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Artigo publicado no Vol.

IV / 1996 da Revista Cadernos de Debate, uma publicao do Ncleo de Estudos e Pesquisas em Alimentao da UNICAMP, pginas 66-88.

Contribuio ao Tema da Segurana Alimentar no Brasil1 Renato S. Maluf2, Francisco Menezes3 e Flvio L. Valente4
Resumo O texto procura discutir a segurana alimentar dentro da perspectiva brasileira. Assim, ele apresenta primeiro a descrio sobre o tema no pas, recentemente. Depois, defende uma concepo sobre segurana alimentar que reconhece o acesso aos alimentos como um direito em si mesmo, discutindo a relao entre segurana alimentar e a sustentabilidade, assim como o custo e a qualidade dos alimentos no Brasil. No terceiro captulo as iniciativas da sociedade civil, lideradas pela Ao da Cidadania, na sua luta contra a fome e a experincia de parceria construda com o Estado. No captulo seguinte, as indicaes de uma poltica nacional para a segurana alimentar definida pela Ia. Conferncia Nacional de Segurana Alimentar so apresentados e analisados. Finalmente, aponta para a perspectiva da segurana alimentar no Brasil, considerando a situao presente de globalizao e os requerimentos para criar um padro de desenvolvimento que considere a equidade e a sustentabilidade. Palavras Chaves: segurana alimentar; desenvolvimento; polticas pblicas.

Contribution for Food Security in Brazil


Abstract This text tries to discuss the food security in a brazilian perspective. Therefore, it presents first a description about the theme in the country recently. Later on, it defends a conception about food security which recognizes the access to food as right itself, discussing the relationship between food security and the sustainability, as well as the cost and the quality of food in Brazil. In the third chapter the initiatives of civil society, leaded by the Citizenship Action, in its fight against hunger and the partnership experiences being constructed with the State. In the next chapter the guidelines of a national policy for food security defined by the Ia. National Conference on Food Security are presented and analyzed. Finally, it points out the perspective of food security in Brazil, considering the present situation of globalization and the requirements to create a development pattern considering equality and sustainability.
A elaborao do texto foi apoiada por "Vernegigen Milieudefensie - The Friends of the Earth" (Holanda), e pelo programa de material didtico da REDCAPA e RIAD. Professor do CPDA-UFRRJ (Curso de Ps-Graduao em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade, Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro) e Secretario Executivo Adjunto da REDCAPA (Rede de Instituies Vinculadas Capacitao em Economia e Polticas Agrcolas na Amrica Latina e Caribe). Pesquisador do IBASE (Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas) e membro da RIAD (Rede Interamericana de Agricultura e Democracia).
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Coordenador Geral da GORA (Associao para Projetos de Combate Fome) e Membro do Grupo Internacional de Trabalho de preparao da Assemblia Mundial sobre Segurana Alimentar "FAO Fifty-Fifty", Quebec, 1995.

Keywords: food security; development; policies.

1. Breve Histrico do Tema no Brasil e na Amrica Latina H uma larga tradio no tratamento da problemtica alimentar na Amrica Latina. No Brasil destacam-se as anlises pioneiras e clssicas de Josu de Castro - um dos fundadores da FAO - sobre o fenmeno da fome, ainda na dcada de 1930. Porm, apenas em 1986, o objetivo da segurana alimentar apareceu, pela primeira vez, dentre os elementos definidores de uma proposta de poltica de abastecimento alimentar. Formulada por uma equipe de tcnicos a convite do Ministrio da Agricultura, ela teve poucas consequncias prticas poca. Note-se que a utilizao da noo de segurana alimentar limitava-se, at ento, a avaliar o controle do estado nutricional dos indivduos, sobretudo a desnutrio infantil, sob a gide da Vigilncia Alimentar e Nutricional. A concepo adotada filiava-se "verso latino-americana" da definio geral de segurana alimentar da FAO, bastante distinta da noo vigente nos pases centrais. Nesta verso, atribua-se papel central a auto-suficincia produtiva nacional, porm enfatizando os problemas de acesso aos alimentos por insuficincia de renda, o que levou a acrescentar a equidade (acesso universal) aos quatro atributos da disponibilidade agregada de alimentos bsicos -suficincia, estabilidade, autonomia e sustentabilidade. A agricultura camponesa figurava como componente estratgico num modelo de desenvolvimento com nfase no mercado interno, sem subestimar a diversificao das exportaes e valorizando a integrao regional. Essa abordagem nutriu-se da experincia pioneira, breve e de resultados modestos, de montagem do Sistema Alimentar Mexicano (1980/82). Registre-se, ainda, que o objetivo da segurana alimentar integra, h tempos, a maioria dos acordos de cooperao regional da Amrica Latina e do Caribe, com a nica exceo do Mercosul (apesar de parcelas expressivas de suas populaes enfrentarem dificuldades de acesso aos alimentos, em especial no Brasil). Da mesma maneira, o tema foi alvo da ateno de organismos multilaterais como o Sistema Econmico Latino-Americano (SELA) e a Associao Latino-Americana de Integrao (ALADI), tendo voltado, nos ltimos anos, a integrar a agenda dos mesmos. Um balano dessas iniciativas revelar, contudo, resultados concretos pouco significativos.

