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APOSTILA PARA CONCURSOS PBLICOS

ADMINISTRAO PBLICA

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Contedo: 1. Organizao do Estado e da Administrao Pblica; 2. Modelos tericos de Administrao Pblica; 3. Experincias de reformas administrativas no Brasil. O processo de modernizao da Administrao Pblica. Evoluo dos modelos/paradigmas de gesto: a nova gesto pblica; 4. Governana, governabilidade e accountability: Qualidade na Administrao Pblica; 5. Governo eletrnico e transparncia. Novas tecnologias gerenciais e organizacionais e sua aplicao na Administrao Pblica; 6. Gesto pblica empreendedora e ciclo do Governo Federal; 7. Controle da Administrao Pblica; 8. Probidade na Administrao Pblica; 9. Convnios, contrato de repasse e termo de cooperao; 10. Gesto de contratos; 11. Noes sobre comunicao na Administrao Pblica.

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Organizao do Estado e da Administrao Pblica


*

Gustavo Justino de Oliveira*

Noes introdutrias
A Constituio da Repblica trata, em seu Ttulo III, da Organizao do Estado, precisamente, do artigo 18 ao 43. Inicia-se no artigo 37 seu Captulo VII que trata da Administrao Pblica. A referida Carta Poltica adotou a forma de Estado federado, o qual se caracteriza pela coexistncia, num mesmo territrio, de vrios poderes polticos distintos. No Brasil, temos ento um poder poltico central (Unio), poderes polticos regionais (estados) e poderes polticos locais (municpios), alm do Distrito Federal que acumula poderes regionais e locais (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 14). Aos Estados-membros assegurada autonomia consistente na capacidade de autoadministrao, autolegislao, autogoverno e auto-organizao. A forma federativa de Estado clusula ptrea (CF, artigo 60, 4.). A forma de governo adotada no Brasil a republicana, a qual se caracteriza pela eletividade e pela temporalidade dos mandatos do Chefe do Poder Executivo, com o dever de prestao de contas (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 17). Por fim, o sistema de governo adotado no Brasil o presidencialista, no qual predomina o princpio da diviso dos Poderes. O presidente da Repblica o chefe do Poder Executivo Federal e exerce, com auxlio dos ministros de Estado, a direo superior da Administrao Pblica Federal, cabendo a ele sua organizao e estruturao, nos termos dos artigos 61 e 84 da Constituio. Em decorrncia da forma federativa de Estado e do princpio da simetria das esferas polticas, os chefes dos Poderes Executivos e das Administraes Pblicas do Distrito Federal e dos estados sero, respectivamente, o governador do Distrito Federal e os Governadores dos estados; pela mesma razo, os chefes dos

Ps-Doutor em Direito Administrativo pela Universidade de Coimbra (Portugal). Professor Doutor de Direito Administrativo na Faculdade de Direito da USP (Largo So Francisco), onde leciona na graduao e na psgraduao. Foi procurador do estado do Paran por 15 anos e hoje consultor em Direito Administrativo, Constitucional e do Terceiro Setor, em So Paulo. Autor dos livros Contrato de Gesto (Ed. RT), Consrcios Pblicos (Ed. RT), Direito Administrativo Democrtico (Ed. Frum), Parcerias na Sade (Ed. Frum), Direito do Terceiro Setor (Ed. Frum) e Terceiro Setor, Empresas e Estado (Ed. Frum).

