cezabr@gmail.com>

Comunicao A Atuao da Mdia Reflexos na priorizao das polticas pblicas


Luis Nassif e Luciano Martins

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Dilemas na construo de um modelo de companhamento do planejamento governamental1


Dilemmas in the construction of a model for management of government planning
Elton Bernardo Bandeira de Melo <elton.bandeira@gmail.com> Analista de Planejamento e Oramento. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Braslia, Brasil. Rafael Martins Neto <rafaelmneto@gmail.com> Analista de Planejamento e Oramento. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Braslia, Brasil. Marcos de Souza e Silva <marcossilva341@hotmail.com> Analista de Planejamento e Oramento. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Braslia, Brasil.

Recebido 10-fev-2012 Aceito 02-mai-2012 Resumo O Brasil vem, paulatinamente, avanando na erradicao da pobreza extrema e das iniquidades sociais. A consolidao dessa tendncia, e, sobretudo, a conquista de um Estado mais justo e equnime est, definitivamente, associada maior capacidade de executar os programas de governo, de induzir o crescimento econmico sustentvel, ampliando e qualificando os servios pblicos de modo a estreitar as desigualdades. Neste contexto, torna-se necessrio ressignificar o planejamento, o oramento e os seus modelos de gesto, aproximando-os da implementao das polticas pblicas de forma a viabilizar as entregas do Estado sociedade. Deste modo, este artigo inspira-se

Agradecemos a Carlos Augusto de Godoy Curro e Eugnio Andrade Vilela dos Santos pela leitura prvia e valorosas contribuies, muitas delas incorporadas ao texto.

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em reflexes surgidas na definio do modelo de gesto do Plano Plurianual 2012-2015, e discute algumas das principais questes do acompanhamento do planejamento governamental no Brasil atual. Palavras-chave: plano plurianual, monitoramento, avaliao, gesto, planejamento. Abstract Brazil has been, gradually, advancing towards the eradication of extreme poverty and social inequities. However, it is still necessary to keep the ground safe, and, moreover, provide the state with greater capacity to implement government policies and induce sustainable economic growth, expanding and qualifying public services so as to narrow inequalities. In this context, it is extremely relevant that public planning, budgeting and management were to be given a brand new meaning, bringing them closer to the implementation of policies, and thus delivering benefits to society. This article draws on reflections aroused from the definition of the management model of the PPA 2012-2015, and discusses some of the main quandaries of the monitoring of government planning in Brazil today. Key-words: multi-annual government planning, monitoring, evaluation, management, planning

Introduo
Crises, questionamento dos modelos econmicos e polticos e consolidao de novos meios de comunicao como importantes catalisadores de transformaes sociais marcam o cenrio mundial contemporneo. Enquanto isso, o Brasil vive um momento singular, de relativo crescimento econmico com reduo gradual de suas injustias sociais e violncias contra direitos e garantias fundamentais. Sustentar um crescimento responsvel, a despeito das turbulncias internacionais, e aprofundar o combate s iniquidades so desafios postos para a Administrao Pblica brasileira. Considerados alguns aspectos de nossa circunstncia histrica, tais como a transformao do perfil social, econmico e demogrfico; o ainda recente reposicionamento do Estado como indutor do desenvolvimento e protagonista na reduo das desigualdades sociais; a pouca tradio de planejamento em ambiente democrtico; o dficit de legitimidade da classe poltica perante a populao; a dificuldade de estabelecer debates plurais nos meios de comunicao social; e reformas administrativas incompletas, que acentuam a heterogeneidade e disfunes da burocracia, no se demora a concluir que o caminho a ser trilhado longo. Neste cenrio, pensar as inovaes necessrias gesto do Estado brasileiro tarefas das mais estimulantes. Como potencializar a ao estatal de modo a avanar mais rapidamente no combate s desigualdades? Como equalizar os princpios da Administrao Pblica, seus aspectos legais e procedimentais, com o sentimento de urgncia para garantia direitos bsico aos brasileiros? Como agilizar a entrega de bens e servios populao mais necessitada, e, em uma viso ampla, sociedade como um todo? Como avanar na gesto democrtica, participativa e transparente? Estas e muitas outras questes emergem ao se colocar em debate pontos como o planejamento, o monitoramento e a avaliao dos programas de governo.

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Este artigo abordar alguns aspectos do SMA (Sistema de Monitoramento e Avaliao) do PPA 2008-2011, bem como duas experincias recentes de monitoramento de polticas do Governo Federal: o sistema de monitoramento do Programa de Acelerao do Crescimento e o Sistema de Metas Presidenciais, visto que seus resultados influenciaram as discusses travadas durante a concepo do modelo de gesto a ser adotado no PPA 2012-2015. Em seguida so discutidos alguns dilemas inerentes ao rgo central de planejamento no que diz respeito construo de um modelo de gesto do plano plurianual. Da derivam discusses relacionadas pactuao, formalizao, padronizao, escopo, envolvimento dos rgos executores, rgos de controle e sociedade e ao papel da Tecnologia da Informao. Por fim, so delineadas algumas concluses e apontadas perspectivas para o acompanhamento de programas do Governo Federal. Acredita-se que, ao registrar as experincias e dilemas supracitados, o texto no s contribui para ampliar e qualificar a discusso acerca das escolhas que se colocam queles que desejam monitorar e avaliar o conjunto de polticas de um governo, mas tambm para registrar algumas das dificuldades de gesto pblica no efetivo cumprimento das promessas do Estado brasileiro.

Experincias de Monitoramento e Avaliao do PPA 2008-2011


O sistema de monitoramento e avaliao (SMA) do Plano Plurianual 2008-2011 foi construdo a partir da definio de um modelo padronizado para todo o Governo Federal. Tal modelo previu o acompanhamento ms a ms da execuo fsica e financeira no nvel do localizador das aes oramentrias, a partir do SIGPLAN (Sistema de Informaes Gerenciais de Planejamento) 2. O tratamento padronizado de polticas e ministrios to desiguais, somado ao excesso de detalhamento e rigidez nos fluxos de informaes, s deficincias das informaes fornecidas e incompatibilidade com o processo poltico-administrativo de tomada de decises, resultou em um sistema de monitoramento burocrtico, distante da realidade das polticas e incapaz de produzir informaes teis tanto Administrao quanto sociedade. Deve-se ressaltar que o desenho do Plano contribuiu para o insucesso de seu modelo de gesto. A subordinao s categorias do oramento dificultava a compreenso das realizaes do governo. Ora, o produto fsico da ao oramentria no expressa entregas do governo sociedade e tampouco se relaciona com os insumos adquiridos, consistindo em uma unidade sem maior significado cujo acompanhamento torna-se incuo. Tambm os indicadores de programas apresentavam problemas, conforme manifestao do TCU.
A equipe da Semag analisou qualitativamente todos os 214 programas finalsticos do PPA 2008/2011, ou seja, avaliaram o alinhamento das informaes s prescries do manual de elaborao do plano. De forma geral, as informaes relativas ao objetivo e pblico-alvo

Devido segmentao excessiva no acompanhamento das aes oramentrias, preenchidas ms a ms no nvel do localizador, para cada uma das 5 mil aes, isto fazia com que os coordenadores de ao chegassem a preencher cerca de 2 mil campos no SIGPlan.

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mostraram-se satisfatrias, segundo os critrios do manual. Como seria de esperar, o estudo da adequao dos indicadores dos programas foi o mais problemtico. Mesmo assim, foi bastante alta a taxa de correo dos diversos indicadores utilizados no PPA de 2008/2011: cerca de 97,7% desses indicadores esto adequados de acordo com a equipe de auditoria. Trata-se de marca extremamente alvissareira, embora nas entrevistas realizadas pela equipe em alguns ministrios, os prprios gestores reconheam a existncia de alguns problemas, como o excesso de formalismo, a falta de rigor na coleta dos dados e apurao dos ndices e a inutilidade de tais ndices em afetar a poltica subseqente e acarretar punies ou premiaes para os gerentes dos programas. So problemas que j foram detectados em trabalhos anteriores, inclusive deste Tribunal e que j vm se arrastando h algum tempo. (TCU, 102/2009)

Contribuindo para agravar as disfunes do sistema, o modelo de governana desenvolvido formalizou atores, nos nveis estratgicos e operacionais, no rgo central e nos setoriais (Unidades de Monitoramento e Avaliao, Coordenador de Ao, Gerente de Programa, Comisso de Monitoramento e Avaliao, Comisso Tcnica de Projetos de Grande Vulto, entre outros) sem verificar o contexto em que cada poltica pblica est inserida. Assim, o modelo foi concebido e estruturado a partir de um sistema de informao universal (SIGPLAN) para registrar os dados de execuo fsica e financeira ms a ms para aproximadamente 24.000 localizadores do gasto (subttulo da ao oramentria). Esta estrutura resultou em um acmulo de informaes pouco confiveis e pouco teis na perspectiva do rgo central de planejamento, oramento e gesto e estreis s decises dos ministrios setoriais, dada a disperso das informaes nos inmeros campos do sistema e o carter burocrtico de seu preenchimento. O desejo de se monitorar tudo, a partir de categorias oramentrias, resultou em um monitoramento esvaziado, e gradativamente abandonado pelos principais tomadores de deciso do governo, pelos rgos de controle e pela sociedade (TCU, 2009). Ademais, o diagnstico e as reaes quanto s disfunes verificadas apontam, em geral, para o aprofundamento do modelo, com mais capacitao, mais manuais, ampliao da cobertura e maior detalhamento das normas, enquanto praticamente no havia questionamentos quanto essncia do modelo. O descasamento entre a estrutura do SMA do PPA 2008-2011 e a estrutura existente de execuo das polticas pblicas fez com que os ministrios setoriais dissociassem os atores constitudos no modelo formal de monitoramento dos reais responsveis pela implementao das polticas, e, portanto detentores de informaes relevantes. Ou seja, o sistema de monitoramento, via de regra, no refletia as informaes relevantes da execuo e sim um conjunto de registros burocrticos. Este tipo de prtica de acompanhamento do Plano j demandara mesmo antes do ciclo 20082011 a constituio de outros modelos e outras instncias decisrias com o objetivo de acompanhar a implementao das polticas pblicas no mbito do Governo. So exemplos os Sistemas de Monitoramento de Metas Presidenciais (CHAVES, 2004; MARTINS, 2007) e de Acompanhamento do PAC (MELLO, 2009) que sero tratados em seo posterior.

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Ressalta-se ainda que o modelo de gesto do PPA 2008-2011 se assenta em uma premissa de que possvel separar os atores que faro o acompanhamento da implementao das polticas em nveis estratgico, ttico e operacional. Mesmo entendendo que possvel identificar pontos centrais dos programas de governo que so prioritrios para a estratgia de governo, dificilmente esta separao se traduz na segregao de gestores (detentores de informaes estratgicas, tticas e operacionais). Ademais, dificilmente tal premissa se far presente em todas as polticas cobertas pelo PPA. J nesse ponto pode-se observar um descolamento entre o imaginrio metodolgico e as evidncias da implementao de polticas, armadilha frequente que faz com que planos aparentemente brilhantes venham a soobrar em seus primeiros passos.

Sistema de Metas Presidenciais


O sistema de metas presidenciais foi concebido em 2004, a partir da necessidade de se monitorar e articular a execuo das metas prioritrias do Presidente da Repblica. O surgimento de um sistema paralelo, com recortes e instrumentos de monitoramento distintos dos formais indica como o modelo formal no atendia a necessidade dos tomadores de deciso e no colaborava para a viabilizao das entregas a sociedade.
No incio de 2004, uma metodologia de monitoramento e articulao de metas presidenciais foi construda, a partir de uma solicitao direta do Presidente Luiz Incio Lula da Silva. A metodologia procurou responder necessidade premente de qualificar a informao para tomada de deciso da coordenao de governo. (CHAVES, 2004). (Grifo nosso)

Esse sistema, mesmo sendo considerada uma experincia bem sucedida, no conseguiu oferecer solues de gesto para viabilizar os projetos prioritrios do governo. Dessa forma foi lanado o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), que selecionava projetos prioritrios e assegurava os recursos financeiros necessrios a sua implementao.

O Programa de Acelerao do Crescimento - PAC


Iniciativas semelhantes j haviam sido tentadas no passado, como os Programas Brasil em Ao e Avana Brasil, no entanto, os grandes diferenciais do PAC foram a sua escala e o modelo de gesto e monitoramento adotados. Como prioridade absoluta dentro do governo, o PAC ficou sob responsabilidade direta da Casa Civil, que adotou o modelo de salas de situao, reunies com a participao dos principais atores responsveis pela seleo e implementao dos empreendimentos, sendo que estes atores detinham poder poltico e administrativo para tomar decises que permitissem a execuo oportuna das polticas.

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O acompanhamento do PAC estruturou-se a partir da realidade de execuo, contando com uma rede de atores relevantes para o monitoramento e gesto (MELLO, 2009) que detinham respaldo poltico, ou seja, visou essencialmente superar os entraves e subsidiar a tomada de deciso. Apesar disso, o PAC enfrentou inmeras dificuldades. Primeiramente devido ao desmantelo do corpo tcnico estatal, sobretudo para engenharia, licenciamento e execuo de obras de infraestrutura, ocorrido a partir dos anos 80. Em segundo lugar, como efeito colateral das medidas para o controle da inflao e equilbrio das contas pblicas na dcada de 90, houve o enfraquecimento das reas de governo voltadas para a entrega de bens e servios pblicos sociedade e o fortalecimento das reas responsveis pelo ajuste fiscal, desestatizao, controle e criao de regras para travar o gasto pblico. O esvaziamento da agenda de investimentos pblicos resultou em um Estado orientado para o no fazer. Portanto, quando o governo criou o PAC e garantiu recursos financeiros necessrios execuo dos investimentos, o passivo de anos de desestmulo execuo de polticas comeou a aparecer. Um dos primeiros obstculos enfrentados pelo PAC foi a superao dos trmites burocrticos necessrios para a seleo e execuo de investimentos. Por exemplo, o Decreto n 6.601 de 2008, que dispe sobre o modelo de gesto do PPA 2008-2011, no seu art. 10 prev que o incio da execuo dos projetos de grande vulto fica condicionado avaliao favorvel de sua viabilidade tcnica e socioeconmica pela Comisso Tcnica de Projetos de Grande Vulto (CTPGV). Este parecer dependeria da apreciao de estudos de viabilidade, que deveriam consistir em oito anlises distintas segundo uma srie de requisitos, formulrios, critrios e frmulas constantes num manual de apresentao. Posteriormente apareceram dificuldades como a ausncia de bons projetos e em alguns casos de qualquer projeto, carncia de pessoal qualificado para elaborar, gerir e monitorar a execuo dos projetos, dificuldade dos entes federados cumprirem com as contrapartidas necessrias para captar os recursos federais ou ter acesso a linhas de financiamento, o no cumprimento pelos entes federados das exigncias previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal impossibilitando o acesso destes s transferncias voluntrias (no caso do PAC esse problema foi mitigado ao transformar seus recursos em transferncias obrigatrias), falta de capacidade de a iniciativa privada absorver o volume de obras, material e pessoal que a execuo do PAC exigia. Alm disso, podemos citar tambm as limitaes trazidas pela interpretao do arcabouo legal, tais como as restries da Lei de Licitaes e Contratos, Lei de Responsabilidade Fiscal e Leis de Diretrizes Oramentrias, que priorizam o controle prvio no nvel do custo dos insumos, a responsabilizao dos gestores pela conformidade dos contratos no nvel de carimbos, o cumprimento de metas fiscais e a complicao das operaes contbeis em detrimento do cumprimento do papel social do Estado, da agilidade e flexibilidade na execuo e da simplificao no manejo dos recursos pblicos disponveis para as aes do governo.

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Apesar de todas essas dificuldades, o PAC e o PAC II conseguiram expressivo aumento, no apenas no volume de investimentos, mas tambm no percentual de execuo oramentria (BELCHIOR, 2012; SOF, 2011). Muito disso se deve, como j ressaltado, ao respaldo poltico e ao modelo de gesto do PAC, que criam um ambiente de constante inovao com vistas execuo dos empreendimentos e induzem a recuperao da capacidade de elaborar e executar projetos em estados e municpios, bem como no setor privado.

Principais dilemas enfrentados na concepo de um Modelo de Gesto do PPA 2012-2015


Uma questo primordial, subjacente aos dilemas que se colocam elaborao de um modelo de gesto do planejamento plurianual, diz respeito definio da misso institucional do rgo central de planejamento, oramento e gesto. Qual seria o principal papel deste rgo e do prprio sistema de planejamento e oramento? Como seu corpo tcnico e as autoridades do governo o enxergam? As respostas mais comuns perpassam ideias muito distintas e at contraditrias entre si, tais como: alocar recursos e cobrar resultados dos rgos setoriais; monitorar o panorama da execuo das polticas pblicas; prestar informaes aos rgos de controle; controlar os gastos e coibir o mau uso dos recursos pblicos; comunicar sociedade como andam as aes do governo; elaborar cenrios, a partir das informaes de execuo fsico-financeira, para subsidiar as polticas econmicas e decises presidenciais; estabelecer e ser o bastio das metodologias de planejamento, oramento e gesto da Administrao Pblica Federal; avaliar e aprimorar a carteira de investimentos estratgicos do pas; articular e coordenar a execuo de polticas multissetoriais; produzir anlises de polticas mais ou menos tericas, que ajudem mais ou menos no aprimoramento das aes do governo; cumprir com suas atribuies legais de maneira a simplesmente no atrapalhar rgos executores com o excesso de burocracias; agir em parceria com demais ministrios, contribuindo, dentro de suas limitaes, para potencializar as entregas de produtos e servios pblicos sociedade. Enfim, so muitas as possibilidades, e cada arranjo poltico do governo tender a se enquadrar dando maior peso a esta ou aquela atribuio. Isto balizar a postura do rgo frente s questes que surgem na construo de um modelo de acompanhamento do PPA. Alguns destes dilemas so discutidas a seguir.

Escopo do monitoramento
At que ponto um sistema de monitoramento e avaliao do PPA pode extrapolar seus limites e englobar outras informaes das polticas pblicas que no constam nos atributos do plano? H mandato para ir alm daquilo que foi pactuado na lei do PPA? possvel monitorar apenas um subconjunto dos compromissos firmados ali? Como deve se dar a seleo deste subconjunto? Em que nvel de acompanhamento se deve abranger todos os atributos do plano formalizado em lei?

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Em que nvel de acompanhamento devem ser tratadas as prioridades do governo? desejvel elaborar um cronograma plurianual de monitoramento que avance gradual e progressivamente sobre os elementos do plano? Esta progressividade deve se dar por programa, por rgo, por agenda? A partir de quais critrios? Enfim, so muitas as questes associadas definio do escopo de monitoramento e avaliao do PPA. A elaborao do PPA 2012-2015 resultou em um grande esforo para retratar o mais fielmente possvel as polticas pblicas tais como enxergadas pelos rgos setoriais. Esta uma das vantagens em se abrir mo de uma unidade metodolgica rgida. Porm, novas agendas surgem a todo o momento, e provvel que, logo aps a sano da lei do PPA, este j esteja dissonante das agendas e prioridades de governo. Para que o plano de fato adira a esta agenda, necessria alguma dinmica, que inclua, exclua e altere metas, projetos, iniciativas e at programas ao longo do tempo ou que o Plano reflita um nvel tal de agregao que se torne imune s alteraes nas agendas de governo, enrijecendo e ao mesmo tempo comprometendo a concretude de suas declaraes. Considerando, entretanto, a perspectiva de plano em que escolhas e prioridades so explicitadas na lei do PPA, esta no passa de um registro momentneo de um planejamento dinmico e passvel de alterao, e, portanto, faz sentido que o escopo de monitoramento e avaliao possa abranger novos elementos e ignorar alguns inicialmente contemplados em lei. Similarmente, faz sentido que se realizem revises peridicas, com a anuncia do parlamento, de modo que, periodicamente, seja possvel registrar o estgio de maturidade do plano. Por outro lado, natural que, at que as alteraes no plano sejam aprovadas pelo Congresso, o Poder Executivo acompanhe os atributos da lei vigente. Trata-se de buscar um equilbrio entre estas duas vises, mais ou menos formalista, de modo que as informaes do monitoramento cumpram seu papel, sem o desperdcio de esforos da Administrao e sem provocar desgastes entre as instituies envolvidas no ciclo de vida do PPA. No que diz respeito seletividade e progressividade no escopo de monitoramento e avaliao do plano, natural que algumas iniciativas bem como o cumprimento de algumas metas no se iniciem no primeiro ano do plano, e que outras se encerrem antes do trmino deste. Similarmente, o cmputo de alguns indicadores s possvel em tempos especficos, de modo que no faz sentido exigir sua atualizao constante ou em periodicidades arbitrrias. Ademais, dado o volume de informaes que seria necessrio para o acompanhamento universal e permanente do plano, fatalmente o esforo para a coleta destas informaes no resultaria em maior efetividade da ao pblica, nem mesmo em maior transparncia. Pelo contrrio, h grande chance de que tal esforo resultasse em sobrecarga dos ministrios setoriais e em mais um rito burocrtico incuo. Sob esta tica, convm ao modelo de monitoramento e avaliao do PPA selecionar um conjunto de itens para o acompanhamento desde o incio de vigncia do plano, e, gradualmente, incorporar novos elementos. pertinente, todavia, a discusso acerca dos critrios desta seletividade e progressividade. Tais critrios, mesmo que no estejam explcitos, devem refletir a misso pretendida

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do monitoramento e da avaliao, bem como o espao poltico disponvel para tal. a partir da legitimidade conquistada e luz da orientao poltica do governo, que os limites do escopo de monitoramento podem ser adequadamente firmados.

Pactuao
Outra questo que se coloca construo de um modelo de monitoramento o grau de pactuao entre rgo central e os rgos executores. So os executores das polticas quem detm maior conhecimento acerca da implementao, calcado na experincia de formulao e execuo, e, portanto, melhor podem avaliar a confiabilidade das informaes produzidas. A ausncia deste conhecimento nos rgos centrais tende a gerar insegurana, o que por sua vez pode levar a uma postura mais autoritria (e com vis de controle), exigncia de informaes pouco confiveis e, portanto, pouco teis, que se torna um fardo para os executores e gera desconfiana entre estes e seus monitores. Alm disso, o excesso de demandas por informaes de acompanhamento pode acabar por consumir recursos que seriam aplicados na implementao, reduzindo, portanto, a capacidade de execuo do Estado. Ressalta-se ainda que, quanto menos for utilizada menor tender a ser sua confiabilidade da informao, na medida em que seus produtores percebem que incuo o esforo de produzi-las de modo confivel. Assim, convm ao rgo central avaliar a capacidade de anlise e utilizao das informaes para, a partir da, pactuar o contedo a ser informado. Outro fator que pode contribuir para a pactuao da prestao de informaes mais confiveis e detalhadas da execuo a utilizao destas para a definio da alocao de meios para a implementao (oramento, pessoal, logstica, tecnologia da informao e instrumentos de gesto, por exemplo). Numa gesto voltada entrega de bens e servios sociedade, almeja-se contribuir para que as diretrizes, objetivos e metas da Administrao, estabelecidas no plano, se materializem no perodo previsto. necessrio, portanto, outra pactuao, interna ao Ministrio do Planejamento, para que os recursos ali geridos sejam alocados com base nas informaes de monitoramento disponveis de modo proativo para maximizar a consecuo dos programas prioritrios do governo, abandonando de vez o modelo de balco. Mais uma vez fica claro que a confiana nas informaes do monitoramento fundamental para subsidiar decises no Ministrio do Planejamento, e esta confiana se d a partir de um conhecimento das polticas que vai muito alm da leitura dos indicadores oramentrios. necessrio conhecer as possibilidades e limites das informaes em cada rgo, sua real capacidade de execuo, seu grau de alinhamento s diretrizes do governo e seus entraves.

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Formalizao
Destaca-se tambm a dificuldade em estabelecer o grau de formalizao adequado ao modelo de gesto de um plano plurianual. O que constar ou no nas leis, decretos e portarias, o que estar ou no disponvel nos sistemas de informaes oficiais. Aqui cabe registrar a tenso entre institucionalizao e burocratizao. Se por um lado a formalizao de alguns anseios e compromissos pode criar institucionalidades que foram a abertura de espao na agenda dos gestores e abrem janelas dentro do governo, contribuindo inclusive para dar transparncia gesto, por outro pode engessar, burocratizar, tornar pro forma e pouco teis, convertendo interesses legtimos em meras exigncias de controle. necessrio desenvolver uma reflexo sobre a criao de agendas via formalizao de compromissos como meio de conquistar legitimidade dentro do governo. Deve-se ter em mente que cada obrigao registrada em instrumento normativo configurar uma demanda dos rgos de controle, que, se no atendidas podem exigir inmeras justificativas, medidas corretivas e at punitivas. Ademais, de conhecimento dos gestores que embora j haja alguma tendncia de que as interpretaes das normas se deem a partir de uma leitura mais sistmica, ainda ocorre de interpretaes excessivamente literais dos auditores implicarem em exigncias de conformidade meramente formais. Ora, se o Poder Executivo possui alguma liberdade para estabelecer os normativos que guiaro sua conduta e, por uma estratgia de conquista de espao institucional, opta por criar e detalhar regras que enrijecem sua gesto, fica difcil exigir que os rgos de controle compreendam a necessidade de flexibilidade na interpretao dos normativos durante sua vigncia. No se espera que o Direito Administrativo brasileiro contribua para resolver os dilemas da gesto pblica, nem tampouco seja sensvel a uma racionalidade gerencial que por vezes traduz modelos da gesto privada de maneira pouco refletida. Num Estado que busca se reposicionar para cumprir seu papel social, criatividade necessria aos gestores para que se encontrem caminhos que impulsionem reformas graduais no Direito Administrativo3.

Padronizao versus individualizao


Uma constatao subjacente s inovaes apresentadas na construo do PPA 2012-2015 a de que conferir um tratamento padronizado a todos os rgos, com a aplicao de critrios rgidos, tanto para a formatao dos atributos do plano, como para a elaborao do seu sistema de monitoramento e avaliao acabava limitando o potencial do PPA de contribuir para a Gesto Pblica e, em alguns casos, mais sobrecarregava os rgos setoriais com ritos burocrticos desvirtuados que os ajudava a realizar suas polticas. Emerge, a partir das experincias recentes de planejamento governamental no Brasil, um diagnstico de que a padronizao das informaes de gesto e as

Caminhos que promovem institutos como os que possibilitaram o Programa de Acelerao do Crescimento (Lei n 11.578/07) e o Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas (Lei n 12.462/11).

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metodologias insensveis s peculiaridades das diversas polticas pblicas e dos rgos executores resultaram em modelos de planejamento e gesto imprprios ampliao da capacidade do Estado de prestar servios e oferecer produtos sociedade. Com isso, emerge o debate sobre como tratar de maneira individualizada cada um dos rgos e a cada uma das polticas pblicas, tanto no que diz respeito elaborao do plano, quanto de seu modelo de monitoramento e avaliao. fato, entretanto, que existe um ncleo mnimo de informaes comuns s polticas e que deve ser acompanhado, como o caso da previso e execuo oramentria, cumprimento de metas e evoluo de indicadores. Este conjunto de informaes, que possui algum grau de uniformidade, se presta ao acompanhamento de parte dos compromissos expressos na lei do PPA. Por outro lado, h um conjunto de informaes de acompanhamento em cada poltica que segue desestruturado e que nem por isso deixam de balizar decises. Surge desta forma o desafio de equilibrar a tendncia da burocracia em requerer padronizao e a necessidade de flexibilidade e de tratamento individualizado, respeitando as caractersticas das polticas e as possibilidades dos rgos4. preciso considerar que, para a definio de quais so as informaes individualizadas de interesse e disponveis para o acompanhamento de cada uma das polticas pblicas, preciso deter conhecimento do tema, do papel que estas informaes desempenham e suas implicaes polticas. Ora, quem mais detm tal conhecimento so aqueles que formulam e implementam tais polticas, ou seja, as reas finalsticas dos rgos setoriais. Entretanto, dadas as possveis necessidades de harmonizao entre as perspectivas e interesses de rgos centrais e setoriais, emerge a necessidade de negociao e pactuao5. Para tal, importante que haja, no rgo central, servidores dedicados ao acompanhamento dos diversos temas (por exemplo: educao bsica, combustveis, desenvolvimento regional), e, portanto, com conhecimento especializado acerca das polticas pblicas em curso. Com a reduo da assimetria de informaes, a interlocuo com cada um dos rgos finalsticos pode ser facilitada. Cabe ressaltar que o servidor dedicado a se aprofundar em temas especficos detm um tipo de perfil que se contrape, tanto nos setoriais quanto no Ministrio do Planejamento, ao analista especializado em mtodos, processos e sistemas genricos de planejamento, oramento e gesto (por exemplo, indicadores, avaliaes, gerenciamento de projetos, modelo lgico). H uma disputa por espao entre estes dois tipos de especialistas (temas de polticas pblicas versus metodologias de planejamento, oramento e gesto), de onde surge uma tenso que tambm interfere na definio do ponto de equilbrio entre individualizao e padronizao do sistema de monitoramento e avaliao do PPA. Quanto maior o nvel de padronizao, maior o espao para

possvel argumentar que no h necessidade de padronizao, que esta consiste numa tradio administrativa questionvel e serve principalmente para dar conforto burocracia e que acaba por limitar as possibilidades de revelar diferenas e aspectos particulares de realidades bastante distintas, mesmo em se tratando de informaes contbeis e oramentrias. Cabe refletir tambm acerca destas diferenas de perspectivas e interesses, que em muitos casos parece ser supervalorizada, mas que reflete uma segmentao de questionvel contribuio para o desempenho do governo.

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a aplicao do conhecimento dissociado do contexto das polticas. Analogamente, quanto mais individualizadas so as abordagens, maior a necessidade de envolvimento de especialistas temticos e gestores das reas finalsticas. As inovaes presentes no PPA 2012-2015 privilegiaram o conhecimento das polticas pblicas e dos desafios que cercam cada tema. Com isto, promoveu-se o maior envolvimento dos formuladores e executores das polticas nas atividades de planejamento, e, como consequncia, a flexibilidade e o tratamento individualizado se sobressaram frente padronizao e a consistncia metodolgica. Isto no quer dizer, contudo, que no haja espao para disciplinas aplicveis a um conjunto de polticas distintas, tais como a oramentao, desenvolvimento regional, articulao federativa e participao social. O desafio buscar, no modelo de gesto do PPA, um equilbrio entre individualizao e padronizao que respeite os limites e possibilidades de cada poltica, que possa trazer informaes teis s decises no ncleo do governo e que, concomitantemente, permita a prestao de contas, tudo isto com o mnimo de sobrecarga aos ministrios setoriais.

Envolvimento das unidades descentralizadas de planejamento e oramento


O sistema de planejamento e oramento federal, estruturado a partir da lei 10.180/2001, prev unidades de planejamento e oramento nos ministrios setoriais. Observa-se que, devido formatao dos oramentos e planos plurianuais, via de regra, esses rgos ficam restritos administrao do fluxo oramentrio-financeiro, prestao de informaes aos rgos centrais de planejamento e oramento e preenchimento dos diversos sistemas de informaes intrnsecos programao das despesas. Decorre da que, salvo em raras excees, h um dficit de compreenso e envolvimento efetivo na formulao, planejamento, execuo e monitoramento das polticas pblicas nessas unidades descentralizadas. Ampliar a participao destas a partir da maior integrao com as reas finalsticas um dos desafios para a aproximao entre os diversos ministrios setoriais e o sistema de planejamento e oramento federal. Para tal, necessrio que os servidores lotados nesses rgos descentralizados de planejamento e oramento passem a se envolver com a formulao e implementao das polticas setoriais, habilitando-se a prestar informaes realmente relevantes para o seu acompanhamento. Esta postura requer o conhecimento da atuao do rgo e o aprofundamento do dilogo com formuladores e executores das reas finalsticas. Somente com este conhecimento que estas unidades podero subsidiar o Ministrio do Planejamento com informaes relevantes para a coordenao do sistema de planejamento e oramento federal. Ressalta-se ainda que o maior envolvimento dos rgos descentralizados de planejamento e oramento com as polticas setoriais passa pela mudana de postura do prprio rgo central de planejamento, uma vez que este o responsvel por grande parte das rotinas e demandas s unidades descentralizadas. Ou seja, a postura destas unidades reflete o histrico da relao entre o Ministrio do Planejamento e os rgos setoriais.

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Participao social e transparncia


Os mecanismos de participao social no ciclo de vida das polticas merecem especial ateno. No recai nenhuma dvida sobre a necessidade da sociedade ser consultada sobre suas necessidades. Mais recentemente, parece ter sido afastada a ideia de um planejamento feito distncia, com foco no mtodo e na forma, mas sem aderncia realidade e s demandas sociais. Observao diversa, no entanto, precisa ser feita na seara do monitoramento das polticas pblicas. O controle social necessrio, e deve abastecer os gestores de informaes relevantes sobre as aes efetivas implementadas pelo poder pblico e os ajustes a serem feitos. No entanto, h uma dificuldade no que tange insero da sociedade civil no monitoramento e avaliao do plano plurianual. Novamente, no se questiona que a todas as realizaes, entregas ou mesmo a alguns processos do governo deve ser dada ampla publicidade, de uma maneira compreensvel para a populao e em perodos de tempo devidamente ajustados de maneira a tornar essas informaes relevantes para eventuais correes de rumo. No entanto, h informaes produzidas no dia-a-dia da gesto que muito servem ao consumo interno, mas que, ao se tornarem pblicas, podem ser manipuladas por grupos de interesse com acesso imprensa e gerar incompreenses e conflitos polticos desnecessrios, atrapalhando o governo. possvel, portanto, que haja um limite para a publicao das informaes de gesto do planejamento governamental, para alm do qual no se agrega transparncia e se corre o risco de dificultar a execuo. Este tambm um dos aspectos do monitoramento ao qual necessrio equilbrio e sensibilidade, sob o risco de comprometer tanto a transparncia quanto o prprio desempenho da gesto. A gesto participativa de um plano plurianual continua a ser um desafio para a Administrao Pblica Federal. Recentemente, no bojo da elaborao do PPA 2012-2015, foi criado o Frum Interconselhos, que, em 2011, em duas edies, reuniu representantes dos diversos setores da sociedade civil organizada, abrindo as portas para que estes interferissem na construo do plano. Apesar de refletir um avano gesto participativa no governo, cabe registrar que no momento em que se realizou o primeiro encontro do frum, todos os programas encontravam-se praticamente escritos, de modo que esta iniciativa mais serviu para abrir um canal s crticas. J o segundo encontro teve o objetivo de apresentar sociedade como suas demandas haviam sido contempladas no PPA. Cabe registrar que a mudana na metodologia do PPA consumiu um tempo precioso na elaborao do Plano, o que contribuiu para reduzir o espao participao da sociedade neste processo, criando maior expectativa de insero da sociedade nos processos de gesto e reviso no perodo de vigncia do plano. Contudo, o fluxo das informaes e o formato das interaes com os representantes da sociedade no decorrer da gesto do plano algo que ainda enseja maior reflexo, tamanha a dificuldade e incipincia do planejamento federal no que diz respeito gesto participativa. Os dilemas atuais nesta enseada envolvem a suficincia de prestao de contas sociedade, por exemplo, por meio de um portal na Internet, a pertinncia de utilizao de redes

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sociais, a abertura de ouvidoria, e mesmo o papel de reunies peridicas com conselheiros da sociedade civil.

Relao entre monitoramento do plano e do oramento


O acompanhamento do planejamento governamental busca agregar a viso de itens que sero fornecidos pelo Estado populao de uma maneira agregada, explicitando o atendimento de metas e o resultado de escolhas derivadas da estratgia de governo categorias explcitas no PPA viso de resultados do gasto pblico, muitas vezes refletindo insumos ao do Estado categorias tipicamente oramentrias. Contudo, o oramento brasileiro, sob a atual perspectiva, apresenta uma viso mais prpria operao da contabilidade pblica que propriamente ao oramento orientado a suportar a execuo das polticas, o que dificulta o estabelecimento da complementaridade entre o acompanhamento do plano e do oramento. A estrutura oramentria atual dificulta a identificao dos produtos e servios adquiridos a partir da aplicao do dinheiro pblico e compromete uma melhor avaliao de custos dos insumos, e, por conseguinte, da anlise de eficincia do gasto. Assim, para efeitos de acompanhamento do plano, com foco nas entregas sociedade, o papel do acompanhamento oramentrio tende a limitar-se indicao da execuo financeira. No sentido de recuperar o papel do monitoramento oramentrio e aproximar o oramento de uma viso orientada s realizaes do governo, uma possvel estratgia que preceda a realizao de uma reforma oramentria profunda abrir mo dos atributos formais das aes e criar condies para o acompanhamento destas realizaes, por unidade monetria, em linguagem que faa sentido aos gestores das polticas e populao. Cabe registrar que um acompanhamento completo da ao governamental, associando entregas agregadas e o cumprimento de metas plurianuais viso da eficincia do gasto, deve ser posto em prtica de maneira cautelosa e parcimoniosa, possivelmente a partir da eleio de programas e aes prioritrios e com periodicidades flexveis, de modo a evitar o risco de sobrecarregar os rgos executores com uma demanda exagerada de informaes, o que em ltimo caso tenderia a comprometer as informaes e os prprios resultados do governo.

Sistemas de Informao
Novas tecnologias de armazenamento, tratamento e disponibilizao de informaes podem ser importantes aliadas dos gestores no monitoramento de suas polticas. Convm, contudo, que a discusso acerca de um modelo de gesto no passe a ser balizada pelas restries e potencialidades destas tecnologias, visto que h casos em que os fluxos de informaes e dados que melhor suportam as tomadas de decises na Administrao no necessariamente so compatveis com os processos, estruturas e formatos das ferramentas de tecnologia da informao (TI) disponveis. Ademais, no certo que o esforo para explorar as potencialidades de um dado sistema de in-

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formaes ser recompensador, do ponto de vista da realizao de entregas sociedade. Nessas circunstncias, a concepo de um modelo de gesto no necessariamente ser mais bem sucedida se tiver como diretrizes primeiras as restries e possibilidades dos sistemas de informaes, mesmo que, em ltimo caso, seja necessrio consider-las. possvel tambm que, enquanto se desenvolvem sistemas mais adequados, a gesto se d a partir de um conjunto de ferramentas mais bsicas de TI, tais como e-mail, planilhas e editores de textos eletrnicos, atentando para que as informaes sejam dispostas em repositrios compartilhados e seguros. A questo no submeter o desenho e a implementao do modelo de gesto e acompanhamento do planejamento governamental plena disponibilidade dos recursos de TI. No que concerne aos processos de acompanhamento de polticas, cabe distinguir ainda que h um conjunto de informaes desestruturadas e que servem apenas ao consumo interno dos gestores (atas de reunio, anotaes, correspondncias, etc.), enquanto outras interessam a pblicos externos, tais como os rgos de controle e a sociedade (bens e servios entregues sociedade, execuo oramentria, custos dos insumos, etc.). importante fazer esta distino, visto que a tentativa, recorrente, de padronizao e concentrao de todas as informaes (inclusive de diferentes rgos, com diferentes necessidades) em um nico repositrio subestima a complexidade poltica envolvida na gesto e subverte a utilizao destes repositrios de informao, comprometendo sua utilizao. Assim, no surpreende que o retorno dos investimentos em sistemas de informaes universais seja baixo e da advenha experincias frustrantes. No cenrio em que se insere a burocracia federal brasileira, dois outros agravantes reforam a necessidade de ateno quanto interferncia da informtica na definio dos modelos de gesto. O primeiro diz respeito existncia de carreiras de gesto com conhecimentos especficos em TI. Profissionais capacitados, servidores de carreiras tpicas, em geral com vasta experincia e com capacidade de compreender os mais complexos dilemas da Administrao Pblica Federal, conceber e coordenar o desenvolvimento das solues e tecnologias de informaes para atender s necessidades da alta gesto. Por um lado estes servidores esto aptos a compreender as possibilidades e limites das tecnologias disponveis e a contriburem no desenho e aquisio as solues mais adequadas Administrao. Por outro lado, h o risco de a tecnologia tornar-se o objeto destes servidores, encerrando para estes um fim em si mesmo. Quando isto ocorre, estes profissionais deixam de pensar enquanto gestores pblicos que precisam suportar decises polticas e propor solues aos entraves urgentes e prioritrios do pas e passam a limitar-se a discusses de requisitos de sistemas de TI, e pior, podem transformar-se em fonte de resistncia contra solues que no prestigiem seus objetos. Assim, dada a complexidade da gesto pblica e dos requisitos para o acompanhamento das polticas de governo, a rea de TI pode beneficiar-se ao investir na compreenso do contexto dos gestores e suas polticas, as presses que estes sofrem, seus anseios, suas possibilidades, preferncias, conflitos, compromissos etc. Para tal, necessrio que os servidores incumbidos de pensar

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a TI superem as barreiras que os restringem tecnologia e mergulhem na compreenso da gesto pblica como um todo e em suas nuanas mais particulares, sob o risco de desenvolver sistemas de informaes que mais atrapalham que contribuem para a Administrao ou que so fadados subutilizao. Cabe, entretanto, ressaltar que este distanciamento dos servidores envolvidos com as tecnologias da informao do dia a dia das polticas pblicas em grande parte induzido pelos prprios rgos nos quais estes esto lotados, sendo que, sem uma mudana de postura na conduo destes rgos, necessrio um esforo ou uma habilidade pessoal do servidor para evitar este tipo de captura tecnolgica, que desvia servidores dos reais dilemas da administrao pblica.

Monitoramento versus avaliao e a reduo de ritos burocrticos


Embora sejam reconhecidas as diferenas entre atividades de Monitoramento e Avaliao, inclusive no prprio texto da lei do PPA 2012-15, j h uma compreenso de que as informaes de ambas subsidiaro a prestao de contas bem como as decises do governo e suas correes de rumo e que, no mbito da gesto do PPA, no cabe tratar os processos como se fossem estanques. O fato de que um processo se d no decorrer do perodo do plano, de maneira mais contnua, e que outro se d de tempos em tempos, a partir de consolidao de um balano das informaes produzidas no perodo, consiste mais em uma preocupao formal de vis acadmico que de fato em uma preocupao daqueles que desejam produzir informaes para subsidiar decises do governo. Fica evidente que a partir das informaes de monitoramento que se podem estruturar os relatrios anuais de avaliao de modo que estas atividades se misturam e se complementam. Evidentemente avaliaes do governo desenvolvidas pelo prprio governo possuem um carter distinto daquelas feitas por rgos externos. Embora estas tenham maior facilidade de incorporar alguns de seus atributos conceituais tpicos, no evidente que isto resulte em diagnsticos mais teis ao aperfeioamento da gesto pblica. Maior ateno, contudo, deve ser dada ao debate sobre a possibilidade de aproveitar as informaes que constam no relatrio de avaliao anual do PPA para a elaborao de outros tantos instrumentos semelhantes de prestao de contas e balano das atividades do governo: Prestao de Contas da Presidncia da Repblica, Mensagem Presidencial ao Congresso Nacional e Relatrios de Gesto. Com isso, seria possvel reduzir o volume de informaes semelhantes ou redundantes que so solicitadas anualmente aos rgos, deixando-os mais focados em suas atividades finalsticas precpuas. Caso se conseguisse unificar em um nico processo as informaes que compem as peas supracitadas, ou mesmo reduzir o nmero delas, seria um grande avano para a desburocratizao e reduo de ritos redundantes na Administrao.

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Reflexes sobre a gesto do PPA 2012-2015


O Plano Plurianual 2012-2015 inovou em uma srie de quesitos, dentre os quais se destacam a maior independncia em relao ao oramento e linguagem oramentria, a flexibilidade na formatao de seus atributos, e a aproximao entre o planejamento e os formuladores e executores das polticas. No momento em que este trabalho escrito, ainda no est definido o modelo de gesto do PPA 2012-2015, e no h inteno de antecipar quaisquer definies aqui. Entretanto, h uma expectativa de que tal modelo acompanhe as inovaes que marcaram a elaborao do plano, sob o risco de anul-las. O que se pode afirmar, mesmo em um momento de indefinio, que h, na Administrao Pblica Federal, um novo entendimento sobre o papel do planejamento lato sensu, o que levou elaborao do PPA 2012-15 e que gera perspectivas positivas, sobretudo nos ministrios que perceberam a possibilidade de alterar os termos do dilogo com o rgo de planejamento, passando de uma relao burocrtica, formal e voltada ao controle para uma relao de parceria, flexibilidade e voltada execuo. No entanto, a consolidao desse novo paradigma no certa, e somente acontecer se os servidores envolvidos enxergarem novas formas de agir, desburocratizando, viabilizando solues, inovando em arranjos de gesto e em interpretaes das normas, e induzindo a gesto pblica no sentido de ampliar a capacidade do Estado de ofertar produtos e servios populao, sobretudo aos segmentos mais necessitados. Uma breve anlise dos modelos de monitoramento adotados recentemente pelo governo demonstra que um modelo formal de monitoramento deve ser concebido para atender s necessidades dos tomadores de deciso, sob o risco de ser reduzido a um amontoado de informaes incuas que sobrecarregam o Poder Executivo e, quando muito, so teis ao controle de conformidade. Se isto ocorre, outros sistemas de acompanhamento e gesto vo sendo criados para atender necessidades especficas. Essa sobreposio de sistemas contribui para sufocar os rgos executores que tm que responder e repassar informaes a vrios sistemas estanques, e depois, ainda se responsabilizar por eventuais discrepncias entre estas informaes. Considerando esses aspectos, espera-se que a concepo do modelo de monitoramento do PPA 2012-2015 considere as vrias instncias j institucionalizadas para cumprir essa funo em cada poltica pblica, pautando-se pela seletividade e customizao. Alm disso, h que se considerar a realidade de cada poltica pblica e os modelos de monitoramento existentes. Tambm preciso ter claro qual ser a funo prioritria que este monitoramento ter no governo, se ser subsidiar a tomada de deciso sobre os projetos mais relevantes, ou monitorar as agendas transversais, ou oferecer transparncia ao pblica ou realizar o dilogo e interao com os rgos de controle, entre outros. Essa definio importante para evitar a sobreposio entre os modelos e permitir uma complementaridade que evitem retrabalhos, a burocratizao dos sistemas e a replicao de informaes.

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Construir um monitoramento que seja um instrumento efetivo de gesto a partir do PPA apresenta-se como um grande desafio (SANTOS, 2011). O primeiro passo foi dado com a metodologia adotada no PPA 2012-2015, onde ocorreu uma aproximao entre o Plano e o dia a dia das polticas pblicas, que, a partir dos seus atributos (programas, indicadores, objetivos, metas e iniciativas), cujos formatos so propositadamente flexveis, leva a uma estrutura capaz de moldar-se s caractersticas e necessidades de cada tema, e assim, declarar os principais propsitos, desafios e entregas de cada poltica pblica para o perodo do plano. To importante quanto a mudana metodolgica foi o processo de construo adotado, que envolveu os principais atores das polticas pblicas e fomentou a pactuao do contedo do plano. Isto permitiu que as reas finalsticas reconhecessem o que est declarado no PPA, agregando capital poltico e dando-lhe credibilidade. Acredita-se que a ao lanar mo de um processo de construo pactuada e com a aplicao dos princpios que conduziram a elaborao do plano, possvel estabelecer um modelo de monitoramento e avaliao do PPA que seja um instrumento til gesto, ao controle e sociedade.

Concluso
As transformaes que acometem o pas atualmente evocam a necessidade de adaptaes nas atividades mais estruturantes da operao do aparelho estatal brasileiro. As atividades de planejamento, oramento e gesto, erguidas a partir de institucionalidades e regras que se desenvolveram ao longo de crises fiscais, instabilidades econmicas e reduo do papel do Estado mostram-se inadequadas para impulsionar um novo patamar de desenvolvimento. Trata-se da tenso entre um Estado que demandado a fazer, mas que possui um arcabouo formal e uma cultura institucional ainda orientada para o no fazer. Neste contexto, necessrio gradualmente ressignificar o planejamento, o oramento e seus modelos de gesto e promover debates que catalisem as transformaes requeridas cultura dos servidores de carreira e dos agentes polticos que compem a Administrao. Abordaram-se aqui alguns dos principais dilemas presentes na concepo de um sistema de gesto do plano plurianual que resulta de experincias recentes da Administrao Pblica Federal. A partir da compreenso destes dilemas procura-se contribuir para que se forme massa crtica acerca de ameaas de burocratizao, engessamento e sobrecarga dos executores das polticas pblicas com a produo de informaes incuas. Tambm so destacados os riscos de apropriao dos instrumentos de gesto pelo controle e pela prpria burocracia, que no raramente valorizam conhecimentos e processos autocentrados, desconectados do andamento das polticas e dispensveis ao bom desempenho do governo. Por fim, espera-se que este trabalho contribua para a necessria ampliao do debate acerca de novos modelos de gesto dos planejamentos governamentais.

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A estrutura do PPA 2012-20151


The 2012-2015 Pluriannual Plan (PPA) structure
Cludio Alexandre de Ara Leo Navarro <navjava@gmail.com> Analista de Planejamento e Oramento. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Braslia, Brasil. Eugnio Andrade Vilela dos Santos <eugenioavs@yahoo.com> Analista de Planejamento e Oramento. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Braslia, Brasil. Fernando Daniel Franke <fer.franke@gmail.com> Analista de Planejamento e Oramento. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Braslia, Brasil. Recebido 05-abr-2012 Aceito 14-jun-2012 Resumo Este artigo analisa a estrutura do Plano Plurianual (PPA) 2012-2015 explorando as principais influncias e caractersticas do atual modelo de planejamento federal. Para qualificar a leitura sero feitas comparaes com a estrutura do modelo anterior a fim de revelar as sutilezas na organizao do planejamento que remetem a conceitos distintos de transparncia, gesto e da prpria funo planejamento. Alm disso, so feitas reflexes sobre os avanos e riscos associados ao novo PPA. Palavras chave planejamento, plano plurianual, polticas pblicas, gesto, implementao. Abstract This paper analyzes the 2012-2015 Pluriannual Plan (PPA) structure, exploring the main influences and features of the current federal planning model. To improve the analysis, it will be

Os autores agradecem as contribuies do Departamento de Temas Sociais da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI), unidade que produziu algumas informaes utilizadas no texto a ttulo de comparao entre a estrutura dos modelos dos dois ltimos planos plurianuais. Agradecem, tambm, aos colegas Carlos Augusto Godoy Curro e Elton Bernardo Bandeira de Melo pela leitura prvia e comentrios a uma verso anterior deste texto.

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Cludio Navarro, Eugnio dos Santos, Fernando Franke A estrutura do PPA 2012-2015

compared with the structure of the previous plan, in order to reveal some aspects of the planning organization related to distinct concepts of transparency, management and of the planning function. Furthermore, are presented considerations about the improvements and risks associated to the new PPA. Key-words pluriannual plan, planning, public policies, management, implementation.

