Universidade Gama Filho

Regina Maria Fontoura de Oliveira

A IMPORTÂNCIA DO SISTEMA ORÇAMENTÁRIO BRASILEIRO COMO INSTRUMENTO PARA A FIXAÇÃO DE LIMITES À ATIVIDADE TRIBUTÁRIA DO ESTADO

Curitiba – Paraná 2008

Regina Maria Fontoura de Oliveira

A IMPORTÂNCIA DO SISTEMA ORÇAMENTÁRIO BRASILEIRO COMO INSTRUMENTO PARA A FIXAÇÃO DE LIMITES À ATIVIDADE TRIBUTÁRIA DO ESTADO

Regina Maria Fontoura de Oliveira

A IMPORTÂNCIA DO SISTEMA ORÇAMENTÁRIO BRASILEIRO COMO INSTRUMENTO PARA A FIXAÇÃO DE LIMITES À ATIVIDADE TRIBUTÁRIA DO ESTADO

Monografia apresentada à Universidade Gama Filho como requisito parcial para obtenção do título de Especialista em Administração Pública – Finanças e Orçamento Público.

Orientador: Prof. José Alceu de Oliveira Filho

Curitiba – Paraná 2008

Curitiba – Paraná 2008 .Regina Maria Fontoura de Oliveira A IMPORTÂNCIA DO SISTEMA ORÇAMENTÁRIO BRASILEIRO COMO INSTRUMENTO PARA A FIXAÇÃO DE LIMITES À ATIVIDADE TRIBUTÁRIA DO ESTADO A presente Monografia foi julgada e aprovada para a obtenção do título de Especialista em Administração Pública – Finanças e Orçamento Público da Universidade Gama Filho. José Alceu de Oliveira Filho ___________________________ Prof. ___________________________ Prof. Orientador: Prof.

Ocorre que a instituição dos tributos precisa ter um limite que não viole o direito à propriedade que a todos os cidadãos também é assegurado pela Constituição. Um dos princípios da atividade arrecadadora do Estado consiste na proibição do confisco. eis que por meio de referido sistema é possível ter-se um balizamento acerca dos valores financeiros necessários ao atendimento dos interesses do povo. Tributos. Orçamento. Nesse ponto. explora seus próprios bens. auferindo receitas próprias. dessa forma. Limites. Palavras-chave: Estado. perspectiva que não costuma ser avaliada no estudo da ciência das finanças públicas. Para o cumprimento desse mister. composto pela Lei de Responsabilidade Fiscal. . pelo Plano Plurianual. pela Lei de Diretrizes Orçamentárias e pela Lei Orçamentária Anual servem para estabelecer parâmetros limitativos à atividade arrecadadora do Estado.Resumo O Estado não deixa de ser uma grande associação que se destina à realização do bem comum. institui tributos. Atividade arrecadadora. o sistema orçamentário brasileiro. Sistema. que nem sempre são suficientes para cobrir as despesas para o atendimento do interesse público. razão pela qual depende também do patrimônio privado e.

That is why it also depends on private assets.Abstract The State is rather like a great association whose aim is to achieve the well fare. . hence the institution of taxes. an angle which is usually overlooked in the study of the science of public finances. One of the principles of the tax collecting activity of the State is the prohibition of confiscation. Key words: State. In order to do that. It so happens that the institution of taxes must not violate the right to property that is granted to all citizens by the Constitution. Tax collecting activity. the Budget Guidelines Law and the Annual Budget law establishes limiting parameters to the tax collecting activity of the State by creating a set of guidelines for the amount of funds necessary to cater to the interest of the people. The Brazilian Budget System. it explores its own resources. Taxes. the LongTerm Plan. which is not always enough to cover the expenses of attending public interest. System. Budget. comprised of the Fiscal Responsibility Law. Limits.

......................24 CAPÍTULO 3 ..........39 4.........A ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO...........36 3.45 ........... IRRETROATIVIDADE ............................32 3.........3.................................................... A LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL..........................42 4....31 3....39 4..4........... ANTERIORIDADE ........1.......2..1.......26 3....................3............................................................................................41 4..........................................1..................... Aspecto Econômico.........4....... ESTRITA LEGALIDADE TRIBUTÁRIA...............................29 3......................................................................................4...............2................................SUMÁRIO CAPÍTULO 1 ........2.................................................................................................. O ESTADO COMO ORGANIZAÇÃO EM BUSCA DO BEM COMUM..........................................................................................2...... Legalidade....11 2.....................................................2........16 2...........31 3........22 2................................................3.......................37 CAPÍTULO 4 .......................DO SISTEMA ORÇAMENTÁRIO BRASILEIRO ........INTRODUÇÃO. ORIGEM E DEFINIÇÃO DO ORÇAMENTO ...............3.......................30 3.............23 2.........29 3.............................4....... Exclusividade ........................... RECEITAS PÚBLICAS......................................3........ Unidade ... ASPECTOS DO ORÇAMENTO ........... Universalidade...33 3.......3........3................26 3..3....... Aspecto Técnico-contábil ..........................6........09 CAPÍTULO 2 ..... CONSIDERAÇÕES GERAIS ........................................................1.........36 3..................................2... A INSTITUIÇÃO DE TRIBUTOS E SEUS PRINCÍPIOS..2................................................ Equilíbrio .........................................................................................34 3..............................................3..............................................................................5................................1.....3................................... Aspecto Político.................................. Aspecto Jurídico. PRINCÍPIOS DO ORÇAMENTO .. Anualidade .........................3.......................................................1.......... DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL ..............................3........ CAPACIDADE CONTRIBUTIVA .....11 2..........................................3... DO PLANO PLURIANUAL .............................3....18 2................................................5.....................................................................................................................2.......................................32 3......14 2.....................3.............................................2......................... NÃO CONFISCO........20 2..2.............DO ORÇAMENTO .........................3..............3.....

..................50 CAPÍTULO 6 ........................................CONSIDERAÇÕES FINAIS......................47 CAPÍTULO 5 ........ Dos Créditos Suplementares.....................................................4.............................................5....................................... A LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS ...................1...................................................................................................................4..................47 4..............ANÁLISE CRÍTICA E DISCUSSÃO ACERCA DO SISTEMA ORÇAMENTÁRIO BRASILEIRO COMO INSTRUMENTO DE FIXAÇÃO DE LIMITES PARA A ATIVIDADE TRIBUTÁRIA DO ESTADO..56 REFERÊNCIAS..................60 ..........

é necessário abordar a organização estatal e a sua submissão a um conjunto de normas. é indispensável apresentar uma breve definição do que seja o Estado. e. da lei orçamentária anual e da lei de diretrizes orçamentárias. seguir-se-á o estudo do Plano Plurianual. também.9 CAPÍTULO 1 – INTRODUÇÃO Este trabalho tem como objetivo geral a pesquisa e a abordagem acerca do funcionamento do sistema orçamentário brasileiro como parâmetro para a limitação da atividade arrecadadora do Estado. fixa os valores de que o Estado depende para cobrir uma parcela de suas despesas. abordando sua origem. alguns mereceram estudo. a capacidade contributiva e a proibição do confisco. na medida em que referido sistema se relaciona com o sistema tributário nacional. destacam-se os princípios. a irretroatividade. destacando-se os seguintes: a estrita legalidade. Neste ponto. como se verá no capítulo 5. É que o orçamento. impõe-se analisar em que consiste a atividade arrecadadora do Estado. também. como um programa de trabalho organizado e dependente de aprovação do Poder Legislativo. O princípio da proibição do confisco. Com o encerramento dos primeiros capítulos. Por essa razão. por se vincularem ao tema ora proposto. dentre as quais. a anterioridade. Dentre referidos princípios. o capítulo 1 tratará das questões até aqui referidas. . que representa o povo. Até que ponto pode-se afirmar que o sistema orçamentário brasileiro pode ser empregado. bem como das razões pelas quais ele – Estado – institui e exige dos cidadãos o pagamento dos tributos. como parâmetro para a fixação de limites à atividade arrecadadora estatal? Com o intuito de responder à questão acima proposta. Para tanto. Far-se-á uma exposição acerca do que se deve compreender por sistema e a partir de referida exposição. relacionase com a noção do orçamento. definição. que estabelecem de logo alguns limites à atividade de arrecadação estatal. Eis aí a razão pela qual a respeito dele se fará breve estudo no capítulo 2. aspectos e princípios. na medida em que demonstra quantitativamente os gastos públicos em relação a uma parcela da manutenção de serviços básicos e essenciais. passar-se-á a tratar do sistema orçamentário brasileiro.

c) apresentação dos instrumentos do sistema orçamentário brasileiro. seus princípios e natureza como aspecto político. execução e controle dos gastos públicos. a Lei Orçamentária Anual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias. b) estudo acerca do surgimento do orçamento. ao mesmo tempo em que vigora a proibição de confiscação de bens. Eis as razões para a escolha do tema. dentre os quais incluem-se: a) apresentação de conceitos essenciais da atividade financeira do Estado. no capítulo 5. tratando dos empréstimos e tributos. acrescentamse. Com efeito. . Pode-se afirmar que o orçamento funciona como instrumento para o planejamento. o orçamento pode ser também empregado como parâmetro para a fixação de limites à atividade arrecadadora estatal. Espera-se que este trabalho alcance o objetivo de demonstrar que muito mais do que um instrumento de planejamento.10 Além do objetivo geral apresentado no início desta introdução. como receita. ainda. os objetivos específicos. que incluem o Plano Plurianual. o que exige restrição à atuação estatal quanto à sobredita instituição de tributos. Apresentados de maneira breve os assuntos que serão desenvolvidos no trabalho. bem como para o controle e a organização dos gastos públicos. Ver-se-á no desenvolvimento do trabalho que a propriedade privada é assegurada no regime constitucional brasileiro. jurídico. e. serão feitas as conexões entre os temas abordados no desenvolvimento do trabalho visando à comprovação da utilidade do orçamento como instrumento capaz de servir como parâmetro para a fixação de limites ao Estado na criação de encargos sobre a propriedade do cidadão. impõe-se informar que. Certo é também afirmá-lo como instrumento para a fixação de parâmetros para a definição de limites à atuação estatal no que tange à instituição de tributos. relacionando referidos instrumentos com os institutos do sistema tributário nacional. a execução orçamentária e financeira. econômico e contábil.

[. enquanto conjunto de normas e o de Gropalli que focaliza com maior preponderância os fins colimados pelo Estado.]. a visão de Alexandre Gropalli deixa de concentrar a atenção na ordenação e destaca os fins colimados pelo Estado. que enfoca o ordenamento.. poder e fins. c) governo soberano e d) os fins colimados por ele. O Estado. uma ordenação que tem por fim específico e essencial a regulamentação global das relações sociais entre os membros de uma dada população sobre um dado território. Essa breve definição identifica os elementos básicos do Estado: a) o povo. que tenha condições de desenvolvimento e perpetuação. que habita num dado território e que tem um governo dotado de soberania. O ESTADO COMO ORGANIZAÇÃO EM BUSCA DO BEM COMUM O Estado consiste numa organização política. na qual a palavra ordenação expressa a idéia de poder soberano. Na lição de José Afonso da Silva (1998): Estado é. especificamente criada para permitir a existência de uma sociedade harmoniosa.1. visando à realização do bem comum. E a constituição [. . considerando-se que é diante da necessidade de atendimento às necessidades básicas e comuns do povo que se elabora uma ordenação. destinado à realização de determinados fins.. considerando que a realização do bem comum se caracteriza como o elemento que norteia a construção da ordenação. como elemento norteador para a elaboração do ordenamento. o ordenamento jurídico. Entretanto. social e cultural. A definição acima destaca a palavra ordenação.] é o conjunto de normas que organizam esses elementos constitutivos do Estado: povo.. território. Vislumbra-se daí a existência de dois paradigmas: o de José Afonso da Silva. institucionalizado. considerando-a como a regulamentação global das relações sociais entre os membros de uma dada sociedade. incluindo a Constituição.. Em outras palavras. constitui-se de quatro elementos essenciais: um poder soberano de um povo situado num território com certas finalidades. como se nota. política. b) o território. composta por um povo.11 CAPÍTULO 2 – A ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO 2. é elaborado de tal modo que seja possível o estabelecimento de uma organização econômica.

que beneficiem grupos sociais ou indivíduos...]”. sem aquela correlação lógica entre a peculiaridade diferencial acolhida [. Frise-se que o Estado brasileiro adotou a República. Aceitando que todos os homens. possuem condições de pretender os mesmos direitos políticos. adotado pelo dispositivo supra citado. 49). não súditos. transitório e com responsabilidade”. a adoção de um sistema eleitoral... a perpetuação do poder ao longo das gerações de uma família. O modelo republicano de governo impõe a igualdade. as jurisdições especiais. representativo (de regra). É que [. de tal maneira que se assegure a todos a igualdade de participação e atuação na gestão da coisa pública. em que os detentores do poder político exercem-no em caráter eletivo. nem.. aceita a diversidade de leis aplicáveis a casos substancialmente iguais. De fato.12 Celso Ribeiro Bastos (BASTOS. 1º. a exemplo do que ocorre na monarquia. constitui-se em Estado democrático de direito e tem como fundamentos: [.. [.. com eles. da Constituição Federal: “A República Federativa do Brasil. exigindo-se. nem classes dominadas. do Distrito Federal e dos Municípios. E o princípio .] e a desigualdade de tratamento em função dela conferida’ [. Assim.. a República impõe o princípio da igualdade. como fulcro da organização política. por esse motivo.. corresponde a um tipo de governo. que contemple regras para a eleição daqueles que exercem os poderes do Estado. que na lição de Roque Antônio Carrazza (2004.]. as isenções de tributos comuns. que prestigia os fins em relação ao ordenamento. formada pela união indissolúvel dos Estados. O tipo de governo republicano. p.] que existe para o atingimento de certos fins que dizem respeito aos interesses da própria coletividade”.] nela não existem classes dominantes. indica que todos são “donos da coisa pública”. convergindo com a noção de Gropalli. indistintamente. 1996) afirma que “o Estado não deixa de ser uma grande associação. entre grandes e pequenos. Todos são cidadãos. os títulos nobiliárquicos desaparecem e. razão pela qual não se admite. Eis a dicção do caput do art.] fundado na igualdade formal das pessoas. de conformidade com a seguinte lição: Numa verdadeira República não pode haver distinções entre nobres e plebeus. muito menos. que depende dos primeiros para o seu surgimento. entre poderosos e humildes. “[.. a noção de República não se coaduna com os privilégios de nascimento e os foros de nobreza. os tribunais de exceção...