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Poderes Executivos municipais, bem como das Administraes Pblicas dos municpios, sero seus prefeitos (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 17). O artigo 2. da Constituio da Repblica prev que so Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio. Confunde-se, usualmente, o governo com a Administrao Pblica. Aquele teria a incumbncia de exercer a direo suprema e geral do Estado, determinar a forma de realizao de seus objetivos, estabelecer as diretrizes que pautaro sua atuao, os planos governamentais, sempre visando conferir unidade soberania estatal (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 16). A Administrao Pblica, por sua vez, pode ser conceituada sob dois aspectos: o funcional e o organizacional. Sob o ngulo do primeiro, a Administrao Pblica
significa um conjunto de atividades do Estado que auxiliam as instituies polticas de cpula no exerccio de funes de governo, que organizam a realizao das finalidades pblicas postas por tais instituies e que produzem servios, bens e utilidades para a populao, como, por exemplo, ensino pblico, calamento de ruas, coleta de lixo. (MEDAUAR, 2010, p. 48)

J sob o ngulo organizacional, ela representa o conjunto de rgos e entes estatais que produzem servios, bens e utilidades para populao, coadjuvando as instituies polticas de cpula no exerccio das funes de governo (MEDAUAR, 2010, p. 48). Odete Medauar afirma que a confuso entre governo e Administrao Pblica se d na medida em que, na poca contempornea, aumenta-se a importncia da atividade administrativa na dinmica do Estado, bem como pelo fato de no Brasil coexistir, no vrtice do Poder Executivo, funes governamentais e funes administrativas, permitindo assim evitar um governo puramente poltico e uma Administrao puramente burocrtica (MEDAUAR, 2010, p. 51).

Desconcentrao e descentralizao
O Estado utiliza-se de algumas formas para exercer a funo administrativa.
A descentralizao administrativa significa a transferncia de poderes de deciso em matrias especficas a entes dotados de personalidade jurdica prpria. Tais entes realizam,

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em nome prprio, atividades que, em princpio, tm as mesmas caractersticas e os mesmo efeitos das atividades administrativas estatais. A descentralizao implica, assim, a transferncia decisria, e no meramente administrativa. (MEDAUAR, 2010, p. 63)

Na descentralizao o Estado desempenha suas atividades atravs de outras pessoas, e no pela sua administrao direta. Ser efetivada mediante outorga quando o Estado cria uma entidade e a ela transfere determinado servio pblico, e ser efetivada mediante delegao quando o Estado transfere, por contrato ou ato unilateral, unicamente a execuo do servio, para que a pessoa delegada o preste populao, em seu prprio nome e por sua conta e risco, sob fiscalizao do Estado (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 24). Existir desconcentrao quando atividades forem distribudas de um centro para setores perifricos ou de escales superiores para escales inferiores, dentro da mesma entidade ou da mesma pessoa jurdica (MEDAUAR, 2010, p. 56).

rgos pblicos
rgos pblicos ou rgos administrativos so unidades de atuao, que englobam um conjunto de pessoas e meios materiais ordenados para realizar uma atribuio predeterminada (MEDAUAR, 2010, p. 57). Os rgos no possuem personalidade jurdica e, portanto, no podem contrair obrigaes nem exercer direitos em nome prprio. Sendo assim, atuam em nome da pessoa jurdica de que faz parte. Resultam da forma desconcentrada de atuar do Estado. A lei que regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal (Lei 9.784/99) considera rgo a unidade de atuao integrante da estrutura da Administrao Direta e da estrutura da Administrao Indireta.

Administrao Direta
Jos dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 430) considera a Administrao Direta como o conjunto de rgos que integram as pessoas federativas, aos quais foi atribuda a competncia para o exerccio, de forma centralizada, das atividades administrativas do Estado.

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Pode-se apontar como caractersticas da Administrao Direta o vnculo de subordinao-supremacia, denominado hierarquia, que liga seus rgos e a generalidade de tarefas e atribuies que lhe cabem (MEDAUAR, 2010, p. 65).