No Brasil, em 1991, divulgou-se a proposta de uma Poltica Nacional de Segurana Alimentar elaborada pelo Governo Paralelo5, com um impacto inicial restrito. Porm, ao ser aceita no incio de 1993 pelo Governo Itamar Franco como uma das fundamentaes para a instalao do Conselho Nacional de Segurana Alimentar (CONSEA), contribuiu para a definitiva introduo da questo agroalimentar e da fome como temas prioritrios na agenda poltica nacional. A matriz da proposta do Governo Paralelo era a mesma da verso de 1986, agora sem limitar a segurana alimentar ao tema do abastecimento e da problemtica agrcola. As origens da carestia e da fome eram atribudas ao desemprego e pobreza, agravadas pelas polticas recessivas dos anos 80. Afirmava que a modernizao e a ampliao da capacidade de produo e distribuio de alimentos no Brasil, com ganhos expressivos de eficincia, no resultaram, com poucas excees, no barateamento relativo dos alimentos e, portanto, pouco contriburam para a ampliao do acesso aos mesmos pelos segmentos de menor renda da populao. Da a forte nfase dada retomada do crescimento econmico, com recuperao do emprego e dos salrios, e a implementao de polticas de regulao dos mercados como condicionantes da segurana alimentar. Tornada um objetivo estratgico de governo, a segurana alimentar nuclearia as polticas de produo agroalimentar (polticas agrria, de produo agrcola e agroindustrial), comercializao, distribuio e consumo de alimentos, com uma perspectiva de descentralizao e diferenciao regional. Em paralelo, ocorreriam as aes emergenciais contra a fome. Fariam parte, ainda, as aes governamentais de controle da qualidade dos alimentos e estmulo a prticas alimentares saudveis. A ampliao do conceito de segurana alimentar, incorporando a garantia de acesso a alimento seguro (controle de qualidade dos alimentos) e em condies adequadas a seu aproveitamento, antecipava os resultados da Ia. Conferencia Internacional de Nutrio, realizada em Roma no ano seguinte. A propsito, desde o incio dos anos 90, ampliou-se bastante a adoo da noo de segurana alimentar como referncia das polticas nos vrios nveis da administrao pblica no Brasil, isto , nos organismos estaduais e municipais de agricultura e abastecimento. A
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O Governo Paralelo foi uma iniciativa do Partido dos Trabalhadores, em 1990, visando gerar propostas alternativas de

descentralizao fundamental para a obteno da segurana alimentar, pois favorece a participao e controle social das aes governamentais, em muitos casos mais eficiente, alm de ser inevitvel face dimenso e s diferenas regionais do pas. No campo empresarial, significativo que a recm-criada Associao Brasileira de Agribusiness (ABAG) tenha celebrado sua fundao publicando um livro onde prope uma abordagem de agribusiness da segurana alimentar, considerada "a principal responsabilidade social" dos agentes envolvidos no chamado "agronegcios", que, por sua vez, seriam seus principais promotores. Embora viesada pela natural valorizao das prprias atividades, a segurana alimentar apresentada como tendo a capacidade de "imprimir dinmica ao processo de desenvolvimento de uma sociedade organizada", assegurando uma demanda sustentada que lhe permite retomar o crescimento. 1.1. Ao da Cidadania e CONSEA Na histria recente de enfrentamento da questo alimentar no Brasil foi decisiva sua incorporao dentre as prioridades da Ao da Cidadania Contra a Fome, a Misria e Pela Vida. Este movimento de dimenso nacional surgiu no ano de 1993, alavancado pelo Movimento pela tica na Poltica, na poca do impeachment do Presidente Collor. Seu primeiro mrito foi dar notoriedade ao quadro dramtico da existncia de 32 milhes de miserveis nos campos e nas cidades, alm de colaborar fundamentalmente para a implantao do Conselho Nacional de Segurana Alimentar (CONSEA). A Ao da Cidadania teve inspirao tica. Assim, a fome, a misria e a excluso da cidadania, que pesa sobre milhes de brasileiros, inaceitvel de um ponto de vista tico. "A fome no pode esperar" foi o lema sob o qual mobilizou-se um nmero expressivo de brasileiros, assumindo a necessidade de uma ao imediata. Esta foi a grande novidade a partir da Campanha Contra a Fome, como ficou conhecido o movimento inspirado pelo socilogo Herbert de Souza (o Betinho), e articulado por amplos setores da sociedade civil brasileira. Ele baseava-se na compreenso de que cabe cidadania instituir a lgica da solidariedade e, tambm, apontar o rumo ao Estado e ao mercado.
governo.

A resposta foi massiva, diversificada social e geograficamente e surpreendente em sua capacidade de inovao. Trata-se de uma mobilizao que combina uma radical descentralizao para dar lugar iniciativa dos comits locais da cidadania e a parceria entre eles, com governos, empresas, etc. Formaram-se 5 mil comits operando em todo o pas e, segundo levantamento de um dos principais institutos de pesquisa do pas, soube-se que mais de 90% dos brasileiros acima de 16 anos aprovaram a campanha e 30% tiveram algum nvel de participao nela. O Conselho Nacional de Segurana Alimentar - CONSEA - foi criado em abril de 1993, como rgo de aconselhamento da Presidncia da Repblica. Compunha-se de Ministros de Estado e representantes da sociedade civil, sendo uma forma bastante inovadora de parceria na busca de solues para o problema da fome e da misria no pas. Por certo foi uma experincia marcada por tenses, mas tambm com um nmero significativo de iniciativas, entre as quais a busca de tornar a segurana alimentar uma prioridade. No bojo do movimento desencadeado pela Ao da Cidadania e, com o apoio do CONSEA, realizou-se a primeira Conferencia Nacional de Segurana Alimentar (CNSA) em julho de 1994. A CNSA resultou de um processo de mobilizao social nacional em torno da questo alimentar e da conscientizao do agravamento da fome no pas. Ela produziu uma declarao poltica e um documento programtico com as condies e requisitos para uma Poltica Nacional de Segurana Alimentar, analisado adiante. A experincia do CONSEA durou apenas at o final de 1994, quando o novo governo lanou o Programa Comunidade Solidria. A interrupo da breve experincia do CONSEA prejudicou sua reviso e aprofundamento. Seus xitos foram limitados devido, sobretudo, ao carter de transio do Governo Itamar, a zelosa resistncia dos controladores da poltica econmica, a novidade do tema e a frgil atuao dos seus prprios conselheiros. 1.2. O Programa Comunidade Solidria O programa do novo governo tem o propsito de dar continuidade ao trabalho anterior e amplia-lo para outros elementos, alm da questo alimentar, que contribuem para a misria e iniquidade. O que parece ser um movimento lgico em direo a um programa social mais