Introduo
O governo federal apresentou um novo modelo de planejamento governamental por meio do Plano Plurianual (PPA) 2012-2015 a partir das experincias recentes bem sucedidas na formulao e implementao de polticas, em especial o Programa Bolsa Famlia (PBF), o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE) (BRASIL, 2011a). O presente artigo tem o objetivo de explorar as caractersticas deste modelo e refletir sobre o atual estgio do planejamento governamental no Brasil, destacando a relao com o oramento. Alm desta introduo e da concluso, o texto est dividido em outras trs partes, da seguinte forma: a) reflexes sobre algumas razes da mudana; b) anlise da estrutura do PPA 2012-2015; e c) comparaes com a organizao anterior. As reflexes2 constantes deste trabalho tm como fontes trs subconjuntos de informaes: os documentos publicados associados ao PPA, os registros internos ao governo federal que subsidiaram a proposta e que no foram publicados, e, por fim, literatura especializada sobre o assunto. O primeiro subconjunto composto pela Mensagem Presidencial que encaminhou o PPA, a Lei que instituiu o plano e as orientaes para sua elaborao. J o segundo formado por documentos internos produzidos na Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) e anlises oriundas do Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (SIOP). O terceiro, naturalmente, uma seleo da literatura especializada.

Alm deste trabalho ainda no existem anlises que exploram as razes da alterao no modelo do PPA. Por outro lado, a proposta de mudana percorreu um caminho que comea na SPI e termina com a sano da Lei, trajetria na qual certamente houve reflexes e debates profundos sobre a natureza das alteraes visto que no trivial criar interpretaes e solues no interior do Governo, e tambm no Congresso Nacional, para realizar uma transformao desse porte. Isso indica que existe um vasto campo de anlise a ser explorado para compreender os motivos da mudana.

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Reflexes sobre algumas razes da mudana


O PPA 2012-2015 surge, principalmente, da fragilidade da estrutura3 anterior de revelar diversos aspectos prprios do planejamento, fato que criava dificuldades adicionais4 para que o instrumento cumprisse a funo de organizar, orientar e viabilizar a ao governamental de modo a cumprir os objetivos fundamentais da Repblica. Parte do diagnstico era de que a forma de construo e apresentao das informaes no contribua para que o plano dialogasse com o funcionamento da administrao pblica, especialmente em um contexto onde havia maior presso para que o Poder Pblico exercesse o papel de provedor e indutor5 do desenvolvimento. A dificuldade do modelo anterior na criao de subsdios para aprimorar a capacidade do governo fez com que o valor do PPA enquanto instrumento de planejamento e gesto fosse sendo minimizado, de tal forma que sua credibilidade chegou a nveis tais que impulsionaram um processo de ressignificao deste instituto. Ilustram esse descrdito, entre outros, a utilizao da estrutura de informaes e de gesto das metas presidenciais (CHAVES, 2004) e do PAC a partir de categorias e processos distintos daqueles presentes no PPA. No tocante gesto, a falncia6 do Sistema de Informaes Gerenciais de Planejamento (SIGPlan) enquanto ferramenta de apoio tomada de deciso tambm corroborava a necessidade de mudana. Interessa investigar, ento, quais motivos influenciaram a baixa utilidade do PPA na Administrao Pblica, sobretudo nos aspectos relacionados estrutura do instrumento e a sua relao com o oramento. Essa reflexo remete, necessariamente, compreenso do contexto de implementao da reforma oramentria de 2000 bem como da estrutura do PPA de ento. No menos importante dissecar o ambiente no qual se desenvolveu o oramento-programa7.

O trecho a seguir constante da Mensagem que encaminhou o PPA 2012-2015 ilustra o limite da estrutura anterior, particularmente a sobreposio entre plano e oramento: Assim, as alteraes na estrutura do PPA decorrem do aprendizado do governo na implementao de polticas exitosas responsveis pelo desenvolvimento recente no Brasil e, tambm, dos limites da estrutura anterior que permitia uma sobreposio entre Plano e Oramento, dois institutos que, apesar de complementares, possuem diferenas essenciais (BRASIL, 2011a). Dificuldades adicionais na medida em que existem caractersticas intrnsecas aos planejadores e aos planos que criam restries estruturais para que os instrumentos se constituam em objetos de gesto das polticas (PUPPIM DE OLIVEIRA, 2006) e (MINTZBERG, 2004), bem como outras dificuldades prprias do ambiente no qual as polticas so formuladas e implementadas no Brasil. Sobre o assunto so interessantes os comentrios de Schick (1966) a respeito da transformao na estrutura do oramento dos Estados Unidos por ocasio do incremento no investimento daquele pas a partir de 1933. A tentativa de acompanhar a ao governamental por meio de outros sistemas de informao tais como o Sistema de Metas Presidenciais (SMP) e o Sistema de Monitoramento do PAC (SISPAC) indica que o SIGPlan no cumpria adequadamente a funo de apoiar a gesto. Alm disso, o sistema tambm no se mostrou til para controlar as aes visto que o Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica, elaborado pelo TCU, praticamente no utiliza informaes do SIGPlan como fonte para as anlises (BRASIL, 2011c). Para anlises mais detalhadas sobre essas relaes ver Santos (2011) e Wildavsky (1982).

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Quanto ao cenrio poltico de se ressaltar que a estrutura do PPA 2000-2003 surge no mbito do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Se por um lado a reforma gerencial preconizava a instituio de um estado social-liberal, no qual sociedade e mercado seriam complementares ao Estado orientado para o resultado (cidado-cliente), ela promoveu a reduo da atividade estatal por meio de privatizaes, terceirizaes e outros mecanismos que, na prtica, produziram uma institucionalidade na qual o poder pblico foi subtrado de instrumentos para exercer sua misso, alm de inscrever na sociedade uma perspectiva negativa sobre o poder pblico (NOGUEIRA, 2011). Cabe investigar com mais cuidado a contribuio efetiva do discurso do gerencialismo no aprimoramento da gesto pblica. Ocorre que ele pode consumir a energia das instituies para a organizao de meios em detrimento da emergncia dos principais desafios do pas, subtraindo dimenses fundamentais do planejamento, em especial a que possibilita explicar a realidade e fazer acontecer as escolhas para viabilizar a vontade do povo e objetivos da Repblica. As inconsistncias so ainda maiores quando se nota que o discurso da melhoria de gesto foi aplicado a partir da reorganizao de processos e procedimentos com vistas reduo de custos, enxugamento administrativo e remodelagem organizacional, como se isto, associado introduo de indicadores de qualquer natureza, fosse capaz de alar o Estado a um patamar mais elevado de prestao de servios pblicos (NOGUEIRA, 2011). Sobre o ambiente do paradigma gerencialista, Lustosa da Costa (2010) tem contribuies que ilustram as influncias e as consequencias do domnio da racionalidade fiscalista/gerencial, incluindo na reflexo a naturalizao da globalizao como uma situao praticamente irreversvel no sentido de que ela no seria resultante de processos polticos, mas sim um dado dos novos tempos, nos seguintes termos:
A escassez de criatividade no campo progressista estimula os adeptos do mainstream a sustentarem a ideia de que no existem alternativas ao paradigma gerencialista. A new public management apresenta-se, assim, como o fim da histria da administrao pblica. Economia de mercado, sufrgio universal, Estado regulador e nova gerncia pblica so partes complementares de um todo indissocivel a sociedade (autnoma e competitiva) do mundo globalizado.

Assim, argumenta-se que a ideologia dominante poca influenciou a organizao de um instrumento de planejamento voltado para controlar as aes (programa como centro de custos) com vistas reduo dos gastos pblicos. Ou seja, apesar das demais motivaes do instrumento, a busca pela eficincia polarizou de tal maneira o debate que o PPA se enfraqueceu como instrumento de planejamento. Outra influncia importante na estrutura do PPA 2000-2003 foi a figura do oramento-programa, um instituto que pretende combinar anlise de polticas com elaborao de oramento. Wildavsky (1982) explora as distines entre as duas atividades, bem como o ambiente no qual o oramento-

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-programa foi desenvolvido, apontando inconsistncias fundamentais nesta formulao. A viso de Wildavsky sobre o modelo pode ser resumida na seguinte passagem:
A definio da estrutura do programa o aspecto mais pernicioso do oramento-programa. Uma vez adotado o oramento-programa, torna-se necessria uma estrutura de programa que fornea uma lista completa dos objetivos da organizao e informao sobre o cumprimento de cada um deles. Na ausncia de estudos analticos de grande parte ou mesmo todas as operaes dos rgos, a estrutura resulta em uma fraude que acumula dados de categorias desprovidos de significao. O oramento-programa oculta mais do que clarifica. (...) No sendo nem programa nem oramento, a estrutura do programa se torna intil. A gerao de poucos dados ao acaso para estrutura do programa ocupa um tempo valioso para outras preocupaes mais construtivas e tambm prejudica a anlise de polticas.

Apesar dos limites do oramento-programa, a reforma oramentria de 2000 foi empreendida com principal objetivo de racionalizar o PPA e integr-lo ao oramento por meio do programa8, uma categoria que deveria ser comum aos instrumentos e ao qual estariam associados indicadores. Assim, houve um alinhamento entre a estrutura do plano e do oramento, peas que apresentavam aes oramentrias com as respectivas metas fsicas e financeiras alm dos indicadores do programa, quantificados apenas no plano. A partir do alinhamento entre os instrumentos desenvolveu-se um sistema de gesto para o plano com as categorias oramentrias comuns (programa, indicador e ao9). No obstante o esforo, o resultado desse arranjo foi uma sobreposio do plano ao oramento, fato que produziu, entre outros, dois resultados negativos: baixa capacidade de diagnstico, visto que a anlise das polticas no era o foco da reforma; e reduo do planejamento e da gesto s categorias delineadas pela contabilidade pblica, uma vez que o poder das estruturas oramentrias prevaleceu na delimitao do PPA. Ocorre que apesar da ideia de combinar os dois instrumentos, h uma tenso entre a racionalidade do planejamento e a do oramento. Nessa frico prevaleceu a classificao oramentria, fortemente influenciada pela Lei n 4.320/64 e suas categorias, que criam uma perspectiva prpria (se prpria no neutra) sobre a ao governamental. Ao se estruturar de uma ou outra forma o Estado est reconhecendo (ou negando), revelando (ou ocultando) e legitimando (ou deslegitimando) pblicos, direitos, polticas, etc. Diferena semelhante h entre a racionalidade do planejamento central e a do planejamento setorial. Nesse caso tambm ocorre fenmeno semelhante na medida em que a linguagem e as classificaes padronizadas do planejamento central a partir do

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Para anlises mais detalhadas acerca desta reforma ver Garcia (2000) e Santos (2011). Para acessar o discurso oficial do Governo Federal ver Brasil (2002). As demais dimenses do planejamento para alm do oramento estariam contempladas nas aes no-oramentrias. O PPA 2008-2011 apresentava cerca de 480 aes no oramentrias, praticamente metade delas concentrada na rea de energia eltrica de modo que praticamente no havia formulao explcita que dialogasse com as demais condies para viabilizar as polticas para alm do oramento.

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programa (e sua forma de construo) reconhecem ou negam pblicos, polticas e direitos. Para alm da critica das formas de classificao e sua relao com as prticas estatais, a delimitao das aes oramentrias vista, por vezes, como um espao para proteger os recursos dentro das organizaes, situao que fragmenta as aes (com reflexo tambm sobre os programas) e tambm as distancia da perspectiva do planejamento e da gesto. Nesse sentido argumenta-se que o plano estruturado tal qual um oramento plurianual no conseguiu revelar alguns dos principais desafios para o pas10 e tampouco criou espao adequado para dar vazo s declaraes polticas visto que o processo era dominado pela linguagem e racionalidade tcnica a partir das categorias tcnicas do oramento. O corolrio do modelo anterior do PPA tambm remete reflexo sobre a utilidade dos modelos a partir do que possvel extrair deles na prtica. Estruturas no existem a partir do ideal, elas s podem ser avaliadas a partir do que possvel implementar visto que qualquer modelo ser implementado por pessoas (majoritariamente a burocratas) e em um determinado ambiente. E as pessoas possuem interesses e ambientes so diferentes e complexos. Por isso adequado pensar na estrutura do plano e dos programas no a partir do que ela prometia ser, mas sim a partir do que ela efetivamente foi. Na aplicao do modelo merece destaque a forma pela qual o instrumento foi apropriado pela Administrao Pblica (SANTOS, 2011). A nova estrutura do PPA surge, ento, em contraposio s apropriaes parciais que envolvem o conceito de planejamento. Do ponto de vista terico ela tem uma inspirao na crtica ao oramento-programa e aos modelos racionais-compreensivos11 de elaborao de polticas. Do ponto de vista emprico, emerge da observao sobre a forma de operao do governo, em especial os arranjos construdos para elaborao do Programa Bolsa Famlia e do PAC (BRASIL, 2011a). Importa destacar, tambm, a alterao na compreenso jurdica conferida ao PPA. Passou-se de uma interpretao literal do artigo 165 da Constituio Federal, que condiciona a perspectiva do instrumento ao ttulo da tributao e do oramento, para outra, sistemtica e em consonncia com os novos paradigmas e categorias da interpretao constitucional (BARROSO, 2009). Est inscrito no PPA 2012-2015 o reconhecimento da normatividade dos princpios, um elemento do neoconstitucionalismo12, especificamente por meio da seguinte passagem (BRASIL, 2011a):
Outra influncia importante na construo do Plano Mais Brasil deriva da interpretao que se faz da natureza do PPA, aqui concebido como instrumento constitucional destinado a organizar e viabilizar a ao pblica com vistas a cumprir os fundamentos e objetivos da Repblica, em especial os sociais.
10 Tais como capacidade de estados e municpios e estrutura tributria regressiva, dois desafios para os quais o governo tinha propostas mas que no constavam da estrutura oramentria do PPA de ento. 11 Para uma crtica do modelo racional-compreensivo ver Lindblom (2010). 12 Segundo Coelho (2010), o neoconstitucionalismo representa uma nova hermenutica constitucional caracterizada pela fora normativa da Constituio, normatividade dos princpios e ampliao da jurisdio constitucional.

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Alm das possibilidades que esse entendimento cria para o plano, a consolidao da interpretao viabilizou uma estrutura que possibilita nvel mais adequado de agregao das categorias do PPA na medida em que contribuiu para superar argumentos que defendiam seu detalhamento tal como um oramento plurianual. Ressaltam-se, ainda, as razes das mudanas declaradas pelo governo federal nas oficinas onde foram apresentados e debatidos os programas temticos por ocasio da elaborao do PPA. Naquela oportunidade o documento13 que instruiu as reunies ressaltava as seguintes razes para alterao: 1 Resgatar a funo planejamento 2 Incorporar ao PPA os Objetivos de Governo tais como declarados 3 Permitir o efetivo monitoramento dos Objetivos de Governo 4 Induzir os arranjos de gesto dos objetivos de Governo no PPA 5 Criar espao para tratar, no PPA, polticas transversais e multissetoriais 6 Criar espao para tratar, no PPA, a regionalizao das polticas 7 Reorganizar, gradualmente, o oramento na lgica da execuo 8 Usar linguagem capaz de comunicar dentro e fora do Governo Algumas dessas razes ficam mais claras a partir da compreenso das novas categorias do plano e da comparao com a organizao anterior.

Anlise da estrutura do PPA 2012-2015


O PPA possui uma estrutura inovadora em relao aos trs planos anteriores, uma arquitetura concebida aps debates no mbito do MP sobre a natureza da funo planejamento e o PPA. Na SPI, o questionamento da estrutura anterior teve incio ainda na preparao para elaborao do PPA 2008-201114. J quela poca procuravam-se formas alternativas para o instrumento. Espe-

13 Documento intitulado Planejamento, Desenvolvimento e Polticas Pblicas, utilizado para explicar as razes da mudana e apresentar a estrutura do programa e os novos conceitos. 14 Exemplo do questionamento o relatrio final do GT de diagnstico da dimenso estratgica do PPA, elaborado em 2006.

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cificamente durante o ano de 2010 a SPI trabalhou no modelo do PPA e desenvolveu a essncia da formulao atual15. A partir de 2011, foram feitos ajustes finais na proposta e a consequente validao no governo. Conforme ser detalhado adiante, o plano foi estruturado a partir dos programas temticos16, um arranjo que permitiu alguma seletividade ao PPA a partir da forma de apresentao das informaes. A delimitao dos programas temticos tem origem em 2009, a partir de uma reestruturao da SPI, oportunidade na qual o acompanhamento da poltica governamental foi estruturado por reas de atuao de forma a adequar as unidades de acompanhamento no MP tal como elas esto reconhecidas no governo e na sociedade. A estruturao da SPI por temas foi um esforo de ordenamento conceitual, de como conformar e tratar as polticas pblicas no mbito da coordenao do governo17. Nesses termos, boa parte dos 65 programas temticos do PPA tem origem nos 51 temas organizados pela SPI praticamente dois anos antes da elaborao do plano. Esse arranjo prvio dos temas foi importante para o xito na delimitao final dos programas temticos na medida em que aprimorou a capacidade dos servidores de fazer uma leitura mais qualificada das razes do estgio de desenvolvimento do pas nas diversas reas. Essa construo corrobora o argumento de que no PPA 2012-2015 a coordenao do governo se estruturou para organizar o plano a partir do conhecimento sobre as polticas pblicas, em oposio ao modelo anterior que era mais orientado para o desenho dos programas a partir de formas de classificao da despesa (frico planejamento-oramento). Certamente que toda a anlise de desenho implica algum conhecimento sobre a essncia das polticas. A diferena apontada, entretanto, questiona o valor do conhecimento aplicado na utilizao de ferramentas concebidas para aprimorar o desenho dos programas visto que a burocracia age sobre as ferramentas impondo-lhes um sentido prprio luz do conforto burocrtico e em detrimento, efetivamente, do conhecimento e das solues (BOURDIEU, 2007a). Essa apropriao que a burocracia faz dos instrumentos essencial para comparar a diferena entre qualquer modelo terico e a estrutura aplicada, motivo pelo qual fundamental estreitar as relaes entre as cincias sociais e as demais reas do conhecimento que se ocupam do planejamento.

15 A comparao entre os documentos produzidos em 2010 na SPI e a estrutura final da proposta revela que as formulaes iniciais estabeleciam relaes mais profundas do PPA com o oramento, o controle e a gesto. 16 A Mensagem Presidencial que encaminha o PPA 2012-2015 apresenta a viso de futuro para o Brasil, os valores que regem a Administrao Pblica e 10 macrodesafios que dialogam com os programas. O plano propriamente dito composto pelo texto da Lei e trs anexos. A Lei estabelece as diretrizes do PPA, detalha a sua organizao, a estrutura e a relao com o oramento, alm de trazer parmetros para a sua gesto. Os anexos contemplam a parte programtica de modo que no Anexo I esto todos os Programas Temticos, com seus atributos. De forma anloga, o Anexo II contempla todos os Programas de Gesto, Manuteno e Servios ao Estado, enquanto que o Anexo III lista todos os empreendimentos individualizados como iniciativas. 17 Para maiores informaes sobre as transformaes na SPI que deram origem aos programas temticos do PPA 20122015 ver Santos (2010).

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Fato que o PPA passou a ser estruturado por duas tipologias de programas: os programas temticos, que so recortes mais legtimos (reconhecidos pelos agentes) e homogneos das polticas pblicas, e os programas de gesto, manuteno e servios ao Estado, que aglutinam despesas de carter mais administrativo, como funcionamento e manuteno de instituies, entre outras. Os programas temticos so a expresso do diagnstico sobre os desafios do pas. Eles foram estruturados a partir da nfase na anlise de polticas no sentido de permitir a recuperao de uma capacidade de reflexo que o oramento-programa teve limites para produzir. Ilustra esse movimento a parte da Mensagem Presidencial que encaminha o PPA 2012-2015 (BRASIL, 2011a) abordando diagnsticos18 e escolhas para cada programa bem com as principais metas. Uma anlise das declaraes associadas a esses programas (objetivos, metas e iniciativas) tambm ilustra o espao que foi criado para revelar informaes de planejamento. importante ressaltar os dilemas que envolveram a classificao inicial dos programas at a formulao final. A dificuldade residia na limitao intrnseca ao reducionismo prprio de qualquer classificao. Ocorre que as separaes como investimento e custeio, manuteno e expanso da atividade, finalstico e apoio administrativo, obrigatrio e discricionrio, entre outras, sugerem falsas dicotomias que criam perspectivas prprias sobre a ao governamental (BOURDIEU, 2007b), nesse caso limitando o planejamento. Todas as classificaes experimentadas reduziam a complexidade das polticas e, por vezes, orientavam a administrao para segregar funes que devem ser trabalhadas em conjunto na atividade de planejamento. Alm disso, as segregaes oriundas da contabilidade pblica criam possibilidades especificas de anlise em detrimento de outras. Como exemplo dessas possibilidades e limites ilustrativo pensar na categorizao comum entre despesas bsicas de funcionamento do governo, tal como gastos com a energia eltrica nos prdios pblicos, e rubricas essenciais para o desenvolvimento nacional, tais como o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) ou os recursos do Programa Bolsa Famlia. Nesse caso a contabilidade pblica agrupa todas essas despesas no grupo de natureza de despesa classificado como outras despesas correntes (vinculados a categoria econmica despesa corrente). A partir disso interessante refletir sobre dois movimentos contrrios: de um lado a defesa de que o incremento nas transferncias governamentais (despesa corrente) estratgia central da poltica de reduo de desigualdades e da expanso do crescimento recente no Brasil (IPEA, 2010)19, e, de outra parte, o argumento de que se devem conter as despesas correntes (sem exceo) em prol do investimento.

18 O diagnstico revela apenas uma dimenso do planejamento que deve ser recuperada. No entanto, preciso destacar que parte desse diagnstico refere-se s formas de implementao, que so centrais para que as polticas se realizem. preciso, portanto, que a disposio de fazer acontecer esteja encarnada em toda a ao pblica e, portanto, declarada sempre que possvel. 19 Em especial o captulo 3 da publicao, intitulado Efeitos econmicos do gasto social no Brasil.

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O objetivo lanar um olhar sobre a estrutura de classificao da ao governamental, em particular o oramento e o planejamento, e a induo de uma leitura em detrimento de outra. Ou seja, quando se associa na mesma rubrica despesa bsica de manuteno com investimento social, induz-se um olhar em detrimento de outro20. No mesmo sentido, uma estrutura de plano organizada a partir da contabilidade pblica e da racionalidade oramentria induz um tipo especfico de planejamento em detrimento de outro. Retomando a estrutura formal, no PPA 2012-2015 as aes passam a ser categorias destacadas apenas no oramento. Ou seja, parcela relevante da alterao na organizao diz respeito excluso do detalhamento das aes no PPA, justamente um dos valores do modelo anterior. Isso no significa, evidentemente, que o debate oramentrio esteja dissociado do planejamento, inclusive porque simples para efeito da gesto visualizar todo o oramento dentro do Plano visto que os programas so detalhados em aes no oramento. Com a finalidade de criar condies para que o PPA estabelea relaes mais adequadas com todos os insumos necessrios viabilizao das polticas, alm de possibilitar a declarao dos desafios que a sociedade tem de enfrentar, os programas temticos foram organizados em objetivos, que so detalhados em metas e iniciativas. O objetivo a categoria de planejamento mais agregada no programa. Ele revela os caminhos a serem trilhados pela ao governamental. Alm de informar os principais desafios que o pas precisa superar, cria melhores condies para estabelecer, quando possvel21, relaes entre o planejar e o fazer. O exerccio subjacente formulao do objetivo visa superar o limite entre formulao e implementao por meio da conjugao de outros fatores especficos para cada poltica, considerando a forma de operar (institucionalidade) em cada caso. o objetivo que revela, em conjunto com seus atributos, aspectos importantes sobre a execuo da poltica, trazendo respostas para questionamentos como: O que ser feito? Como? Para quem? Em que lugar? Com quais instrumentos? Outra caracterstica desse instituto a exequibilidade, ou seja, a possibilidade ou viabilidade da sua execuo com ateno aos aspectos oramentrios e institucionais, evitando-se, assim, declaraes desconexas da forma de operar e das possibilidades do governo.

20 Obviamente que a estrutura oramentria permite diferenciar de alguma maneira esses gastos no interior das classificaes. A questo que a partir das classificaes mais agregadas, categoria econmica e grupo de natureza de despesa, que so organizadas as leituras mais macro que orientam os debates econmicos-fiscais, bem como as possibilidades de utilizao dos recursos, tal como consta da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e da Lei Oramentria Anual (LOA). 21 Ocorre que nem sempre as estratgias esto dadas. Por vezes no se sabe como fazer para implementar. Essa incerteza da natureza do planejamento e dela derivam teorias sobre o planejamento, tais como a estratgia emergente (MINTZBERG, 2004) e a prpria teoria do incrementalismo (LINDBLOM, 2010).

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Evidentemente, nem toda declarao permite identificar, de forma direta, todos os aspectos mencionados. Em alguns casos, inclusive, no se podem prever as condies de execuo de uma poltica. Por isso a flexibilidade na forma de declarar tais categorias prevalece. Outra categoria de planejamento que refora o compromisso do objetivo a meta, que pode ser de natureza quantitativa ou qualitativa. Ela um parmetro indicativo til para orientar a atuao do governo. Importa destacar que as metas qualitativas criaram melhores condies para expresso das intenes polticas e facilitaram a relao do PPA com os demais planos setoriais (ou temticos ou locais), que, em funo dos dilemas associadas elaborao (competncias concorrentes, incertezas, etc.) tambm apresentam parmetros qualitativos. As iniciativas manifestam o que deve ser feito para concretizao do objetivo. Elas indicam os meios e arranjos necessrios para o cumprimento dos objetivos e revelam entregas (materiais e imateriais) sociedade resultantes da coordenao de aes institucionais, normativas e relativas integrao de polticas. Por vezes, inclusive, so metas intermedirias ou requisitos para a consecuo dos objetivos. A iniciativa a unidade de planejamento mais desagregada do plano podendo ter carter: I. de medida institucional: quando indicam formas de cooperao setorial e federativa, articulao de compromissos, criao e aperfeioamento de normas e de outras medidas necessrias, sem uma relao direta com uma unidade oramentria; II. oramentrio: quando vinculadas s aes oramentrias; III. extraoramentrio: recursos que integram o plano mas que no provenientes do Oramento Geral da Unio (OGU) como, por exemplo, renncia fiscal, Plano de Dispndios Globais das Estatais, fundos, agncias oficiais de crdito e parcerias com o setor privado. Cumpre observar que h situaes em que a iniciativa tem carter hbrido, ou seja, contempla uma combinao das caractersticas supracitadas. As possibilidades associadas s iniciativas deixam claro que no se trata de agregadores de despesa, tal como so as aes oramentrias. Pelo contrrio, elas surgem justamente para ampliar o horizonte do plano para as demais condies necessrias para viabilizar o alcance das metas. Nesse sentido, importa destacar as possibilidades que a iniciativa fornece para tratar a relao entre as polticas, particularmente aes governamentais destinadas pessoas com deficincia, crianas e adolescentes, mulheres, raa, idosos, indgenas, LGBT, jovens e quilombolas. Como o desenho da ao era limitado pela contabilidade pblica22 tornava-se mais difcil explicitar p22 A soluo oramentria para separar pblicos especficos dentro de aes seria a fragmentao oramentria em algum nvel, em regra criando outra ao ou funcional. Ocorre que essa soluo implica enrijecimento do oramento. Para no segregar na oramentao, e conseqentemente ajustar a estrutura oramentria de execuo, no se conferia destaque a uma srie de pblicos, direitos, polticas.

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blicos especficos em polticas setoriais visto que essa segregao implicaria necessariamente o engessamento prvio do recurso23. Alm disso, assim como o programa, a iniciativa estabelece relao direta com o oramento nos casos em que elas se consubstanciam em fontes oramentrias. Significa dizer que o oramento um instrumento do plano que contribui com recursos da Unio para viabilizao da iniciativa. Diante disso, pode-se dizer que a metodologia do PPA 2012-2015 refundou a relao do planejamento com os demais meios necessrios para a viabilizao das metas, bem como qualificou o conceito de transparncia vinculado ao instrumento, na medida em que possibilitou revelar uma srie de relaes que antes eram invisveis para o planejamento central. As declaraes que incorporam pblicos especficos24 bem como as que dialogam com marco legal ou com o estabelecimento de parcerias entre entes, e aes relacionadas regulao ilustram isso. Outra inovao na estrutura atual do PPA, em relao aos planos anteriores, conforme j ressaltado, a inexistncia do detalhamento das aes, que agora constam apenas dos oramentos. A alterao visa a garantir uma distino entre plano e oramento, a fim de respeitar as diferenas estruturais e reforar a complementaridade entre eles. Merece destaque tambm a organizao das estruturas do plano. As categorias de planejamento criadas no PPA 2012-2015 apresentam nvel mais agregado de informaes e valorizam elementos de implementao de cada poltica. Elas vo alm da dimenso do gasto oramentrio presente na estrutura anterior (e que faz parte do oramento) que trazia informaes fragmentadas. As categorias do plano se tornaram mais uniformes e, principalmente, legtimas25, interna e externamente ao governo. A Tabela 1 ilustra tal fato, permitindo revelar diferenas entre as estruturas dos planos 2008-2011 e 2012-2015.

23 Situao que se torna dramtica em alguns casos em virtude da rigidez prevista nas leis oramentrias para o remanejamento dos recursos. Para entender as regras para remanejamento de aes ver o artigo 4 da Lei n 12.595, a LOA para 2012. 24 A iniciativa 030A constante do Programa de Agricultura Familiar ilustra uma das possibilidades de modo que ela est descrita nos seguintes termos: 030A - Garantir Assistncia Tcnica e Extenso Rural (ATER) especfica para mulheres, com qualificao dos agentes para adoo de procedimentos metodolgicos adequados e para implementao de servios direcionados gesto e formalizao de organizaes econmicas de agricultoras rurais (BRASIL, 2012). A soluo oramentria para que o pblico em questo fosse reconhecido pelo processo de previso oramentria seria fragmentar a ao genrica de assistncia tcnica para as mulheres, fato que colocaria em risco a implementao. 25 Uma comparao das estruturas dos dois ltimos planos plurianuais com as classificaes que o Governo utiliza para se comunicar com a sociedade ilustra a aderncia das classificaes do PPA ao discurso e forma de organizao do Governo. Ilustra essa relao o fato de que, enquanto o PPA 2008-2011 apresentava 26 programas para tratar do conjunto das polticas do Exrcito, Marinha e Aeronutica, o PPA 2012-2015 organiza essas formulaes sob a Poltica Nacional de Defesa.

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Tabela 1 Estrutura PLPPA 2008-2011 x PLPPA 2012-2015


PLPPA 2008-2011 Programas Finalsticos Programas de Apoio s Polticas Pblicas Aes Localizadores de Gasto 4.095 14.121 217 89 65 44 491 2.503 PLPPA 2012-2015 Programas Temticos Programas de Gesto, Manuteno e Servios ao Estado Objetivos Iniciativas -

Fonte: PPA 2008-2011 e PPA 2012-2015. Elaborao prpria.

As alteraes no nmero de programas tm um efeito muito positivo na gesto oramentria. Ocorre que as regras para remanejamento26 de oramento por ato do Poder Executivo (sem a necessidade de envio de projeto de lei de crdito ao Congresso), preveem possibilidades adicionais caso as funcionais27 estejam em um mesmo programa, desde que pertencentes a um mesmo rgo. Logo, a existncia de menos programas mantida a quantidade de funcionais implica, necessariamente, que haver mais funcionais agrupadas em torno da mesma unidade. Dessa forma, haver margens maiores28 de remanejamento pode decreto. Por isso, a reduo em cerca de 65% dos programas foi importante para acelerar a execuo oramentria. Essa dimenso da alterao est em consonncia com a motivao de Reorganizar, gradualmente, o oramento na lgica da execuo. Outro fator de destaque foi a induo que a alterao do PPA provocou na estrutura do oramento29. A tabela 2 revela o impacto do novo desenho na quantidade de funcionais, indicando uma reduo de 14,95%30 no nmero de unidades. Seguindo a mesma lgica da quantidade de programas, quanto mais agregadas as rubricas oramentrias mais prximo o dilogo do oramento com a implementao das polticas e, portanto, existem condies mais adequadas para viabilizar o gasto. interessante observar que, alm da reduo do nmero de funcionais, o PPA 2012-2015 conteve um movimento observado no PPA 2008-2011 de expanso dessas unidades quando da tran26 Essas regras podem aproximar ou afastar o oramento da realidade na qual as polticas so implementadas (previso oramentria relativamente s incertezas). 27 Para efeito dessas relaes sobre a gesto do oramento consideram-se funcionais como o agrupamento de cdigos que contm a sequncia rgo, programa, ao e localizador. 28 A regra geral de que possvel remanejar 10% de cada funcional por ato do Executivo. Esse percentual passa para 20% caso as aes estejam dentro do mesmo programa e no mesmo rgo. 29 Apesar da evoluo, ainda h um vastssimo espao para reduo de funcionais na LOA. Uma simples associao de funcionais vinculadas mesma iniciativa poderia reduzir o nmero de aes nos programas temticos em 50%. A situao nos programas de gesto e manuteno mais grave visto que concentra grande quantidade de aes meio. 30 Para esse clculo foram expurgadas as funcionais das programaes dos rgos do Poder Legislativo e Poder Judicirio (que no possuem programas temticos), bem como as unidades classificadas como padronizada da Unio e padronizada setorial, visto que a sensibilidade dessas funcionais alterao da estrutura do PPA quase inexistente, variando quase que exclusivamente em virtude da criao de rgos e entidades.

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sio de planos. A tabela revela um incremento de 4,35% no nmero de funcionais quando se compara o Projeto de Lei do Oramento Anual (PLOA) de 2007 com o PLOA de 2008.

Tabela 2 Evoluo no nmero de funcionais no PLOA (2007-2012)


N F n io a (U + R G A A A + O A IZ D R u c n is O P O R M + O L C L A O ) PO 20 PO 20 PO 20 PO 21 PO 21 PO 21 L A 07 L A 08 L A 09 L A 00 L A 01 L A 02 M is riod E u a in t a dco 20 7 21 3 21 6 26 4 27 0 7 6 S c ta E p c l d sD ito H m n s e re ria s e ia o ire s u a o 3 0 3 7 3 6 3 3 3 4 1 7 M is riod P v c S c l in t a re id n ia o ia 6 0 5 6 5 3 4 4 5 2 2 7 M is riod sC a e in t a id d s 6 6 12 6 16 4 14 6 26 0 14 1 M is riod E p rte in t o so 3 3 3 0 2 9 2 7 3 2 1 9 M is riod P s aeA u ra in t a ec q ic ltu 2 8 3 9 2 4 M d D sS c l eC m a F m in o e o ia o b te o e 25 5 21 9 24 7 24 8 21 8 13 7 S cE pd P l p raa M lh re e s e o a s u e s 8 1 8 1 8 1 7 1 6 1 0 S cE pd P l d P md Ig a a eR c l e s e o e ro a u ld d a ia 6 8 8 8 9 6 M is riod D fe a in t a e s 14 7 12 9 19 8 22 0 24 0 17 3 M is riod In g oN c n l in t a te ra a io a 12 7 12 6 14 5 10 9 26 0 19 3 P s c d Rp b a re id n ia a e lic 3 7 4 3 3 9 4 1 4 2 3 0 S c ta E p c l d P rto e re ria s e ia e o s 7 8 5 7 9 9 15 2 9 3 A v c c -G ra d U i d o a ia e l a n o 7 9 1 8 1 8 8 6 A c B s irad In lig n ia- A IN g n ia ra ile e te c B 5 5 5 5 5 4 M is riod T ris o in t o u m 4 5 4 1 3 6 3 6 3 6 2 9 M is riod sR la sE te re in t a e e x rio s 5 3 5 7 4 1 4 3 4 6 3 9 M is riod P n ja e to O a . eG s o in t o la e m n , r m e t 17 1 10 0 8 3 8 1 8 9 7 6 M is riod S e in t a ad 66 6 47 6 46 5 46 5 48 5 32 9 M is riod D s n o im n A r in t o e e v lv e to g rio 6 3 7 6 7 5 7 8 7 6 7 1 M is riod A r, P ceA a t in t a g e bs 15 4 16 1 10 0 11 0 9 7 9 6 S c ta d A ia C il e re ria e v o iv 2 9 S c ta E p c l d A u raeP s a e re ria s e ia e q ic ltu ec 3 0 3 3 C n la o -G ra d U i o tro d ria e l a n o 8 8 6 5 6 6 M is riod J s a in t a u ti 17 0 19 0 10 1 16 0 13 0 14 0 M is riod M a eE e ia in t e in s n rg 28 4 25 6 25 5 29 6 23 7 26 7 M is riod T b lh eE p g in t o ra a o m re o 6 7 7 2 7 0 7 0 6 5 6 7 54 1 33 1 M is riod sT n p rte * in t o ra s o s 36 2 45 5 46 5 30 3 M is riod F z n a in t a ae d 7 3 8 4 7 1 7 2 6 8 7 2 M d D s In triaeC m rc E te r in o e , d s o io x rio 7 0 7 6 6 6 6 5 6 8 7 2 M is riod C n iaeT c o g in t a i c e n lo ia 12 8 14 7 13 5 19 5 10 6 15 7 M is riod sC m n a s in t a o u ic e 2 9 2 9 2 6 2 7 2 6 3 4 M is riod M ioA b n in t o e m ie te 10 5 17 5 16 3 15 3 12 2 15 6 M is riod C ltu in t a u ra 6 5 8 1 6 6 5 6 2 0 6 2 T TL OA 36 57 32 72 39 43 37 69 39 42 27 90 rg o V ria a o 0 0 7 8 1 1 1 2 -6 ,2 % 3 9 -1 ,4 % 4 4 -5 ,0 % 0 0 2 ,3 % 3 3 -4 ,0 % 8 8 -6 7 ,6 % -4 ,6 % 4 6 15 5 4 ,4 % -4 ,6 % 0 3 -9 9 ,0 % -3 ,4 % 8 6 0 0 ,0 % -3 ,4 % 8 3 1 ,1 % 4 2 -3 ,5 % 7 0 15 0 2 ,0 % -3 ,3 % 3 3 3 ,3 % 3 3 -3 ,8 % 2 4 1 ,3 % 0 4 -3 ,5 % 2 2 -5 1 ,8 % -2 ,5 % 8 7 1 ,2 % 6 2 -2 ,6 % 5 0 0 0 ,0 % -2 ,0 % 5 0 2 ,5 % 8 7 -2 ,0 % 0 0 0 0 ,0 % -1 ,4 % 9 4 -8 9 ,8 % -1 ,2 % 5 2 7 5 ,5 % -1 ,6 % 4 1 -1 ,5 % 4 3 -1 ,4 % 4 1 -2 ,8 % 9 8 2 ,6 % 0 3 -6 8 ,5 % -2 ,0 % 0 0 -1 3 ,0 % 0 0 ,0 % 0 0 ,0 % 1 ,0 % 0 0 0 0 ,0 % 0 0 ,0 % 0 0 ,0 % 1 7 ,8 % 0 7 ,9 % 6 5 ,8 % 1 0 ,1 % 7 6 ,4 % 3 8 ,0 % 3 ,5 % 9 7 5 3 ,4 % 1 ,0 % 5 7 5 8 ,8 % 8 7 ,5 % 5 8 ,8 % -4 0 ,4 % 9 8 ,3 % 3 ,7 % 0 7 0 0 ,0 % 3 ,2 % 5 5 4 7 ,6 % 20 0 1 ,0 % 2 ,6 % 4 2 4 5 ,3 % -1 ,9 % 4 5

Fonte: SIOP. Elaborao prpria.

Outro destaque na tabela anterior a reduo do nmero de funcionais associadas ao Ministrio dos Transportes considerando os anos de 2010 e 2011. A variao corresponde, em especial, excluso de 260 funcionais de manuteno de rodovias que foram substitudas por outras 27, de tal forma que esses servios passaram a se concentrar em funcionais por unidade da federao e no mais em cada rodovia federal de cada estado. A mudana facilitou a gesto oramentria e a operacionalizao dos contratos de manuteno, aprimorando a relao entre a formulao de polticas, o oramento e a execuo. Essa alterao, formalizada por meio do Projeto de Lei de Reviso Especfica do PPA 2008-2011 a fim de incluir o PAC 2 na Lei Oramentria Anual, tambm inspirou o movimento de reorganizar, gradualmente, o oramento na lgica da execuo. Apesar dos efeitos positivos da reorganizao do PPA na estrutura da LOA, a soluo pensada inicialmente para que houvesse margens de remanejamento maiores para funcionais vinculadas a um mesmo objetivo no prosperou31, tampouco a tentativa posterior de criar possibilidades adicio31 Documento de discusso sobre o PPA 2012-2015 debatido na SPI em outubro de 2010.

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nais de remanejamento para funcionais vinculadas mesma iniciativa. As duas solues tinham o poder de aumentar a agregao do oramento e, consequentemente, facilitar a execuo e orientar a administrao pblica para perseguir o controle do resultado. Na origem das discusses, a ideia era alterar o cdigo das funcionais transformando as atuais aes em espcies de sub-ao, suprimindo o espao das funcionais destinado ao localizados do gasto. A soluo elevaria consideravelmente o nvel de agregao do oramento.

Algumas comparaes com a organizao anterior


A anlise da estrutura do PPA 2012-2015 com a formatao anterior contribui para revelar alguns aspectos das mudanas. A Tabela 3, por exemplo, avalia as categorias e a linguagem nas duas metodologias. A ilustrao revela a diferena entre as informaes presentes na estrutura do PPA 2012-2015 comparativamente organizao anterior, tendo como referncia a poltica de Saneamento Bsico.

Tabela 3: Categorias e linguagem em cada modelo


PPA 2008-2011 Programas Associados Saneamento Rural Servios Urbanos de gua e Esgoto Resduos Slidos Urbanos Drenagem Urbana e Controle de Eroso Martima e Fluvial Categorias de Planejamento Objetivos de Governo, Objetivos Setoriais e Objetivos de Programa Categoria de oramento Valores das Aes e do Programa Informao de Planejamento Objetivo 0610: Expandir a cobertura e melhorar a qualidade dos servios de saneamento em reas urbanas, por meio da implantao, ampliao e melhorias estruturantes nos sistemas de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, drenagem e manejo de guas pluviais e resduos slidos urbanos, com nfase em populaes carentes de aglomerados urbanos e em municpios de pequeno porte localizados em bolses de pobreza Iniciativa 02DS: Promover a gesto sustentvel da drenagem e o manejo de guas pluviais urbanas com aes estruturais para minimizao dos impactos provocados por cheias e alagamentos em reas urbanas e ribeirinhas vulnerveis Meta X projetos elaborados Beneficiar 400 municpios com populao abaixo de 50 mil habitantes com implantao ou ampliao de sistema de resduos slidos urbanos Valor do Programa Objetivos, Iniciativas e Metas PPA 2012-2015

Saneamento Bsico

Ex. Saneamento Rural Objetivo: Ampliar a cobertura e melhorar a qualidade dos servios de saneamento ambiental em reas rurais

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PPA 2008-2011 Indicadores Taxa de cobertura de esgotamento sanitrio em reas rurais (%) No h identificao. A estrutura de programa restringe-se agregao de aes oramentrias e no-oramentrias e apresentam informaes limitadas a produtos, metas fsicas e financeiras

PPA 2012-2015

Cobertura de esgotamento sanitrio em reas rurais (%)

Associao com Agendas Prioritrias Meta do Objetivo 0610: Contratar R$ 3 bilhes para apoio execuo de intervenes de saneamento integrado em municpios com baixos ndices de acesso ou qualidade insatisfatria em dois ou mais componentes do saneamento (idntica meta do PAC)

Fonte: PPA 2008-2011 e PPA 2012-2015. Elaborao prpria.

Alm de permitir uma exposio mais qualificada dos dilemas e de expressar claramente os desafios (objetivo e iniciativa), o novo modelo possibilitou a associao de metas aos objetivos que superassem o limite dos produtos das aes do oramento. No caso do PAC, por exemplo, foi possvel associar as metas dos dois instrumentos de planejamento. Uma anlise das informaes produzidas nos dois modelos tambm confere uma dimenso do nvel de transparncia em cada caso. A Tabela 4 compara o grau de transparncia entre os dois modelos a partir de trs agendas do governo: o Minha Casa, Minha Vida (MCMV); Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) e o Mais Educao. Tabela 4 Nvel de Transparncia PPA 2008-2011 x PPA 2012-2015
PPA 2008-2011 MINHA CASA MINHA VIDA Forma de comunicao do plano Ao tipo Operao Especial. Em funo da natureza do repasse dos recursos do programa, que envolMetas que remetem entrega de 2 milhes de moravem subsdios e integralizao de fundos pblicos, o dias, sendo 60% para as famlias com renda at R$ 1,6 modelo anterior, regido pelas mesmas categorias e mil por ms nas reas urbanas e at R$ 15 mil anuais convenes do oramento, no apresentou as informana rea rural. es no PPA. Transparncia Inexistente no PPA. PRONAF Forma de comunicao do plano Ao do tipo Operao Especial. Desembolso financeiro para equalizao de juros, exigibilidade bancria e garantias. No trata de metas especficas de incluso produtiva no campo. Revelava, apenas, o valor dos insumos financeiros utilizados pela lgica da ao do tipo operao especial, sem apresentar produtos e resultados (contratos do PRONAF, nmero de agricultores familiares atendidos). Metas de entrada no PRONAF e de participao de pblicos especficos, como por exemplo: Garantir condies de acesso ao crdito do PRONAF para 3 milhes de famlias da agricultura familiar, garantindo atendimento obrigatrio a pelo menos 35% de mulheres rurais e ampliando a insero da juventude ao processo produtivo. Alta. Reflete exatamente o discurso do governo. PPA 2012-2015

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PPA 2008-2011 Transparncia

PPA 2012-2015

O PRONAF era um mero conjunto de aes do tipo Tal meta declara, de forma explcita, o compromisso do operaes especiais (desembolsos, juros, garantias) governo com a insero de agricultores familiares no que revelavam to somente a lgica operacional finan- PRONAF, conferindo maior transparncia e permitindo ceira. melhor acompanhamento pela sociedade. MAIS EDUCAO Forma de comunicao do plano Repasses diferenciados para escolas em tempo integral inscritos nas aes de transferncias do MEC. Tais aes, pela lgica de construo do oramento, podem nem mesmo expressar metas fsicas (aes do tipo operaes especiais), ou ento, informar metas como o nmero de matrculas ou de escolas com base nas quais so repassados valores. Ex: ao 0515 - Dinheiro Direto na Escola para a Educao Bsica tem suas metas fsicas expressas em escolas apoiadas; a ao 8744 - Apoio Alimentao Escolar na Educao Bsica, em alunos atendidos; por fim, a ao 0E36 - Complementao da Unio ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao FUNDEB que no apresenta metas fsicas.

Meta de Expandir a oferta de educao em tempo integral em escolas pblicas de educao bsica, de forma a alcanar a meta do PNE 2011-2020, que de oferecer Educao em tempo integral em 50% das escolas pblicas de Educao Bsica, at 2020.

Transparncia Essa forma de comunicao implicava um nvel de transparncia baixo, visto que as metas associadas s aes desse programa no conseguiam expressar os compromissos do governo relacionados educao. O PPA 2012-2015 um ponto intermedirio para o alcance de metas do PNE, salientando o seu carter estratgico e expressando com muito mais transparncia para a sociedade qual o compromisso do governo federal para a expanso da educao integral.

As informaes ilustram a importncia de se criar uma linguagem prpria para o planejamento de forma a qualificar a relao com o oramento, evoluindo da sobreposio para a complementaridade entre os instrumentos. Alm disso, o PPA 2012-2015 apresenta uma versatilidade capaz de expressar relaes que antes eram restritas pela lgica oramentria, conforme j exposto. A integrao entre as polticas, em especial o tratamento da transversalidade e da multissetorialidade, no est mais limitada pelo desenho das aes oramentrias com seus respectivos produtos, de forma que a combinao entre objetivos, metas e iniciativas cria condies para uma abordagem mais clara das polticas e das relaes entre as diversas reas. Ainda a ttulo de comparao, importa destacar a nfase no diagnstico sobre a situao em cada poltica enquanto elemento essencial para o planejamento. Conforme exposto, a metodologia do PPA 2012-2015 valorizou a capacidade prospectiva do governo na medida em que o plano foi organizado a partir de anlises mais robustas das polticas, exerccios que foram diretamente associados s possibilidades de implementao do governo.