Administrao Indireta
De acordo com o artigo 4., inciso II, alneas a, b, c e d do Decreto-Lei 200/67, esto compreendidas na Administrao Indireta as autarquias, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e as fundaes pblicas. A Lei 11.107, de 6 de abril de 2005, preceitua em seu artigo 6., 1., que o consrcio pblico com personalidade jurdica de direito pblico integra a Administrao Indireta de todos os entes da Federao consorciados. Jos dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 435) entende que a Administrao Indireta o conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas respectiva Administrao Direta, tm o objetivo de desempenhar as atividades administrativas de forma descentralizada. As entidades da Administrao Indireta caracterizam-se pela especialidade das suas atribuies. Prev o inciso XIX do artigo 37 da Constituio Federal que somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao. Odete Medauar (2010, p. 73) explica que,
para o desempenho de sua competncia especfica, a entidade da Administrao indireta dotada de patrimnio e pessoal prprios, estrutura administrativa prpria, encabeada por um dirigente, de regra denominado presidente ou superintendente (nas universidades, reitor).

Importante salientar que, de acordo com o 6. do artigo 37 da Constituio Federal, a responsabilidade das entidades com personalidade jurdica pblica ou de entidades prestadoras de servios pblicos com personalidade jurdica privada por danos a terceiros, causados por seus agentes, objetiva. No entanto,
h linha doutrinria em favor da responsabilidade subsidiria da pessoa jurdica matriz (Unio, Estado, Distrito Federal, Municpio) se o patrimnio de qualquer entidade da respectiva Administrao Indireta no for suficiente para a reparao, pois a pessoa jurdica matriz foi a instituidora da entidade. (MEDAUAR, 2010, p. 74)

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Autarquias
De acordo com o inciso I do artigo 5. do Decreto-Lei 200/67, autarquia
servio autnomo, criado por lei, com personalidade jurdica, patrimnio e receita prprios para executar atividades tpicas da Administrao Pblica, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada.

Jos dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 445) conceitua autarquia como a pessoa jurdica de direito pblico, integrante da Administrao Indireta, criada por lei para desempenhar funes que, despidas de carter econmico, sejam prprias e tpicas do Estado. Maria Sylvia Di Pietro (2010, p. 430) a conceitua como a pessoa jurdica de direito pblico, criada por lei, com capacidade de autoadministrao, para o desempenho de servio pblico descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos limites da lei. Em razo da sua personalidade jurdica ser de direito pblico, as autarquias devem obedincia integral ao regime jurdico administrativo, de modo a, por exemplo, ser exigido concurso pblico para admisso dos seus servidores, bem como licitao para suas contrataes.

Agncias reguladoras
Maria Sylvia Di Pietro (2010, p. 467) entende que, em sentido amplo, no direito brasileiro, agncia reguladora seria qualquer rgo da Administrao Direta ou entidade da Administrao Indireta com funo de regular a matria especfica que lhe est afeta. Odete Medauar (2010, p. 79) explica que as agncias reguladoras surgiram
com a extino total ou parcial do monoplio estatal de alguns servios pblicos e outras atividades e com a transferncia total ou parcial, ao setor privado, da execuo de tais servios e atividades, mediante concesses, permisses ou autorizaes.

As agncias reguladoras tm sido institudas sob a forma de autarquias, podendo, com isso, exercer atribuies tpicas do Poder Pblico, j que possuem personalidade jurdica de direito pblico. Tal prerrogativa as submete a todos os controles constitucionalmente previstos Administrao Pblica. Sendo assim,
para conferir maior independncia s agncias reguladoras, caracterstica essencial do modelo que se pretendeu adotar no Brasil, o legislador tem atribudo a elas o status de autarquia em regime especial, o que si traduzir-se, nos termos de cada lei instituidora, em prerrogativas especiais, normalmente relacionadas ampliao de sua autonomia administrativa e financeira. (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 163)

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Modelos tericos de Administrao Pblica