abrangente apresenta um risco de concepo e de possvel retrocesso no trato da questo alimentar. Ao reduzir a segurana alimentar a um dos itens da ao social, pode-se ratificar o vis dominante de restring-la a sua dimenso assistencial, num quadro de misria e empobrecimento generalizados no pas. A questo alimentar mais complexa do que promover distribuio de alimentos ou estimular iniciativas localizadas de gerao de emprego (sem dvida indispensveis). Eliminar parte das perdas de renda real provocadas pela alta inflao, com um plano de estabilizao, no sinnimo de distribuio de renda, assim como boas safras agrcolas no se confundem com alimentos acessveis. O CONSEA favorecia a discusso dos temas citados junto ao ncleo central do governo e junto sociedade. O Programa Comunidade Solidria poder ter dificuldade em incorpor-los. Registre-se, no entanto, a recente criao, no Conselho da Comunidade Solidria, de um grupo de trabalho que acompanhar a elaborao, tramitao e execuo do oramento federal, naqueles itens pertinentes a uma Poltica Nacional de Segurana Alimentar, conforme as diretrizes emanadas da Ia. Conferncia Nacional. Em paralelo, estabeleceu-se um Comit Tcnico Interministerial, com a participao da sociedade civil, que analisar a atuao governamental na rea de Segurana Alimentar e Nutricional, e propor a articulao e o fortalecimento de aes j existentes ou novas iniciativas que, em seu conjunto, constituiriam, efetivamente, uma Poltica Nacional de Segurana Alimentar. Este Comit colaborar na elaborao do documento brasileiro para a Cpula Mundial de Alimentao de 1996. Tais iniciativas podem ser um reflexo da retomada do tema da segurana alimentar enquanto eixo estratgico de atuao por parte da Ao da Cidadania no combate fome, enraizando, ademais, as relaes de parceria em relao ao tema. No podemos minimizar, tambm, a intensificao da discusso do tema em mbito mundial face ao agravamento da fome e da misria e a aproximao da Cpula de 1996. A manuteno da segurana alimentar na agenda poltica do governo, portanto, depender, em grande parte, da capacidade da sociedade civil em manter viva esta discusso e do prprio aprofundamento da discusso tcnica no mbito dos organismos governamentais e da parceria.

2. Segurana Alimentar, Desenvolvimento e Equidade Vimos que a noo de segurana alimentar de uso recente no Brasil e sujeita a diversas interpretaes. Mesmo com alguma diversidade, ganhou fora, no pas, a viso de que h um problema alimentar como tal -fortemente determinado pelo modelo de desenvolvimento prevalecente - que deve ser enfrentado como elemento estratgico para a construo de um futuro com maior grau de equidade social. Em nosso ponto de vista, torna-se fundamental afirmar o acesso alimentao como um direito em si mesmo. Assumimos, aqui, a convico de que a alimentao constitui-se no prprio direito vida. E, por isto, sobrepe-se a qualquer outra razo que possa justificar sua negao, seja de ordem econmica ou poltica. Negar este direito , antes de mais nada, negar a primeira condio para a cidadania, que a prpria vida. O objetivo da segurana alimentar implicaria combinar (a) aes assistenciais-compensatrias frente a questes emergenciais como a fome, com polticas de carter estruturante visando assegurar (b) o acesso aos alimentos sem comprometer parcela substancial da renda familiar; (c) a disponibilidade de alimentos de qualidade, originados de formas produtivas eficientes, porm, no excludentes e sustentveis e (d) divulgao de informaes ao consumidor sobre prticas alimentares saudveis e possveis riscos sade, mediados pelo alimento. 2.1. Acesso a alimentos disponveis O acesso alimentao est no centro da viabilizao de uma das expresses econmicas da equidade, a saber, a constituio de um mercado de massa, como o revela a experincia mundial. Este poderia ser um vetor de crescimento econmico do pas, articulando as iniciativas governamentais em distintos campos, inclusive o ncleo central da poltica econmica. Por outro lado, a crise fiscal e a valorizao da participao social exigem incorporar a viso da parceria Estado-sociedade, descentralizando as decises e aes. O contraste entre pases avanados e subdesenvolvidos bastante acentuado tambm na questo alimentar. Para os primeiros, enfrent-la foi um componente decisivo na conformao dos seus padres de desenvolvimento, hoje caracterizados pela auto-suficincia produtiva

agroalimentar (uns poucos equacionaram a disponibilidade de alimentos pela via das importaes) e pela pequena importncia dos problemas de acesso da populao aos mesmos. Para estes pases, a preocupao com a segurana alimentar est muito mais voltada para a estabilidade no abastecimento e manuteno de estoques estratgicos dos alimentos bsicos, do que com programas institucionais destinados aos segmentos sociais mais dbeis. Uma apropriao do conceito de segurana alimentar adequada aos pases da Amrica Latina e Caribe e, particularmente, ao Brasil, deve enfatizar a questo do acesso aos alimentos, tanto nos casos em que ele irregular ou insuficiente - onde se origina a fome - como naqueles onde o acesso custoso e compromete parcela substancial da renda total, dificultando a obteno dos demais componentes necessrios a uma vida digna. O Brasil ostenta hoje um dos quadros mais preocupantes de insegurana alimentar em todo o mundo, onde milhes de pessoas - conforme j foi citado - passam fome e parte significativa de sua populao carece de uma alimentao quantitativa e qualitativamente adequada. O reconhecimento de que a incapacidade de acesso o principal fator determinante do atual quadro de insegurana alimentar no Brasil, no deve servir para que se subestime a importncia das polticas que assegurem a disponibilidade de alimentos. Para que haja segurana alimentar, necessrio que a disponibilidade de alimentos seja suficiente, gerando-se uma oferta capaz de atender s necessidades de consumo de toda a populao. Por outro lado, o sistema alimentar deve ser estvel, no sofrendo flutuaes na oferta e na demanda de alimentos, ao longo do tempo, que ameacem o adequado atendimento daquelas necessidades alimentares. Deve, tambm, o sistema alimentar possuir uma autonomia de tal ordem, que no o faa depender incondicionalmente de importaes para suprir a demanda de alimentos. Estes trs atributos (suficincia, estabilidade e autonomia) no parecem constituir-se em problemas para a segurana alimentar em pases como o Brasil. Porm, sempre que houve, no passado recente, recuperao episdica do poder de compra dos estratos de menor renda, ocorreu forte presso de demanda sobre o sistema agroalimentar, gerando problemas no abastecimento de alguns produtos. 2.2. Segurana Alimentar e Sustentabilidade