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Essa mudana teve reflexo na relao com os rgos, de uma postura passiva condicionada pela perspectiva formal do sistema federal de planejamento e oramento32, para outra, ativa, que estabeleceu uma relao mais prxima com as reas finalsticas. Essa experincia de construo do PPA a partir de uma aproximao maior da formulao com a implementao traz consigo uma outra concepo de sistema de planejamento, situao na qual a relao se estabelece com as unidades finalsticas dos Ministrios. A regionalizao outro elemento central nessa nova organizao. Ao considerar a maneira pela qual as diversas polticas se organizam no territrio, o plano se qualifica enquanto elemento de diagnstico e instrumento de gesto, visto que os desafios do Estado no esto delimitados exclusivamente pela espacializao poltico-administrativa do Brasil. Quando se estreita a relao do plano com as polticas surgem dilemas que no eram devidamente considerados anteriormente, qualificando o diagnstico e trazendo informaes mais adequadas. Fica mais claro, por exemplo, discutir polticas relacionadas ao meio ambiente apresentando recortes baseados nos diversos biomas que compem o Brasil (Cerrado, Mata Atlntica, Amaznia, Pampa, Pantanal e Caatinga). Argumento idntico vale para outras polticas, como as relacionadas minerao (reas de relevante interesse mineral - ARIM) ou aos recursos hdricos (bacias hidrogrficas). Tambm de se destacar a relao que o plano induz com a gesto. O texto da lei aponta para a necessidade de que a gesto supere o debate burocrtico-metodolgico que, recorrentemente, afasta a organizao do Estado das condies objetivas que ampliam os seus canais de atendimento. Passou-se, ento, de comandos legais no PPA 2008-2011 que apostavam na institucionalizao de fruns, procedimentos e regras, para outro que orienta o processo de gesto para viabilizar as metas do PPA. Muda-se, ento, o foco da criao de processos que concorriam com o funcionamento do governo concebido a partir da racionalidade burocrtica, para outro orientado para ampliar a capacidade de atendimento do Estado a partir do aprimoramento dos mecanismos de execuo. As declaraes constantes da Lei do PPA revelam a mudana de postura nos seguintes termos:
Art. 12. A gesto do PPA 2012-2015 consiste na articulao dos meios necessrios para viabilizar a consecuo das suas metas, sobretudo, para a garantia de acesso dos segmentos populacionais mais vulnerveis s polticas pblicas, e busca o aperfeioamento: I - dos mecanismos de implementao e integrao das polticas pblicas; II - dos critrios de regionalizao das polticas pblicas; e

32 Nos termos da Lei n 10.180/01.

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III - dos mecanismos de monitoramento, avaliao e reviso do PPA 2012-2015. (BRASIL, 2012)

Apesar dos avanos na estrutura do plano, inclusive a qualificao do dilogo possvel de se fazer com a gesto na medida em que se qualificam as declaraes e as unidades que sero seu objeto, a estrutura no tem o poder de resolver todos os dilemas do planejamento. No limite, a estrutura por si s um conjunto de declaraes com metas. Por isso, a gesto do plano tem a difcil misso de conferir vida ao instrumento de forma a criar em torno dele uma institucionalidade que o conecte no funcionamento do governo. Para diminuir os riscos intrnsecos gesto necessrio cuidado com a disciplina legal que cria os processos. Ocorre que a prtica do Direito Administrativo no Brasil, em vrias situaes, defender uma institucionalidade refratria inovao e racionalidade necessria para um Estado gil visto que ela desconfia da eficcia e da efetividade em nome de um controle de legalidade (PRATS I CATAL, 2005). No mesmo sentido, preciso cautela quanto s apropriaes parciais e reducionistas do planejamento e da gesto que inevitavelmente estaro presentes nas atividades de gesto do PPA. certo que diversos atores vo agir sobre a gesto, cada um com seu objeto: territrio, desenvolvimentismo, custos, oramento, modelo de gesto, modelo de planejamento, legalidade, juridicidade, transparncia, mapeamento de processos, sistema de informao, sistemas de avaliao, contabilidade pblica, e outros. Por conta das inmeras possibilidades de apropriaes parciais, dificilmente a gesto se orienta para a execuo das polticas, visto que o objeto fazer acontecer geralmente est inserido em outras dinmicas (instncias e atores). Por isso, planejamento e gesto convivem sempre com o risco de que apropriaes parciais desses institutos afastem as possibilidades reais de contribuir com o aprimoramento da gesto pblica. preciso, tambm, reconhecer os limites dos instrumentos excessivamente padronizados e detalhados, o risco associado institucionalizao de procedimentos e regras demasiadamente formais que desconsideram a realidade na qual as polticas so implementadas e que comprometem o dia-a-dia dos rgos executores com tarefas burocrticas que no contribuem para a execuo das polticas. Diante do exposto, pode-se interpretar que o modelo do PPA 2012-2015 surge para:
1 Ampliar a relao do instrumento com os demais insumos necessrios para viabilizar as metas do PPA, alm do oramento. Ao criar espao para tratar a dimenso da poltica, da pactuao, da implementao, da tecnologia, entre outras, o Plano forou o dilogo com os demais meios necessrios para a implementao, estabelecendo unidades de monitoramento e avaliao que qualificam a gesto. 2 Superar os limites da linguagem tcnica e da linguagem oramentria e, portanto, possibilitar maior aderncia das declaraes aos compromissos polticos. A valorizao da

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linguagem poltica tambm permitiu que as polticas setoriais tivessem mais liberdade para declarar no PPA os desafios tal como reconhecidos nos diversos espaos, aproximando, inclusive, as declaraes dos planos setoriais com as disposies do PPA. 3 Induzir o oramento a trabalhar com nvel de agregao maior e, assim, facilitar a execuo. 4 Induzir o oramento a se organizar a partir das metas do Plano em substituio a uma relao onde o oramento (poupana prvia) organizava o planejamento (CARDOSO JNIOR, 2010), invertendo a relao natural entre os instrumentos. 5 Ressignificar os conceitos de planejamento e gesto. De um planejamento superposto ao oramento para outro que dialogue com todos os insumos necessrios para viabilizar as escolhas polticas. Da gesto entendida como um conjunto de processos e procedimentos ideais a partir de um modelo de excelncia de gesto pblica que no considera devidamente a real dinmica de funcionamento do governo, para outra orientada para criao das condies objetivas que favoream a ao pblica. Nesse aspecto interessante notar o discurso do governo na Mensagem Presidencial (BRASIL, 2011a) afirmando o resgate do planejamento. 6 Qualificar a formulao a partir da implementao. A metodologia de construo dos programas e objetivos induz a aproximao entre essas duas dimenses, na linha do incrementalismo de Lindblom (2010). Esse um movimento destacado, especialmente porque no PPA 2008-2011 o Governo Federal manteve o modelo padronizado de elaborao de programas para todas as polticas, situao na qual o sucesso do desenho dependia da delimitao do problema33, inclusive em termos territoriais (BRASIL, 2007a). Esse movimento tambm dialoga com a flexibilidade nas declaraes, situao que respeita as particularidades de cada rea bem como a incerteza do ambiente no qual as polticas so implementadas e a gramtica de cada poltica.

Como pano de fundo de toda a concepo do PPA 2012-2015 est o questionamento da relao entre mtodos e objetos a partir da concepo de que um mtodo s se desenvolve a partir de um objeto, formando com ele um todo nico. Isso implica que objetos muito distintos demandam mtodos diferentes. A partir dessa leitura, organizar toda a administrao pblica a partir de um mtodo rgido no parece razovel visto que as polticas tm infinitas particularidades que as distinguem (por exemplo: arranjos federativos prprios derivados das relaes entre competncias, formas de participao social particulares, relao com agentes privados, grau de integrao de polticas, papel do Estado, formas de contratao, grau de produo e disponibilizao de informaes, entre outros).

33 Sobre a tenso entre modelos interessante observar o Projeto de Lei do Plano Plurianual 2012-2015 do Estado da Bahia. A mensagem do Governador faz referncia expressa aos limites das construes de programas a partir de problemas, em linha semelhante de Lindblom (2010). Alm disso, o texto da lei inova ao criar comandos no PPA para aes do oramento, orientando-as para as metas e iniciativas do PPA (BAHIA, 2011).

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Alm disso, diversos outros fatores impem limites padronizao, dentre os quais destacam-se: falta de clareza sobre quais so as solues, a tenso entre poltica e tcnica, a apropriao que a burocracia faz dos instrumentos, um ambiente no qual no possvel saber ao certo quem adeso e quem oposio, e a incerteza prpria de ambientes e problemas complexos. de se ressaltar que, para tornar ainda mais complexas as relaes, conforme j mencionado, as classificaes impem sentidos prprios s coisas. Assim, elas organizam a ao governamental a partir de uma linguagem que revela ou omite polticas, pblicos, direitos (BOURDIEU, 2007b). Ou seja, os mtodos e as classificaes do planejamento central impe uma forma prpria de conceber a ao pblica.

Concluso
A estrutura do PPA 2012-2015 surge na esteira dos avanos promovidos pela formulao e implementao do PAC, do Programa Bolsa Famlia e de uma srie de outras polticas responsveis pelo atual modelo de desenvolvimento nacional. Elas emergem a partir de uma orientao do Estado para o fazer, situao na qual a institucionalidade criada para um Estado social-liberal precisava ser revista porque no portava as condies objetivas que favoreciam a execuo. Em outros termos, o argumento de que a deciso poltica de ampliar o acesso aos direitos e aumentar o investimento influenciou no desenho dos instrumentos que o Estado utiliza para operar (BRASIL, 2011a). No h dvidas sobre a importncia do debate sobre modelos de planejamento e a estrutura dos instrumentos que operacionalizam a ao governamental, especialmente porque, conforme ressaltado, eles criam perspectivas prprias sobre a ao pblica, ou seja, eles no so neutros. Por outro lado, preciso cuidado para que o modelo no se torne um fim em si mesmo. O assunto particularmente relevante porque parte do diagnstico informa que a burocracia se apropriou da modelagem anterior para reservar um espao de atuao (SANTOS, 2011). Por isso, importante qualificar as leituras sobre o planejamento a partir das cincias sociais e da filosofia (poltica e da cincia), duas reas do conhecimento que raramente so lembradas nos debates organizados a partir do gerencialismo e do desenvolvimentismo. Adicionalmente, as reflexes sobre os modelos devem estar umbilicalmente relacionadas aos desafios para construirmos uma nao mais igualitria. Da a necessidade de que um texto sobre modelo de planejamento ao menos faa referncia aos principais desafios do Brasil, tais como: a estrutura tributria regressiva; a relao entre representantes e representados (reforma poltica e formas de participao social); a democratizao dos bens de produo (em especial no campo); os mecanismos que fortalecem as polticas sociais e criam condies para ampliao do atendimento; a capacidade de estados e municpios para operar; a proteo da economia real com vistas

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a garantir o direito ao emprego; e questes de soberania nacional em um mundo onde o capital financeiro tem muita influncia, entre outros. Em um modelo de PPA intensivo em oramento, por exemplo, diversas dessas dimenses no tinham destaque na estrutura formal, no eram reconhecidas pelos modelos. Conectadas a essas reflexes preciso avanar na qualificao dos instrumentos que operacionalizam a formulao e implementao das polticas. Nesse aspecto cabe construir alternativas economia poltica de forma que as finanas pblicas trabalhem a partir de novos paradigmas. Exemplo de relaes ultrapassadas so as classificaes do gasto pblico que, associadas Lei de Responsabilidade Fiscal, marginalizam investimentos como aumento do salrio mnimo, o salrio dos professores e o incremento dos valores do Programa Bolsa Famlia. Nesse aspecto, PPA, LDO e LOA ainda tm longo caminho para avanar, especialmente as duas ltimas. Desafios de mesma natureza esto colocados para o oramento e o controle. Enquanto o oramento precisa trabalhar a partir de unidades mais agregadas e contribuir para criao dessa nova economia poltica organizada por outras classificaes que reconheam solues (crescimento com distribuio de renda a partir do incremento em despesas correntes) e direitos (erradicao da misria, combate fome, igualdade e equidade), por outro lado o controle precisa criar capacidade para contabilizar e punir a omisso e as falhas do Estado na garantia dos direitos. Quanto a esses dois aspectos notam-se alguns movimentos tmidos, porm interessantes, na administrao pblica, tais como: a alterao na legislao de contratos pblicos, as mudanas no nvel de agregao das aes do oramento e a orientao do controle para a criao das condies que viabilizem o acesso aos direitos, uma leitura que considere prioritariamente o custo no qual o Estado incorre quando deixa de implementar as polticas. Por fim, uma vez superado o debate em torno da estrutura do plano cabe materializ-lo, vez que planos possuem baixa efetividade se estiverem nas prateleiras. Portanto, fundamental que os processos associados gesto trabalhem a favor da implementao, garantindo as condies materiais, institucionais, polticas e simblicas que o remetem efetividade.

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Efetivao dos Direitos Sociais na tica do Mnimo Existencial e da Reserva do Possvel


Implementation of Social Rights in the view of the Existential Minimum and Reserve Possible
Karina Rocha Martins Volpe <karinarmartins@gmail.com> Analista de Planejamento e Oramento. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Braslia, Brasil.

Recebido 05-abr-2012 Aceito 21-mai-2012 Resumo O objetivo principal desse artigo contribuir com a tese de que a regulamentao dos direitos sociais constitucionais que sejam compreendidos como mnimo existencial viabilizaria a insero desses direitos no Oramento da Unio como despesas obrigatrias, o que acarretaria uma maior efetivao desses direitos. Ainda, discute-se o papel do Poder Judicirio que ao decidir pela necessidade de implementao de determinada poltica pblica social concorre para delinear o conceito ao consider-la como mnimo existencial e no sujeita reserva do possvel, especialmente, nas despesas discricionrias. Palavras-chave Direitos sociais, seguridade social, mnimo existencial, reserva do possvel, Brasil.

Abstract The main objective of this paper is to contribute to the argument that the constitutional regulation of social rights that are understood as existential minimum would allow the inclusion of these rights in the Union Budget as compulsory expenditure, which would entail a greater realization of these rights. Still, we discuss the role of the judiciary to decide on the need to implement specific public policy contributes to delineate the social concept to consider it as existential minimum and not subject to the possible reserve (Vorberhalt des Mglichen), especially in discretionary spending. Key-words Social rights, social security, existential minimum, possible reserve (vorberhalt des mglichen), Brazil.

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Introduo
Os direitos sociais representam um avano para a cidadania e visam garantir prerrogativas relacionadas s condies mnimas de bem-estar social e econmico que possibilitem a seus destinatrios usufruir plenamente do exerccio dos direitos civis e polticos. No Brasil, esses direitos esto positivados na Constituio Federal de 1988 - CF/88 com o status de direitos fundamentais. Ressalte-se que esses direitos no so taxativos e nem estticos no tempo, pois conforme o desenvolvimento histrico e social do homem novos direitos podem ser incorporados. A doutrina discute a efetividade dos direitos sociais e a sua aplicabilidade imediata. Autores como Jos Afonso da Silva, Paulo Bonavides e Lus Roberto Barroso consideram que esses direitos so dotados de efetividade. A conseqncia que criam direitos subjetivos que podem ser exigidos do Poder Pblico por atuao do Poder Judicirio. No obstante, a realidade brasileira mostra que existe um grande espao para a efetivao de todos os direitos estabelecidos na Constituio Cidad e um considervel desafio para os governos dos entes federados em viabiliz-los ao longo do tempo. O que se verifica que h a concretizao de alguns direitos sociais em detrimento de outros. nesse contexto de efetividade das normas sociais e da sua no realizao ftica, de priorizao dos direitos e escassez de recursos, que se torna relevante a discusso em torno do mnimo existencial e da reserva do possvel, da atuao do Poder Pblico na concretizao dos direitos sociais e do posicionamento do Poder Judicirio nesse debate. Assim, o objetivo principal desse artigo contribuir com a tese de que a regulamentao dos direitos sociais constitucionais que sejam compreendidos como mnimo existencial viabilizaria a insero desses direitos no Oramento da Unio como despesas obrigatrias, o que acarretaria uma maior efetivao desses direitos. Ainda, discute-se o papel do Poder Judicirio que ao decidir pela necessidade de implementao de determinada poltica pblica social concorre para delinear o conceito ao consider-la como mnimo existencial e no sujeita reserva do possvel, especialmente, nas despesas discricionrias.

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Efetividade dos direitos sociais


Os direitos sociais esto previstos na Constituio Federal de 1988 - CF/88 e demandam uma atuao positiva do Estado para sua concretizao. Dada a importncia do tema, a doutrina discute a efetividade desses direitos como uma forma de garantir a democracia e a reduo das desigualdades sociais. A ideia de efetividade ou eficcia social da norma est relacionada ao fato desta ser aplicada e observada, ou seja, h o desempenho concreto de sua funo social. Isso significa haver uma aproximao to ntima quanto possvel dos preceitos legais, o dever ser normativo ao ser da realidade social. (BARROSO, 2006, p. 290). Em sntese, Lus Roberto Barroso conceitua efetividade da seguinte forma:
[...] designa a atuao prtica da norma, fazendo prevalecer, no mundo dos fatos, os valores por ela tutelados. Ao ngulo subjetivo, efetiva a norma constitucional que enseja a concretizao do direito que nela se consubstancia, propiciando o desfrute real do bem jurdico tutelado. (BARROSO, 2006, p. 277)

Paulo Bonavides destaca que os direitos sociais passaram por um ciclo de baixa normatividade ou tiveram eficcia duvidosa, uma vez que exigem do Estado determinadas prestaes materiais nem sempre resgatveis por exigidade, carncia ou limitao essencial de meios e recursos. Nessa fase eles foram considerados normas programticas. Assim, a noo era de que apenas os direitos de liberdade tinham eficcia imediata e os sociais, aplicabilidade mediata via legislador. Na sequncia, observou-se uma crise de observncia e execuo, que para Bonavides est prxima de acabar, visto que foi formulado o preceito da aplicabilidade imediata dos direitos fundamentais, o que tende a justificar a maior aplicabilidade desses direitos. (BONAVIDES, 2008, p. 564) Observa-se, no entanto, uma frustrao reiterada do processo constitucional brasileiro associado falta de efetividade de suas normas. Desse modo, a doutrina da efetividade estabelece que [...] todas as normas constitucionais so normas jurdicas dotadas de eficcia e veiculadoras de comandos imperativos. (BARROSO, 2006, p. 278). No caso em que essas normas criam direitos subjetivos: polticos, individuais, sociais ou difusos, esses direitos so direta e imediatamente exigveis, seja do poder pblico ou do particular. Como consequncia, Barroso afirma que o Poder Judicirio [...] passa a ter papel ativo e decisivo na concretizao da Constituio. (BARROSO, 2006, p. 294)

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Jos Afonso da Silva (2010, p. 467) destaca que os direitos sociais so direitos fundamentais, que s cumprem sua finalidade se tiverem eficcia plena1, ou seja, se as normas que os expressem tiverem efetividade. Para Sarlet (2001) os direitos fundamentais sociais tm apresentado controvrsias em relao sua eficcia e efetividade, inclusive quanto problemtica da eficincia e suficincia dos instrumentos jurdicos disponveis para lhes outorgar a plena realizao. Nesse sentido, Sarlet assevera que em funo da vinculao com a concepo de um Estado social e democrtico de Direito, como garantidor da justia material, os direitos fundamentais sociais necessitam de uma postura ativa do Estado, [...] visto que a igualdade material e a liberdade real no se estabelecem por si s, carecendo de uma realizao. (SARLET, 2001) Verifica-se que os doutrinadores destacam o problema da efetividade dos direitos sociais, principalmente, quanto s dificuldades materiais de sua realizao. No entanto, h autores como Andras Krell que insurge contra esse raciocnio como limite para a concretizao desses direitos. Nessa viso, se os recursos so insuficientes, deve-se retir-los de reas que no esto intimamente relacionados com os direitos mais essenciais do homem como a vida, integridade fsica e sade. (KRELL, 2002 apud MENDES et all, 2010, p. 825) No obstante as controvrsias sobre quais direitos sociais possuem efetividade, o fato que alguns direitos sociais so efetivados em detrimento de outros. Pode-se dizer que esses direitos seriam referentes ao mnimo existencial, que possuem prioridade na efetivao e no se sujeitam, ou no deveriam se sujeitar clusula da reserva do possvel.

O mnimo existencial e a reserva do possvel


O mnimo existencial
A noo de mnimo existencial est em construo e tem um carter dinmico. Deve-se, pois, considerar o contexto histrico da realidade na qual se pretende utiliz-lo. No caso do Brasil, constata-se um Pas desigual, em que as condies mais primrias para uma vida digna no so atingidas por grande parcela da populao, ainda desprovida de servios bsicos de sade, educao, saneamento, alimentao e moradia. Nesse sentido, o mnimo existencial pode ser com-

Normas de eficcia plena so aquelas de eficcia imediata e que independem de normatizao futura para sua aplicao. Normas de eficcia contida so as que receberam normatividade suficiente, mas, no entanto, requerem meios normativos (leis, conceitos genricos, etc.) que podem reduzir sua eficcia e aplicabilidade. E normas de eficcia limitada so as que no receberam do Constituinte normatividade suficiente para sua aplicao, sendo necessria regulamentao de suas matrias pelo legislador ordinrio. (Silva, Jos Afonso da, 1998, apud BARROSO, 2006, p. 285-286).

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preendido como as condies bsicas, fundamentais, para que as pessoas consigam viver com um mnimo de dignidade, e isso exige prestaes positivas por parte do Estado. Para Ricardo Lobo Torres, o mnimo existencial integra o conceito de direitos fundamentais e, portanto, a parcela dos direitos sociais dotados dessa fundamentalidade compe em seu ncleo essencial o mnimo existencial. Nesse caso, h possibilidade de exigibilidade desses direitos pelos cidados via garantias processuais e institucionais. Para esse autor, a reserva do possvel no se aplica ao mnimo existencial, pois tais direitos se encontram nas garantias institucionais de liberdade, na estrutura dos servios pblicos essenciais e na organizao de estabelecimentos pblicos. (TORRES, 2009, p. 95). Ressalte-se que ele considera somente alguns direitos sociais como parte do mnimo existencial, sendo eles uma parcela dos direitos que formam a Seguridade Social: Previdncia, Sade e Assistncia Social; bem como determinadas parcelas do direito educao, do direito moradia e do direito assistncia jurdica. (TORRES, 2009, p. 244) Para Ana Paula de Barcellos, o mnimo existencial formado pelo ncleo do princpio da dignidade humana dotado de eficcia positiva e de exigibilidade, no caso de a prestao exigida no ser atendida. Tambm considera que, como esse ncleo relacionado ao mnimo existencial busca garantir condies materiais essenciais dignidade humana e prioridade do Estado brasileiro, no deveria sujeitar-se reserva do possvel. Na viso dela, entende-se o princpio da dignidade da pessoa humana como formado por um ncleo, composto pelo mnimo existencial e alm dessa parte central, h uma parcela que, no obstante faa parte da dignidade humana, est sujeita deliberao poltica acerca da concepo dominante em determinado momento histrico e segundo as preferncias do povo. Esta parcela est sujeita reserva do possvel. (BARCELLOS, 2008, p. 272-278) No que tange ao ncleo relacionado ao mnimo existencial, garantidor de condies materiais essenciais dignidade humana, a prioridade do Estado brasileiro. Assim, a discusso da reserva do possvel no deveria ser relevante nesse contexto, pois deve ser pressuposto que o Poder Pblico dispe de recursos para atender as necessidades mnimas que compem o ncleo e que devem ser prioritrias. (BARCELLOS, 2008, p. 272-278). O problema que a autora aponta de se determinar que contedo mnimo esse, que efeitos concretos pretende produzir, de modo que se no se realizarem, seja cabvel exigir seu cumprimento coativamente. (BARCELLOS, 2008, p. 283). Apesar de ela considerar os direitos sociais como direitos fundamentais, entende que somente uma parcela desses direitos so cabveis no mnimo existencial. Nesse contexto, o mnimo concebido por Ana Paula de Barcellos composto por quatro elementos, trs materiais e um instrumental, so eles: a educao fundamental, a sade bsica, a assis-

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tncia aos desamparados e o acesso justia. Assim, esses quatro pontos correspondem ao ncleo mnimo da dignidade da pessoa humana a que se reconhece eficcia jurdica positiva ou simtrica e o status de direito pblico subjetivo exigvel diante do poder pblico. Relevante destacar que essa escolha no aleatria, mas exclusivamente normativa, pois considera as disposies da CF/88. (BARCELLOS, 2008, p. 287-288)

Reserva do possvel
A Reserva do Possvel est relacionada com as limitaes oramentrias e financeiras que restringem o integral atendimento dos direitos sociais constitucionalmente estabelecidos. A escassez de recursos econmicos exige que essas demandas sejam gradativamente atendidas por intermdio de planejamento governamental e seleo de prioridades. Nesse momento de escolha das prioridades que a reserva do possvel relaciona-se com o mnimo existencial, de forma que as limitaes econmicas no deveriam ser consideradas suficientes para a inrcia do poder pblico frente garantia dos direitos mnimos, ou seja, no deveria ser justificativa o argumento de que no existem recursos para realizao do mnimo. A criao desse conceito remonta ao Tribunal Constitucional Alemo quando do julgamento em que se discutia a criao de vagas na faculdade de medicina para alunos aprovados no vestibular, mas no classificados. A deciso foi no sentido de que os direitos a prestaes esto sujeitos reserva do possvel, de forma que s se pode exigir do Estado uma prestao adequada ao limite da razoabilidade. Isto , o legislador deve avaliar a importncia da pretenso para inclu-la ou no no Oramento, resguardando o equilbrio financeiro geral (TORRES, 2009, p. 103-104). Nesse caso, entendeu-se que no seria razovel impor ao Estado a obrigao de acesso a todos os que pretendessem cursar medicina. Assim, a reserva do possvel na doutrina alem relacionou-se exigncia de prestaes dentro do limite da razoabilidade, no da escassez de recursos, como foi difundida no Brasil. Para Ricardo Lobo Torres a reserva do possvel um conceito heurstico aplicvel aos direitos sociais que na Alemanha no se consideram direitos fundamentais. No princpio jurdico, nem limite dos limites. Seria o equivalente reserva democrtica, pois as prestaes sociais ocorrem pela legitimidade do princpio democrtico da maioria e pela sua concesso discricionria do legislador. Essa teoria no aplicvel ao mnimo existencial vinculada reserva oramentria e s garantias institucionais de liberdade, que so plenamente sindicveis pelo Judicirio nos casos de omisso administrativa ou legislativa. (TORRES, 2009, p. 105-106) Dessa forma, as protees dos direitos sociais e econmicos demandam prestaes positivas que acarretam despesas para o ente pblico. A implementao desses direitos est subordinada re-

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serva do possvel e depende da reserva da lei instituidora das polticas pblicas, da reserva da lei oramentria e do desempenho da despesa pela Administrao. (TORRES, 2009, p. 106) O autor faz a crtica de como a expresso Reserva do Possvel perdeu o sentido originrio ao chegar ao Brasil. Segundo ele, o ponto de vista de Ingo Sarlet, que considerou a reserva do possvel ftica, em contraposio com a reserva do oramento que seria jurdica, passou a ser reproduzido na doutrina, principalmente em obras como a de Ana Paula de Barcellos, que extrapolou a reserva do possvel dos direitos sociais para os direitos fundamentais e o mnimo existencial. (TORRES, 2009, p.107) Constata-se que para Ricardo Lobo Torres a desinterpretao pela doutrina e jurisprudncia do conceito de reserva do possvel serviu para alargar a judicializao da poltica oramentria at o campo dos direitos sociais, ao confundi-los com os fundamentais. Isso enfraqueceu esses direitos que passaram a serem sujeitos a essa clusula. (TORRES, 2009, p.110) J Ana Paula de Barcellos, afirma que, de forma geral a expresso reserva do possvel visa identificar o fenmeno econmico da limitao dos recursos disponveis diante das necessidades quase sempre infinitas a serem por eles supridas. Esse conceito est relacionado com o pressuposto econmico de desejos infinitos e recursos limitados, sendo [...] preciso enfrentar a circunstncia da existncia ou no de recursos disponveis para atender s prestaes positivas que se concluiu podem ser exigidas judicialmente. (BARCELLOS, 2008, p. 261) Acrescenta que a reserva do possvel significa que h um limite de possibilidades materiais para esses direitos que ultrapassam as discusses jurdicas sobre o que se pode exigir judicialmente do Estado. Isso porque do ponto de vista prtico, pouco adiantar a previso normativa ou a tcnica hermenutica se absolutamente no houver dinheiro para custear a despesa gerada por determinado direito subjetivo. (BARCELLOS, 2008, p. 262) Nesse contexto, denomina duas espcies de fenmenos sob o titulo da reserva do possvel: reserva do possvel ftica e reserva do possvel jurdica. A primeira refere-se inexistncia ftica de recursos, o que ela denomina de algo prximo de exausto oramentria. Assim, a inexistncia absoluta de recursos descreveria situaes em relao s quais se poderia falar de reserva do possvel. J a reserva do possvel jurdica refere-se ausncia de autorizao oramentria para determinado gasto particular. (BARCELLOS, 2008, p. 262-263) A autora faz meno ao estudo Stephen Holmes e Cass Sustein, The cost of Rights, nos quais os autores procuram fazer uma anlise econmica dos custos dos direitos, em que destacam que os direitos sociais no so os nicos a custar dinheiro, pois tambm os direitos individuais e os polticos demandam gastos pblicos. Dessa forma, no se sustenta o argumento que afasta o atendimento dos direitos sociais pelo fato de estes demandarem aes positivas estatais e requererem

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dinheiro. Tambm a proteo dos direitos individuais tem seus custos, apenas se est muito acostumado a eles. (BARCELLOS, 2008, p. 264-265) Analisados os conceitos do mnimo existencial e da reserva do possvel na doutrina desses autores, importante abordar a sua configurao no mbito das polticas oramentrias.

Direitos da seguridade social frente ao mnimo existencial e reserva do possvel


Contextualizao
O objetivo desse tpico ilustrar quais polticas da Seguridade Social poderiam ser enquadradas como mnimo existencial, bem como aquelas que no se enquadrariam e, portanto, estariam sujeitas reserva do possvel. Para tanto, utiliza-se como linha delimitadora entre o mnimo existencial e a reserva do possvel, no mbito da Seguridade Social, as despesas obrigatrias decorrentes de obrigaes constitucionais e legais. De forma que, os programas e aes que constam da Lei Oramentria - LOA e do Anexo de Despesas Obrigatrias da Lei de Diretrizes Oramentrias LDO sero consideradas como mnimo existencial. Com isso, evidenciam-se as aes oramentrias sociais que ainda no so consideradas obrigatrias, mas que se enquadram como direitos mnimos existenciais, e, portanto, se forem regulamentadas podero constar como despesa obrigatria do Oramento da Unio e garantir uma maior efetivao. A obrigatoriedade deve ocorrer especialmente nos casos em que o adiamento da poltica pblica associada acarreta dano direto vida do cidado e aos direitos sociais fundamentais, razo que justificaria a sua obrigatoriedade legal. A abordagem utilizada considera que as despesas obrigatrias2, por disposies constitucionais e legais, so garantidas e no sofrem limitaes de empenho (contingenciamento)3 como ocorre com as despesas discricionrias4. Ressalte-se que o presente trabalho no visa esgotar o tema, mas contribuir para o enriquecimento da discusso.

Despesa obrigatria: conforme o art. 17 da LRF a despesa corrente derivada de lei, medida provisria ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigao legal de sua execuo por um perodo superior a dois exerccios. H, portanto, expectativa de direitos para terceiros, oponveis contra o Estado, gerando obrigatoriedade de alocao de recursos no oramento. Art. 4 - A lei de diretrizes oramentrias atender o disposto no 2 do art. 165 da Constituio e: I - dispor tambm sobre: [...] b) critrios e forma de limitao de empenho, a ser efetivada nas hipteses previstas na alnea b do inciso II deste artigo, no art. 9 e no inciso II do 1 do art. 31. (Lei complementar n 101/2000 LRF). Despesa discricionria: so aquelas no enquadradas no art. 17 da LRF (artigo que trata das despesas obrigatrias), previstas no Plano Plurianual, cuja autorizao para gasto ocorre exclusivamente por meio do processo oramentrio anual, de acordo com a disponibilidade de recursos, definidas no inciso III do 4 do Art. 7 da LDO /2011 (Lei n 12.309/2010).

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Nas despesas obrigatrias, portanto, no se aplica a reserva do possvel, pois os recursos oramentrios e financeiros j esto assegurados, uma vez que houve a priorizao dessas polticas no mbito do Legislativo. A no efetivao desses direitos, portanto, no esbarra em limitaes oramentrias e financeiras, mas somente em uma possvel incapacidade de a estrutura estatal atender a essa demanda. Nesses casos, uma atuao do Judicirio, mediante provocao, pode obrigar o Estado a viabilizar os meios para consecuo de tais polticas, por intermdio da incluso nas leis oramentrias e posteriormente, pela obrigao de executar esses recursos.

Breve anlise das leis oramentrias


De acordo com as disposies constitucionais, a poltica pblica deve estar espelhada nas diretrizes, nos objetivos e nos programas de governo, com suas respectivas metas, constantes do Plano Plurianual - PPA, bem como viabilizada por intermdio das aes constantes da Lei Oramentria Anual - LOA, conforme disposto no art. 165 da CF/885. A Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO, a partir da entrada em vigor da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), passou a determinar metas de resultado fiscal, informando, entre outros parmetros, a base contingencivel e as despesas obrigatrias e as ressalvadas de contingenciamento. O Anexo de Despesas Obrigatrias da LDO estabelece as despesas que no sero objeto de limitao de empenho, nos termos do art. 9, 2, da LRF, que assim dispe:
Art. 9 - Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias subseqentes, limitao de empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias. 2 No sero objeto de limitao as despesas que constituam obrigaes constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do servio da dvida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes oramentrias. (grifo nosso)

A Lei Oramentria estabelece o limite da dotao que cada rgo possui para o atendimento de seus programas e aes oramentrias dentro de determinado ano civil, com a adequao e acomodao dos recursos disponveis s demandas sociais. O oramento em regra autorizativo, o gestor dispe de discricionariedade quanto efetiva distribuio e aplicao dos recursos oramentrios, que podem sofrer contingenciamentos, salvo para as chamadas despesas obrigatrias. Nesses casos, h obrigatoriedade de execuo e no h que se falar em restrio de recursos oramentrios financeiros e nem serem objeto de lide, salvo ineficincia estatal.
5 Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: I - o plano plurianual; rias; III - os oramentos anuais. II - as diretrizes orament-

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Mnimo existencial no oramento da seguridade social


Essa subseo analisa as aes que correspondem aos gastos da Seguridade Social que no se sujeitam reserva do possvel uma vez que so despesas asseguradas como obrigatrias em leis especficas e, portanto, constam do Anexo V da LDO. A obrigatoriedade de execuo dessas polticas expressas em dotaes oramentrias permite inferir que essas so opes da sociedade, via legislador, de assegurar que um mnimo dotado de significativa relevncia seja garantido aos seus beneficirios. Ressalta-se que as despesas denominadas de ressalvadas, que compem o item 2 do Anexo V da LDO/2011, tambm no so passveis de contingenciamento, mas podem ser excludas desse rol a depender de deciso poltica. Dependem, assim como as demais despesas discricionrias, de regulamentao para garantir a sua plena obrigatoriedade de execuo. A partir da anlise dos programas e aes constantes do Anexo V da LDO 20116, relativas Seguridade Social, que necessariamente constam do Plano Plurianual 2008-2011 e da Lei Oramentria Anual, pode-se inferir as despesas obrigatrias no mbito da Seguridade Social que esto relacionadas ao mnimo existencial. Essa correlao pode ser demonstrada a partir da seleo das principais aes da Seguridade Social que constam do referido Anexo, conforme segue:
ANEXO V DESPESAS QUE NO SERO OBJETO DE LIMITAO DE EMPENHO, NOS TERMOS DO ART. 9, 2, DA LEI COMPLEMENTAR N 101, DE 4 DE MAIO DE 2000 I) DESPESAS QUE CONSTITUEM OBRIGAES CONSTITUCIONAIS OU LEGAIS DA UNIO: [...] 2. Auxlio Famlia na Condio de Pobreza Extrema, com Crianas de Idade entre 0 a 6 anos, para Melhoria das Condies de Sade e Combate s Carncias Nutricionais (Lei n 10.836, de 09/01/2004); 3. Ateno Sade da Populao para Procedimentos em Mdia e Alta Complexidade (Lei n 8.142, de 28/12/1990); 4. Piso de Ateno Bsica Fixo (Lei no 8.142, de 28/12/1990); 5. Atendimento Populao com Medicamentos para Tratamento dos Portadores de HIV/ AIDS e outras Doenas Sexualmente Transmissveis (Lei n 9.313, de 13/11/1996); 6. Benefcios do Regime Geral de Previdncia Social;

Lei n 12.309/2010, que Dispe sobre as diretrizes para a elaborao e execuo da Lei Oramentria de 2011 e d outras providncias.

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7. Bolsa de Qualificao Profissional para Trabalhador (Medida Provisria no 2.164-41, de 24/08/2001); [...] 16. Piso de Ateno Bsica Varivel Sade da Famlia (Lei n 8.142, de 28/12/1990); 17. Promoo da Assistncia Farmacutica e Insumos Estratgicos na Ateno Bsica em Sade (Lei n 8.142, de 28/12/1990); 18. Incentivo Financeiro aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios para Execuo de Aes de Vigilncia Sanitria (Lei n 8.142, de 28/12/1990); 19. Incentivo Financeiro aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios Certificados para a Vigilncia em Sade (Lei n 8.142, de 28/12/1990); [...] 21. Pagamento do Benefcio Abono Salarial (Lei no 7.998, de 11/01/1990); 22. Pagamento de Benefcio de Prestao Continuada Pessoa Idosa LOAS (Lei n 8.742, de 07/12/1993); 23. Pagamento de Benefcio de Prestao Continuada Pessoa Portadora de Deficincia LOAS (Lei n 8.742, de 07/12/1993); 24. Pagamento do Seguro-Desemprego (Lei n 7.998, de 11/01/1990); 25. Pagamento do Seguro-Desemprego ao Pescador Artesanal (Lei n 10.779, de 25/11/2003); 26. Pagamento do Seguro-Desemprego ao Trabalhador Domstico (Lei n 10.208, de 23/03/2001); 27. Transferncia de Renda Diretamente s Famlias em Condies de Pobreza e Extrema Pobreza (Lei n 10.836, de 09/01/2004); [...] 41. Expanso e Consolidao da Estratgia de Sade da Famlia - PROESF (Lei n 8.142, de 28/12/1990); 42. Incentivo Financeiro a Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios para Aes de Preveno e Qualificao da Ateno em HIV/AIDS e outras Doenas Sexualmente Transmissveis (Lei n 8.142, de 28/12/1990); 43. Pagamento de Renda Mensal Vitalcia por Idade (Lei n 6.179, de 11/12/1974); 44. Pagamento de Renda Mensal Vitalcia por Invalidez (Lei n 6.179, de 11/12/1974); 45. Pagamento do Seguro-Desemprego ao Trabalhador Resgatado de Condio Anloga de Escravo (Lei n 10.608, de 20/12/02);

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46. Auxlio-Reabilitao Psicossocial aos Egressos de Longas Internaes Psiquitricas no Sistema nico de Sade (de volta pra casa) (Lei n 10.708, de 31/07/2003); 47. Apoio para Aquisio e Distribuio de Medicamentos Excepcionais (Lei n 8.142, de 28/12/1990); [...] 56. Pagamento de Penso s Pessoas Atingidas pela Hansenase (Lei n 11.520, de 18/09/2007); [...] 61. Assistncia jurdica integral e gratuita ao cidado carente (art. 5, inciso LXXIV, da Constituio). (LDO/2011)

A partir do Anexo de Despesas Obrigatrias da LDO/2011 selecionaram-se vinte e seis despesas obrigatrias que se correlacionam com o mnimo existencial. A reserva do possvel no um argumento vlido no caso desses programas e aes estabelecidos como obrigatrios e, portanto, no um argumento plausvel para o administrador pblico eximir-se de sua obrigao de executar a despesa programada para a efetivao da poltica pblica estabelecida como obrigatria no mbito do Oramento da Unio7. O Estado tem o dever de realizar essas prestaes que geram direitos subjetivos e a no execuo pode ser questionada no Judicirio a quem cabe intervir e viabilizar essas polticas, garantindo o mnimo existencial, consoante reza a CF/88. Nesse sentido, polticas pblicas como o Benefcio de Prestao Continuada ao Idoso e ao portador de deficincia, o Bolsa Famlia, o fornecimento de remdio aos portadores de AIDS e outras doenas sexualmente transmissveis, a expanso e consolidao da sade da famlia, salrio-maternidade, o seguro-desemprego, dentre vrias outras, no se sujeitam clusula da reserva do possvel, no mbito da Unio, pois no critrio aqui adotado so consideradas como mnimo existencial. Depreende-se do exposto, que o mnimo existencial no mbito do oramento da Unio est intimamente ligado com as polticas da Seguridade Social expressas, em certa medida, na LDO e na LOA. Portanto, a no execuo dessas polticas conseqncia do mau desempenho do gestor pblico, caracterizado pela falta de planejamento na execuo dos gastos pblicos. Nesses casos, so passveis de concretizao pelo Poder Judicirio.

Consultas LOA podem ser realizadas no stio <http://www2.camara.gov.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/orcamentouniao/loa/loa2011/consultas-e-relatorios-de-execucao>

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Reserva do possvel e seguridade social


As demais aes oramentrias compreendidas na Seguridade Social, que no constam como obrigatrias, so classificadas pelo Poder Executivo como discricionrias e passveis de contingenciamentos (limitao de empenho e pagamento) e, assim, submetem-se reserva do possvel na tica desse Poder. Dessa forma, toda a despesa discricionria pode ser sujeita a limitaes de recursos e adiamentos, vez que no h obrigatoriedade em sua efetivao. A partir de uma anlise entre as alocaes do Poder Pblico e das decises do Poder Judicirio, observa-se que o ponto de tenso entre esses Poderes encontra-se, principalmente, nas despesas discricionrias. Isso porque, no mbito dessas despesas pode haver a no execuo de uma poltica que para o Executivo passvel de contingenciamento, mas o Judicirio pode entender que essa poltica deve necessariamente ser executada. Depreende-se do exame dessas despesas que, algumas delas, como a Instalao e Reformas de Unidades de Funcionamento do INSS e a Capacitao de Servidores Pblicos, no geram servios que beneficiem diretamente aos cidados e podem ser adiadas em funo da disponibilidade de recursos, sem incorrer em graves prejuzos populao. Dessa forma, sujeitam-se disponibilidade oramentria e financeira do Estado, aqui compreendida como reserva do possvel sem, contudo, a sociedade entender que esto sendo lesados os seus direitos sociais fundamentais. No obstante, algumas aes oramentrias que so consideradas pelo Poder Executivo como discricionrias encontram-se na fronteira dos conceitos de mnimo existencial, conceito dinmico, cuja composio se altera ao longo do desenvolvimento histrico-social e da reserva do possvel. Infere-se que as despesas discricionrias essenciais dignidade da pessoa humana que ainda no so plenamente garantidas pela Administrao Pblica constituem o espao de evoluo conceitual do mnimo existencial. Citem-se, como exemplos, os Servios de Proteo Social a Crianas e Adolescentes Vtimas de Violncia, Abuso e Explorao Sexual e suas Famlias; Implantao de Melhorias nos Sistemas Pblicos de Abastecimento de gua e Esgoto, Ateno Bsica em Sade Bucal, Imunobiolgicos para Preveno e Controle de Doenas, Aes Socioeducativas e de Convivncia para Crianas e Adolescentes em Situao de Trabalho, Servios de Proteo Social Bsica s Famlias, Servios de Proteo Social Especial a Indivduos e Famlias e Aquisio de Alimentos Provenientes da Agricultura Familiar. Discute-se, nesses casos, se o carter de essencialidade no vincularia o gestor pblico a efetivar essas polticas, mitigando a sujeio da reserva do possvel ou mesmo, como se tem extrado de decises do STF, de o Poder Judicirio, quando provocado, determinar Administrao Pblica a efetivao das polticas pblicas relacionadas aos direitos sociais constitucionais, no compartilhando da argumentao da reserva do possvel.

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Assim, parte das despesas discricionrias pode ser entendida como sendo essencial pela sociedade, quando consta como despesas ressalvadas de contingenciamento ou quando o Judicirio provocado e se manifesta no sentido de sua obrigatoriedade. A seguir, so destacadas despesas da Seguridade Social ressalvadas do contingenciamento em 2011, que so relacionadas ao mnimo existencial, no obstante ainda dependam de lei para torn-las de carter obrigatrio.
ANEXO V II) DEMAIS DESPESAS RESSALVADAS, CONFORME O ART. 9, 2, DA LEI COMPLEMENTAR N 101, DE 2000: 1. Despesas relativas aquisio e distribuio de alimentos destinados ao combate fome no mbito do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome; [...] 7. Pagamento das aes e servios socioassistenciais cofinanciados pelo Fundo Nacional de Assistncia Social; [...]. (LDO/2011)

nesse contexto que se destaca a relevncia da atuao do Poder Judicirio e do Poder Legislativo. Porque o Judicirio ao decidir pela despesa discricionria que deve necessariamente ser executada, auxilia na noo de mnimo existencial, ao definir quais os direitos so cabveis nesse ncleo e que devem ser obrigatoriamente garantidos na poltica oramentria e de incabvel submisso reserva do possvel. Ao mesmo tempo, os julgados abrem precedentes para o preenchimento de tal lacuna legal pelo Legislativo. Para melhor compreenso do papel do Judicirio nesse sentido, o prximo tpico abordar a atuao do Poder Judicirio na efetivao das polticas sociais no mbito da Seguridade Social.

Atuao do poder judicirio na efetivao dos direitos da seguridade social


O distanciamento entre o texto constitucional e a realidade das pessoas, entre os direitos sociais assegurados pela Constituio e queles que de fato as pessoas tm acesso, evidencia que, apesar de autores como Bonavides e Jos Afonso da Silva afirmarem a necessidade da efetividade das normas sociais, a realidade aponta que esse ainda um caminho rduo a ser percorrido. Na esteira dessa discusso, o Judicirio tem sido provocado a se manifestar e o STF tem afirmado, em situaes excepcionais, a efetividade desses direitos, coagindo o Poder Executivo a providenciar as polticas pblicas que garantam essa efetividade. Questiona-se, portanto, que tipo de demandas o STF considera relacionado esfera do mnimo existencial e qual a relao da reserva do possvel com esse conceito.

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Quando o Poder Judicirio decide que determinada poltica deve ser realizada, traduz-se que a mesma deve constar no oramento do ano e poder ser iniciada a fase de execuo, desde que tambm haja disponibilidade financeira. A previso oramentria condio imposta pela CF/88. No entanto, h decises judiciais que obrigam o ente pblico a viabilizar determinada poltica pblica por intermdio da Lei Oramentria, mesmo que ainda no conste do mbito do oramento. o caso do Acrdo da segunda turma do Superior Tribunal de Justia - STJ que entendeu ser obrigao do poder pblico, no que tange ao direito social sade, fornecer o medicamento demandado pela parte e incluir a poltica pblica relativa nos planos oramentrios, com a observao de suficincia econmico-financeira do ente, conforme se verifica a seguir:
Tratando-se de direito fundamental, incluso no conceito de mnimo existencial, inexistir empecilho jurdico para que o Judicirio estabelea a incluso de determinada poltica pblica nos planos oramentrios do ente poltico, mormente quando no houver comprovao objetiva da incapacidade econmico-financeira da pessoa estatal. (AgRg no REsp 1136549 / RS, 2009/0076691-2 , Relator Ministro HUMBERTO MARTINS, segunda turma, Data do julgamento: 08/06/2010, DJe 21/06/2010). (Grifo nosso).

Depreende-se desse acrdo que o STJ assentou que determinada poltica pblica fosse inserida nos planos oramentrios. Isso requer dois momentos: primeiro, deve-se constar no Oramento os recursos necessrios satisfao da obrigao e em um segundo momento, a obrigao de o ente pblico utilizar de fato esses recursos para tal fim, de modo a assegurar que o direito alegado seja efetivado. Nesse sentido, pode-se extrair da deciso do STJ: (i) o direito fundamental demandado deve estar incluso no conceito de mnimo existencial; e de (ii) haver capacidade econmico-financeira do ente administrativo, ou seja, afasta-se o conceito de reserva do possvel. Entendeu-se que o direito fundamental e compe o mnimo existencial e que h recursos para realizao do mesmo, e, portanto, o ente pblico tem o poder-dever de implementar a poltica de sade em questo. Observa-se que, assim como na deciso supracitada do STJ, algumas decises do STF no que se referem efetivao das polticas sociais tambm abordam as duas argumentaes anteriores: a teoria do mnimo existencial e a clusula da reserva do possvel. Nesse sentido a jurisprudncia8 do Supremo Tribunal Federal em casos relacionados ao programa SENTINELA-ACORDE, cujos Ministros proferiram decises reiteradas no sentido de obrigar o Poder Pblico a efetivar esse programa assistencial, sem que isso fosse considerado como ingerncia de um Poder sobre outro, por consider-lo como ncleo bsico do mnimo existencial,

Baseado nas seguintes decises monocrticas dos Ministros do Supremo Tribunal Federal: RE 604.884, AI 583.264, AI 583.476, AI 583.553, RE 482.611 e AI 583.596 - Ministro Celso de Mello; RE 503.658 e RE 482.741 Ministro Eros Grau; RE 482.751 e RE 513.465 - Ministra Ellen Gracie, RE 572.717, RE 573.690 e RE 574.506 Ministro Ayres Britto; AI 583.594 e AI 583.516 - Ministra Crmen Lcia.

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bem como consensual a impossibilidade de invocao, pelo Poder Pblico, da clusula da reserva do possvel. A transcrio da Ementa de Relatoria do Ministro Celso de Mello, na AI 583.476/SC, permite entender o posicionamento do Supremo Tribunal Federal acerca do assunto, visto que as decises de muitos Ministros em casos anlogos, bastante se assemelham:
EMENTA: CRIANAS E ADOLESCENTES VTIMAS DE ABUSO E/OU EXPLORAO SEXUAL. DEVER DE PROTEO INTEGRAL INFNCIA E JUVENTUDE. OBRIGAO CONSTITUCIONAL QUE SE IMPE AO PODER PBLICO. PROGRAMA SENTINELAPROJETO ACORDE. INEXECUO, PELO MUNICPIO DE FLORIANPOLIS/SC, DE REFERIDO PROGRAMA DE AO SOCIAL CUJO ADIMPLEMENTO TRADUZ EXIGNCIA DE ORDEM CONSTITUCIONAL. CONFIGURAO, NO CASO, DE TPICA HIPTESE DE OMISSO INCONSTITUCIONAL IMPUTVEL AO MUNICPIO. DESRESPEITO CONSTITUIO PROVOCADO POR INRCIA ESTATAL (RTJ 183/818-819). COMPORTAMENTO QUE TRANSGRIDE A AUTORIDADE DA LEI FUNDAMENTAL (RTJ 185/794-796). IMPOSSIBILIDADE DE INVOCAO, PELO PODER PBLICO, DA CLUSULA DA RESERVA DO POSSVEL SEMPRE QUE PUDER RESULTAR, DE SUA APLICAO, COMPROMETIMENTO DO NCLEO BSICO QUE QUALIFICA O MNIMO EXISTENCIAL (RTJ 200/191- -197). CARTER COGENTE E VINCULANTE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS, INCLUSIVE DAQUELAS DE CONTEDO PROGRAMTICO, QUE VEICULAM DIRETRIZES DE POLTICAS PBLICAS. PLENA LEGITIMIDADE JURDICA DO CONTROLE DAS OMISSES ESTATAIS PELO PODER JUDICIRIO. A COLMATAO DE OMISSES INCONSTITUCIONAIS COMO NECESSIDADE INSTITUCIONAL FUNDADA EM COMPORTAMENTO AFIRMATIVO DOS JUZES E TRIBUNAIS E DE QUE RESULTA UMA POSITIVA CRIAO JURISPRUDENCIAL DO DIREITO. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL EM TEMA DE IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS DELINEADAS NA CONSTITUIO DA REPBLICA (RTJ 174/687 RTJ 175/1212-1213 RTJ 199/1219- -1220). RECURSO DO MINISTRIO PBLICO ESTADUAL CONHECIDO E PROVIDO .( AI 583.476/SC, rel. Min. Celso de Mello, DJe 24.5.2010).