que na lição de Afonso Gomes Aguiar (2004. que são repassados para os diversos órgãos estatais segundo regras próprias. Sabe-se que são hoje muitos os fins colimados pelo Estado: manutenção da ordem interna. 24): “[. O importante é reconhecer-se que o funcionamento do Estado conduz. [.] Portanto. segundo as autorizações legais escritas”. decorrentes dos gastos públicos. tem um conteúdo prevalentemente negativo: a abolição e o afastamento dos privilégios. asseguramento da defesa contra eventual inimigo externo. 2). na sua aplicação... Dessa forma. que consistem em recursos financeiros. para o desenvolvimento de seus objetivos. p. Num contexto social republicano. 1996. das três esferas governamentais. e até mesmo no campo social e econômico a presença do Estado faz-se sentir de forma acentuada (BASTOS. construção de estradas. p. importante porque torna possível a existência das demais.13 da igualdade. [. p.. Para a obtenção dos recursos destinados à realização do bem comum. o Estado depende de receitas. na persecução das finalidades estatais. A atividade financeira do Estado consiste na obtenção e arrecadação dos recursos financeiros. o Estado busca atingir o bem comum.. que autorizam a prática de atos coercitivos para cobrança de tributos. É uma atividade sem dúvida. da União. ou seja. na sua gestão e. o Estado utiliza mecanismos decorrentes da lei. feitura das leis que regerão a comunidade. dentre as quais. necessariamente. aplicação do Direito aos casos controvertidos (distribuição da justiça). numa República todos os cidadãos têm a mesma dignidade social e são iguais perante a lei. prestação de serviços públicos. 2004. os interesses da coletividade. que serão estudadas no capítulo 3 deste trabalho. sem distinção de condições sociais e pessoais (CARRAZZA.] desenvolvidas através dos órgãos da Administração Pública direta e indireta. 49). fiscalização de muitas atividades particulares. ao final. com os quais pode custear as despesas destinadas à realização dos fins por ele definidos.] são concretizadas em benefício geral da coletividade. como se ia afirmando anteriormente.. . dos Estados e dos Municípios. como é pacífico. as regras de orçamento.. na custódia dos recursos em instituições bancárias sob sua guarda e responsabilidade para empregá-los na satisfação de obrigações financeiras. à existência de uma atividade financeira consistente na obtenção de recursos.

Quando o Estado exerce atividade econômica e explora seus próprios bens para a obtenção de receitas. que podem ser originárias ou derivadas. conforme dispõe o caput do art. 2002. Ademais. exigindo-as de forma compulsória. fá-lo em razão de imperativos da segurança nacional ou de relevante interesse coletivo.14 2. são estabelecidos os bens dos Estados-membros. por meio da venda de bens ou serviços” (BORBA. da Constituição: “As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado”. 6). Há hipóteses em que o Estado pode explorar a atividade econômica e quando o faz.2. 26. Note que a distinção entre as receitas públicas originárias e as receitas públicas derivadas consiste no acionamento da soberania estatal. Na lição de Cláudio Borba. 99 do Código Civil em vigor amplia a noção de patrimônio público: . p. e no art. Estados. 20 quais são os bens da União. fica destituído de privilégios. Distrito Federal e Municípios. da Constituição da República. 173. RECEITAS PÚBLICAS Para a realização do bem comum. A diferença entre os empréstimos e as receitas reside no fato de que estas não precisam ser restituídas. 173. Ambas são denominadas ingressos públicos e se destinam à composição dos cofres da União. enquanto que as receitas derivadas correspondem àquelas em que “o Estado aciona a sua condição de soberania. as receitas originárias “são aquelas obtidas através da exploração do próprio patrimônio da administração. As receitas públicas originárias são adquiridas pelo Estado. A Constituição Federal estabelece no art. fim colimado pelo Estado. p. e que se amplia de acordo com o crescimento das necessidades de atendimento. explorando financeiramente bens pertencentes ao patrimônio dos particulares” (ibid. b) por meio de receitas.. 5). o art. conforme dispõe o art. §2º. por meio de exploração de seu patrimônio. o Estado obtém recursos de duas formas: a) por meio de empréstimos.

ao afirmar que: “O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído. consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado. 2004). retirando-as. por força de lei. configurando-se as receitas originárias.. Não dispondo a lei em contrário. como objeto de direito pessoal. tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal. do patrimônio particular dos membros da . exploração de serviço de telefonia.. não emprega o seu poder soberano.15 Art. exploração dos serviços dos correios e telégrafos. O art. 99.. II . conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração pertencerem. aluguéis de implementos agrícolas e outros.os de uso especial. por isso se dizer que as Receitas Originárias são facultativas e contratuais. por sua vez. isto é. Na obtenção dessas receitas. 103 do Código Civil. que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público. não se utilizam os entes públicos do seu Poder de império ou Poder Impositivo. inclusive os de suas autarquias.os dominicais. estradas. Afonso Aguiar Gomes (2004) define as receitas derivadas como aquelas obtidas pelas entidades de direito público “[. visto que esses serviços e bens são adquiridos espontaneamente pelos membros da comunidade (GOMES. quando o Estado explora os seus bens para a obtenção de receitas. Afonso Aguiar Gomes define receitas originárias como: [. Parágrafo único. decorrentes da exploração do patrimônio público. de seus serviços e bens. vendas de remédios produzidos em seus laboratórios e outras. Quando o Estado cria regras para a arrecadação de receitas que compõem o patrimônio dos cidadãos. São bens públicos: I . coercitivamente. ruas e praças. assim denominadas pelo fato de advirem da exploração dos próprios bens do Estado. tais como rios. III .” Portanto. diz-se que tais receitas são derivadas. aluguéis de bens móveis e imóveis.] dentro de suas fontes de receitas. por meio da instituição de tributos..] aquelas angariadas pelas pessoas jurídicas de direito público dentro de suas fontes de receitas. exploração de suas estradas de ferro. apresenta o conceito embrionário de receita originária ao permitir que o patrimônio público seja remunerado. mas no uso do seu Poder de Império ou Poder Impositivo. de cada uma dessas entidades. ou real. mares.os de uso comum do povo. territorial ou municipal. tais como a exploração do fornecimento de água e esgoto. estadual.

] que o Estado obtém mediante o recurso ao seu poder de autoridade. b) o território. porque representam insurgência contra todo o sistema. Seus elementos são: a) o povo. d) os fins. que só pode ocorrer dentro dos limites previamente estabelecidos na Constituição da República. mediante a instituição de tributos (receitas derivadas). verdadeiro alicerce dele. c) o governo. p. percebe-se que o sistema normativo é .16 comunidade. dotado de soberania. que segundo Celso Ribeiro Bastos (1996. 748): Princípio é. mandamento nuclear de um sistema. contumélia irremissível a seu arcabouço lógico e corrosão de sua estrutura mestra.. A desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um específico mandamento obrigatório. Lúcido Sousa Franco define as receitas tributárias como aquelas: “[. No entanto. [. É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade. e. destacam-se as receitas tributárias. A INSTITUIÇÃO DE TRIBUTOS E SEUS PRINCÍPIOS Já vimos no capítulo anterior que o Estado funciona como uma grande organização. 45). 1996. Na lição de Celso Antônio de Bandeira de Mello (2000. Na definição acima apresentada. p. mas a todo o sistema de comandos. no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico.] Violar um princípio é muito mais grave que transgredir uma norma qualquer. p.. que se consubstanciam em princípios.. 2. o Estado depende de receitas para o atendimento das necessidades públicas. dispositivo fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo.. 45) “são as mais importantes no Estado Moderno”. Para a realização de seus fins. conforme o escalão do princípio atingido. subversão de seus valores fundamentais. mas tem como fundamento assegurar a co-participação dos cidadãos na cobertura dos encargos públicos ou prosseguir outros fins públicos” (citado por BASTOS. por definição. onde há restrições à atividade arrecadadora do Estado.” Dentre as receitas derivadas. que adquire por meio da exploração de seus próprios bens (receitas originárias) e também por meio da intervenção no patrimônio privado. impondo aos particulares um sacrifício patrimonial que não tem por finalidade puni-los nem resulta de qualquer contrato com eles estabelecido. a arrecadação depende da instituição do tributo.3. que visa alcançar o bem comum.

Ambas são normas.. estes “alicerces” e estas “vigas mestras” são os princípios [. as paredes. os princípios são normas jurídicas que compõem os alicerces. Associando a noção de sistema normativo à noção de princípio. paredes. onde tudo está disposto em sábia arquitetura..17 composto de princípios e regras. Tanto que. Portanto. uma janela ou até mesmo uma parede. Ora. Roque Antônio Carrazza (2004. fatalmente cairá por terra.]. Com o inevitável desabamento. etc. Contemplando-o. De nada valerá que portas. janelas.. .] tomadas as devidas cautelas que as comparações impõem.] a afirmação ou o conjunto de afirmações extraídas e organizadas em face da análise procedida sobre dados esparsos. [. ora objeto de nossa atenção. as luminárias. que servem de base à construção das doutrinas edificadoras e sistematizadoras do conhecimento humano. 40) define princípio como: [. servindo-lhes de assento ou de justificativas para os conhecimentos doutrinários tidos por verdadeiros. p.. É. de tal maneira que seja possível a aplicabilidade e eficácia do sistema como um todo orgânico e unitário. passamos ao estudo dos princípios que devem ser observados para a instituição de tributos. num edifício tudo tem importância: as portas. as janelas. não ficará pedra sobre pedra. estejam intactas e em seus devidos lugares. p. Apresentadas as breves noções acerca do que se deve entender por princípio. alicerces e vigas mestras. portanto. imediatamente. os princípios têm conteúdo mais genérico e maior amplitude. ele não sofrerá nenhum abalo mais sério em sua estrutura. como identifica. na aparente complicação. etc.. dotadas de caráter genérico e interpretativo das regras jurídicas. os alicerces. Já. o jurista não só encontra a ordem. Afonso Gomes Aguiar (2004. se dele subtrairmos os alicerces. a afirmação ou o conjunto de afirmações sobre o qual se estruturam todos os ramos do conhecimento humano. as vigas mestras do sistema legal. se de um edifício retirarmos ou destruirmos uma porta. Entretanto. 32-33) leciona: O sistema jurídico ergue-se como um vasto edifício. podendo ser reparado (ou até embelezado). definindo a lógica e a racionalidade do sistema normativo. não é preciso termos conhecimentos aprofundados de engenharia para sabermos que muito mais importantes que as portas e janelas (facilmente substituíveis) são os alicerces e as vigas mestras. No entanto. luminárias..

5º. de forma que só se pode exigir um tributo.3. ainda. ESTRITA LEGALIDADE TRIBUTÁRIA O princípio da legalidade está consagrado no art. corresponde a uma garantia fundamental. exige a submissão ao império da lei. 1º. que corresponde à possibilidade de o Estado exigir seu pagamento. diante de sua previsão legal. Todos são iguais perante a lei. inciso II. senão em virtude de lei. que limita a atuação do Estado em relação aos cidadãos. Contudo. a não ser que exista previsão em lei. a exigibilidade do tributo. sem distinção de qualquer natureza. garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no país. Diante do princípio da legalidade. à igualdade. 5º.18 2. incluem-se – além daqueles que se referem à mão-de-obra. o Estado e os indivíduos encontram seus limites de atuação nos contornos estabelecidos pela lei. à liberdade. nos termos seguintes: [.1. que a Constituição autorize sua instituição. o Estado de direito. da Constituição Federal.. nos seguintes termos: Art. dentre os quais. da Constituição da República. fabricação e transporte – os tributos exigidos pelo Estado. Exige. só pode advir diante da imposição de referido tributo em lei. Essa realidade é facilmente constatável diante do conhecimento de que não há quem independa da compra e venda de produtos e serviços e de que a aquisição de referidos bens (produtos e serviços) importa no pagamento dos valores neles embutidos. Todo o cidadão sofre a incidência do tributo sobre a sua vida. à segurança e à propriedade. adotado pelo caput do art. Como já foi referido acima.. a inviolabilidade do direito à vida.] II – ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa. Isso significa dizer que ninguém é obrigado a contribuir para a composição da receita pública sem que exista uma descrição legal rigorosa acerca das hipóteses que ensejam a cobrança de quaisquer valores componentes de seu patrimônio. o que significa dizer que toda a espécie de tributo que pode vir a ser . Mas esse princípio não se subsume apenas à necessidade de previsão legal para a cobrança de um tributo. A regra de que ninguém pode ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa.