Um quarto elemento formador da condio de segurana alimentar, pelo lado da disponibilidade de alimentos, a sustentabilidade do sistema alimentar. Ela esta garantida quando a satisfao das necessidades alimentares no curto prazo no se d atravs do sacrifcio dos recursos naturais renovveis e no renovveis, tornando possvel a preservao das condies que garantam uma disponibilidade de alimentos no longo prazo. Hoje, no Brasil, assim como em grande parte dos pases da Amrica Latina e do Caribe, esta sustentabilidade se encontra seriamente comprometida. De fato, ao lado do aparente sucesso da chamada "Revoluo Verde", com o propalado incremento da produo, ficou um rastro de destruio ambiental, deteriorao da qualidade dos alimentos e excluso de parcelas significativas da populao rural, colocando em risco a possibilidade de continuidade do desenvolvimento agrcola no futuro. O modelo de desenvolvimento agrcola, no Brasil, consolidou um dos mais altos ndices de concentrao do uso da terra, em todo o planeta. Aproximadamente 30 milhes de pessoas abandonaram o campo, nas trs ltimas dcadas, por no terem condies mnimas de sobrevivncia, diante de um modelo que nada reservou para a pequena produo. Estima-se que 4,8 milhes de famlias formam hoje o contingente de sem-terras, passando fome e sem quaisquer alternativas para poderem viver uma vida digna. O padro tecnolgico fundado no uso intensivo de insumos qumicos, sementes melhoradas e hbridas e maquinaria pesada, exige forte consumo de energia, mostra-se extremamente dispendioso e no se ajusta s condies da pequena agricultura familiar. Como j foi assinalado, gera desequilbrios irreparveis sobre os ecossistemas, com multiplicao de pragas, esterilizao dos solos, assoreamento dos rios e reservatrios, poluio das guas, devastao de florestas, reduo da biodiversidade, contaminao dos alimentos e envenenamento dos trabalhadores rurais. 2.3. O Custo da Alimentao A questo da disponibilidade de alimentos deve ter em conta seus preos relativos "vis-a-vis" o poder aquisitivo dos salrios ou outras formas de renda da populao. Nestes termos, a segurana alimentar associa-se ao objetivo de garantir, a todos, condies de acesso

suficiente, regular e a baixos custos a alimentos bsicos de qualidade. As polticas de segurana alimentar teriam como pblico-alvo o conjunto dos trabalhadores, no apenas os segmentos em situao de pobreza extrema, e como campo de interveno os determinantes das condies de acesso (emprego e renda) e de produo (estrutura produtiva, disponibilidade e preos) dos alimentos bsicos. Essa proposio est em evidente contradio com os modelos de desenvolvimento da maioria dos pases latino-americanos - sobretudo o Brasil. Ao lado das razes de justia social, uma forte associao de crescimento econmico e equidade social talvez seja a nica alternativa para o crescimento ter maior grau de auto-sustentao a longo prazo nos pases ou blocos de pases da regio. Trata-se de constituir um mercado interno massivo onde os alimentos e o sistema agroalimentar cumprem funo destacada e o objetivo da segurana alimentar adquire seu pleno significado. O potencial, nesse sentido, no igual em todos os pases, com vantagens aos de maior dimenso e desenvolvimento industrial, e so distintos os limites de tipo macroeconmico. Porm, o princpio tem aplicabilidade geral, inclusive como estmulo ao avano da integrao econmica sub-regional. A importncia econmica e a condio estratgica do sistema agroalimentar o tornam objeto prioritrio das polticas pblicas, voltadas a alterar suas caractersticas atuais e no a mera reedio de favorecimentos governamentais. Como nele concentra-se parte significativa das atividades e da populao economicamente ativa, grande tambm sua contribuio s caractersticas perversas que o desenvolvimento econmico capitalista adquiriu entre ns. A superao de tais caractersticas e a busca de maior eficincia e competitividade tornam-se elementos cruciais, mas no sob padres excludentes e que comprometem a sustentabilidade do sistema alimentar. Em relao, particularmente, ao caso brasileiro, o anterior traduz-se na efetivao de um processo de reforma agrria massiva e profunda reviso das formas sociais de produo agrcola, com vistas a fortalecer e modernizar a agricultura familiar. No mesmo sentido enquadram-se a regularizao das relaes de trabalho no campo e da previdncia rural. Por outro lado, faz-se necessrio um balano dos resultados do "pacote" da Revoluo Verde, em termos econmicos e da apropriao do patrimnio natural. Por fim, deve-se pensar alternativas

para a agroindstria e para a indstria alimentar, combinadas com a reviso do modelo agrrio, que captem a diversidade regional e contribuam induo da concorrncia atravs de pequenas e mdias empresas de mbito local ou regional. A disponibilidade de alimentos a baixos preos tem relao, tambm, com a busca da auto-suficincia nacional na produo dos alimentos bsicos, princpio que segue tendo vigncia, ainda que no deva ser tomado de forma absoluta. O aumento necessrio da produo nacional per capita de alimentos dar-se-, agora, num ambiente de maior abertura econmica, portanto com maiores requisitos de eficincia e competitividade. Por outro lado, as tentativas de integrao econmica sub-regionais - captando as complementariedades e melhorando a insero internacional destes pases - podem oferecer uma alternativa vivel, sempre que o carter perifrico destes blocos no as converta em meras iniciativas subsidirias da liberalizao comercial em geral. Por fim, a importao de alimentos, em alguns casos, pode ser um instrumento auxiliar de regulao pblica dos mercados. Ampliar o acesso implica a recuperao, mesmo que gradativa, do poder aquisitivo da populao, via aumentos nominais dos salrios - pela transferncia de aumentos de produtividade ou de redues nas margens de lucro - e tambm pelo barateamento dos bens-salrio, em especial dos alimentos. O aumento da renda real e, sobretudo, a reduo do peso relativo dos custos da alimentao, so componentes indispensveis constituio de um mercado interno de massas e equidade social. Os mecanismos para tanto incluem, alm da distribuio dos ganhos de produtividade que aumenta a participao dos salrios na renda nacional, a recuperao do emprego ou a criao de oportunidades de trabalho (inclusive no campo) e a recuperao do salrio mnimo. A elas somam-se a orientao de obter o aumento contnuo da produo de alimentos, com elevao da produtividade mdia e reduo de custos, sobretudo na agricultura, um manejo que diminua o elevado grau de perdas e a superao dos "gargalos" de natureza infra-estrutural (armazenamento e transportes). Por ltimo, mas no menos importante, est a recuperao-criao de mecanismos de regulao pblica das condies de produo e distribuio dos alimentos, em contraposio tendncia atual de regulao privada das mesmas, resultante da internacionalizao e oligopolizao crescentes.