Tambm se destaca o Agravo Regimental na Suspenso de Tutela Antecipada9, interposto pela Unio, oriundo do Estado do Cear, julgada em plenrio, cuja relatoria coube ao Ministro Gilmar Mendes, que foi acompanhado pelos votos dos demais Ministros. Na espcie, a 1 turma do Tribunal Regional Federal da 5 Regio proferiu Acrdo que determinou Unio, ao Estado do Cear e ao Municpio de Fortaleza o fornecimento do medicamento Zavesca, no fornecido pelo SUS, jovem portadora de patologia neurodegenerativa denominada Niemann-Pick tipo C, cujo custo em torno de R$ 52 mil mensais inviabilizava a aquisio pela famlia da paciente. No mbito dessa discusso, o Ministro Gilmar Mendes afirma que o problema da sade pblica no Brasil est mais associado falta de efetivao devido a questes de implementao e manuteno de polticas pblicas, o que inclui a composio dos oramentos dos entes federados, do que falta de legislao especfica e assevera:

STA 175 AgR/CE, rel. Min. Gilmar Mendes, 17.3.2010

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A Constituio brasileira no s prev expressamente a existncia de direitos fundamentais sociais (art. 6), especificando seu contedo e forma de prestao (artigos 196, 201, 203, 205, 215, 217, entre outros), como no faz distino entre os direitos e garantias individuais e coletivos (captulo I do Ttulo II) e os direitos sociais (captulo II do Ttulo II), ao estabelecer que os direitos e garantias fundamentais tm aplicao imediata (art. 5, 1, CF/88. V-se, pois, que os direitos fundamentais sociais foram acolhidos pela Constituio Federal de 1988 como autnticos direitos fundamentais. No h dvida deixe-se claro de que as demandas que buscam a efetivao de prestaes de sade devem ser resolvidas a partir da anlise de nosso contexto constitucional e de suas peculiaridades. (STA 175 AgR/CE, rel. Min. Gilmar Mendes, 17.3.2010). (grifo nosso).

Ainda, para o Ministro Relator Gilmar Mendes, em voto seguido pelos demais Ministros, os direitos sociais so entendidos como direitos fundamentais e passveis de aplicao imediata. No caso em comento, considerou-se que o art. 196 da CF/88 reflete um direito pblico subjetivo s polticas pblicas que promovam, protejam e recuperem a sade, portanto, no deve ser considerado como norma programtica incapaz de produzir efeitos. Tambm no se verifica interferncia do Poder Judicirio sobre o Poder Pblico na implementao dessas polticas, vez que o que ocorre a determinao judicial do efetivo cumprimento de polticas j estabelecidas e que deveriam ter sido efetivadas. Interessante estabelecer um paralelo dessas decises, que determinam ao Poder Pblico efetivar a poltica social SENTINELA-ACORDE, com a anlise efetuada no tpico 3. No mbito do Oramento Pblico da Unio, esse programa municipal SENTINELA-ACORDE, espelha-se no Programa 0073 - Enfrentamento da Violncia Sexual Contra Crianas e Adolescentes, especificamente na ao 2383 - Servios de Proteo Social Crianas e Adolescentes Vitimas de Violncia, Abuso e Explorao Sexual e suas Famlias. No critrio adotado, as despesas que constam como obrigatrias foram consideradas como mnimo existencial, enquanto as despesas discricionrias como submetidas reserva do possvel. Nesse sentido, o programa SENTINELA, consta como uma despesa discricionria sujeita a contingenciamento, apesar de sua interrupo trazer danos aos que dela necessitam, nesse caso, crianas e adolescentes que recebem um tratamento prioritrio pela CF/88. Assim, o Poder Judicirio ao atuar de forma afirmativa e efetivar a aplicao do preceito constitucional tem contribudo para a concretizao dos direitos sociais e da evoluo conceitual do mnimo existencial. Percebe-se, portanto, que o ponto de tenso entre a Administrao Pblica e o Poder Judicirio encontra-se no mbito das despesas discricionrias essenciais que ainda o Executivo no garante plenamente e nem h disposio legal que obrigue sua fixao e execuo nos oramentos anuais.

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Concluso
A partir da Constituio Federal de 1988 os direitos sociais foram ampliados e assumiram o status de direitos fundamentais. Houve uma valorizao desses direitos e um reconhecimento de sua importncia para o desenvolvimento da democracia e reduo das desigualdades sociais. No entanto, a concretizao desses direitos um desafio para toda a sociedade brasileira, vez que a realidade mostra-se distante do que estabelece a Constituio Cidad. Tendo em vista que o Oramento Pblico o instrumento pelo qual o Estado concretiza os objetivos polticos, sociais e econmicos, a partir da anlise da legislao financeiro-oramentria que classifica e distingue as despesas em obrigatrias e discricionrias, promoveu-se, como contribuio, uma discusso dos conceitos de mnimo existencial e da reserva do possvel a partir de um vis oramentrio. Considerou-se que as despesas obrigatrias, no mbito da Seguridade Social, relacionam-se ao mnimo existencial e que outras despesas, que mesmo ressalvadas do contingenciamento ou sendo de carter discricionrio, deveriam ao longo do tempo ser garantidas via legislador. Infere-se que as despesas discricionrias essenciais dignidade da pessoa humana que ainda no so plenamente garantidas pela Administrao Pblica constituem o espao de evoluo conceitual do mnimo existencial, conceito dinmico, cuja composio se altera ao longo do desenvolvimento histrico-social. Enquanto no ocorre a regulamentao das polticas sociais que poderiam ser de execuo obrigatria, o Poder Judicirio, em casos excepcionais, tem contribudo na definio de quais direitos sociais compem o mnimo existencial e na efetivao desses direitos, dentro de critrios estabelecidos para determinadas situaes que afrontam a vida e a dignidade da pessoa humana. Concluiu-se que uma alternativa vivel para superar o desafio da efetividade dos direitos da Seguridade Social promover a regulamentao dos direitos que por sua essencialidade se caracterizam como mnimo existencial e deveriam ser classificados como despesas obrigatrias no Oramento da Unio, de forma a garantir a execuo dessas polticas beneficiando a populao, em especial, a mais vulnervel.

Referncias bibliogrficas
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BRASIL. Supremo Tribunal Federal. AI 583136 / Sc - Santa Catarina, Agravo De Instrumento, Relator(a): Min. Crmen Lcia, Julgamento: 11/11/2008. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. AI 583.476/SC, Relator. Min. Celso de Mello, DJe 24.5.2010. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 482611 / SC - Santa Catarina, Recurso Extraordinrio, Relator(a): Min. Celso De Mello, Julgamento: 23/03/2010. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. AI 583596 / SC - Santa Catarina, Agravo De Instrumento. Relator(a): Min. Celso de Mello. Julgamento: 05/04/2010. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 482751 / SC - Santa Catarina, Recurso Extraordinrio, Relator(a): Min. Ellen Gracie, Julgamento: 23/06/2010. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 513465 / SC - Santa Catarina, recurso extraordinrio Relator(a): Min. Ellen Gracie, Julgamento: 23/06/2010. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 482741 / SC - Santa Catarina, Recurso Extraordinrio, Relator(a): Min. Eros Grau, Julgamento: 14/12/2009. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. STA 175- -AgR/CE, Rel. Min. GILMAR MENDES. Julgamento:17.3.2010. DJe n 76. Publicao: 30/04/2010. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. SL 47-AgR/PE, Rel. Min. GILMAR MENDES. Julgamento:17.3.2010. DJe n 76. Publicao: 30/04/2010.

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Matriz de indicadores de sustentabilidade dos estados brasileiros1


Matrix of indicators of sustainability of brazilian states
Gustavo Viana Machado <guvm@bol.com.br> Mestre em Economia pelo IE/Unicamp. Analista de Planejamento e Oramento. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Braslia, Brasil.

Recebido 20-mar-2012 Aceito 15-mai-2012 Resumo O artigo busca traar um quadro das diferenas regionais brasileiras a partir do conceito de desenvolvimento sustentvel. Neste sentido, selecionou-se um conjunto de indicadores que permitiu ordenar as unidades da federao nas dimenses social, econmica e ambiental. Palavras-chave Desenvolvimento sustentvel; desenvolvimento regional; indicadores; polticas pblicas; planejamento.

Abstract The article attempts to draw a picture of Brazilian regional differences from the concept of sustainable development. In this sense, we selected a set of index to sort the units of the federation in the social, economic and environmental. Key-words Sustainable development; regional development; indicators; public policy; planning.

O autor agradece a importante colaborao de Flvia Nascimento e de Paulo Jannuzzi pela aprendizagem e por suas observaes. Ainda agradeo a Andr Cavalcanti, Priscila Koeller e Luciana Servo pelos valiosos comentrios, bem como a Mrcio Bastos Medeiros, Martha Cassiolato, Jos Aroudo Mota, Andria Rodrigues, Frederico Alves, Carlos Curro, Eugnio Vilela e Bruno Moretti.

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Introduo
O conceito de desenvolvimento sustentvel mais utilizado foi cunhado em 1987 pela Comisso Mundial sobre o Meio-ambiente e Desenvolvimento que, por meio do relatrio Brundtland ou Nosso Futuro Comum, definiu o desenvolvimento sustentvel: como aquele que atende s necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as geraes futuras atenderem suas prprias necessidades (IBGE, 2008, apud, Nosso Futuro Comum, 1998, pg.46). A noo de desenvolvimento sustentvel disseminada no relatrio Brundtland, portanto, postula a compatibilidade do desenvolvimento econmico com a equidade social e preservao ambiental. Desta forma, preconiza, por um lado, que o aumento da produo deve vir acompanhado da distribuio equitativa dos frutos do crescimento e satisfao das necessidades humanas. Por outro lado, o desenvolvimento econmico deve ser compatvel com o uso racional dos recursos naturais. A operacionalizao do conceito de desenvolvimento sustentvel requer a utilizao de indicadores2 que permitam avaliar a situao em que se encontra determinada sociedade em relao sustentabilidade. Neste sentido, o objetivo do artigo propor um conjunto de indicadores que permita traar um quadro da situao dos estados brasileiros, tendo em vista um conceito de desenvolvimento sustentvel que considere trs dimenses do bem-estar: econmica, social e ambiental3. O artigo est dividido em duas partes. Na primeira, explicita-se a metodologia utilizada no trabalho. J na segunda parte, descreve-se a lgica utilizada na seleo dos indicadores, bem como se apresenta o resultado do ordenamento dos estados em cada uma das reas da dimenso social, econmica e ambiental. Por fim, o artigo traz uma concluso geral.

Metodologia
A metodologia do trabalho consiste, de um lado, em selecionar um conjunto de indicadores que possa traar um quadro socioeconmico e ambiental das unidades da federao. Por outro lado, buscou-se utilizar uma tcnica estatstica que permitisse construir um ordenamento dos estados brasileiros nas temticas selecionadas. A seleo dos indicadores foi pautada pela identificao dos principais aspectos daquela temtica que deveriam ser considerados. Aps a definio das principais questes pertinentes a determina-

2 3

Os indicadores so ferramentas constitudas por uma ou mais variveis que, associadas atravs de diversas formas, revelam significados mais amplos sobre os fenmenos a que se referem. (IBGE, 2008, p.9) A anlise reconhece a necessidade de se incorporar tambm a dimenso institucional, mas as questes referentes a esta dimenso no foram trabalhadas em funo do escopo limitado do artigo.

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da rea, buscou-se verificar quais eram os indicadores mais apropriados e disponveis para efetuar tal mensurao4. O outro ponto a ser levantado refere-se interpenetrao das dimenses da sustentabilidade, o que torna, por vezes, difcil definir qual seria a rea temtica mais adequada para a insero de determinado indicador. Desta forma, quando necessrio, optou-se por utilizar um grupo de indicadores em mais de uma dimenso, como no caso dos indicadores de saneamento, os quais foram inseridos tanto na rea habitacional quanto no meio-ambiente. Os indicadores selecionados no foram trabalhados com a atribuio de pesos, visto que esta seria arbitrria e estaria associado a julgamentos e valores polticos da sociedade, o que fugiria do escopo do trabalho. A seleo dos indicadores, a partir de critrios previamente definidos em cada rea temtica, foi seguida pela etapa metodolgica de utilizao da ferramenta estatstica que permitiria a construo de um ordenamento dos estados brasileiros. Assim, a tcnica utilizada para realizar o ordenamento dos estados brasileiros foi a Anlise Multicriterial ou Apoio Multicreterial Deciso (AMD), a qual consiste em um conjunto de mtodos de apoio deciso dada uma multiplicidade de critrios (JANNUZZI, 2010). Por esta tcnica, a partir de um conjunto de indicadores selecionados, pode-se construir o Indicador Multicriterial (IMC), o qual permite a hierarquizao das unidades da federao. O clculo do Indicador Multricriterial (IMC) foi feito utilizando-se o aplicativo gratuito denominado PRADIN Programa de Apoio a Tomada de Deciso baseada em indicadores. Neste aplicativo, utiliza-se o algoritmo do Promethe II que ordena as alternativas, a partir de comparaes duas a duas, para cada critrio definido, segundo uma funo de preferncia (JANNUZZI, 2010). A proposta metodolgica do trabalho apresentar uma viso agregada da situao dos estados brasileiros em cada uma das temticas selecionadas sem, contudo, perder de vista a avaliao individual dos indicadores que conformam aquele quadro geral. Em outras palavras, o Indicador Multicriterial apresenta uma viso sinttica da temtica, ao mesmo tempo, em que a anlise individual ou de um conjunto de indicadores permite identificar que aspectos esto condicionando aquele quadro geral. O ltimo ponto a ser destacado na parte metodolgica diz respeito ao escopo do trabalho que, por sua vez, define as suas limitaes. Neste sentido, o primeiro apontamento refere-se ao fato de que
4 Os indicadores no so um fim em si mesmo, j que se apresentam como um instrumento de mensurao de uma lgica definida previamente em cada rea temtica. Neste sentido, ao partir da definio dos conceitos para a seleo dos indicadores, busca-se evitar os casos em que o indicador passa a significar o conceito, fato que inverte a lgica bsica de operacionalizao de conceitos nas Cincias Sociais, isto partir do conceito para a medida (JANNUZZI; PATARRA, 2006, p. 144).

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o resultado do ordenamento dos estados, em cada rea temtica, permite apenas comparaes inter-regionais da realidade brasileira e no em relao situao de outros pases. Desta forma, necessariamente como resultado do ordenamento, haver estados bem e mal posicionados, o que no quer dizer que as unidades da federao melhores posicionadas estejam no padro considerado satisfatrio internacionalmente. A segunda limitao do trabalho refere-se impossibilidade metodolgica de se trabalhar com uma mesma periodicidade para todos os ndices dos indicadores. Ou seja, a diversidade das fontes e os diferentes perodos em que so divulgadas as pesquisas muitas vezes impedem a utilizao de uma mesma periodicidade. Neste sentido, a opo metodolgica foi trabalhar com os ndices dos indicadores mais atualizados possveis a poca da elaborao do trabalho, o que tornaria possvel apresentar o quadro mais recente da situao dos estados nas mais diversas reas temticas. A terceira limitao do trabalho foi utilizar a escala estadual para apresentar os resultados da anlise, o que, muitas vezes, encobre a heterogeneidade e as diversas realidades existentes no mesmo estado. No entanto, a escala estadual foi eleita, dada a dificuldade de obter dados na escala municipal e/ou com periodicidade adequada.

Dimenso Social
Educao
A lgica de seleo dos indicadores na rea da educao considerou aspectos associados ao acesso, qualidade e infraestrutura. Em relao ao acesso, consideraram-se as etapas da educao bsica e superior, exceo do ensino fundamental que apresenta patamar elevado de acesso e homogeneidade entre as regies geogrficas. Por sua vez, em relao qualidade procurou-se captar os aspectos associados formao dos professores5, taxa esperada de concluso do ensino fundamental e mdio, bem como o desempenho e rendimento dos alunos mensurados pelo ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB). Por fim, considerou-se de forma especfica a questo da infraestrutura, j que esta impactaria tanto no acesso, quanto na qualidade do ensino6. No caso da infraestrutura, foram considerados os indicadores referentes proporo de alunos sem biblioteca e quadra de esportes.

A formao dos professores foi contemplada com o indicador de proporo de professores do ensino fundamental com curso superior. Neste caso, apenas utilizou-se este indicador para o ensino fundamental, visto que, no ensino mdio, havia elevados ndices para este indicador, bem como poucas diferenas regionais. A infraestrutura impacta no acesso em razo da demanda populacional que permite atender. Por sua vez, impacta tambm na qualidade do ensino em razo dos recursos pedaggicos de apoio disponveis e condies de trabalho disponibilizadas aos professores.

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Os resultados da simulao no PRADIN, utilizando os indicadores mencionados anteriormente, so apresentados na tabela seguinte, a qual traz os estados hierarquizados do pior para o melhor quadro educacional7. Na primeira coluna da tabela apresentado o indicador multicriterial que varia de 1, situao de pior quadro educacional, a 1, situao de melhor quadro. Na segunda coluna, pode-se identificar a posio dos estados de acordo com o IMC numa escala de 0 a 100. J a terceira coluna traz a posio relativa ocupada pelos 26 estados e o Distrito Federal. Por fim, a quarta e quinta colunas indicam o percentual de comparao dois a dois dos indicadores em que o estado superou ou foi superado pelos demais.

Tabela 1 - Dimenso Social: Educao


Estado AL PI MA PB BA PA PE SE RN CE RO AM AC TO MT GO RR AP MS ES RJ MG RS PR SC DF SP Ind MC -0,586 -0,459 -0,445 -0,407 -0,406 -0,344 -0,336 -0,294 -0,252 -0,111 -0,103 -0,094 -0,068 0,025 0,071 0,103 0,128 0,166 0,166 0,182 0,262 0,272 0,300 0,501 0,560 0,560 0,609 Escore 0,00 10,60 11,80 14,90 15,00 20,20 20,90 24,40 27,90 39,70 40,40 41,10 43,30 51,10 55,00 57,60 59,70 62,90 62,90 64,20 71,00 71,70 74,10 91,00 95,90 95,90 99,90 Pos 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 Flx + 6,2 10,5 9,2 12,6 10,2 13,0 13,1 15,2 18,3 22,1 23,6 23,8 26,2 28,1 30,9 31,5 36,3 38,6 36,5 36,9 43,5 42,5 46,0 58,3 61,4 62,2 64,4 Flx 64,8 56,4 53,7 53,3 50,9 47,3 46,7 44,6 43,5 33,2 33,9 33,2 33,0 25,6 23,8 21,2 23,5 22,0 19,9 18,7 17,3 15,3 16,0 8,2 5,4 6,2 3,6

A tabela 1 permite observar que o pior quadro educacional est na regio Nordeste, a qual apresenta todos os seus estados entre os dez piores. Neste sentido, ainda observa-se que as cinco piores posies so ocupadas por estados nordestinos (Al, PI, MA, PB e BA). Por sua vez, entre os dez melhores estados posicionados, esto todos os estados do Sudeste e do Sul, alm de dois estados do Centro-Oeste (DF e MS) e um do Norte (AP).
7 O ordenamento dos estados refere-se ao resultado lquido entre superaes e subordinaes dois a dois dos indicadores estaduais.

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Os fluxos de superao ou subordinao, apresentados na terceira e quarta colunas, indicam, por exemplo, que AL foi o estado mais superado percentualmente na comparao de indicadores com os demais estados. Neste caso, o estado de AL foi superado em cerca de 64,8% das comparaes com os indicadores dos demais estados (Tabela 1). Ademais, os resultados da tabela 1 permitem observar que todos os estados do Nordeste foram individualmente superados na comparao dois a dois de seus indicadores com os indicadores de cada estado. A anlise dos indicadores de acesso permite observar que os estados da regio Nordeste encontram-se posicionados nos dois piores quartis, exceo da frequncia infantil, em que se observam dois estados do Nordeste presentes no melhor quartil (CE e RN) (Anexo Tabela 1). Em contrapartida, os trs melhores estados posicionados (SP, DF e SC) figuram no melhor quartil dos indicadores de acesso, exceto o Distrito Federal que ocupa o segundo melhor quartil no indicador de frequncia lquida da educao infantil (Anexo Tabela 1). O acesso ao sistema educacional no pas revela avanos nas ltimas dcadas, especialmente no ensino fundamental, em decorrncia da criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF) que, ao garantir o financiamento desta etapa da educao, propiciou quase que a universalizao do atendimento, bem como elevado grau de homogeneidade entre as regies brasileiras. No entanto, em relao s outras duas etapas da educao bsica ensino infantil e mdio permanecem a necessidade de se ampliar o acesso e reduzir as disparidades regionais. A anlise dos indicadores referentes qualidade do ensino revela que os cinco piores estados do Nordeste aparecem recorrentemente nos dois piores quartis, com exceo do indicador da taxa mdia esperada de concluso do ensino mdio, o qual aparece como nico caso referente qualidade de ensino em que se verifica a presena de estados do Sul e Sudeste (RS e RJ) no pior quartil (Anexo Tabela 1.1). A baixa qualidade dos servios educacionais no pas, conforme apontada pelos indicadores, pode, em parte, ser associada rpida expanso do acesso que resultou na oferta de padres desiguais de servios educacionais ainda mais no contexto de desigualdades regionais existentes j no ponto de partida8.

A expanso acelerada resultou no acesso de uma populao de baixa renda sem o mesmo capital cultural das camadas sociais que antes frequentavam a escola pblica. Alm disso, a baixa escolaridade dos pais agrava esta situao, j que famlias com pouca escolarizao tendem a apresentar demanda no qualificada por educao. Por fim, a formao dos professores, neste contexto de expanso da oferta do ensino fundamental e mdio, tambm afeta a qualidade do ensino, j que gerou uma demanda acelerada por docentes, suprida no ensino fundamental com a contratao de professores de nvel mdio e no ensino mdio com a contratao de professores por tempo determinado, os quais, em sua grande maioria, no dispunham de habilitao especfica na disciplina que lecionavam. (VIEIRA et al., 2006)

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Os indicadores selecionados apontam para a deficincia da infraestrutura nos estados do Nordeste que, exceo do Cear, esto posicionados nos dois piores quartis. Neste aspecto, a taxa de alunos sem biblioteca no Nordeste, por exemplo, apresenta um ndice 4,5 acima da taxa de alunos sem biblioteca no Sul do pas (Anexo Tabela 1.1). Em contrapartida, os estados do Sudeste e Sul ocupam os dois melhores quartis destes indicadores (Anexo Tabela 1.1). O mapa a seguir sugere uma clara linha divisria entre os estados do Centro-Sul que esto situados nos dois melhores quartis e os estados do Norte e Nordeste posicionados nos dois piores quartis, exceto os estados de Roraima e Amap, os quais figuram no segundo melhor quartil. Mapa 1 Situao da Educao

Sade
A lgica de construo da matriz na rea de sade procurou, de um lado, selecionar indicadores de oferta, os quais permitissem dimensionar a distribuio de recursos e de servios de sade no territrio nacional. Por outro lado, procurou-se selecionar indicadores de resultado, os quais pudessem retratar as diferenas regionais nas condies de sade da populao brasileira. Os indicadores de oferta consideraram diferentes tipos de recursos9: financeiros (gasto pblico com sade per capita), fsicos (leitos e centros de sade por mil habitantes), humanos (mdico e
9 Os indicadores de recursos procuraram captar os diferentes nveis de complexidade de interveno na sade, desde a ateno bsica (centros de sade por mil habitantes, acompanhamento sade da famlia e consultas pr-natal), at mdia e alta complexidade (leitos por mil habitantes).

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enfermeiros por mil habitantes) e equipamentos (mamografia, raio x e ressonncia). Alm disso, foram considerados os servios de sade prestados pelas equipes de Sade da Famlia e o atendimento pr-natal. Os indicadores de resultado, por sua vez, foram dispostos em dois grupos para captar a transio epidemiolgica imperfeita do pas, na qual se observa a sobreposio de doenas associadas ao atraso e aquelas associadas a modernidade. (GADELHA et al.,p.g 105). Desta forma, o primeiro grupo, associado situao de sade tpica do subdesenvolvimento, foi composto pelos seguintes indicadores: internaes hospitalares associadas ao saneamento inadequado, taxa de mortalidade infantil e esperana de vida ao nascer. Por sua vez, o segundo grupo de indicadores, associado a doenas tpicas de pases desenvolvidos, foi composto pelos seguintes indicadores: taxa de mortalidade especfica por doenas do aparelho circulatrio, prevalncia de obesidade na populao de 20 ou mais anos de idade por sexo, taxa de incidncia de neoplasias malignas por 100 mil habitantes e por sexo. A construo da matriz da sade, a partir de dois conjuntos de indicadores, permite uma anlise comparativa entre a distribuio regional dos recursos e servios em relao aos resultados da situao da sade nos estados brasileiros. Contudo, os determinantes das condies de sade e suas especificidades no se explicam somente pelos recursos e servios existentes ou pelas polticas setoriais da sade em determinada regio, mas tambm esto relacionados a uma srie de outros determinantes como caractersticas individuais de idade, sexo, fatores genticos predominantes e condies socioeconmicas, as quais determinam diferenciais de exposio e de vulnerabilidade a riscos de sade10 (Comisso Nacional sobre Determinantes Sociais da Sade,2008) 11. A anlise dos resultados dos indicadores referentes aos recursos e servios de sade revela uma distribuio desigual em detrimento das regies Norte e Nordeste12 (Tabela 2). Assim, observa-se que, exceo do TO (12), todos os estados da regio Norte encontram-se entre as dez piores

10 As condies socioeconmicas inadequadas de alimentao, nutrio, habitao e/ou saneamento bsico acabam por determinar maior grau de exposio das populaes e maior vulnerabilidade a riscos de sade. 11 A temtica da sade exemplifica a interpenetrao observada entre as diversas reas quando se tem como referncia o desenvolvimento sustentvel. Assim, a reduo das iniquidades em sade requer a combinao de polticas setoriais com intervenes sobre os mecanismos de estratificao social, tais como polticas que diminuam as diferenas sociais relacionadas ao mercado de trabalho, educao, seguridade social ou condies de alimentao ou moradia. (Comisso Nacional sobre Determinantes Sociais da Sade, 2008). 12 Apesar da situao desfavorvel da regio Norte e Nordeste, a avaliao individual dos indicadores de recursos e acesso a servios de sade revela algumas especificidades entre as regies brasileiras. Em relao aos dados de ateno bsica, particularmente a cobertura do Sade da Famlia, nota-se uma cobertura maior no Nordeste (70,6%), enquanto a regio Sudeste apresenta a menor cobertura (36,9%), particularmente nos casos de estados como SP e RJ que esto situados no pior quartil (Anexo Tabela 2). Ainda no campo da ateno bsica, observa-se que a regio Nordeste apresenta o melhor ndice de centros mdicos por habitantes (2,1), j o Sudeste apresenta o pior ndice (1,3) (Anexo Tabela 2). Por sua vez, quando so analisados alguns indicadores de equipamentos ou de recursos humanos como mdico por mil habitantes, o quadro se inverte, j que os estados do Sul e Sudeste apresentam os melhores ndices, enquanto a regio Nordeste possui ndices abaixo da mdia nacional. Enfim, os dados de acesso ao sistema de sade revelam que, em funo da atuao do SUS, houve uma interiorizao dos servios dos servios de sade mais frequentes de ateno bsica, enquanto que os servios mais raros, complexos e caros, continuam altamente hierarquizados, localizados nas grandes capitais estaduais, sobretudo na faixa costeira (PNOT, 2006).

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posies. Ademais, verifica-se tambm a presena de quatro estados do Nordeste (MA, AL, BA e CE) entre os dez piores posicionados (Tabela 2). Em contrapartida, verifica-se a presena de todos os estados do Sul e Sudeste entre os dez melhores posicionados. Ainda entre os dez melhores posicionados, como nico representante do Nordeste, observa-se a presena do estado da Paraba13.
Tabela 2 - Dimenso Social: Sade (Ind. de Recursos )
Estado PA AP MA RO AM AL BA CE AC RR PE TO PI SE RN GO MS PR MG MT ES PB SP RS DF RJ SC Ind MC -0,523 -0,423 -0,383 -0,304 -0,264 -0,237 -0,214 -0,183 -0,087 -0,050 -0,035 -0,019 -0,019 -0,014 0,006 0,083 0,137 0,152 0,156 0,181 0,202 0,206 0,235 0,271 0,364 0,371 0,390 Escore 0,00 10,90 15,30 24,00 28,40 31,30 33,80 37,20 47,70 51,70 53,40 55,10 55,10 55,70 57,80 66,30 72,20 73,80 74,30 77,00 79,30 79,70 82,90 86,90 97,00 97,80 99,90 Pos 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 Flx + 7,4 14,0 13,8 15,3 22,1 18,2 19,4 20,5 28,8 31,5 27,3 29,8 30,1 30,7 29,2 34,0 37,8 41,3 38,2 38,4 42,6 43,2 49,0 49,8 61,7 57,3 51,7 Flx 59,8 56,3 52,1 45,7 48,4 41,9 40,7 38,8 37,4 36,5 30,7 31,7 32,1 32,1 28,6 25,7 24,2 26,1 22,6 20,3 22,4 22,6 25,5 22,6 25,3 20,1 12,6

Os grandes contrastes regionais do pas podem ainda ser observados quando se avaliam os resultados do ordenamento dos indicadores associados ao subdesenvolvimento (tabela 3), os quais revelam que, dentre os dez piores estados posicionados, esto oito estados do Nordeste (MA, AL, PB, PI, PE, RN, BA e CE) e dois estados do Norte (PA e RO). Ao mesmo tempo, a anlise da coluna dos fluxos negativos da tabela 3 acaba por revelar que todos os estados do Nordeste foram superados na comparao individual de indicadores. Em contrapartida, entre os dez melhores estados posicionados, esto todos os estados do Sul e Sudeste e mais trs estados do Centro-Oeste (DF, MS e GO).

13 Neste sentido, a Paraba o melhor estado em centro mdico por mil habitantes e o segundo melhor estado no programa de acompanhamento da Sade da Famlia, bem como est no melhor quartil de enfermeiros por mil habitantes (Anexo Tabela 2).

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Tabela 3 - Dimenso Social: Sade (Ind. Subdsenvolvimento)


Estado MA AL PB PI PE RN PA BA CE RO TO SE AC RR AP AM MT GO MS RJ ES PR MG RS SP DF SC Ind MC -0,737 -0,673 -0,571 -0,539 -0,372 -0,314 -0,244 -0,244 -0,224 -0,218 -0,192 -0,167 -0,147 -0,115 0,032 0,077 0,147 0,186 0,321 0,327 0,378 0,385 0,449 0,603 0,615 0,615 0,622 Escore 0,00 4,70 12,20 14,60 26,80 31,10 36,30 36,30 37,70 38,20 40,00 41,90 43,30 45,70 56,60 59,90 65,00 67,90 77,80 78,20 82,00 82,50 87,20 98,50 99,50 99,50 99,90 Pos 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 Flx + 2,5 5,7 7,0 8,3 16,0 15,3 19,8 17,9 17,9 19,8 19,2 21,1 21,1 23,0 30,1 32,0 35,2 37,8 45,5 45,5 48,7 49,3 53,8 64,1 64,7 64,1 64,7 Flx 76,2 73,0 64,1 62,1 53,2 46,7 44,2 42,3 40,3 41,6 38,4 37,8 35,8 34,6 26,9 24,3 20,5 19,2 13,4 12,8 10,8 10,8 8,9 3,8 3,2 2,5 2,5

Os seis piores estados posicionados do Nordeste (MA, AL, PB, PI, PE e RN) esto nos dois piores quartis dos indicadores de esperana de vida e mortalidade infantil14, bem como do indicador de internaes com exceo de Pernambuco (2 quartil - Anexo Tabela 2.1). A observao da evoluo dos indicadores de esperana de vida e taxa de mortalidade infantil, por sua vez, revela que a regio Nordeste foi aquela que apresentou maiores avanos15. Neste caso, observa-se que, em relao esperana de vida ao nascer, a regio Nordeste foi aquela que

14 Os dados referentes mortalidade infantil ilustram a situao desfavorvel dos estados do Nordeste (AL, MA, PE, PB, RN, SE), os quais ocupam integralmente o pior quartil da distribuio (Anexo Tabela 2.1). Desta forma, so observadas reas da regio em que o desenvolvimento socioeconmico no se deu com a mesma intensidade daquele observado em reas como as do centro-sul do pas, o que gerou estruturas sociais de predominncia da pobreza que se traduz em precrias condies de vida e sade das crianas. Neste sentido, os elevados ndices de mortalidade infantil do Nordeste - em relao ao restante do pas - esto associados a um conjunto de fatores socioeconmicos que vo desde o acesso mais precrio aos servios de saneamento at a baixa instruo da me, a qual redunda numa pior percepo no trato e cuidado da sade dos filhos. (Comisso Nacional sobre Determinantes Sociais da Sade, 2008). 15 A melhora dos indicadores na regio Nordeste pode estar associada a diversos fatores como: transformaes demogrficas com reflexos na estrutura etria, melhoria da renda, nvel educacional e acesso a servios de saneamento e, por fim, um conjunto de programas com aes de imunizao, assistncia a gestante e desenvolvimento das crianas focalizadas nas regies mais pobres do pas.

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apresentou a maior elevao: 2,95 pontos percentuais, sendo que no mesmo perodo houve um crescimento relativo de 4,39 pontos percentuais (Tabela 4). Em relao taxa de mortalidade infantil, verifica-se que a regio Nordeste apresentou o maior declnio relativo (20%), ou seja, 2,2 p.p acima da mdia nacional (Tabela 4). Todavia, apesar da melhoria verificada no perodo, observa-se que a taxa de mortalidade infantil no Nordeste ainda representa o dobro da observada na regio Sudeste.

Tabela 4 - Dimenso Social: Sade (Evoluo dos Indicadores 2000 -2008) Esperana de Vida ao nascer Regio
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil

Tx de mortalidade Infantil 2000


28,6 43 20,7 18,4 21 28,7

2000
69,53 67,15 71,99 72,74 71,75 70,44

2008
71,9 70,1 74,3 75 74 73

08-00 (ptos perc. 08-00 (%)


2,37 2,95 2,31 2,26 2,25 2,56 3,41 4,39 3,21 3,11 3,14 3,63

2008
24,2 34,4 17,1 15,6 18,3 23,59

08-00 (ptos perc. 08-00 (%)


-4,4 -8,6 -3,6 -2,8 -2,7 -5,11 -15,38 -20,00 -17,39 -15,22 -12,86 -17,80

Fonte: IBGE Sntese de Indicadores Sociais

Os resultados do ordenamento referentes s doenas crnico-degenerativas, por sua vez, revelam um quadro diverso do observado em relao s doenas infecciosas, j que, entre as dez piores posies, observa-se a presena de todos os estados do Sul e Sudeste, exceo de Minas (11). Por sua vez, entre os dez melhores posicionados, nota-se somente a presena de estados do Norte (AC, TO, AM, PA, AP e RR) e Nordeste (MA, BA, AL e PI) do pas (Tabela 5).

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Tabela 5 - Dimenso Social: Sade (Doenas Crnicas )


Estado RS SP RJ PR MS ES PE SC RN CE MG GO DF MT PB RO SE RR AP PI AL BA PA AM TO AC MA Ind MC -0,842 -0,658 -0,615 -0,512 -0,404 -0,362 -0,354 -0,273 -0,150 -0,081 -0,062 -0,015 0,046 0,108 0,142 0,165 0,196 0,208 0,265 0,269 0,269 0,289 0,312 0,442 0,462 0,558 0,596 Escore 0,00 12,80 15,70 22,90 30,40 33,40 33,90 39,50 48,10 52,90 54,20 57,40 61,70 66,00 68,40 70,00 72,10 72,90 77,00 77,20 77,20 78,60 80,20 89,30 90,60 97,30 99,90 Pos 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 Flx + 0,7 4,2 7,3 8,0 11,9 13,4 13,4 20,7 20,7 24,6 26,1 29,2 31,5 33,8 36,5 38,0 37,6 46,5 49,6 44,2 43,4 44,9 45,3 54,9 54,9 61,9 64,9 Flx 84,9 69,9 68,8 59,2 52,3 49,6 48,8 48,0 35,7 32,6 32,3 30,7 26,9 23,0 22,3 21,5 18,0 25,7 23,0 17,3 16,5 16,1 14,2 10,7 8,8 6,1 5,3

O mapa associado ao atraso mostra que os estados do Centro-Sul ocupam predominantemente os dois melhores quartis. Neste caso, chama ateno linha contnua do melhor quartil que se estende do RS at MG. J os estados da regio Nordeste, sem exceo, esto posicionados nos dois piores quartis dos indicadores de sade associados ao subdesenvolvimento. Por sua vez, o mapa associado situao da modernidade apresenta uma realidade distinta, na qual os estados do Centro-Sul, sem excees, ocupam os dois piores quartis, enquanto os estados do Norte e Nordeste ocupam predominantemente os dois melhores quartis, exceo do Cear, Rio Grande do Norte e Pernambuco16.

16 Os resultados apresentados nos mapas refletem o processo de transio epidemiolgica verificada no pas, no qual as regies Sul e Sudeste passaram por processo mais precoce de envelhecimento da populao que decorreram de mudanas na estrutura etria, urbanizao e melhoria de acesso a servios bsicos. Neste contexto verifica-se no pas a sobreposio de doenas infecciosas que ainda apresentam alta morbidade no Norte Nordeste em relao s doenas crnico-degenerativas mais representativas no Centro-Sul do pas, as quais levam a necessidade de investimentos em tecnologias mais custosas.

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Mapa 2 Ind. associados ao atraso

Mapa 3Doenas Crnicas Degenerativas

Habitao
A lgica de seleo dos indicadores para a rea de habitao considerou dois componentes: o dficit habitacional e a infraestrutura de servios pblicos. Neste aspecto, procurou-se avaliar a problemtica habitacional de uma perspectiva mais ampla que no considerasse apenas a carncia de unidades habitacionais, mas tambm a disponibilidade de servios aos moradores dos domiclios. Os indicadores selecionados em relao ao dficit17 consideraram o componente relativo e o absoluto. Por sua vez, entre os indicadores selecionados18 para mensurar as condies de infraestrutura, esto: a proporo de domiclios com acesso ao abastecimento de gua, rede coletora ou fossa sptica, servios de coleta de lixo e domiclios rurais com acesso energia eltrica. Os dados da tabela seguinte revelam que, dentre os dez piores estados posicionados em termos de dficit habitacional, esto quatro do Nordeste (MA, BA, CE e PI), trs do Norte (PA, AM e AP) e trs do Sudeste (SP, MG e RJ). Neste caso, os estados do Sudeste aparecem na lista devido ao

17 O conceito de dficit utilizado no trabalho est ligado diretamente s deficincias do estoque de moradias. Engloba aquelas sem condies de serem habitadas devido precariedade das construes ou em virtude de desgaste da estrutura fsica. Elas devem ser repostas. Inclui ainda a necessidade de incremento do estoque, devido coabitao familiar forada (famlias que pretendem constituir um domicilio unifamiliar), aos moradores de baixa renda sem condies de suportar o pagamento de aluguel e aos que vivem em casas e apartamentos alugados com grande densidade de pessoas. Inclui-se ainda nessa rubrica a moradia em imveis e locais com fins no residenciais. O dficit habitacional pode ser entendido, portanto, como dficit por reposio do estoque e dficit por incremento de estoque (FUNDAO JOO PINHEIRO, 2007). 18 Os indicadores associados Pesquisa de Saneamento Bsico como, por exemplo, o destino adequado do lixo se mostrariam mais efetivos. Contudo, no foram utilizados em razo da maior periodicidade de publicao dos dados.

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elevado dficit absoluto relativamente s demais unidades da federao. Por sua vez, os estados do MA, BA, CE, PA e AM conjugam elevado dficit absoluto e relativo, uma vez que esto situados nos dois piores quartis destes indicadores (Anexo Tabela 3). J os estados do PI e AP aparecem na lista porque esto posicionados no pior quartil do dficit relativo. (Anexo Tabela 3)

Tabela 6 - Dimenso Social: Habitao (Dficit)


Estado MA PA BA AM SP CE PI MG AP RJ TO AL PE DF RN PB RR RS SE GO PR ES MT MS RO AC SC Ind MC -0,827 -0,481 -0,365 -0,337 -0,317 -0,269 -0,202 -0,125 -0,106 -0,096 -0,087 -0,087 -0,019 0,000 0,010 0,144 0,183 0,212 0,221 0,231 0,231 0,317 0,317 0,337 0,356 0,375 0,385 Escore 0,00 28,50 38,00 40,40 42,00 46,00 51,50 57,90 59,50 60,30 61,10 61,10 66,60 68,20 69,00 80,10 83,30 85,70 86,50 87,30 87,30 94,40 94,40 96,00 97,60 99,20 99,90 Pos 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 Flx + 4,8 10,5 16,3 18,2 24,0 16,3 22,1 32,6 34,6 32,6 30,7 24,9 27,8 29,8 28,8 35,5 41,3 42,3 39,4 42,3 44,2 45,1 46,1 47,1 48,0 49,9 50,9 Flx 87,4 58,6 52,8 51,9 55,7 43,2 42,3 45,1 45,1 42,3 39,4 33,6 29,8 29,8 27,8 21,1 23,0 21,1 17,3 19,2 21,1 13,4 14,4 13,4 12,4 12,4 12,4

Tabela 7 - Dimenso Social: Habitao (Infraestrutura)


Estado PI TO AC MA PA RO AL MT AM BA CE AP PE MS PB GO RN RR PR ES SE RS MG SC RJ DF SP Ind MC -0,534 -0,524 -0,500 -0,495 -0,462 -0,361 -0,308 -0,274 -0,197 -0,192 -0,183 -0,125 -0,101 -0,019 -0,019 0,034 0,091 0,212 0,274 0,274 0,308 0,351 0,356 0,385 0,601 0,702 0,707 Escore 0,00 0,70 2,70 3,00 5,80 13,90 18,20 20,90 27,10 27,50 28,20 32,90 34,80 41,40 41,40 45,70 50,30 60,00 65,10 65,10 67,80 71,30 71,70 74,00 91,40 99,60 99,90 Pos 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 Flx + 11,5 9,1 12,4 11,0 12,4 16,3 15,3 16,3 21,6 18,7 20,1 25,9 22,5 30,2 26,9 30,7 32,2 39,4 41,8 40,8 42,7 46,6 46,6 49,5 62,4 70,6 71,1 Flx 64,9 61,5 62,4 60,5 58,6 52,4 46,1 43,7 41,3 37,9 38,4 38,4 32,6 32,2 28,8 27,4 23,0 18,2 14,4 13,4 12,0 11,5 11,0 11,0 2,4 0,4 0,4

O maior dficit absoluto est associado s regies que apresentam significativas taxas de urbanizao como os estados do Sudeste e Nordeste. Alm disso, observa-se, em 2007, a concentrao do dficit na faixa de at trs salrios mnimos (89,4%), o que se repete em todas as regies, mas de forma mais acentuada no Nordeste (FUNDAO JOO PINHEIRO, 2006). Por sua vez, o dficit relativo se concentra nas regies Norte (16,7%) e Nordeste (15 %). A tabela 7, referente ao ordenamento dos servios de infraestrutura, revela que, dentre os dez estados em pior posio, predominam os estados da regio Norte (TO, AC, PA, RO e AM) e Nordeste (PI, MA, AL e BA)19. Em contraposio, entre os dez estados melhores posicionados, alm do
19 A anlise dos indicadores relativos infraestrutura de servios revela que os estados do Nordeste (MA, PI, BA, AL e CE) e do Norte (PA, TO, AM, AC e RO) - piores posicionados situam-se nos dois piores quartis dos indicadores referentes coleta de lixo e iluminao rural (Anexo Tabela 3). Ademais, estes estados do Nordeste e Norte tambm esto nos

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DF, esto todos os estados da regio Sudeste e Sul. Por fim, ainda entre os dez estados melhores posicionados, destaca-se a presena de um estado do Nordeste (SE) e outro do Norte (RR) que apresentam indicadores que destoam dos ndices de suas respectivas regies. Os baixos ndices de atendimento dos servios de saneamento observados na regio Norte e Nordeste podem ser associados ao fato de serem regies menos beneficiadas historicamente por investimentos em infraestrutura de saneamento. Alm disso, a maior predominncia de municpios pequenos e com baixa capacidade tcnica nestas regies tambm contribui para o baixo investimento20. Os mapas a seguir comparam a situao da infraestrutura de servios com a evoluo dos ndices no perodo de 2004 a 2008. Assim, observa-se que os estados do Norte e Nordeste, em termos gerais, apresentam a melhor evoluo dos ndices no perodo. Neste sentido, verifica-se que oito dos estados piores posicionados (TO, AC, MA, PA, RO, AL, MT e BA) figuraram nos dois melhores quartis da evoluo dos ndices (Mapa 5). Mapa 4 Situao da Infraestrutura de Servios Mapa 5 Evol. Infra de Servios

dois piores quartis no abastecimento de gua, exceo do Cear que se situa logo aps a mediana. Por outro lado, os estados do Sul e Sudeste, acrescidos do Distrito Federal, esto nos dois melhores quartis dos indicadores, exceto Santa Catarina no abastecimento de gua e Paran na iluminao rural, os quais se encontram posicionados logo aps a mediana (Anexo Tabela 3). 20 Os ndices relativamente baixos de atendimento dos servios nas regies Norte e Nordeste, alm dos fatores j citados, tambm podem ser relacionados menor taxa de urbanizao, dado que os servios de saneamento se organizam em rede e acompanham o processo de urbanizao. Ademais, o baixo atendimento dos servios atinge tambm as regies com populao de mais baixa renda que tem menor capacidade de pagar pelos servios, como o caso do Norte e Nordeste. (BRITTO, 2007).

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As maiores evolues no acesso aos servios de saneamento nas regies Norte e Nordeste podem ser associadas ao baixo patamar de partida dos ndices, bem como algum tipo de esforo no sentido de redirecionar investimentos a estas regies.

Trabalho e rendimento
Os indicadores selecionados para avaliar a condio do trabalho e rendimento dos estados brasileiros consideraram aspectos relacionados ao grau de ocupao (taxa de desocupao), qualidade da ocupao gerada21 (proporo dos empregados com carteira assinada/militares/func. pblicos e proporo de contribuintes para a previdncia), os rendimentos (rendimento mdio mensal) e o grau de distribuio da renda (ndice de gini de todas as fontes da distribuio domiciliar per capita e taxa de pobreza). Ademais, consideraram-se os aspectos associados raa e sexo no mercado de trabalho, como a razo de rendimento de brancos em relao a pretos e pardos e de homens em relao s mulheres. O ordenamento dos estados (Tabela 8) revela que o pior quadro na rea de trabalho e rendimento encontra-se na regio Nordeste, a qual possui todos os seus estados situados entre as dez piores posies. Alm disso, observa-se que, na comparao de indicadores dois a dois, cada um dos estados nordestinos foi mais percentualmente superado do que superou os demais estados (Tabela 8 quarta e quinta colunas).

21 Os indicadores associados qualidade da ocupao gerada permitiriam captar aspectos da heterogeneidade do mercado de trabalho brasileiro associado economia informal, a qual envolve um conjunto de trabalhadores cuja condio tende a ser mais precria em razo de estarem em atividades em desacordo com as normas legais ou fora do alcance das instituies pblicas de seguridade social.

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Tabela 8 - Dimenso Social: Trabalho e rendimento (2008)


Estado BA PE PB MA AL RN CE PI MT SE RR TO PA DF AM AC MS ES MG AP GO RJ SP RO RS PR SC Ind MC -0,445 -0,377 -0,310 -0,308 -0,212 -0,197 -0,173 -0,151 -0,055 -0,053 -0,041 -0,034 -0,026 0,022 0,024 0,026 0,039 0,101 0,118 0,125 0,132 0,197 0,226 0,238 0,243 0,320 0,572 Escore 0,00 6,60 13,20 13,40 22,90 24,30 26,70 28,80 38,20 38,50 39,70 40,40 41,10 45,80 46,00 46,30 47,50 53,60 55,30 56,00 56,70 63,10 65,90 67,10 67,60 75,10 99,90 Pos 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 Flx + 10,5 13,2 14,6 15,8 20,6 17,3 21,1 28,1 26,4 26,2 26,4 26,2 27,4 38,9 28,8 31,0 31,7 32,6 34,6 38,9 35,0 43,9 44,9 41,3 42,3 45,6 63,9 Flx 55,0 50,9 45,6 46,6 41,8 37,0 38,4 43,2 31,9 31,4 30,5 29,5 30,0 36,7 26,4 28,3 27,8 22,5 22,8 26,4 21,8 24,2 22,3 17,5 18,0 13,7 6,7

Os estados do Nordeste esto mal posicionados porque esto nos dois piores quartis dos indicadores associados ao rendimento, gerao de emprego formal e pobreza, bem como da desigualdade da renda, exceto o Maranho (Anexo - Tabela 4). Desta forma, o pior posicionamento da regio Nordeste na rea de trabalho e rendimento pode ser associado existncia de um mercado de trabalho mais desestruturado, no qual se observam maior informalidade e menores remuneraes em relao s demais regies do pas. Os estados do Sul do pas, por sua vez, apresentam um mercado de trabalho mais estruturado e se destacam ao ocuparem as trs primeiras posies no ordenamento (Tabela 8). Neste aspecto, em relao mdia brasileira, os estados desta regio conjugam baixa desocupao e gerao de empregos de boa qualidade22. Os estados do Sudeste tambm esto entre as dez melhores posies no ordenamento referente ao trabalho e rendimento (Tabela 8). Embora os estados com grande regio metropolitana como So Paulo e Rio de Janeiro apresentem elevada desocupao (piores quartis), observa-se que, a
22 A conjugao de baixa desocupao e gerao de empregos de qualidade na regio Sul pode ser verificada pela anlise dos indicadores, os quais permitem observar que os estados desta regio ocupam o melhor quartil dos indicadores de rendimento mdio mensal, taxa de desocupao, proporo de empregados com carteira assinada e contribuintes para previdncia, bem como o ndice de gini da desigualdade de todas as rendas (Anexo - tabela 4).

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concentrao espacial do parque industrial nesta regio favoreceu, em relao mdia nacional, uma maior estruturao do mercado de trabalho diretamente relacionada s ocupaes urbanas nos setores industriais, de comrcio e de servios23. A regio Norte apresenta os estados de Rondnia e Amap entre os dez melhores (Tabela 8). Neste caso, destaca-se Rondnia como rea de expanso da fronteira agrcola e que est posicionada nos dois melhores quartis de todos os indicadores selecionados (Anexo - Tabela 4). O mapa 6 revela o pior quadro de emprego e renda na regio Nordeste, a qual possui todos os seus estados situados nos dois piores quartis. Por sua vez, observa-se a situao mais favorvel na regio Centro-Sul, a qual possui a maioria dos seus estados posicionados nos dois melhores quartis, exceo do Distrito Federal e Mato Grosso. Ainda observa-se a situao favorvel de alguns estados do Norte como Rondnia, Acre, Amazonas e Amap, os quais se situam nos dois melhores quartis.

Mapa 6 Situao do Trabalho e Rendimento

A observao de um subconjunto de indicadores revela, porm, que a regio Nordeste apresentou uma evoluo favorvel dos ndices acima da mdia nacional entre 2004 e 2008, apesar de apresentar pior quadro estrutural em relao ao trabalho e renda24. No contexto de poltica de valorizao do salrio mnimo e elevao das transferncias, observa-se que, entre 2004 e 2008, foi a

23 A melhor estruturao do mercado de trabalho da regio Sudeste em relao mdia nacional pode ser observada pelo fato destes estados estarem posicionados nos dois melhores quartis da distribuio dos indicadores de rendimento mdio, formalizao e pobreza (Anexo tabela 4).