. Note que a Constituição não cria tributo. A instituição se refere à criação do tributo em lei. razão pela qual não se pode invadir o âmbito patrimonial dos cidadãos sem que exista previsão em lei que permita que o Estado possa exigir o pagamento de um tributo. a Constituição estabelece taxativamente quais são as hipóteses em que se admite que o Estado institua o tributo. Nenhum tributo pode ser cobrado ou exigido sem que tenha sido instituído em lei. O art. e. ela apenas estabelece a repartição de competência para os entes federativos e as espécies que podem vir a ser criadas.. Note-se que em todos os dispositivos constitucionais referidos. dispõe: “Compete aos Municípios instituir impostos sobre: [.. Ora.. A liberdade é uma das garantias asseguradas aos cidadãos. Instituir o tributo significa fazer surgir a possibilidade de sua cobrança. ‘a lei criadora do tributo é a da pessoa jurídica constitucionalmente competente para decretá-lo e só ela’.]”.. Nesse passo. 155 dispõe que: “Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre: [.]”. mas sim estabelece a repartição de competência entre os diversos entes federativos e permite que os instituam com observância ao princípio da reserva legal. Entretanto. É que a Constituição é a lei máxima e fundamental do Estado. Nela estão contidas as limitações ao exercício do poder estatal. Nesse sentido.. se não houvesse parâmetros limitativos para que o Estado instituísse tributos.19 exigida do contribuinte. 154 dispõe que: “A União poderá instituir: [.] No ensinamento de Aliomar Baleeiro. o art. 153 dispõe: “Compete à União instituir impostos sobre [. os Estados. importa distinguir a instituição da cobrança do tributo. p. A competência para a instituição de tributos está prevista na Constituição nos artigos 153 a 156. 842): A Constituição Federal. o art. A cobrança sucede à instituição.. depende de prévia permissão constitucional.]”. há o emprego do verbo instituir.. não institui tributos. que grau de concretude teria o direito de liberdade dos cidadãos? Por essa razão. [.]”. o Distrito Federal e os Municípios têm limites impostos pela Constituição Federal para a criação de tributos. o art. em regra. Aliás.. essa é a lição de Alexandre de Moraes (2008. por meio da imposição legal. a União. 156. instituir significa criar.. por fim. o que se faz por meio do estabelecimento do tributo em lei. .

. 2. Portanto. Não há obrigatoriedade na sua instituição.. porque está autorizado constitucionalmente a fazê-lo. do art. No entanto. nos termos que segue: “Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte. Nisto repousa a essência do princípio da legalidade. verifica-se que nenhum ente federativo pode exigir tributo sem que esteja estabelecido em lei. aos Estados. da Constituição da República.2. aos Estados. ou seja. ao Distrito Federal e aos Municípios. 150. ao Distrito Federal e aos Municípios: I – exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça [. deverá instituí-lo por meio de lei. no estudo do princípio da anualidade.]”. a Constituição delimita os fatos capazes de gerar ao ente federativo a possibilidade de instituição de um tributo a eles atrelado. Se o ente decide pela criação do tributo. é possível ao Estado estabelecer a cobrança sobre a circulação de mercadorias e serviços. deverá instituí-lo por meio de lei. sem a qual não é possível exigir a sua cobrança. porque a Constituição autoriza que os Estados-membros instituam referido tributo. 150. ANTERIORIDADE Pelo princípio da anterioridade. O exercício financeiro corresponde ao ano civil.3. Da redação do inciso I. conforme se verá no capítulo 3. que está esculpido na Constituição da República. inciso I. inciso III. dispõe que é vedado à União.20 Quando o texto constitucional afirma que referidos entes da Federação têm competência para instituir um dado tributo. um tributo só pode ser cobrado se for instituído no exercício anterior. Por ora importa destacar que o art. está afirmando que o ente federativo tem uma faculdade. 150. é vedado à União. cobrar tributos no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou. alínea b. a exigibilidade do tributo está atrelada à sua instituição por meio de lei. se o Estado quiser exigir referido tributo. Dessa forma. o Estado-membro tem a faculdade de se abster de elaborar uma lei para a cobrança do tributo. . pode vir a criar o tributo. Portanto. no art. entretanto.

” Destarte. e. submete-se. 153. a exigibilidade do tributo ainda se restringe a mais um limite. do inciso III. enquanto que o Imposto sobre renda e proventos de qualquer natureza (IR). surge apenas a partir do dia 1º de abril do ano seguinte. previsto no art. o art. quanto também em relação ao aspecto dos noventa dias. Os tributos previstos no art. da Constituição: o prazo de noventa dias entre a data de publicação da lei e o da exigibilidade do tributo. 1 . III. 153. 148. do art. b) art.21 Portanto. d) art. decorrentes de calamidade pública. 150. c) art. 154. V (Impostos sobre crédito. e) art. 153. I. de guerra externa ou sua iminência). observado o disposto na alínea b. Contudo. Com efeito. II (Imposto sobre Exportação). I (Imposto sobre importação). previsto no art. câmbio. II e V. O princípio da anterioridade comporta algumas exceções. 153. e. constituem exceções ao princípio da anterioridade. ainda. 150. da Constituição Federal. II1 constituem exceção ao princípio da anterioridade. aos Estados. todos da Constituição da República. previsto no art. previsto no art. 156. 153. pois a despeito de a lei ter sido publicada no exercício anterior. ao prazo de noventa dias. se a lei que institui ou majora um tributo é publicada no dia 31 de dezembro de um ano. Há exceções em relação à obrigatoriedade da previsão em exercício anterior e também exceções quanto ao prazo de noventa dias para a exigibilidade do tributo. compreendidos ou não em sua competência tributária e que serão gradativamente suprimidos. por força do disposto no art. previsto na alínea c. Já o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). tão logo cessem as causas de sua criação). c. em decorrência da anterioridade. III. no que diz respeito à submissão ao prazo mínimo de noventa dias de Os tributos referidos nos artigos constitucionais citados são os seguintes: a) art. para que um tributo seja cobrado. ao Distrito Federal e os Municípios é vedado cobrar tributos “antes de decorridos noventa dias da data em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou. tanto em relação ao aspecto anual. alínea c. constitui exceção ao princípio da anterioridade em seu aspecto anual. 153. 148. dispõe que à União. é necessário que haja instituição em ano anterior ao ano em que a exigibilidade se torne possível. e outras operações de crédito). da Constituição Federal. e o Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU). I (empréstimos compulsórios destinados ao atendimento de despesas extraordinárias. bem como a fixação da base de cálculo dos impostos sobre a propriedade de veículos automotores (IPVA). 154. I. I. 155. III. IV. a exigibilidade de referido tributo. II (impostos extraordinários em decorrência de guerra externa ou em sua iminência. III. 150. seguro.

. fez empenho em consignar outra prescrição explícita. do mesmo diploma legal. O abuso perpetrado pelo Estado fez surgir no texto constitucional as normas explícitas e específicas ao campo tributário. cabe mencionar que o mesmo ocorreu em relação ao princípio da legalidade e também da igualdade. 150. Com efeito. Encerrando o tratamento do princípio da irretroatividade da lei tributária. III. o ato jurídico perfeito e a coisa julgada... na primeira oportunidade. 5º. 2.] Isso marcou decisivamente . o dispositivo era desnecessário diante do que dispõe o art..22 publicação. ficariam a salvo de novas obrigações. uma vez que: O simples vedar que a lei não prejudique o direito adquirido. então.3. [. Inscrita no art. não vinha sendo.. Trata-se de uma garantia que tem o cidadão de não ser onerado em sua riqueza por um fato que anteriormente não gerava a cobrança de um tributo. IRRETROATIVIDADE A lei tributária não pode alcançar fatos pretéritos. dirigida rigorosamente para o território das pretensões tributárias. seria o bastante para obstar qualquer incursão do legislador dos tributos pelo segmento dos fatos sociais que. é bom que se reconheça impedimento suficientemente forte para obstar certas iniciativas de entidades tributantes. o princípio que falamos. já consumados no tempo. 116). no magistério de Paulo de Barros Carvalho (1998. a. do texto constitucional.. no sentido de atingir fatos passados. encontra-se regra de mesmo conteúdo axiológico. surgindo.3.] Qual o motivo do zelo constitucional? [. e. §1º.] pelo ângulo histórico ou sociológico encontraram alguns escritores a explicação do fato. por se terem constituído cronologicamente antes da edição legal. que ocorreu com a instalação da Assembléia Nacional Constituinte. Note que o princípio da anterioridade exige certo decurso temporal entre a publicação da lei que institui o tributo e a sua efetiva cobrança. XXXVI. em especial a União. 150. conforme regra o art. da Constituição Federal. onde.. conhecido como princípio da irretroatividade das leis. .. [. enquanto que a irretroatividade não permite que a lei alcance fatos pretéritos. p. com o escopo de afastar a atuação arbitrária estatal nesse campo. O enunciado normativo que protege o direito adquirido. o ato jurídico perfeito e a coisa julgada.

é mister distinguir entre proporcionalidade e progressividade.] hospeda-se nas dobras do princípio da igualdade e ajuda a realizar.” Tratando da capacidade contributiva.. . a exemplo do que ocorre com a cobrança do Imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza (art... proporcionada à desigualdade natural. A solução para a desigualdade acima referida é solucionada pela adoção da progressividade das alíquotas. e não igualdade real. proporcionalmente. ou a desiguais com igualdade. gerando uma situação de desigualdade. III. Roque Antônio Carrazza (2004. Tratar com desigualdade a iguais. devem pagar impostos na proporção dos seus haveres. pois. deve contribuir mais para a manutenção da coisa pública. seria desigualdade flagrante. Realmente. em termos proporcionais. CAPACIDADE CONTRIBUTIVA O princípio da capacidade contributiva encontra previsão constitucional no art. na medida em que se desigualam. Noutras palavras.. pagar mais imposto do que quem tem menos riqueza. 77) afirma que referido princípio: [. em termos econômicos.]. 153. no campo tributário.. Nesta desigualdade social. Constituição Federal). As pessoas. na medida em que faz com que pessoas economicamente mais fracas paguem as mesmas alíquotas cobradas daquelas economicamente mais abastadas. na medida em que é muito mais difícil dispor de 1 (um) para aquele que ganha 10 (dez). é que se acha a verdadeira lei da igualdade [. mais imposto do que quem tem pouco. é justo [.. os ideais republicanos. Neste ponto. A primeira ataca o princípio da capacidade contributiva.4.23 2. acerca do qual se expressou Ruy Barbosa da seguinte maneira: “A regra da igualdade não consiste senão em aquinhoar desigualmente aos desiguais.. p. §1º.] que quem. do que dispor de 10 (dez) para aquele que ganha 100. Quem tem maior riqueza deve. tem muito pague. O princípio da capacidade contributiva não deixa de ser uma conseqüência do princípio da isonomia. onde se lê que: “Sempre que possível.3. os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte [. É que a incidência da mesma alíquota para todos gera desigualdade. 145.. ou seja.]”. de seus índices de riqueza.

3. Porém. Ao estabelecer a capacidade econômica dos cidadãos.. p.. que afirma que “a temática sobre as linhas demarcatórias do confisco. 117). NÃO CONFISCO O princípio do não confisco. Não há como negar que o princípio do não confisco guarda íntima relação com o princípio da capacidade contributiva. está consagrado no art. isto é. [. Todas as tentativas até aqui encetadas revelam a complexidade do tema e. inciso IV.. Haverá sempre uma zona nebulosa. a realização do bem comum.. nenhum deles logrou obter as fronteiras do assunto. 150.] o princípio da não confiscatoriedade limita o direito que as pessoas políticas têm de expropriar bens privados”.] De evidência que qualquer excesso impositivo acarretará em cada um de nós a sensação de confisco. A questão de saber qual é o limite que separa a porção patrimonial privada passível de tributação daquela que não pode ser alcançada pela incidência do tributo suscita debates. 89). Igualmente.24 2. p. as elaborações jurisprudenciais pouco têm esclarecido o critério adequado para isolar-se o ponto de ingresso nos territórios do confisco. . “[. até que ponto se pode afirmar que as pessoas políticas não estão extrapolando o poder que detêm para impor tributos sobre os bens privados? Essa questão é debatida por Paulo de Barros Carvalho (1998.): Dos inúmeros trabalhos de cunho científico editados por autores do assim chamado direito continental europeu. dentro da qual as soluções resvalarão para o subjetivismo. decididamente não foi desenvolvida de modo satisfatório.5. onde se lê que é vedado “utilizar tributo com efeito de confisco”. podendo-se dizer que sua doutrina está ainda por ser elaborada”. Com efeito. Ainda na esteira de Paulo de Barros Carvalho (id. exibindo-as com a nitidez que a relevância da matéria requer. também conhecido como o princípio da proibição da confiscatoriedade. a falta de perspectivas para o encontro de uma saída dotada de racionalidade científica. da Constituição da República. em matéria de tributo. o difícil é detectarmos os limites. Contudo. o que é pior. o Estado verifica quem pode lhe financiar para desincumbir-se do dever que tem de prestar os serviços públicos e atingir o seu fim. Na lição de Roque Antônio Carrazza (1998.