Reafirme-se, ainda, a necessidade da adoo de programas emergenciais voltados aos "excludos do mercado" (os amplos segmentos de famintos), mecanismos permanentes com carter previdencirio ou de suplementao de renda e queles diretamente ligados ao acesso aos alimentos (bonus-alimentao e outros). 2.4. Qualidade e Consumo de Alimentos A questo da qualidade dos alimentos e da dieta alimentar especialmente importante, na medida que o componente da segurana nutricional incorpora-se ao conceito de segurana alimentar. Isto implica que todos os cidados consumam alimentos seguros que satisfaam suas necessidades nutricionais, seus hbitos e prticas alimentares culturalmente construdas, promovendo sua sade. Hoje, no Brasil, os problemas de sade decorrentes da ingesta de uma dieta qualitativamente inadequada so to graves quanto os problemas decorrentes da falta absoluta de acesso aos alimentos. Os problemas decorrentes de alimentos contaminados ou deteriorados, assim como a alimentao desbalanceada com agravos sade, atingem de forma muito mais drstica os setores excludos, marginalizados e de baixa renda da populao. Isto vem se agravando medida que a populao depende cada vez mais de refeies produzidas fora do domiclio e aumenta o consumo de alimentos gordurosos e de origem animal. No caso das crianas e idosos, a maior parte das mortes por desnutrio vem associada a doenas causadas pela contaminao e ou deteriorao dos alimentos, Um outro componente passa a ser o direito do consumidor a informaes corretas sobre a composio e validade dos alimentos, possveis riscos no consumo de certos alimentos, hbitos alimentares recomendveis, etc. Grande parte destas atividades so desenvolvidas quando o alimento produzido para exportao, sendo necessrio aplicar os mesmos mecanismos de controle ao destinado para consumo interno. No nvel domiciliar, h que ir alm da melhoria da renda familiar. Hoje grande parte das unidades familiares de baixa renda esto desestruturadas, tendo os homens abandonado a famlia por razoes de busca de trabalho ou outras associadas misria, tais como a marginalidade, o alcoolismo, drogas, etc. Esta situao sobrecarrega as mulheres, j ocupadas

no preparo dos alimentos e no cuidado dos menores, o que requer grande ateno e apoio mulher chefe de casa. Por outro lado, necessria a existncia de condies adequadas de armazenamento (energia eltrica, geladeira, etc.) e de preparo (gua limpa, combustvel, etc.) dos alimentos. Bem como, o acesso a servios pblicos de educao, sade, saneamento bsico e habitao.

3. Ao Poltica para a Segurana Alimentar O documento produzido pelo CONSEA apresenta a segurana alimentar como: "... um objetivo nacional bsico e estratgico. Deve permear e articular, horizontal e verticalmente, todas as polticas e aes das reas econmica e social de todos os nveis de governo e ser perseguida por toda a sociedade, comprometendo todos os segmentos sociais, seja em parceria com os distintos nveis de governo ou em iniciativas cidads". 3.1. Aes Articuladas e Estratgias Esta a posio unnime dos fruns da Ao da Cidadania Contra a Fome, a Misria e Pela Vida. A fome e a falta de garantia de segurana alimentar no Brasil no sero debeladas exclusivamente por aes cidads solidrias, nem tampouco por iniciativas governamentais que no contem com a parceria ativa da sociedade civil. Tal posio encontra eco em grande parte dos tcnicos e entre alguns dirigentes que hoje ocupam posies importantes na maquina administrativa do Estado brasileiro. Na prtica, no entanto, a poltica do atual Governo remeteu o tratamento da questo da segurana alimentar ao mbito das polticas sociais compensatrias. Esta deciso deixa, claramente, a eventual resoluo do problema reboque de uma evoluo positiva da situao econmica do pas. A realidade recente vem demonstrando a importncia de tratar estas questes de forma articulada. No discutir segurana alimentar no mbito da poltica econmica dificulta avaliar o impacto da mesma no nvel de emprego e dos salrios, na produo agroalimentar, nos cortes nos programas sociais de infra-estrutura, etc. Ou seja, a poltica econmica com perfil neo-

liberal e seus atuais reflexos recessivos continua remando contra a segurana alimentar do povo brasileiro e dificultando a implementao de aes compensatrias na rea social. A contnua mobilizao da sociedade civil e de amplos setores de tcnicos tem mantido o tema da segurana alimentar na ordem do dia. Como fatos significantes, o prprio Conselho da Comunidade Solidria retomou a discusso e a preocupao com a segurana alimentar, decidindo constituir um Comit Tcnico para aprofundar a discusso da articulao das aes governamentais e da sociedade civil na rea de segurana alimentar e nutricional. um espao aberto para o debate democrtico, que pode levar a questo da segurana alimentar ao seu devido lugar na agenda poltica. Manifestam-se, ainda, outros exemplos destes esforos. O primeiro, refere-se articulao progressiva entre os setores de vigilncia alimentar e nutricional, em parte estimulada pelas demandas do comrcio internacional. Por isto, segurana alimentar tambm significa a existncia de mecanismos sociais de vigilncia dos alimentos do ponto de vista biolgico, higinico-sanitrio, tecnolgico e nutricional. O segundo diz respeito iniciativa da Companhia Brasileira de Abastecimento (CONAB) para definir um Programa Brasileiro de Abastecimento Alimentar Integrado, tendo como eixos bsicos a segurana alimentar, a descentralizao, a ao local e o fortalecimento do controle social. Todos eles articulam-se ao Conselho da Comunidade Solidria, embora suas aes extrapolem o mbito das polticas sociais "strictu senso". 3.2. Novos Passos Trs outros acontecimentos catalisaram a discusso do tema durante o ano de 1996. O primeiro, refere-se s eleies municipais, em todo pas, no ms de outubro. O segundo, a realizao da Cpula Mundial de Alimentao, em Roma. O terceiro, o processo de preparao para a IIa. Conferencia Nacional de Segurana Alimentar, prevista para julho de 1997. A Ao da Cidadania, com muita propriedade, enfatiza a importncia da ao local, ao lado das aes solidrias necessrias a fortalecer o desenvolvimento comunitrio, a auto-estima e a autonomia de indivduos, famlias e comunidades. no local em que as pessoas vivem onde maior a capacidade da populao interferir. a que se v com maior clareza a necessidade