24 Cabe observar que a tendncia era que os estados do Centro-Sul apresentassem taxas de variao abaixo das demais regies, j que possuem uma situao inicial mais estruturada no mercado de trabalho.

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regio que mais evoluiu em relao renda domiciliar per capita e obteve o segundo melhor desempenho em termos de gerao de empregos formais. Ademais, o Nordeste registrou a maior queda em pontos da pobreza, apesar de apresentar ainda o maior patamar de proporo de domiclios pobres do pas.
Tabela 9 - Dimenso Social: Sade (Evoluo dos Indicadores 2004 - 2008)

Renda Domiciliar per capita

Empregados c/ carteira e militares/func.publ 08-04 (ptos perc. 5,7 3,9 4,2 2,0 5,4 3,8

Proporo de Domiclios Pobres 08-04 (ptos perc. -12,1 -14,4 -7,4 -6,4 -7,0 -9,2

Regio Norte Nordeste Sudeste

2004 378,4 318,3 676,5 693,2 632,3 550,8

2008 470,5 421,0 837,3 844,2 833,9 689,6

08-00 (%) 124,3 132,3 123,8 121,8 131,9 125,2

2004 55,7 52,3 72,5 74,8 64,9 66,9

2008 61,4 56,3 76,7 76,8 70,3 70,7

08-04 (%) 110,2 107,5 105,8 102,7 108,4 105,7

2004 37,6 48,6 16,9 15,9 17,0 26,4

2008 25,5 34,2 9,5 9,5 10,0 17,2

08-04 (%) 67,7 70,3 56,3 59,7 58,8 65,1

Sul Centro-Oeste Brasil

Fonte: IBGE e IPEA

Segurana
A anlise completa na rea de segurana deveria levar em conta os seguintes aspectos: segurana pblica, justia criminal25 e execuo penal. Alm disso, deve-se levar em conta a questo dos direitos humanos que permeia cada um dos aspectos mencionados. A seleo de indicadores para rea de segurana, no entanto, limitou-se a considerar a dimenso do crime contra a vida (taxa de homicdio por mil habitantes), bem como o crime contra o patrimnio (taxa de ocorrncia de roubos e furtos por mil habitantes). Em relao ao coeficiente de mortalidade por homicdios, desagregou-se este ndice para populao masculina na faixa de 15 a 24 anos, uma vez que se verifica a tendncia de crescimento da taxa de mortalidade por homicdios nos estratos dos jovens adultos masculinos. No entanto, cabe ressaltar, que, em razo da inexistncia de dados confiveis ou a impossibilidade de desagregao das informaes no mbito estadual, foram deixadas de lado outras diversidades de crimes como o crime contra o sistema financeiro, economia popular, atividades relacionadas ao crime organizado e/ou conflitos intersubjetivos observados, por exemplo, no trnsito.

25 A anlise da eficincia da justia criminal, por meio da seleo de indicadores, tambm se revelou problemtica devido prpria complexidade da estrutura e justia criminal organizada no mbito federal e estadual e composta pela justia especializada (justia do trabalho, eleitoral e militar) e comum. Por outro lado, observa-se tambm a inexistncia de dados nesta rea ou organizao da informao por regies da justia e no na escala estadual. Ademais, a avaliao da eficcia do sistema judicial exigiria o acompanhamento de todo o ritual da justia desde a abertura do inqurito, o que exigiria a integrao da base de dados.

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A avaliao da rea de segurana pblica mostrou-se problemtica devido a pouca disponibilidade de dados, bem como a inexistncia, at o momento de elaborao do trabalho, da pesquisa de vitimizao nacional que supriria a lacuna de informaes nesta rea. Por sua vez, observa-se tambm uma srie de outros problemas associados: ausncia de integrao da base de dados, ausncia de sistemtica de coleta de dados nas unidades administrativas e o subregistro26 das ocorrncias policiais. A tabela a seguir traz a comparao entre os resultados do ordenamento referentes aos crimes contra a vida e patrimnio27.
Tabela 10 - Dimenso Social: Segurana Pblica (Tx Homicdio)
Estado AL PE ES RJ DF PR PA MS AP MT GO BA RR SE RO CE MG PB AM RS RN AC MA SP TO SC PI Ind MC -0,952 -0,904 -0,885 -0,798 -0,298 -0,289 -0,279 -0,250 -0,221 -0,077 -0,058 -0,010 0,019 0,019 0,058 0,106 0,154 0,164 0,221 0,308 0,404 0,452 0,481 0,567 0,596 0,731 0,740 Escore 0,00 2,80 3,90 9,00 38,60 39,20 39,70 41,40 43,10 51,70 52,80 55,60 57,30 57,30 59,60 62,50 65,30 65,90 69,30 74,40 80,10 82,90 84,60 89,70 91,40 99,40 99,90 Pos 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 Flx + 0,0 1,9 2,8 8,6 18,2 18,2 18,2 19,2 21,1 24,9 26,9 28,8 29,8 29,8 30,7 33,6 35,5 35,5 37,4 43,2 50,9 52,8 56,7 62,4 63,4 74,0 74,9 Flx 95,1 92,3 91,3 88,4 48,0 47,1 46,1 44,2 43,2 32,6 32,6 29,8 27,8 27,8 24,9 23,0 20,1 19,2 15,3 12,4 10,5 7,6 8,6 5,7 3,8 0,9 0,9

Tabela 11 - Dimenso Social: Segurana Pblica (Roubos e furtos)


Estados DF RS SP CE RO AC RJ GO AP PA RR MT RN BA SC MG MS AM PE ES TO AL PI MA PB SE Ind MC -0,980 -0,710 -0,590 -0,420 -0,320 -0,280 -0,270 -0,180 -0,170 -0,080 -0,070 -0,020 0,050 0,060 0,120 0,180 0,190 0,200 0,260 0,300 0,330 0,440 0,440 0,450 0,510 0,560 Escore 0,00 17,50 25,30 36,30 42,80 45,40 46,10 51,90 52,50 58,40 59,00 62,30 66,80 67,50 71,40 75,30 75,90 76,60 80,50 83,10 85,00 92,20 92,20 92,80 96,70 99,90 Pos 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 Flx + 0,0 5,9 7,9 13,9 15,9 17,9 21,9 19,9 19,9 29,9 30,9 26,9 28,9 29,9 35,9 38,9 39,9 38,9 43,9 43,9 44,9 52,9 52,9 52,9 56,9 60,9 Flx 97,9 76,9 66,9 55,9 47,9 45,9 48,9 37,9 36,9 37,9 37,9 28,9 23,9 23,9 23,9 20,9 20,9 18,9 17,9 13,9 11,9 8,9 8,9 7,9 5,9 4,9

26 O subregistro das informaes deve-se, de um lado, a estruturao deficitria de alguns dos rgos estaduais de segurana pblica. Por outro lado, depende da disposio das vtimas de acionarem a polcia, o que est diretamente associado baixa credibilidade na eficincia do sistema de justia criminal, receio de retaliao do infrator, ausncia de reconhecimento sobre a importncia do registro para as polticas de segurana e resistncia da autoridade policial para o registro do crime (FERREIRA;FONTOURA,2008). 27 A comparao dos resultados traz alguns limites devido disponibilidade de dados. Assim, os dados de homicdios foram extrados do Sistema de Informaes sobre Mortalidade (SIM) do Ministrio da Sade e se referem ao ano de 2007, j os dados em relao ao crime contra o patrimnio foram extrados da Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP) e se referem a 2005, o qual era o ano que trazia mais desagregaes por estados. Por fim, cabe apontar que o estado do Paran no aparece no ordenamento dos crimes contra o patrimnio, j que no informou sobre as taxas de roubos e furtos SENASP em 2005.

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Os resultados do ordenamento revelam que os diferentes tipos de violncia criminal atingem indiscriminadamente todo o pas, uma vez que todas as regies possuem representantes na lista dos dez piores estados posicionados, tanto no crime contra a vida, quanto contra o patrimnio. A comparao entre os resultados dos ordenamentos ainda permite observar que os estados do RJ, DF, PA e AP aparecem na lista dos dez piores, tanto em relao aos crimes contra a vida, quanto em relao aos crimes contra o patrimnio. J os estados de AL, PE, ES e MS aparecem posicionados entre os dez piores em relao ao crime contra a vida, enquanto que esto situados entre os dez melhores estados em relao aos crimes contra o patrimnio. A avaliao especfica dos resultados do ordenamento do crime contra a vida deve ser realizada tendo em vista que as taxas de homicdios embutem fenmenos distintos e com dinmicas peculiares, as quais traduzem comportamentos variados, conforme o contexto especfico (BEATO, 2007). Desta forma, encontram-se estados mal posicionados por estarem associados a reas de violncia rural e tradicional (PA, MS, AP e MT) ou a contextos metropolitanos, como por exemplo, PE, ES, RJ. Ademais, entre os dez piores posicionados, tambm se observa a disseminao da violncia para reas do interior, como por exemplo, nos estados PE, ES, RJ ou PR28. Os dados referentes aos homicdios ainda chamam ateno para as elevadas taxas de mortalidade da populao jovem masculina (93,8), a qual cerca de 3,6 vezes maior que o total geral do pas (Anexo tabela 5). Neste caso, destaca-se a violncia praticada contra os jovens nas camadas populares das regies metropolitanas. A prevalncia da desigualdade de condies socioeconmicas e de dificuldade de acesso aos servios pblicos nas grandes reas metropolitanas, embora por si s no possam ser diretamente associadas violncia, parecem ser uma condio necessria ao criar um ambiente social mais propcio criminalidade. Ademais, o contexto favorvel criminalidade intensifica-se, quando a esta desigualdade e pobreza se soma a dissoluo dos laos sociais caractersticos dos grandes centros. Desta forma, conforme apontado por Beato (2007, pg 185) o tamanho da populao uma das variveis mais importantes, explicitando a ideia do anonimato nos centros urbanos maiores e consequente grau de controle menor sobre a atividade das pessoas. A dificuldade em debelar os altos nveis de criminalidade em grandes centros urbanos brasileiros tambm, em parte, pode ser associada aos problemas institucionais e de forma de atuao dos rgos que compem o sistema de segurana pblica. O mapa 7 revela que o crime contra a vida est espalhado por todas as regies que possuem ao menos um estado situado nos dois piores quartis. No caso do Centro-Oeste, no h nenhum estado situado nos dois melhores quartis. J o mapa do crime contra o patrimnio revela que os estados
28 Os estados ainda podem combinar a violncia associada a contextos metropolitanos com a violncia tradicional e/ou com a expanso da criminalidade para as cidades de porte mdio. Cabe apontar ainda, a expanso da violncia para as cidades de mdio porte dos estados de SP, MG, GO e RS, entre outras (BEATO, 2007).

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no melhor quartil esto exclusivamente na regio Nordeste que tambm possui o Rio Grande do Norte e Bahia no segundo pior quartil.

Mapa 7 Crime contra a vida

Mapa 8 Crime Contra o patrimnio

Dimenso Econmica
Peso econmico, dinamismo e reduo das desigualdades
A seleo de indicadores na dimenso econmica procurou, de um lado, captar o peso econmico dos estados. Por outro lado, procurou-se utilizar dados que permitissem cotejar o dinamismo econmico dos estados com a reduo da desigualdade no perodo de 2002 a 2007. Desta forma, o peso econmico dos estados estaria associado ideia do nvel de produo e renda, enquanto o dinamismo econmico estaria associado ideia de evoluo temporal. A expresso econmica dos estados seria captada por dois indicadores: a participao dos estados no Produto Interno Bruto (PIB)29 e o PIB per capita30. J o dinamismo econmico foi mensurado pela taxa de crescimento real do PIB, enquanto que a distribuio da renda foi captada pelo ndice de gini. Ao conjugarem-se indicadores de crescimento e distribuio de renda, seria possvel

29 A participao dos estados no PIB nacional permite tambm avaliar as disparidades regionais existentes no pas. 30 O PIB per capita pode ser comumente utilizado como um indicador sntese do nvel de desenvolvimento de um pas ainda que insuficiente para expressar, por si s, o grau de bem-estar da populao, especialmente em circunstncias de desigualdade na distribuio de renda (IBGE, 2008). No caso do PIB per capita, este ainda permite cotejar a renda gerada com o tamanho da populao do estado.

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mensurar a qualidade do crescimento, ou seja, se o dinamismo econmico, quando existente, seria acompanhado por um processo de distribuio de renda. Os resultados do ordenamento (Tabela 12) apontam para o peso econmico da regio Centro-Sul do pas, a qual possui todos seus estados entre as dez economias de maior expresso no pas, exceo do MS (13). Neste caso, o padro de desenvolvimento do pas redundou numa concentrao das atividades produtivas numa estreita faixa litornea. Em contrapartida, observa-se a predominncia dos estados do Nordeste (PI, AL, PB, MA, RN, SE) e Norte (AC, TO, AP, RR) entre os dez piores (Tabela 12). Apesar da predominncia dos estados do Norte e Nordeste, cabe apontar o peso econmico de alguns estados destas regies como BA (11 melhor posicionado) e PE (14) no Nordeste e AM (12 melhor posicionado) e PA (15 melhor posicionado) no Norte.
Tabela 12 - Dimenso Econmica: Peso das Economias
Estado PI AL AC PB MA TO AP RR RN SE CE RO PA PE MS AM BA GO MT ES SC MG PR RS DF RJ SP Ind MC -0,548 -0,452 -0,414 -0,404 -0,404 -0,375 -0,337 -0,337 -0,317 -0,308 -0,289 -0,250 -0,221 -0,164 -0,048 0,000 0,029 0,067 0,106 0,308 0,462 0,471 0,510 0,587 0,625 0,798 0,904 Escore 0,00 6,60 9,20 9,90 9,90 11,90 14,50 14,50 15,80 16,50 17,80 20,50 22,50 26,40 34,40 37,70 39,70 42,30 45,00 58,90 69,50 70,10 72,80 78,10 80,70 92,70 99,90 Pos 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 Flx + 3,8 7,6 8,6 9,6 10,5 11,5 11,5 11,5 12,4 13,4 15,3 15,3 18,2 20,1 24,9 26,9 33,6 31,7 34,6 48,0 58,6 59,6 63,4 69,2 72,1 84,6 92,3 Flx 58,6 52,8 49,9 49,9 50,9 49,0 45,1 45,1 44,2 44,2 44,2 40,3 40,3 36,5 29,8 26,9 30,7 24,9 24,0 17,3 12,4 12,4 12,4 10,5 9,6 4,8 1,9

As disparidades regionais - reveladas nos dados - podem ser observadas pelo fato de apenas trs estados do Sudeste (SP, RJ e MG) concentrarem pouco mais da metade da produo nacional (54,1% - Anexo Tabela 6). Neste sentido, apenas So Paulo concentra pouco mais de um tero da produo nacional (33,9%), o que reflete processos socioeconmicos de concentrao das atividades econmicas nesta poro do territrio (Anexo Tabela 6). Por sua vez, observa-se a diferena de dez vezes entre o maior PIB per capita do pas (DF) e o menor (PI) (Anexo Tabela 6).

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O grfico seguinte coteja o crescimento econmico mdio verificado nos estados com a evoluo do ndice de gini no perodo entre 2002 e 200731. No caso do ndice de gini, observa-se uma melhora em todos os estados, exceo do Mato Grosso do Sul. Em relao aos dez estados piores posicionados em termos econmicos (Tabela 12), observam-se dois estados (AP e RR) com taxas de crescimento acima da mediana (4,4) e reduo do ndice de gini mais acelerada que a mediana nacional (95,93). Por outro lado, verifica-se um conjunto de estados com taxas de crescimento acima da mediana, mas com queda da desigualdade menor que a mediana do pas (PI, AC, MA, TO e SE). Por fim, o contexto revela-se mais preocupante para os estados que conjugaram crescimento inferior mediana com a reduo da apropriao da renda pela camada mais pobre da populao (AL, PB e RN).

Grfico 1 Crescimento econmico x ndice de Gini

Fonte: IPEA e IBGE

Cincia e Tecnologia
A construo da dimenso de Cincia e Tecnologia (C&T) na matriz considerou dois grupos de dados: indicadores de insumo e indicadores de resultados. Em relao aos indicadores de insumo, buscou-se captar aspectos associados ao esforo empreendido em Pesquisa e Desenvolvimento

31 Os dados do ndice de gini de 2002 a 2003 no incluem a rea rural da regio Norte.

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(P&D) por meio de dados referentes aos recursos financeiros (percentual de investimento em P&D dos estados em relao receita total) e recursos humanos (percentual de pesquisadores cadastrados no Grupo de Diretrio do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico32 CNPq - em relao ao total do pas). Ademais, procurou-se verificar tambm o esforo de articulao entre empresas e pesquisadores por meio do indicador da porcentagem dos grupos estaduais de pesquisa que se relacionaram com empresas em relao ao total do pas. J no caso dos indicadores de resultado, buscou-se avaliar a produo cientfica (nmero de publicaes indexadas na base do Institute for Scientific Information (ISI) e tecnolgica (nmero de patentes depositadas pelos estados no Instituto Nacional da Propriedade Industrial - INPI). O levantamento de dados na rea de cincia e tecnologia33 historicamente concentrou-se nos indicadores de insumos, os quais possuem uma srie mais longa e detalhada. No entanto, mesmo em relao aos indicadores de insumos, permanecem algumas limitaes, como no caso do dispndio em cincia e tecnologia, em que no foi possvel utilizar dados sobre o gasto do governo federal nos estados, uma vez que a maior parte dos registros nesta rea no regionalizada. Alm disso, tambm no foi possvel avaliar o dispndio das empresas privadas em Pesquisa e Desenvolvimento, a interao entre empresas e universidades e o impacto das inovaes, j que a construo da amostra da Pesquisa de Inovao Tecnolgica (PINTEC) permite apenas a divulgao de dados das unidades da federao com participao superior a 1% no Valor da Transformao Industrial do pas34. As tabelas a seguir trazem os resultados do ordenamento dos indicadores de insumo e de resultado. As informaes do CNPq a respeito da interao entre os diretrios de grupos de pesquisa e os setores produtivos buscam, ento, suprir a ausncia de informaes da PINTEC, para todas as unidades da federao, sobre relao entre universidade e empresas que tem sido considerada uma das grandes debilidades do sistema de inovao do pas. Neste caso, a utilizao de informaes sobre a interao entre grupos de pesquisa e empresas pretende avaliar em que medida o setor produtivo e a academia superam a viso linear 35 de cincia e tecnologia.
32 O diretrio de pesquisa, conforme aponta Albuquerque (2006), apresenta-se como: um projeto desenvolvido pelo CNPq desde 1992 para reunir e organizar informaes que observam atividades de pesquisa no Brasil. O conceito de grupo de pesquisa : um grupo de pesquisadores, estudantes e equipes de suporte tcnico que organizado ao redor de execues de linhas de pesquisa que seguem uma lei hierrquica baseada na especialidade e na competncia tcnico-cientfica. Os membros do grupo compartilham aparelhos e localidades fsicas geralmente (pg,28). 33 A cincia est associada a um conjunto de conhecimentos obtidos atravs do mtodo cientfico, j a tecnologia diz respeito aplicao destes conhecimentos cientficos a produo ou melhora de bens ou servios. 34 O ponto a ser observado em relao P&D diz respeito a forte interao entre grupo de pesquisas e empresas em que no se verifica uma separao estanque entre produtores de cincia e quem desenvolve a tecnologia. Neste caso, Albuquerque (2006) destaca a forte interao entre cincia e tecnologia, na qual a cincia cria ideias ou faz descobertas que podem ser exploradas pelo setor industrial. Por sua vez, o desenvolvimento tecnolgico fornece uma fonte de questes e problemas para o esforo cientfico, o que contribui para a formulao de uma agenda para a cincia. 35 A viso linear postula que a pesquisa bsica forneceria insumos para a pesquisa aplicada que posteriormente seria traduzida em novas tecnologias.

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Tabela 14 - Dimenso Econmica: C&T (Ind. de resultado)


Estado AP AC TO RR RO PI MA SE AL MS MT RN AM PA PB ES CE GO PE DF BA SC PR MG RJ RS SP Ind MC -0,596 -0,548 -0,539 -0,519 -0,481 -0,462 -0,385 -0,308 -0,250 -0,250 -0,221 -0,173 -0,115 -0,096 -0,077 -0,048 0,010 0,010 0,077 0,115 0,173 0,529 0,731 0,789 0,789 0,846 1,000 Escore 0,00 3,00 3,60 4,80 7,20 8,40 13,20 18,00 21,60 21,60 23,40 26,50 30,10 31,30 32,50 34,30 37,90 37,90 42,10 44,50 48,10 70,40 83,10 86,70 86,70 90,30 99,90 Pos 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 Flx + 0,0 0,9 1,9 3,8 4,8 5,7 9,6 14,4 17,3 17,3 18,2 21,1 24,0 24,9 25,9 27,8 30,7 30,7 33,6 35,5 41,3 67,3 83,6 87,4 88,4 91,3 99,9 Flx 59,6 55,7 55,7 55,7 52,8 51,9 48,0 45,1 42,3 42,3 40,3 38,4 35,5 34,6 33,6 32,6 29,8 29,8 25,9 24,0 24,0 14,4 10,5 8,6 9,6 6,7 0,0

Os resultados do ordenamento dos indicadores de insumo permitem observar um quadro favorvel regio Sul e Sudeste, as quais possuem seus estados entre os dez melhores posicionados (SP, RJ, PR, MG, RS e SC), exceto o Esprito Santo (ES) que destoa da regio e figura entre os dez piores posicionados (Tabela 13). Ainda se observa, entre os dez melhores posicionados, trs estados do Nordeste (BA, CE e PE), os quais coincidem com os estados de base econmica mais robusta na regio, quando se considera sua participao no PIB do pas (Anexo Tabela 6). Em contrapartida, o pior quadro est concentrado na regio Norte com cinco representantes entre os dez piores (RO, AP, AC, TO e RR). Neste caso, as excees so os estados do Amazonas (10 melhor posicionado) e do Par (13 melhor posicionado) que destoam do quadro geral da regio (Tabela 13). A distribuio territorial dos indicadores de insumo em pesquisa e desenvolvimento apresenta um padro de concentrao que pode ser verificado em relao aos dados dos grupos de pesquisa, no qual um quarto destes grupos se concentra no estado de SP, ao passo que, 69% deles se concentram no Sul e Sudeste do pas (Anexo Tabela 7) 36.
36 Os estados do Sul e Sudeste posicionados entre os dez melhores (SP, RJ, PR, MG, RS e SC) se encontram nos dois melhores quartis dos indicadores (Anexo Tabela 7). Cabe ainda destacar o estado da Bahia que ocupa o melhor quartil em todos os indicadores de insumo (Anexo Tabela 7). Em contrapartida, os trs piores estados do Norte posicionados (RO, AP e AC) esto nos dois piores quartis dos indicadores de insumo, o que revela, por exemplo, o baixo aproveitamento das oportunidades associadas biotecnologia que dispe a regio (Anexo Tabela 7).

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O ordenamento dos indicadores de resultado em cincia e tecnologia (Tabela 14) indica uma concentrao da produo cientfica e tecnolgica nas regies Sul e Sudeste que apresentam seus estados posicionados entre os dez melhores com exceo do Esprito Santo (12 melhor posicionado). Neste sentido, observa-se que, no perodo de 1998 a 2002, os estados do Sul e Sudeste concentravam pouco mais de 62% da produo cientfica e cerca de 91% da produo tecnolgica do pas em 2008, quando se considera como parmetro apenas o indicador de patentes depositadas (Anexo Tabela 7). Por sua vez, os estados do Norte apresentam o pior desempenho, uma vez que ocupam as cinco piores posies na matriz (AP, AC, TO, RR e RO). O caso de So Paulo na rea de cincia e tecnologia revelou-se a maior superioridade em toda matriz, uma vez que o estado aparece em primeiro lugar em todos os indicadores (Anexo Tabela 7). Ademais, esta superioridade manifesta-se particularmente no caso da produo tecnolgica em que as empresas e instituies localizadas em So Paulo respondem por 45 % das patentes do pas depositadas em 2008 (Anexo Tabela 7). Neste sentido, a superioridade de So Paulo na produo tecnolgica pode ser associada ao fato do estado possuir o maior nmero de empresas de classes com maior propenso patentear (ALBUQUERQUE, 2006). Os mapas a seguir revelam grande aderncia entre os esforos despendidos em P&D e os resultados da produo cientfica e tecnolgica, ainda que no se possa estabelecer uma relao direta de causalidade, bem como se observe discrepncias entre os perodos dos indicadores utilizados. Neste caso, cinco estados posicionados no melhor quartil dos indicadores de insumo tambm esto no melhor quartil dos indicadores de resultado (SP, RS, RJ, MG e PR,). J seis estados posicionados no pior quartil dos indicadores de insumos (RO, AP, AC, PI, TO e RR) tambm esto posicionados no pior quartil da produo cientfica e tecnolgica. Mapa 9 Insumo C&T Mapa 10 Resultado C&T

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Transporte de Cargas
O setor de transporte aparece como exemplo da interpenetrao das diversas dimenses do desenvolvimento quando se tem como referncia o paradigma da sustentabilidade. Neste sentido, a evoluo do setor de transporte guarda estreita relao com o ordenamento territorial, meio-ambiente e desenvolvimento econmico. A organizao do setor de transporte traz, portanto, profundas implicaes para a organizao territorial e desenvolvimento econmico, j que a estruturao da infraestrutura de transportes em regies menos desenvolvidas pode influenciar a implementao de unidades produtivas, bem como pode integrar estas pores do territrio ao restante do pas. Por outro lado, a distribuio das atividades produtivas no territrio tambm repercute sobre o setor de transportes, uma vez que o adensamento da produo em espaos delimitados acaba por induzir o desenvolvimento da infraestrutura de transportes em razo dos ganhos oriundos na racionalizao da movimentao de mercadorias. O outro aspecto a ser considerado refere-se relao entre a matriz de transportes e o meio-ambiente. Neste sentido, o setor de transportes pode ser responsvel por uma srie de externalidades negativas com impactos sobre a flora e fauna de uma regio, emisso de gases poluentes, poluio sonora e esgotamento de recursos energticos no renovveis. No caso brasileiro, o modelo de transporte do pas centrado nas rodovias37 e as pssimas condies de conservao da infraestrutura ainda agravam os efeitos ambientais, j que o modal rodovirio aparece como fonte de emisso de gases poluentes alm de ser o mais ineficiente do ponto de vista do consumo de energia38. A aplicao da mesma lgica de construo da matriz ao setor de transporte torna-se mais problemtica, uma vez que, dado a interconectividade dos fluxos de pessoas e mercadorias entre as regies, no se pode fazer uma anlise do setor a partir de um nico estado sem que se considere uma viso de futuro integrada do territrio nacional e as projees futuras dos fluxos de comrcio entre as regies. Contudo, o que se pretendeu com a seleo de indicadores para o setor foi identificar alguns aspectos relacionados s condies gerais do transporte de cargas nos estados, os quais pudessem apontar para possveis obstculos ao desenvolvimento da regio.

37 A concentrao da matriz de transportes do pas em favor do modal rodovirio reflexo de uma poltica deliberada que foi especialmente potencializada com o Plano de Metas de Kubitscheck, o qual privilegiava a construo de rodovias como forma de estimular a indstria automobilstica e mesmo como smbolo da modernidade (BARAT, 2006). Ademais, o desenvolvimento da infraestrutura rodoviria foi possvel porque houve a criao de mecanismos de financiamento como fundos formados pela arrecadao de imposto sobre combustveis e lubrificantes, bem como imposto sobre servios rodovirios de transportes de cargas e de passageiros. (IPEA, 2010) 38 O modelo centrado no modal rodovirio tambm gera efeitos econmicos associados elevao do custo de frete e reduo da competitividade. Neste contexto, os grandes desafios que se colocam ao pas referem-se desconcentrao do modal de transporte em favor das ferrovias e hidrovias, bem como a recuperao da malha de transportes que foi degradada a partir dos anos 80 com a desestruturao dos mecanismos de financiamento dos investimentos pblicos e dos rgos pblicos de planejamento na rea de transporte.

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A seleo dos indicadores39 para o setor de transportes nos estados visou captar aspectos associados ao desenvolvimento do setor (participao do setor de transporte, armazenagem e setor de correio no PIB), densidade da malha (rodoviria total, rodoviria pavimentada e ferroviria), estado de conservao (porcentagem das rodovias em pssimo estado de conservao), equipamentos da matriz de transporte (idade mdia da frota de caminhes) e diversificao da matriz de transportes40 (proporo de terminais intermodais de carga). Os resultados do ordenamento para o transporte de cargas apontam para a diferenciao regional existente entre o Norte e o Sul do pas (Tabela 15). Neste contexto, observa-se a precria situao do transporte de cargas na regio Norte que possui seis estados (RO, RR, AC, AM, PA e AP) na lista dos dez piores estados posicionados, a qual ainda apresenta dois estados do Centro-Oeste (MT e GO) e dois da regio Nordeste (BA e PI). Cabe ainda observar que os estados do Norte e Centro-Oeste, exceo do Distrito Federal, so individualmente mais superados que superam os estados na comparao dos indicadores (Tabela 15 Coluna Flx + e Flx-). Em contrapartida, os dados revelam a forte concentrao da malha de transportes na regio Sul e Sudeste. Neste sentido, observa-se que todos os estados do Sul e Sudeste esto entre os dez melhores posicionados que contam ainda com dois estados do Nordeste (AL e RN).

39 A elaborao do trabalho revelou a dificuldade de se conseguir dados importantes desagregados por estados para o setor de transportes, o que pode ser associado desestruturao de rgos de planejamento do setor durante a dcada de noventa. 40 Uma das lacunas em relao anlise do grau de diversificao da matriz de transporte refere-se ao fato de no ter sido possvel identificar, para todas as unidades da federao, dados relativos ao volume de carga transportada por cada um dos modais.

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Tabela 15 - Dimenso Econmica: Transporte


Estado RO RR AC AM MT PA AP BA PI GO MA MS TO CE PB SE PE MG RN AL RS SC ES DF RJ PR SP Ind MC -0,356 -0,341 -0,255 -0,204 -0,190 -0,173 -0,166 -0,156 -0,135 -0,115 -0,082 -0,065 -0,046 0,017 0,031 0,034 0,048 0,058 0,079 0,089 0,176 0,180 0,219 0,257 0,303 0,313 0,481 Escore 0,00 1,70 12,00 18,10 19,80 21,80 22,60 23,80 26,40 28,70 32,70 34,70 37,00 44,50 46,20 46,50 48,20 49,40 52,00 53,10 63,50 64,00 68,60 73,20 78,70 79,80 99,90 Pos 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 Flx + 11,5 11,5 17,0 21,3 18,9 19,2 22,5 22,1 20,6 21,3 26,4 26,9 26,9 27,8 31,2 34,1 30,0 37,7 32,6 35,3 44,2 41,8 41,1 43,7 53,8 51,9 63,9 Flx 47,1 45,6 42,5 41,8 37,9 36,5 39,1 37,7 34,1 32,9 34,6 33,4 31,4 26,2 28,1 30,7 25,2 31,9 24,7 26,4 26,6 23,7 19,2 18,0 23,5 20,6 15,8

O pior posicionamento dos estados do Norte e Centro-Oeste na matriz pode, entre outras razes, ser associado baixa densidade da malha rodoviria e ferroviria, uma vez que estes estados esto nos dois piores quartis destes indicadores (Anexo Tabela 8). Em contrapartida, os estados do Sul e Sudeste se encontram bem posicionados no ordenamento por ocuparem os dois melhores quartis dos indicadores referentes densidade da malha rodoviria e ferroviria, participao do setor de transporte no PIB estadual e quantidade de terminais intermodais de carga (Anexo Tabela 8). Os resultados da localizao da infraestrutura de transporte no territrio nacional devem ser analisados, tendo em vista o importante papel das grandes corporaes globais que, ao introduzir uma nova diviso internacional do trabalho com a produo de componentes em diferentes regies do mundo, acabam por reorganizar os espaos nacionais e, por conseguinte, toda logstica de transportes. Neste contexto, conforme aponta o relatrio do PNOT:
O Brasil no fugiu regra dominante. Por um lado, instalaram-se e cresceram sobremaneira no pas corporaes globais, envolvendo parcelas do territrio nacional na sua organizao. Por outro lado, empresas estatais estratgicas se expandiram tornando-se corporaes globais, como o caso da Petrobras e da CVRD, esta hoje privatizada. (MINISTRIO DA INTEGRAO, 2006, pg 86).

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A mesma lgica pode tambm ser observada no caso da expanso da fronteira agrcola para o Centro-Oeste, Norte e algumas reas do Nordeste (Bahia, Maranho e Piau). Neste contexto, observou-se, nestas regies, a constituio de uma rede de logstica organizada pelas grandes empresas do complexo agroindustrial voltada para as exportaes. Desta forma, configura-se o mesmo padro histrico de conexo da rea produtora ao porto, o qual no traz grandes benefcios incluso social (MINISTRIO DA INTEGRAO, 2006). O mapa 11 permite observar as enormes disparidades regionais presentes na matriz de transporte brasileira, as quais podem ser visualizadas por praticamente trs linhas transversais. Neste sentido, a primeira faixa transversal compreende os estados do Norte (exceto Tocantins) e Mato Grosso que esto situados no pior quartil. J a segunda faixa traz estados do Centro-Oeste (MS e GO) e da regio Nordeste, os quais esto situados no segundo pior quartil. Por fim, nas regies prximas ao litoral, observam-se os estados do Sudeste, Sul e alguns do Nordeste (SE, AL, PE, PB e RN) que esto no melhor quartil. Mapa 11 Transportes

4. Dimenso Ambiental
A seleo dos indicadores na rea ambiental buscou captar aspectos associados utilizao dos recursos naturais e degradao ambiental, os quais foram agrupados nas temticas relativas atmosfera, gua e terra. A temtica relativa atmosfera foi avaliada pelo indicador de focos de calor por rea da unidade da federao. Em relao avaliao da questo hdrica, foram utilizados os indicadores de proporo de domiclios com acesso rede de abastecimento de gua e com coleta de esgoto ou

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fossa sptica, bem como o indicador de intensidade hdrica41. Por fim, para avaliar a temtica da terra, foram utilizados os indicadores de proporo de domiclios com servio de coleta de lixo e consumo de agrotxico por rea plantada das principais culturas da unidade da federao. A avaliao da temtica ambiental foi limitada e realizada de acordo com a disponibilidade de dados no mbito estadual42. Cabe ressaltar que na dimenso ambiental existem grandes lacunas na produo de estatsticas, as quais, por vezes, so pontuais e pouco sistematizadas43. Ademais, a utilizao de estatsticas na rea ambiental revelou-se ainda mais complexa em razo da dificuldade de compatibilizao entre o recorte estadual e os diferentes recortes associados temtica ambiental como, por exemplo, os biomas ou bacias hidrogrficas. O ordenamento da matriz na dimenso ambiental, a partir dos indicadores selecionados, apontou para um quadro pior na regio Nordeste, j que esta regio apresentou seis estados dentre os dez piores estados posicionados (AL, MA, PI, BA, CE e PE). Ainda verifica-se a presena de dois estados do Norte (To e RO) e Centro-Oeste (MT e MS) entre os dez piores estados posicionados (Tabela 16).

41 O indicador de intensidade hdrica foi construdo a partir da relao entre o consumo de gua para todos os usos (mil m3) em relao ao PIB estadual. 42 A limitao de dados estatsticos na rea ambiental no permitiu, por exemplo, que na temtica da atmosfera, fosse avaliada a emisso de gases poluentes, os quais podem ser pontualmente apurados para algumas regies metropolitanas, mas no para o conjunto das unidades da federao. Por sua vez, em relao qualidade das guas, verificam-se lacunas de estimativas a respeito da poluio inorgnica, j que os ndices de qualidade de gua, apurados em apenas estados, dizem respeito matria orgnica e sedimentos. Por fim, tambm no foram utilizados no trabalho indicadores referentes floresta remanescente e taxa de desmatamento em funo das diferentes periodicidades e/ou ausncia de divulgao para alguns biomas, o que inviabilizaria, por exemplo, o clculo da taxa de desmatamento de um estado coberto por mais de um bioma. 43 A precariedade na produo de informaes estatsticas ambientais j vem de longa data, conforme descrevia Motta em meados da dcada de 90: a gerao de indicadores ambientais complexa porque as estatsticas ambientais no esto ainda sistematizadas como as de demografia e das atividades produtivas e muito menos integradas a estes sistemas de informaes.. (MOTTA, 1996, pg 3).

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Tabela 16 - Dimenso Ambiental


Estado AL TO MA MT PI BA CE RO MS PE PA PB GO AC RN RS ES MG SC AP RR SP PR AM SE DF RJ Ind MC -0,455 -0,446 -0,365 -0,365 -0,301 -0,282 -0,228 -0,208 -0,186 -0,154 -0,112 -0,077 -0,077 0,000 0,019 0,122 0,180 0,192 0,208 0,253 0,269 0,272 0,276 0,292 0,298 0,388 0,487 Escore 0,00 1,00 9,50 9,50 16,30 18,30 24,10 26,10 28,50 31,90 36,30 40,10 40,10 48,20 50,30 61,20 67,30 68,70 70,40 75,10 76,80 77,20 77,50 79,20 79,90 89,40 99,90 Pos 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 Flx + 11,5 12,8 16,9 13,7 19,8 16,9 21,1 21,7 23,3 20,8 24,9 24,6 26,9 32,0 31,7 38,4 36,2 39,1 41,0 44,8 43,9 50,9 42,9 45,5 44,2 55,4 56,4 Flx 57,0 57,3 53,5 50,3 49,9 45,1 43,9 42,6 41,9 36,2 36,2 32,3 34,6 32,0 29,8 26,2 18,2 19,8 20,1 19,5 16,9 23,7 15,3 16,3 14,4 16,6 7,6

Os resultados do ordenamento devem ser analisados luz dos indicadores utilizados na dimenso ambiental. Cabe ressaltar que a limitao de informaes, descritas anteriormente, consegue captar alguns aspectos da dimenso ambiental. Desta forma, a degradao ambiental associada a processos de urbanizao e industrializao presentes, sobretudo, nas regies Sul e Sudeste foram subestimados justamente pela ausncia de dados de poluio atmosfrica, poluio inorgnica de rios ou de desmatamento, os quais poderiam pesar num posicionamento pior destes estados. Os estados do Nordeste, dado o conjunto de indicadores selecionados, acabaram por figurar nas piores posies por serem regies menos contempladas historicamente por investimentos pblicos na rea de infraestrutura associada aos servios de saneamento44. A situao dos estados do Nordeste traz um complicador quando se avalia a questo dos recursos hdricos por meio do indicador de intensidade hdrica, na qual todos os estados desta regio, exceo do SE (situado logo em seguida da mediana), aparecem posicionados nos dois piores
44 Os seis piores estados posicionados do Nordeste (Al, MA, PI, BA, CE e PE) encontram-se nos dois piores quartis dos indicadores associados ao saneamento, exceo do CE que, no abastecimento de gua posiciona-se logo em seguida a mediana. Ademais, os seis piores estados do Nordeste tambm se encontram posicionados nos dois piores quartis do indicador de focos de calor. A exceo a este quadro o estado do SE que aparece na terceira posio do ordenamento e acaba por destoar da posio ocupada pela mdia dos estados do Nordeste ao figurar nos dois melhores quartis dos indicadores associados ao saneamento, bem como no indicador de focos de calor.

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quartis. Ou seja, o indicador de intensidade hdrica revela que as atividades produtivas do Nordeste apresentam-se muito dependentes de um recurso to escasso na regio quanto gua. Desta forma, o desenvolvimento sustentvel na regio Nordeste talvez necessite de uma reconverso econmica em direo a atividades econmicas menos dependentes da gua. O ordenamento dos estados melhores posicionados (Tabela 16) traz trs estados do Sudeste (RJ, SP e MG), trs do Norte (AM, RR e AP), dois estados do Sul (PR e SC) e um representante do Centro-Oeste (DF) e Nordeste (SE) 45. O mapa a seguir mostra os estados do Sul e Sudeste situados nos dois melhores quartis, enquanto que h uma predominncia dos estados do Nordeste no pior quartil, o que, por sua vez, est associado, como j mencionado, limitao de indicadores na rea ambiental e ao maior peso dos dados referentes a saneamento. A exceo ao quadro geral das regies Norte e Nordeste, so os estados do Amazonas e Sergipe que figuram no melhor quartil da dimenso ambiental. Mapa 12 - Situao Meio-Ambiente

45 O estado do Rio de Janeiro lidera o ordenamento por ocupar o melhor quartil dos indicadores de saneamento, intensidade hdrica e focos de calor. Por sua vez, o Distrito Federal aparece na segunda posio por estar sempre presente entre os trs melhores estados em relao aos indicadores de saneamento, bem como ser o melhor estado da federao em termos de intensidade hdrica. Cabe apontar que o bom desempenho do DF em termos ambientais pode ser explicado pela pequena extenso do seu territrio, bem como pela natureza das suas atividades produtivas centradas em torno da administrao (MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, 200 pg 100). Por sua vez, os trs estados do Norte melhores posicionados encontram-se no melhor quartil de intensidade hdrica e de focos de calor, o que possivelmente pode ser explicado pela grande extenso territorial.

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Concluso
O conjunto de indicadores da matriz de sustentabilidade aponta para a persistncia de uma realidade secular de profundas desigualdades socioeconmicas observadas entre as regies brasileiras, na qual se verificam discrepncias significativas em termos de insero produtiva e padro de vida das populaes. A configurao territorial revelada pelo conjunto de indicadores que compe a matriz de sustentabilidade acaba por coincidir nas vrias dimenses com uma linha que separa o Norte e Nordeste do Centro-Sul do pas. Ou seja, os mais diversos indicadores utilizados apontam para uma fragmentao do pas em duas pores de territrio com padres distintos de desenvolvimento e desigual acesso a redes de transporte, informao e servios pblicos. Ademais, mesmo em estados melhores posicionados, observa-se heterogeneidade entre regies e graves desigualdades sociais nas reas metropolitanas. As grandes desigualdades regionais podem ser visualizadas pela tabela sntese (Tabela 10) da situao dos estados em todas as dimenses. Neste caso, chama ateno, especialmente na dimenso social, a situao da regio Nordeste, na qual todos seus estados aparecem sistematicamente nos dois piores quartis quando se considera, por exemplo, as reas de educao, sade (doenas associadas ao subdesenvolvimento) e trabalho e rendimento. Ao mesmo tempo, observa-se o contraste em relao regio Sul e Sudeste em que seus estados aparecem nos dois melhores quartis em todas as reas das diversas dimenses, exceo, do Esprito Santo, Rio de Janeiro, So Paulo e Paran na rea de segurana. Ademais, na dimenso econmica, chama ateno o caso da regio Norte que tem seus estados posicionados nos dois piores quartis, cuja nica exceo o estado do Amazonas, quando se considera o peso econmico.

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Tabela 10 - Sntese
Dimenso Social Unidade da Sade Segurana Habitao Habitao Trabalho e Segurana Federao Educao Doenas do - Roubo e
Subdesenv. (Dficit) (Infra) rend. Homicdios Furtos Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul Mato Grosso do Sul Mato Grosso Gois Distrito Federal

Dimenso Econmica
Peso Cincia e Tec. Transportes Econmico Resultados

Dimenso Ambiental
MeioAmbiente

processo de globalizao contemporneo tende a acentuar as disparidades sociais e regionais O


1 quartil 2 quartil 3 quartil 4 quartil

observados no pas. Neste contexto, as grandes empresas transnacionais e o capital financeiro desregulado promovem a reconfigurao das atividades econmicas que dinamiza certas pores do territrio, enquanto condena outras regies a estagnao econmica. Desta forma, ganha ainda mais importncia a necessidade da construo de uma viso estratgica para o territrio nacional, a qual seria viabilizada por polticas pblicas de interveno nas mais diversas reas que se contraponham as foras desintegradoras da globalizao. A proposta de construo de um conjunto de indicadores em diversas dimenses busca contribuir para a elaborao de um diagnstico que permita o desenho de polticas pblicas mais apropriadas a realidade local. Ao mesmo tempo, a construo de uma matriz de indicadores permite identificar as regies que deveriam ser priorizadas na implementao de polticas pblicas. Por fim, o estabelecimento de um conjunto de indicadores possibilita a construo de um sistema de monitoramento e avaliao que permita acompanhar a evoluo das regies nas diversas dimenses.

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Referncias bibliogrficas
ALBUQUERQUE, Eduardo da Motta. Base tcnico-cientfica, P&D e inovao. In: Estudo da Dimenso Territorial para o Planejamento: Estudos prospectivos e setoriais Mdulo 4. Braslia: MP/CGEE, dezembro 2006 (Nota Tcnica). BARAT, Josef. Logstica, sistema de distribuio e transportes. In: Estudo da Dimenso Territorial para o Planejamento: Estudos prospectivos e setoriais Mdulo 4. Braslia: MP/CGEE, 2006 (Nota Tcnica). BEATO, Cludio. Violncia Urbana e Segurana Pblica. In: Estudo da Dimenso Territorial para o Planejamento: Estudos prospectivos e setoriais Mdulo 4. Braslia: MP/CGEE, 2007 (Nota Tcnica). BRITTO, Ana Lcia Nogueira de Paiva. Estudos prospectivos da dimenso urbana (Saneamento Ambiental). In: Estudo da Dimenso Territorial para o Planejamento: Estudos prospectivos e setoriais Mdulo 4. Braslia: MP/CGEE, agosto 2007. (Nota Tcnica) COMISSO NACIONAL SOBRE DETERMINANTES SOCIAIS DA SADE (CNDSS). Anlise da situao de sade. In: As causas sociais das iniqidades em sade no Brasil. Relatrio Final da CNDSS, 2008. Disponvel em: http:///www.determinantes.fiocruz.br. FUNDAO JOO PINHEIRO. Dficit habitacional no Brasil, 2006. Centro de Estatstica e Informaes. Convnio PNUD/Ministrio das Cidades, Belo Horizonte, 2007. GADELHA, Carlos Augusto Grabois et al. Sade. In: Estudo da Dimenso Territorial para o Planejamento: Estudos prospectivos e setoriais Mdulo 4. Braslia: MP/CGEE, 2006 (Nota Tcnica). IBGE. Indicadores de Desenvolvimento Sustentvel. Brasil, 2008. IPEA. Rodovias Brasileiras: Gargalos, Investimentos, Concesses e preocupaes com o futuro. Braslia, maio. 2010 (Comunicado da Presidncia, n.52) JANNUZZI, PAULO DE MARTINO. Anlise multicritrio e a deciso em polticas pblicas: Implementao da tcnica no aplicativo Pradin e aplicaes. Texto para discusso nmero 29, Escola Nacional de Cincias Estatsticas Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica. Rio de Janeiro, 2010. JANNUZZI, PAULO DE MARTINO; PATARRA, NEIDE LOPES. Manual para capacitao em indicadores sociais nas polticas pblicas e em direitos humanos. So Paulo: Oficina Editorial, 2006. MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL. Subsdios para a definio da Poltica Nacional de Ordenamento Territorial PNOT (Verso Preliminar). Braslia: MI,2006. MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO. Estudo da Dimenso Territorial para o Planejamento: Volume VII Avaliao de Sustentabilidade da Carteira de Investimentos. Braslia: MP/CGEE, 2008. SECRETARIA DE PLANEJAMENTO E INVESTIMENTOS ESTRATGICOS SPI. MOTTA, Ronaldo Seroa da. Indicadores ambientais no Brasil: Aspectos Ecolgicos, de Eficincia e Distributivos. Rio de Janeiro: IPEA,1996 (Texto para Discusso, n.403) MUNHOZ, G. Obstculos ambientais e no ambientais ao desenvolvimento. IN: CARDOSO JNIOR, Jos Celso (Org.). Desafios ao desenvolvimento brasileiro: Contribuies do Conselho de orientao do IPEA. Braslia: IPEA, 2009.

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VIEIRA, Sofia Lerche et al. Educao Bsica (infantil, fundamental e mdio). In: Estudo da Dimenso Territorial para o Planejamento: Estudos prospectivos e setoriais Mdulo 4. Braslia: MP/CGEE, dezembro 2006 (Nota Tcnica).