841). E é nesse sentido. citada por Alexandre de Moraes (2008. em face da necessidade de se avaliar caso a caso. de outro. Assim é que o imposto sobre a renda só incide sobre aqueles que ganham remuneração superior a determinado valor mínimo e o pagamento do imposto sobre a propriedade de veículos automotores. sem que o consumidor se dê conta da quantidade de tributação que sobre ele recai. De todo o modo. O Imposto sobre produtos industrializados (IPI) é um dos exemplos de tributação que se incorpora ao preço do bem. revelando-se com essas situações. é necessário reconhecer que há tributos que por se incorporarem ao preço dos bens sobre os quais incidem. é possível e até necessário que se encontrem mecanismos que permitam aos representantes dos poderes do Estado conhecer com maior exatidão quais são os valores demandados para o cumprimento de sua função de realizar o bem comum. que a tributação incide sobre fatores de riqueza que se revelam pela propriedade de bens dos cidadãos. respectivamente. que por meio de seus instrumentos pode funcionar como um dos mecanismos acima referidos.1. Por ora o que importava era a referência aos princípios que foram acima estudados. Eis aí a razão pela qual se fez referência a este princípio. bem como do imposto predial e territorial urbano só incidem sobre aqueles que sejam proprietários de veículo automotor e de imóvel.25 Há também uma relação entre o princípio do não confisco com o princípio da isonomia. No item 3. que se verá a importância do sistema orçamentário brasileiro. conforme lição de Geraldo Ataliba. Se de um lado não se pode afirmar com exatidão quando há e quando não há confisco. . Contudo. p. na medida em que se estabelecem valores mínimos e situações fáticas que ensejam a tributação. importa destacar que os princípios acima referidos formam um conjunto que “informa o quadro orgânico de normas fundamentais e gerais de Direito Tributário vigentes”. acabam por esconder o confisco. deste trabalho se fará uma breve explanação acerca do que se deve entender por sistema.

73). 12 da Magna Charta Libertatum. que estavam incomodados diante da excessiva carga tributária. E. consultando a obra de Pinto Ferreira (citado por JARDIM. Entretanto. 73-74) esclarece um pouco mais acerca da evolução do orçamento: A instituição orçamental está intimamente ligada na sua gênese à afirmação do liberalismo político. o orçamento já havia sido concebido em Portugal. o Conselho do Reino se converteu posteriormente na Câmara dos Comuns e começou a exigir que o rei demonstrasse a aplicação dos recursos autorizados. que foi normatizada no art. os senhores e barões feudais submeteram a criação de novos tributos ao consentimento do Conselho do Reino. no ano de 1211. “o orçamento ganhou relevo político na época em que os Legislativos procuraram controlar os respectivos Poderes Executivos [.. para fins de fiscalização e controle do resgate do numerário público. de 1215. Uma lição de Lúcido Sousa Franco (citado por BASTOS. na cidade de Coimbra. referindo-se à cobrança de um tributo extraordinário e ao consentimento dos contribuintes. Diante da ausência de restrições para a instituição de novos tributos à época.] época do liberalismo”. p. apesar de muitos dos seus princípios resultarem já de velhas aspirações populares que se foram impondo . p. 2004). a prática orçamentária conviveu com o governo da Península Ibérica. na Inglaterra.. Eduardo Marcial Ferreira Jardim (2004) noticia a existência do consenso doutrinário sobre o surgimento do orçamento. buscando mais detalhes acerca do evolver do instituto. De acordo com Afonso Aguiar Gomes (2004). informa que antes da Magna Carta de João Sem Terra. durante o governo de John Lackland (o rei João Sem Terra). tanto que existe um documento datado de 31 de março de 1091.” No magistério de Celso Ribeiro Bastos (1996.1. em razão da atuação dos senhores e barões feudais. leciona: “Antes mesmo de Portugal. ORIGEM E DEFINIÇÃO DE ORÇAMENTO Há um consenso entre os estudiosos do orçamento de que o seu surgimento tenha ocorrido no século XIII.26 CAPÍTULO 3 – DO ORÇAMENTO 3. da lavra de Afonso VI.

embora sem o conteúdo representativo e com concentração de competências orçamentais nas mãos dos Governos e da Administração Central. generalizouse a instituição orçamental. a partir do século XIX. Na generalidade das democracias. No Brasil. 36. ela teria uma consagração mais exata. na medida em que houve aumento das funções do Estado e de sua posição perante a ordem econômica. em regra a partir da autorização parlamentar e de controles rigorosos da cobrança das receitas. 172 dispunha que o Ministro do Estado da Fazenda receberia dos outros ministros os orçamentos relativos às despesas das suas repartições. No entanto. no sentido. Lei nº 16 de 12 de agosto de 1834. surgiu o Ato adicional. por exemplo. sofrendo um recuo a partir do século XVI com o absolutismo monárquico.. o que correspondia a um planejamento orçamentário. que era “[. sendo que o art. O controle da arrecadação e dos gastos públicos pelo Poder Legislativo criou as primeiras noções a respeito do orçamento como atualmente se conhece e ampliaram-se as noções acerca do instituto. que estabeleceu que as Assembléias Legislativas Provinciais podiam fixar as despesas . inciso I. Depois disso. que se foi desenhando a instituição orçamental. da efetivação das despesas e da gestão dos dinheiros públicos. apresentando-os à Câmara dos Deputados anualmente. tão logo estivessem reunidas. firmando de uma forma mais precisa o conteúdo do orçamento. Tais fatos revelam que o aprimoramento do sistema que resultou no que hoje se denomina orçamento foi conquistado ao longo de séculos.] privativa da Câmara dos Deputados a iniciativa: I – sobre os impostos”. particularmente no que diz respeito aos aspectos de autorização política na França (com a Revolução Francesa) e nos Estados Unidos (após a sua independência e com base na Constituição de 1787). Este movimento foi-se generalizando ao longo da Idade Média. após as revoluções liberais do século XVII. a Constituição Federal de 1824 estabeleceu no art. a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão e a Constituição Monárquica de 1791 vieram afirmar a competência exclusiva do órgão legislativo para fixar as despesas públicas e repartir os impostos.27 aos monarcas. Mesmo nos Estados autoritários esses critérios e regimes se foram reforçando formalmente. Na seqüência da Revolução Francesa. Foi nomeadamente na Inglaterra que. da necessidade de precederem à audição das Cortes antes de lançarem quaisquer impostos.. num balanço geral da receita e despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente e também um orçamento geral de todas as despesas públicas do ano seguinte e da importância de todas as contribuições e rendas públicas.

visto ser aprovado pelo Legislativo para vigorar como lei dispondo sobre a atividade financeira do Estado. que nos dias atuais. 74). Por essa razão.. de 24 de março de 2008. onde se apresenta a previsão do montante das receitas que serão arrecadadas pela União. conta com a edição de uma lei denominada de Lei Orçamentária Anual. em nível federal. p. de só verem efetivadas as despesas e permitidas as arrecadações . A Lei Orçamentária Anual (LOA) vigente é a Lei 11. por intermédio de seus mandatários. para quem “o orçamento é [. que será abordada no último capítulo deste trabalho. 10. uma definição de orçamento se faz necessária. A partir daí surgiu o orçamento.28 municipais e provinciais e os impostos para elas necessários.. p. Uma última lição de Celso Ribeiro Bastos (1996. A definição do financista acima referida não menciona de quem advém a autorização para que a administração realize a arrecadação (cobrar receitas) e realize despesas. contanto que não prejudicassem as imposições gerais do Estado e as Câmaras Municipais passaram a poder propor os meios de ocorrer às despesas dos seus municípios (art. da Universidade de Louvain define orçamento como “[. quer das despesas”. incorporando a autorização concedida à Administração Financeira para cobrar receitas e realizar despesas e limitando os poderes financeiros da Administração em cada ano”. importa apresentar a definição de Celso Ribeiro Bastos (1996. 74) merece ser citada: “Sua inspiração última (do orçamento) é de se tornar um instrumento de exercício da democracia pelo qual os particulares exercem o direito.. Para encerrar este capítulo. Lei 16/34). p.647. 75).] um ato legislativo contendo o quadro de receitas e despesas previstas por um período determinado. bem como da previsão de gastos das repartições que compõem os órgãos do Poder Executivo. 2004. §5º. quer do ponto de vista das receitas. das despesas a realizar pelo Estado e dos processos de as cobrir. Legislativo e Judiciário. em regra anual. o qual se constitui de regras mestras que servem ao Poder Executivo e à Administração no seu mister infralegal”..] uma peça jurídica. Antônio Lúcido de Sousa Franco define o orçamento “como uma previsão. Fernand Baudhuin (citado por JARDIM.

a lei só pode tratar de norma de comportamento. abstração e impessoalidade da lei. inciso III. na medida em que os gastos se vinculam à autorização legislativa.2. além de ser elaborada por uma Casa Legislativa. afastando-se da generalidade.29 tributárias que estiverem autorizadas na lei orçamentária”. condicionado à autorização legislativa. a despeito de sua abstração. em razão do conteúdo de que trata.2. 3. Para estes. Alguns doutrinadores combatem a última corrente. há uma discussão acerca de sua natureza. e necessita se revestir de generalidade. alegando que o orçamento não pode ter natureza de lei. o orçamento estabelece os gastos de cada um dos órgãos dos Poderes (pessoal). da Constituição da República. conforme dispõe o art. ASPECTO JURÍDICO Em relação ao aspecto jurídico do orçamento. revelando-se daí um aspecto de lei. abstração e impessoalidade. podem ser destacados quatro aspectos. em razão da generalidade. Uma última corrente entende que o orçamento consiste em uma lei. o orçamento seria um ato administrativo. Portanto. que serão analisados a seguir. a despeito de ser de iniciativa do Poder Executivo. A segunda corrente entende que o orçamento é um ato-condição. . o que descaracterizaria a sua natureza legislativa. 165. Para essa corrente. sendo possível identificar ao menos três correntes doutrinárias: A primeira delas entende que o orçamento se constitui num ato administrativo.1. 3. Explicam que a fixação da despesa consiste em um ato administrativo. ASPECTOS DO ORÇAMENTO De acordo com os estudiosos do orçamento. sendo possível ao Poder Legislativo autorizar ao Poder Executivo o emprego das receitas para o pagamento das despesas apontadas pelos órgãos e entidades. pois o orçamento obedece às regras constitucionais necessárias para a aprovação de uma lei. pois cada órgão realiza uma proposta orçamentária. analisando-se o aspecto da elaboração da proposta orçamentária.

vez que é por meio de lei que se altera outra lei. como saúde. de tal maneira que os programas governamentais ou despesas sejam destinados às atividades que interessam às classes menos favorecidas. razão pela qual se afastam as primeiras correntes apresentadas..30 Quanto ao aspecto jurídico. É que por vezes. 3. inciso V. nos termos do art.2. que controla a distribuição dos gastos públicos. 165. definindo normas de aplicação. pode-se afirmar que a abertura dos créditos suplementares e especiais também depende de autorização legislativa. habitação.] III – os orçamentos anuais”. referidos no art. o controle exercido pelos órgãos do Poder Legislativo em relação aos gastos apresentados em proposta apresentada por iniciativa do Poder .. da Constituição Federal. dispõe que: “Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: [. inciso III. etc. faz-se necessária a abertura de créditos suplementares e de créditos especiais. Já foi dito no capítulo 1 deste trabalho que as necessidades públicas aumentam na medida em que cresce a complexidade das sociedades modernas. caput. mesmo até porque o art. definiu a natureza jurídica do orçamento. Lei Maior do Estado brasileiro. ASPECTO POLÍTICO A realização do orçamento público depende de autorização do Poder Legislativo. a Constituição Federal. O Estado se destina à realização do bem comum e. da Lei Maior. mas planejar e também gerir referidos recursos. 165. 167. na busca do cumprimento de sua missão. fiscalização e prestação de contas do numerário. precisa não apenas arrecadar. atualmente prevalece o entendimento de que o orçamento é uma lei.2. que se revestem de caráter prioritário. educação. ao analisar o projeto de Lei apresentado pelo Poder Executivo para o ano. para atendimento de referidas necessidades. A discussão acerca da natureza jurídica do orçamento tem sua importância na medida em que se discute a possibilidade de sua modificação ou revogação. No momento em que se afirma que o orçamento tem natureza legislativa. Dessa forma. Destarte.

31 Executivo funciona como um fator de equilíbrio entre o Poder Executivo e o Legislativo. 67 a 72) e utilizou pela primeira vez a expressão “Lei orçamentária”. como já mencionado anteriormente. Portanto. geração de empregos e redistribuição de rendas nacionais. 172. de acordo com cada momento da vida econômica do Estado. 3. 39.3. A Constituição de 1937 tratou mais largamente do orçamento (arts. o Estado pode acompanhar o comportamento econômico da sociedade em diversos setores. estimulando o consumo e o investimento ou retraindo tal comportamento. §2º da Constituição de 1934 repetiram tal obrigatoriedade. Depois. parte do orçamento pode ser utilizada para realização de serviços e obras para que se estimule a geração de emprego. .2. onde se exigia do Ministro do Estado da Fazenda a apresentação de um balanço geral da receita e da despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente e de um orçamento geral das despesas do ano futuro e da importância de todas as contribuições e rendas públicas. 34 da Constituição de 1891 e o art. de onde se extrai uma parcela para o desenvolvimento das ações governamentais. da Constituição de 1824. Se houver desemprego. o art. Essa obrigação surgiu no art. ASPECTO ECONÔMICO O orçamento público se baseia no Produto Nacional Bruto. Pode-se utilizar também parte do orçamento para se combater a inflação (política antiinflacionária). 3.2. Sendo assim. o orçamento tem um aspecto econômico como instrumento de combate à inflação.4. ASPECTO TÉCNICO-CONTÁBIL O aspecto técnico-contábil do orçamento se revela na obrigatoriedade da apresentação de uma planilha onde se apresentam as receitas e as despesas do Estado.