Gustavo Justino de Oliveira*

Conceito de Administrao Pblica


A Administrao Pblica, em sentido estrito, pode ser analisada sob dois aspectos: objetivo (ou material, que tem como foco a atividade) e subjetivo (orgnico ou formal). O objeto da Administrao Pblica a funo administrativa, que abrange o fomento, a polcia administrativa e o servio pblico (DI PIETRO, 2008). Nesse caso, a Administrao uma atividade concreta do Estado, objetivando a realizao das necessidades coletivas (MEIRELLES, 2000). Quanto ao aspecto subjetivo, a Administrao Pblica pode ser considerada o conjunto de rgos e de pessoas jurdicas aos quais a lei atribui o exerccio da funo administrativa do Estado (DI PIETRO, 2008). Ou seja, a Administrao Pblica uma mquina composta por rgos e entidades, organizados de forma hierrquica sob a direo de um chefe de Estado (ARAJO, 2005).

* Ps-Doutor em Direito Administrativo pela Universidade de Coimbra (Portugal). Professor Doutor de Direito Administrativo na Faculdade de Direito da USP (Largo So Francisco), onde leciona na graduao e na psgraduao. Foi procurador do estado do Paran por 15 anos e hoje consultor em Direito Administrativo, Constitucional e do Terceiro Setor, em So Paulo. Autor dos livros Contrato de Gesto (Ed. RT), Consrcios Pblicos (Ed. RT), Direito Administrativo Democrtico (Ed. Frum), Parcerias na Sade (Ed. Frum), Direito do Terceiro Setor (Ed. Frum) e Terceiro Setor, Empresas e Estado (Ed. Frum).

Modelo patrimonialista
O patrimonialismo uma herana da poca feudal, vigente nas sociedades pr-democrticas. De acordo com esse modelo, a Administrao Pblica deve atender os interesses do governante, que faz uso do poder que emana do povo em seu favor. O aparelho de Estado uma espcie de extenso do poder do soberano, no havendo distino entre a res publica e a res principis, ou seja, a coisa pblica se confunde com a coisa do governante. Dessa forma, a Administrao Pblica deixa de atender funo de defesa da coisa pblica e dos interesses da sociedade, dando-se mais ateno aos assuntos que privilegiam a vontade de uma minoria.

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So caractersticas marcantes desse modelo de administrao a corrupo e o nepotismo. Tal forma de governar passa a ser contestada e a se tornar insustentvel com o advento do capitalismo e da democracia. Jurisprudncia:
STF. REx 579.951-RN - EMENTA: ADMINISTRAO PBLICA. VEDAO NEPOTISMO. NECESSIDADE DE LEI FORMAL. INEXIGIBILIDADE. PROIBIO QUE DECORRE DO ART. 37, CAPUT, DA CF. RE PROVIDO EM PARTE. I - Embora restrita ao mbito do Judicirio, a Resoluo 7/2005 do Conselho Nacional da Justia, a prtica do nepotismo nos demais Poderes ilcita. II - A vedao do nepotismo no exige a edio de lei formal para coibir a prtica. III - Proibio que decorre diretamente dos princpios contidos no art. 37, caput, da Constituio Federal. IV - Precedentes. V - RE conhecido e parcialmente provido para anular a nomeao do servidor, aparentado com agente poltico, ocupante, de cargo em comisso.

Modelo burocrtico
Surgimento do modelo burocrtico
A revoluo industrial e o surgimento do Estado Liberal contriburam para uma nova tica sobre o papel do Estado, dando espao ao surgimento do modelo burocrtico, baseado na impessoalidade, no profissionalismo e na racionalidade (OSBORNE; GAEBLER, 1995). Tal modelo foi analisado e sintetizado por Max Weber, inicialmente, no livro A tica Protestante e o Esprito do Capitalismo (1904), e teve suas bases mais bem definidas somente em 1922, com a publicao do livro Economia e Sociedade, desse mesmo autor. O modelo burocrtico foi uma resposta aos abusos e demais vcios experimentados pela Administrao Pblica. Disseminava-se uma ideia de desconfiana prvia dos administradores pblicos por parte da sociedade, como uma reao ao modelo patrimonialista.