ANEXO
Tabela 1 - Dimenso Social: Educao

Fonte: Pes quis a Nacional por Am os tra de Dom iclios - PNAD 2008

Unidades Federativas

Crianas de 0 a 6 anos Quartil que frequentam a es cola 37,8% 29,70% 31,10% 37,20% 45,00% 39,60% 36,90% 39,30% 46,0% 44,70% 45,40% 51,80% 48,60% 48,10% 46,50% 37,90% 44,30% 44,60% 49,5% 45,10% 50,80% 49,70% 51,70% 44,3% 45,60% 51,80% 38,70% 40,6% 42,90% 37,40% 39,60% 44,90% 45,8%

Jovens de 15 a 17 anos que frequentam o ens ino m dio 39,7% 41,00% 46,00% 39,23% 50,39% 35,06% 57,58% 51,87% 36,4% 33,41% 35,99% 45,51% 35,46% 37,39% 32,53% 32,93% 35,99% 35,35% 61,9% 56,03% 52,01% 53,59% 69,16% 56,4% 57,91% 59,83% 52,73% 51,8% 47,48% 50,21% 53,43% 54,87% 50,4%

Quartil

Adultos de 18 a 24 anos que frequentam o ens ino s uperior 9,9% 12,81% 10,72% 11,00% 11,59% 7,47% 13,33% 14,36% 8,2% 4,23% 9,55% 9,85% 9,70% 8,33% 8,77% 7,27% 13,36% 7,24% 16,6% 13,81% 12,57% 17,11% 18,10% 18,7% 18,18% 20,03% 18,44% 16,3% 12,92% 17,04% 12,79% 26,00% 13,7%

Quartil

Taxa de alfabetizao total

Quartil

Taxa de alfabetizao Quartil da populao rural 80,56% 87,46% 73,19% 81,34% 86,61% 79,94% 89,45% 75,34% 65,67% 68,08% 60,84% 66,48% 67,84% 59,65% 66,53% 57,77% 61,18% 67,97% 84,95% 80,11% 82,89% 88,73% 90,50% 91,09% 89,05% 92,39% 91,53% 90,88% 88,15% 82,50% 83,28% 91,05% 84,44%

Taxa de alfabetizao de pretos e pardos 88,4% 89,82% 84,75% 91,17% 90,37% 87,36% 95,55% 83,97% 79,1% 79,25% 73,99% 79,13% 77,12% 72,89% 80,48% 71,18% 82,91% 82,08% 92,0% 89,44% 88,49% 94,23% 93,34% 89,9% 88,84% 91,16% 90,98% 90,1% 90,47% 88,08% 88,79% 95,24% 86,4%

Quartil

Norte Rondnia Acre Am azonas Roraim a Par Am ap Tocantins Nordeste Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernam buco Alagoas Sergipe Bahia Sudeste Minas Gerais Es prito Santo Rio de Janeiro So Paulo Sul Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul Centro-Oeste Mato Gros s o do Sul Mato Gros s o Gois Dis trito Federal Brasil

1 1 1 3 2 1 2 2 3 4 4 3 3 1 2 2 3 4 4 4 3 4 1

2 2 2 3 1 4 3 1 1 2 1 2 1 1 2 1 4 3 3 4 4 4 3

3 2 2 2 1 3 3 1 1 2 2 1 1 1 3 1 3 2 4 4 4 4 4

89,27% 90,83% 86,23% 91,72% 90,74% 88,14% 95,89% 85,62% 80,59% 80,54% 75,67% 80,94% 80,01% 76,51% 82,14% 74,26% 83,13% 82,70% 94,19% 91,35% 91,19% 95,56% 95,26% 94,6% 93,43% 95,59% 95,03% 91,8% 91,88% 90,45% 90,69% 95,98% 90,0%

3 2 3 3 2 4 2 1 1 1 1 1 1 1 2 2 3 3 4 4 3 4 4

3 2 2 3 2 4 2 2 1 1 1 1 1 1 1 2 2 3 3 4 4 4 4

3 2 4 3 2 4 2 1 1 1 1 1 1 1 2 2 3 2 4 4 3 4 3

2 1 2 3

2 3 3 4

3 3 2 4

3 2 2 4

3 3 3 4

3 2 3 4

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Tabela 1.1 - Dimenso Social: Educao


Fonte: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP) - 2007
Unidades Federativas

Fonte: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP) - 2005

MEC /2007

Percentual Taxa Percentual IDEB Taxa de alunos IDEB - Ensino esperada de de alunos Ensino esperada de IDEB - Ensino em Quartil Quartil concluso Quartil Quartil Quartil em escolas Quartil Fundamental - Quartil Fundamental concluso do Mdio escolas anos iniciais do ensino sem quadra anos finais ensino mdio sem fundamental de esporte biblioteca
4,0 3,8 3,9 3,5 2,8 3,0 4,2 3,3 3,2 3,5 3,0 3,5 3,5 3,3 3,4 2,6 4,9 4,1 3,8 4,7 5,2 4,7 4,5 3 2 3 2 1 1 3 1 1 2 1 2 2 1 2 1 4 3 2 4 4 4 4 3,3 3,8 3,3 3,5 2,9 3,4 3,6 3,4 3,1 3,4 2,7 2,8 2,5 2,7 2,9 2,7 3,7 3,6 2,9 4,0 4,0 4,1 3,7 2 4 2 3 1 2 3 2 2 2 1 1 1 1 1 1 4 3 2 4 4 4 4 3,1 3,3 2,8 3,1 2,3 2,7 3,1 2,8 2,5 3,1 2,6 2,9 2,7 2,6 2,6 2,8 3,5 3,2 2,8 3,4 3,7 3,8 3,4 3 3 2 3 1 1 3 2 1 3 1 2 1 1 1 2 4 3 2 4 4 4 4 40,5% 46,90% 51,70% 43,50% 66,90% 33,10% 57,10% 49,30% 38,7% 38,60% 37,70% 53,80% 49,60% 33,30% 39,10% 38,60% 31,80% 32,10% 66,6% 61,30% 58,60% 49,80% 76,90% 69,1% 74,50% 75,20% 61,30% 54,2% 47,50% 47,50% 57,00% 67,10% 53,8% 2 3 2 4 1 3 2 1 1 3 2 1 2 1 1 1 3 3 3 4 4 4 4 62,70% 54,10% 73,00% 61,90% 57,70% 63,80% 62,10% 62,50% 67,70% 67,40% 72,20% 66,80% 72,40% 66,90% 67,10% 70,60% 58,00% 67,60% 69,30% 67,60% 62,60% 61,80% 73,50% 69,00% 78,30% 69,60% 59,10% 65,30% 60,20% 62,40% 67,30% 70,20% 66,60% 1 4 1 1 2 2 2 3 4 2 4 2 3 4 1 3 3 2 1 4 4 3 1 49,2% 31,70% 46,54% 53,78% 23,86% 57,54% 23,48% 30,22% 53,0% 73,48% 62,83% 31,31% 41,13% 52,31% 43,11% 54,72% 57,96% 60,43% 20,4% 14,26% 21,86% 23,59% 22,41% 11,7% 15,64% 13,26% 6,74% 35,6% 36,11% 39,66% 34,49% 32,56% 33,6% 2 3 3 2 4 1 2 4 4 2 3 3 3 4 4 4 1 1 2 1 1 1 1 40,60% 69,46% 73,03% 47,81% 61,87% 51,02% 53,35% 78,93% 71,01% 50,35% 66,69% 65,13% 63,09% 74,59% 69,21% 70,77% 34,46% 34,80% 31,68% 19,86% 25,54% 21,14% 23,09% 2 4 4 2 3 2 3 4 4 2 3 3 3 4 3 4 2 2 1 1 1 1 1

Norte Rondnia Acre Am azonas Roraim a Par Am ap Tocantins Nordeste Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernam buco Alagoas Sergipe Bahia Sudeste Minas Gerais Es prito Santo Rio de Janeiro So Paulo Sul Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul Centro-Oeste Mato Gros s o do Sul Mato Gros s o Gois Dis trito Federal Brasil

4,0 4,4 4,3 4,8 4,2

3 3 3 4

3,5 3,6 3,4 3,5 3,8

3 3 3 3

3,4 3,0 2,8 3,2 3,5

4 2 2 3

2 2 3 4

1 2 3 3

3 3 2 2

16,07% 35,88% 51,19% 26,28%

1 2 3 1

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Tabela 2 - Dimenso Social: Sade (Recursos)


Fonte: Departamento de Ateno Bsica, Ministrio da Sade Famlias Acompanha das por Equipes do Sade da famlia (Dez 2008)
47,20% 47,80% 59,20% 49,70% 70,20% 36,30% 66,60% 76,70% 70,60% 78,10% 96,60% 67,20% 80,00% 94,70% 68,00% 70,30% 83,30% 55,00% 36,90% 63,20% 50,00% 30,90% 25,60% 47,90% 51,40% 67,40% 33,90% 48,20% 56,20% 57,10% 57,90% 5,60% 49,50%

Ministrio da Sade

Ministrio da Sade

Fonte: Cadernos de Informaes de Sade, Ministrio da Sade

Unidades Federativas

Gasto Total per Quartil capita em sade

Quartil

Nmero de nascidos vivos Centros de com 4 ou mais Sade a consultas de prQuartil cada 10.000 natal, 2005, por habitantes local de (Dez 2007) residncia da me.
75,16 82,07 63,31 68,86 74,55 77,46 64,13 86,68 81,02 70,67 84,36 87,18 86,43 89,5 84,7 81,42 83,42 75,81 91,67 89,76 90,96 89,45 93,39 92,75 94,79 93,12 90,32 89,46 88,93 92,06 89,79 86,31 86,68 2 1 1 1 1 1 3 1 2 3 2 3 2 2 2 1 3 4 3 4 4 4 4 1,3 1,2 2,5 1,3 2,5 1,0 0,9 2,3 2,1 1,6 2,8 1,8 2,1 3,2 2,1 2,1 2,4 1,9 1,3 2,0 1,8 1,0 1,0 1,6 1,5 2,3 1,4 1,7 1,9 2,3 1,9 0,5 1,6

Quartil

Mamgrafo s por 100.000 habitantes (Dez 2007) (SUS)


0,7 1,2 0,43 0,56 0,72 0,73 0,63 0,74 1,1 0,75 1,31 0,79 1,07 1,18 1,06 1,07 1,23 1,4 2,20 1,99 1,65 2,63 2,26 1,90 1,66 1,72 2,34 2,10 1,8 1,65 1,7 3,74 1,70

Quartil

Raio X (Dez 2007) Quartil (SUS)

Ressonncia Magntica (Dez 2007) (SUS)

Norte Rondnia Acre Am azonas Roraim a Par Am ap Tocantins Nordeste Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernam buco Alagoas Sergipe Bahia Sudeste Minas Gerais Es prito Santo Rio de Janeiro So Paulo Sul Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul Centro-Oeste Mato Gros s o do Sul Mato Gros s o Gois Dis trito Federal Brasil

387,6 387,5 556,6 513,4 674,5 263,8 512,5 503,8 313,3 285,3 315,8 291,4 405,0 335,1 313,3 314,9 367,7 304,4 435,6 329,7 427,2 462,0 476,6 379,1 380,5 402,8 365,0 393,2 431,8 420,9 302,4 541,3 450,2

2 4 4 4 1 4 4 1 2 1 3 2 1 1 2 1 2 3 3 3 2 3 2

1 2 1 3 1 3 4 4 4 3 4 4 3 3 4 2 3 2 1 1 2 3 1

1 4 1 4 1 1 4 2 4 2 3 4 3 3 4 2 3 2 1 1 2 3 2

2 1 1 1 1 1 1 1 3 2 2 2 2 2 2 3 4 3 4 4 3 3 4

11,8 13,5 13,5 16 17,1 8,5 9,6 15,5 16,4 9,2 13,1 18,9 13,1 17,6 13,5 13,2 11,4 22,5 29,50 27,1 35,9 25,3 31,7 32,40 44 36,2 19,2 35,20 32,4 22,5 25 77,7 25,30

2 2 2 2 1 1 2 1 1 3 1 2 2 1 1 3 3 4 3 4 4 4 3

0,2 0,31 0,28 0,18 0,24 0,19 0,16 0,07 0,1 0,1 0,13 0,13 0,13 0,16 0,22 0,06 0,2 0,16 0,50 0,26 0,57 0,83 0,47 0,40 0,37 0,41 0,44 0,40 0,21 0,24 0,19 1,15 0,40

3 3 1 4

2 2 2 1

3 4 3 2

2 3 3 1

4 3 3 4

4 3 3 4

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Tabela 2.1 - Dimenso Social: Sade (Situao de "Subdesenvolvimento")

Fonte: IBGE - Sntese de Indicadores Sociais

Unidades Federativas

Internaes Mortalidade relacionadas ao Esperana de vida Infantil, por Quartil Quartil saneamento Quartil (2008) 1.000 nascidos inadequado vivos (2008) (2008) 71,9 71,5 71,7 71,9 70,3 72,2 70,7 71,6 70,1 68,0 69,3 70,6 70,8 69,4 68,7 67,2 71,3 72,3 74,3 74,9 74,0 73,4 74,5 75,0 74,4 75,5 75,3 74,0 74,0 73,4 73,6 75,6 73,0 24,2 23,0 29,8 25,1 18,6 23,7 23,2 26,4 34,4 37,9 27,2 28,6 33,5 36,5 37,1 48,2 32,6 32,4 17,1 19,7 18,3 18,9 15,0 15,6 17,9 15,5 13,1 18,3 17,4 19,8 18,9 16,3 23,6 654,1 639,0 485,4 254,5 495,2 914,9 224,1 569,9 521,2 660,9 922,8 447,7 484,4 622,1 271,6 497,7 297,1 585,1 126,0 153,4 225,2 203,2 74,6 225,0 280,4 173,8 199,4 341,4 295,6 342,1 438,8 159,7 308,8

Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul Mato Grosso do Sul Mato Grosso Gois Distrito Federal

Norte

2 2 2 1 3 2 2 1 1 1 2 1 1 1 2 3 4 3 3 4 4 4 4 3 3 3 4

2 3 3 2 3 2 3 4 3 3 4 4 4 4 4 3 2 1 2 1 1 1 1 1 2 2 1

4 3 2 3 4 1 3 4 4 3 3 4 2 3 2 4 1 2 1 1 2 1 1 2 2 3 1

Nordeste

Sudeste

Sul

Centro-Oeste

Brasil

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Tabela 2.2 - Dimenso Social: Sade (Doenas associadas "modernidade")

Fonte: Instituto Nacional do Cncer - Inca, Ministrio da Sade

Ministrio da Sade

Pesquisa de Oramentos Familiares 2002 -2003

Unidades Federativas

Taxa de Prevalncia Taxa de Incidncia de de Taxa por Prevalncia Incidncia de Neoplasias Obesidade mortalidade de Obesidade Neoplasias por Quartil por 100.000 Quartil especfica por Quartil pop de 20 Quartil pop de 20 Quartil 100.000 hab hab anos ou doenas do ap. anos ou mais homens (2006 e mulheres mais circulatrio (2006) (masculina) 2007) (2006 e 2007) (feminina ) 78,86 108,25 66,01 87,60 42,51 71,26 56,62 88,67 109,08 38,52 100,72 153,27 151,54 83,66 148,11 61,92 92,12 98,47 223,32 145,24 171,08 243,22 257,79 277,10 235,78 280,63 314,67 152,26 187,22 132,98 147,93 152,68 182,69 2 1 2 1 1 1 2 1 2 3 3 1 3 1 2 2 3 3 4 4 4 4 4 4 2 3 3 86,07 100,81 60,67 103,27 41,33 79,67 99,81 79,40 114,60 53,72 97,91 169,95 153,40 73,08 167,07 75,54 101,79 92,35 214,27 157,03 163,29 263,98 226,16 255,82 227,22 245,82 287,98 164,71 177,06 139,27 176,38 154,71 179,18 2 1 2 1 1 2 1 1 2 3 3 1 3 1 2 2 3 3 4 4 4 4 4 4 2 3 3 78,5 97,7 91,6 58,2 75,4 76,9 37,2 128,6 146,7 112,2 165,4 148,2 134,4 178,7 189,8 137 129,9 129,7 185,9 165 184 223,2 181,9 179,7 180,4 145,1 197,8 137,9 180,9 125,6 137,5 112,3 162,1 1 1 1 1 1 1 2 1 3 3 2 3 4 2 2 2 3 4 4 4 3 3 4 4 2 3 2 7,0 5,8 7,8 11,2 8,0 12,6 5,0 4,4 4,9 7,9 8,9 7,4 10,2 6,8 7,2 4,5 7,1 8,3 10,5 11,3 10,0 8,0 11,3 10,4 7,9 8,1 8,9 8,9 1 1 2 4 2 4 1 1 1 2 3 2 3 1 2 1 2 3 4 4 3 3 4 4 2 3 3 13,4 9,0 8,6 13,5 11,5 10,1 7,8 10,2 9,5 11,0 13,1 11,7 13,8 12,4 11,4 11,5 13,0 13,9 12,7 14,7 13,9 10,4 18,5 12,9 11,0 9,7 10,1 3 1 1 4 2 1 1 2 1 2 3 3 4 3 2 2 3 4 3 4 4 2 4 3 2 1 1

Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul Mato Grosso do Sul Mato Grosso Gois Distrito Federal

Norte

Nordeste

Sudeste

Sul

Centro-Oeste

Brasil

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Tabela 3 - Dimenso Social: Habitao


Fonte: Fundao Joo Pinheiro Unidades Federativas Dficit Habitacional absoluto (2007)
652.684 52.472 21.063 146.268 16.379 317.089 30.449 68.964 2.144.384 461.396 139.318 314.949 117.647 122.166 281.486 123.245 73.499 510.677 2.335.415 521.085 101.124 478.901 1.234.306 703.167 272.542 145.363 285.261 436.995 76.027 86.679 167.042 107.248 6.272.645

Fonte: PNAD Domiclios com rede de Quartil abasteciment o de gua 2008


2 2 4 3 4 4 4 4 4 3 3 2 2 3 3 3 1 1 1 2 1 1 1 58,30% 42,30% 56,80% 73,20% 85,70% 49,10% 75,10% 79,00% 78,00% 69,90% 69,20% 80,70% 87,80% 77,70% 77,00% 73,80% 88,40% 79,60% 91,80% 87,60% 82,70% 87,10% 96,50% 84,10% 86,50% 79,00% 84,40% 81,30% 83,50% 69,40% 80,80% 95,30% 83,90%

PNAD/2008 Domiclios rurais com energia eltrica 2008


77,80% 86,90% 69,80% 78,90% 84,20% 77,20% 81,00% 68,90% 89,40% 76,90% 80,80% 92,80% 96,96% 97,90% 97,40% 96,30% 96,80% 86,30% 98,00% 96,70% 98,70% 98,90% 99,30% 97,30% 95,90% 99,00% 97,60% 94,60% 97,50% 88,80% 97,50% 99,50% 91,70%

Dficit Habitacional Quartil Relativo (2007)


1 1 3 1 4 1 1 4 2 3 2 2 3 2 1 4 4 2 4 4 3 3 3 16,70% 11,60% 12,60% 18,60% 14,70% 17,10% 20,20% 18,20% 15,00% 29,50% 16,90% 13,90% 14,00% 12,20% 11,70% 14,80% 13,00% 12,90% 9,30% 8,80% 9,40% 9,10% 9,60% 7,90% 8,30% 7,60% 7,80% 10,50% 10,50% 9,80% 9,20% 14,60% 11,10%

Domiclios com Domiclios rede coletora com servios Quartil Quartil de esgoto ou Quartil de coleta de fossa sptica lixo - 2008 2008
1 1 1 3 1 2 2 1 1 3 4 2 2 2 4 2 4 3 4 4 3 2 3 60,10% 73,60% 55,20% 63,10% 86,10% 62,10% 37,50% 32,10% 55,00% 61,20% 59,50% 51,80% 48,10% 57,90% 51,80% 36,80% 74,70% 57,30% 88,80% 80,40% 72,50% 88,70% 94,20% 76,80% 72,80% 81,60% 78,10% 48,50% 24,00% 53,40% 36,20% 96,80% 73,20% 3 2 3 4 3 1 1 2 2 1 1 2 2 1 3 2 4 3 4 4 3 4 3 80,10% 72,90% 81,00% 84,70% 85,00% 79,00% 98,40% 75,50% 75,40% 66,60% 56,20% 76,10% 84,40% 80,50% 79,40% 75,20% 85,40% 75,30% 95,30% 87,90% 86,10% 98,10% 98,50% 90,70% 89,90% 92,00% 90,80% 89,10% 89,30% 79,50% 90,20% 98,30% 87,90% 1 2 2 3 2 4 1 1 1 1 2 2 2 1 3 1 3 3 4 4 3 4 4

Quartil

Norte Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Nordeste Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Sudeste Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Sul Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul Centro-Oeste Mato Grosso do Sul Mato Grosso Gois Distrito Federal Brasil

2 1 1 2 1 1 1 1 1 2 3 4 3 2 3 2 3 4 4 4 2 4 3

1 2 3 2

2 2 1 3

3 1 3 4

1 2 1 4

3 2 3 4

3 2 3 4

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Tabela 4 - Dimenso Social: Trabalho e Rendimento


Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) - 2008 Unidades Federativas Razo do Razo do Proporo de Proporo de rendimento de Rendimento rendimento de empregados contribuintes brancos em Quartil Quartil mdio mensal Quartil Quartil homens em Quartil com carteira para a relao a total relao s assinada previdncia pretos e mulheres pardos
61,4% 67,4% 67,5% 71,6% 59,3% 55,3% 66,5% 55,6% 56,2% 52,5% 51,3% 54,7% 63,3% 54,8% 59,6% 64,1% 65,8% 53,4% 76,7% 71,6% 67,1% 76,5% 79,6% 76,8% 75,6% 81,2% 75,2% 70,3% 73,5% 65,9% 67,1% 78,9% 70,7% 3 3 3 2 1 2 1 1 1 1 2 1 2 2 2 1 3 3 4 4 4 4 4 3 2 3 4 39,7% 45,0% 41,8% 47,2% 47,4% 33,9% 54,7% 38,0% 33,9% 29,9% 24,6% 31,3% 39,4% 38,2% 37,6% 37,7% 42,4% 33,5% 62,9% 56,0% 51,9% 62,6% 67,3% 59,3% 57,1% 66,6% 57,3% 52,6% 51,1% 48,6% 49,2% 67,3% 52,1% 3 2 2 2 1 3 1 1 1 1 2 1 2 2 2 1 3 3 4 4 4 4 4 3 3 3 4 796 873 902 830 870 744 824 818 666 589 637 625 744 716 679 647 733 685 1.188 952 994 1.286 1.284 1.165 1.150 1.217 1.150 1.250 1.045 1.131 1.009 2.179 1.023 3 3 2 2 2 2 2 1 1 1 2 1 1 1 2 1 3 3 4 4 4 4 4 3 3 3 4 1,55 1,32 1,73 1,55 1,86 1,47 1,55 1,67 1,63 1,67 1,47 1,47 1,65 1,65 1,73 1,56 1,39 1,81 1,74 1,70 1,67 1,72 1,75 1,59 1,64 1,40 1,75 1,57 1,68 1,83 1,42 1,76 1,85 1 3 2 4 1 2 2 3 1 1 2 2 3 2 1 4 3 3 3 4 2 1 4 3 4 1 4 1,43 1,39 1,17 1,43 1,37 1,50 1,35 1,38 1,42 1,50 1,25 1,42 1,50 1,47 1,40 1,35 1,44 1,43 1,48 1,52 1,53 1,31 1,53 1,49 1,50 1,49 1,48 1,51 1,59 1,59 1,55 1,49 1,48 2 1 2 1 3 1 1 3 1 2 3 2 2 1 2 2 4 4 1 4 3 3 3 4 4 4 3

Fonte: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA)

Taxa de Quartil Desocupao

Taxa de Pobreza 2008


25,5% 20,4% 27,5% 27,0% 23,5% 26,7% 21,6% 23,7% 34,2% 38,2% 36,2% 31,6% 27,7% 33,6% 37,2% 39,8% 31,1% 32,6% 9,5% 9,8% 9,3% 11,5% 8,6% 9,5% 10,3% 5,9% 10,7% 10,0% 9,3% 10,1% 9,9% 10,7% 17,2%

Quartil

ndice de Gini - Quartil 2008


0,509 0,500 0,556 0,511 0,531 0,497 0,451 0,544 0,558 0,521 0,574 0,539 0,551 0,587 0,566 0,583 0,539 0,560 0,518 0,515 0,521 0,540 0,502 0,495 0,503 0,465 0,505 0,568 0,529 0,544 0,514 0,622 0,548

Norte Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Nordeste Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Sudeste Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Sul Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul Centro-Oeste Mato Grosso do Sul Mato Grosso Gois Distrito Federal Brasil

6,5% 6,2% 6,2% 8,5% 6,1% 5,4% 14,9% 5,0% 7,5% 5,4% 4,0% 6,2% 7,3% 6,8% 9,6% 6,9% 7,7% 9,0% 7,8% 6,1% 5,8% 9,6% 8,1% 4,9% 4,6% 4,5% 5,5% 7,5% 7,4% 5,8% 6,8% 11,1% 7,1%

2 2 4 2 1 4 1 1 1 2 3 3 4 3 3 4 2 2 4 3 1 1 1 3 2 3 4

2 3 3 2 3 2 3 4 4 3 3 4 4 4 3 4 1 1 2 1 2 1 2 1 1 1 2

1 3 2 2 1 1 3 2 4 3 3 4 4 4 3 4 2 2 3 1 1 1 1 2 3 2 4

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Gustavo Viana Machado A estrutura do PPA 2012-2015

T a b e la 4 .1 - D im e n s o S o c ia l: T r a b a lh o e R e n d im e n to
F o n te : P e s q u is a N a c io n a l p o r A m o s tra d e D o m ic lio s (P N A D ) - 2 0 0 4 a 2 0 0 8 U n id a d e s F e d e ra tiv a s E v o lu o d a P ro p o r o d e e m p re g a d o s c o m c a rte ira a s s in a d a Base 2004
1 0 2 ,8 1 1 1 ,0 1 0 6 ,9 1 1 0 ,2 1 1 1 ,6 1 1 3 ,7 1 1 7 ,4 1 1 4 ,7 1 0 6 ,5 1 0 4 ,6 1 0 9 ,7 1 0 9 ,8 1 0 7 ,0 1 0 3 ,7 1 1 0 ,3 1 0 7 ,2 1 0 7 ,6 1 0 7 ,6 1 0 1 ,5 1 0 6 ,4 1 0 5 ,6 1 0 2 ,7 9 9 ,9 1 0 9 ,7 1 1 3 ,4 1 0 9 ,8 1 0 0 ,2

F o n te : In s titu to d e P e s q u is a E c o n m ic a A p lic a d a (IP E A ), a p a rtir d e d a d o s d a P N A D N m e ro n d ic e d a E v o lu o d a Taxa de P o b re z a Base 2004


7 3 ,4 6 9 ,1 7 3 ,8 5 0 ,5 6 6 ,7 5 3 ,8 6 5 ,4 6 7 ,8 6 9 ,5 6 6 ,1 6 2 ,3 6 9 ,4 7 3 ,1 7 2 ,0 8 1 ,2 7 2 ,3 5 5 ,3 5 2 ,3 6 6 ,0 5 3 ,0 5 6 ,6 5 8 ,3 6 3 ,6 5 4 ,3 6 3 ,5 6 1 ,9 5 1 ,7

N m e ro n d ic e da Taxa de Q u a rtil D esocupao Base 2004

Q u a rtil

N m e ro n d ic e d a E v o lu o d a R enda Q u a rtil d o m ic ilia r p e r c a p ita - B a s e 2004


4 3 4 1 3 1 2 3 3 3 2 3 4 4 4 4 1 1 3 1 2 2 2 1 2 2 1 1 1 5 ,1 1 2 8 ,1 1 2 4 ,8 1 6 9 ,1 1 2 2 ,0 1 2 3 ,9 1 3 5 ,7 1 2 2 ,4 1 4 1 ,0 1 3 4 ,1 1 3 8 ,8 1 3 7 ,7 1 2 1 ,8 1 4 4 ,0 1 1 5 ,9 1 3 8 ,4 1 3 0 ,8 1 2 1 ,9 1 1 7 ,8 1 2 3 ,9 1 1 9 ,7 1 2 9 ,2 1 1 9 ,6 1 3 2 ,7 1 3 3 ,2 1 2 6 ,0 1 3 7 ,4

Q u a rtil

N o r te R o n d n ia A c re A m azonas R o ra im a P a r Am ap T o c a n tin s N o r d e s te M a ra n h o P ia u C e a r R io G ra n d e d o N o rte P a ra b a P e rn a m b u c o A la g o a s S e rg ip e B a h ia S u d e s te M in a s G e ra is E s p rito S a n to R io d e J a n e iro S o P a u lo Sul P a ra n S a n ta C a ta rin a R io G ra n d e d o S u l C e n tr o -O e s te M a to G ro s s o d o S u l M a to G ro s s o G o i s D is trito F e d e ra l B r a s il

1 3 9 ,1 9 0 ,6 7 9 ,5 7 2 ,6 8 6 ,3 1 0 9 ,6 1 1 6 ,1 8 0 ,7 1 0 3 ,0 8 1 ,4 8 4 ,8 7 9 ,0 8 7 ,0 7 4 ,0 7 3 ,6 8 6 ,0 6 8 ,3 7 9 ,1 8 3 ,5 7 1 ,9 7 4 ,9 1 0 2 ,7 9 2 ,3 1 0 6 ,3 1 0 1 ,7 9 2 ,7 7 7 ,2

4 3 2 1 3 4 4 2 4 2 2 2 3 1 1 3 1 2 2 1 1 4 3 4 3 3 1

1 4 2 3 4 4 4 4 2 1 3 3 2 1 3 2 3 2 1 2 2 1 1 3 4 3 1

1 2 2 4 2 2 3 2 4 3 4 4 1 4 1 4 3 1 1 2 1 3 1 3 3 2 3

Tabela 5 - Dimenso Social: Segurana


Fonte: Datasus, Ministrio da Sade Fonte: Secretaria Nacional de Segurana Pblica/Senasp, Ministrio da Justia

112

Norte Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Nordeste Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Sudeste Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Sul (*) Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul Centro-Oeste Mato Grosso do Sul Mato Grosso Gois Distrito Federal Brasil (*)

Coeficiente de Coeficiente de Ocorrncias por Ocorrncias de mortalidade por Unidades Federativas mortalidade por roubos a cada furtos a cada homicdio, em homicdio a Quartil homens de 15 a 24 Quartil Quartil Quartil 100.000 100.000 cada 100.000 habitantes habitantes anos, a cada habitantes (2005) (2005) 100.000 habitantes (2007) (2007)
26,00 27,2 19,5 21,1 27,9 30,3 27,0 16,6 29,60 18,0 12,5 23,2 19,1 23,7 53,0 59,5 25,7 26,0 23,50 20,9 53,3 41,6 15,4 21,50 29,5 10,4 19,8 28,30 30,5 30,5 26,0 29,2 25,5 3 1 2 3 3 3 1 1 1 2 1 2 4 4 2 2 2 4 4 1 3 1 2 4 4 3 3 86,5 77,2 44,9 77,1 78,3 102,8 123,8 38,6 105,6 54,4 33,4 81,4 63 78,7 205,7 236,3 86,2 93,6 89,2 81,7 192,7 185 49,8 84,3 122 37,5 73,7 97,3 96,6 76,2 98,1 123,4 93,8 2 1 2 2 3 4 1 1 1 2 1 2 4 4 3 3 3 4 4 1 3 1 2 3 2 3 4 476,20 525,50 350,70 310,00 195,70 647,00 358,10 119,90 409,60 195,10 225,80 898,00 343,40 232,90 394,70 240,00 218,20 391,80 612,90 286,10 249,90 741,50 749,90 480,5 (*) 131,50 669,30 484,60 163,80 351,90 401,80 1.154,60 519,4 (*) 4 3 2 1 4 3 1 1 1 4 2 2 3 2 1 3 2 4 4 960,20 1.563,7 1.889,0 845,0 1.911,2 679,9 1.611,4 974,6 669,70 669,1 506,7 983,1 980,1 343,3 390,1 421,4 154,2 837,3 1.249,60 909,4 734,9 821,4 1.617,7 2.022,4 1.596,0 2.253,0 1.701,10 1.348,3 1.305,2 1.470,7 3.074,1 1.163,10 3 4 2 4 1 3 2 1 3 2 1 1 1 1 2 2 2 2 4

1 4 1 3 3 4

3 4 3 3 3 4

(*) As taxas de roubos e furtos do Paran no esto contabilizadas

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Tabela 6 - Dimenso Econmica: Dinamismo Econmico e Reduo das Desigualdades Regionais


Fonte: Contas Regionais do Brasil, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) Unidades Federativas Participao dos Estados no Produto Interno Quartil Bruto do Brasil (2007)
5,02% 0,56% 0,22% 1,58% 0,16% 1,86% 0,23% 0,42% 13,07% 1,19% 0,53% 1,89% 0,86% 0,83% 2,34% 0,67% 0,63% 4,12% 56,41% 9,07% 2,27% 11,15% 33,92% 16,64% 6,07% 3,93% 6,64% 8,87% 1,06% 1,60% 2,45% 3,76% 100% 1 1 2 1 3 1 1 2 1 3 2 2 3 2 1 4 4 3 4 4 4 3 4

Norte Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Nordeste Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Sudeste Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Sul Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul Centro-Oeste Mato Grosso do Sul Mato Grosso Gois Distrito Federal Brasil

Produto Interno Bruto per capita do Brasil (2007)


9.135 10.320 8.789 13.043 10.534 7.007 10.254 8.921 6.749 5.165 4.662 6.149 7.607 6.097 7.337 5.858 8.712 7.787 19.277 12.519 18.003 19.245 22.667 16.564 15.711 17.834 16.689 17.844 12.411 14.954 11.548 40.696 14.465

Variao acumulada do Quartil Produto Interno Bruto - Perodo 2002 -2007


2 2 3 3 1 2 2 1 1 1 2 1 1 1 2 2 3 4 4 4 3 4 4 133,4 131,6 134,7 136,6 124,2 130,2 137,7 138,6 124,6 139,8 126,7 122,5 117,4 122,7 119,4 118,3 127,9 126,9 120,6 122,4 129,7 113,2 122,2 117,2 119,5 120,0 113,8 126,4 123,5 135,3 124,3 125,1 121,7

Quartil

3 4 4 2 3 4 4 4 3 2 1 2 1 1 3 3 2 3 1 2 1 1 1

2 2 3 3

3 3 3 4

2 4 2 3

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Tabela 7 - Dimenso Econmica: Competitividade


Fonte: Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT)
Unidades Federativas

Fonte: Conselho Nacional de Desenv. Cientfico Tecnolgico (CNPq), MCT Percentual de Pesquisadores Cadastrados no diretrio dos Grupos de Pesquisa do CNPQ (2008)
5,43% 0,29% 0,24% 2,02% 0,26% 1,89% 0,14% 0,59% 17,94% 0,73% 0,64% 2,23% 1,66% 2,28% 3,50% 0,92% 0,78% 5,20% 47,12% 9,28% 0,99% 11,67% 25,18% 22,03% 8,04% 4,70% 9,29% 7,49% 1,68% 1,31% 1,84% 2,66% 100,00%

Fonte: Extrado da Fonte: Instituto Fundao de Amparo Nacional da Pesquisa (FAPESP), a Propriedade Industrial partir da baseSCIE/ISI (INPI )

Percentual dos dispndios estaduais em Quartil Pesquisa e Desenvolvimento (2007)


0,20% 0,00% 0,10% 0,60% 0,16% 0,10% 0,09% 0,09% 0,50% 0,13% 0,04% 0,57% 0,06% 0,35% 0,28% 0,13% 0,03% 1,10% 2,20% 0,48% 0,08% 0,90% 3,57% 0,90% 1,87% 0,71% 0,18% 0,10% 0,12% 0,16% 0,07% 0,20% 1,40% 1 2 4 3 2 1 2 2 1 3 1 3 3 2 1 4 3 1 4 4 4 4 3

Percentual de Nmero de Proporo de Grupos de Publicaes patentes Diretrios que Quartil Quartil Indexadas a base Quartil depositadas Quartil se relacionam SCIE/ISI ( 1998 pelos estados com empresas 2002) (2008) (2008)
1 1 3 1 3 1 1 1 1 3 2 3 3 2 2 4 4 2 4 4 4 3 4 0,29 0,04 1,21 0,15 1,91 0,22 0,48 0,44 0,40 2,20 1,43 1,94 4,22 0,77 0,84 5,43 11,01 0,77 10,49 21,13 8,88 6,75 12,66 1 1 2 1 3 1 1 1 1 3 2 3 3 2 2 3 4 2 4 4 4 4 4 1.409 37 26 568 78 680 6 14 5.869 116 87 1.130 613 723 1.667 202 168 1.163 52.342 6.138 435 12.270 33.499 10.111 3.161 1.883 5.067 2.774 364 124 561 1.725 72.505 1 1 2 1 3 1 1 1 1 3 3 3 3 2 2 0 0 0 0 0 0 0,00% 0,06% 4,41% 0,09% 0,06% 0,78% 0,24% 0,37% 0,99% 0,28% 0,11% 1,49% 62,07% 8,52% 1,38% 7,16% 45,01% 28,80% 9,53% 8,43% 10,84% 3,58% 0,24% 0,71% 1,42% 1,21% 100,00% 1 1 2 1 2 1 1 1 1 3 2 2 3 2 2 3

Norte Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Nordeste Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Sudeste Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Sul Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul Centro-Oeste Mato Grosso do Sul Mato Grosso Gois Distrito Federal Brasil

4 2 4 4 4 4 4

3 4 4 4 4 4

2 2 1 3

2 2 2 3

0,99 0,92 2,02 2,42

2 2 3 3

2 2 2 3

2 3 3 3

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Tabela 8 - Dimenso Econmica: Transportes


Fonte: Federao Nacional da Distribuio de Veculos Automotores (FENABRAVE)

Fonte: Contas Fonte: Confederao Fonte: Departamento Fonte: Departamento Nacional de Infra-Estrutura Regionais do Brasil, Nacional dos da Polcia Rodoviria de Transportes (DNIT), Ministrio dos Transportes IBGE Transportes (CNT) Federal (DPRF)

Fonte: Agncia Nacional dos Transportes Terrestres (ANTT)

Unidades Federativas

Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins

Norte

Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Paran Santa Catarina Rio Grande do

Nordeste

Densidade da Densidade da Malha Rodoviria Malha Total - Extenso Participao Densidade da Proporo de Propro de Ferroviria da rede dos Estados Malha rodovias em Idade Mdia Terminais Proporo de Extenso da pavimentada e no Valor Rodoviria pssimo da Frota de Quartil Quartil Quartil Quartil Quartil Quartil intermodais Quartil Quartil acidentes rede (m) em no pavimentada Adicionado Pavimentada estado de Caminhes de carga graves (2008) relao a rea (Km) em relao a Bruto do Posio do dia conservao (2009) (2006) do estado ( rea do estado Brasil (2006) 24/07/2009 (2007) Km) - 2007 (Km) - Posio do dia 24/07/2009 4,39% 2,93 0,461 11,8 5,36% 0,01 3,23% 15,1 0,33% 1 9,66 1 1,010 1 19,1 4 1,72% 2 0,00 1 0,32% 1 17,2 3 0,12% 1 5,84 1 1,030 1 16,6 3 0,25% 1 0,00 1 0,00% 1 14,5 1 1,64% 2 0,40 1 0,120 1 23,2 4 0,14% 1 0,00 1 0,65% 1 12,7 1 0,09% 1 3,22 1 0,500 1 11,3 3 0,22% 1 0,00 1 0,32% 1 19 4 1,85% 3 2,86 1 0,370 1 10,7 2 2,33% 3 0,02 1 1,29% 2 15 2 0,13% 1 1,61 1 0,320 1 8,4 2 0,12% 1 0,00 1 0,00% 1 11,6 1 0,23% 1 10,65 2 2,090 2 2,5 1 0,58% 1 0,07 2 0,65% 2 14,9 1 12,48% 27,10 3,619 20,6 20,68% 0,45 16,78% 15,8 1,84% 3 16,78 2 2,200 2 34,5 4 1,62% 2 0,40 2 3,55% 3 14,6 0,40% 1 23,08 2 2,170 2 12 3 1,44% 2 0,10 2 0,32% 1 15,2 2 1,66% 2 35,54 3 5,750 3 9,9 2 1,91% 2 0,80 3 1,29% 2 16,3 2 0,68% 0,58% 2,20% 0,64% 0,65% 3,83% 59,03% 9,88% 3,30% 10,19% 35,66% 17,72% 6,77% 4,04% 6,92% 6,39% 1,11% 1,12% 2,27% 1,89% 100% 2 1 3 2 2 3 4 3 4 4 4 4 4 2 2 3 3 51,99 62,75 44,51 47,52 24,54 22,95 56,85 46,57 66,89 52,56 80,06 58,12 59,55 65,83 54,51 11,64 9,81 6,92 25,83 26,29 18,57 3 4 3 3 2 2 3 4 3 4 4 4 4 2 1 2 3 8,790 6,540 7,020 8,890 9,840 2,670 7,562 4,340 7,690 16,940 13,490 6,966 10,200 8,070 4,310 1,772 2,020 0,860 3,670 16,780 2,495 3 3 3 4 4 2 3 3 4 4 4 3 2 2 1 2 4 4,2 15,4 15,3 22,4 37,8 25,9 7,9 11,5 6,2 7,8 2,2 3,4 2,9 7,1 2,3 6,9 3,5 4,9 11,2 2,6 11 1 3 3 4 4 4 3 2 2 1 1 2 1 1 2 3 1 2,04% 2,36% 3,77% 1,26% 0,87% 5,41% 38,66% 16,11% 4,52% 9,53% 8,50% 25,91% 6,86% 11,06% 7,99% 9,40% 1,87% 2,21% 4,58% 0,74% 100,00% 2 3 3 2 1 3 4 3 4 4 4 4 4 2 3 3 1 0,69 1,17 0,94 1,40 1,27 0,27 1,27 0,91 1,13 2,74 1,90 1,19 1,15 1,43 1,13 0,15 0,45 0,01 0,19 0,78 0,33 2 4 3 4 4 2 3 3 4 4 3 4 3 2 1 2 3 0,97% 1,94% 3,87% 1,29% 0,65% 2,90% 46,45% 13,23% 6,77% 4,84% 21,61% 23,55% 11,61% 2,58% 9,36% 10,00% 5,48% 2,26% 1,94% 0,32% 100% 2 2 3 2 2 3 4 4 3 4 4 3 4 4 3 3 1 16,3 16,9 15,7 15 14 16,2 18,2 19 16,9 18,9 17,8 18,2 18,8 15,6 19,3 18 19,8 17,3 18,8 13 17,7 3 3 2 2 1 2 4 3 4 3 3 2 4 4 3 4 1

Sudeste

Sul

Mato Grosso do Mato Grosso Gois Distrito Federal

Centro-Oeste

Brasil

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Tabela 9 - Dimenso Ambiental


Fonte: Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) Fonte: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA) Fonte: Agncia Nacional de guas (ANA) Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) 2008

Consumo de Consumo da Domiclios Domiclios Unidades Federativas Focos de Calor em Agrotxicos e afins gua (mil m3) com rede com Domiclios com relao a (Tonelada) pela em relao ao coletora de servios rede de Quartil Quartil Quartil Quartil Quartil Quartil rea da UF rea das principais PIB estadual esgoto ou de coleta abastecimento ( 100 Km) culturas (Hectares) Intensidade fossa sptica de lixo de gua (2008) 2008 2005 Hdrica 2006 (2008) (2008)
Norte Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Nordeste Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Sudeste Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Sul Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul Centro-Oeste Mato Grosso do Sul Mato Grosso Gois Distrito Federal Brasil 4,14 7,03 1,78 0,5 1,51 7,27 1,67 12,96 14,07 21,47 11,72 16,4 2,21 7,22 6,01 10,13 3,38 13,95 5,14 4,72 1,81 0,84 7,53 1,18 2,59 0,67 0,35 6,97 3,47 9,27 4,59 5,52 6,40 3 1 1 1 3 1 4 4 4 4 2 3 3 4 2 4 2 2 1 3 2 1 1 2 3 2 3 0,0010 0,0016 0,0003 0,0002 0,0031 0,0006 0,0003 0,0015 0,0014 0,0014 0,0006 0,0003 0,0006 0,0006 0,0015 0,0017 0,0004 0,0021 0,0055 0,0031 0,0026 0,0022 0,0076 0,0029 0,0027 0,0035 0,0029 0,0035 0,0035 0,0036 0,0034 0,0042 0,0032 2 1 1 3 2 1 2 2 1 1 2 1 2 2 1 3 3 3 3 4 3 4 3 4 4 4 4 12,7 17,5 11,9 3,3 8,3 11,2 3,9 58,3 29,6 24,9 23,5 29,5 42,3 27,1 28,9 52 14,3 28,7 5,9 12,7 11,3 3,6 4,5 24,7 5,1 11,8 49,5 14,5 30 26,4 20,6 1,8 13,2 2 2 1 1 2 1 4 3 3 4 4 3 3 4 2 3 2 2 1 1 1 2 4 4 3 3 1 58,30% 42,30% 56,80% 73,20% 85,70% 49,10% 75,10% 79,00% 78,00% 69,90% 69,20% 80,70% 87,80% 77,70% 77,00% 73,80% 88,40% 79,60% 91,80% 87,60% 82,70% 87,10% 96,50% 84,10% 86,50% 79,00% 84,40% 81,30% 83,50% 69,40% 80,80% 95,30% 83,90% 1 1 1 3 1 2 2 1 1 3 4 2 2 2 4 2 4 3 4 4 3 2 3 3 1 3 4 60,10% 73,60% 55,20% 63,10% 86,10% 62,10% 37,50% 32,10% 55,00% 61,20% 59,50% 51,80% 48,10% 57,90% 51,80% 36,80% 74,70% 57,30% 88,80% 80,40% 72,50% 88,70% 94,20% 76,80% 72,80% 81,60% 78,10% 48,50% 24,00% 53,40% 36,20% 96,80% 73,20% 3 2 3 4 3 1 1 2 2 1 1 2 2 1 3 2 4 3 4 4 3 4 3 1 2 1 4 80,10% 72,90% 81,00% 84,70% 85,00% 79,00% 98,40% 75,50% 75,40% 66,60% 56,20% 76,10% 84,40% 80,50% 79,40% 75,20% 85,40% 75,30% 95,30% 87,90% 86,10% 98,10% 98,50% 90,70% 89,90% 92,00% 90,80% 89,10% 89,30% 79,50% 90,20% 98,30% 87,90% 1 2 2 3 2 4 1 1 1 1 2 2 2 1 3 1 3 3 4 4 3 4 4 3 2 3 4

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Cooperacin Transfronteriza e Integracin: oportunidades para el desarrollo del Per


Cross-border cooperation and integration: opportunities for the development of Peru
Jos Luis Rhi-Sausi <jose.rhisausi@cespi.it> Director del Centro Studi di Politica Internazionale (CeSPI-Roma) y del Proyecto Fronteras Abiertas. Roma, Itlia. Nahuel Oddone <nahuel.oddone@cespi.it> Investigador del Centro Studi di Politica Internazionale (CeSPI-RomaBuenos Aires) y Coordinador Mercosur y Comunidad Andina de Naciones del Proyecto Fronteras Abiertas. Buenos Aires, Argentina.

Recebido 09-mar-2012 Aceito 21-mai-2012 Resumen El presente trabajo se centra en los programas bilaterales de integracin y cooperacin transfronteriza del Per. Se desarrolla el enfoque de cooperacin transfronteriza que ha sido elaborado por el CeSPI (Centro Studi di Politica Internazionale) basado en cuatro componentes: la realizacin de una obra de infraestructura fsica, un acuerdo poltico de alto nivel, un espacio institucional que regule las relaciones de las autoridades locales y otro espacio dedicado a la participacin ciudadana de la sociedad civil de frontera. Por ltimo, se analizan los avances normativos en materia de integracin fronteriza en el Per. Palabras claves Per, cooperacin transfronteriza, integracin regional, infraestructura fsica. Abstract This document explores Perus bilateral integration and cross-border cooperation programs. It develops the cross-border cooperation approach proposed by the CeSPI (Centro Studi di Politica Internazionale) based in four components: the development of an infrastructure project, a high-level political agreement, the institutional framework regulating relations among local au-

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thorities, and another institutional arrangement focused on the participation of civil society in the border areas. Finally, this research analyzes the enhancement of Perus legal framework regarding cross-border integration. Key-words Peru, cross-border cooperation, regional integration, infrastructure project.

Introduccin
El desarrollo y la difusin de la cooperacin transfronteriza, entendida como la alianza estratgica de los actores y territorios contiguos para reforzar los procesos de integracin regional, se ha convertido en Amrica Latina en un desafo de gran relevancia. Per necesita encontrar en la cooperacin transfronteriza, una oportunidad para conciliar una serie de criterios geo-econmicos y geo-polticos diferenciales para cada una de sus fronteras. Cada escenario fronterizo es nico por su naturaleza como nicas son las fronteras que lo conforman, sin desmedro de ello suele ser posible identificar una serie de caractersticas que dan lugar a la construccin de una tipologa de actuacin para el espacio o territorio fronterizo (Rhi Sausi y Oddone, 2009a: 13). Las fronteras del Per no escapan de estas condiciones. El Per comparte fronteras con cinco de los doce pases sudamericanos: Bolivia, Brasil, Chile, Colombia y Ecuador. El espacio fronterizo ms crtico corresponde a las regiones orientales del pas, que posee la mayor extensin de lmite internacional (aproximadamente el 70%). En este mbito la articulacin entre las poblaciones se realiza principalmente por va fluvial y el traslado de un centro poblado a otro puede tomar semanas (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2010: 2). Algunos datos territoriales preliminares sobre las fronteras del Per nos ofrecen el siguiente cuadro: el pas est constituido por nueve regiones fronterizas con una superficie de 757.766 km2 que representa el 59% del territorio nacional; 28 provincias, 81 distritos y una poblacin de 1 milln 290 mil habitantes (aproximadamente el 5% del total de la poblacin nacional). Todas fronteras diversas entre s, pasando de fronteras histricamente estables a fronteras -hasta hace muy pocos aos- consideradas conflictivas, nada de ello invalida los componentes de la metodologa de actuacin identificados por Fronteras Abiertas1. El enfoque destaca que la cooperacin transfronteriza se ve favorecida cuando existen tres condiciones fundamentales: que los territorios comprendidos participen en un proceso de conectividad fsica, que se cuente con una voluntad y un acuerdo poltico de alto nivel entre los pases involucrados que permita materializarse en algn marco institucional de ordenacin de sus relaciones y, por ltimo, que se reconozca

Al respecto, vase: Rhi Sausi, J. L. y Conato, D. (2009). Cooperacin Transfronteriza e Integracin en Amrica Latina. Roma: Centro Studi di Politica Internazionale-Istituto Italo-Latino Americano.

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la participacin de los gobiernos subnacionales fronterizos, en cuanto articuladores de los actores locales, como instancia institucional fundamental para una positiva gobernanza transfronteriza2. La cooperacin transfronteriza ofrece a las regiones y a los municipios colindantes la alternativa de acercar cada sector territorial de los pueblos segmentados geopolticamente; posibilita a estos pueblos, en parte, paliar los efectos de la divisin artificial que han sufrido y posibilita la intensificacin de lazos en diversos planos entre los distintos sectores territoriales, as como potenciar las redes de diversa ndole (Fernndez Majn, 2005: 70). La cooperacin transfronteriza hace posible conciliar operativamente los dos criterios fundamentales que han impulsado la integracin latinoamericana en las ltimas dcadas. Por un lado, el criterio geo-econmico que ha servido de gua a la integracin fsica del subcontinente y, por el otro, el criterio geo-poltico que ha guiado los procesos de integracin y concertacin poltica regional. Ciertamente no se trata de dos criterios incompatibles, por el contrario, su grado de interaccin e interdependencia es notable. Sin embargo, su compatibilidad no se traduce automticamente en una instrumentacin obrante para promover la integracin y la cooperacin transfronteriza. Baste pensar que cuando la construccin o ampliacin de una infraestructura de conectividad permite potenciar la movilidad de bienes y personas en un paso fronterizo, la movilidad real depender tambin de otros factores que bajo la existencia de acuerdos institucionales regionales estructurados facilitarn una efectiva y legtima solucin para la plena vigencia de las libertades de la integracin. En este sentido, el compromiso de la Comunidad Andina materializado en la Decisin N 501/2001 sobre la creacin de las Zonas de Integracin Fronteriza (ZIF) y en la Decisin N 502/2001 que contiene las normas generales para el establecimiento, funcionamiento y aplicacin de controles integrados en Centros Binacionales de Atencin en Frontera (CEBAF) ofrece una condicin fundamental para realizar acuerdos que hagan efectiva la movilidad potenciada por la integracin fsica (Rhi Sausi y Oddone, 2009b: 55 y ss). En alternativa, an cuando existan mecanismos efectivos de concertacin regional, los acuerdos binacionales (como el buen ejemplo que muestra la Comisin Binacional entre Ecuador y Per) constituyen la va ms frecuente, aunque a menudo carecen de vnculos estructurales y se caracterizan por su alta volatilidad. Como muestran otras experiencias latinoamericanas, no deja de ser comn que an dentro de los procesos de integracin regional se bilateralicen los acuerdos en materia de cooperacin transfronteriza. Chile es un Estado asociado del Mercosur desde 1996, pero ha sido fundamental

Desde esta perspectiva es menester reconocer los fenmenos que han contribuido al desarrollo de la cooperacin transfronteriza en Amrica Latina, entre los que se destacan la renovada importancia de las propuestas de integracin fsica regional a partir del diseo de ejes y corredores bi-ocenicos, los procesos de descentralizacin que han generado una mayor autonoma de los gobiernos subestatales en su accionar internacional tanto individual como grupal y el proceso de territorializacin (o reterritorializacin para algunos autores) de la economa que est definiendo el surgimiento de una nueva geografa econmica.