A Constituição de 1967 ampliou ainda mais o tratamento do orçamento. ANUALIDADE O orçamento de cada pessoa federativa tem sua vigência limitada ao período do ano financeiro. por exigir que os mandatários do povo votem e aprovem a cada ano o respectivo orçamento. 34. razão pela qual se dedica este breve capítulo para o tratamento do tema. portanto.32 A Constituição de 1946 tratou da matéria com a mesma dignidade dada pela Constituição de 1937. Eduardo Marçal de Oliveira Jardim (2004. denominado sistema orçamentário brasileiro. estabelecendo pela primeira vez o “orçamento plurianual”. que serão estudados a seguir. p. da universalidade e da unidade do orçamento. ao menos por duas razões: a) limita o poder interventivo do Estado. a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual.1.320/64. O princípio da anualidade representa uma manifestação da segurança jurídica. em seu art. que poderia desequilibrar a atuação do Estado. quer. 63. 1º de janeiro a 31 de dezembro. no art. 3. b) viabiliza. referidos por Afonso Aguiar Gomes e José Afonso da Silva.3. juntamente com outros princípios. e. 165. quer pela estipulação de poderes excessivos ao Executivo. ainda que não completamente. 38) ensina que pelo princípio da anualidade “evita-se a adoção de um período mais amplo. como meio de tornar exeqüível um orçamento a longo prazo. que em razão do que dispõe o art. PRINCÍPIOS DO ORÇAMENTO O Plano Plurianual. apesar de serem leis distintas têm um entrelaçamento entre si. os princípios da anualidade. Já a Constituição Federal de 1988 estabeleceu. Referido sistema fica condicionado a determinados princípios. da Lei nº 4.3. a realização dos objetivos públicos. 3. na hipótese . numa conexão de relação e dependência entre todas. coincide com o ano civil. de modo que elas compõem um sistema.

que dispõe: . a realização dos objetivos públicos. O princípio da anualidade orçamentária é seguido na grande parte dos Estados modernos e. pela restrição dos poderes do Executivo.320/64. dentre outros países. no qual se consolidem todas as suas despesas e receitas. Essa referência decorre da constatação de que há finalidades públicas (bens e serviços destinados ao atendimento de interesses e necessidades públicas) que não podem ser atingidas em um único exercício financeiro. ao contrário de infirmarem o seu conteúdo. o próprio interesse público”. adotam o ano civil como ano financeiro. Eduardo Marcial Ferreira Jardim (2004. França. Tratando dessa questão.2.. comprometendo. 38). 3. enquanto associação. Bélgica. o ano orçamentário na Itália se inicia em 1º de abril. as quais. p. Argentina. enquanto que nos Estados Unidos. uma vez aprovadas. assim.] o princípio da anualidade admite atenuações. Foi referido anteriormente neste capítulo que a anualidade viabiliza. Este princípio encontra-se previsto no art.33 inversa. tal como o Brasil. têm força vinculante com relação aos ciclos orçamentários subseqüentes. também seria prejudicial aos interesses do Estado. inicia-se em 1º de outubro (2004. ainda que não completamente.3. a solução encontrada para conciliar a anualidade com esses objetivos governamentais repousa nas autorizações plurianuais. Holanda e Suíça. estabelece-se que cada ente federativo só pode elaborar um único orçamento para o exercício financeiro. por considerar que certas obras não podem ser iniciadas e concluídas no mesmo exercício financeiro. Contudo. para fins de controle do equilíbrio entre gastos e receitas. o Estado não pode ficar totalmente restrito em sua atuação.. Assim. que. antes o confirmam. Por outro lado. UNIDADE Pelo princípio da unidade. Com efeito. a autorização irrestrita ao Poder Executivo para a utilização das receitas arrecadadas sem a fixação de um limite temporal. 38) explica que: [. 3º da Lei nº 4. p. em face de sua dimensão. O engessamento da possibilidade de realizar despesas refletiria negativamente no alcance dos fins estatais.

320/64. 3. A obrigatoriedade da inclusão das operações de crédito autorizadas em lei possibilita ao Poder Executivo a utilização de tais recursos no exercício sem quaisquer embaraços. Contudo. 165. separadamente ao orçamento central. o art.3.320/64 dispunha que os orçamentos das autarquias. de conformidade com o parágrafo único do referido dispositivo. 3º veda a inclusão de operações de crédito por antecipação de receita. §5º. §5º. . Cabe elucidar a razão da não inclusão de tais valores na Lei Orçamentária Anual. 107. Portanto. 107. inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei”. revogou o parágrafo único do art. também chamadas de receitas apropriadas. da Constituição Federal. 165. III. III. O art. Este princípio encontra seus fundamentos legais nos artigos 3º e 6º da Lei nº 4. atualmente. inclusive as de operações de créditos. as emissões de papel moeda e outras entradas compensatórias no ativo e passivo financeiros. que decorre da distinção entre as receitas orçamentárias.320/64. princípio da unidade exige que os orçamentos também dessas entidades estejam referidos no orçamento anual. as emissões de papel moeda e outras entradas compensatórias no ativo e passivo financeiros. O primeiro dispõe que a Lei Orçamentária deve compreender todas as receitas. da Lei nº 4.34 “A Lei de Orçamento compreenderá todas as receitas. vez que toda a realização de despesa precisa estar previamente fixada na Lei Orçamentária Anual. por força do art. e as receitas extra-orçamentárias. fundações. o parágrafo único do art. as operações de crédito por antecipação de receita. Como se viu acima. porém. autorizadas em lei. da Constituição de 1988. da Lei nº 4.3. UNIVERSALIDADE Todas as despesas e receitas do ente federativo devem constar na totalidade (sem nenhuma dedução) no orçamento anual. empresas públicas e sociedades de economia mista eram aprovados por decreto do Poder Executivo. excluindo-se. parágrafo único.

Não são apropriáveis pelo ente público. que é de sua propriedade. o patrimônio não sofreu qualquer aumento ou diminuição do seu valor. Cauções. restos a pagar. passa a ser registrado na conta Ativo Financeiro. Ocorrendo essa hipótese. em tempo oportuno. o dinheiro resultante dessa transação. razão pela qual não são incluídos no orçamento anual. Como se vê do exemplo citado.35 As receitas orçamentárias correspondem aos recursos financeiros que afetam o patrimônio público quantitativa ou qualitativamente. diz-se que o patrimônio foi afetado qualitativamente. . vedadas quaisquer deduções”. fianças. razão pela qual não afeta nem qualitativa e nem quantitativamente os cofres públicos. bem como as operações de emissão de papel-moeda não afetam qualitativa ou quantitativamente o patrimônio público. 72) que: A afetação qualitativa do patrimônio diz respeito à mudança de uma conta para outra deste patrimônio. O segundo dispositivo citado dispõe que: “Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais. que consistem em receitas que são confiadas à guarda e responsabilidade do ente público. ocorre afetação quantitativa quando um valor de propriedade do patrimônio público sofre um aumento em seu valor ao ser recolhido. retenção de consignações feitas em folha de pagamento de servidores e operações de crédito a curto prazo para atender a deficiência de caixa. tendo havido apenas mudança de conta patrimonial em razão da mudança da natureza do novo bem patrimonial (dinheiro). devendo ser devolvidas aos legítimos proprietários. sofrido por determinado bem patrimonial: um veículo de propriedade do ente público e registrado na conta patrimonial denominada Ativo Permanente. p. Ensina Afonso Gomes Aguiar (2004. salários não reclamados. tem-se as chamadas receitas extra-orçamentárias. Quando uma entrada financeira não ingressa de modo definitivo nos cofres públicos. Alienado esse bem de propriedade do ente público. Ainda seguindo a lição do professor acima citado. Toda a receita orçamentária produz uma afetação qualitativa ou quantitativa em favor dos cofres públicos.

Viu-se que a legalidade é uma característica do Estado de direito.4. 3. 1998. da Constituição Federal.. onde funciona como limite de atuação estatal em relação aos cidadãos. b) contratação de operações de crédito (mesmo quando destinados à antecipação da receita). que fica como uma faculdade do Executivo pedir e o Legislativo conceder. 165.3. Vale repetir que este princípio encontra seu fundamento no art. 7º da Lei nº 4. preservando-se o patrimônio dos cidadãos. §8º.320/64. o que significa dizer. em razão de sua natureza jurídica de lei. na medida em que estabelece restrições à própria atuação estatal. no capítulo 1. 5º. admitindo-se por exceção de natureza legal: a) a autorização para abertura dos créditos suplementares. 22) que as exceções acima referidas encontram-se no art.5.3 deste trabalho. que dispõe: “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa. Teixeira Machado Júnior e Heraldo da Costa Reis (MACHADO JÚNIOR E REIS. na medida também em que se estabelece na previsão orçamentária. Ensinam J. senão em virtude de lei”.2. p. LEGALIDADE O princípio da legalidade já foi analisado quanto à atividade financeira do Estado. em razão de autorização legislativa dos valores nele referidos e previamente destinados para a realização das despesas previamente referidas. onde se estabelece a proibição da introdução de matérias que não se refiram à previsão de receitas e à fixação de despesas na lei orçamentária.1. mas se submetem a determinadas coordenadas. inciso II. que pode ser executado pelo Estado. um parâmetro que restringe a instituição de novos tributos. na medida em que haja previsão legal. que só pode impor a cobrança de tributos. O orçamento é um programa de trabalho. como foi apontado no item 3. e como veremos adiante. a saber: 1ª – abrir créditos suplementares até determinada importância. o que .36 3.3. EXCLUSIVIDADE O princípio da exclusividade tem previsão no art.

o Executivo não pode abrir créditos suplementares sem prévia autorização legislativa. portanto. isto é. no seu art. EQUILÍBRIO Pelo princípio do equilíbrio se estabelece que no momento da elaboração do orçamento. porque para tanto estão incluídos na vedação do inciso VII do art. tem a finalidade de arrecadar.. também. José Afonso da Silva (SILVA.1. 167.. Eis a razão pela qual o princípio não encontra referência na Constituição de 1988. segundo o qual é vedada a concessão de crédito ilimitado. A concepção moderna entende que a teoria do equilíbrio do orçamento anual . inciso V. 2ª – a indicação de recursos. 167 da Constituição. 167. 3.. independentemente de seus efeitos na generalidade da economia. p. pois o Estado como entidade que se destina à realização do bem comum e que. através do artigo em análise.4.3. Isto significa que o Executivo pode abrir créditos suplementares com indicação dos recursos correspondentes. [. não visa ao lucro. ou seja. Este princípio protege a lei orçamentária de matérias que não sejam pertinentes ao orçamento. das pessoas físicas e jurídicas. quando se tratar dos tipos de orçamentos públicos e os créditos suplementares serão abordados no item 3.6. na forma da linguagem adotada pela Constituição. Afirma ele que o equilíbrio orçamentário foi regra de ouro das finanças clássicas. apenas aquilo que é necessário para o atendimento dos gastos públicos. obedecidas as disposições do artigo 43. e pela Constituição. constituindo-se em princípio fundamental dos orçamentos públicos. os valores fixados para as despesas sejam exatamente iguais aos valores previstos para a receita. É por meio desse princípio que se tem um mecanismo para a realização do controle da instituição de tributos. aquele para o qual não se estabelece um teto certo e fixo em moeda ou em percentual. Ver-se-á a aplicação desse princípio no estudo do Plano Plurianual e. sendo obrigatória a adoção de todas as medidas necessárias para a sua manutenção.] 3ª – a autorização legislativa.320. Pela própria Lei 4. conforme o inciso V do art.37 o Executivo não pode pedir nem o Legislativo conceder são créditos ilimitados. 706) relativiza este princípio. da Lei Orçamentária Anual (LOA).

mas sim diante da situação fática que num dado momento está a se manifestar. pois a tributação e os gastos públicos funcionam como mecanismos básicos da política compensatória. sendo necessário adotar política de déficits fiscais em determinados momentos e uma política de contenção em outras vezes. empréstimos e impostos não podem ser avaliados sob o dogma do equilíbrio do orçamento. A validade de um programa de gastos.38 está superada. .