de articular e otimizar a atuao dos diferentes organismos governamentais, entre eles e com a comunidade. Assim, amplia-se a possibilidade concreta de participao social no processo de elaborao, acompanhamento e fiscalizao das polticas pblicas. A Ao da Cidadania est preparando um roteiro de proposta-base de segurana alimentar adequada ao municpio, para subsidiar o debate poltico anterior eleio de prefeitos e vereadores. Muito pode ser feito neste nvel. A preparao da participao brasileira na Cpula em Roma j est abrindo espao para uma anlise crtica do que vem sendo feito, pelo governo, na rea de alimentao e nutrio. Ela poder dar importantes subsdios para a constituio de uma verdadeira Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, por meio de um debate iniciado no Conselho da Comunidade Solidria e levado ao governo e ao pas como um todo. Alm disso, amplia-se o debate na sociedade civil sobre os impactos do comrcio internacional na rea de alimentos, "vis-a-vis" GATT, MERCOSUL e outros acordos, dando uma qualidade nova participao brasileira na Cpula Mundial de Alimentao. Finalmente, as duas atividades antes mencionadas, articuladas ao processo de preparao da IIa. CNSA, devero deitar razes profundas na sociedade brasileira em relao ao tema. A possibilidade de implantao progressiva de uma Poltica Nacional de Segurana Alimentar no Brasil depende de que os diferentes setores da sociedade civil, interessados na concretizao de uma poltica com esta abrangncia, fortaleam sua articulao. H condies objetivas para que isto ocorra. Ao da Cidadania, Associaes de Moradores, Sindicatos Rurais, Movimento Sem Terra, Ecologistas, ONG's, Associaes de Defesa do Consumidor, Associaes Profissionais da rea de Alimentao e Nutrio, Sade e Educao, Pequenos Empresrios e Sindicatos de Trabalhadores Urbanos, juntos, podero ter o poder de presso para influenciar o executivo e o legislativo, em todos os nveis de governo, para a implantao da mesma. Citando, uma vez mais, o documento do CONSEA, conclui-se: "Especial ateno merece a parceria entre governo e sociedade, uma vez que o Estado, sozinho, no poder resolver adequadamente os problemas da fome e da misria em nosso pas. Esta parceria no pode ser entendida,

apenas, como apoio a projetos de organizaes sociais, nem como "terceirizao" que coopte entidades e movimentos civis, os transforme em fora auxiliar dos planos governamentais ou, ainda, os converta em mo-de-obra barata para a execuo de polticas sociais promovidas pelo Estado. A parceria de que necessitamos para enfrentar adequadamente os problemas da fome e da misria exige igual "status" dos parceiros e sua livre associao, sem alinhamentos e subordinaes, tanto na elaborao quanto na execuo e fiscalizao das polticas pblicas, as quais no significam, apenas, polticas estatais".

4. Diretrizes de uma PNSA Mencionou-se, antes, que a Ia. CNSA produziu um documento programtico resultante de um processo cumulativo de discusso e mobilizao nacional em torno da questo alimentar. Nesta parte, apresenta-se as principais diretrizes de uma Poltica Nacional de Segurana Alimentar (PNSA) elaboradas, em fins de 1994, por um grupo de trabalho tcnico nomeado pelo CONSEA, com base nos resultados da Ia. Conferencia. Sero includas, no item seguinte, algumas questes no tratadas pela Ia. CNSA, que completam essa proposta. Desde logo, atribui-se questo alimentar estatuto anlogo ao dado habitao, sade ou educao. Vale dizer, so questes com carter permanente e que devem figurar como tal, inclusive, nas diretrizes oramentarias dos diversos nveis da administrao pblica. As diretrizes propostas para uma PNSA baseiam-se em 3 eixos gerais, que desdobram-se em 10 prioridades com suas respectivas medidas concretas. 4.1. Ampliar as Condies de Acesso Alimentao e Reduzir seu Peso no Oramento Familiar O primeiro eixo prioriza a reorientao do desenvolvimento econmico, no sentido de uma maior gerao de empregos ou da criao de oportunidades de trabalho, e de melhor distribuio da renda. Entre as atividades econmicas com elevado potencial de ocupao de mo de obra destacam-se as prprias atividades produtoras de bens de consumo de massa. A

expanso das ltimas, em bases eficientes, condio essencial elevao da renda real da populao. Ateno especial deve ser conferida reforma agrria, como parte do esforo por reverter a situao de forte concentrao de miserveis no campo. Prope-se, ainda, a implementao experimental do programa de renda mnima. A execuo de uma poltica de emprego e renda deve basear-se nos princpios da descentralizao das aes e da parceria entre os trs nveis de governo (federal, estadual e municipal) e do poder pblico com a sociedade civil. Dessa forma, as necessidades locais podem ser melhor identificadas e as solues estaro em sintonia com as potencialidades regionais. A segunda prioridade trata do aumento da disponibilidade de alimentos. Em pases como o Brasil possvel reafirmar o principio da auto-suficincia produtiva na maioria dos produtos-alvo da PNSA. indispensvel ter em conta as diferenas regionais, de forma a respeitar os distintos hbitos alimentares e a base de recursos naturais. A perspectiva de desenvolver estruturas produtivas com tecnologias social, ecolgica, cultural e economicamente apropriadas diversidade do meio rural. Da mesma forma, h que apoiar a agricultura familiar e protege-la frente aos mecanismos de mercado que inviabilizam seu desenvolvimento. O elevado ndice de perdas verificados na produo e distribuio de alimentos deve, tambm, ser alvo de ao especial. A terceira prioridade prope a reduo do preo relativo dos alimentos e de seu peso no oramento familiar. No se trata, nesse caso, do mero controle de preos finais no varejo, nem de desconhecer a questo da insuficincia de renda que torna elevado o custo da alimentao e reafirma o requisito da recuperao continuada dos salrios reais. A proposta aponta, de um lado, para um modelo capaz de compatibilizar o estmulo produo eficiente de alimentos baratos com a criao de condies de capitalizao dos pequenos e mdios agricultores. Bem como de viabilizar o grande contingente de pequenas e mdias unidades industriais e comerciais que integram o sistema alimentar. Por outro lado, h alguns instrumentos voltados a reduzir o peso dos gastos com alimentao no oramento familiar, como a reduo da carga tributria dos alimentos bsicos, a reorganizao das polticas de estoques pblicos, o monitoramento dos preos dos alimentos e das condies das refeies fora do domiclio.