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el acuerdo poltico bilateral con Argentina3 en donde el papel de los Comits de Integracin y Fronteras ha desempeado un rol central en el fortalecimiento de los vnculos transfronterizos o el acuerdo poltico que ha dado estabilidad a la frontera Ecuador-Per promovido bajo la modalidad de reuniones presidenciales y de los gabinetes ministeriales. Un ejemplo muy interesante lo observamos entre los pases miembros del Mercosur, en donde el marco institucional de integracin regional se refuerza mediante acuerdos bilaterales entre pases que estn en condiciones de avanzar ms en este campo (puede considerarse el reciente acuerdo a nivel presidencial sobre cooperacin transfronteriza entre Brasil y Argentina). Esto es, los acuerdos regionales estn dando lugar a cooperaciones bilaterales reforzadas en las reas fronterizas. Este tambin parece ser el principio inspirador en el caso del Per: un Estado asociado al Mercosur4 que, mediante un acuerdo poltico bilateral con Brasil, podra formar parte del listado de acuerdos binacionales fuertes para un trabajo compartido en las fronteras. El presente trabajo aplica el enfoque de Fronteras Abiertas a dos de las regiones fronterizas del Per muy dismiles entre s. Las fronteras de Ecuador-Per y de Brasil-Per. Se debe destacar tambin que en una de esas regiones Fronteras Abiertas ha realizado intervenciones directas.

Integracin fsica del Per a partir del sistema IIRSA


La integracin econmica requiere un nivel mnimo de integracin fsica para los pases involucrados (Kahhat, 2007:255). Dentro de esta perspectiva, se identifica la CAF, uno de los principales socios del proyecto IIRSA. La aproximacin de la CAF, pero tambin del IIRSA, se podra resumir en el entendimiento que: un fuerte apoyo al desarrollo de la infraestructura fsica [es] indispensable para atender las necesidades bsicas () y respaldar el proceso de integracin y de competitividad internacional de la regin (). Que la infraestructura es la intervencin primaria del ser humano sobre el territorio, para acceder a l y dejar fluir su potencial de desarrollo. Usualmente comienza por la provisin de los servicios bsicos para sobrevivir () pero rpidamente se expande para incluir vas de acceso que permitan ampliar el rea de influencia de la actividad humana y tecnologas ms avanzadas para generar energa y permitir la comunicacin a larga distancia. (), el nivel de la infraestructura de un territorio est ntimamente vinculado al nivel de desarrollo de la sociedad que lo habita y constituye una restriccin severa sobre las posibilidades de grandes saltos en el bienestar material de la sociedad5.

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Materializado en el Tratado de Maip de Integracin y Cooperacin entre la Repblica Argentina y la Repblica de Chile, 30 de octubre de 2009. El 25 de agosto del 2003 fue suscripto el Acuerdo de Alcance Parcial de Complementacin Econmica MERCOSUR-Per concebido junto con los respectivos acuerdos firmados por Bolivia y Chile como un paso fundamental las negociaciones para la creacin de una zona de libre comercio entre la CAN y el MERCOSUR. Para ampliar esta concepcin, vase: http://www.caf.com/view/index.asp?pageMs=61371&ms=19

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Todos los pases con los que tiene fronteras el Per han manifestado su pleno apoyo a la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA)6; la cual presenta claramente un manifiesto inters por las zonas de frontera, la integracin territorial desde abajo y la realizacin de parcerias pblico-privadas. El sistema IIRSA es un programa infraestructural con un mecanismo institucional de coordinacin de acciones intergubernamentales de los doce pases suramericanos, con el objetivo de construir una agenda comn para impulsar proyectos de integracin de infraestructura de transportes, energa y comunicaciones. Per participa de los siguientes ejes del IIRSA: Andino, del Amazonas, Interocenico Central y Per-Brasil-Bolivia. A continuacin se destacan las caractersticas principales de cada Eje/IIRSA:

Eje Andino

El rea de influencia del Eje Andino ha sido definida considerando, la ubicacin geogrfica de los proyectos que se incluyen en los distintos Grupos en que se ha dividido el Eje de Integracin y Desarrollo (EID), como as tambin, la vinculacin fsica de los principales nodos de articulacin de Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela. El rea de influencia destacada incorpora a los dos grandes corredores viales norte-sur que vinculan las principales ciudades de los pases que la conforman. La Carretera Panamericana, a lo largo de la Cordillera Andina en Venezuela, Colombia y Ecuador y a lo largo de la costa en Per (vinculndose a travs de ella ms al sur con Chile), y la Carretera Marginal de la Selva, bordeando la Cordillera Andina a nivel de los Llanos en Venezuela y de la Selva Amaznica en Colombia, Ecuador y Per, alcanzando a Bolivia a travs del Paso de Frontera Desaguadero por la Carretera Longitudinal de la Sierra Sur peruana y desde all hasta el lmite con la Repblica Argentina a travs de la ruta N 1 boliviana (Villazn - La Quiaca). Estos corredores longitudinales son intersectados en sus recorridos por diversos corredores transversales (viales y fluviales) que los vinculan con los EIDs del Escudo Guayans, del Amazonas, Per-Brasil-Bolivia e Interocenico Central. El rea de influencia delimitada para el Eje Andino alcanza una superficie de 2.556.393 km2, equivalente al 54,41% de la suma de superficie total de los pases que conforman el EID. Se ha calculado, para el ao 2008, una poblacin total aproximada de 103.467.313 habitantes para el rea de influencia definida para el Eje Andino, lo que representa el 82,76% de la suma de la poblacin total de los pases que integran el EID, asimismo, el rea de influencia del EID alcanz una densidad habitacional promedio de 33,08 habitantes/km2.

Esta iniciativa es un programa que incluye a los doce pases de Amrica del Sur y que se origin en la I Reunin de Presidentes de Amrica del Sur realizada en Brasilia en el ao 2000.

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Eje del Amazonas

El Eje del Amazonas ha sido definido a travs de la delimitacin de una regin a lo largo del sistema multimodal de transportes que vincula determinados puertos del Pacfico, como ser Buenaventura en Colombia, Esmeraldas en Ecuador y Paita en Per, con los puertos brasileos de Manaos, Belem y Macap. Esta rea de influencia es relativamente dinmica, ya que est relacionada tambin con la ubicacin fsica de los proyectos que se incorporan a los distintos grupos en que se ha dividido el EID. El rea de influencia destacada incorpora una gran regin del norte de Sudamrica entre los Ocanos Pacfico y Atlntico, surcada por el gran ro Amazonas y sus afluentes, se caracteriza por su gran extensin, diversidad topogrfica (costa, zona andina, selva) y baja densidad poblacional. El rea de influencia delimitada para el Eje del Amazonas alcanza una superficie de 5.657.679 km2, equivalente al 50,52% de la suma de la superficie total de los pases que conforman el EID. El EID cuenta con una poblacin aproximada de 61.506.049 habitantes de acuerdo con los datos de las proyecciones de poblacin para el ao 2008, elaborados por los institutos estadsticos de cada pas del EID, lo que alcanza al 22,23% de la suma de la poblacin total de los pases que aportan territorio al EID. Asimismo, se calcul para el rea de influencia del EID una densidad poblacional promedio de 10,87 habitantes/km2, nivel medio-bajo general caracterizado por una fuerte dispersin geogrfica. Este indicador vara en el EID desde un mximo de 103,96 habitantes/km2 para la Regin Costa de Per, a un mnimo de 2,13 habitantes/km2 correspondiente al territorio del Estado de Amazonas de Brasil. En la selva amaznica slo se han desarrollado unas pocas poblaciones grandes como Manaos, Santarm e Iquitos.

Eje Interocenico Central

El Eje del Interocenico Central se encuentra conformado por un rea de influencia que atraviesa transversalmente Amrica del Sur entre aproximadamente los 12 y los 22 grados de latitud sur e incorpora la vinculacin de los principales puertos sobre el Pacfico y el Atlntico de ese territorio y los nodos de articulacin correspondientes entre Per, Chile, Bolivia, Paraguay y Brasil en esa regin. Esta rea de influencia es relativamente dinmica, ya que est vinculada tambin a la ubicacin fsica de los proyectos que se incorporan a los distintos grupos en que se ha dividido el EID. El territorio delimitado incorpora los departamentos de Arequipa, Moquegua, Puno y Tacna de Per, las Regiones XV, I (Arica y Parinacota y Tarapac, respectivamente) y la Provincia Loa de la II Regin Antofagasta de Chile, los departamentos de Beni, La Paz, Oruro, Potos, Tarija, Cochabamba, Chuquisaca y Santa Cruz de Bolivia, la Repblica de Paraguay y los estados brasileos de Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Rio de Janeiro, San Pablo y Paran. El rea de influencia definida para el Eje Interocenico Central alcanza una superficie de 3.461.461 km2, equivalente al 28,70% de la suma de superficie total de los cinco pases que conforman el EID. Se ha calculado, para el ao 2008, una poblacin total aproximada de 92.594.587 habitantes para el rea de influencia definida para el Eje Interocenico Central, lo que representa el 36,83% de la suma de la poblacin total de los cinco pases que integran el EID, asimismo, el rea del EID alcanz una densidad habitacional promedio de 26,75 habitantes/km2. Este indicador vara desde un mximo de 363,25 habitantes/km2 para el estado de Rio de Janeiro, a un mnimo de 2,01 habitantes/km2 correspondiente al departamento de Beni en Bolivia.

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Eje Per - Brasil Bolivia

El Eje Per-Brasil-Bolivia ha sido definido a travs de la delimitacin de un rea de influencia que incorpora la vinculacin de los principales nodos de articulacin localizados cerca de la zona de la triple frontera entre Per, Brasil y Bolivia. Esta rea de influencia es relativamente dinmica, ya que est relacionada tambin con la ubicacin fsica de los proyectos que se incorporan a los distintos grupos en que se ha dividido el EID. El rea de influencia definida para el Eje Per-Brasil-Bolivia alcanza una superficie de 1.146.871 km2, incorporando el 10,52% de la suma de superficie total de los tres pases que conforman el EID. El rea de influencia destacada abarca los departamentos de Tacna, Moquegua, Arequipa, Apurimac, Cusco, Madre de Dios y Puno de Per, los departamentos de Pando, Beni y La Paz de Bolivia y los estados de Acre y Rondnia de Brasil. El rea de influencia definida para el Eje Per-Brasil-Bolivia alcanza una superficie de 1.146.871 km2, incorporando el 10,52% de la suma de superficie total de los tres pases que conforman el EID. Se ha calculado, para el ao 2008, una poblacin total aproximada de 10.249.938 habitantes para el rea de influencia definida para el Eje Per-Brasil-Bolivia, lo que representa el 4,49% de la suma de la poblacin total de los tres pases que integran el EID, asimismo, el rea del EID alcanz una densidad habitacional promedio de 8,94 habitantes/km2. Este indicador vara desde un mximo de 20,58 habitantes/km2 para el rea de influencia del departamento de La Paz de Bolivia, a un mnimo de 1,18 habitantes/km2 correspondiente al territorio del departamento de Pando, tambin de Bolivia. El territorio del EID tiene la menor densidad poblacional de los nueve EIDs de la Iniciativa IIRSA.

Fuente: http://www.iirsa.org/Areas.asp?CodIdioma=ESP

Es de destacar el Programa de Pasos de Frontera Per-IIRSA, un conjunto de proyectos que est siendo ejecutado por la Direccin Nacional de Desarrollo Fronterizo (DDF) del Ministerio de Relaciones Exteriores con el objetivo de facilitar el comercio y turismo binacional y regional mediante la mejora de la infraestructura de control fronterizo y la simplificacin de los pasos administrativos, captura y procesamiento de informacin generada en los pasos de frontera. Se encuentran en ejecucin tres proyectos dentro del Programa: Proyecto Paso de Frontera Desaguadero entre Per y Bolivia, Proyecto Paso de Frontera Iapari entre Per y Brasil y Proyecto Paso de Frontera Santa Rosa entre Per y Chile. Todos ellos comprenden la construccin de nuevas instalaciones de control fronterizo con equipo informtico de ltima generacin y alta capacidad operativa con procesos y sistemas integrados en el registro y procesamiento de datos. Los proyectos tambin comprenden una estrategia de gestin de relaciones comunitarias visto el crecimiento de la poblacin local en ambos lados de la frontera y el aumento del intercambio comercial. A modo de ejemplo, en el Paso de Desaguadero del 1993 al 2007 la poblacin casi se triplic y el comercio exterior por el paso se increment en ms de un 143% como as tambin el flujo migratorio aument un 38% en el perodo comprendido entre 2004-2008; en el Paso Iapari la poblacin casi se duplic para el mismo perodo as como el comercio exterior aument un 130% y el flujo migratorio un 58% para el perodo antes mencionado y, por ltimo, en el Paso Santa Rosa se registra un aumento de la poblacin del 27% (1993-2007) y el comercio exterior por el paso se increment en un 234% (2004-2008) y el flujo migratorio en un 197% (2005-2008)7.
7 Cfr. Programa Pasos de Frontera Per-IIRSA. www.pasosdefrontera.com.pe

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El anclaje poltico de las temticas fronterizas


La cooperacin en las reas fronterizas se propone como un extraordinario laboratorio para la construccin de una agenda que profundice la integracin sudamericana. Su relevancia no deriva nicamente del inters creciente que manifiestan los gobiernos subnacionales en esta temtica, sino tambin porque una serie de caractersticas intrnsecas de la cooperacin transfronteriza ofrecen un importante valor agregado al desarrollo armnico y equilibrado de Amrica Latina. Una significativa leccin aprendida en el marco de Fronteras Abiertas es la importancia de anclar la cooperacin transfronteriza en procesos reales de integracin a nivel poltico. Un proceso de integracin regional institucionalizado, como el MERCOSUR o la CAN, suele aumentar las posibilidades para promover dicha cooperacin. La ausencia de una estructura institucional de integracin regional puede ser compensada mediante acuerdos binacionales fuertes, como en el caso de la frontera Argentina-Chile, de la frontera Ecuador-Per promovido por las reuniones presidenciales y los gabinetes ministeriales o del acuerdo poltico bilateral Brasil-Per firmado por los presidentes Lula da Silva y Aln Garca. A continuacin se destacan la poltica de integracin fronteriza de la CAN, la poltica de desarrollo e integracin fronterizos del Per, dos acuerdos bilaterales en pos del desarrollo fronterizo y el rol de las unidades subnacionales cuando fuera contemplado.

Poltica Fronteriza de la Comunidad Andina


La Poltica Comunitaria de Integracin y Desarrollo Fronterizo de la Comunidad Andina fue aprobada en mayo de 1999, por medio de la Decisin N 459, como un componente esencial para el fortalecimiento y la consolidacin del proceso de integracin regional. Dicha norma establece los principios, los objetivos, la institucionalidad y los instrumentos que enmarcan esta poltica comunitaria. Por otro lado, la misma decisin cre el Grupo de Trabajo de Alto Nivel para la Integracin y Desarrollo Fronterizo (GANIDF). El artculo 5 del Captulo IV establece que el GANIDF es el responsable de coordinar y proponer al Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores8 los programas y planes de accin que exija la ejecucin de la poltica fronteriza. Asimismo, la Secretara General de la CAN cumplir el papel de Secretara Tcnica en el funcionamiento del GANIDF y contar con

Creado el 12 de noviembre de 1979, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores es el rgano de direccin poltica, integrado por los cancilleres de los pases miembros, encargado de asegurar la consecucin de los objetivos del proceso de la integracin subregional y de formular y ejecutar la poltica exterior de la Comunidad Andina.

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el apoyo de los mecanismos binacionales existentes en los Pases Miembros9, as como del Grupo Consultivo Regional Andino, coordinado por el BID y la CAF. En este sentido, los pases andinos dieron en el 2001 un importante paso en el campo fronterizo al adoptar el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores la Decisin N 501 que establece el marco comunitario para la creacin de las Zonas de Integracin Fronteriza (ZIF)10 y la Decisin N 502 que contiene las normas generales para el establecimiento, funcionamiento y aplicacin de controles integrados en Centros Binacionales de Atencin en Frontera (CEBAF)11. Por lo general, para la instalacin de las ZIFs se articulan grupos de trabajos binacionales que elaboran un plan de desarrollo sujeto a dos fases. En la primera fase, se elabora el plan en las secciones nacionales a partir de la creacin de espacios que permitan una amplia participacin de los actores pblicos y privados de las fronteras, en donde se formulan los objetivos, y se identifican posibles proyectos y programas de inversin. En la segunda fase se compatibilizan las diferentes propuestas y prioridades nacionales. Las dos fases identificadas para la constitucin de una ZIF renen los elementos claves que forman parte de un proceso de cooperacin transfronteriza: la informacin, etapa en la cual las instituciones de los dos territorios se conocen y evalan mutuamente; la consulta recproca, antes de implementar polticas o medidas en el nivel local que puedan, directa o indirectamente, afectar el otro lado de la frontera; la armonizacin de leyes y reglamentos y la integracin de los territorios como un nico espacio de desarrollo en ltima instancia12. En cuanto a los CEBAF, los mismos tambin se constituyen a partir de la conformacin de grupos de trabajos binacionales y de la elaboracin de planes maestros que buscan incentivar y facilitar el comercio y turismo internacional por el paso de frontera. Tambin suelen elaborar un plan regulador que es adoptado por los gobiernos municipales de ambos lados de la frontera como instrumento de gestin.

El propio sistema de integracin andino respeta y fortalece la bilateralizacin de las temticas correspondientes a la integracin y cooperacin fronterizas.

10 Por ZIF se entiende aquellos mbitos territoriales fronterizos adyacentes de Pases miembros para los que se adoptarn polticas y ejecutarn planes, programas y proyectos para impulsar el desarrollo sostenible y la integracin transfronteriza de manera conjunta, compartida, coordinada y orientada a obtener beneficios mutuos (Dec. N 501, 2001). 11 Por CEBAF se identifica el conjunto de instalaciones que se localizan en una porcin del territorio de un pas miembro o de dos colindantes, aledao a un paso de frontera, que incluye las rutas de acceso, los recintos, equipos y mobiliarios necesarios para aplicar el control integrado de personas, equipajes, mercancas y vehculos. (Dec. N 502, 2001). Se entiende por control integrado la verificacin y supervisin de las condiciones legales de entrada y salida de personas, equipajes, mercancas y vehculos que realizan, en forma conjunta en los CEBAF, los funcionarios nacionales competentes designados por el pas de salida y el de entrada. 12 A modo de ejemplo, Per y Bolivia constituyeron un Grupo de Trabajo Binacional para la implementacin de la ZIF que persigui la elaboracin de un Plan de Desarrollo considerando la organizacin territorial de ambos pases. La ZIF propuesta estuvo integrada por los Departamentos Arequipa, Cusco, Madre de Dios, Puno, Moquegua y Tacna por el Per; y de La Paz, Oruro, Potos, Beni y Pando por Bolivia. Para profundizar sobre esta propuesta, vase: Meza Monge, N. Espacios Regionales Fronterizos. Teora, poltica y prctica del desarrollo y la integracin fronteriza. Mlaga, Grupo de Investigacin Eumed.net de la Universidad de Mlaga, 2008. Texto completo en www.eumed.net/libros/2008b/400/ p. 45 y ss.

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Por otro lado, los pases que forman parte del rea andina cuentan con el objetivo de articular la integracin regional con la cooperacin transfronteriza a partir de la constitucin de un Banco de Proyectos de Integracin y Desarrollo Fronterizo (BPIDF) establecido con apoyo del Programa Regional Andino de Cooperacin de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional al Desarrollo. Ya la propia Dec. 501 de creacin de la ZIF mencionaba en su artculo 10 que: se establece en la Secretara General de la Comunidad Andina el Banco de Proyectos de Integracin y Desarrollo Fronterizo, el cual contar, entre otros, con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y de la Corporacin Andina de Fomento (CAF). Los objetivos del BPDIF son identificar, evaluar y hacer el seguimiento de proyectos de integracin y desarrollo en las fronteras comunes de los pases de la Subregin Andina, que contribuyan a mejorar las condiciones sociales y econmicas de las poblaciones fronterizas, fortalecer el desarrollo de los sectores de la produccin y los servicios, mejorar el flujo del comercio local e internacional que transita por las fronteras terrestres, y subsanar las limitaciones de infraestructura que afectan actualmente a las zonas de frontera. Los avances de la CAN en materia transfronteriza son realmente relevantes en cuanto a definiciones y normativas13, no obstante ello en materia operativa an se adolece de algunos mecanismos e instrumentos para su puesta en pleno funcionamiento y se presentan distintas experiencias con resultados muy dismiles entre s que, por lo general, quedan pendientes de la fortaleza de los acuerdos bilaterales de las partes tanto en un nivel nacional como subnacional. Esta situacin pone de manifiesto, sobre todo, la dependencia de las voluntades nacionales para poder hacer operativos los instrumentos diseados para reas de frontera. La Comunidad Andina a la fecha coordina y administra una diversidad de proyectos claramente integradores de procesos econmicos y sociales en las zonas de frontera que, territorialmente hablando, constituyen Espacios Regionales Fronterizos en los que existen condiciones similares y aspiraciones comunes; all los Estados podran intervenir en forma compartida y lograr objetivos en beneficio de sus poblaciones hasta ahora marginadas de todo desarrollo. Resulta prioritario completar el ciclo del desarrollo e integracin fronteriza definiendo procedimientos para la gestin de proyectos con enfoque de integracin fronteriza, cuya naturaleza y alcances supranacionales en la dimensin fronteriza los convierte en llaves maestras de positivas y productivas relaciones bilaterales (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2010: 12).

13 Vanse al respecto los trabajos de Edgar Moncayo Jimnez para la Secretara General de la Comunidad Andina: Elementos para una Estrategia de Desarrollo Territorial en el marco de la Integracin Andina (2005) y Geografa econmica de la Comunidad Andina. Regiones: nuevos actores de la integracin (2003). Entre las conclusiones de este ltimo trabajo se destaca la interpretacin de regiones activas en alto grado que son aquellas regiones, provincias o estados dentro de un pas miembro que generan una parte sustancial del comercio intracomunitario; por otro lado, tambin se observ que la mayor parte de las regiones fronterizas se caracteriza por su marginalidad en los intercambios comerciales intracomunitarios. Asimismo, se construy una tipologa de regiones consistente en: regiones activas, regiones commodities, regiones agroindustriales y regiones fronterizas.

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Por ltimo, es importante tambin destacar que la cooperacin transfronteriza en la CAN forma parte de la elaboracin de una agenda andina para el desarrollo territorial cuyo objetivo es contar con una visin compartida sobre el desarrollo territorial en el marco de la integracin andina, que propicie el desarrollo equilibrado de las regiones y localidades de frontera, la sostenibilidad ambiental y la cohesin territorial.

Poltica Nacional de Desarrollo e Integracin Fronterizos del Per


La poltica de desarrollo e integracin fronteriza es parte constitutiva de la poltica exterior peruana. En febrero de 1999, el Ministerio de Relaciones Exteriores cre la Direccin Nacional de Desarrollo Fronterizo y Lmites, dependiente del Viceministro y Secretario General de Relaciones Exteriores, con el objetivo que dicha Direccin se desempee tambin como Secretara Ejecutiva del Consejo Nacional del Desarrollo de Fronteras con autonoma tcnica y presupuestaria. En el 2005, cambi la denominacin por Direccin Nacional de Desarrollo Fronterizo (DDF) que hoy depende de la Subsecretara de Amrica. La DDF, tras 12 aos de existencia, contina trabajando a fin de dotar al Per de una poltica orgnica de desarrollo e integracin fronteriza que permita revertir la situacin de marginalidad de las fronteras y de sus habitantes con lo cual ha concentrado sus esfuerzos en la formulacin y coordinacin de diversos proyectos de intervencin con incidencia sobre los 81 distritos de frontera del pas. No cabe duda que el concepto de frontera, definido en trminos de su dimensin demarcatoria y lnea de defensa, ha sido superado por una nocin ms amplia de espacios donde predominan las dimensiones del desarrollo y la integracin social, econmica y cultural de las poblaciones asentadas a uno y otro lados del lmite internacional. Bajo este enfoque incluyente, en el que se reconoce el valor de la complementariedad -y hasta de la interdependencia-, orientado a conseguir mejores niveles de vida; los mecanismos de desarrollo e integracin fronterizos, establecidos e impulsados en la ltima dcada desde la Comunidad Andina, con la aprobacin de la Poltica Comunitaria para la Integracin y el Desarrollo Fronterizo, han generado una nueva tendencia en la agenda subregional (). En este balance, reconocemos que tenemos an desafos relevantes, como revertir las tendencias de pobreza y marginalidad, promoviendo la inclusin de los espacios de frontera, en una dinmica de integracin fronteriza con el pas vecino y desarrollo local y regional (Denegri Boza, 2010:1). El Consejo Nacional de Desarrollo de Fronteras (CNDF) fue creado por D. S. N 057-2001-PCM del 22 de mayo de 2001. Est presidido por el Ministerio de Relaciones Exteriores e integrado por un Viceministro de cada sector del Poder Ejecutivo, as como los Presidentes de los Gobiernos

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Regionales de frontera14. El CNDF es el encargado de formular de forma concertada una poltica de estado sobre el desarrollo fronterizo y de armonizar las acciones del Estado en fronteras con el fin de promover el desarrollo sustentable, fomentar la ocupacin racional y estimular los acuerdos internacionales para obtener cooperacin tcnica y financiera internacional. El CNDF aprob, en febrero de 2006, las Bases de la Estrategia Nacional de Desarrollo e Integracin Fronterizos 2007-2021, como modelo metodolgico de intervencin dirigido a iniciar procesos fronterizos que permitan paliar las situaciones de pobreza de los habitantes de las fronteras y favorecer una articulacin respecto de la dinmica local, regional y nacional.

La Estrategia permiti la conceptualizacin que abajo se presenta:


rea de frontera: Adyacente al lmite fronterizo y paso de frontera. Se vivencia cotidianamente el fenmeno fronterizo a escala local. Pueden considerarse los distritos fronterizos. Zona de frontera: Unidad geo-econmica con una estructura de asentamientos y ejes de articulacin, en donde pueden conducirse acciones de desarrollo en forma ms orgnica. Soporte de las reas de frontera y nexo articulador con la regin administrativa. Regin fronteriza: mbito sub-nacional de programacin y gestin del desarrollo. Corredores de desarrollo fronterizo: Espacios de integracin geo-econmica, a partir de ejes viales de articulacin fsica. Base territorial de la estrategia del desarrollo. Regiones complementarias de desarrollo fronterizo: Aquellas circunscripciones del territorio nacional que sin ser fronterizas, cumplen roles de apoyo al desarrollo fronterizo. Regiones fronterizas binacionales: Espacios formados por mbitos fronterizos del Per y por los pases limtrofes en los que existen grados de articulacin actual y potencial.
Fuente: Direccin Nacional de Desarrollo Fronterizo, MRE, Per.

En octubre de 2007, el Poder Ejecutivo remiti al Congreso el proyecto de Ley marco para el Desarrollo e Integracin Fronterizos que dispone que es: deber del Estado establecer y ejecutar la poltica de fronteras y promover la integracin, particularmente latinoamericana, as como el desarrollo y la cohesin de las zonas de fronterizas, en concordancia con la poltica exterior. El objeto de la Ley Marco define los espacios de frontera, establece los mecanismos de formulacin, coordinacin, ejecucin y seguimiento de la Poltica Nacional de Desarrollo e Integracin Fronte-

14 Cfr. Ministerio de Relaciones Exteriores. Desarrollo e Integracin Fronterizos. Lima, Ministerio de Relaciones Exteriores, 2010. p. 3.

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rizos y como marco institucional para gestionar tal propsito dispone la creacin de un Sistema Nacional de Desarrollo e Integracin Fronterizos que sea funcional. La Ley presenta una combinacin de elementos que podran identificarse tanto con una aproximacin tradicional cuanto moderna de la integracin fronteriza, a saber: fortalecer el carcter unitario de la Nacin y afirmar la identidad nacional; reforzar la soberana, seguridad y defensa nacional en los espacios de frontera; generar condiciones para el desarrollo sostenible y el bienestar de la poblacin asentada en los espacios de frontera, garantizando el acceso a los servicios bsicos; promover esfuerzos intersectoriales en un marco de creciente eficiencia y complementacin para la ejecucin de polticas pblicas en los espacios de frontera; promover el respeto a la diversidad tnica y cultural, as como la proteccin del medio ambiente, la diversidad biolgica y los recursos naturales; orientar los procesos de integracin fronteriza en el marco de la Poltica Exterior. Otra instancia importante en materia fronteriza ha sido la creacin de Oficina Descentralizadas y Consulados Fronterizos. En el 2002, el Ministerio de Relaciones Exteriores inici el establecimiento de unidades desconcentradas que contribuyen a la ejecucin de la Poltica Nacional de Desarrollo e Integracin Fronterizos y al proceso de descentralizacin. Estas unidades tienden a promover la insercin las capacidades locales en la economa regional, las inversiones, el turismo y la difusin de la oferta exportable local. En coordinacin con la DDF, las oficinas descentralizadas contribuyen directamente en la gestin de iniciativas y proyectos de desarrollo fronterizo. Se deben mencionar otras tres instancias claves que ataen al quehacer fronterizo: la Comisin Multisectorial del Plan Purs (D.S. N 038-2008-RE) destinado a la provincia que mayores dificultades de accesibilidad tiene; la Comisin Multisectorial de Pasos de Frontera (R.S. N 079-2009-RE) encargada de analizar y evaluar la situacin de los pasos fluviales y terrestres, de formular el Plan Estratgico de Desarrollo y Modernizacin de los Pasos de Frontera y proponer normas para su implementacin; y, la puesta en marcha de un Sistema de Informacin Geogrfica para el Desarrollo Fronterizo en el marco de la DDF-MRE.

Ley Nacional de Desarrollo e Integracin Fronterizo


Con fecha 26 de julio de 2011, se aprob la Ley Marco para el Desarrollo e Integracin Fronteriza (Ley Nacional N 29776), que define los espacios de frontera, establece los mecanismos de formulacin, coordinacin, ejecucin y seguimiento de la Poltica Nacional de Desarrollo e Integracin Fronterizos la cual forma parte de la Poltica Exterior y de la Poltica Nacional de Desarrollo del Per y regula el Sistema Nacional de Desarrollo de Fronteras.

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La Ley hace expresa mencin que la Poltica Nacional de Desarrollo e Integracin Fronteriza se llevar a cabo en coordinacin con los gobiernos regionales y gobiernos locales involucrados en la materia y que ser formulada y aprobada por el Presidente de la Repblica. Asimismo, se crea el Consejo Nacional de Desarrollo de Fronteras e Integracin Fronteriza como mxima instancia multisectorial encargada de formular, conducir y evaluar la poltica fronteriza, as como promover, coordinar y evaluar su cumplimiento en concordancia con lo establecido en el artculo 44 de la Constitucin Poltica del Per: Son deberes primordiales del Estado: defender la soberana nacional; garantizar la plena vigencia de los derechos humanos; proteger a la poblacin de las amenazas contra su seguridad; y promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nacin. Asimismo, es deber del Estado, establecer y ejecutar la poltica de fronteras y promover la integracin, particularmente latinoamericana, as como el desarrollo y la cohesin de las zonas fronterizas, en concordancia con la poltica exterior. El consejo, anteriormente mencionado, tendr como funciones proponer lineamientos de la Poltica Nacional de Desarrollo e Integracin Fronterizo, as como promover, coordinar y evaluar su cumplimiento; aprobar las estrategias de desarrollo e integracin y armonizar los planes nacionales, regionales y locales de desarrollo e integracin fronterizos con los compromisos internacionales del pas. El Poder Ejecutivo deber disponer las acciones necesarias para la determinacin de fuentes de financiamiento del Fondo para el Desarrollo de Fronteras e Integracin Fronteriza que se crea por la presente Ley Marco.

Fronteras y acuerdos polticos bilaterales del Per


Per Ecuador: De la guerra a la cooperacin transfronteriza
Cuando se aborda el tema de las relaciones entre Ecuador y Per no deja de asombrar cmo a tan poca distancia temporal de un grave diferendo fronterizo, que llev incluso a escaramuzas armadas en los ltimos aos del siglo XX, las relaciones entre ambos pases hayan mejorado de forma tan acelerada. Despus de la colocacin del ltimo hito fronterizo en 1999, las relaciones de confianza entre Ecuador y Per se han cimentado gracias a una serie de programas que abordan temas comunes y estratgicos para las poblaciones fronterizas de esa zona y para ambos pases en general (Coletti et all, 2009: 141). Per y Ecuador comparten una frontera de 1.528 kilmetros de longitud a lo largo de una regin conformada por una diversidad de zonas que abarcan la costa (la cual alterna zonas semidesrticas a manglares y plantaciones de bananos), la zona andina (agreste y montaosa) y la selva hmeda Braslia Volume 2, n 1, 2012 pgs 117 - 143 www.assecor.org.br/rbpo

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tropical amaznica. En ella se ubican nueve reas naturales protegidas en las que se desarrollan programas de conservacin y proteccin de la biodiversidad y los ecosistemas, particularmente, a partir del cuidado de los recursos hdricos. Con objeto de zanjar las recurrentes disputas fronterizas15, los gobiernos de ambos pases pusieron en marcha una estrategia de colaboracin que qued plasmada en el Plan Binacional Per-Ecuador en 1998. Meses ms tarde (04.02.1999) y con una validez de diez aos, los mandatarios de ambos pases sellaron formalmente el convenio en la sede del Banco Interamericano de Desarrollo en Washington. En ese documento se inclua un Plan de Desarrollo Binacional para la regin Fronteriza y tambin el mecanismo administrativo que servira de base para la financiacin de los proyectos que se esperaba promover como el Fondo Binacional para la Paz y el Desarrollo. Pero, como la ejecucin de procesos de cooperacin transfronteriza requieren de mltiples actores e intervenciones en distintos niveles de gobierno y por tanto se hace lenta y compleja, en septiembre de 2008 se acord una prrroga del convenio intergubernamental de colaboracin por otros 5 aos, es decir, hasta el ao 2014. La necesidad de conciliar y llegar a consensos para coordinar legislaciones y mecanismos es, por lo tanto, un camino ya iniciado por Per y Ecuador hace unos aos. Ello ha permitido que ambos pases verifiquen la factibilidad de trabajar unidos para la integracin de dos pueblos que poseen similar historia y cultura comn. Ms all de las disputas, las regiones del sur de Ecuador y del norte del Per son histricamente territorios fuertemente integrados entre s, caracterizados, sobre todo, por una fuerte homogeneidad cultural. En este sentido, la zona fronteriza Ecuador-Per constituye una verdadera regin transfronteriza sobra la cual es factible edificar una gran variedad de proyectos de cooperacin basados sobre este componente de ciudadana cultural transfronteriza. El Plan Binacional de Desarrollo de la Regin Fronteriza Ecuador-Per es un mecanismo diseado por ambos pases con el objeto de elevar el nivel de vida de las poblaciones a travs de proyectos que tienden a la integracin econmica y social. Las actividades desarrolladas en el Plan Binacional se ven nutridas por una serie de comisiones tcnicas, a saber: Comisin de Vecindad Peruano-Ecuatoriana, Comits Tcnicos Binacionales,

15 Tras la Independencia espaola, los Gobiernos de Ecuador y Per se valieron del principio de Uti Possidetis Jure como mtodo principal para establecer los lmites de los nuevos estados independientes. La formula latina (como [poseas] de acuerdo al derecho, poseers) es un principio en virtud del cual los beligerantes conservan provisionalmente el territorio posedo al final de un conflicto, interinamente, hasta que se disponga otra cosa por un tratado entre las partes. En el caso de Per y Ecuador, estas disputas derivaron en varios conflictos armados y, tras muchas dcadas de desencuentros, en 1941, ambos pases se enfrentaron en una breve guerra que finaliz en 1942 con la firma del Protocolo de Rio de Janeiro por el cual se divida el territorio en disputa aproximadamente por la mitad. Se decidi por esta lnea porque, ya en 1936, Ecuador y Per haban determinado que ese era el territorio que efectivamente ocupaban y porque esta lnea cruza todos los puntos en los cuales los ros se vuelven navegables. Pero, en el Protocolo de Ro, la demarcacin de la lnea fronteriza no qued suficientemente establecida en la regin de la Cordillera del Cndor y el ro Cenepa; lo que dio lugar al surgimiento de nuevas diferencias. As, en enero de 1995 las tropas ecuatorianas entraron en ese territorio y se enfrentaron con soldados peruanos en un conflicto que dur cinco semanas. La Guerra del Cenepa concluy el 17.02.1995 con la Declaracin de Paz de Itamaraty, en Brasil. El 26.10.1998 se lleg al Acuerdo de Brasilia, que defini completamente la frontera entre Per y Ecuador y recin l 13.05.1999 se marc el ltimo hito en la frontera peruano-ecuatoriana sellando la paz definitivamente en la frontera.

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Comits de Frontera, Comisin Binacional Permanente del Canal de Zarumilla y Comisin Binacional para la Gestin Integrada de los Recursos Hdricos del Ro Zarumilla. Son de destacar: la Comisin de Vecindad Peruano-Ecuatoriana fue creada por los Acuerdos de Brasilia es el eje del proceso de integracin. Es la instancia de nivel poltico y de carcter representativo encargada de impulsar, apoyar y coordinar la cooperacin existente entre los dos pases. Los Comits Tcnicos Binacionales representan el espacio de debate y participacin de los distintos actores interesados por la frontera. Los Comits de Frontera son los mecanismos de coordinacin binacional que impulsan y supervisan el cumplimiento de los acuerdos que constituyen el rgimen fronterizo toda vez que proponen procedimientos para el trnsito de las personas, bienes y servicios de transporte por los pasos fronterizos o bien para estimular la cooperacin entre las partes. Actualmente existen dos Comits de Frontera: Tumbes-El Oro y Piura-Loja, siendo ambos liderados por las autoridades regionales y espacio de expresin fundamental para las unidades subnacionales del rea. La Comisin Binacional para la Gestin Integrada de los Recursos Hdricos del Ro Zarumilla que se estableci mediante el convenio suscripto en ocasin del Encuentro Presidencial y la reunin de Gabinetes Binacionales de octubre de 2009, tiene como objetivo promover la gestin integrada del uso del agua a travs de mecanismos de articulacin, coordinacin y participacin, que conduzcan al desarrollo, conservacin y gestin del agua en dicha cuenca fronteriza.

Fronteras Abiertas en la frontera Ecuador-Per El primer viaje a la zona Ecuador-Per por parte del equipo del Proyecto Fronteras Abiertas tuvo lugar en marzo de 2007. En dicha ocasin, se visitaron los territorios de Loja en Ecuador y de Piura y Chiclayo en Per. Desde esta primera misin, se identific el tema del turismo sostenible como eje prioritario para el desarrollo en la zona, demanda que fue expresada por las autoridades locales y que emergi tambin como resultado del anlisis de las potencialidades del territorio. El rea del sur de Ecuador y del norte de Per es, sin duda, una zona muy interesante desde el punto de vista turstico sostenible, que contiene un elevado y variado patrimonio natural y cultural. La costa tiene infraestructuras adecuadas para el turismo balneario y acutico. Tambin hay numerosos sitios y museos para el segmento turstico interesado en los aspectos culturales. Paralelamente, la Regin Piamonte mostr un pronunciado inters por la frontera Ecuador-Per. Las razones de este inters se explican, en primer lugar, por la presencia de comunidades inmigrantes en su territorio: en Turn, capital regional de Piamonte, la poblacin peruana es la tercera comunidad de inmigrantes ms importante, despus de la rumana y la marroqu. Por tanto, la creacin de una red de colaboracin entre la Regin Piamonte y algunas regiones andinas poda favorecer espacios de colaboracin y co-desarrollo. Dicha Regin ya estaba presente en una zona contigua a la del Proyecto Fronteras Abiertas: en particular haba proporcionado asistencia tcnica al gobierno local de la Regin de Amazonas

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(Per), a travs de su ente in house IPLA (Istituto Piante Legno Ambiente) en la elaboracin de proyectos ligados al medio ambiente. En octubre de 2007 se llev a cabo otra misin a la zona. En esta misin, adems del equipo de Fronteras Abiertas tambin particip la Regin Piamonte. La misin fue determinante para involucrar a los territorios de costa de Tumbes (Per) y de El Oro (Ecuador). Los territorios alto-andino y pre-amaznico (del lado peruano y ecuatoriano) ya haban sido involucrados plenamente gracias a la misin anterior, mientras que todava resultaba necesario abrir canales para activar relaciones con el eje costero. El 5 de octubre 2007 se firm en Loja, Ecuador, el Acta de compromiso para la implementacin del Proyecto transfronterizo Fronteras Abiertas entre Ecuador y Per, al que dieron su adhesin representantes de las provincias ecuatorianas de Loja y El Oro, de los gobiernos regionales peruanos de Lambayeque, Piura y Tumbes, de la Regin italiana de Piamonte, del IILA, del CeSPI y de la Asociacin de migrantes andinos en Italia Juntos por los Andes. El acta marca el inicio formal de las actividades de Fronteras Abiertas en el territorio. Los gobiernos intermedios de Ecuador y Per identificaron el turismo sostenible como eje articulador de la cohesin territorial. Durante 2008, se involucraron tambin en el Proyecto Fronteras Abiertas la provincia ecuatoriana de Zamora Chinchipe y el Gobierno regional peruano de Cajamarca. La primera actividad formal del proyecto fue la organizacin de un perodo de formacin y visitas de estudio por parte de algunos funcionarios de los gobiernos intermedios fronterizos de Per y Ecuador a Italia. Representantes tcnicos en turismo y medio ambiente de los gobiernos provinciales de El Oro y Loja (Ecuador) y de los gobiernos regionales de Lambayeque, Cajamarca, Piura y Tumbes (Per) hicieron un recorrido formativo sobre cooperacin transfronteriza y turismo. En la segunda mitad del ao, se identific la primera accin directa que sera financiada por el Proyecto Fronteras Abiertas en la zona. Se decidi apoyar un centro mdico situado en la franja entre la Regin peruana de Cajamarca y la provincia ecuatoriana de Zamora-Chinchipe: una de las zonas ms pobre de la frontera Ecuador-Per. En marzo de 2009, tuvo lugar un importante evento en Chiclayo, Per. La reunin tuvo como resultado concreto el deseo conjunto de crear una marca turstica comn para valorizar el territorio afectado, as como promover rutas tursticas que estn siendo promocionadas por los ministerios de turismo de ambos pases, en sinergia con el Plan Binacional Ecuador-Per. Adems, se debati sobre las posibilidades, una vez consolidados los nexos entre los miembros subnacionales de la red, de abrir el espacio de participacin, durante la segunda mitad del 2009, a sujetos de la sociedad civil, universidades, municipios y asociaciones de municipios, los que podrn contribuir as a la sostenibilidad del proceso integrador descentralizado iniciado por Fronteras Abiertas. Por otro lado, a nivel privado, se han puesto en relacin a redes de asociaciones de inmigrantes peruanos y ecuatorianos en Italia, con sus pares de familiares de inmigrantes en Ecuador y Per. Fronteras Abiertas considera estratgica la consolidacin de esta red en la medida que las migraciones internacionales en ambos pases juegan un rol econmico fundamental a travs del envo de remesas. Por el papel activo de la Regin Piamonte en el mbito del Proyecto Fronteras Abiertas, se eligi la capital, Turn, como sede de la conferencia nacional Cooperacin Transfronteriza

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en Amrica Latina: contribucin de la cooperacin descentralizada italiana, que tuvo lugar el 8 de julio de 2009. De all reemergi la propuesta de apoyar el turismo sostenible de manera sinrgica y complementaria al Plan Binacional. Entre las actividades del Plan Binacional en el mbito turismo, existe el proyecto de la Ruta Turstica Spondylus16, orientado al desarrollo turstico de la zona de costa entre Ecuador y Per, desde Lambayeque hasta a Guayaquil. En la provincia de El Oro y en la Regin de Tumbes, pese a su potencial para el turismo de naturaleza y cultural, se observa un dbil aprovechamiento y encadenamiento de las ofertas de servicios y emprendimientos, poca promocin de la capacidad de desarrollo turstico, factores que han ocasionado la prdida de oportunidades de desarrollo econmico y mejoramiento de la calidad de vida, en especial de poblaciones y familias de zonas rurales dependientes de migrantes externos, con altos ndices de pobreza. A ello se incorpora la dispersin institucional y sectorial, carente de una matriz de asociatividad organizacional y territorial de oferta y recepcin turstica. En consecuencia, emerge la propuesta de apoyar el desarrollo de un segmento de esta ruta turstica, al que se le ha puesto el nombre de Pequea Spondylus, que cubre, precisamente, las zonas costeras de frontera en las que trabaja el proyecto. El proyecto Pequea Spondylus pretende contribuir al desarrollo turstico sostenible binacional de la provincia de El Oro (Ecuador) y Tumbes (Per) a travs del fortalecimiento y promocin de emprendimientos y ofertas de servicios tursticos para pequeas empresas y familiares de migrantes en Europa a lo largo de la Ruta Spondylus (promovida por el Plan Binacional). Se pretende promover la ampliacin de la oferta de servicios tursticos de las pequeas empresas, as como sus capacidades de gestin, contribuyendo al fortalecimiento de los emprendimientos tursticos locales (marco del corredor turstico territorial), con la participacin de los gobiernos locales y el sector privado. Cabe destacar que en el marco de la propuesta Pequea Spondylus se ha involucrado un nuevo nivel institucional: el municipal. El rol de la Municipalidad de Huaquillas (Provincia de El Oro) es central en la ruta Spondylus. La Municipalidad de Tumbes gestiona, en el mbito del Plan Binacional, la Asociacin de municipalidades peruanas y ecuatorianas de frontera, socio clave para las actividades de intercambio en el territorio. Adems de las actividades de la Pequea Spondylus, Fronteras Abiertas apoy al gobierno regional de Tumbes (Per), con la organizacin del Primer Concurso Fotogrfico Transfronterizo Tierras del Eterno Verano, en el que se premiarn las mejores fotografas que reflejen la calidad de los recursos tursticos transfronterizos. La iniciativa cuenta con el apoyo de la Direccin Regional de Comercio Exterior y Turismo (Dircetur) y del Gobierno Provincial Autnomo de El Oro (Ecuador), a travs de su Secretara de Gestin Ambiental y Turismo. Esta iniciativa de bajo costo aspira a tener un alto impacto en la promocin y difusin de los recursos y el potencial turstico de Tumbes y El Oro. Un factor de gran importancia para optimizar el impacto de las acciones del Proyecto Fronteras Abiertas en el rea es la consolidada presencia de la Cooperacin Italiana a travs de dos proyectos estratgicos, realizados con el Plan Binacional. Se trata de dos proyectos muy relevantes del punto de vista de sus efectos y su dimensin transfronteriza. El primero, ejecutado directamente por la Direccin General para la Cooperacin al Desarrollo, es el
16 El Spondylus es un caracol marino presente exclusivamente a lo largo de las costas pacficas de Amrica del Sur. Debido a su belleza, resistencia y relativa dificultad de pesca (se encuentra a muchos metros de profundidad), fue utilizado en poca precolombina como moneda para el intercambio entre los diferentes pueblos nativos. Por esta razn la concha del Spondylus ha sido elegida como smbolo de integracin y desarrollo compartido.

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proyecto binacional de fortalecimiento del Sistema de salud en el territorio transfronterizo entre la provincia ecuatoriana de Loja y la regin peruana de Piura. El proyecto ha tenido un gran xito y ha sido considerado, tanto por la Cooperacin Italiana como los socios latinoamericanos un proyecto de excelencia que representa un modelo de integracin transfronteriza a travs de servicios bsicos para la poblacin. La segunda iniciativa es el proyecto de Desarrollo Rural en el marco del Programa binacional de lucha a la pobreza. El proyecto es ejecutado por el Instituto Italo-Latino Americano (IILA) y apunta a mejorar de las condiciones de vida de la poblacin campesina a partir del aumento de calidad y volmenes de su produccin, la rehabilitacin de infraestructuras hdricas y sistemas de riego as como la reforestacin de la provincia de Loja y la regin de Piura. Durante la ejecucin del proyecto, las actividades de Fronteras Abiertas han llevado tambin a una toma de conciencia participativa e involucramiento gradual de los municipios de frontera. Los municipios fronterizos estn representados en el seno del Plan Binacional a travs de una asociacin coordinada actualmente por el municipio de Tumbes (Per). Sin embargo, no existen todava mecanismos formales de intercambio institucional entre los diversos niveles (municipal, gobiernos intermedios y nacional).

Per Brasil: Una frontera estable


Brasil y Per comparten una frontera territorial de 2.822 kilmetros de extensin a lo largo de la regin amaznica. Se trata de la frontera territorial ms extensa de todo el Per, y para ambos pases la Amazona representa una porcin altamente significativa en trminos ambientales, econmicos e identitarios. En el caso de Per, su territorio amaznico consta de 785.000 kilmetros cuadrados (un 21% del total de la Amazona), lo cual representa alrededor de un 62% del territorio nacional. En el caso de Brasil, la regin amaznica consta de alrededor de 5.200.000 kilmetros cuadrados, lo cual representa un 61% de su territorio (Kahhat, 2007:250). Ms all del diferencial de kilmetros cuadrados (la superficie amaznica del Brasil casi septuplica la del Per), el territorio amaznico representa para ambos pases poco ms del 60% del total de su territorio nacional. En dicha porcin, la Amazona, se concentra el 30% de la biodiversidad del mundo y la mayor reserva de biosfera de todo el planeta. Brasil y Per no han tenido disputas fronterizas desde la adopcin del Tratado de Rio Branco-Velarde en 190917. Por otra parte, Brasil ha jugado un rol fundamental en la solucin de las disputas fronterizas entre Per y Ecuador. Inicialmente, como uno de los pases garantes del Protocolo de

17 En trminos histricos es importante destacar que: las relaciones diplomticas entre ambos pases se inician en 1826, y se abocan en lo esencial a la solucin de las cuestiones limtrofes, pero tambin al tema de la navegacin amaznica. En 1851 ambos pases suscriben el Tratado Herrera-Da Ponte Ribeiro, mediante el cual acuerdan la libre navegacin por el ro Amazonas. Pero la cuestin limtrofe no se resolver en forma definitiva sino hasta la suscripcin en 1909 de un Tratado de Lmites, Comercio y Navegacin, tambin conocido como Tratado Ro Branco-Velarde. La base fundamental de las negociaciones fronterizas fue el Tratado de San Idelfonso de 1777 que normaliz las relaciones entre Espaa y Portugal en lo que corresponda a sus dominios en Amrica del Sur, a la vez que reglament la navegacin en los ros que surcaban esos territorios (Kahhat, 2007: 250).

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Paz, Amistad y Lmites de Rio de Janeiro de 1942 y, posteriormente, en la negociacin y firma de los acuerdos de paz tras la Guerra de Cenepa (1995); particularmente con la Declaracin de Paz de Itamaraty (17.02.1995) y el Acta de Brasilia (26.10.1998). La diplomacia presidencial, la poltica de cumbres (sobre todo las de UNASUR) y la bilateralidad dentro de la integracin regional han permitido la reconstruccin de varios centros-rayos que fortalezcan la insercin individual y en conjunto tanto a nivel intrarregional como global. Es por ello que, un robustecimiento de las relaciones Brasil-Per tiende a vigorizar las propias relaciones Per-MERCOSUR. En este sentido, los presidentes Lula da Silva y Garca manifestaron su compromiso con el proceso de fortalecimiento y diversificacin del relacionamiento econmico-comercial en el marco del ACE-58 Per-MERCOSUR. La estabilidad de las relaciones fronterizas Brasil-Per ha permitido que, sobre la base de la diplomacia presidencial y los encuentros bilaterales, los presidentes Luiz Incio Lula da Silva y Alan Garca Prez emitieran una serie de comunicados conjuntos en la materia y se procediera a la instalacin de una Comisin Viceministerial de Integracin Fronteriza (CVIF) cuya primera reunin se realiz en Brasilia el 11 de junio de 2010 y la instruccin para que se realicen los planes operativos de la constitucin de una zona de integracin fronteriza (ZIF), en una suerte de extensin de la metodologa CAN a las relaciones bilaterales18. Ya en el marco de la Alianza Estratgica, en diciembre de 2009, los dos pases haban acordado la conformacin de la CVIF, la cual tiene la funcin de aprobar los planes operativos de la ZIF como la de coordinar, orientar y supervisar la labor de los Grupos de Trabajo Binacionales (GTB). La CVIF est presidida por los Viceministros de Relaciones Exteriores de ambos pases y est integrada, entre otros, por representantes de los gobiernos regionales y estaduales de las zonas de frontera, dando as representacin a los gobiernos subnacionales intermedios. La CVIF cuenta con cuatro GTB: uno dedicado al Desarrollo y la Integracin Fronteriza propiamente dicha, otro cuya misin es el Comercio y la Facilitacin del Trnsito Fronterizo, uno sobre Cooperacin Tcnica Fronteriza (que tiene a su cargo la gestin del financiamiento y el desarrollo de los planes operativos de la ZIF) y, por ltimo, el Grupo de Cooperacin Ambiental Fronteriza (GCAF). Entre los temas principales que constituye la agenda de trabajo conjunta se destacan la instauracin de vuelos transfronterizos19 y la cooperacin en la navegabilidad fluvial, la conformacin
18 En este orden de ideas se destacan los acuerdos firmados por los presidentes Lula de Silva y Alan Garca en junio del ao pasado: Acuerdo Complementario para la ejecucin del Proyecto sobre Fortalecimiento del Ordenamiento Territorial para la Integracin Fronteriza Brasil-Per y Acuerdo Complementario para la ejecucin del Proyecto sobre Fortalecimiento Institucional para la Gestin Integrada de los Recursos Hdricos. 19 La posibilidad de instaurar vuelos transfronterizos (ruta area Cusco-Ro Branco y vuelos de carga Pucallpa-Cruzeiro do Sul) en el marco de la Declaracin para el Establecimiento de Vuelos Regionales Transfronterizos entre Per y Brasil (11.12.2009) y con la intencin de concluir la negociacin del Acuerdo sobre Transporte Areo Transfronterizo entre Per y Brasil.

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de nuevos comits de frontera y controles integrados20, el fomento del comercio transfronterizo a partir del establecimiento de un rgimen especial21 y de un servicio de roaming internacional fronterizo, el estmulo a la realizacin de cadenas productivas fronterizas22 y la realizacin de obras para la interconexin elctrica fronteriza23. La DDF, en su trabajo con los gobiernos regionales, ha puedo particular atencin a la Regin de Madre de Dios, asesorando permanentemente el desarrollo del corredor fronterizo Puerto Maldonado-Iapari a partir de la identificacin de ncleos urbanos a los que se les asigna roles y funciones dentro de la Estrategia Nacional de Desarrollo Fronterizo.

Amazona y los bienes ambientales transfronterizos


Los tres elementos esenciales identificados para la cooperacin transfronteriza (infraestructura, acuerdo poltico, municipios fronterizos capaces) son tambin considerandos fundamentales para la proteccin de la regin de la Amazona. Si bien son ocho pases (de los doce sudamericanos) los que comparten la Amazona y todos ellos se encuentran vinculados por el Tratado de Cooperacin Amaznica de 1978; Brasil y Per son los que poseen la mayor extensin. Paso lgico ha sido, por tanto, la incorporacin de Per en el 2003 al Sistema de Vigilancia de la Amazona (SIVAM) creado por Brasil. Una proteccin y vigilancia general de la Amazona necesita de un acuerdo poltico del ms alto nivel que pueda construir mecanismos institucionales de gobernanza y normas respetadas por todos los pases sudamericanos y la comunidad internacional en su conjunto. Necesita tambin del desarrollo de infraestructuras amigas con el medio ambiente, no invasivas, y de municipios que ejerzan un efectivo rol como agentes de control. No hay temtica ms importante en la que sea necesario conformar una gobernanza multinivel para la regin. La cooperacin transfronteriza estimula la construccin de bienes pblicos regionales producto de la necesidad de dar respuesta a situaciones que no han encontrado solucin individual o que no ofrecen incentivos suficientes para que un pas slo asuma los costos. La cooperacin transfronteriza estimula la proteccin de bienes ambientales a la vez que ambos promueven la integracin regional.

20 La conformacin del Comit de Frontera Islandia-Benjamn Constant, la instalacin del Comit de Coordinacin Bilateral del rea de Control Integrado de Frontera Iapari-Assis Brasil y la creacin de los Subgrupos de Trabajo sobre Salud Fronteriza y Cooperacin Fluvial Fronteriza (CVIF). 21 Avanzar en las negociaciones orientadas al establecimiento de un rgimen especial para el comercio fronterizo de conformidad con el Acuerdo de Localidades Fronterizas Vinculadas firmado en diciembre de 2009. 22 Acuerdos de cooperacin en materia de promocin de cadenas productivas entre las localidades fronterizas de Islandia-Benjamn Constant y negociacin de un acuerdo para las localidades Puerto Esperanza-Santa Rosa do Purus. 23 Sobre la base del Acuerdo para el Suministro de Electricidad a la Repblica del Per y Exportacin de Excedentes a la Repblica Federativa del Brasil (2010).

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Los gobiernos locales de frontera: mejor contar con ellos


La cooperacin transfronteriza es entendida como la alianza estratgica de los actores y los territorios subnacionales contiguos para reforzar los procesos de integracin regional. Los municipios son actores claves a pesar de sus capacidades dbiles, frgiles o limitadas. Se trata del nivel de la administracin pblica ms cercano al ciudadano y con un amplio poder de convocatoria en trminos de actores individuales o institucionales, hombres y mujeres, empresas o universidades, entre otros. Sus capacidades en trminos de gestin pueden ser limitadas, pero su fortaleza en trminos de responsiveness (si logra materializar polticas pblicas de acuerdo a las preferencias expresadas por su ciudadana) suele ser fundamental. Una obra de infraestructura de frontera, difcilmente logra ejecutarse si los municipios limtrofes no comparten la propuesta y no se han apropiado de ella. Se observa, an, una urgente necesidad de fortalecer las capacidades proyectuales de los actores locales sudamericanos. El diseo de cursos de capacitacin y de estrategias de learning by doing suelen funcionar en un mundo en donde las autoridades locales se ven cada vez ms expuestas a trabajar de forma agregada (en red) en la arena internacional para la captacin de nuevos fondos o recursos y para la realizacin de proyectos de cooperacin. La articulacin Universidad-Municipio tambin suele ser muy importante; pero las Universidades deben convertirse en centros de reflexin efectivos que permitan la creacin de nuevos conceptos e instrumentos operativos que propendan a la integracin fronteriza. En este sentido, resulta muy interesante para el regin transfronteriza peruano-brasilea la suscripcin del Acuerdo de Cooperacin Interinstitucional entre la Universidad Nacional de Piura y la Universidad Federal del Amazonas que se menciona en el Comunicado Conjunto de los Presidentes de la Repblica del Per, Alan Garca Prez y de la Repblica Federativa del Brasil, Luiz Incio Lula da Silva, Manaos, 16 de junio de 2010.

Red Andina de Ciudades


El 8 se septiembre de 2003, en la ciudad de San Francisco de Quito (Ecuador), fue creada la Red Andina de Ciudades como resultado de la iniciativa de los Alcaldes de los Estados partes de la Comunidad Andina. Segn consta en el primer considerando de la Declaracin de Quito sobre la Creacin de la Red Andina de Ciudades (2003), la Red se constituye como instrumento vlido para contar con el necesario apoyo mutuo y trabajo mancomunado que permita a los Municipios administrar eficientemente las urbes, mejorar las condiciones de vida de su poblacin, luchar contra la pobreza, y construir sociedades locales competitivas en el mundo globalizado del siglo XXI.

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En trminos organizativos, en una primera etapa (2003-2005), se sealaron temas y agendas de trabajo y alcaldas responsables. La ciudad de Bogot se ocup de la promocin de relaciones comerciales y concertacin de negocios principalmente con las pequeas y medianas empresas; la ciudad de Lima se dedic a la conectividad entre ciudades y regiones; por su parte, la ciudad de La Paz al intercambio de experiencias, buenas prcticas e iniciativas de gestin municipal; la ciudad de Quito se centr en la cooperacin cultural y artstica, y finalmente, la de Caracas en el intercambio acadmico y profesional; destacndose as la participacin de todas las entonces ciudades capitales de la Comunidad Andina. El Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, considerando la importancia de las ciudades y el rol de los municipios en el fortalecimiento de la democracia y el desarrollo aprob, en mayo de 2004, por medio de la Decisin N 585 la creacin del Consejo Consultivo Andino de Autoridades Municipales (CCAAM). De esta manera las Autoridades Municipales inician su participacin a travs de opiniones y recomendaciones en el Sistema Andino de Integracin. Los presidentes de la Comunidad Andina de Naciones tomaron rpidamente en consideracin al CCAAM, destacando el papel que el mismo deber jugar en el fortalecimiento del proceso de integracin. En la XV Reunin del Consejo Presidencial Andino se reconoce la importancia de apoyar lo micro para lograr la integracin en el nivel macro. Se reconoce asimismo la importancia del apoyo bottom up dado por las ciudades al proceso de integracin regional. Por su parte, el Consejo Presidencial Andino en el marco del Dilogo Presidencial sobre el Futuro del Proceso Andino de Integracin y su Proyeccin en Sudamrica (Quito, 12 julio 2004) destac tambin la necesidad de promover una reflexin conjunta sobre el modelo de desarrollo andino, incluyendo el reconocimiento del impulso de una estrategia de desarrollo territorial a travs del concepto de ncleos de desarrollo como espacios propicios a la construccin de la gobernabilidad y cohesin social.

La Agenda Andina de Desarrollo Territorial


El objetivo general de la propuesta es contar con una visin compartida sobre el desarrollo territorial en el marco de la integracin andina, que propicie el desarrollo equilibrado de las regiones, la sostenibilidad ambiental y la cohesin territorial en su conjunto. Entre los objetivos especficos se presentan: priorizar las regiones o ciudades de menor desarrollo relativo (incluyendo las fronterizas); promover los beneficios de la integracin andina en el nivel subnacional; insercin internacional de las regiones y ciudades de la CAN; cooperacin horizontal, intercambio de experiencias y asistencia tcnica entre las regiones y ciudades andinas; promover, en el nivel regional y local, el manejo adecuado y sostenible de los recursos naturales del territo-

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rio andino; incorporar a los actores regionales y locales en el debate y ejecucin de las polticas comunitarias vinculadas a los mbitos de sus competencias. Asimismo, se han consignado como reas de trabajo: el fortalecimiento institucional para la formacin de redes de actores pblicos y privados en el nivel local y regional y para la promocin de programas conjuntos de capacitacin; la competitividad y el desarrollo de las pequeas y medianas empresas en la produccin de bienes y servicios, la innovacin tecnolgica y el desarrollo territorial; el establecimiento de una plataforma regional para el desarrollo de la infraestructura fsica y la conectividad; la proteccin del medio y la apuesta al desarrollo sostenible a fin de fomentar la participacin de actores regionales y locales en las acciones emprendidas en el marco de la Estrategia Regional de Biodiversidad y la Agenda Ambiental Andina; y, la provisin de bienes pblicos que permitan fortalecer una relacin funcional entre el territorio y la calidad de vida del ciudadano en trminos de habitabilidad.

Breves experiencias de asociatividad en fronteras


Si la gobernanza consiste en gestionar redes (Rhodes, 1997: 52); los gobiernos locales deben constituirse en los nodos de estas redes con el objetivo de fortalecer la densidad relacional de las zonas fronterizas, toda vez que se generan las condiciones que minimizan los riesgos de su propia interaccin, se explora la creacin de escenarios de cooperacin (y por tanto de suma positiva), y se disean los mecanismos e instrumentos de regulacin que disminuyen la incertidumbre y el conflicto y acrecientan la confianza mutua. Activar una red de colaboracin transfronteriza requiere reconocer las interdependencias mutuas como el fortalecimiento de las capacidades individuales y de cada una de las posiciones nodales bajo una lgica de suma positiva que busca crear nuevas capacidades y nuevos capitales transfronterizos que se concreten en acciones directas que beneficien a las poblaciones locales del espacio regional transfronterizo. A continuacin se destacan tres formas de trabajo en red constituidas por las unidades subnacionales de Per y la subregin. La Asociacin Binacional de Municipalidades del Sur de Ecuador y el Norte del Per (ABIMSENOP) se crea con el propsito de disear y ejecutar, a nivel de los gobiernos locales, programas y proyectos de desarrollo en apoyo a los esfuerzos nacionales de integracin fronteriza. La ABIMSENOP rene 204 municipios e involucra casi 5 millones habitantes fronterizos de ambos pases. La Asociacin de Municipios Rurales Andinos de Tacna (AMRAT) fue creada en el 2002 y nuclea autoridades de los distritos de las provincias de de Tarata y Candarave y el Distrito de Palca de la provincia de Tacna. Dicha red ha tenido un rol protagnico en la gestin de proyectos binacionales no obstante los problemas institucionales endgenos con lo que ha contado.

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Por otro lado, la Mancomunidad fronteriza del Sur de Puno encuentra una clara inspiracin en las mancomunidades de municipios centroamericanos. El objetivo central radico en la necesidad de atraer inversiones en el Sur de Puno y la iniciativa fue desarrollada inicialmente por los Alcaldes de Desaguadero, Kelluyo, Pisacamo y Capazo. Hasta el momento esta Mancomunidad ha trabajado en materia de electrificacin rural, caminos vecinales y atencin en los recursos bsicos.

Conclusiones
Es importante tener presente que la dimensin territorial del desarrollo y la integracin regional, forman parte de la agenda poltica de los pases sudamericanos desde hace ya varios aos. Todos los gobiernos del subcontinente han puesto entre sus prioridades la definicin de programas e instrumentos de fomento para el desarrollo local y para la coordinacin interinstitucional y transnacional con el objetivo de integrar diferentes reas que van ms all de las fronteras de los Estados Nacionales. La integracin regional es considerada un instrumento poltico clave para el desarrollo econmico y social, la gobernabilidad democrtica y la insercin econmica internacional. La necesidad de articular la integracin regional sudamericana con el desarrollo local pone de manifiesto la urgencia de crear reas capaces de promover procesos convergentes de desarrollo tanto en el plano institucional como propiamente econmico. El proceso transfronterizo puede constituirse en el eje ordenador de las reas de convergencia econmico-institucionales en donde los diferentes proyectos diseados se conviertan en las variables funcionales y dependientes de cada realidad regional en particular. El Per, por medio de la integracin fronteriza, puede conciliar una serie de criterios geo-econmicos y geo-polticos para cada una de sus fronteras. La experiencia de trabajo bilateral con Ecuador es prueba de la capacidad de conciliar los intereses polticos y de actuar en beneficio de las poblaciones locales de frontera. Las relaciones fronterizas con Brasil, histricamente estables, pueden sedimentar un espacio binacional de colaboracin clave para dos de los pases que cuentan con mayor ndice de dinamismo y crecimiento de Sudamrica. La cooperacin y la integracin transfronteriza ofrecen al Per un nuevo escenario para el diseo de polticas pblicas que favorezcan el equilibrio territorial y propendan a mejorar la calidad de vida de los habitantes de la zonas que sufren mayores problemas de pobreza, marginalidad y desconexin estructural. Los acuerdos polticos, el diseo de nuevos proyectos de infraestructura y el fortalecimiento de las capacidades proyectuales de los actores locales y de su autonoma para trabajar a escala internacional (todos elementos fundamentales del enfoque Fronteras Abiertas) constituyen los cimientos

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del proceso transfronterizo sobre el cual desarrollar proyectos funcionales que con creatividad permitan gobernar las regiones fronterizas.

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Resenha

Rotatividade e flexibilidade no mercado de trabalho, So Paulo, DIEESE, 2011.


Publicado pelo Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos (DIEESE) e Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE). Mauro Ceza Nogueira do Nascimento <cezabr@gmail.com> Analista de Planejamento e Oramento. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Braslia, Brasil

Este livro foi elaborado a partir de uma parceria entre o Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos (DIEESE) e o Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) e apresenta aspectos do problema da rotatividade e flexibilidade no mercado de trabalho brasileiro, visando ao aprofundamento da reflexo sobre essas questes. Este um tema intrigante entre os pesquisadores da rea, pois mesmo no cenrio dos ltimos anos, em que se observa crescimento econmico e reduo do desemprego, as taxas de rotatividade apresentadas no pas ainda so muito elevadas. A publicao foi desenvolvida em cinco captulos. O primeiro captulo corresponde a uma grande sntese do trabalho realizado, sendo apresentados os principais resultados obtidos nas diversas anlises feitas a partir da Relao Anual de Informaes Sindicais (RAIS). No Captulo 2, realizado um resgate das discusses sobre o mercado de trabalho brasileiro e a questo da rotatividade. Um dos objetivos foi

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Mauro Ceza Nogueira do Nascimento Rotatividade e flexibilidade no mercado de trabalho

situar a discusso sobre rotatividade como parte de um debate mais amplo acerca da flexibilidade do mercado de trabalho no pas. So apresentados alguns estudos sobre o tema, os elementos presentes na conceituao do fenmeno da rotatividade e as dificuldades existentes na mensurao do problema em virtude da correlao existente entre ele e uma srie de outros fenmenos que influem na movimentao do mercado de trabalho O Captulo 3, que utiliza os registros administrativos da RAIS, dedica-se a analisar o comportamento do estoque e da movimentao do emprego formal no pas. A anlise relacionada a aspectos conceituais da rotatividade e as implicaes na mensurao do fenmeno so o foco do Captulo 4, que ainda traz a metodologia do clculo e os resultados da mensurao da taxa de rotatividade do mercado de trabalho formal para os setores e subsetores de atividades econmicas em 2001, 2004, 2007, 2008 e 2009. O ltimo Captulo realiza um exerccio que cruza as informaes dos vnculos da RAIS com o nmero do Programa de Integrao Social (PIS) do trabalhador relacionado a cada vnculo procura identificar como empregados contratados com carteira assinada movimentam-se dentro da RAIS. Este exerccio procura verificar a permanncia, a excluso, a intermitncia dos trabalhadores diante da situao de ativo ou desligado no ano, de acordo com os registros administrativos. Um segundo exerccio permite analisar a relao entre o volume de desligados e a incidncia de desligamentos nos estabelecimentos. No tocante flexibilidade do mercado de trabalho brasileiro, o livro indica que uma das principais caractersticas do mercado de trabalho formal brasileiro a ampla flexibilidade contratual, que facilita tanto os desligamentos quanto as admisses, conforme se observa nos registros administrativos da RAIS. Milhes de trabalhadores so submetidos anualmente a um regime de contratao flexvel que, associado oferta crescente de fora de trabalho do pas, tem impacto sobre a poltica pblica de emprego, trabalho e renda, em termos do volume de recursos necessrios formulao dos programas e investimentos. Ainda segundo a obra, o tempo de emprego formal do Brasil, comparado ao de um conjunto de vinte e dois (22) pases centrais, revela uma situao bastante dspar e desfavorvel aos trabalhadores brasileiros quanto durao do emprego no pas. O Brasil fica na penltima colocao dentro desta lista, sendo superior somente aos Estados Unidos. Conceitualmente, a rotatividade representa a substituio do ocupante de um posto de trabalho por outro, ou seja, a demisso seguida da admisso, em um posto especfico, individual, ou em diversos postos, envolvendo vrios trabalhadores. O conceito da rotatividade de fcil entendimento, entretanto, classificar de forma precisa a substituio no posto de trabalho, mensurar a ocorrncia, apreender os motivos da determinao

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tornam-se tarefas de grande complexidade analtica, devido correlao com uma srie de fenmenos de diferentes naturezas que influem na movimentao do mercado de trabalho. Aprofundando um pouco mais a discusso sobre rotatividade importante registra que segundo o livro, grande parte dos pesquisadores sobre mercado de trabalho, o Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) e o Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos (DIEESE) utilizam, h vrias dcadas, o conceito de substituio no clculo da rotatividade no mercado formal de trabalho, mensurando-a com base no critrio do valor mnimo entre admitidos e desligados, da movimentao promovida pelas empresas. Dessa forma, foi elaborado o clculo da taxa de rotatividade do mercado formal de trabalho para os anos de 2001, 2004, 2007, 2008 e 2009. E foi realizado um segundo clculo no considerando na definio do valor do mnimo o quantitativo das demisses realizadas a pedido dos trabalhadores, ou seja, as demisses voluntrias; os desligamentos decorrentes de morte e os das aposentadorias dos trabalhadores, bem como os originados das transferncias, que implicam apenas em mudana contratual. De acordo com o estudo, na dcada passada, a rotatividade apresentou elevadas taxas para o mercado de trabalho: 45,1%, em 2001; 43,6%, em 2004; 46,8%, em 2007; 52,5%, em 2008, e 49,4%, em 2009. Considerando os ltimos resultados disponveis da RAIS, a taxa de 2010 atingiu o patamar de 53,8%. Os resultados revelam significativa rotao anual dos postos de trabalho, medida em relao ao estoque mdio de cada exerccio da RAIS. A magnitude das taxas indicam que, para cada 100 contratos de trabalho (vnculos) do estoque mdio da RAIS, entre 2008 e 2010, aproximadamente 50 correspondem ao volume de desligamentos substitudo pelo volume de admisses equivalentes, durante o decorrer de cada ano. Os resultados da mensurao das taxas de rotatividade, mesmo depois de descontados os quatro motivos de desligamentos (1) decorrentes de transferncia; (2) desligamento a pedido do trabalhador; (3) aposentadoria; e (4) falecimento , indicam taxas de rotatividade ainda bastante expressivas: em 2001, a taxa foi de 34,5%; em 2004, de 32,9%; em 2007, de 34,3%; em 2008, de 37,5%; em 2009, de 36,0%; e, em 2010, de, 37,28%. Essas taxas de rotatividade expressam a demanda potencial de acesso ao seguro-desemprego e parte da demanda potencial ao Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS). Desta diferena de 13,4%, em 2009, na taxa de rotatividade (49,4% menos 36,0%) alusivos aos quatro motivos de desligamentos, 9,7% foram decorrentes de demisso voluntria por parte do empregado. Apesar do importante desempenho do mercado formal de trabalho brasileiro revelado, sobretudo a partir de 2004, com a criao de 12 milhes de empregos formais, entre 2003 e 2009; do crescimento da formalizao dos empregos; da queda significativa da taxa de desemprego, entre

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outros pontos, persiste o problema da rotatividade, que afeta negativamente o mercado de trabalho brasileiro e se caracteriza como um dos principais desafios da sociedade brasileira na busca de relaes de trabalho mais equilibradas e duradouras e de postos de trabalho de melhor qualidade, com vistas implementao da Agenda do Trabalho Decente da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), de acordo com compromissos tripartites assumidos pelo governo, empresrios e trabalhadores. Em outra abordagem do mesmo estudo, no tocante aos motivos dos desligamentos na RAIS, observa-se que a resciso sem justa causa por iniciativa do empregador o principal fator, responsvel por mais da metade dos desligamentos (52,1%). Como motivo, diretamente ligado deciso do trabalhador, tem-se a resciso sem justa causa por iniciativa do empregado que, em 2009, representou 19,4% das rescises contratuais e que apresentou discreto crescimento na dcada, pois representava 16,3%, em 2000. Uma das principais caractersticas do mercado de trabalho formal brasileiro a ampla flexibilidade contratual, que facilita tanto os desligamentos quanto as admisses, conforme se observa nos registros administrativos da RAIS. Milhes de trabalhadores so submetidos anualmente a um regime de contratao flexvel que, associado oferta crescente de fora de trabalho do pas, tem impacto sobre a poltica pblica de emprego, trabalho e renda, em termos do volume de recursos necessrios formulao dos programas e investimentos. Os efeitos atingem substantivamente os gastos com os programas do seguro-desemprego, de intermediao de mo de obra, de qualificao profissional, bem como o saldo da conta do Fundo de Garantia do Tempo de Servio, entre os principais. No que se refere ao movimento anual dos contratos de trabalho da RAIS, observou-se os seguintes dados: no ano de 1997, o total de vnculos foi de 34,7 milhes, o total de desligamentos foi de 10,6 milhes o total ativo em 31/dezembro foi de 24,1 milhes. Em 2009, o total de vnculos foi de 61,1 milhes, o total de desligamentos foi de 19,9 milhes o total ativo em 31/dezembro foi de 41,2 milhes. De acordo com esses resultados constata-se o elevado nmero de desligamentos no ano e que se manteve, proporcionalmente, neste patamar (em torno de 31%) ao longo da srie analisada. Por fim, argumenta-se que contribuio importante para esta conformao de rotatividade dada pela plena liberdade de demitir que impera no mercado de trabalho, diante da ausncia de mecanismos legais inibidores da demisso imotivada, conforme preconizado pela Organizao Internacional do Trabalho.

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Comunicao

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Luis Nassif e Luciano Martins Luis Nassif: Eu queria agradecer o convite. um grande prazer estar mesa ao lado do Luciano, que tem se constitudo um dos grandes analistas de mdia, uma posio muito corajosa no Observatrio da Imprensa. S para tentar entender um pouco o papel da mdia, se voc pegar ao longo da histria do pas, da Repblica para c, a mdia sempre foi o brao mais efetivo dos partidos polticos. Aqui ns sempre tivemos partidos polticos ligados defesa de interesses especficos. A velha repblica, a cafeicultura... A forma de legitimao das aes desses partidos se dava atravs da mdia. Digamos que esse enrijecimento da mdia sempre impediu que as mudanas ocorressem. A grande mudana que o Brasil teve a partir dos anos 20, que resultou na revoluo de 30 e no fim do processo agroexportador para o processo de industrializao, se deu porque rompeu o processo de monoplio da mdia com a entrada das rdios. As rdios entraram principalmente nos grandes centros, trouxeram tona uma cultura popular muito interessante. E passaram a dar voz a outros setores, principalmente porque os patrocinadores de programas de rdio eram indstrias de varejo. Aquela grande virada que se tem nos anos 20 veio junto e no coincidentemente com a mudana de paradigma tecnolgico da mdia. o que est acontecendo agora. Se voc pegar da democratizao para c, os militares entregam o poder aos civis. Ns no tnhamos sociedade civil. Quem define a reputao e os nomes que vo dominar o pas nas dcadas seguintes? As mdias do eixo Rio-So Paulo. Isso sempre me espantou, porque vocs so de reas tcnicas especializadas. Vocs conhecem quem bom e quem no bom no setor de vocs, mas

Edio resumida do debate realizado em Braslia no dia 21 de outubro de 2011 durante o II Seminrio da Associao Nacional dos Servidores da Carreira de Planejamento e Oramento, que teve como tema O Papel da Sociedade no Planejamento. A devagrao completa desta e das demais mesas de debate pode ser acessada em http://www.assecor.org.br/seminario/ Braslia Volume 2, n 1, 2012 pgs 148 - 156 www.assecor.org.br/rbpo

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o julgamento sobre quem bom ou no, quando se trata do jogo poltico, vai para a mdia. E o conhecimento tcnico do jornalista mnimo. Poucos jornalistas tm condio de sustentar uma discusso programtica, uma discusso conceitual, uma discusso terica com qualquer especialista de outras reas. Ento o processo de formao de reputao e de definio do que so os temas prioritrios ficou na mo da mdia cuja lgica de produto no a mesma lgica de pas. Eu lembro dos anos 80. Cada vez que tinha algum problema a sociedade civil se reunia no TUCA, faziam um discurso, vinham para Braslia e os jornais davam manchete. Aquilo era a sociedade civil. Em 92, quando veio a campanha do impeachment, a mdia assume outra posio. Ela passa a querer ser protagonista poltico. Ela derruba um presidente da repblica. Isso coincide com a queda do Carlos Andrs Prez, no rastro de Watergate. E a partir daquele momento a mdia brasileira assume uma opo de jornalismo complicada. Na mdia internacional voc tem o jornalismo de opinio que o chamado 4 poder, aquele que discute os grandes temas nacionais. Voc tem a imprensa regional que reflete em geral as posies nacionais desse jornalismo de opinio e que tm os seus temas de interesse regional. E tem a imprensa sensacionalista: aquela que faz o escndalo para vender jornal. A campanha do impeachment provocou tantas distores no jornalismo brasileiro que eles optaram por fazer um jornalismo que queria ter poder poltico e ao mesmo ser jornalismo sensacionalista. Ou seja, fugir daqueles paradigmas que marcam o jornalismo de opinio, que tem que ser um jornalismo sbrio, objetivo, no pode brigar com os fatos. Da se cria esse monstrengo que um jornalismo extremamente poderoso, porque monopolista, catalisador, que veio a partir da campanha do impeachment. At 95 foi o auge desse modelo, porque os jornais chegaram a ter 1,2 milhes de exemplares dirios. Tornam-se grandes empresas. Uma complacncia geral do pblico com notcias infundadas, com notcias falsas. Esse jornalismo impregna de tal maneira a estrutura das redaes que fica irreversvel. Desaprende-se jornalismo. De repente surge l em meados dos anos 90 a figura do ncora de televiso, o ncora de rdio, o cara que d palpite. O que o ncora de televiso e rdio? Qual a caracterstica dele? Ele tenta se identificar com o telespectador. O meu amigo Boris Casoy tpico. Ele no vem para explicar. Ele vem para ficar indignado junto com o telespectador. Mas essa no a nossa funo. Voc pode at se indignar, mas se o telespectador est indignado voc tem que trazer as informaes adicionais para ele. Seno eu vou para o boteco e converso com ele l. Os jornais passam a emular esse sentido das rdios. Ento, voc tem colunistas que eram um festival de indignao. A Folha teve um perodo em que cada fato que ocorria voc ia ver quem ficava mais indignado. Essa questo de atender a sede de sangue do leitor, de criar o efeito manada, faz com que voc abdique de princpios bsicos civilizatrios: direitos individuais, direito imagem, direito ao contraditrio. Isso vai num crescendo a partir do segundo Governo FHC. E quando vem o Governo Lula, a o negcio extrapola, porque a essa altura os jornais j sabiam que tinha aca-

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bado a barreira de entrada para novos competidores. Essa barreira de entrada era representada por investimento em grfica, em comercializao, hbito de leitura consolidado e tudo mais. Da os jornais, com a invaso da internet, passam a tentar repetir aquele esquema de notcias curtas na internet. Nada que pudesse ser mais longo ou exigir mais raciocnio era colocado nos jornais. Vocs podem trazer os temas mais relevantes que eles vo pegar uma frase que possa mostrar uma intriga, uma disputa de poder, coisas facilmente assimilveis, a vira manchete. um jornalismo que foca as disputas, que escandaliza. Vamos pegar o SIAFI. De repente voc abre o SIAFI para consultas externas. Qualquer coisa que est no SIAFI se transforma em escndalo pelos jornais. Como se o SIAFI fosse a contabilidade do Al Capone. O Brasil hoje tem um conjunto de idias-fora que est mudando o pas e que vai continuar mudando nas prximas dcadas. Os fatos portadores de futuro: gesto, inovao, planejamento, indicadores de polticas sociais, polticas de incluso, diplomacia, geopoltica. Ns temos hoje grupos de conhecimento em todas essas reas do mesmo nvel e na mesma variedade dos pases desenvolvidos. Mas a mdia no reflete esse pensamento. Essa priorizao do banal, a priorizao do escndalo, a escandalizao do nada virou a pauta central da mdia. Est acabando cada vez mais a figura do jornalista setorialista. O ponto central da histria o seguinte: a revoluo que est vindo a j ocorreu na sociedade civil com formao de ONGs, conferncias nacionais... na internet que vai se dar essa revoluo. Voc tem hoje cada vez mais as associaes, os sites especializados em discusso, esses sites vo gerar contedo. Esse contedo vai ser consolidado por novos jornais que vo aparecer na internet, num novo modelo de gerao de notcia. No esse modelo em que a imprensa tem que ser a dona da informao. Sero informaes abertas. E da vocs vo poder falar para um pblico interessado. E essa questo da linguagem vai ter que ser bem elaborada. Voc vai ter atores discutindo de forma muito mais diversificada do que em qualquer outro momento. O Brasil hoje tem sociedade civil. Qualquer tema que voc jogue, tem as conferncias nacionais, associaes, ONGs, grupos de discusso aptos a trazer as informaes. Saber estruturar as discusses ser uma arte. Voc vai ter veculos que tentaro estruturar essas discusses trabalhando com ferramentas que a mdia est longe de entender, como gesto do conhecimento. Mas a eu acho que caberia um trabalho do planejamento de ajudar a estruturar essas discusses. Estruturar no tornar pblicas as questes internas de governo. : Eu tenho um tema X de PPA, esse tema vai receber contribuies de muitos setores. Eu vou ter uma diversidade de vises que eu no tinha antes. Eu vou ter ngulos a trabalhar que no tinha antes. Eu vou ter que compatibilizar prioridades de uma maneira que eu no tinha antes. Mas para essa discusso ser organizada preciso estrutur-la. preciso ter formas de apresentao, sem tomar partido, que permitam entender o todo da discusso, os seus desdobramentos, as posies divergentes ou convergentes para cada rea. Essa questo dos indicadores. O Bra-

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sil finalmente aprendeu a trabalhar com indicadores. Mas esses indicadores no servem para o controle da opinio pblica se no tiver interlocuo tcnica do outro lado. A colaborao com sites, blogs e portais que queiram trabalhar esses indicadores fundamental. Da entra o trabalho pedaggico. Da vocs vo ter para quem ensinar: as pessoas interessadas em entender e avanar nessas anlises. No adianta ter indicadores, ser transparente, ter banco de dados para todo lado, se na outra ponta voc no tem a interlocuo tcnica. Voc vai pegar um PAC da vida, vai pega a liberao de recursos e vai dizer que a liberao de recursos que mede o desempenho das obras que esto em andamento. Voc tem toda essa discusso e politizao das estatsticas e dos indicadores. Mas da entra outro ponto tambm. Ns estamos falando em mdia superficial, claro. Os novos veculos que iro surgir, vo surgir de qualquer jeito. A internet permite tantas possibilidades que qualquer espao vago vai ser ocupado. Esses veculos no vo ter a superficialidade da velha mdia, mas tambm no vo poder ter uma linguagem hermtica. Vo ter que ter uma linguagem acessvel a todos. O jornalismo mais que nunca ser relevante. No se trata do fim do jornalismo. Acho que uma recuperao dos princpios do jornalismo. Voc pegar temas complexos e dar um tratamento que no seja superficial, mas que seja acessvel. Passa a ser muito importante essa interlocuo com os novos agentes que esto surgindo, sejam ONGs, novos veculos de comunicao, comunidades de discusso. nesse sentido que o planejamento deveria ter uma rea para pensar na forma, pensar no didatismo e pensar nesse trabalho pedaggico e de troca. No s pedaggico, porque aqui tem muito a se aprender tambm sobre redes sociais, sobre blogs e portais. uma troca interessante. O jogo mesmo de voc democratizar informaes, trazer a transparncia e fazer um jornalismo aprofundado est comeando agora. E a velha mdia via continuar nesse mesmo modelo de instrumentalizao da notcia. Escandalizao. Qualquer tema que levantar aqui, vo pegar o lado negativo para escandalizar. Vo armazenar munio para atacar fulano A, fulano B. Atacar a reputao de A ou B. Isso no tem jeito. Ficou irreversvel esse modelo Veja. Esse esgoto que se lanou na opinio pblica brasileira nas ltimas dcadas. Para comeo era isso o que eu tinha a dizer. Obrigado.

Luciano Martins: Bom dia. Eu quero agradecer o convite. sempre uma oportunidade refletir um pouco mais sobre o que objeto do nosso trabalho. Eu sou jornalista e o meu primeiro trabalho jornalstico foi exatamente h 40 anos. Naquela poca no havia o cdigo da criana e do adolescente, ento, a gente podia comear muito cedo. Mas trabalhei em todos os principais jornais de So Paulo, na Folha, no Estado, na Veja, na Editora Abril, fui editor de enciclopdias, editor de poltica, fiz caderno de finanas. S no fiz futebol, porque sendo extremamente corintiano, eu sabia que no poderia fazer um bom jornalismo sobre futebol. Ia ter o Corinthians na capa do jornal todos os dias.

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Mas estou no Observatrio da Imprensa h mais de 10 anos e fao diariamente um programa no rdio, chamado Observatrio da Imprensa. Minha rotina acordar muito cedo, ler os principais jornais do Brasil. Duas vezes por semana leio a imprensa internacional e fao anlises curtas de cinco minutos no rdio todos os dias. E eventualmente fao um balano do que a imprensa disse ou como a imprensa cobriu certos acontecimentos. Por essa razo eu no sou muito popular nas redaes. E agrega a esse fato a maldio de que eu tenho uma memria miservel. O Nassif fez uma brilhante apresentao, num resumo muito claro e lcido sobre o que foi esse processo da mdia. Eu participei do projeto Folha, do projeto Estado, de todas essas encruzilhadas. No processo de modernizao dos jornais, colorizao, informatizao e sou um dos dez primeiros que fizeram internet no Brasil. Fiz um projeto de internet no Estado antes de existir internet. Na minha carreira como reprter estive em todos os principais acontecimentos, desde as grandes revoltas no Carandiru at a primeira vista do Papa, as eleies, a construo do mito Collor, a derrubada do Collor etc. Ento a minha memria essencialmente jornalstica e isso me faz um cara muito desagradvel diante desse cenrio de imprensa que est a. Vou direto ao ponto. A imprensa brasileira, dado esse processo que o Nassif esclareceu para ns, no discute sistemas. A imprensa brasileira capaz de falar de um hospital. Fica um reprter o dia inteiro num hospital. capaz de o reprter tentar se internar no hospital. capaz de ele adoecer para se internar no hospital. capaz de ele tomar medicamento para falar mal do hospital. Mas nunca o jornal vai falar do sistema de sade como um todo. No fala do sistema educacional como um todo. No fala sobre o sistema financeiro, no fala sobre o sistema poltico. E por uma razo muito clara. Porque a imprensa parte do sistema e ela no est interessada em mudanas no sistema. Ela est interessada em preservar o seu espao de poder dentro do sistema. So meia dzia de famlias. Empresas pr-histricas, gesto desastrosa. Nunca se conseguiu discutir numa redao brasileira um plano de nao para o Brasil. Nunca se conseguiu colocar uma pauta sobre o que era um projeto de pas. Ento vocs querem que eles prestem ateno no PPA? Os editores esto ligados no varejo, na questo do dia a dia, nesse processo que o Nassif descreveu muito bem. Eu fiz essa semana um comentrio no programa sobre a questo dos juros. E eu guardei a maior parte dos comentrios que foram publicados a partir do dia 1 de setembro. Alis, no dia 31 de agosto j tinham alguns comentrios. Como a imprensa alinhada a determinados setores do mercado, alinhada automaticamente, os colunistas de economia do Brasil tm no mximo uma dzia de fontes. Um ex-ministro tal que tem uma consultoria muito popular em So Paulo, um ex-diretor do Banco Central que virou banqueiro, o economista chefe do banco tal. Quando at 2 anos atrs eu era convidado para ir a um dos grandes jornais de So Paulo fazer aqueles cadernos de finanas, eu chegava l e encontrava a lista das fontes que eu tinha que mandar o reprter entrevistar. Eu falava: No, mas tem aqui uma consultoria que est lidando com a questo da economia digital e que uma consultoria interessante. Ah! No, esse no.

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So sempre os mesmos. Tem at aquela malandragem da fonte que no viaja no feriado. Tem um famoso tributarista de So Paulo que no viaja no fim de semana porque fica disposio dos jornalistas para aparecer no jornal. No mesmo dia ele est no Estado, na CBN, na Globo News, Jornal Nacional e fica ali disponvel. Essas relaes de interesse se perpetuam e tentam reproduzir um modelo que no faz mais sentido. A sociedade brasileira tem evoludo muito nos ltimos anos. O Brasil de alguns poucos anos para c tem uma estrutura social, demogrfica, econmica e cultual muito diferente da que tinha nas dcadas de 80 e 90. Por exemplo, o fenmeno da mobilidade social. Nunca houve mobilidade social no Brasil. Ns temos um contingente de brasileiros agregados sociedade recentemente, que no eram brasileiros, no eram cidados, no era coisa nenhuma. A imprensa olha para a sociedade e no enxerga esse novo contingente de brasileiros. So os atores principais, os protagonistas do poder. A chamada grande imprensa de circulao nacional foi sendo reduzida e desidratada no sentido de se transformar numa estrutura to clara de poder, to escandalosamente evidente, que deixa de ter poder real. Voc vai ler os artigos do Estado ou da Folha e j sabe o que os colunistas vo falar. Ento no tem nenhum efeito real. Ou seja, alm de tudo uma estrutura estpida, porque burra. Porque se voc est disposto a um jogo de poder, voc precisa buscar qualificao. O fato de a mdia no ter debatido o PPA fruto de o Ministrio do Planejamento no ter pautado? Provavelmente uma parte sim. Mas talvez tivesse que fazer uma artimanha. Convidar um jornal, no convidar outro e fazer com que o outro soubesse que no tinha sido convidado. Como fazem as assessorias de imprensa das grandes empresas. Convida um cara para fazer uma viagem e deixa o outro saber que ele no foi convidado. A ele reclama e se interessa. Ah! Mas voc nunca se interessou pelo meu produto. Agora eu vou fazer um evento s para voc. Ento tem essas malcias que as grandes assessorias de imprensa souberam montar. Tanto que hoje, acho que 60 a 70% dos materiais publicados nos jornais brasileiros vm das assessorias de imprensa. Tambm no adiantaria um trabalho inteligente e interessante do Ministrio do Planejamento, porque a imprensa iria fazer aquilo que o Nassif falou. O reprter chegaria com a pauta de escafunchar alguma coisa que fosse ou que rendesse uma matria escandalosa, ou que rendesse uma denncia. Mesmo que depois ela tivesse que ser desmentida. O retrato da imprensa hoje uma mistura de arrogncia, desqualificao e m f. Ns passamos do limite do mau jornalismo. J estamos no limite do jornalismo bandido. J se pratica o jornalismo bandido. Eu sei que a maior parte dos analistas de banco, pessoas que eu costumava conversar at pouco tempo, gente do Instituto Brasileiro de Relaes com Investidores, por exemplo, no levam em conta a notcia do jornal para fazer suas anlises. No leva mais em conta e no de hoje. Ningum srio, nenhum pesquisador acadmico, faz pesquisa em material de jornais a no ser que seja o prprio jornal o objeto da pesquisa. Ou seja, um processo de autofagia, de destruio, que fundamentado no sistema aristocrtico ou monopolista em que s se enxerga o prprio umbigo. Mas tm os aspectos empresariais disso, que a gente poderia discutir aqui o dia inteiro, porque eu

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trabalhei com gesto de jornal, com essa estratgia de jornais. Fui consultor de empresa jornalstica, mas no essa a questo principal. A questo principal a questo poltica. O que representa esse jornalismo que no enxerga o todo, no enxerga os processos? No tem interesse na questo do planejamento e o nico interesse na execuo pontual do oramento. No tem interesse em tentar descobrir o que esse Brasil onde ns estamos vivendo. Tentar captar na sociedade o que so os desejos da sociedade. Poderamos ficar aqui mais um dia discutindo a linguagem jornalstica. Por exemplo, um crime. Um diretor de jornal mata a ex-namorada, como cenarizar isso? A imprensa esconde que outros diretores do jornal sabiam que ele ia matar. Que na vspera ele falou que ia matar, que ele andava armado, quem foi que emprestou a arma para ele. Quem o famoso publicitrio. A imprensa no publica isso. A imprensa no publica que houve envolvimento de fraudes dentro do jornal, que houve um plano de demisso voluntria que beneficiava o prprio diretor, no esse, mas um outro. Que houve flagrante de trfico de cocana dentro do jornal. Tudo isso o pblico no sabe e faz parte da bandidagem, do aspecto bandido que est mesclado dentro da imprensa hoje. No estou dizendo que todos os jornalistas so assim, estou dizendo que o sistema que ns chamamos de imprensa de opinio, imprensa tradicional, ele est minado de tal forma que voc pode encontrar qualquer coisa l dentro. Recentemente me convidaram para um debate sobre a questo do crime organizado. A eu vi l o nome de um jornalista e disse: Eu no vou. Esse cara deu dinheiro para o narcotrfico a vida inteira e eu vou l debater com ele o qu? L na PUC de So Paulo. Sou chato mesmo. No vou porque eu vou dizer isso para ele. Eu no vou conseguir segurar, eu vou dizer a ele: Voc est aqui sentado discutindo trfico de droga e, no entanto, eu sei que boa parte da sua vida se valeu desse mercado. uma estrutura que no varejo, se a gente for fazer um jornalismo sobre a imprensa no estilo que a imprensa faz, vai ser um Notcias Populares, um jornal de escndalos. Desde a coisa mais sutil, como se debate na imprensa brasileira a questo da poltica macroeconmica do Brasil. Voc v que o noticirio como uma boiada, ele vai sendo direcionado, conforme os rumores de um negcio chamado mercado, que no um mercado. So alguns protagonistas. O colunista liga para o cara que costuma atender, com ele eventualmente toma um vinho e o cara diz isso e isso. a assessoria de imprensa mais barata que existe. Custa uma garrafa de vinho. A o cara pe na coluna como se fosse uma coisa exclusiva. Eu fui colunista de poltica e sei como funciona. Voc tem que ficar se livrando dos caras que te oferecem notcia, porque por traz daquilo tem interesse em comprar um terreno no sei onde. Dizer que tal obra vai sair e valorizar o imvel do cara. Ou ento a empresa dele est querendo comprar outra empresa e ele quer fazer uma notcia sobre o setor. Essa plantao encontra na imprensa de hoje um terreno muito frtil. Porque no existe anlise crtica. O senso crtico est muito desgastado na imprensa brasileira. Alm de tudo, se voc perpassar os cargos de direo de todos os grandes jornais, de televiso, das emissoras de rdio ou os principais colaboradores, as pessoas que so convidadas a falar sobre determinados assuntos, voc encontra o mesmo vis ideolgico de alto a baixo. Qualquer pessoa esperta que

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quiser ganhar um espao na mdia basta mandar um e-mail para o editor do jornal com uma determinada posio. Uma frase engraada e ele vai ser convidado a voltar uma segunda vez. Alm disso, desde h 10 anos as direes dos jornais so ocupadas por um perfil que a gente chama de yes man. No tem contraditrio nas redaes. Voc entra num determinado jornal, todo mundo tem cara de Otavinho. Entra num outro determinado jornal, todo mundo tem a cara do diretor de planto. Se eu vou visitar uma redao, a primeira coisa que o redator diz : Vamos tomar um caf l em cima. Ele no quer ser visto na companhia de algum que talvez seja um pouco crtico demais para aquele cenrio. No sou eu, mas outros colaboradores do Observatrio, gente que faz essa anlise da imprensa. A sociedade brasileira muito complexa e tem um aspecto muito importante que a imprensa est longe de perceber. Ns temos agregado sociedade 30 milhes, talvez 40 milhes de pessoas que nos ltimos anos ascenderam ao nvel de participao na cidadania. Seja pelo consumo, seja pelo fato de ter um filho na escola, seja pelo fato de ter uma conta bancria etc. quase um pas novo. A estrutura institucional que ns criamos a partir da constituinte de 88 foi baseada naquele conceito que o Nassif chamou de sociedade civil organizada. Em 88 a sociedade civil organizada se reunia no Clube So Paulo ou no Clube Atlntica ou na FIESP para definir o futuro do Brasil. Naquele momento 49% da sociedade brasileira estava excluda. 49% dos brasileiros estavam to ocupados com a sobrevivncia que no poderiam ser considerados partes da chamada sociedade civil, nem desorganizada. A construo da nossa Constituio foi feita atravs de uma combinao de ajustes de lobbies. Lobby dos jornalistas, dos advogados, dos economistas, dos consultores, das empresas farmacuticas, da mfia do jogo do bicho, da magistratura e por a vai. Ns construmos um arcabouo legal e institucional que um verdadeiro Frankenstein. Ns olhamos para as instituies e vemos os problemas no Judicirio, no Congresso. Problemas na relao entre o Parlamento e o Executivo. Ns construmos esse lamaal. Ns construmos uma estrutura que no tem futuro. Evidentemente um jogo de alianas e disputas de poder num grau de superficialidade to grande que coloca na marginalidade praticamente toda a sociedade brasileira. Voltando questo mais recente da mobilidade social que produziu essa nova classe mdia. Ns sabemos que nos processos de ascenso social a segunda ou a terceira gerao tende a se tornar conservadora. Ns temos a um cenrio em que uma educao pobre dada para essa nova classe mdia. Esses jovens que hoje esto pela primeira vez entrando numa universidade, quando tiverem um filho ou dois e perceberem a dificuldade que educar um filho ou continuar progredindo, porque ningum quer pisar na lama outra vez, eles vo ter alguma coisa a perder. Ns vamos ter 40 milhes de brasileiros no mnimo como um terreno frtil para aparecimento de qualquer oportunista, populista que saiba manipular a mdia. Que saiba fazer uma boa aliana com essa mdia.

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Essa em minha opinio a grande crise que se aproxima no Brasil nos prximos 5 a 15 anos. O grande problema do Brasil esse. Ns no temos nesse perodo condies, e nenhum pas tem, de produzir uma educao para a cidadania. Porque ns no temos um plano de educao para a cidadania. E ns temos, por outro lado, um setor que influencia bastante a sociedade, que esse jornalismo do qual ns estamos falando. E ns temos um potencial numa frao importantssima da sociedade, com grande potencial para se tornar conservadora e vulnervel. Basicamente isso que eu poderia falar. Obrigado.

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