39

CAPÍTULO 4 – DO SISTEMA ORÇAMENTÁRIO BRASILEIRO

4.1. CONSIDERAÇÕES GERAIS

No capítulo 1 estudou-se a atividade financeira do Estado e o sistema tributário nacional em alguns de seus aspectos. A complexidade de referido sistema e de seus elementos exigiu a seleção daqueles que guardam maior relação com o tema ora tratado, isto é, a importância do sistema orçamentário na restrição da atividade arrecadadora do Estado. Ali se viu que o Estado funciona como uma associação que visa ao atingimento de determinados fins que, em síntese, recaem na realização do bem comum. Uma das formas de se priorizar as metas a serem alcançadas diante da multiplicidade das necessidades públicas consiste na elaboração de um orçamento, por meio do qual se busca o aperfeiçoamento dos mecanismos de gestão das receitas públicas com o seu equilíbrio na medida daquilo que seja possível quanto às despesas. O atrelamento do orçamento à realização das necessidades públicas se faz mediante a submissão das metas nele instituídas à aprovação do Poder Legislativo, que na qualidade de representante do povo, torna legítimas as despesas a serem realizadas. Aliás, inócua seria a disposição constitucional acerca da elaboração de um orçamento não fosse ele submetido à referida aprovação, por disposição constitucional (art. 165, incisos I, II e III, da Constituição da República). Eis a razão pela qual o orçamento se reveste dos aspectos jurídico e político, conforme análise feita nos itens 3.2.1. e 3.2.2., respectivamente. A atividade orçamentária, a exemplo do que ocorre com a atividade arrecadadora do Estado, também se desenvolve de conformidade a um sistema, que pode ser definida como um conjunto integrado de elementos que se interrelacionam, conforme lição de Paulo de Barros Carvalho2. Celso Antônio Bandeira de Mello (1998, p. 26), tratando também da definição de sistema, colaciona lição de Geraldo Ataliba, para quem:
Segundo ele: “Se pudermos reunir todos os textos do direito positivo em vigor no Brasil, desde a Constituição Federal até os mais singelos atos infralegais, teremos diante de nós um conjunto integrado por elementos que se inter-relacionam, formando um sistema.” In: Op. cit. p. 8.
2

40

O caráter orgânico das realidades componentes do mundo que nos cerca e o caráter lógico do pensamento humano conduz o homem a abordar as realidades que pretende estudar, sob critérios unitários, de alta utilidade científica e conveniência pedagógica, em tentativa de reconhecimento coerente e harmônico da composição de diversos elementos em um todo unitário, integrado em uma realidade maior. A esta composição de elementos, sob perspectiva unitária, se denomina sistema.

Até aqui, estudou-se um pouco do sistema que se relaciona com a atividade arrecadadora do Estado, isto é, o sistema tributário nacional. Como foi dito na introdução, este trabalho destina-se a revelar a importância do sistema orçamentário brasileiro na imposição de limites à atividade financeira do Estado. Para tanto, importa esclarecer desde logo que os instrumentos componentes do orçamento e de sua execução e gestão compõem também um sistema. Esse sistema, chamado orçamentário, tem sua estrutura composta por uma lei complementar à qual cabe, segundo ensinamento de José Afonso da Silva (1998):

[...] dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do Plano Plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual, bem como estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta [...]. É uma lei normativa permanente com característica de lei sobre as leis do sistema, já que todas, que são de caráter temporário, nela deverão fundamentar-se.

Além da supracitada lei complementar, o sistema orçamentário – que encontra seu fundamento nos arts. 165 a 169, da Constituição Federal – compõe-se também do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual. Importante notar que a lei complementar tem um papel distinto dos demais elementos que compõem o sistema orçamentário. Conforme a lição acima citada, de José Afonso da Silva, ela se reveste da característica de permanência, o que significa dizer que funciona para nortear a organização das demais, que têm uma duração limitada no tempo, inclusive o Plano Plurianual, a despeito de sua maior longevidade.

41

A lei complementar que se está a referir neste capítulo corresponde à Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/00). É, pois, nessa lei que se encontram os parâmetros para a elaboração das leis orçamentárias. Feitas as considerações de ordem geral, impõe-se, agora, tratar dos elementos que compõem o sistema ora em análise.

4.2. DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

A Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar nº 101/00 – trata de vários elementos que compõem o sistema orçamentário brasileiro. Tal como no estudo do sistema tributário nacional, que se restringiu aos temas relacionados com os objetivos deste trabalho, também aqui não se fará o esgotamento do estudo de todos os institutos do sistema orçamentário. Importa para este trabalho, analisar o Plano Plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e a lei orçamentária anual. Todas elas são de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, conforme regra o art. 165, incisos I, II e III, da Constituição da República. Por assumirem a forma de lei, precisam ser apreciadas pelas duas Casas que compõem o Congresso Nacional (art. 166, §1º, CF). O capítulo II da Lei Complementar nº 101/00 trata “Do Planejamento” e está subdividido em quatro seções: I) do Plano Plurianual; II) da lei de diretrizes orçamentárias; III) da lei orçamentária anual; e, IV) da execução orçamentária e do cumprimento das metas. Importam para este trabalho a análise das três primeiras. A Seção I, que trata do Plano Plurianual, foi vetada. A Seção II, que trata da Lei de Diretrizes Orçamentárias, afirma que esta deverá atender ao disposto no §2º, do art. 165, da Constituição, ou seja, deverá compreender as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. A Seção III, que trata da Lei Orçamentária Anual, no caput do art. 5º da lei em comento exige que o projeto dessa lei seja elaborado de forma compatível com o

conforme análise do item 1. o que foi assumido por Juscelino Kubitschek para a construção de Brasília. É o que se fará nos próximos itens deste capítulo. É que o Estado. compõem o sistema orçamentário brasileiro.6 foram apresentadas algumas considerações a respeito do princípio do equilíbrio orçamentário. (CAMPOS. v.g. com o intuito de cumprir o seu lema: “Cinqüenta anos em cinco”. A dívida que se seguiu foi assumida pelo governo de Jânio Quadros. por vezes precisa assumir riscos maiores..1. . 42 da Lei Complementar nº 101/00. presta-se a uma função diretiva. adiante. na medida em que os instrumentos do orçamento. apesar de se revestirem de um aspecto jurídico. político e técnicocontábil. Para que a atual capital do Brasil fosse construída e indústrias recebessem os investimentos que o presidente Juscelino Kubitschek empreendeu no Brasil na década de 50.42 Plano Plurianual. foram necessários empréstimos. com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas instituídas na própria lei complementar nº 101/00. Contudo. Viu-se que a teoria do equilíbrio orçamentário anual está superada em face da necessidade de adoção de uma política de contenção em um momento e a de uma política de déficits fiscais em outro. o estudo mais detalhado de cada uma das leis acima referidas e que conforme exposição no item 3. a lei complementar não deixa de fazer parte dele. que impede ao titular do poder contrair. Na realidade. A lei complementar referida acima tem o escopo de firmar parâmetros para a elaboração dos instrumentos que constituem o sistema orçamentário.3. 1996). cumprem mais um papel econômico. DO PLANO PLURIANUAL No capítulo 2. nos últimos dois quadrimestres do mandato.2. obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele. enquanto desenvolve a sua atividade para desincumbir-se de sua missão de realizar o bem comum. conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal. como visto no capítulo 1 deste trabalho. 4. Cabe. o que nos dias de hoje não ocorreria em face do disposto no art. uma das formas de se obter receitas.3.

não se pode afastar a sua importância enquanto princípio.320/64.43 O mesmo dispositivo supracitado não impede que o titular do poder assuma despesas com parcelas a serem pagas no exercício seguinte. da Lei nº 4. O Quadro de Recursos e de Aplicação de Capital a que o dispositivo citado . o Brasil assumiu a forma republicana de governo. que compõem o Poder Legislativo. o equilíbrio orçamentário anual é dogma superado. de conformidade com os gastos decorrentes do atendimento às necessidades de realização do bem comum. sempre que possível. em seu parágrafo único. na medida em que. deve orientar o desenvolvimento da atividade estatal. contudo. 23. que caracteriza o governo republicano. sofrendo alterações periodicamente. Lei Complementar nº 101/00). a transitoriedade do exercício do poder. razão pela qual se admitem eleições. de conformidade com o que institui o parágrafo único do art. razão pela qual os instrumentos de manejo do orçamento se renovam. impõe-se o impedimento à ampliação da possibilidade de realização de gastos capazes de comprometer a gestão administrativa futura. Como foi dito no capítulo 1. Essa transitoriedade no exercício do poder. in fine. abrangendo. Contudo. a submissão ao império da lei. a saber. Eis aí a razão pela qual se impõe a elaboração de um projeto de lei onde aquele que assume o comando do governo tem a possibilidade de submeter ao povo – por meio de seus representantes. e. O art. no mínimo. que se caracteriza pelo respeito à coisa pública. quadrianualmente. 42. tratava do orçamento plurianual. Efetivamente. condiciona a assunção de despesas à disponibilidade de caixa para cobri-las (art. exige também a imposição de restrição à realização de gastos. nos seguintes termos: “As receitas e despesas de capital serão objeto de um Quadro de Recursos e de Aplicação de Capital. realizando-se por etapas anuais. se o dogma do equilíbrio orçamentário está ultrapassado. 1º da Constituição Federal – a aprovação do programa de trabalho. Evidentemente. como se mencionou anteriormente. aprovado por decreto do Poder Executivo. que o programa de trabalho não pode ser rígido a ponto de não admitir alterações em razão de situações não previstas anteriormente. servindo para nortear o controle da redução e do aumento dos tributos. um triênio”. Nessa transitoriedade daquele que exerce o poder.

p. Elucida Afonso de Aguiar Gomes (GOMES. o conhecimento prévio das ações governamentais que se deseja levar a efeito durante o período da gestão administrativa. é um Plano de Trabalho de Governo planejado e transparente. e ao mesmo tempo permitir aos membros da sociedade. §3º. 167. o Plano Plurianual é regulado pelo art. 2004. esse tipo de orçamento. razão pela qual de acordo com o art. Destaque-se que emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou a projetos que o modifiquem só podem ser aprovadas quando sejam compatíveis com o Plano Plurianual.. como o próprio nome indica. vale dizer. inciso I. nos termos do caput. Atualmente. expresso em termos quantificados dos serviços. §1º. do art. aprovado por lei. onde se deflui que se trata de uma lei. 166. Trata-se de uma lei de iniciativa do Poder Executivo [. instrumento de outro instrumento do sistema orçamentário.. O art. Constituição Federal.]. §1º. dar aos governantes um plano de trabalho devidamente planejado e transparente. da Constituição. para o período de toda sua gestão governamental. 165. sendo que a Comissão Mista e Permanente do Congresso Nacional deve examinar e apresentar parecer sobre o projeto. o projeto de lei do Plano Plurianual deve ser apreciado pelas duas Casas do Congresso Nacional. de quem serão retirados os recursos para o seu custeio. o que revela que o Plano Plurianual é meio. e dos valores financeiros que serão recolhidos do patrimônio dos particulares e de outras fontes de receita. da Constituição da República estabelece a obrigatoriedade da submissão dos investimentos à prévia inclusão no Plano Plurianual. sendo que a autorização da inclusão de investimentos sem a autorização legal caracteriza crime de responsabilidade. da Constituição é do Chefe do Poder Executivo. 165. Objetiva. conforme regra o art. Estabelecido o Plano Plurianual que se destina ao atingimento de determinadas metas que compõem o programa de trabalho para uma gestão – o que . 166. da Lei Maior. destinado à concretização deste segundo. A iniciativa do Plano Plurianual. de conformidade com as regras do Regimento Comum às duas Casas. obras e investimentos a serem executados. 44-45) que: O Plano Plurianual. a ser seguido pelo período de um mandato eletivo. de natureza políticoadministrativa.44 se referia funcionou como um esboço para a criação de um plano de gestão governamental.

p. da Lei nº 4. Ives Gandra da Silva Martins (2002. Contudo. 34. impõe-se a ele o dever de prestar a grande gama de variados serviços públicos. 6). Diga-se de passagem.] reside no dever jurídico de essencial e estrita fidelidade dos entes tributantes ao que imperativamente dispõe a Constituição da República” (id. a atividade de realizar o bem comum é incessante. 6) aponta que a imposição tributária “representa apropriação de bens do cidadão”. e dos valores financeiros ...320/64 o exercício financeiro corresponde ao ano civil. Na definição de Afonso Aguiar Gomes (2004). em face da assunção do modelo republicano de governo. de natureza político-administrativa. A bem da verdade. no art. este programa se divide em etapas.. que se desenvolvem anualmente. vez que o “fundamento do poder de tributar [. conforme dispõe o art. 4. por meio da organização dos orçamentos.] planejado e transparente. obras e investimentos a serem realizados. A LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL De acordo com o art.45 significa dizer. tendo como conseqüência a fixação de parâmetros com os quais se pode determinar até que ponto é legítima a tributação em relação ao patrimônio privado. p. 34 da Lei nº 4. as despesas públicas. a lei orçamentária anual ou orçamento anual é um Programa de Trabalho de Governo “[. Uma vez instituído o Estado como ente organizado para o atingimento dos fins públicos. para uma legislatura – impõe-se a sua concretização segundo regras referentes às finanças públicas.. já referidos no capítulo 1 deste trabalho. 5º.320/64..4. que estabelecem que o exercício financeiro acompanha o ano civil. é necessária a existência de um controle por meio do qual os cidadãos possam ter o seu direito de propriedade – também garantido pela Constituição. expresso em termos quantificados dos serviços. inciso XXII – resguardado na medida em que se fixam. Embora o Chefe do Poder Executivo assuma a responsabilidade de elaborar um projeto de lei onde apresente um programa de trabalho a ser realizado durante um período de quatro anos. de forma que deverá observar sempre os princípios e preceitos constitucionais.