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Por essa razo, props-se uma instaurao do poder proveniente da autoridade racional-legal (baseado na razo e na lei), em que se garantisse a efetividade da conteno de abusos. A administrao burocrtica se destaca pela ideia de sua submisso ao Direito, de racionalidade, de ponderao entre meios e fins e de preciso. A proposta de realizao de um controle rgido dos processos a priori, por exemplo, aqueles referentes admisso de pessoal e s contrataes a serem realizadas pelo Poder Pblico, baseando-se nos princpios da profissionalizao, da carreira, da hierarquia, da impessoalidade e do formalismo (BRASIL, 1995). Quanto profissionalizao, ope-se ao nepotismo, que caracterizava o modelo patrimonialista. Pode-se dizer que, de acordo com o modelo burocrtico, atribudo um grande valor ao mrito do funcionrio (meritocracia), sendo que os funcionrios chegam a um cargo por meio de competio justa e sua ascenso profissional se baseia em critrios de experincia (antiguidade) e desempenho. So ainda atributos do profissionalismo o trabalho remunerado e a diviso racional de tarefas. Ainda, uma caracterstica que diz respeito tanto ao princpio da profissionalizao como ao da impessoalidade a separao das propriedades pblica e privada, e dos ambientes de vida pessoal e de trabalho. Por fim, ainda no que diz respeito ao profissionalismo, pode-se dizer que o modelo burocrtico acolheu a ideia taylorista de maximizar o rendimento funcional atravs da separao das funes de planejamento e execuo de tarefas. No tocante impessoalidade, alm das caractersticas supracitadas, significa que os cargos pertencem organizao, e no s pessoas que os esto ocupando. Como consequncia, evita-se a apropriao individual do poder, a obteno de benefcios em funo da posio ocupada pelo profissional. Quanto formalidade, diz respeito imposio de deveres e responsabilidades aos servidores pblicos, existncia de uma hierarquia administrativa, aos procedimentos administrativos (documentados de forma escrita), formalizao de processos decisrios e das comunicaes internas e externas (SECCHI, 2009). A formalidade tem como objetivo garantir a continuidade do trabalho e a padronizao dos servios prestados, evitando assim a discricionariedade.

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Eficincia organizacional (administrativa e econmica) e equidade (entre funcionrios e na produo de produtos e servios padro) so tambm caractersticas do modelo de administrao burocrtico (SECCHI, 2009). Em suma, destacam-se dentre os princpios bsicos que norteiam o modelo de Administrao Pblica burocrtico: impessoalidade; formalismo; profissionalizao e ideia de carreira pblica, em que a promoo ocorre com base na meritocracia; diviso funcional hierrquica clara; mnimo de discricionariedade nas decises, sempre fundamentadas em normas. Conforme o exposto, o modelo burocrtico caracteriza-se por uma ideia de Administrao submissa lei, a ser exercida levando-se em conta elevados padres de conduta moral. O objetivo que norteia esse pensamento o de defesa do interesse pblico, atravs de um conceito de integridade, com a reduo da corrupo e maximizao da democracia (LONGO, 2008). Jurisprudncia:
STF. ADI 2987 / SC - EMENTA: Servidor pblico: contratao temporria excepcional (CF, art. 37, IX): inconstitucionalidade de sua aplicao para a admisso de servidores para funes burocrticas ordinrias e permanentes.

Crise do modelo burocrtico


Apesar de o modelo burocrtico ser funcional para controlar a corrupo, que era o principal objetivo proposto quando de sua criao, a extrema racionalidade e o excesso de regulamentos do sistema acabaram por ocasionar efeitos negativos, como a lentido de processos e a reduo de eficincia. At mesmo hoje a palavra burocracia usada de forma pejorativa para designar gargalos e lentido de procedimentos, caracterizados pelo extremo formalismo, acabando por comprometer a eficincia da ao administrativa. As principais crticas administrao burocrtica foram formuladas por Merton, em 1949.

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