Trata-se de criar mecanismos de regulao pblica dos mercados e instrumentos indutores da concorrncia e de interveno governamental, em paralelo promoo do abastecimento das periferias urbanas e das populaes de baixa renda em geral. 4.2. Assegurar Sade, Nutrio e Alimentao a Grupos Populacionais Determinados O segundo eixo aborda a responsabilidade da sociedade e do governo em garantir o acesso a uma alimentao adequada aos grupos populacionais de risco nutricional ou social. Entre as prioridades definidas destacam-se: assistncia integral sade do grupo materno-infantil, visando a reduo a curto prazo da mortalidade materno e infantil; ampliao do Programa Nacional de Alimentao Escolar, de 15% para 30% das necessidades nutricionais de 30 milhes de estudantes de escolas pblicas, e sua extenso para creches e pr-escolas; ampliao do Programa de Alimentao do Trabalhador visando beneficiar os de menor renda e os vinculados ao setor informal de trabalho; assistncia alimentar a grupos de risco especficos, tais como os portadores de deficincias, idosos e pacientes hospitalizados. Nestes programas, ressalta-se a importncia de despersonalizar sua gesto e universalizar o acesso aos benefcios, com ampla participao e avaliao por parte dos beneficirios. Somente atravs destes mecanismos ser reduzido o uso clientelstico destes programas. 4.3. Assegurar a Qualidade Biolgica, Sanitria, Nutricional e Tecnolgica dos Alimentos e seu Aproveitamento, Estimulando Prticas Alimentares e Estilos de Vida Saudveis O terceiro eixo engloba as relaes entre o alimento e a sade humana. A segurana alimentar concretiza-se quando ela se expressa em melhoria da qualidade de sade e de vida do ser humano. Nesta perspectiva, a segurana alimentar vai muito alm da garantia de uma quantidade diria suficiente de alimentos para todos. Os alimentos ingeridos tem que ser de boa qualidade do ponto de vista higinico-sanitrio e nutricional. Ademais, a composio da dieta e

a qualidade de vida so fundamentais para um bom estado nutricional e para a preservao da sade. Cabe ao governo articular e fortalecer as aes de controle higinico-sanitrio e as relativas composio nutricional dos alimentos, da produo ao consumo final. Isto implica considerar as condies de armazenamento e transporte, conforme determina a legislao sanitria em vigor. Em paralelo, reorganizar, fortalecer e articular os diferentes organismos responsveis pela Vigilncia Alimentar e Nutricional. No Brasil, algumas iniciativas a respeito j se encontram em curso, carecendo de deciso poltica e a consequente alocao de recursos. Da mesma forma, h que garantir a qualidade dos alimentos oferecidos nos programas institucionais de alimentao (merenda escolar, alimentao hospitalar, restaurantes de empresas, etc.) e de doao de alimentos. Por outro lado, deve-se propiciar condies para que os indivduos possam assumir a responsabilidade sobre seus hbitos de vida e prticas alimentares, reduzindo a incidncia das doenas crnico-degenerativas relacionadas a hbitos e prticas inadequadas. Elas, hoje, constituem-se em um grave problema de sade pblica, que, no Brasil, respondem por, pelo menos, 560.000 bitos, por ano.

5. Perspectivas da Segurana Alimentar 5.1. O novo contexto de globalizao, liberalizao e integrao regional As perspectivas da segurana alimentar no Brasil e na Amrica Latina dependem de compatibilizar crescimento econmico e equidade social, com base em proposies de mdio e longo prazo, que intervenham na realidade dos respectivos sistemas agroalimentares. Embora predominem regimes democrticos entre ns, a agenda liberal pretende colocar em questo a legitimidade e o sentido da ao reformista e planejadora dos Estados nacionais, ou dos blocos de pases integrados. A esta ao contrape uma alegada superioridade dos mecanismos de mercado. Desse modo, obscurece o debate sobre a capacidade do Estado encarnar o interesse pblico e de construir espaos de concertao social entre agentes privados em torno de objetivos pblicos. Admite-se, aqui, a reduo do papel superdimensionado do Estado e a

valorizao da parceria com a sociedade civil. Porm, reafirma-se a necessidade de regulao pblica (social) das atividades econmicas materializadas nos mercados. A internacionalizao das atividades econmicas, a liberalizao comercial e desregulao dos mercados internos e a privatizao reduziram o espao de autonomia para a definio e implementao de polticas nacionais. Tais limites no se atenuaram com a constituio de blocos econmicos regionais, que, entre ns, so "perifricos" e submetidos a uma lgica de integrao "via mercado". O sistema agroalimentar, por seu turno, tambm internacionalizou formas de produo e padres de consumo, e passou a estar centrado no alimento - em particular, no processamento industrial e nos servios neles incorporados - e no mais apenas na agricultura. Uma estratgia nacional (ou regional) com polticas pblicas ativas no deve desconsiderar a tendncia de maior abertura internacional das economias e dos seus sistemas agroalimentares. Mas no abandona a auto-suficincia produtiva como princpio norteador das polticas agroalimentares, tendo em conta, ao menos, trs aspectos. Primeiro, que o principio aplicvel a quase todos os principais produtos alimentares, mas no se dissocia da questo do acesso aos mesmos. Segundo, ele incorpora viso estratgica frente ordem econmica internacional, mas no absoluto e nem implica a perspectiva de autarcizao num mundo marcado pela internacionalizao. Terceiro, nos pases com maior dimenso e grau de diferenciao interna, ele deve ser pensado tambm em termos regionais, de modo a reduzir os circuitos produtivos e distributivos, abrir espaos aos pequenos e mdios empreendimentos (rurais e urbanos), captar hbitos alimentares diferenciados e reforar a diversificao produtiva. Nesse enfoque, as polticas alimentares deixam de ser um captulo parte em relao ao ncleo central das propostas de desenvolvimento dos pases. Ao mesmo tempo, as polticas setoriais devem inserir a agricultura no sistema agroalimentar, contribuir na reorientao do modelo de desenvolvimento e subordinar a problemtica da produo agrcola s questes alimentares ou agroalimentares. Os objetivos seriam atender s necessidades bsicas de consumo alimentar do conjunto da populao e estabelecer a regulao pblica das condies

agroalimentares, sem desconhecer a importante contribuio econmica das exportaes agroalimentares.

5.2. Comrcio Internacional e Segurana Alimentar O Brasil vem sendo considerado como um dos "ganhadores", aps o desfecho das negociaes da Rodada Uruguai do GATT, por ser um dos mais competitivos exportadores de produtos agrcolas. Esta viso deve ser relativizada, pois tal processo teve "ganhadores" e "perdedores". Entre os primeiros esto os setores agro-exportadores que se mostram competitivos, e que teriam maior acesso a mercados externos menos protegidos. Estes ganhos so, de fato, anteriores ao ultimo acordo do GATT, em funo das polticas de liberalizao unilateral do comrcio externo praticadas pelos governos brasileiros desde o final da dcada de 1980. Ao mesmo tempo, as perdas recaem pesadamente sobre os produtores de alimentos bsicos para o mercado interno, sobretudo a pequena agricultura familiar, que representa quase 75% da populao rural. Por fora das polticas de reduo das tarifas e das barreiras no tarifrias de importao, o Brasil tornou-se um grande importador de produtos agrcolas, especialmente gros e fibras. Em 1993, o pas despendeu US$ 1.282 mil na importao de produtos alimentcios primrios, enquanto que no ano seguinte, os gastos com importaes desses produtos subiu para US$ 1.778 mil. Estas polticas de estmulo s importaes, bem como aquelas que reduzem os suportes governamentais ao setor agrcola, tm profundas e graves repercusses sobre a segurana alimentar. Assim, as resolues do novo Acordo do GATT significam o fortalecimento dos setores mais modernos e competitivos, com a excluso dos produtores mais frgeis e marginalizados. Ou a consolidao do mercado e da competitividade como os mecanismos fundamentais para a regulao das relaes econmicas e sociais, em pases sem instrumentos adequados de polticas sociais. No se nega a importncia de um organismo multilateral, que cumpra a funo de regular o comrcio internacional. No entanto, reivindica-se o reconhecimento das

diferenas entre os pases e o consequente estabelecimento de normas que, ao invs de fortalecerem o atual modelo de excluso, favoream a superao da desigualdade e a edificao de bases mais justas para o comrcio internacional. As vises que identificam no livre-mercado a capacidade de regulao adequada do comrcio internacional, em um contexto de profundas desigualdades como as atuais, favorecem a imposio dos interesses dos grupos e naes mais poderosos, condenando excluso e ao desaparecimento aqueles mais frgeis. No so estes os resultados desejveis para os objetivos da segurana alimentar. Ressalte-se, aqui, a proposta da sociedade civil, no nvel internacional, de constituir um Frum Global de Segurana Alimentar que articule os diferentes setores interessados no tema. Ao mesmo tempo, prope-se a criao de um Novo Frum Romano, organismo que se reuniria bianualmente para avaliar a Segurana Alimentar no nvel mundial, coordenado pela FAO. Nele participariam, em regime paritrio, representantes de rgos internacionais (FIDA, PMA, GATT, Banco Mundial, FMI, CGIAR, etc.), governos, empresrios, instituies de pesquisa e ensino e da sociedade civil. No mesmo esprito, prope-se fortalecer o controle social sobre os organismos internacionais e interesses econmicos supranacionais. 5.3. Requisitos de um modelo de desenvolvimento com equidade e sustentabilidade Sabe-se que, no Brasil, a desnutrio, o subconsumo e as doenas causadas por alimentos inadequados so as expresses manifestas da desigualdade na distribuio dos direitos de acesso aos alimentos, bem como a outros bens de consumo e a servios pblicos fundamentais. No h como deixar de imputar ao modelo de desenvolvimento implantado no pas a responsabilidade por ter desencadeado processos de concentrao da renda e da riqueza, com excluso social, gerando desigualdade e pobreza. Na agricultura, os resultados alcanados com a Revoluo Verde foram, no mnimo, contraditrios. O incremento na produo agrcola se fez acompanhar pela destruio do meio ambiente e a excluso de parcelas considerveis da populao rural, colocando em risco a possibilidade de continuidade do desenvolvimento agrcola para as futuras geraes. E o crescimento da produo alcanado no foi suficiente

para acabar com a fome e a desnutrio, tendo, ao contrrio, agravado este problema, na medida em que a riqueza continua a ser concentrada nas mos de uma minoria. comum a argumentao de que a deteriorao ecolgica geralmente responsabilidade das camadas mais pobres da populao (fruto da expanso da fronteira agrcola, mau uso do solo, queimadas, etc.). A lgica desta argumentao, contudo, no se sustenta. Os pobres possuem poucos ou nenhum recursos e os estragos causados ao meio ambiente so, via de regra, devidos m gesto por parte daqueles que detm os recursos. No campo, a responsabilidade principal cabe grande produo mais capitalizada, que adota o padro tecnolgico monocultor, de uso intensivo de maquinaria pesada e insumos qumicos. Presentemente, uma nova ameaa recai sobre a sustentabilidade da atividade agrcola e sobre a segurana alimentar. Trata-se da presso internacional em favor de uma legislao de propriedade intelectual, que reivindica o patenteamento de seres vivos animais ou vegetais. Alm da aberrao tica que esta iniciativa sugere, fica configurada a ameaa sobre o patrimnio gentico existente no pas e a inevitvel monopolizao de segmentos estratgicos do sistema alimentar, como o caso do segmento de sementes. Resistir a esta investida condio indispensvel para a viabilidade da segurana alimentar, no futuro. Concluindo, vale reiterar que a segurana alimentar ser conseguida com desenvolvimento econmico, porm, orientado por objetivos sociais e por uma viso pautada na tica, na equidade, na sustentabilidade ambiental, na universalizao da cidadania e na radicalizao da democracia. Vale dizer, com o alargamento do mercado interno atravs do ingresso de milhes de pessoas at agora excludas ou com participao marginal. Acrescentese a necessria expanso dos servios pblicos bsicos de educao, sade, habitao e saneamento. Tudo isso em bases sustentveis, de modo que os resultados hoje obtidos no comprometam o desenvolvimento no futuro. Por fim, reafirma-se a necessidade de ampliar a participao da sociedade civil na elaborao, implementao e fiscalizao das polticas pblicas, em todos os nveis, sobretudo, no nvel local