[.3 Nenhum programa ou projeto pode ser realizado sem que antes tenha sido incluído na lei orçamentária anual (art. A lei orçamentária é anual. §3º. condicionada a aprovação de referidas emendas a duas condições: 1ª. das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual serão enviados pelo Presidente da República ao Congresso Nacional. nos termos do art. que tragam consigo a indicação dos recursos necessários ao objeto das emendas. §3º. Admite-se. da Constituição Federal. contudo. tal como o Plano Plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias. nos termos do art. II. ao serviço da dívida e às transferências tributárias constitucionais que se destinam aos Estados. é ela obrigatória também em nível estadual e municipal. que oferece parecer. b e c. os recursos admitidos serão aqueles decorrentes de anulação de dotações. desde que a parte sobre a qual se propõe a alteração ainda não tenha tido sua votação iniciada pela comissão mista. §5º. 166. I. na conformidade da lei. Neste caso. assim como autoriza a realização das despesas.. Na lição de Celso Ribeiro Bastos (1996. a. CF). p. isto é.]. 78): “A lei orçamentária anual é aquela que prevê de forma estimativa as receitas da União. são de iniciativa do Chefe do Poder Executivo. Ressalte-se que as alterações aos projetos de lei orçamentária anual só podem ser feitas pelo Poder Legislativo a pedido do Chefe do Poder Executivo. 166. 2ª. da Constituição Federal. alterações. Municípios e ao Distrito Federal. que haja compatibilidade entre elas e o Plano Plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.” A lei orçamentária anual. aprovado por lei”. que trata exclusivamente da previsão da receita e da fixação de despesas. O art. válida para o exercício financeiro que tem a duração de um ano. contanto que sejam apresentadas por meio de emendas perante uma comissão mista do Congresso.” 3 . da Constituição Federal dispõe: “Os projetos de lei do Plano Plurianual. 166. I. conforme dicção do § 5º. a alteração da lei orçamentária anual pode admitir a inclusão de autorização para a abertura de créditos suplementares. 166. 167. do art. que não podem atingir aquelas referentes a pessoal e seus encargos. Embora a Constituição faça referência à sua obrigatoriedade apenas em nível federal. da Carta Fundamental.46 que serão recolhidos do patrimônio dos particulares e de outras fontes de receita. Enfim..

que são destinados ao atendimento de despesas imprevisíveis e urgentes.. conhecida como LDO. o Plano Plurianual corresponde a um programa . com o intuito de garantir que a elaboração da Lei Orçamentária Anual para o exercício seguinte guarde compatibilidade com ela. que na lição de José Afonso da Silva são “[. o caminho mais utilizado é a dos créditos adicionais ou suplementares. conforme se constata da leitura do art.1. as decorrentes de grave comoção interna ou calamidade pública. que trata das hipóteses em que esses créditos são cabíveis. como as decorrentes de guerra. corresponde a um ano civil. que se destinam a atender a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica..47 4.. no que tange à União. Como se viu anteriormente. DOS CRÉDITOS SUPLEMENTARES No decorrer de um exercício financeiro. b) especiais.. pois exigem rápida solução. a saber: o atendimento de despesas imprevisíveis e urgentes. subversão interna ou calamidade pública. §3º. v. que precisa ser aprovada antes do recesso do segundo semestre do Congresso Nacional. 167”. em decorrência do que dispõe o art. Nesse caso específico. do texto constitucional. c) extraordinários. 34 da Lei nº 4. 167. Os créditos adicionais classificam-se em: a) suplementares.g. que reforçam a dotação orçamentária que se tornou insuficiente durante a execução do orçamento. surgem necessidades de alteração orçamentária..] art.4.5.] autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente dotadas na lei de orçamento”. 4.320/64. Os créditos extraordinários dispensam a autorização legislativa. a forma de veiculação da abertura de referidos créditos se faz por meio de decreto. A LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS O último instrumento que compõe o sistema orçamentário brasileiro corresponde à lei de diretrizes orçamentárias. que conforme já se viu. Para tanto. Ensina Celso Ribeiro Bastos (1996) que: “os créditos suplementares e especiais dependem de autorização legislativa e da indicação dos recursos correspondentes nos termos do inciso V do [.

é a ele que deve ser apresentado o projeto da lei ora em estudo. é uma inovação e imposição da Constituição Federal em vigor (art. da Lei Maior. que acompanham o ano civil. 165. A obrigatoriedade da elaboração dessa lei. a LDO. as metas e prioridades a serem definidas. o objetivo maior a ser alcançado com a institucionalização da Lei de Diretrizes Orçamentárias é o de oferecer a oportunidade de permitir que o Poder Legislativo participe. exige a inclusão de despesas de capital. P. em sua segunda seção. Tratará. por disposição legal (art. sem descurar das matérias tratadas no Capítulo II. A Lei de Diretrizes Orçamentárias é inovação do regime constitucional estabelecido com a Lei Maior de 1988. das regras de orientação obrigatória para a elaboração do orçamento anual. Contudo ficam a merecer definição os programas a realizar durante o ano.320/64). 34. Na prática. estadual e municipal. nas três ares de Governo federal. na construção do Plano de Trabalho do Governo a ser posto em concreto. tratando desse instrumento do sistema orçamentário. . Na verdade. Lei nº 4. foi a Carta Constitucional da República de 1988. que são estruturadas na lei orçamentária anual.48 de trabalho para uma gestão executiva e que se desenvolve por meio de etapas. através da execução da Lei Orçamentária Anual. Afonso Aguiar Gomes (2004. Essa definição de metas e prioridades. 165. Por se tratar de uma lei destinada à fixação de critérios para a elaboração da lei orçamentária anual. como representante dos interesses do povo. nos termos do art. fácil notar que também tem vigência anual devendo tratar em seu bojo das metas e prioridades que a Administração pretende alcançar em um dado ano.320/64 a elaboração da Lei de diretrizes Orçamentárias. 48-49). aprovar as prioridades e interesses públicos que primeiramente merecem atendimento. pelo Poder Legislativo. o que permite a divisão dos programas de trabalho governamentais em exercícios orçamentários e financeiros. leciona: Não previu a Lei nº 4. Como cabe ao Poder Legislativo. o primeiro texto constitucional pátrio a tratar da elaboração desta lei. II). de forma atuante juntamente com o Poder Executivo. §2º. os programas que serão incluídos para um dado exercício. da Lei de Responsabilidade Fiscal. do estabelecimento. a previsão de alterações que se pretende fazer na legislação tributária e o estabelecimento de política de aplicação financeira pelas agências financeiras oficiais de fomento.

p. 51). caso os riscos nele apontados se concretizem (GOMES. incluindo memória e metodologia de cálculos adotados e que justifiquem o resultado pretendido. O anexo de metas fiscais exige ainda a inclusão de outros detalhamentos. Com isso. que se deixará de fazer referência neste trabalho. é possível evidenciar a consistência das metas propostas para o próximo ano em face dos objetivos da política econômica nacional. a Lei de Diretrizes Orçamentárias também vem acompanhada do Anexo de Riscos Fiscais. Esse anexo deve fazer referência: a) à avaliação do cumprimento das metas realizadas no exercício anterior. 2004. com o intuito de estabelecer um elo entre esta e a Lei Orçamentária Plurianual.49 A Lei de Diretrizes Orçamentárias vem acompanhada de um Anexo de Metas Fiscais. . Além do Anexo de Metas Fiscais. na realidade. mas deve fazer referência também às medidas que serão adotadas. Junto com a memória e a metodologia dos cálculos adotados deve ser anexado o quadro das metas fixadas nos últimos três exercícios anteriores. Esse anexo não faz apenas menção aos riscos. onde se apresentam as avaliações dos passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas. O que importa aqui. é apontar que a Lei de Diretrizes Orçamentárias tem também vigência anual e se destina à fixação de metas que devem ser incluídas na Lei Orçamentária Anual. b) as metas anuais a serem atingidas no exercício seguinte. para a concretização do programa de trabalho elaborado pelo governo.

o estudo do orçamento e seu surgimento. Por essa razão. onde é possível estabelecer o numerário empregado pelo Estado para cobrir parte de suas despesas. pretende-se cumprir essa tarefa. princípios e aspectos legais foram analisados no capítulo 3. elaboram a proposta orçamentária onde são referidos os gastos empreendidos. e. obedecendo a períodos anuais.50 CAPÍTULO 5 – ANÁLISE CRÍTICA E DISCUSSÃO ACERCA DO SISTEMA ORÇAMENTÁRIO BRASILEIRO COMO INSTRUMENTO DE FIXAÇÃO DE LIMITES PARA A ATIVIDADE TRIBUTÁRIA DO ESTADO. com o intuito de revelar a captação dos conceitos e a capacidade de trabalhá-los de forma unitária. que para desenvolverem os seus projetos. Como se viu o sistema orçamentário se desenrola ao longo de um período de quatro anos. Todas as obras. revelando a conexão que os vários temas que foram até aqui abordados apresentam entre si. com seus princípios e aspectos próprios. Neste capítulo. Nos capítulos anteriores superou-se grande parte dos objetivos específicos estabelecidos no início dessa pesquisa. Fala-se muito na necessidade de uma reforma tributária com o escopo de reduzir a invasão do Estado no patrimônio privado e como se viu no estudo do princípio da proibição do confisco. Os conceitos essenciais acerca da atividade financeira do Estado e as receitas arrecadadas (sejam elas decorrentes de empréstimos ou da tributação) foram abordados no capítulo 2. formando um sistema que se desenrola no tempo (uma legislatura) e no espaço (englobando as necessidades públicas dos mais variados Estados que compõem o país) – . Cabe agora apresentar algumas análises de ordem crítica acerca do que se estudou. serviços e contratações de serviços que se destinam ao atendimento do bem comum se realizam por meio dos órgãos e das entidades públicas. atenta à questão tão recorrente da dificuldade no estabelecimento de um parâmetro para a fixação da instituição de tributos pelo Estado. não há ainda uma teoria que estabeleça formas de controle em relação à necessidade real do Estado na instituição de tributos. entendo possível – considerando a perspectiva do orçamento como uma estrutura particular. os instrumentos do sistema orçamentário brasileiro foram estudados no capítulo 4.

e o sistema tributário. que se renova periodicamente – vale dizer. Esse aspecto é conseqüência lógica da necessidade da aprovação dos instrumentos componentes do sistema orçamentário. Mas a organicidade do sistema em análise não se restringe tão somente à sua linearidade em termos legais. como já se referiu no capítulo 4. Nesse aspecto. Basta pensar nos créditos . pelo Poder Legislativo.2. Quer-se dizer com isso que a aprovação da Lei Orçamentária Anual se realiza após a análise de sua adequação à Lei de Diretrizes Orçamentárias. de natureza permanente. Um primeiro ponto admite que o sistema orçamentário não é apenas um programa de trabalho realizado para um período de quatro anos (Plano Plurianual) e que se realiza anualmente (Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual). Essa realidade é bem visível. tem a Lei de Responsabilidade Fiscal. mas também a influência e ligação desse sistema a outros fatores. Note-se como essa perspectiva – sistema orçamentário como movimento – permite reconhecer a possibilidade de referido sistema assumir não só uma nova estruturação. que lhe serve de apoio e encontra sua sustentação no Plano Plurianual. reveladas em seu aspecto hierárquico-normativo abordado no parágrafo anterior. que se revela no movimento que os instrumentos orçamentários exercem uns sobre os outros. a cada legislatura – de acordo com a organicidade que lhe é peculiar.51 estabelecê-lo mediante essa ótica. estudado no item 3. mas também uma reestruturação que vai surgindo e ressurgindo na medida em que os fins do Estado vão se concretizando e se renovando de acordo com as novas necessidades públicas. mas também funciona como um sistema composto de vários elementos capazes de servir como parâmetro para restringir a atividade financeira do Estado.2. como seu pilar de sustentação. mas alcança um nível de concretização. dentre os quais se incluem os fins colimados pelo Estado. que materializa o aspecto político do orçamento. Com efeito. que. no desenrolar desse movimento. Revela-se daí um sistema orçamentário que se constrói e se reconstrói e que não se afasta dessa realidade de contínua construção e reconstrução. é possível perceber não apenas a integração das peças componentes do sistema ora em comento. por sua vez. destinada a alcançar o bem comum.

Perceber o sistema orçamentário sob as perspectivas estática e dinâmica.5. como se viu anteriormente.1. O orçamento. de movimento. após a identificação do ponto de interseção entre os sistemas orçamentário e tributário. Eis aí o ponto de contato entre o sistema orçamentário e o sistema tributário: a realização do bem comum. É que os estudiosos do sistema tributário afirmam que não há critérios de . atende aos princípios da legalidade e da exclusividade. exceção ao princípio da exclusividade.5. mas sim como instrumento criado e vinculado a uma meta maior..2. que em síntese se resumem à realização do bem comum. permite reconhecê-lo como parâmetro para a restrição da atividade arrecadadora do Estado. ao mesmo tempo em que se reconhece que o orçamento não consiste num instrumento com fim em si mesmo.3.52 suplementares. o que permite concluir que a perspectiva hierárquico-normativa não permitiria a alteração dos projetos estabelecidos nos instrumentos do sistema orçamentário.3. É em razão da interação que o orçamento deve guardar com os fins colimados pelo Estado é que se admite a exceção. estudados no item 4. sob a ótica da dinamicidade do sistema orçamentário. estudado no item 3. A compreensão da perspectiva dinâmica do sistema orçamentário permite agregar um critério teórico-pragmático ao desenvolvimento prático do não confisco. e 3. construído e reconstruído num constante movimento de integração com os fins colimados pelo Estado.4). na realidade encontra fundamento na perspectiva dinâmica do sistema orçamentário.2).3. é que se admitem os créditos suplementares. do sistema orçamentário. motivo pelo qual se admite a arrecadação. ou seja. que consiste na realização do bem comum. Ora. que alterando a conformação original estabelecida no estático plano hierárquico-normativo revelam o caráter dinâmico..2. Contudo. acima referidas. Outro ponto a ser analisado. consubstanciada na possibilidade de se incluir os créditos suplementares na lei orçamentária. Preservase com isso o princípio da legalidade do orçamento (estudado no item 3. que advém do aspecto político do orçamento (item 3. consiste na ausência de uma teoria construída para abordar o caráter não confiscatório do tributo. os créditos suplementares. conforme estudo dos itens 3. na medida em que ele é.4.1.

mas. observando-se critérios de proporcionalidade e progressividade.4. é de observar que o plano estático construído a partir da noção anterior . o reconhecimento do orçamento como parâmetro limitativo à arrecadação estatal permite elevá-lo a critério teórico-pragmático a sustentar a noção do não confisco. também.53 aferição da ausência ou da presença do confisco.3. O confisco não ocorre apenas quando se realiza a cobrança do tributo segundo critérios destoantes da isonomia e. de outro lado. a elaboração estática do orçamento de conformidade com a previsão de arrecadação de receitas ataca a noção de não confisco. que. É que a ausência do confisco não se sustenta apenas na noção da capacidade contributiva. a instituição do tributo é que deve estar condicionada à efetiva demanda de receitas para a realização do bem comum. Se a dinamicidade decorrente da interação entre as peças componentes do orçamento permite visualizar a importância do sistema orçamentário como parâmetro limitativo à atividade arrecadadora do Estado. Como foi visto no item 2. na noção do orçamento reconstruído no plano estático. Ele ocorre também quando o Estado deixa de observar a demanda financeira efetivamente necessária na elaboração do orçamento. dos critérios de proporcionalidade e progressividade. a teoria do não confisco ainda está por se desenvolver.. foi construído justamente para que o Estado não agrida o patrimônio dos cidadãos. Isso porque permite que o Estado institua tributos para fundamentar a elaboração do orçamento. por meio da observação da influência que a sua perspectiva dinâmica exerce sobre o seu plano estático. quando. Não haverá agressão ou invasão ao patrimônio do contribuinte enquanto orçamento estático for elaborado de conformidade com a demanda financeira estatal efetivamente necessária e estimável por meio da concretização do orçamento de anos anteriores. Note-se que se de um lado o sistema orçamentário serve de parâmetro limitativo para a atividade arrecadadora do Estado. como foi visto no capítulo 3. Entretanto. que se funda na idéia de isonomia e determina a maior exação tributária sobre aqueles que têm maior resistência econômica para suportar as despesas estatais. de outro. na realidade. elaborada a partir da compreensão do orçamento sob a perspectiva dinâmica. portanto.

que demanda por vezes a alteração do programa original. permite ao cidadão aferir o emprego da parcela de seu patrimônio que foi arrecadada pelo Estado na realização do fim para o qual foi amealhada. o Plano Plurianual. a irretroatividade. Dessumese daí que o orçamento também funciona como meio de exercício da cidadania. o suporte fático a justificar a instituição do tributo é sempre a realização do bem comum. a isonomia e a capacidade contributiva. não há como se desenvolver a noção da proibição do confisco. impõe-se ter o orçamento estático como critério teórico-pragmático a sustentar o sistema tributário. que ocorre entre as peças que o compõem – a Lei de Responsabilidade Fiscal. Referida noção de proibição do confisco ganha força com o desenvolvimento e a operacionalidade do sistema orçamentário brasileiro. que. inciso XXII. . permite reconstruir o orçamento. da Constituição Federal. estudado e debatido para o aperfeiçoamento e favorecimento aos cidadãos. que à medida que vai se realizando. no art. Isto porque haverá agressão ao patrimônio privado sempre que o Estado instituir tributação desatrelada ao suporte fático que a justifica. em sua integração interna. Com efeito. por meio dos créditos suplementares. em sua noção daquilo que extrapola os limites do necessário e passa a caracterizar a invasão da propriedade privada. estudados anteriormente. Reconstruído sob o prisma teórico acima revelado. Ao afirmar a noção sistêmica do orçamento. Ora. bem como com a atividade financeira. tais como a estrita legalidade.54 estabelece um critério teórico-pragmático para sustentar a noção do confisco e de sua ausência. vislumbra-se uma organização atrelada à obrigatória participação de várias pessoas e entidades. De se considerar. que é assegurada como direito fundamental. funcionando como um direito fundamental a que se tem direito dentro de uma sociedade republicana. para encerrar esta breve e sucinta análise acerca do orçamento em face da atividade de arrecadação estatal. Se o Estado não respeitar determinados limites. que acompanha à necessidade da realização da do bem comum. que o orçamento é composto de instrumentos que se organizam num sistema que pode ser conhecido. 5º. a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual –. A observação da perspectiva dinâmica do orçamento.

constituise no caminho para o encontro dos contornos limitativos da atividade tributária levada a efeito pela atuação do Estado.55 uma a uma. mas que. . para além disso. contribuem para a composição e constante evolução de um instrumento que não se destina apenas a afirmar-se público.

5º. 2º . a segurança pública. que encontra origem em res publica. dentre outros. inciso II. podese afirmar que em síntese o Estado busca a realização do bem comum e a construção de uma sociedade harmônica. inclusive em relação ao próprio Estado (art. participar como agente atuante dentro do Estado (art.o império da lei.um conjunto mínimo de direitos e garantias que são fundamentais aos indivíduos. que incluem a saúde. do art. entendendo-se por coisa tudo aquilo que é inerente ao Estado. da Lei Maior. o sistema tributário nacional foi abordado em alguns de seus aspectos. por isso. Dentre os vários fins colimados pelo Estado. como se deflui também da leitura do caput do art. Essa é a noção etimológica de república. Constituição Federal). o território e um governo dotado de soberania. O Brasil adotou logo no caput. o Brasil adotou a fórmula de um Estado democrático de direito. 14. Constituição Federal). da Constituição o modelo republicano.56 CAPÍTULO 6 – CONSIDERAÇÕES FINAIS O Estado consiste numa organização política que se destina ao atingimento de determinados fins. Seus elementos são o povo. Para atingir seus fins o Estado se encontra dentro de um sistema. Dois são os subsistemas que foram estudados neste trabalho: primeiramente. 1º. 5º. o que significa dizer que o Estado brasileiro assegura: 1º . duas são as principais: a monarquia e a república. com o intuito de revelar . Dentre as várias formas de governo. o lazer. onde o convívio social seja o mais pacífico possível. a educação. a família. bem como o de ser cidadão e. o Estado pode assumir formas variadas de governo. composto por outros subsistemas que estabelecem conexões entre si. Além de assumir um modelo republicano de governo. Nesse modelo o exercício do poder é transitório. dentre os quais se inclui o direito à propriedade (art. o transporte. caput. Como realidade. considerando-se que tudo o que se faz por meio do Estado na realidade interessa a todos. XX. impondo-se a alternância da titularidade daqueles que assumem a incumbência de governar. onde a res corresponde à coisa. 1º. A monarquia se baseia na concentração de poderes nas mãos de uma dada família enquanto que a república se caracteriza pela concentração de poderes na mão do povo. Constituição Federal).

previsto no art. Na medida em que se faz a distinção entre progressividade e proporcionalidade. 150. o orçamento surge como instrumento capaz de servir à fixação de parâmetro para a instituição de tributos pelo Estado. IV. o sistema orçamentário brasileiro.3. Destaca-se a observação de que há dificuldades no tratamento do princípio do não confisco.57 que o Estado desempenha uma atividade financeira que se destina à arrecadação de recursos patrimoniais dos seus cidadãos. a saber. o fato de o Estado brasileiro ter adotado o modelo republicano – que exige o respeito a uma série de direitos fundamentais. ainda. vistas . Com efeito. a cidadania como direito fundamental. destacando-se as perspectivas estática e dinâmica. existem dificuldades no estabelecimento de parâmetros para a aferição do abuso ou não na instituição de tributos pelo Estado. à elaboração de programas de trabalho que dependem da aprovação do Poder Legislativo. estadual e municipal para a concretização de metas e prioridades capazes de cumprir o papel estatal. a lei plurianual. um outro aspecto que merece ser destacado em relação ao orçamento e seus instrumentos. Contudo. Diante disso. Trata-se do fato de que a atuação desses instrumentos do sistema orçamentário funciona também como mecanismo de otimização das receitas. a lei de diretrizes orçamentárias e a lei orçamentária anual. destarte. posteriormente. com o escopo de compor receitas. composto de três instrumentos. pode-se afastar o confisco em relação a várias situações. Na medida em que os entes federativos se submetem. Há. surge a possibilidade de se definirem limites à constante necessidade estatal de obtenção de novas receitas. e que estabelece vedação para o Estado instituir tributo com tendência de confisco. por regramento constitucional. a fim de se desincumbir de sua missão de realização do bem comum. respeitando-se.. Com efeito. da Constituição.5. dentre os quais se incluem a propriedade e a cidadania – impõe-se a restrição de instituição de tributos que não sejam efetivamente necessários à concretização dos fins por ele colimados. Um dos critérios utilizados para o afastamento do confisco reside na capacidade contributiva. Paulo de Barros Carvalho leciona que ainda é deficiente a doutrina que estuda referido princípio. que assumem a natureza de lei e se presta à organização de programas de trabalho estabelecidos pelos Chefes dos Poderes Executivos em nível federal. Como se viu no item 2.

com o intuito de atingir as metas e prioridades definidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias. da anterioridade.58 no capítulo anterior. dentro de um regime constitucional que adotou a república como forma de governo. Foi diante da excessiva carga tributária que pesava sobre os súditos é que surgiu a idéia de se exigir do rei a instituição de um orçamento. . em 1215. Foi também em busca da participação no Estado que surgiu o orçamento na época do Rei João Sem Terra (John Lackland). delimita-se o quantum de receitas se faz necessário para a cobertura de uma parte das despesas governamentais. Deveras. com a Magna Charta Libertatum. com o escopo de cumprir o programa de trabalho de uma gestão. ter-seá um parâmetro limitativo à atividade estatal de arrecadação. o que guarda estreita relação com a forma de governo adotada pelo Brasil. destinado à comprovação da necessidade de receitas para o atendimento das necessidades coletivas. Sincronizado o sistema orçamentário brasileiro. da capacidade contributiva e da proibição de confisco. Aliás. é justamente em homenagem ao modelo republicano de governo que se instituíram os princípios da estrita legalidade. a república. Se num primeiro momento o orçamento surgiu apenas em seu aspecto econômico e político. com o passar do tempo ganhou também um aspecto jurídico. exigindo-se a sua aprovação pelo órgão legislativo a fim de assegurar a participação do povo na aprovação das despesas governamentais. Eis aí mais uma vez a verificação do orçamento como um instrumento de respeito à cidadania. Na medida em que o orçamento prevê a receita e fixa as despesas para um exercício financeiro. fixado no Plano Plurianual. da irretroatividade. por meio da Lei Orçamentária Anual. Melhorar a fiscalização da execução do orçamento é medida que certamente pode contribuir para a redução da submissão da propriedade privada aos anseios constantes por mais receitas. a atuação dos instrumentos componentes do sistema orçamentário brasileiro funciona também como forma de respeito à cidadania enquanto permite que órgãos de controle fiscalizem a aplicação e gestão daquilo que todos ajudaram a compor (as receitas públicas). que não excluem a existência de outros princípios não abordados neste trabalho por não guardarem relação com o que se tinha por objetivo. Além disso.

como parâmetro para a definição de contornos à proibição de confisco e respeito à propriedade privada. infere-se que o sistema orçamentário pode servir como mecanismo de fiscalização e fortalecimento da cidadania. .59 De tudo o que se estudou. Com isso. espera-se que se tenha atingido a meta proposta no início deste trabalho. que acompanha a dinâmica da realidade de cada época vivida pelo Estado. como instrumento de transformação social. o de revelar que o sistema orçamentário brasileiro funciona como limite à atividade arrecadadora do Estado. e. na medida em que funciona como um sistema.

19ª ed. BORBA. 2008. Teixeira e REIS. 18ª ed. Curso de direito financeiro e de direito tributário. 1998. Celso Ribeiro.. Curso de direito tributário. 2004. 3ª ed. A Lei 4. Aderson de. Heraldo da Costa. 28ª ed. 4ª ed. Eduardo Marcial Ferreira. 2002. São Paulo: Saraiva.. São Paulo: Saraiva. 1988.. 20ª ed. Manual de direito financeiro e tributário. Ives Gandra da Silva.320 comentada. BASTOS. Paulo de Barros. BRASIL. Tomo 1.60 REFERÊNCIAS AGUIAR.. 6.. CARRAZZA. Direito tributário. São Paulo: Saraiva. MENEZES. 2005. CARVALHO. 1996. Rio de Janeiro: Ibam. Celso Ribeiro e MARTINS. São Paulo: Saraiva. revista e atualizada. p. BRASIL. Cláudio. . JARDIM. atualizada. revista e aumentada.. 10ª ed. Comentários à Constituição do Brasil. J. Código Civil. BASTOS. Afonso Gomes. 2004. 1995. Vol. Belo Horizonte: Fórum. 7ª ed. Curso de direito constitucional tributário.. São Paulo: Malheiros. 22. São Paulo: Saraiva. 10ª ed. Rio de Janeiro: Impetus. 2005. MACHADO JÚNIOR. A Lei 4.. Constituição da República Federativa. Rio de Janeiro: Forense.. Teoria geral do Estado. Roque Antônio. revista e atualizada.320 comentada ao alcance de todos. 1998. São Paulo: Saraiva.

SILVA. São Paulo: Malheiros. Alexandre de. atual.61 MORAES. 1998. 2008. até a EC 56/07. . Curso de direito constitucional positivo. 23ª ed. São Paulo: Saraiva.. revista. José Afonso da. 15ª ed. Direito Constitucional..

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful