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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO Facultad de Estudios Superiores Aragn

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Contenido
INTRODUCCIN ...................................................................................................................... iv I. MARCO TERICO Y CONCEPTUAL DEL PRESUPUESTO PBLICO .............................. 1 I.1. Importancia y naturaleza del presupuesto ................................................................................ 1 I.1.1. El gasto pblico instrumento estratgico pblico ................................................................. 4 I.1.2. Conceptos de Presupuesto Pblico ....................................................................................... 6 I.1.3. El Ciclo Presupuestario......................................................................................................... 7 I.1.4. Principios Presupuestarios .................................................................................................... 8 I.2. Mecanismo de Mercado y funciones pblicas: aspectos tericos .......................................... 11 I.2.1. Funciones de asignacin ..................................................................................................... 12 I.2.2. Funciones de estabilizacin y redistribucin ...................................................................... 14 I.2.3. Teoras que fundamentan las funciones pblicas................................................................ 17 I.3. Ingresos Presupuestarios ........................................................................................................ 20 I.3.1. Clasificacin de los ingresos .............................................................................................. 23 I.3.2. Base y tasas impositivas ..................................................................................................... 24 I.3.3. Progresividad y Regresividad impositiva ........................................................................... 25 I.4. Dimensiones del Gasto ........................................................................................................... 25 I.4.1. Clasificacin o Dimensin Administrativa ......................................................................... 26 I.4.2. Clasificacin o Dimensin Econmica ............................................................................... 28 I.4.2.1. Clasificacin Econmica del Gasto por Captulo ........................................................... 32 I.4.2.2. Clasificacin Econmica del Gasto por Concepto ......................................................... 32 I.4.3. Clasificacin o Dimensin Funcional ................................................................................. 36 I.5. Fuentes y usos de Recursos .................................................................................................... 36 I.6. Balance Pblico: conceptos .................................................................................................... 38 I.6.1. Trascndencia del dficit fiscal ............................................................................................ 39 I.6.2. Los efectos del dficit fiscal ............................................................................................... 40 I.6.3. mbito de Aplicacin ......................................................................................................... 43 II. PROCESO INTEGRAL DE ADMINISTRACIN DEL GASTO PBLICO ...................... 49 II.1. Definiendo las etapas de la administracin del gasto pblico ................................................ 49 II.1.1. El presupuesto en base a resultados .................................................................................... 50 II.1.2. El ciclo presupuestal en Mxico ......................................................................................... 51 II.2. Planeacin: el primer paso ..................................................................................................... 54 II.2.1. Cmo se lleva a cabo la Planeaacin del Presupuesto Pblico ........................................... 55 II.2.2. Un modelo econmico de evaluacin los efectos de los gastos .......................................... 57 II.2.3. El presupuesto exploratorio ................................................................................................ 58 II.2.4. Los Estudios de pre-inversin ............................................................................................ 60 II.3. La Programacin .................................................................................................................... 61 II.3.1. Las etapas de la programacin ............................................................................................ 62 II.3.2. La actual Concertacin Programtica ................................................................................. 63 II.4. La Presupuestacin ................................................................................................................. 64 II.4.1. La presupuestacin individual ............................................................................................ 65 II.4.2. La presupuestacin global .................................................................................................. 66 II.4.3. Los instrumentos de la Presupuestacin ............................................................................. 66 II.5. Aprobacin o intromisin del presupuesto ......................................................................... 68 II.5.1. Las fuerzas polticas ........................................................................................................... 68 II.5.2. La contreversia presupuestal del 2005 ................................................................................ 70 II.6. Ejercicio del presupuesto........................................................................................................ 71 II.6.1. Los calendarios de ejecucin del gasto ............................................................................... 72

- iii II.6.2. Modelo bsico de ejecucin del gasto de una dependencia ................................................ 73 II.6.3. El ejercicio del gasto en la Administracin Pblica Paraestatal ......................................... 77 II.7. Control.................................................................................................................................... 80 II.7.1. Los diverso tipos de control presupuestal ........................................................................... 80 II.7.1.1. El control mediante el presupuesto ................................................................................. 81 II.7.1.2. El control interno realizado por la propia dependencia o entidad ................................... 82 II.7.1.3. El Control Interno por la Dependencia Globalizadora de la Planeacin programacin presupuestal ....................................................................................................................................... 83 II.7.2. El control de gestin ........................................................................................................... 85 II.7.3. El control interno (SECODAM).......................................................................................... 87 II.7.4. El control externo ................................................................................................................ 87 II.8. Evaluacin .............................................................................................................................. 88 II.8.1. Informe de Ejecucin del Plan ............................................................................................ 89 II.8.2. Informe de Gobierno........................................................................................................... 90 II.8.3. La Cuenta Pblica ............................................................................................................... 90 III. MARCO JURDICO Y NORMATIVO DEL PRESUPUESTO ............................................ 93 III.1. Constitucin Poltica ........................................................................................................... 94 III.2. La planeacin en la Ley ...................................................................................................... 98 III.3. Las leyes que crean la administracin pblica central y paparestatal ............................... 103 III.4. Las leyes ms cercanas del proceso presupuestario .......................................................... 112 III.5. Ingresos Pblicos .............................................................................................................. 126 III.6. El marco normativo del proceso presupuestal .................................................................. 127 IV. PROCESO INTEGRAL DE PROGRAMACIN Y PRESUPUESTO ............................... 137 IV.1. Antecedentes ..................................................................................................................... 139 IV.1.1. Presupuesto por Programas ........................................................................................... 141 IV.1.2. El Presupuesto Base Cero ............................................................................................. 146 IV.1.3. Otras tcnicas de Programacin-Presupuestacin ......................................................... 149 IV.2. El Presupuesto Orientado a Resultados ............................................................................ 151 IV.2.1. El marco terico: la nueva escuela gerencial ................................................................ 152 IV.2.2. Concertacin de Estructuras Programticas .................................................................. 155 IV.2.3. Tips para la Concertacin Programtica ....................................................................... 158 IV.2.4. Evaluacin del desempeo ............................................................................................ 163 IV.3. Programa Operativo Anual ............................................................................................... 169 IV.4. Las etapas del Proceso Integral de Programacin y Presupuesto (PIPP) .......................... 171 IV.5. Estudios de caso. (Pases latinoamericanos). .................................................................... 173 V. LA REFORMA PRESUPUESTAL ..................................................................................... 179 V.1. Generalidads de la Reforma ................................................................................................. 181 V.1.1. Las causas de la Reforma ................................................................................................. 183 V.1.2. Los componentes de la Reforma Presupuestaria de 1998 ................................................. 184 V.1.3. Los problemas detectados en los diagnsticos de 1999 y 2000 ........................................ 187 V.2. Las propuestas de la reforma presupuestal del 2001 ............................................................ 193 V.2.1. Presupuestar es un acto administrativo o legislativo ........................................................ 194 V.2.2. Un presupuesto plurianual ................................................................................................ 194 V.2.3. Todo gasto debe antes tener su correspondiente respaldo de recursos ............................. 195 V.2.4. Los principios presupuestarios: a la Constitucin ............................................................ 198 V.3. La trascendencia de la reforma presupuestal ........................................................................ 201 V.4. Una visin personal del futuro de la reforma presupuestal .................................................. 202 CONCLUSIONES.................................................................................................................. 205 FUENTES DE INFORMACIN.......................................................................................... 209

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INTRODUCCIN
El desempeo econmico en Mxico en los ltimos 25 aos no es de lo mejor. Medido a travs del PIB, dicho desempeo muestra un crecimiento promedio anual de 2.7% anual en el perodo 1980-2004, el cual comparado con el aumento poblacional (1.7%), arroja un mejoramiento de slo 1% en promedio anual (2.7-1.7). Se sabe que Mxico requiere de crecimientos de 5% para sortear la pobreza en que se encuentra la mitad de la poblacin. Adems, el crecimiento histrico en Mxico 1940-1980 fue de 6% que comparado con el crecimiento poblacional 3%, es el doble. Se justifica en consecuencia analizar las razones de por que no crecemos ms, en un ambiente de apertura externa y competitividad a la que se ha visto sujeta la economa mexicana. En este trabajo pretendemos abordar un campo de la economa pblica, donde se encuentra en parte las razones de la falta de crecimiento econmico en Mxico: nos referimos al presupuesto.
Demanda en Mxico 1993-2004 Crecimiento Porcentual Consumo Formacin Consumo del Bruta de Privado Gobierno Capital Fijo General 2.9 2.8 2.7 -9.5 6.1 2.9 3.1 2.5 1.6 2.3 5.5 0.9 0.7 1.7 -1.3 3.1 -0.7 -0.3 -2.0 -0.3 0.8 -1.2 3.4 3.0 4.8 -29.0 12.5 0.3 2.4 -5.6 -0.6 0.4 7.5

Total 1993-2004 1994-2004 1994-2000 1995-1994 2000-1996 2004-2000 2004-2001 2001-2000 2002-2001 2003-2002 2004-2003 4.3 4.0 5.5 -7.8 8.4 1.9 2.7 -0.6 1.0 1.2 6.0

Variacin de Existencias -6.9 -9.8 3.2 -73.7 12.4 -26.2 -35.0 8.1 -4.3 -33.6 -56.8

Exportacin de Bienes y Servicios 11.5 10.8 16.5 30.2 12.9 2.9 5.2 -3.8 1.6 2.7 11.5

Fuente: elaboracin propia con datos de INEGI.

En efecto, si observamos los componentes de la demanda en Mxico, se infiere que las partes que corresponden al presupuesto pblico, como son consumo pblico e inversin pblica registran fuertes contracciones cuantitativas y/o aumentos bastante errticos igualmente cuantitativos. Este comportamiento de la demanda pblica, tambin justifica conocer las razones, desde el punto de vista del proceso presupuestario, de dicho comportamiento.

-vNo se trata de regresar a niveles de presupuesto elevados, sino al que se ejerce hacerlo con calidad. En el proceso presupuestal y en la poltica presupuestal se encuentra la calidad en el manejo del presupuesto. En consecuencia estudiar el proceso presupuestario se justifica hoy en da, por su impacto en el desempeo de la economa mexicana, y porque en la calidad de su composicin y de su ejercicio, se encuentra una fuente de crecimiento econmico que es preciso conocer.. En este trabajo se abordar el proceso presupuestario, y reflexionaremos sobre su posible relacin con el desempeo econmico a partir de la transparencia en el ejercicio presupuestal. En consecuencia se plantean los siguientes objetivos: Exponer que es el Presupuesto Pblico, sus componentes y magnitud en Mxico. Describir el proceso presupuestario desde la planeacin hasta la evaluacin, sealando algunos de sus problemas que enfrenta en su realizacin prctica. Sealar el sustento jurdico y normativo del presupuesto y del proceso presupuestario, ya que, es imprescindible su conocimiento en razn de que en el sector pblico slo se puede hacer lo que dice la Ley y la norma. Se describir el actual proceso de presupuestacin basado en resultados, en el sentido de que es preciso conocer dicho proceso porque tiene tal flexibilidad que lo mismo coadyuva a mejorar el ejercicio del gasto, que abre puertas para la corrupcin. Dentro de las posibilidades de este trabajo, tambin se propone el objetivo de delimitar el campo de estudio del Presupuesto y del proceso presupuestario, como rea no solo que debe estudiarse, tambin sealar su utilizacin como poltica econmica, para lograr la calidad en el ejercicio del gasto pblico, dado que su cantidad est muy limitada sin una reforma fiscal a fondo. Tambin pretendemos someramente revisar que se ha hecho en algunos pases del mundo, en materia de presupuesto, sobre todo en pases de Amrica Latina. La economa mexicana no ha logrado recuperar su crecimiento histrico (6%), y slo se lograr un estimado de 3% para el periodo 1980-2006. La aparente solucin sera revisar que se hizo en los aos anteriores para lograr un crecimiento elevado y volver a aplicarlo. Es decir, regresar al proteccionismo y al gasto pblico deficitario.

- vi En realidad si revisamos esa posibilidad de desarrollo hacia adentro e inflacionario, ya est cancelada histricamente. En consecuencia es preciso buscar otras fuentes de crecimiento econmico. La calidad en el ejercicio del presupuesto pblico es una de ellas. Veamos ms de cerca esta afirmacin. El problema de la economa mexicana es que los salarios no se recuperan. Las empresas no pagan bien en Mxico, lo cual sin duda repercute en tener un mercado interno muy reducido, sin capacidad de crecimiento para absorber una mayor produccin nacional e incluso mayor nivel de importaciones. Un breve indicador de este mercado interno reducido es la pobreza: 13 millones de mexicanos viven en pobreza extrema, y ms de 50 millones carecen de elementos suficientes para vivir cmodamente. Tenemos entonces un mercado interno de 40 millones de personas que demandan, pero un mercado potencial de otros 50 millones de demandantes potenciales. Y sin embargo, el proceso econmico est bloqueado y viciado por la falta de recuperacin de los salarios. Si ello es cierto, justo es preguntarnos a qu se debe los bajos salarios que hay en Mxico. Podemos pensar en varias razones: el control de los sindicatos por parte de los empresarios lo cual reduce la capacidad de negociacin de los trabajadores organizados; la ley laboral vigente impide pagar a los trabajadores de acuerdo con su productividad laboral; el exceso de mano de obra que ofrece sus servicios es mayor a la demanda de trabajo; la falta de flexibilidad laboral; la escasa calificacin de la mano de obra en Mxico. Pueden ser estas razones valederas, pero aqu nos encaminamos a otra respuesta. Pero si reflexionamos en algo tan sencillo como lo siguiente: la razn de los bajos salarios en Mxico es que las empresas no pueden pagar mayores salarios, y esa baja de salarios impide un mejor desempeo de la economa mexicana nos abre un camino verdaderamente amplio para mejorar los salarios en Mxico. En efecto, si decimos que los empresarios realmente no tienen para pagar mejores salarios, la objecin inmediata sera que no es cierto, porque sus ganancias son muy elevadas. En consecuencia, si hay para pagar mejores salarios, las empresas deben sacrificar ganancias para pagar mejores salarios. Pero si esto sucede, se termina el incentivo, la motivacin de toda economa de mercado: maximizar beneficios. Los involucrados en la poltica econmica deben reconocer esta situacin: si se presionan las ganancias mediante mayores salarios o impuestos, la economa de mercado en Mxico no funcionar adecuadamente. El mercado cuando funciona adecuadamente provoca ganancias normales, las ganancias extraordinarias provienen de distorsiones en los mercados. Si por ley, o por alguna medida de

- vii poltica econmica se suben los salarios para moderar las ganancias la economa mexicana profundizar sus problemas. Luego entonces podemos expresar el planteamiento del problema de este trabajo: El desempeo de la economa mexicana ha sido decepcionante en los ltimos 25 aos: cmo ha contribuido el Presupuesto en esa tendencia? O bien lo mismo se puede expresar as: se puede utilizar el Presupuesto y el proceso presupuestario para mejorar el desempeo de la economa mexicana? Para reconstruir el papel del Presupuesto como fuente de crecimiento econmico, no es posible por ahora recurrir al aumento de su cantidad, porque las fuentes de mayores recursos como impuestos, no tributarios y financiamientos, estn relativamente agotadas. En consecuencia se requiere no aumentar los presupuestos, sino ejercer con calidad los actuales niveles de presupuesto. La poltica presupuestal es la base para lograr una mejor calidad en el ejercicio del presupuesto, y esto reducir los costos de transaccin en Mxico, debido a que un ejercicio presupuestal de calidad por ejemplo expresada en la transparencia en el ejercicio del gasto pblico en Mxico, permite disminuir la corrupcin y mejora la certeza de la actuacin de los agentes econmicos, con lo cual se reducen los costos de transaccin. En este sentido sealamos que los salarios en Mxico son bajos debido a que persisten en Mxico los altos costos de transaccin, lo cual a su vez imposibilita a las empresas pagar salarios de acuerdo con la productividad marginal de la mano de obra en Mxico. Gran parte de la causa de la existencia de altos costos de transaccin es la actuacin del gobierno, la cual se vena haciendo si transparencia. Un gobierno que acta sin transparencia, termina por ser consumido por la corrupcin y esta se refleja en altos costos de transaccin para las empresas. Como estas deben pagar dichos costos de transaccin, su pago se hace a costa de los salarios. En el Captulo I titulado Marco Terico y Conceptual del Presupuesto, se parte de ubicar el presupuesto dentro de los dems elementos que conforman las Finanzas Pblicas. En el captulo II se asla el Presupuesto y entonces se entra de lleno a definir y explicar cada uno de los pasos por los que debe transitar la construccin y el ejercicio del presupuesto, es decir, el ciclo presupuestal, el presupuesto en movimiento. En el captulo III se aborda las leyes y normas que rigen el proceso presupuestal.

- viii En el captulo IV se aborda de manera ms especfica la programacin y presupuestacin, puesto que constituye el corazn de la poltica presupuestal. Por ltimo, se aborda la reforma presupuestal, sobre todo la malograda reforma propuesta en el 2001, que es la pendiente en el paquete de reformas. As mismo, se comenta la ley de informacin.

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I.

MARCO TERICO Y CONCEPTUAL DEL PRESUPUESTO PBLICO

Una Nacin se conforma de dos partes: los ciudadanos1 y el Estado. A su vez, el Estado se conforma de un gobierno formado por tres poderes (legislativo, ejecutivo y judicial); a su vez, el ejecutivo le auxilia una administracin pblica, que junto a las administraciones del poder legislativo y judicial, conforman el sector pblico. Dentro del Estado, se constituye un Sistema de Finaciamiento para generar y aplciar los recursos del Estado para llevar a cabo las funciones que sus ciudadanos le confieren. El instrumento operativo para manejar el Sistema de Financiamiento es el Presupuesto, que se define como la "estimacin financiera anticipada, generalmente anual, de los egresos e ingresos del Sector Pblico Federal, necesarios para cumplir con las metas de los programas establecidos." 2 El Presupuesto, a su vez, es un proceso, es decir, una serie de etapas que son las de: Planeracin, Programacin, Presupuestacin, Aprobacin, Ejecucin, Control y Evaluacin Presupuestal. Este proceso permite elaborar y ejercer (controlar y evaluar) el Presupuesto. A constinuacin, presentamos los principales elemento del Presupuesto y del Proceso Presupuestal o ciclo presupuestal. I.1. Importancia y naturaleza del presupuesto Desde los inicios del mundo moderno (1700), los pensadores clsicos suponan que el papel del Estado tena forzosamente que ser limitado, tan solo a funciones de defensa nacional, gobierno interno, obras pblicas y de ornato e imparticin de educacin.3 Pero a principios del siglo XX John Maynard Keynes realiz una aportacin terica al proponer que la actividad pblica debe emplearse para estabilizar el nivel de la actividad econmica. Esta teora se llev a la prctica en el mundo occidental hasta entrados los aos 1960s.

Mismos que pueden estar organizados o no. Los que se organizan forman Organizaciones Civiles No gubernamentales. 2 Diccionario Hacendario Financiero. Diponible en www.shcp.gob.mx 33 Ver Adam Smith. Investigacin sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones. Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1999. (17761). Libro V, Captulo I "De los gastos del Soberano o de la Repblica."p.p.614 a 718

-2El sector privado al regirse por nimo de mximo lucro, deja de lado actividades prioritarias porque no le redituan el nivel mnimo de ganancia requerida, y adems en algunos casos las inversiones son cuantiosas y el sector privado (empresarios individuales de por s) no logran conjuntar los capitales requeridos y adems las ganancias son a muy largo plazo. Debido a ello, el bienestar general se ve mermado y por ello el Estado debe intervenir en la economa. Sin embargo, desde finales de los aos 1970s y hasta hoy en da, la actuacin del Estado en la sociedad se ha reconsiderado, en base a afirmaciones como las siguientes: en realidad el Estado hace las cosas ms mal que el propio sector privado; el Estado en realidad no se rige por los intereses superiores de carcter general, sino por los intereses de la burocracia en turno. 4 Esta suerte de poner en entredicho al Estado como ente supremo, o "imagen y realizacin de la razn" como lo conceba Hegel, hoy en da tiene dos consecuencias centrales: 1) La reduccin de la participacin del Estado en la economa y consecuentemente de su tamao, y 2) La creciente concepcin de que lo pblico ya no es competencia exclusiva del Estado, sino compartida con los ciudadanos que participan en los asuntos del inters comn. La actuacin del estado se fundamenta en las leyes y, sobre todo, en los recursos econmicos que la sociedad (los ciudadanos) deciden aportar para el mejor desempeo de las funciones pblicas. El Presupuesto es el mecanismo y las operaciones que realiza la Administracin Pblica (o Estado) para disponer de parte de los recursos existentes en la socieadd y utilizarlos de acuerdo a ciertas normas que le seala la comunidad directa o indirectamente. En un principio, "...el presupuesto pblico era un mecanismo aislado y ajeno al funcionamiento de la economa, de la sociedad y de la vida de una nacin. Considerado como un instrumento puramente administrativo y contable."5 En un mbito de creciente intervencin estatal, el Presupuesto se convirti en un instrumento para compensar las fluctuaciones econmicas, mejorar la distribucin del ingreso y como una herramienta para acelerar el desarrollo econmico. De esta manera, el Estado mnimo que propona el liberalismo (basado solo en funciones de defensa, de gobierno interno, de obras pblicas y educacin), sobre todo en pases
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James Buchanan. Teora de las Finaznas Pblicas. Mxico, Ed. Prentice Hall, (1979. Aunque la teora se forma desde los aos 1950s con los trabajos de Federico Von Hayek, Kenneth Arrow y Duncan Black. 5 Gonzalo Martner. Planificacin y presupuesto por programas. Mxico, Siglo XXI editores, 198615 (19671). Textos del ILPES.p. 7

-3como Mxico, creci y se amplio para abarcar adems de esas funciones, de regulacin excesiva, las de acumulacin (principal constructor de obras de infraestructura), de produccin (ya que lleg a tener en su poder ms de mil empresas incluyendo las de alto impacto como energa), de financiacin (sobre todo en 1982 cuando incluso se convirti en el propietario de la Banca). Entre 1982 y 1994, se reconsider la actuacin del Estado, a tal grado que pareca que el presupuesto pblico haba perdido importancia como instrumento de poltica fiscal y por ende, dentro de la poltica econmica. Las razones de esta visin fueron: La disminucin de la participacin del Estado como agente y motor del desarrollo y la ampliacin de los mercados de capitales. La falta de respuestas adecuadas a las exigencias crecientes de la comunidad de mayor eficiencia, con mediciones explcitas de beneficio-costo, dan la impresin que avalan esta prdida de importancia relativa del instrumental presupuestario. El funcionamiento ms amplio de los mercados de capitales, obligan al aparato financiero del Sector Pblico a adecuar sus pautas de comportamiento, tanto en su calidad de demandante como de oferente de flujos financieros, ya sean de corto o de largo plazo, requerimiento ante el cual las tcnicas presupuestarias no han reaccionado con oportunidad. La globalizacin a nivel mundial, que inicio con una experiencia traumtica para las economas en desarrollo durante la dcada de los ochenta: la crisis de la deuda externa. La expansin explosiva del endeudamiento interno, aspecto en el que los gobiernos han debido adoptar un papel sumamente activo, de manera que la crisis de los deudores y de las instituciones financieras no deterioraran an ms los deprimidos niveles de actividad econmica.6 Si bien los factores antes enumerados implican una reduccin cuantitativa del presupuesto, sin embargo su monto an es muy importante en la economa mexicana, puesto que por ejemplo en el 2005 un presupuesto de 1.8 billones de pesos, equivale a 25% del PIB total. Adems, en trminos cualitativos, de estructura y velocidad en su ejercicio, sigue siendo un instrumento estratgico en el funcionamiento de la sociedad y de la economa en particular.

Maximiliano Vildsola "Notas Sobre el Proceso Presupuestario y la Coordinacin de Polticas Pblicas", documento SHyCP, 1998..p.p. 5 y 6.

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I.1.1.

El gasto pblico instrumento estratgico pblico

En general el Gasto Pblico es la cantidad de dinero que el Estado utiliza para el cumplimiento de sus funciones. Este gasto se ordena y clasifica en el Presupuesto Pblico, a partir de los diferentes tipos de gasto y de las diferentes entidades pblicas que los ejercen. Por ello, es conveniente conocer los principales tipos de gasto pblico. El gasto pblico se conforma de las erogaciones que por concepto de gasto corriente, gasto de capital e inversin financiera, as como los pagos de pasivo o deuda pblica y transferencias, realizan los Poderees Legislaivo y Judicial, Presidencia de la Repblica, las Secretaras de Estado, el Departamento del Distrito Federal, la Procuradura General de la Repblica, los Organismos Descentralizados, las Empresas de Participacin Estatal y los Fideicomisos, para llevar a cabo sus funciones. Los gastos corrientes son las erogaciones del sector pblico que no aumentan los activos fsicos o financieros de las entidades del sector pblico o de la Nacin. Los gastos corrientes son gastos en bienes y servicios que se consumen durante el ejercicio, o sean los destinados a cumplir con las funciones adinistrativas del Estado y, adems, por los gastos por los cuales no se recibe contraprestacin alguna, como es el caso de las transferencias. En general, la inversin son Activos hechos por el hombre, que se emplean en la produccin de bienes de consumo o de nuevos bienes de inversin. En consecuencia, los gastos pblicos de inversin (o inversin pblica), son las erogaciones de las dependencias gubernamentales, organismos y empresas de participacin estatal destinadas a la construccin, ampliacin, mantenimiento y conservacin de obras pblicas; a la exploracin, localizacin y mejoramiento o conservacin de los recursos naturales; a la conservacin, mejoramiento y desarrollo de la riqueza agropecuaria; a la aquisicin y conservacin de equipos, maquinaria, herramienta, vehculos, de trabajo, utensilios, etc ,y en general todos aquellos gastos tendientes a aumentar conservar y mejorar el capital nacional. Dentro de los gastos de inversin pblica, debemos distinguir la inversin fsica y la inversin finaciera. La inversin fsica del Estado es la porcin del gasto estatal destinado por la va de la inversin a la creacin de intraestructura, es decir, en la construccin de todos aquellos activos fijos que de manera esencial contribuyen al funcionamiento de la economa nacional, siendo los mas representativos: carreteras, puentes, ferrocarriles, presas, vivienda, escuelas, hospitales,etc.

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Dentro de esta inversin fsica, tambin distinguimos la inversin fsica indirrecta, que son gastos del gobierno federal que realiza mediante transferencias de capital a entidades encargadas de la ejecucin de obras de infraestructuras y mediante la prestacin de apoyos en fomento del desarrollo regional. Por su parte la inversin financiera es un gasto del Gobierno Federal que tiene como caractersticas la existencia de titulos de crdito, la recuperabilidad de los fondos y en su caso, la pronta convertibilidad de esos valores. Debido a sta "recuperabilidad", es decir, como activos que en un momento dado el gobierno puede hacer efectivos, es factible disponer de ellos para hacer frente o no incrementar los niveles del dfecit pblico. Las Transferencias es lo contrario de un impuesto. Son recursos que el estado otorga sin que los receptores de las mismas se obligen a reembolsar los fondos recibidos, erogaciones no recuperables, por tanto, incrementan los niveles del dficit pblico. Las Transferencias, adoptan diferentes modalidades: subsidios en gnero o en especie, exencin de impuestos, estmulos fiscales, precios subsidiados, tarifas bajas y tasas de inters preferenciales. Estos recursos son cancelizados por el gobierno federal y por la banca nacional a traves del presupuesto de agresos de la federacin, (transferencias de gasto), la ley de ingresos (transferencias de ingreso ), los fideicomisos del gobierno federal y la banca nacional ( transferencias financieras ) y la politica de precios y tarifas, ( subsidios de precios y tarifas ). Los subsidios adquirieron la forma de subsidios implcitos en los precios y aportaciones de capital del gobierno federal a empresas controlados, creditos subsidios, seguro agrcola , comparticin de riesgos con campesinos, etc. Las transferencias se dividen en: transferencias corrientes y transferencias de capital (aportaciones o subsidios de operacin). As, las Transferencias es el traspaso de recursos del gobierno federal a alguna empresa u organismo del sector publico, operacin que no necesariamente se traduce en un apoyo de igual magnitud a las empresas de los sectores privado y social o a los consumidores, ya que pueden cubrir ineficiencias de operacion. Los subsidios es el traspaso de recursos de alguna entidad de sector publico-gobierno federal, organismo o empresas- a las empresas de los sectores social y privado o directamente a los consumidores. Una de las fallas del mercado es la que se conoce como existencia de "efectos externos" que son costos o beneficios en favor de terceros por los cuales, quien genera esos efectos, no incurre en el gasto o recibe retribucin correspondiente. Al mismo tiempo stos efectos externos niegan el principio de exclusividad, mediante el cual un

-6bien es exclusivo porque toda persona, excepto su adquirente, esta excluida del gozo que predomina. Entre los efectos externos que significan un costo para terceros esta la contaminacin, la obstruccin de un camino, etc, y los efectos externos que generan beneficios son por ejemplo la educacin o una inversin principalmente. Por tanto, el subsidio es la accin pblica orientada a efectuar un pago (gasto) extraordinario (o subsidio) a las unidades econmicas o situaciones que producen beneficios externos. De esta forma el Estado induce a las empresas a producir la cantidad de un bien o servicio que requiere la sociedad mediante una prima especial a modo de compensacin que es el subsidio. Existen 4 tipos de subsidios, los subsidios via gasto que, son las transferencias en efectivo que el estado realiza al resto de la econmia. Estos pueden adoptar la forma de recursos para operacin inversin y aportaciones patrimoniales; los beneficiarios ms importantes son las empresas publicas, aunque el sector privado tambien se beneficia de ellos en forma limitada. Los subsidios que gravitan sobre el ingreso publico, conforman el sacrificio que hace el estado para reducir sus ingresos y canalizarlos al fomento de la actividades prioritarias, adquieren la forma de incentivos fiscales, exenciones, franquicias y las bases especiales, entre otros. Los subsidios a travs de precios y tarifas son las transferencias que realiza el estado para cubrir la diferencia entre los costos y los precios y tarifas a que se venden los productos y servicios por las empresas del estado, subsidios otorgados a la comercializacin del frijol, maiz, energa elctrica, gasolina y fletes ferroviarios y el metro . Los subsidios financieros son el traslado de fondos al resto de la economia para cubrir diferenciales en las tasas de interes (tasa de inters preferenciales), condonacin de adeudos, absorcin de prdidas cambiarias, seguros,etc. El Subsidio es un sacrificio econmico en que incurre el estdo para realizar temporalmente transferencias reales, virtuales o implcitas al resto de la economa, con el propsito de inducir decisiones de consumo, inversin o produccin sin que se implique contraprestacin alguna. Es un instrumento de poltica econmica que le estado utiliza para corregir deficiencias en los procesos ecnmicos. Son subsidios reales los traspasos reales o en efectivo o especie del sector pblico a las entidades pblicas y privadas: por ejemplo aportaciones del Gobierno Federal a Pemex, o bien devolucin de impuestos a una empresa por parte de la SHyCP. En cambio los subsidios virtuales, solo son asientos contables.

I.1.2.

Conceptos de Presupuesto Pblico

-7El presupuesto es el documento en el que se planea el programa de actividades de la poltica fiscal, expresado en cifras de los gastos que habrn de realizarse como conceptualmente, y generalmente para un ao. El contenido del presupuesto, que es el principal plan financiero del gobierno, incluye conjuntamente la estimacin de ingresos previstos y la de los gastos que se propone hacer aqul, e implcitamente, la lista de actividades que han de desarrollarse y los medios para llevar stos a cabo. El presupuesto de egresos constituye la estimacin en cifras de la accin financiera del Estado para cada ejercicio fiscal, y es sancionada por el Poder Legislativo. Documento aprobado por la ley el cual contiene la composicion de los gastos, las fuentes de los ingresos para su financimiento y los objetos de su empleo. Estimacion formal del ingreso y gasto para un periodo tanto en los negocios como en el gobierno el presupuesto contiene normalmente tambien indicaciones de la politica a seguir para lograr los objetivos fijados. Naturaleza Jurdica: el presupuesto tiene el caracter de ley o decreto. Su bjeto fundamental es regular soberanamente el empleo que debe darse a las sumas que los particulares ponen en comun para los gastos de inters general. Limita asi el poder del estado en cuando que se opone a que se tome de los contribuyentes y a cargo del tesoro pblico otras sumas de las que el se ordenan, a que los gastos pasen de los crditos que se consignan, a que los ingresos se apliquen a otras necesidades de aquellas que constate en l. I.1.3. El Ciclo Presupuestario

El Presupuesto fiscal se elabora ejecuta y controla a travs de un proceso, llamado Ciclo Presupuestario, que tiene lugar en un perodo determinado y cubre distintas etapas o fases principales. El circuito presupuestario o vida del presupuesto incluye, principalmente, las siguientes etapas: 1) Formulacin a) Programacin b) Presentacin 2) Discusin y aprobacin 3) Ejecucin 4) Contabilidad y Control

-85) Evaluacin"7 "Durante el proceso de formulacin del Presupuesto se precisan las acciones que corresponde ejecutar al Estado y se compatibilizan los requerimientos que ello impone con las restricciones existentes en la economa." 8 La discusin y aprobacin corre a cargo del Poder Legislativo. La Ejecucin es la aplicacin de los recursos, que comprende numerosas decisiones y operaciones financieras. El seguimiento o control es la observacin o vigilancia por parte de la autoridad respectiva del ejercicio del presupuesto, a travs de tcnicas de comparacin entre lo planeado y lo ejercido, as como el impacto de ello en las variables macroeconmicas. En esta etapa "...la contabilidad tiene por objeto registrar sistemticamente las transacciones a que da lugar la ejecucin del gasto; se usa con fines de fiscalizacin administrativa...y sirve tambin para medir los resultados de la gestin administrativa. " 9 I.1.4. Principios Presupuestarios

La formulacin del Presupuesto se realiza sobre la base de varios principios bsicos. Es decir, existen varios principios que la elaboracin de cualquier presupuesto pblico debe cumplir, con la finalidad de lograr, cuando se aplica, los mejores resultados posibles. Los principios del presupuesto son las las condiciones mnimas necesarias para el buen funcionamiento de los sistemas presupuestarios. " En general se ha supuesto que dichas condiciones existan [y se supona se cumplan], a pesar de que la realidad habra estado indicando lo contrario." 10 Gonzalo Martner identifica ocho principios presupuestarios: el principio de programacin, el de universalidad, el de exclusividad, el principio de unidad, el de especificacin, de periodicidad, el principio de la acuciosidad, el de claridad y el principio de equilibrio presupuestario.

Gonzalo Martner. Planificacin y presupuesto por programas. Mxico, Siglo XXI editores, 198615 (19671). Textos del ILPES.p. 40. 8 Maximiliano Vildsola "Notas Sobre el Proceso Presupuestario y la Coordinacin de Polticas Pblicas".p. 15 9 Gonzalo Martner. Planificacin y presupuesto por programas. Mxico, Siglo XXI editores, 198615 (19671). Textos del ILPES.p. 10 Maximiliano Vildsola "Notas Sobre el Proceso Presupuestario y la Coordinacin de Polticas Pblicas".p. 15

-9Principio de Programacin: el presupuesto debe adquirir la forma y el fondo de la programacin, contener su orientacin y fijar los detalles de ingresos y gastos con la coherencia necesaria para configurar los programas. Principio de Unversalidad: el presupuesto debe abarcar toda la actividad financiera del gobierno, pero no de una manera rgida que niegue todos los fondos extrapresupuestarios, sino en el sentido sustantivo de incluir todas las operaciones que permiten articular los programas entre s. Principio de exclusividad: el presupuesto slo debe relacionarse con materias financieras y programticas, pero no con cuestiones legales que tiendan a parcelar el uso de los fondos en actividades determinadas previamente, al margen de la programacin gubernativa. Este principio, hoy en da no se aplica porque el 80% del Presupuesto est comprometido por la ley, se hace inflexible. Principio de Unidad: postula la inclusin de un solo fondo de todos los ingresos y gastos, evitando que haya varios presupuestos separados a fin de evitar la existencia de fondos especiales, que signifiquen diluir el control contable y complicar la administracin presupuestaria. Principio de Especificacin: establece que el presupuesto debe detallarse en cuentas de ingreso e item de gastos de manera tal que reflejen en la mejor manera posible los programas que impulsa cada organismo. Al respecto no es recomendable una minuciosidad excesiva en la presentacin de ellos, pues se perjudica la visin del conjunto, de manera que es mejor un equilibrio entre el detalle de la informacin y las necesidades globales. Principio de periodicidad: el presupuesto debe presentarse cada ao y no cubrir ms de un ao. Sin embargo la tendencia moderna es no fijar lmites de tiempo a los presupuestos, por cuanto las necesidades de la programacin, sobre todo en materia de obras permanentes, hacen indispensable garantizar fondos para dos o tres aos, tiempo que demoran ciertas construcciones. Por ese motivo ya no se habla del principio de anualidad del presupuesto, sino de periodicidad del presupuesto. Principio de acuciosidad: postula que el rpesupuesto debe prepararse con el mayor grado de exactitud y sinceridad. Deben evitarse las peticiones de gasto muy abultadas artificialmente y las estimaciones demasiado optimistas de los clculos de ingresos. Principio de Claridad: es consecuencia del cumplimiento de todos los principios anteriores. La claridad se logra cuando el presupuesto refleja los programas, cuando es universal, cuando existe unidad, cuando las cuentas estn bien detalladas y tienen glosa explicativa. Es til para que lo comprenda el congreso y la opinin pblica.

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Principio del equilibrio presupuestario: todo gasto debe tener como contrparte su ingreso, no debe haber dficit fiscal. Este principio es el ms discutido desde los liberales, los keynesianos, los estructuralistas, los socialistas. Uno rechazan el dficit, otros lo apoyan. 11 En cambio para Maximiliano Vidasola los principios son: Universalidad, Unidad, Centralizacin de las decisiones, Flexibilidad y Descentralizacin de la ejecucin. Definindolos de la siguiente manera: Principio de Centralizacin de las decisiones: La estructura del sistema presupuestario, en sus aspectos legales y administrativos, debe asegurar una centralizacin en las decisiones globales de asignacin de recursos en la etapa de formulacin, con una correspondiente descentralizacin en la ejecucin y en los detalles de sus contenidos. Principio de proceso de formulacin del presupuesto: consiste en que debe asegurar la participacin de todos los niveles de la organizacin, recogiendo la programacin de las actividades desde las unidades bases de la organizacin del Sector Pblico, con procedimientos de anlisis y discusin para los distintos niveles jerrquicos, con agregacin cada vez mayor de los detalles en la medida que se sube en la pirmide organizacional. Principio de Descentralizacin de la ejecucin: Como complemento indispensable al citado criterio de centralizacin de las decisiones en el proceso de formulacin del presupuesto, la ejecucin debe basarse en una adecuada descentralizacin de la gestin, dentro de los marcos de orientacin fijados en el esquema general de organizacin del Sector Publico. Una vez adoptada la decisin de asignacin de recursos, corresponde a cada entidad la responsabilidad por el cumplimiento de la tarea encomendada. Dicha responsabilidad slo puede hacerse efectiva en la medida que se deleguen las atribuciones pertinentes, incluyendo la facultad de asignar y administrar internamente los recursos presupuestarios aprobados.12 Y ahora tambin se comienza a hablar del Principio de Predominancia. Hay un nuevo criterio o principio presupuestario: el de predominancia; es decir, en el presupuesto solo se deben identifican las actividaes que tienen razn de ser, que
11

Gonzalo Martner. Planificacin y presupuesto por programas. Mxico, Siglo XXI editores, 198615 (19671). Textos del ILPES.p.p.36-39. 12 Maximiliano Vildsola "Notas Sobre el Proceso Presupuestario y la Coordinacin de Polticas Pblicas".p.p. 15 a 19.

- 11 incluyen a otras, las predominantes. Por ejemplo, en una entidad de Migracin se tienen actividades de control de inmigracin de poblacin y administracin de recursos, pero es mejor la actividad de Migracin. Las que predominan son estas actividades y por el criterio de predominancia sern las que se sealen en el Pesupuesto. Otro ejemplo, la Secretaria de Defensa Nacional participa en atencin mdica slo por contar con hospitales y servicios mdicos, NO; sino en Defensa, hay que usar el principio de predominancia. I.2. Mecanismo de Mercado y funciones pblicas: aspectos tericos Se ha pretendido justificar los excesos y sobreestimado el papel del presupuesto en la economa, sealando que en la asignacin de recursos existen dos principios: el principio del mercado y el principio del presupuesto. "En la realidad econmica existen dos principios organizativos: 1) El mecanismo de mercado, y 2) El mecanismo del presupuesto pblico. Son maneras distintas de asignar recursos en la economa. El mecanismo de mercado asigna los recursos de acuerdo a las expectativas de ganancia, pero presenta los resuicios o limitaciones siguientes: a) Infraestructura: no la provee porque son insuficientes las utilidades b) Educacin y seguridad social no las genera el mercado, por la desigual distribucin del ingreso que genera. c) Provoca ciclos econmicos, con su corolario: monopolios, inseguridad econmica y concentracin del ingreso y la propiedad. Se deduce de ah que el mecanismo del Presupuesto Pblico asigna recursos mediante decisiones tomadas a travs de procesos polticos y administrativos, de acuerdo a objetivos de desarrollo econmico, redistribucin del ingreso y estabilidad econmica.13 Sin embargo, hoy en da el presupuesto pblico se entrelaza, complementa y, ms an, toma en cuenta al mercado. De hecho el comportamiento es de logar la eficiencia de recursos, consistente en que al aplicar los recursos pblicos se debe evitar distorsiones, en la medida de lo posible, del mercado. En efecto, en un sistema la que la determinacin de los precios y la asignacin de los recursos descansa esencialmente en el funcionamiento de los mercados, el objetivo de la poltica econmica es tratar de inducir en los diversos agentes econmicos un comportamiento similar al que hubieran tenido de darse las condiciones del ptimo
13

Benjamin Retchkiman. Aspectos estructurales de la Economa Pblica. Mxico, UNAM, 1975.

- 12 econmico, por la va de eliminar o aligerar las distorsiones existentes en los diferentes mercados, corregir la distribucin del ingreso y compensar el efecto de las externalidades.Anteriormente, se trataba de gastar ms para empujar la economa, hoy de gastar con calidad, sin entorpecer o entorpeciendo lo menos posible el funcionamiento de los emrcados. I.2.1. Funciones de asignacin

No obstante, el mismo mercado genera insuficencias que justifican el uso de la autoridad pblica para corregir dichas insuficiencia del mercado. Nos referimos a: Existencia de Bienes Pblicos: Los bienes y servicios pblicos son aqullos que por sus caractersticas propias no son susceptibles de transarse en el mercado, entre otras razones porque el mecanismo de mercado no se adecua para la valorizacin de los mismos. Por tanto, resulta imprescindible que sea el Estado que acte como proveedor de estos bienes, quien deber financiarlos a travs de otros mecanismos, no asociados directamente al cobro por ellos, como es el caso del sistema tributario. Como ejemplos ms tpicos de este tipo de bienes se sealan habitualmente los servicios de justicia, de defensa, de orden y seguridad interior, etc. Existencia de externalidades: La presencia de externalidades, tanto desde el punto de vista del consumo como de la produccin, determina que la oferta y demanda de mercado deje de reflejar los costos y beneficios sociales; por tanto, las cantidades producidas estn alejadas del punto considerado socialmente ptimo.Un ejemplo, de creciente tratamiento en las discusiones pblicas y en el campo poltico, es el fenmeno de la contaminacin ambiental. Existencia de monopolios. Los impedimentos de libre entrada de empresas a una determinada industria y los acuerdos entre productores, constituyen factores distorsionadores importantes en el proceso de asignacin de recursos a travs del mercado. Esto hace necesaria la intervencin del Estado, con el fin de imponer las medida correctoras de caso, ya sea a travs de leyes que impidan el proceso de monopolizacin y/o por la aplicacin de impuestos que recauden las ganancias anormales del monopolista, la produccin directa por l de estos bienes, adoptando funciones empresariales, o la fijacin del precio en un punto similar al de libre competencia, acompaado de un subsidio que cubra las posibles prdidas en relacin a sus costos medios. Las funciones: provisin de bienes pblicos, compensacin de externalidads y regulacin, control y eliminacin de monopolios, o mantenimiento de la competencia, constituyen las funciones pblicas de asignacin.

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Funciones Estatales de Asignacin

Contratos

Instituciones para: a) Registrarlos b) Forzar su cumplimiento c) Proteger la propiedad privada d) Proteccin contra criminales e) Regulacin de los mercados f) Provisin de bienes pblicos g) Impuestos y subsidios

Monopolios Individuos Especializados Mercados

No le interesan los bienes pblicos

Acumulan Activos

Sobreproduccin de bienes o actividades derivados de externalidades

SISTEMA IMPOSITIVO

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I.2.2.

Funciones de estabilizacin y redistribucin

Problemas de quilibrio dinmico: En la prctica el sistema de mercado no asegura por si solo el logro de la estabilidad de las variables macroeconmicas, ni menos las fluctuaciones de corto plazo que pueden observarse en ellas. Algunas razones para que ello ocurra es la incertidumbre respecto del futuro y las limitaciones de los distintos predictores" que puedan utilizarse, expresadas en las expectativas de los diferentes agentes econmicos. Adicionalmente la divergencia entre los objetivos sociales y privados, por ejemplo en la tasa de ahorro observada y la deseable socialmente, para asegurar un determinado crecimiento futuro. De aqu que la accin del Estado se hace necesaria con el fin de evitar o aminorar los movimientos cclicos, como tambin, para anular la brecha entre los objetivos privados y sociales, cuestin que debe realizar tanto por el uso de polticas como por el presupuesto fiscal. Estas funciones son conocidas como funciones de estabilizacin. Problemas de justicia distributiva. La participacin del Estado tambin se funda en razones ticas, debiendo cautelar una distribucin justa del ingreso, que ha sido definida de acuerdo al esquema de organizacin socio-poltica de una nacin. El resultado del funcionamiento de los mercados no necesariamente asegura que se alcance una distribucin de ingresos socialmente deseada. El Estado es el nico que puede corregir estos resultados en materia de distribucin de ingresos, que se expresa por medio de dos caminos principales: por una parte, el nivel de la carga impositiva y las caractersticas de los sistemas de ingresos fiscales y, por otra, la estructura y naturaleza de los gastos presupuestarios. A estas funciones se les conoce como funciones de redistribucin del ingreso. Los tres tipos de funciones14 estn sustentadas tericamente, como se resume en las siguientes esquemas.

14

El economista que descubre estas funciones es: MUSGRAVE, R.A. y P.B. MUSGRAVE Hacienda Pblica Terica y Prctica, McGraw-Hill, Madrid, 1992. Aunque hoy en da AUERBACH, A.J., y M. Feldstein. Handbook of Public Economics. New York, North-Hollando, 2002, seala: Tradicionalmente, de acuerdo con Musgrave, se conceba que las funciones del gobierno en la economa son: asignacin, cuando los fallos del mercado causan que los objetivos privados sean ineficientes a la manera de Pareto; las funciones de distribucin, cuando los objetivos del mercado privado dejan a algunos ciudadanos con un bajo nivel de los frutos de la economa; y las de estabilizacin cuando el mercado deja recursos inutilizados. Pero los ltimos avances en la investigacin econmica tienden a enfatizar el carcter de los problemas de estabilizacin, como problemas de asignacin en el mercado laboral. Adems, los efectos del gobierno en la asignacin y la distribucin de recursos de una economa, se describen en trminos de los efectos de eficiencia e incidencia. Estos efectos son las medidas principales para evaluar los efectos de la poltica gubernamental de bienestar.

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Funciones Estatales de Estabilizacin

Actividad Econmica Mundial

Exportaciones

S
Precios PROPIEDAD PRIVADA

Divisin del Trabajo

C
Distribucin del Ingreso

Produccin

Productividad

I
Importaciones a) materias primas y bienes de capital b) consumo

FSB

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Funciones Estatales de Redistribucin

Ingreso Mundial

Exportaciones

Esfuerzo desplegado Cantidad de de activos reales, De recursos financieros, De capital humano De capacidad creadora en general, Precios Propensin al Ahorro

Distribucin del Ingreso: W B i R

La suerte

Esta distribucin puede o no coincidir con el consenso societal sobre el grado de desigualdad que se considera aceptable. Adems, por efecto de incapacidades fsicas o mentales, u otras caractersticas o situaciones particulares, como la vejez, la cesanta, nmero de cargas familiares, etc., algunos individuos no podrn generar un ingreso suficiente para mantenerse a s mismos o a sus familias.

Produccin

Importaciones de materias primas y bienes de capital

Disposicin a afrontar el riesgo

La Poltica gubernamental

POLTICAS TRIBUTARIA Y DE GASTO SOCIAL REDISTRIBUTIVAS

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I.2.3.

Teoras que fundamentan las funciones pblicas

En base a qu intervenir

Teora del Bienestar de los Fallos del Mercado o teora normativa (Enfoque Normativo) Justificantes Funcin a cumplir Existencia de Bienes Pblicos Si no es posible excluir a los individuos que Proveer de Bienes Pblicos no quieren pagar por consumir el bien pblico, el mercado no querr proveerlo. Pero an siendo posible la exclusin, la provisin privada del bien pblico Existencia de Externalidades: Se producen en aquellos casos en los cuales La intervencin del Sector Pblico consiste en internalizar las decisiones de consumo o produccin de un agente afectan al bienestar los efectos externos provocar asignaciones Pareto de otro, sin que esta influencia se transmita por el sistema de precios. Superiores a las que produce el libre mercado

Los productores se ponen de acuerdo (existencia de monopolios). Salvaguardar la competencia, mediante regulaciones. Informacin incompleta: Hay situaciones en las cuales adquirir informacin El Sector Pblico puede paliarla obligando a los agentes es costoso e incluso imposible provocando una prdida de bienestar. econmicos a revelar la informacin que precisan otros agentes. As sucede por ejemplo con las regulaciones sobre el deber de informacin de la situacin de las empresas que cotizan en mercados de valores o sobre la composicin de determinados productos. Mercados incompletos: existen cuando hay algn bien o servicio que el Sector Pblico sustituye al privado generando las mercado no puede proporcionar a pesar de que los potenciales actividades que este no realiza de forma eficiente: consumidores estn dispuestos a pagar por l incluso por encima de su prestaciones por desempleo, asistencia sanitaria gratuita, coste de provisin. Evidentemente cuando una persona no puede consumir pensiones pblicas o garantas de precios mnimos para un bien que le gustara que le fuera suministrado el mercado est ciertos productos son algunas de las polticas pblicas cuya produciendo una asignacin Pareto ineficiente. existencia se puede justificar por este fallo de mercado. Existencia de rendimientos a escala: La existencia de rendimientos Favorecer las condiciones tcnicas y legales para que la crecientes a escala (no convexidad de la tecnologa productiva), derivados competencia pueda funcionar. puede intervenir regulando por ejemplo de la existencia de altos costes fijos que limitan la entrada de los precios o asumiendo directamente la produccin empresas al mercado, producen una situacin de mercado monopolsitica que hace que los precios dejen de igualarse con el coste marginal de la produccin provocando un resultado ineficiente. Fuente: LVAREZ Garca, Santiago. Hacienda Pblica: enfoques y contenidos. [En Lnea] Instituto de Estudios Fiscales y Universidad de Oviedo, DOC. N.o 2/04, http://www.ief.es/. [Consulta 10 enero del 2005]. Elaborado por el autor.

La teora de los fallos de mercado supone que el Sector Pblico puede suplir las ineficiencias del mercado conduciendo a la economa a una situacin que sea Pareto ptima. Para que esto suceda es necesario que se cumplan dos requisitos: a. Que el Sector Pblico tenga informacin completa sobre las preferencias individuales. b. Que los gastos que tenga que realizar el Sector Pblico para instrumentar sus polticas sean financiados mediante impuestos no distorsionantes (impuestos de tanto alzado). Si estas dos condiciones se cumplieran nos encontraramos en presencia de un ptimo de primer orden o first best.

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Teora estructuralista, Estado Paternalista (Enfoque Normativo) Justificantes Funciones En base a qu intervenir El bienestar de cada individuo depende no solo de los bienes que consume y los factores que cede, sino tambin, por motivos altruistas, depende del bienestar de los restantes miembros que componen la sociedad. el estado tendr que intervenir porque la Polticas de redistribucin. redistribucin voluntaria resultar ineficiente: las personas de renta Es difcil justificar la redistribucin a elevada esperarn que sean otros los que realicen las donaciones a los La provisin de bienes meritorios aparece ligada a las partir de las preferencias individuales. pobres para ahorrarse ellos el coste de la redistribucin. polticas redistributivas ya que una parte de la poltica de Esto provoca que los principios de Los individuos ven la redistribucin como un pago a los pobres para transferencias hacia las personas de rentas bajas se suele justicia distributiva no se consideren bien conseguir la paz social. materializar no en transferencias monetarias sino en derivados de ningn acuerdo contractual la teora de Rawls70 justifica estas intervenciones redistributivas. El especie73 (por ejemplo subsidios a la vivienda, ayudas a sino de los criterios ticos (o de equidad) contrato social de Rawls parte de una situacin previa71 dominada la educacin). La justificacin a estos mecanismos de dominantes en la sociedad, o bien de las por el llamado "velo de la ignorancia". Los individuos desconocen redistribucin se encuentra en el concepto de equidad preferencias de un dictador benevolente toda la informacin moralmente irrelevante para realizar el contrato. categrica74 que pretende garantizar que todos los que utiliza su poder para lograr una No saben cual va a ser su situacin social, su nivel de riqueza, sus individuos consuman cantidades iguales de determinados distribucin del bienestar que resulte capacidades, etc. Un contrato social redactado bajo estas condiciones bienes. ticamente aceptable. Esta actuacin del llevara, en opinin de Rawls a que los individuos autorizaran al dictador benevolente equivale a suponer Sector Pblico a disear sus polticas de forma que estas produjeran que pretende maximizar una funcin de el mayor beneficio al individuo peor situado en la sociedad (criterio bienestar social que dependa de los maximin). niveles de bienestar individuales7 La actuacin del estado como dictador benevolente nos traslada de que el estado prohba consumir bienes que resultan una concepcin individualista a otra paternalista que considera que no perjudiciales (por ejemplo las drogas o el alcohol para los siempre los individuos toman las decisiones que ms les convienen menores) e impulse el consumo de bienes, llamados sino que el estado debe decirles lo que resulta bueno para ellos. bienes meritorios, como la enseanza obligatoria, los bienes culturales o las pensiones de jubilacin. Fuente: LVAREZ Garca, Santiago. Hacienda Pblica: enfoques y contenidos. [En Lnea] Instituto de Estudios Fiscales y Universidad de Oviedo, DOC. N.o 2/04, http://www.ief.es/. [Consulta 10 enero del 2005]. Elaborado por el autor.

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Teoras colectivistas (desde el comunismo hasta las variantes ms moderadas del socialismo democrtico, el nacional-socialismo, el comunitarismo cristiano. Justificantes Funciones En base a que intervenir Impresionante aumento de la riqueza de las naciones: que permite Presin impositiva sobre los ciudadanos como nunca antes. el paso de una soberana del monarca, hereditario o no, que justificaba su dominio basndose en la supuesta voluntad divina, hacia una forma de legitimacin poltica que se asienta en la soberana popular. Concebir al estado como una expresin o encarnacin de toda la sociedad, de todo Tribalismo, que opone a las libertades polticas y Las que se aplicaron en el estado del comunismo, el de los el pueblo, se perdieron las reservas que econmicas nacientes contraponindole un culto hacia lo estados totalitarismos nazi y fascista, el de la creacin y se tenan y las restricciones que se colectivo Se alarma y desconfa del supuesto desorden difusin del actual estado de bienestar. imponan al poder estatal, abrindose as generado por la libertad y se refugia entonces en lo Las funciones propias de el origen las puertas a excesos que no se haban colectivo. Frente al individuo autnomo y responsable del socialismo y del fascismo, llamado totalitarismo, concepto presenciado hasta entonces: ni la trata de reforzar instancias que se conciben como puesto en boga por Benito Mussolini quien expres que para el resistencia de nobles o burgueses, ni la superiores a l: la nacin, la raza o la clase, fascismo nada quedaba fuera del estado y de su esfera de tradicin ni las leyes resultaron, a partir de inercia institucional: una vez que el estado asume una influencia, que no estaba dispuesto a tolerar ningn mbito de ese momento, slidos diques ante una determinada funcin o actividad, destinando para eso el accin estricta y totalmente privado. voluntad mayoritaria que se arrogaba el correspondiente presupuesto y creando alguna oficina o derecho a crear la ley, a imponerla, a dependencia con un nmero determinado de funcionarios moldear incluso la sociedad de acuerdo a a su cargo, se produce una situacin en la que se generan sus deseos. intereses que tienden a su mantenimiento y expansin. la presencia en la sociedad de grupos organizados que, en defensa de sus intereses, Percepciones, ideas y creencias que, aunque ms difusas, ejercen tambin un papel decisivo en la formacin de la opinin pblica y la accin de los gobernantes. Por ejemplo: El estado, como encarnacin de esa voluntad general Fuente: LVAREZ Garca, Santiago. Hacienda Pblica: enfoques y contenidos. [En Lnea] Instituto de Estudios Fiscales y Universidad de Oviedo, DOC. N.o 2/04, http://www.ief.es/. [Consulta 10 enero del 2005]. Elaborado por FSB

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I.3. Ingresos Presupuestarios Los ingresos presupuestarios constituyen el conjunto de percepciones que reciben las entidades de control presupuestario directo que integran el Sector Pblico controlado presupuestariamente, contenidos en la Ley de Ingresos. 15 Por consiguiente los ingresos presupuestarios son aquellos que seala el Artculo 1 de Ley de Ingresos, y que a la letra dice:: "En el ejercicio fiscal de 2001, la Federacin percibir los ingresos provenientes de los conceptos y en las cantidades [en millones de pesos] estimadas que a continuacin se enumeran:

I. IMPUESTOS: 1. Impuesto sobre la renta. 2. Impuesto al activo. 3. Impuesto al valor agregado. 4. Impuesto especial sobre produccin y servicios. A. Gasolina y diesel. B. Bebidas alcohlicas. C. Cervezas y bebidas refrescantes. D. Tabacos labrados. 5. Impuesto sobre tenencia o uso de vehculos. 6. Impuesto sobre automviles nuevos. 7. Impuesto sobre servicios expresamente declarados de inters pblico por ley, en los que intervengan empresas concesionarias de bienes del dominio directo de la Nacin. 8. Impuesto a los rendimientos petroleros. 9. Impuestos al comercio exterior: A. A la importacin. B. A la exportacin. 10. Accesorios. II. APORTACIONES DE SEGURIDAD SOCIAL: 1. Aportaciones y abonos retenidos a trabajadores por patrones para el Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores. 2. Cuotas para el Seguro Social a cargo de patrones y trabajadores. 3. Cuotas del Sistema de Ahorro para el Retiro a cargo de los Patrones. 4. Cuotas para el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado a cargo de los citados trabajadores. 5. Cuotas para el Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas a cargo de los militares. III. CONTRIBUCIN DE MEJORAS: Contribucin de mejoras por obras pblicas de infraestructura hidrulica.
15

665,997.9 272,967.7 10,855.7 207,236.5 119,999.3 93,976.4 6,572.5 10,844.5 8,605.9 9,082.1 5,027.9 0.0

0.0 34,600.5 34,600.5 0.0 6,228.2 89,890.4 0.0 89,890.4 0.0 0.0 0.0 10.0 10.0

Diccionario Hacendario Financiero. Diponible en www.shcp.gob.mx

- 21 IV. DERECHOS: 1. Servicios que presta el Estado en funciones de derecho pblico: A. Por recibir servicios que preste el Estado. B. Por la prestacin de servicios exclusivos a cargo del Estado, que prestan Organismos Descentralizados. 2. Por el uso o aprovechamiento de bienes del dominio pblico. 3. Derecho sobre la extraccin de petrleo. 4. Derecho extraordinario sobre la extraccin de petrleo. 5. Derecho adicional sobre la extraccin de petrleo. 6. Derecho sobre hidrocarburos. V. CONTRIBUCIONES NO COMPRENDIDAS EN LAS FRACCIONES PRECEDENTES CAUSADAS EN EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES PENDIENTES DE LIQUIDACIN O DE PAGO. VI. PRODUCTOS: 1. Por los servicios que no correspondan a funciones de derecho pblico. 2. Derivados del uso, aprovechamiento o enajenacin de bienes del dominio privado: A. Explotacin de tierras y aguas. B. Arrendamiento de tierras, locales y construcciones. C. Enajenacin de bienes: a) Muebles. b) Inmuebles. D. Intereses de valores, crditos y bonos. E. Utilidades: a) De organismos descentralizados y empresas de participacin estatal. b) De la Lotera Nacional para la Asistencia Pblica. c) De Pronsticos para la Asistencia Pblica. d) Otras. F. Otros. VII. APROVECHAMIENTOS: 1. Multas. 2. Indemnizaciones. 3. Reintegros: A. Sostenimiento de las Escuelas Artculo 123. B. Servicio de Vigilancia Forestal. C. Otros. 4. Provenientes de obras pblicas de infraestructura hidrulica. 5. Participaciones en los ingresos derivados de la aplicacin de leyes locales sobre herencias y legados expedidas de acuerdo con la Federacin. 6. Participaciones en los ingresos derivados de la aplicacin de leyes locales sobre donaciones expedidas de acuerdo con la Federacin. 7. Aportaciones de los Estados, Municipios y particulares para el servicio del Sistema Escolar Federalizado. 8. Cooperacin del Distrito Federal por servicios pblicos locales prestados por la Federacin. 206,037.2 7,849.3 7,643.9 205.4 8,101.1 116,304.5 71,490.1 2,292.2 0.0 50.1

7,214.4 175.8 7,038.6 0.0 10.5 371.2 293.4 77.8 5,915.8 737.0 0.0 306.5 430.5 0.0 4.1 73,096.7 571.8 498.4 88.6 24.6 0.4 63.6 1,275.5 0.0 0.0 0.0 0.0

- 22 9. Cooperacin de los Gobiernos de Estados y Municipios y de particulares para alcantarillado, electrificacin, caminos y lneas telegrficas, telefnicas y para otras obras pblicas. 10. 5% de das de cama a cargo de establecimientos particulares para internamiento de enfermos y otros destinados a la Secretara de Salud. 11. Participaciones a cargo de los concesionarios de vas generales de comunicacin y de empresas de abastecimiento de energa elctrica. 12. Participaciones sealadas por la Ley Federal de Juegos y Sorteos. 13. Regalas provenientes de fundos y explotaciones mineras. 14. Aportaciones de contratistas de obras pblicas. 15. Destinados al Fondo para el Desarrollo Forestal: A. Aportaciones que efecten los Gobiernos del Distrito Federal, Estatales y Municipales, los organismos y entidades pblicas, sociales y los particulares. B. De las reservas nacionales forestales. C. Aportaciones al Instituto Nacional de Investigaciones Forestales y Agropecuarias. D. Otros conceptos. 16. Cuotas Compensatorias. 17. Hospitales Militares. 18. Participaciones por la explotacin de obras del dominio pblico sealadas por la Ley Federal del Derecho de Autor. 19. Recuperaciones de capital: A. Fondos entregados en fideicomiso, en favor de entidades federativas y empresas pblicas. B. Fondos entregados en fideicomiso, en favor de empresas privadas y a particulares. C. Inversiones en obras de agua potable y alcantarillado. D. Desincorporaciones. E. Otros. 20. Provenientes de decomiso y de bienes que pasan a propiedad del Fisco Federal. 21. Rendimientos excedentes de Petrleos Mexicanos y organismos subsidiarios. 22. No comprendidos en los incisos anteriores provenientes del cumplimiento de convenios celebrados en otros ejercicios. 23. Otros: A. Remanente de operacin del Banco de Mxico. B. Utilidades por Recompra de Deuda. C. Rendimiento mnimo garantizado. D. Otros. VIII. INGRESOS DERIVADOS DE FINANCIAMIENTOS: 1. Emisiones de valores: A. Internas. B. Externas. 0.0

0.0 1,027.6 205.6 0.0 15.1 4.0 0.0

0.0 0.0 4.0 376.6 0.0 0.0 31,550.0 0.0 0.0 0.0 23,550.0 8,000.0 3.1 5,309.5 0.0 32,170.9 0.0 16,750.0 3,518.9 11,902.0 59,369.7 0.0 0.0 0.0

- 23 2. Otros financiamientos: A. Para el Gobierno Federal. B. Para organismos descentralizados y empresas de participacin estatal. C. Otros. IX. OTROS INGRESOS: 1. De organismos descentralizados. 2. De empresas de participacin estatal. 3. Financiamiento de organismos descentralizados y empresas de participacin estatal. TOTAL: 59,369.7 59,369.7 0.0 0.0 260,200.1 260,200.1 0.0 0.0 1,361,866.516

Los ingresos pueden agruparse de la siguiente manera: Los ingresos presupuestales son percepciones por ingresos tributarios y no tributarios que obtiene el Gobierno Federal con base en lo establecido por la Ley de Ingresos de la Federacin. Los ingresos tributarios son percepciones que obtiene el Gobierno Federal por las imposiciones fiscales que en forma unilateral y obligatoria fija el Estado a las personas fsicas y morales conforme a la Ley, para el financiamiento del gasto pblico. Por su parte, los ingresos no tribu- tarios son aqullos que el Gobierno Federal obtiene por la contrapres- tacin de un servicio pblico (derechos), del pago por el uso o explotacin de los bienes de dominio pblico y privado (productos), y de la aplicacin de multas, recargos y otros ingresos sealados en la Ley de Ingresos (aprovechamientos). I.3.1. Clasificacin de los ingresos

Los ingresos gubernamentales son de varios tipos segn su fuente: a) Tributarios o impositivos b) No tributarios que son los derechos, los productos y los aprovechamientos c) Los ingresos provenientes de financiamientos, tanto internos como externos d) Los ingresos de capital y e) Los ingresos provenientes de la venta de bienes y servicios p ublicos. ' Resulta necesario identificar la naturaleza de los mecanismos de ingresos en las categoras genricas siguientes: El concepto mas global de impuesto o tributo es: "... un impuesto es toda derivacin ' desde la corriente circular de renta del sector privado al sector publico ..."17 por '
16

17

Ley De Ingresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de 2001. Allan, Charles M.(1974).

- 24 medios compulsivos y sin una contraparte en servicios o bienes, o al menos, sin contra parte que coincida en el tiempo y en el espacio con el cobro del tributo. Es decir, si una persona paga un impuesto no esperar ni servicio o bien pblico a cambio de ese pago. Lo mas importante a distinguir en los impuestos es que: "... son una proporcin del ' producto de la tierra y de la mano de obra de un pas, puestos a disposicin del gobierno..."18 Si estamos de acuerdo en que como dice Allan (1974), definir un impuesto consiste en describir sus funciones econmicas tendramos definiciones como: "... el impuesto es una contribucin que grava a personas, propiedades o negocios para sostenimiento del estado". Pero como luego de 1929, para financiar al Estado se ha recurrido tambin de manera sistemtica a financiar las funciones estatales mediante emisin primaria y financiamientos. Allan altera la definicin tomada de Fowler, sealando que el impuesto es una contribucion percibida con el fin de reducir el gasto privado. Contribucin que se ' obtiene de manera coactiva, con el fin de financiar el gasto p ublico de manera no ' inflacionaria. I.3.2. Base y tasas impositivas

Las clasificaciones de los tipos de impuestos, son muy variadas y en realidad dependen dele nfasis que se les quiera dar a su or' gen. ' i As tenemos por ejemplo los impuestos directos que son pagados directamente por los contribuyentes a las autoridades, y los indirectos que son recaudados por intermediarios (empresas, comercios,etc) pero que pagan en ltima instancia otros agentes distintos a los recaudadores. Sin embargo esta clasificacin es muy endeble, porque hay impuestos que parecen ser indirectos sin serlo, como es el caso del Impuesto sobre la Renta que pagamos en el Banco. Otra clasificacin es la referida a impuestos sobre El ingreso o sobre el consumo, dependiendo de la base del impuesto, por lo cual tenemos que el Impuesto sobre la Renta es un impuesto al ingreso.

Ricardo, David. Principios de Economa Poltica y Tributacin. Mxico, Fondo de Cultura Econmica 1955.

18

- 25 Los impuestos se cobran de acuerdo a una base, es decir, el objeto sobre el que recae el impuesto. as tenemos bases como: renta, consumo, el empleo (impuesto sobre n o ' minas). A su vez la base del impuesto tiene dos formas (tal vez tres) : a) el volumen de la base, que sirve de base para la creacin de impuestos especficos; b) la base en t e ' rminos de valor (o sea medida en unidades monetarias) y que sirve de sustento a los impuestos ad-valorem. c) unidades, que permite tambin crear impuestos especficos como ser' a el de automviles que impone un impuesto por unidad. i Los impuestos se cobran a travs de tasas o partes proporcionales y absolutas del total de la base tributaria por ejemplo: 10% sobre el gasto en consumo, 1025 pesos por el precio de un litro de gasolina. I.3.3. Progresividad y Regresividad impositiva

Existe una relacin entre la base impositiva y las tasas que se aplican a la base para el cobro de impuestos. En relacin a la carga relativa sobre personas cuyo monto de la base imponible es diferente, surge el problema de la progresividad o regresividad del sistema tributario. Las tasas o partes relativas y absolutas que se cobran de impuestos pueden ser: progresivas, proporcionales y regresivas. Un impuesto progresivo es el que toma una proporcin creciente de renta conforme la renta aumenta. Un impuesto proporcional toma una proporcin constante de la base del impuesto. Un impuesto regresivo toma una proporcin decreciente del aumento de la base tributaria. I.4. Dimensiones del Gasto "El sector pblico ejecuta una gran cantidad de operaciones de ingresos y gastos para desarrollar sus actividades de modo que para estudiarlas y apreciar su significado es preciso darle forma a la multitud de datos estadsticos que reflejan su sentido y alcance. Para ordenar estas informaciones, existe un conjunto de mtodos de clasificacin de las transacciones del gobierno."19
19

Gonzalo Martner (1986).p. 83.

- 26 Las Clasificaciones Presupuestarias, en consecuencia, son formas de distribucin en que puede presentarse el presupuesto para identificar y ordenar de mejor manera las transacciones del sector pblico; las diversas formas de agrupar los presupuestos de ingresos y gastos facilitan el anlisis econmico administrativo y contable de la accin gubernamental. Como estas clasificaciones permiten sobre todo analizar el impacto y la magnitud de los gastos del sector pblico, se les denomina Dimensiones del gasto. En la actualidad el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin presenta al gasto pblico a travs de tres dimensiones o clasificaciones: la administrativa, la econmica y la funcional, con la finalidad de conocer la asignacin de los recursos para el logro de los objetivos de polticas pblicas. El Sector Pblico Presupuestario por sus caractersticas se clasifica en tres grandes tipos o dimensiones que son: Las dos primeras dimensiones (la administrativa y econmica), se encuentran aceptablemente consolidadas y su uso es generalizado en la elaboracin del Presupuesto de Egresos y en el ejercicio del Gasto Pblico. En cambio, el uso y dominio de la tercera (la funcional), ha sido muy limitado.
DIMENSIN ADMINISTRATIVA
quin gasta? (Ramos y unidades responsables) Instrumentos de apoyo: Catlogo de Unidades Responsables y el Catlogo de Ramos, Dependencias y Entidades de la Administracin Pblica Federal.

Unidad Responsable

DIMENSIN ECONMICA
qu insumos se compran?
( gasto

corriente y gasto de inversin; captulos, conceptos y partidas) Instrumento de apoyo: Clasificacin por Objeto del Gasto

DIMENSIN FUNCIONAL
para qu se gasta?, para lograr qu? o para hacer qu? (programas sectoriales y especiales) Instrumento de apoyo: Catlogo de Categoras Programticastas de la APF

I.4.1.

Clasificacin o Dimensin Administrativa

La dimensin administrativa responde a la pregunta: quin ejerce los recursos pblicos? o quin gasta?. Es til para identificar al responsable directo de la administracin de los recursos que los transforma en bienes y/o servicios.

- 27 Dependiendo del instrumento legal que se revise la Administracin Pblica Federal presenta diferencias en las clasificacin Administrativa.
Legislativo Poderes Judicial Instituto Federal Electoral Presidencia de la repblica Procuradura General de la Repblica Administracin Pblica Centralizada Tribunales Administrativos Tribunales Agrarios Tribunal Fiscal de lla Federacin

Administracin Pblica Federal Administracin Pblica Paraestatal

17 Secretaras de Estado 10 Ramos Generales

Entidades de Control Presupuestal Directo Entidades de Control Presupuestal Indirecto

Esta Clasificacin del Gasto se divide en Ramos Administrativos que son las Provisiones de gasto que por su naturaleza corresponden a funciones especficas de alguna dependencia o alguna de sus entidades: Ramos Administrativos 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 Poder Legislativo Presidencia de la Repblica Poder Judicial de la Federacin Gobernacin Relaciones Exteriores Hacienda y Crdito Pblico Defensa Nacional Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural Comunicaciones y Transportes Comercio y Fomento Industrial Educacin Pblica Salud Marina

Gobierno Federal

- 28 Ramos Administrativos 14 15 16 17 18 20 21 22 27 31 32 Trabajo y Previsin Social Reforma Agraria Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca Procuradura General de la Repblica Energa Desarrollo Social Turismo Instituto Federal Electoral Contralora y Desarrollo Administrativo Tribunales Agrarios Tribunal Fiscal de la Federacin

Tambin contiene los llamados Ramos Generales registra las Provisiones de gasto que por su naturaleza corresponden a funciones muy generales que resulta difcil englobar en alguna dependencia o entidad, ya sean por su carcter global:

Ramos Generales

19 23 24 25 26 28 29 30 33 34

Aportaciones a Seguridad Social Provisiones Salariales y Econmicas Deuda Pblica Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educacin Bsica y Normal Desarrollo Social y Productivo en Regiones de Pobreza Participaciones a Entidades Federativas y Municipios Erogaciones para las Operaciones y Programas de Saneamiento Financiero Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios Erogaciones para los Programas de Apoyo a Ahorradores y Deudores de la Banca

I.4.2.

Clasificacin o Dimensin Econmica

La dimensin econmica sirve para identificar los insumos y factores que adquiere y contrata el sector pblico para su operacin. Responde a la pregunta: qu insumos se adquieren? o qu se compra?. Esta dimensin es importante, principalmente, para el control y evaluacin del gasto desde una perspectiva macroeconmica. Da a

- 29 conocer la composicin de las erogaciones entre las de tipo corriente y las de formacin de capital. Para poder revisar la clasificacin Econmica es importante definir ciertos elementos inherentes a esta dimensin, por lo que se definen los siguientes componentes: El Gasto es toda aquella erogacin que llevan a cabo los entes econmicos para adquirir los medios necesarios en la realizacin de sus actividades de produccin de bienes o servicios, ya sean pblicos o privados. Por lo anterior el Gasto Pblico es el conjunto de erogaciones que realiza el Gobierno Federal, estatal y municipal incluidos los Poderes Legislativo y Judicial y el sector paraestatal en sus respectivos niveles, en el ejercicio de sus funciones. Si al Gasto Pblico le agregamos la palabra Federal nos queda que es el conjunto de erogaciones que por concepto de gasto corriente, inversin fsica, inversin financiera, as como pagos de pasivos o deuda pblica, realizan el Poder Legislativo; el Poder Judicial; la Presidencia de la Repblica; las Secretaras de Estado y los departamentos administrativos; la Procuradura General de la Repblica; organismos pblicos autnomos; los organismos descentralizados; las empresas de control presupuestario directo e indirecto; los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el gobierno federal; as como la intermediacin financiera. El Gasto Pblico esta en funcin de variables econmicas que al mismo tiempo proporcionan un panorama de la situacin econmica que experimenta el pas; dichas variables, son las siguientes: Crecimiento Econmico.

Tasa de inflacin Tasas de inters (nacionales e internacionales) Precios y tarifas del Sector Pblico Precios del petrleo Incrementos salariales Crecimiento de la poblacin objetivo Tasa impositivas Crecimiento de la Poblacin Objetivo

La clasificacin econmica del Gasto Pblico, responde a la pregunta EN QU SE GASTA? es decir: Qu insumos van a usar las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal.

Cul es la participacin a entidades y municipios. Cul es el costo financiero de la deuda.

- 30 -

Tipos de Gasto. Para efectos de anlisis financiero y econmico. El gasto se puede clasificar en la forma siguiente: Neto Primario Programable

Tipos de Gasto

Gasto Neto Total de las erogaciones reales que afectan al erario federal. Se obtienen deduciendo de los gastos brutos, las operaciones virtuales y compensadas. Es la sumatoria del Gasto Primario + Costo Financiero de la deuda (Ramos 24,29, 30 y 34) Gasto Primario Resulta de acumular el gasto programable, las participaciones y los adeudos de ejercicios fiscales anteriores (ADEFAS). Es la suma del Gasto Programable + las Participaciones a Entidades Federativas (ramo 28) + las ADEFAS.(Ramo30) Gasto Programable. Erogacin plenamente identificada con cada uno de los programas del Presupuesto de Egresos de Federacin, incluye las erogaciones que realiza la Administracin Pblica Central en la prestacin de servicios y en obra pblica, as como las asignaciones que las entidades paraestatales de control presupuestal directo destinan a la produccin de bienes y servicios que aumentan en forma directa la oferta global de los mismos. Excluye el servicio de la deuda que corresponde a transacciones financieras, las participaciones a estados y municipios y los estmulos fiscales, cuyos efectos econmicos se materializan va las erogaciones de los beneficiarios. En otras palabras es el gasto que se asigna por programa para el cumplimiento de un objetivo. Tambin se puede definir como el que se asigna al Gobierno Federal ms el de los Organismos y Empresas ms el de los Poderes y rganos Autnomos.

- 31 De acuerdo a su naturaleza econmica, el gasto pblico corresponde a las erogaciones del gasto directo del gobierno federal o sector central y se agrupa en dos vertientes: Corriente y de capital. A su vez cada uno de estos se agrupa en la forma siguiente: Gasto Corriente Erogacin que realiza el sector pblico y que no tiene como contrapartida la creacin de un activo, sino que constituye un acto de consumo; esto es, los gastos que se destinan a la contratacin de los recursos humanos y a la compra de los bienes y servicios necesarios para el desarrollo propio de las funciones administrativas. Gasto de Capital Es el total de las asignaciones destinadas a la creacin de bienes de capital y conservacin de los ya existentes, a la adquisicin de bienes inmuebles y valores por parte del Gobierno Federal, as como los recursos transferidos a otros sectores para los mismos fines que contribuyen a acrecentar y preservar los activos fsicos patrimoniales o financieros de la nacin. Comprende tambin las erogaciones destinadas a cubrir la amortizacin de la deuda derivada de la contratacin de crdito o financiamiento al Gobierno Federal por instituciones nacionales o extranjeras.

CLASIFICACIN DEL GASTO PARA ANLISIS FINANCIERO Y ECONOMICO Poder Legislativo y Judicial Instituto Federal Electoral

GASTO NETO TOTAL

GASTO PRIMARIO

GASTO PROGRAMABLE

Administracin Pblica Centralizada Administracin Pblica Paraestatal

Participaciones ADEFAS Costo Financiero

- 32 -

I.4.2.1.

Clasificacin Econmica del Gasto por Captulo

Corrient e

1000 2000 3000 4000

Servicios personales Materiales y Suministros Servicios generales Ayudas, Subsidios y Transferencias

Capital

4000 5000 6000 7000 8000 9000

Ayudas, Subsidios y Transferencias Bienes Muebles e Inmuebles Obras Pblicas Inversin Financiera y Otras erogaciones Participaciones de ingresos Federales Deuda Pblica

Esta clasificacin permite a las dependencias y entidades planificar y clasificar la naturaleza de sus gastos, adems de facilitar el control de los mismos de acuerdo al Manual para el Ejercicio de Gasto en la Administracin Pblica Paraestatal emitido por la Unidad de poltica y Control Presupuestario de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP). I.4.2.2. Gasto Corriente
CAPITULO CONCEPTO

Clasificacin Econmica del Gasto por Concepto

1000 Servicios Personales

1100 1200 1300 1400 1500 1600

Remuneraciones al personal de carcter permanente Remuneraciones al personal de carcter transitorio Remuneraciones adicionales y especiales Pagos por concepto de seguridad social Pagos por otras prestaciones sociales Impuesto sobre nminas

- 33 CAPITULO CONCEPTO

2000 Materiales y Suministros

2100 2200 2300 2400 2500 2600 2700 2800 2900

Materiales y tiles de administracin Alimentos y utensilios Materias primas y materiales de produccin Materiales y artculos de construccin Productos qumicos, farmacuticos y de laboratorio Combustibles, lubricantes y aditivos Vestuario, blancos, prendas de proteccin y artculos deportivos Materiales explosivos y de seguridad pblica Mercancas diversas

3000 Servicios Generales

3100 Servicios bsicos 3200 Servicios de arrendamiento 3300 Servicios de asesora, informticos, estudios e investigaciones 3400 Servicios comercial y bancario 3500 Servicios de mantenimiento, conservacin e instalacin 3600 Servicios de difusin e informacin Servicios de traslado e instalacin 3800 Servicios oficiales 3900 Otros servicios

4000 Ayudas, Subsidios y Transferencia s

4100 Ayudas 4200 Subsidios *(Excepto la partida 4205 Subsidios para inversin) 4300 Transferencias para el pago de intereses, comisiones y gastos

Gasto de Capital
CAPITULO CONCEPTO

4000 Ayudas, Subsidios y Transferencia s

4300 4500 4600 4700

Transferencias para apoyo de programas Transferencias para inversin financiera Transferencias para amortizacin de pasivo Apoyos a Estados y Municipios

5000 Bienes Muebles e Inmuebles

5100 5200 5300 5400 5500 5600 5700 5800

Mobiliario y equipo de Administracin Maquinaria y equipo agropecuario, industrial y de comunicacin Vehculos y equipo de transporte Equipo e instrumental mdico y de laboratorio Herramientas y refacciones Animales de trabajo y reproduccin Bienes inmuebles Maquinaria y equipo de defensa y seguridad pblica

- 34 CAPITULO CONCEPTO

6000 Obras Pblicas

6100 Obras pblicas por contrato 6200 Obras pblicas por administracin 6300 Estudios de preinversin

7000 Inversin Financiera y Otras Erogaciones

7100 7200 7300 7400

Concesin de crditos Adquisicin de valores Erogaciones contingentes Erogaciones especiales

8000 Participacion es de Ingresos Federales

8100 8200 8300 8400

Fondo general de participaciones Fondo de fomento municipal Reserva de compensacin Reserva de contingencia

9000 Deuda Pblica

9100 9200 9300 9400 9500 9600

Amortizacin de la Deuda Pblica Intereses de la Deuda Pblica Comisiones de la Deuda Pblica Gastos de la Deuda Pblica Costo por coberturas *9600 Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (ADEFAS)

Captulo 4000.- Ayudas, Subsidios y Transferencias Par el Gobierno Federal el Captulo 4000.- Ayudas, Subsidios y Transferencias son un gasto indirecto y para el Gobierno Federal es un GASTO y para el Sector Paraestatal es un INGRESO. En este capitulo se concentran todas las aportaciones que hace la Administracin Pblica centralizada a la Administracin Pblica Paraestatal; y se definen cada una como:
Clave Denominacin Unidades Responsables

4000

Ayudas, Subsidios y Transferencias

4100 Ayudas 4200 Subsidios 4200 al 4700 Transferencias

Ayudas: Son los gastos que realizan las dependencias sin contraprestacin alguna, usualmente se realizan al sector social mediante organizaciones sociales

- 35 gubernamentales, no gubernamentales y a personas en particular a travs de donaciones, apoyos, etc. Se clasifican en:
CLAVE 4101 4102 4103 4104 4105 4106 4107 4108 4109 4110 4111 4112 Pensiones Funerales Pagas de defuncin Becas Ayudas culturales y sociales Ayudas a mexicanos y repatriados en el exterior Pre y premios Ayudas a instituciones sin fines de lucro Ayudas para expropiacin de predios Donativos nacionales Donativos internacionales Otras ayudas

4100

Ayudas

Son los gastos que realizan el Gobierno Federal por costo de servicios e ingresos para el mismo, para regular precios, cubrir los diferenciales entre tasas, precios y tarifas comerciales contra las subsidiadas por el mismo, siempre se le dan a una organismo y/o empresa. Se clasifican en:
4201 4202 4203 4200 Subsidios 4204 4205 4206 4207 Subsidios fiscales Subsidios a la produccin Subsidios a la distribucin Subsidios al consumo Subsidios para inversin Subsidios para cubrir deficientes de operacin Subsidios para cubrir diferenciales de tasas de inters

Transferencias Son los gastos que realizan el Gobierno Federal o la Administracin Pblica centralizada a alguna Entidad Paraestatal para apoyar alguna actividad propia del Ejecutivo sin otorgrsela a alguna entidad del Sector Central; esto implica trasladar la responsabilidad, el gasto va etiquetado de origen y se rige mediante el uso de precios y tarifas oficiales o al menos montos mximos. Se clasifican en:

- 36 -

4300 Transferencia para apoyo de programas 4400 Transferencia para el pago de inters, comisiones y gastos 4300 al 4700 4500 Transferencia para inversin financiera Transferencias 4600 Transferencias para amortizacin de pasivo 4700 Apoyo a estados y Municipios

I.4.3.

Clasificacin o Dimensin Funcional

La dimensin funcional seala el motivo o la finalidad para la que se destinan los recursos pblicos. Responde a las preguntas: hacia dnde se orienta el gasto?; para qu se gasta?; para lograr qu?. En esta fase existen documentos que enmarcan estas respuestas y que adems son la norma vigente; entre estos destacan para las Dependencias el Reglamento Interno y el Manual de Organizacin vigentes, para los rganos Administrativos Desconcertados y Descentralizados, adems existen su decreto de creacin o Ley que la da origen; y para los Organismos y Empresas se deber revisar los acuerdos a los que lleguen sus rganos de Gobierno. 20] Aqu los gastos se dividen en tres grupos de funciones: de Gobierno, De Desarrollo Social y Funciones Econmicas. A su vez, cada grupo de funciones se compone de 9 funciones y 101 subfunciones. Ver el anexo CATLOGO DE CATEGORAS PROGRAMTICAS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL 2005. I.5. Fuentes y usos de Recursos Se han visto por separado los gastos y los ingresos presupuestales. Ahora corresponde analizarlos de manera conjunta, en una presentacin que se denomina Fuentes y usos de recursos. "Unas de las preguntas que se hace cualquier gerente [estadista, diputado o ciudadano] es de dnde sali el dinero y en qu se gast? Cmo se est financiando la actividad estatal?. Estas preguntas... se pueden responder con el Estado de Fuentes y Usos. Con esta presentacin de los presupuestos se trata de determinar de dnde sali el dinero (fuentes) y en qu se gast (usos)."
20

Tomado de SHCP. Unidad de Control Presupuestal. " ESTRUCTURA ORGNICA NORMATIVA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL Y EL PROCESO DE ADMINISTRACIN DEL GASTO PBLICO".

- 37 -

Es una presentacin del presupuesto a travs de una matriz de "fuentes y usos", que contrasta con la tabulacin de cuentas separadas para fuentes y usos del gasto en lo que algunas veces se ha referido como las cuentas T (fuentes a la izquierda y usos en la derecha de la "T" con totales iguales). El mtodo de "fuentes y usos" impone una disciplina importante en el anlisis del gasto, ya que, tpicamente el presupuesto se presentaba en estimaciones compiladas por separado de los gastos y los ingresos. El enfoque de matrices requiere que todos los gastos estimados por las diferentes fuentes sean asignados a usos especficos. Esta capacidad de relacionar fuentes y usos es un aspecto importante para el anlisis de las polticas de financiamiento pblico. Esto se debe a que el financiamiento pblico no solamente concierne a la obtencin de fondos sino que tambin juega un rol importante en la determinacin de la asignacin de gastos Las polticas que afectan la prctica de los financistas deben ser diseadas, monitoreadas, y evaluadas en trminos de su influencia sobre el uso de fondos, tanto en trminos de quin lo recibe como en trminos de qu producen ellos como resultado. El mtodo de fuentes y usos es el medio para tal fin. Esta presentacin de los recursos pblicos es un instrumento de planeacin y control que permitan tomar decisiones ms coherentes. El anlisis del estado de fuentes y usos no slo sirve para evaluar lo que sucedi, sino que permite en un proceso de planeacin, establecer metas a cumplir. Incluso se denomina Analisis Financiero al procedimiento para evaluar la estructura de las fuentes y usos de los recursos financieros. Se aplica para establecer las modalidades bajo las cuales se mueven los flujos monetarios, y explicar los problemas y circunstancias que en ellos influyen. Este anlisis financiero no slo requiere el anlisis de los subtotales y sus agregados, sino tambin un entendimiento del flujo de fondos a travs del sistema "El anlisis financiero tradicional es necrolgico, se basa en autopsias que se le hacen a la Cuenta Pblica "para ver qu pas" y no hay suficiente nfasis en el futuro. El pasado es inmodificable y los decisores, slo pueden afectar el futuro con sus decisiones. El pasado slo sirve para evaluar qu tan buenas resultaron las decisiones que se tomaron meses o aos antes. En la medida en que el anlisis del pasado sirva para corregir acciones equivocadas o reforzar acciones acertadas, ser til. El propsito entonces, es contar con instrumentos de planeacin y control que permitan tomar buenas decisiones que aumenten la eficiencia y eficacia del

- 38 presupuesto, y una herramienta para ello es el Estado de Fuentes y Usos de Fondos."21 I.6. Balance Pblico: conceptos Si la tcnica de fuentes y usos de recursos es un comparativo de donde vienen los ingresos y en que se gastan, el Balance Pblico es una herramienta que permite comparar las magnitudes de los ingresos y gastos y observar sus diferencias. Precisamente las diferencias entre ingresos y gastos conforna el Balance Pblico. Si el comparativo entre ingresos y gastos es positivo, entonces se dice que el balance pblico es superavitario; si es negativo el balance pblico es deficitario y si son iguales los ingresos y gastos se dice que hay un balance equilibrado. Lo primero que comparamos son los ingresos presupuestarios contra los egresos presupuestarios. Esto nos arroja un BALANCE PRESUPUESTARIO, o sea el "saldo que resulta de comparar los ingresos y egresos del Gobierno Federal ms los de las entidades paraestatales de control presupuestario directo." 22 Si a este comparativo agregamos las entidades de control presupuestal indirecto, se obtiene el BALANCE ECONOMICO, que se define como: "reesultado positivo (supervit), o negativo (dficit), de la confrontacin entre los ingresos y los egresos del Gobierno Federal y de las entidades paraestatales de control presupuestario directo e indirecto. El balance econmico se divide en presupuestario y extrapresupuestario." 23 Y por ltimo al egregar los resultados del financiamiento pblico al resto de la economa, se llega al BALANCE FINANCIERO o BALANCE DEL SECTOR PUBLICO. Este se define, entonces, como el "resultado que se obtiene de sumar el balance econmico y el resultado del uso de recursos para financiar a los sectores privado y social (dficit o supervit por intermediacin financiera). Es decir, el esultado que se obtiene de sumar al balance del Gobierno Federal, el dficit o supervit de las entidades paraestatales de control presupuestario directo e indirecto y el resultado del uso de recursos para financiar a los sectores privado y social (intermediacin financiera).
21

Peter Berman Profesor Asociado de Economa Internacional de la Salud Department of Population and International Health Harvard School of Public Health. Cuentas Nacionales en Pases en Desarrollo: Mtodos Adecuados y Aplicaciones Recientes. A publicarse en A publicarse en Health Economics. Archivo usos y fuentes.pdf. Ver tambien: Tomado de Exposicin de Motivos del Presupuesto 1998. 23 octubre 1996 23 octubre 1996. 22 Diccionario Hacendario Financiero. Diponible en www.shcp.gob.mx 23 Diccionario Hacendario Financiero. Diponible en www.shcp.gob.mx

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Sin embargo cabe hacer notar que si a ese Balance del Sector Pblico le restamos el saldo de intereses, se obtiene el denominado BALANCE PRIMARIO DEL SECTOR PUBLICO. O sea, el balance primario es igual a la diferencia entre los ingresos totales del Sector Pblico y sus gastos totales, excluyendo los intereses. Debido a que la mayor parte del pago de intereses de un ejercicio fiscal est determinado por la acumulacin de deuda de ejercicios anteriores, el balance primario mide el esfuerzo realizado en el periodo corriente para ajustar las finanzas pblicas. Este Balance Primario del Sector Pblico es el que se maneja para medir el impacto real del sector pblico en la economa. Es el balance deficitario de 0.65% del PIB que se tiene como meta para el ao 2001. I.6.1. Trascndencia del dficit fiscal

El meollo en la formulacin del Presupuesto es el tamao del dficit fiscal, debido al papel de dicho dficit juega en el funcionamiento globalizado de la economa mexicana. Durante muchos aos, prcticamente desde la gran depresin mundial de 1929-32, y hasta 1982, en Mxico predomin la concepcin del dficit como instrumento de poltica de estado (aceptada por todos y con benefecio casi para todos) para promover la actividad econmica mediante un desequilibrio deliberado (por decisin de los polticos que controlaban el Estado) del presupuesto federal. Se practic durante esos aos una poltica de gastos pblicos en exceso a los ingresos pblicos, lo cual aumentaba la renta y la demanda de los consumidores, y esto acarreaba un estmulo ms que proporcional del empleo y la inversin privados. El clmax de esta economa mixta se alcanz a inicios de los ochenta con dficit pblico del orden del 15% del PIB. La principal crtica a esta economa mixta fue su carcter ilusorio o irreal. La economa no funciona sobre la base de la presencia excesiva del Sector Pblico, sino que los procesos productivos y financieros en ltima instancia los realizan las personas, los miembros de la sociedad civil, los individuos miembros del sector privado: familias y empresas.

- 40 El mercado asigna mediante los precios la actividad de los individuos, cualquier participacin del estado causa distorsiones a los precios, sobre todo va demanda artificial (generada por dficit pblico) y subsidios distorsionadores de la competencia. De ello nos dimos cuenta cuando el mundo desde 1980 comenz a privatizarse y cuando al trmino de la guerra fra en 1992, el mundo se abri en su totalidad a la economa de mercado mundial, a la globalizacin.24 Mxico no poda ni deba escapar a este proceso globalizador, por lo que las barreras proteccionistas, la estructura de invernadero del aparato productivo nacional, fueron derribadas y el pas se abri a la competencia mundial. En el mbito financiero la globalizacin implica que un inversionista pueda transferir sus recursos rpidamente hacia economas que otorguen un mayor rendimiento, apoyados en las comunicaciones que han sido revolucionadas por las innovaciones tecnolgicas en electrnica, computacin, robtica y satlites. En esta nueva economa mundial globalizada, el dficit fiscal juega un nuevo papel muy distinto al que tena durante la guerra fra cuando se utilizaba para apoyar un estado interventor en la economa y en el cual se fincaba el estado benefactor que en ltima instancia tena como finalidad que las naciones no se convirtieran en comunistas por el efecto domin. La entrada y salida de capitales permite financiar el desarrollo de los pases emergentes como Mxico. Si bien es cierto que hay capitales de corto plazo, estos son los catalizadores de la confianza para los capitales de largo plazo o inversin directa que moderniza y ensancha el aparato productivo nacional. Para atraer esos capitales, as como para evitar su fuga el Estado debe mantener un dficit fiscal cercano a cero. En 1994 el dficit fiscal fue de 0%, 1995 de 0.01%, 1996 de 0.01%, en 1997 de 0.05% y para 1998 se espera de 1.25% o cuando mucho 1.5%. Y para el 2001 el dficit del balance pblico se fij en 0.65%.

I.6.2.

Los efectos del dficit fiscal

La magnitud del dficit implica efectos en la economa, sobre todo por la forma en que se financa.
24

La globalizacin significa que el empresario individual o el consumidor ven el mercado mundial como si fuera su mercado nacional.

- 41 Si el dficit fiscal y se financia con deuda externa el efecto es un mayor desequilibrio externo y presiones sobre el tipo de cambio real; esto se debe a que al existir una mayor demanda en relacin a la oferta interna, la sobredemanda derivada del mayor gasto pblico por sobre los ingresos pblicos, a) se traslada al exterior aumentando las presiones en la balanza comercial y b) la sobredemanda al ejercerse en el mercado interno provoca presiones inflacionarias y con ello el tipo de cambio real disminuye y esto a su vez permite mayores importaciones porque se abaratan. Este efecto del dficit fiscal es mayor cuando de por si existen condiciones de vulnerabilidad externa, como las que se registran en este ao desde abril de 1998 cuando comenz a aparecer y a crecer el dficit comercial externo.25 Es decir, cuando hay supervit externo quiz el dficit fiscal solo lo diminuya, pero cuando hay dficit externo el dficit fiscal aumenta su potencial de provocar mayores presiones en la balanza externa.En los primeros seis meses de 1998 el dficit en balanza comercial es de 2,984 millones de dlares. Cuando el mayor dficit fiscal se financia con la emisin de moneda (expansin de la oferta monetaria) el efecto es una presin sobre las tasas de inters hacia el alza y, por ende, mayores presiones inflacionarias. En el caso de un dficit pblico financiado con recursos del mercado de dinero y capitales interno, se provocara un efecto desplazamiento de la inversin y el consumo del sector privado. Este efecto desplazamiento del sector privado por el sector gobierno, es uno de los ms graves ya que los dficits fiscales financiados los pagan en el futuro las siguientes generaciones.26 Los dficit fiscales son considerados como una redistribucin de recursos entre generaciones, ya que el dficit fiscal provoca consumo presente para las viejas generaciones, pero reducciones de ahorro para las futuras, porque se deplaza al sector privado de invertir provocando menor ahorrro privado y al trasladar la cuenta del dficit al futuro las nuevas generaciones lo pagaran deteriorndose su capacidad de ahorro. En esta perspectiva, las actuales consecuencias de empobrecimiento de la poblacin, podra sealarse como hiptesis que son el efecto de los dfcits de los ltimos 25 aos y no precisamente el producto de las polticas neoliberales. Esto es

25

Entre el 22 y 24 de julio se encontraran varias aludsiones al aumento en el dficit comercial que en junio alcanzo un monto de 530 millones de dlares. Por ejemplo: Jos de Jesus Garca. Crece Dficit Comercial. Excelsior Seccin Financiera, 24 de julio de 1998:1 Tambin Jaime Arias Hernndez. Crecen reservas monetarias: aumenta desajuste comercial quien se pregunta si los resultados de junio es ya el sinnimo ddel pasado: dficit comercial en cuenta corrientedevaluacin-inflacin. Excelsior Seccin Financiera, 24 de julio de 1998:1 26 KOTLIKOFF, Laurence J. Economic impact of deficit financing. Staff Papers. International Monetary Fund. Vol. 31 N 3, September 1984: 549-582

- 42 muy difcil de expresar en trminos de cifras porque la actual contabilidad nacional no registra la redistribucin en el largo plazo, entre generaciones. Tambin si hay un mayor dficit fiscal y se cubre con recursos internos del mercado de dinero y capitales, las tasas de inters suben porque el gobeirno compite con el sector privado y esta mayor demanda de recursos eleva las tasas de inters. Las finanzas pblicas sanas son la mejor defensa del esfuerzo y el trabajo de la sociedad.27 Tambin el equilibrio de las finanzas pblicas es un mecanismo idneo para apoyar la estabilidad cambiaria, ya que evita el exceso de flujos de capital que circulan en la economa. Y tambin la poltica monetaria provoca el balance presupuestal mediante el control de la base monetaria, la inflacin y las tasas de inters. De esta unin de la poltica fiscal y la poltica monetaria se obtiene otro objetivo central: estabilidad en los mercados financieros, y de l se obtiene certidumbre sobre el comportamiento del tipo de cambio.Esta estabilidad del tipo de cambio es indispensable para los prnsticos de las empresas pues tienen relaciones comerciales directas con empresas del exterior.28 Si se cubre la falta de recursos con mayor endeudamiento y en consecuencia con un mayor dficit pblico, se muestra con ello que se desechan medidas correctas de disciplina en las finanzas pblicas, por soluciones menos impopulares, algo que generalmente el mercado castiga con severidad.29 En este caso puede encontrarse la arobacin o no del aumento al IVA. El proceso de presupuestacin para 1999 consiste en que el gobierno y la sociedad debaten: la necesidad del gobierno de elevar los ingresos pblicos y los contribuyentes por su derecho a pagar menos y menores impuestos. Del lado del gasto, el debate es cunto y en qu se deben gastar los recursos pblicos. La sociedad no puede impugnar menores impuestos y menores costos de bienes y servicios pblicos por un lado y, por el otro mayor gasto pblico porque ste requiere de mayores impuestos y alzas de precios y tarifas pblicas, que se ha visto los empresarios y trabajadores no estn dispuestos a pagar. De ah que gobierno y sociedad mexicanos, en esas deliberaciones caminan en realidad hacia un acuerdo comn: menor gasto del gobierno y la sociedad pagando
27 28

Senador Genovevo Figueroa Zamudio. El Sol de Mxico 15 de julio de 1998:20-A El Equilibrio en finanzas pblicas apoya la estabilidad cambiaria. El Financiero 25 de noviembre de 1997:4A 29 CEESP. El heraldo de Mxico 7 de julio de 1998:5-F

- 43 menores impuestos, lo cual se est traduciendo en mantener finanzas pblicas sanas y , por tanto, un dficit pblico cercano a cero.

I.6.3.

mbito de Aplicacin

Cuendo se trataron los principios presupuestarios, se enumer el denominado Principio de Universalidad. Los dos autores citados ah, no coinciden en el concepto. Para Gonzalo Martner el Principio de Unversalidad consiste en que el presupuesto debe abarcar toda la actividad financiera del gobierno, pero no de una manera rgida que niegue todos los fondos extrapresupuestarios, sino en el sentido sustantivo de incluir todas las operaciones que permiten articular los programas entre s. En cambio, Maximiliano Vidasola es ms inflexible al proponer que el Presupuesto debe abarcar a todo el Sector Pblico o por lo menos a gran parte de l. En este sentido, es indispensable que refleje toda la actividad del sector pblico, en sus diferentes niveles, y el total de sus movimientos financieros, sin exclusin de ninguna especie. Esta mayor flexibilidad que se encuentra en Martner y la inflexibilidad de Vidasola, no es sino el reflejo del mbito de aplicacin del Presupuesto Pblico. Este mbito de aplicacin se refiere a la delimitacin dentro de la cual la legislacin, las normas, principios y procedimientos presupuestarios son exigibles. El mbito de aplicacin est relacionado con las reglas que determinan la aplicacin: a) Espacial: Es decir, la exigibilidad de la norma presupuestaria en determinado territorio. [Las participaciones son semipresupuestales, pues no se controla su destino final por la federacin y quien sabe si lo hace el gobierno local]. b) Temporal: Relacionadas con la vigencia de la ley en el tiempo; (aqu el mbito es casi al 100% porque todos se cien a un ao) y c) Personal Institucional:Relacionado con las dependencias, entidades y personas concretas obligadas al cumplimiento de la norma presupuestal. (Aqu el problema: los poderes legislativo y judical no se someten a los pocedimientos presupuestales). Aqullo que no est comprendido en el mbito de aplicacin de una norma presupuestaria, se considera inafecto a ella. Sin duda el mbito de aplicacin del Presupuesto Pblico Federal es la Administracin Pblica Central y Paraestatal. Lo cual se puede observar como ese mbito es definido en las siguientes instrumentos jurdicos:

- 44 El Decreto que aprueba el Presupuesto de Egresos de la Federacin contempla las erogaciones de los siguientes sectores: Administracin Central, que est compuesta por las Secretaras de Estado dependientes del Ejecutivo Federal, la Presidencia de la Repblica, la Procuradura General de la Repblica y los Ramos Generales del Gobierno Federal. Poderes y rganos Autnomos, que son entidades autnomas e independientes del Ejecutivo Federal. Entre stas se incluye a los Poderes Legislativo y Judicial, al Instituto Federal Electoral, al Tribunal Federal Electoral, a los Tribunales Agrarios y al Tribunal Fiscal de la Federacin. Organismos y Empresas de Control Presupuestal Directo, en donde se incluye a los organismos pblicos descentralizados y a las empresas de participacin estatal que por diferentes consideraciones de carcter econmico, social y financiero resulta necesario que se incorporen a un control presupuestal directo del Gobierno Federal. Es necesario mencionar que en el presupuesto de la Administracin Central se incluyen: Las participaciones en los ingresos federales que se canalizan a otros rdenes de gobierno, de acuerdo con la Ley de Coordinacin Fiscal, Los subsidios que el Gobierno Federal otorga a las entidades federativas, Los gastos que se ejercen a travs de los Programas de Solidaridad y Desarrollo Regional, y Los subsidios que las Secretara de Estado coordinadoras de sector otorgan a los organismos, empresas, fondos y fideicomisos pblicos, no considerados en el grupo de control presupuestal directo. "La incorporacin de las entidades pblicas financieras dentro de la informacin del sector pblico debe estudiarse con sumo detenimiento, por alejarse demasiado el comportamiento de sus variables del esquema general que explica la evolucin del Sector Pblico no financiero. Ello se explica tanto por una estructura de cuentas financieras diferente, en que interesa fundamentalmente la evolucin de saldos de depsitos y colocaciones de crdito, como por que dentro de sus fuentes de financiamiento se encuentran depsitos del pblico, cuyas decisiones no se explican

- 45 por el mismo tipo de variables que afectan al Sector Pblico. 30 Asi mismo encontramos diferencias del mbito de aplicacin derivado de las siguientes leyes:

30

Tomado de: Maximiliano Vildsola. Notas sobre el Proceso Presupuestario y la Coordinacin de Polticas Pblicas. Archivo Notpre1.doc.p.p 22 a 44.

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COMPARATIVO DEL MBITO DE APLICACIN DEL MECANISMO PRESUPUESTARIO DE ACUERDO CON LAS SIGUIENTES TRES LEYES Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Ley Orgnica de la Administracin Pblica Decreto de PRESUPUESTO de Egresos de la Pblico Federal Federacin para el Ejercicio Fiscal del ao 2001. ARTCULO 2. El gasto pblico federal Artculos 1 y 3 ARTICULO 2. Para efectos del presente Decreto se comprende las erogaciones por concepto de gasto entender por: corriente, inversin fsica, inversin financiera, as como pagos de pasivo de deuda pblica, y por concepto de responsabilidad patrimonial, que realizan: I. Entes pblicos federales: a las personas de derecho pblico de carcter federal con autonoma derivada de la Constitucin, sealadas en la fraccin III del artculo 3 de este Decreto; l. El Poder Legislativo; La Presidencia de la Repblica, las Secretaras de II. Dependencias: a las Secretaras de Estado Esatdo, los departamentos administrativos y la incluyendo a sus respectivos rganos Consejera Jurdica del Poder Ejecutivo, integran la administrativos administracin pblica centralizada. desconcentrados, y a la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal. La Procuradura General de la Repblica, los tribunales administrativos y la Presidencia de la Repblica, se sujetarn a las mismas disposiciones que rigen a las dependencias, salvo que se establezca regulacin expresa; II. El Poder Judicial; Arttculo 1: Los Poderes Legislativo y Judicial, as como los entes pblicos federales, se sujetarn a las disposiciones de este Decreto en lo que no se contraponga a los ordenamientos legales que los rigen. III. La Presidencia de la Repblica; IV. Las Secretaras de Estados y Departamentos Administrativos y la Procuradura General de la Repblica; V. El Departamento del Distrito Federal; VI. Los organismos descentralizados; Los organismo descentralizados, las empresas de III. Entidades: a los organismos descentralizados; a participacin estatal mayoritaria, las instituciones las empresas de participacin estatal nacionales de crdito, las organizaciones auxiliares Mayoritaria, incluyendo a las sociedades nacionales

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de crdito, las instituciones nacionales de seguros y fianzas y los fideicomisos, integran la administracin pblica paraestatal.

Vll. Las empresas de participacin estatal mayoritaria, y

de crdito y a las instituciones nacionales de seguro; as como a los fideicomisos pblicos en los que el fideicomitente sea la Secretara o alguna entidad de las sealadas en esta fraccin, que de conformidad con las disposiciones aplicables sean considerados entidades paraestatales. Se entendern como comprendidas en esta fraccin las entidades a que se refiere la fraccin VI del artculo 3 de este Decreto, as como aqullas incluidas en los tomos de este Presupuesto; Fraccin VI Artculo 3: VI. ENTIDADES 00637 Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 00641 Instituto Mexicano del Seguro Social 06750 Lotera Nacional para la Asistencia Pblica 09120 Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos 18164 Comisin Federal de Electricidad 18500 Luz y Fuerza del Centro Petrleos Mexicanos Consolidado,

Vlll. Los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el Gobierno Federal, el Departamento del Distrito Federal o alguna de las entidades, mencionadas en las fracciones VI y Vll. Elaboracin propia con base en las leyes respectivas.

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II.

PROCESO INTEGRAL DE ADMINISTRACIN DEL GASTO PBLICO

En el Captulo I anterior se definieron los principales elementos relacionados con el Presupuesto de Egresos, ubicado dentro del marco ms general de las Finanzas Pblicas. En el captulo II se entra de lleno a definir y explicar cada uno de los pasos por los que debe transitar la construccin y el ejercicio del presupuesto, es decir, el ciclo presupuestal, trataremos del presupuesto en movimiento. El objetivo es precisar los elementos del proceso presupuestario para conocer las fuentes de la calidad del presupuesto. II.1. Definiendo las etapas de la administracin del gasto pblico

En las primeras etapas de funcionamiento del estado, slo se realizaba el proceso de presupuestar, es decir, se sealaba un accin del estado y se le asignaba un monto de recursos econmicos, humanos y materiales. Se aprobaba el presupuesto y se ejerca. Era prcticamente tareas de contabilidad. Al transcurrir el tiempo,debido a la necesidad de "medir" el impacto (resultados) de los gastos pblicos y, sobre todo, por el uso de otras disciplinas (que se agregaron a la contable presupuestal) en la presupuestacin (como el anlisis de operaciones, el anlisis econmico, la teora general de sistemas, la ciberntica), surgi a principios de los aos 1960s el Sistema de Planeacin, Programacin Presupuestacin (SPPP).31 La caracterstica de estos sistemas es que se comenz a ligar la planeacin con el proceso de presupuestar. Sobre todo, el SPPP se convirti en una herramienta para motivar el proceso de desarrollo mediante la actuacin del Estado a travs de su presupuesto, ya que no siempre la praxis y la teora del desarrollo han marchado de la mano.32 Se entiende por Administracin del Gasto Pblico al conjunto articulado de procesos que van desde la planeacin y programacin del gasto pblico, la presupuestacin,

3131

"Los aos sesentas fueron testigos de una racha de actividad reformadora de presupuestos." Ver Robert D. Lee Jr. Y Ronald W. Johnson. El Gobierno y la Economa. Mxico, Fondo de Cultura Econmica, Mxico 1977. (197311p.p 112-159. 32 MONTEMAYOR Seguy, Rogelio. El diseo de una estrategia de desarrollo. Algunas reflexiones generales y el caso de Mxico. En GONZALEZ M., Hctor E. El sistema econmico mexicano. Mxico, La Red de Jons Premia Editora., 1983.p. 12.

- 50 hasta su ejercicio, control y evaluacin.33 Es decir, de apenas dos fases (presupuestar, aprobar y ejercer) que se componia antes, ahora al menos son 6 fases. Adems intenta ser una administracin integral, creemos por estas razones: Cada uno de los procesos (planeacin, programacin, etc.) se integrar uno con otro, se trata de evitar que se hagan de manera separada y hasta cierto punto independientes uno de otro como se haca y en algunos casos sigue ocurriendo. Por ejemplo, la evaluacin del 2001debera ser el punto de arranque de la Planeacin del 2002, y sin embargo esto no ocurre. Se requiere que toda decisin de gasto se realice en armona con su respectivo ingreso. La entrada de ingresos determina los gastos, esta es una forma integral de administracin del gasto. Se vinculan los fondos federales a los productos, servicios y resultados obtenidos por las entidades publicas que los aplican. Las actuales necesidades de mantener los mercados sin intervenciones gubernamentales que provoquen distorsin en los precios Las Tecnologas de la Informacin, mismas que permiten tener casi al instante, en tiempo real, la situacin de los ingresos y gastos, as como del entorno econmico. II.1.1. El presupuesto en base a resultados

Hoy en da en Mxico se aplica una administracin del presupuesto en base a resultados. Esto consiste en un proceso que liga los fondos de recursos a los resultados (productos o servicios) que obtiene la agencia gubernamental que los ejerce. Este Presupuesto en Base a Resultados se comienza a instaurar en Mxico desde 1996 y se implanta por vez primera en 1998. Sin duda, este nuevo enfoque se debe a la transformacin que ya haba sucedido en la participacin del estado en la economa luego de 1982 y sobre todo a partir de 1988. Pero tambin, debido a la aplaicacin de la administracin basada en procesos, en sustitucin de la administracin basada en funciones. El cambio ms significativo es su nuevo enfoque: mas all de estar basada en procedimientos (que enuncian cmo se controlan las actividades), se trata por
33

Diccionario Hacendario Financiero. Diponible en www.shcp.gob.mx

- 51 primera vez de un modelo de proceso para la mejora del desempeo. Un proceso es una actividad apoyada por recursos y gestin que transforma entradas en salidas. Las salidas de una funcin de la organizacin frecuentemente son las entradas para otra. El enfoque de gestin de procesos consiste en la identificacin y gestin sistemtica de los diferentes procesos, y en particular de su interaccin.La idea del proceso es que una actividad se puede realziar de diferentes maneras. Antes, en la administracin se atenda ms al procedimiento, ahora es al resultado, dado que el proceso se puede hacer de diferentes maneras y, en ltrima instancia lo que importa es el resultado. De esta manera la administracin por procesos aplicada al Sector Pblico, implica una nueva concepcin de la administracin que es la base para la evaluacin del desempeo. Las ventajas de una dministracin de procesos son: 1. Reduccin en la duplicacin de actividades. 2. Identificacin fcil de las ineficiencias del proceso. 3. Mayor conciencia de los empleados de las prcticas ptimas. 4. Facilidad para que la gerencia tenga al da el control del sistema. 5. Logro consistente de objetivos. 6. Facilidad en la implantacin de cambios. 7. Mayor involucramiento de la gerencia. 8. Mayor facilidad para medir el desempeo. 9. Incremento en las economas de escala. 10 Consistencia en la implantacin en todo el negocio.34 II.1.2. El ciclo presupuestal en Mxico

En el anterior captulo se defini el ciclo presupuestal como el conjunto de etapas que conforman la vida de un presupuesto. Dicho ciclo se ha convertido en integral en Mxico, y se conoce como Administracin Integral del Gasto Pblico, el cual tiene una duracin de tres aos tres meses, o 39 meses. A continuacin, se presenta todo el ciclo presupuestal, desde que la secretara de hacienda distribuye a todas las oficinas de gobierno las disposicines para realzair el proceso presupuestal, hasta la aprobacin del dictamen de evaluacin de la cuenta pblica que emite la H. Cmara de Diputados.

MEYER, .Daniel. ISO http://www.calidad.com.mx/normaoct.html .

34

9000:2000,

el

plazo

se

acaba.

- 52 -

UN CICLO COMPLETO DEL PROCESO DE ADMINISTRACIN DEL GASTO PBLICO TIENE UNA DURACIN DE 3 AOS 3 MESES Ao 1 PND FOX Ao 2 Ao 3 Ao 4 Ao 5 Ao 6

PEF Autorizado Programa cin Presu puesta cin EJECUCIN AD EF AS

Informes Mensuales Informes Bimestrales Inf Eje

Ao Cierre Cuenta Pblica Aprobacin del PEF por Diputados Presentaci n CP Responsabilidades Servidores Pbicos Revisin C:P Diputados

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Interpretacin del Cuadro Anterior 1. El primer ao de la actual administracin an se rige virtualmente por el PND anterior, debido que el nuevo plan se entregara entre diciembre y mayo del primer ao de gobierno. (Artculo 21 Ley de Planeacin )y, adems, porque, la Programacin Presupuestacin fundamentada en el nuevo PND, se har en el 2001 para el PEF del 2002. 2. El ciclo presupuestal se inicia cuando a ms tardar el 15 de marzo la Secreatara entregue las Disposiciones para la elaboracin de programas (Artculo 18 Reglamento, Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal); y termina, tres aos tres meses despues, el 31 de marzo, cuando el rgano Superior de Fiscalizacin entrega el informe del resultado de la revisin de la Cuenta Pblica a la Cmara de Diputados (Artculo 79. Constitucional) para su aprobacin definitiva del ao correspondiente de ejecucin del presupuesto. 3. La programacin se inicia desde el momento que se reciben las Disposiciones para elaborar programas y concluye el 20 de julio fecha lmite para entregar los Anteproyectos Sectoriales Finales. 4. La Programacin Presupuestacin global tiene lugar a partir de la entrega de los Anteproyectos Sectoriales a ms tardar el 20 de julio (Articulo 29 Reglamento Ley Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal), pasando por la entrega de los Anteproyectos Finales (luego de realizar el proceso de ajustes pertinentes) a ms tardar el 20 de octubre (Articulo 29 Reglamento Ley Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal) y termina con la presentacin del Proyecto de Presupuestos de la Federacin por parte del Ejecutivo ante la Cmara de Diputados a ms tardar el 30 de noviembre (Artculo 20 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal) y hasta el 15 de diciembre segn la Constitucin (Artculo 74, IV. Prrafo segundo y sptimo. Constitucin Poltica de los E.U.M.). 5. El Proyecto de Presupuesto puede ser aprobado entre el 30 de noviembre al 15 de diciembre fecha del final del primer perodo de sesiones (Artculos 65 y 66 de la Constitucin). 6. Aprobado el Presupuesto de Egresos de la Federacin, tendr una vigencia de un ao contado a aprtir del 1 de enero. (Artculo 15 Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal). Durante este perodo se llevar a cabo la ejecucin del presupuesto de egresos; ejecucin que puede prolongarse ms en el caso de autorizaciones especiales de gasto (Artculo 38 Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal) y en el caso de gastos devengados no pagados al 31 de dicimebre (Artculo 45 del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal). 7. Durante todo el ao de ejecucin del gasto se debern entregar una serie de informes mensuales y bimestrales para seguimiento, control y evaluacin en la

- 54 ejecucin del gasto (Artculos 112 y 113 del Reglamento de Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal). 8. En el mes de marzo el Ejecutivo remitir a la Comisin Permanente del Congreso de la Unin el informe de las acciones y resultados de la ejecucin del Plan y los programas.Artculo 6. 2 prrafo. Ley de Planeacin.] 9. A ms tardar en marzo, las dependencias y entidades debern entregar informacin a la Secretara para la formulacin de la Cuenta Pblica. (articulos 123 y 124 del reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal). 10. La Cuenta Pblica ser entregada por el Ejecutivo a la Cmara de Diputados los primeros 10 das del mes de junio de cada ao. (Artculo 74 de la Constitucin). 11. El procedimiento de juicio poltico slo podr iniciarse durante el periodo en el que el servidor pblico desempee su cargo y dentro de un ao despus. Las sanciones correspondientes se aplicarn en un periodo no mayor de un ao a partir de iniciado el procedimiento. La responsabilidad por delitos cometidos durante el tiempo del encargo por cualquier servidor pblico, ser exigible de acuerdo con los plazos de prescripcin consignados en la ley penal, quenunca sern inferiores a tres aos. ([Artculo 114. Constitucional 12. El rgano de fiscalizacin superior de la Federacin tendr a su cargo: Entregar el informe del resultado de la revisin de la Cuenta Pblica a la Cmara de Diputados a ms tardar el 31 de marzo del ao siguiente al de su presentacin. (Artculo 79. Constitucional). 13. Para entonces la Cmara estar aprobando la Cuenta Pblica del ao correspondiente. La administracin integral del Gasto Pblico, trata entonces de reducir estos tiempos tan largos y realizar los procesos de manera ms agil para adaptar mejor la actuacin del Sector Pblico a los vaivenes del entornoe conmico nacional y, sobre todo, mundial o global. A continuacin se presentan algunos elementos para comprender como se realiza cada proceso de la administracin del gasto. II.2. Planeacin: el primer paso

El primer paso de la administracin del presupuesto pblico es la planeacin. Tan slo al reflexionar de la magnitud de las oficinas, personas, que necesitan ser administradas y coordinadas, es fcil suponer que :necesitan saber lo que tiene que ser hecho y cundo, quin lo tiene que hacer, cmo ser hecho y qu recursos sern usados. El problema se hace difcil cuando el entorno es incierto, la informacin disponible es limitada e imprecisa y cuando las relaciones de causa y efecto son inciertas, reina el caos y las metas entran en conflicto. Esto es

- 55 especialmente cierto cuando el riesgo es alto y el tiempo apremia. La planeacin es el primer paso para comunicar los interrogantes anteriores. La Planeacin es la etapa que forma parte del proceso de administracin del gasto pblico, mediante la cual se establecen directrices, se definen estrategias y se seleccionan alternativas y cursos de accin, en funcin de objetivos y metas generales econmicas, sociales y polticas; tomando en consideracin la disponibilidad de recursos reales y potenciales que permitan establecer un marco de referencia necesario para concretar programas y acciones especficas en tiempo y espacio..35 Existe una diferencia entre Plan y Planeacin. La Planeacin es un proceso que desemboca en la realizacin de un Plan. La Planeacin son las acciones para construir el Plan. El Plan es algo ya dado y esttico, la planeacin es la dinmica del proceso para crear el Plan. Un plan es cualquier mtodo detallado, formulado de antemano, para hacer algo. La planeacin es una parte integral de la labor administrativa, es el proceso de decidir de antemano que se har y cmo se har! antes de que se inicie la accin, ofrece un marco de referencia para la toma de decisiones integrada a lo largo de la organizacin Incluye el desarrollo de estrategias y el desarrollo de los medios para aplicarlas. La planeacin tiene implicacin futura, esta relacionada estrechamente con la toma de decisiones, es algo que hacemos antes de tomar una decisin.36] II.2.1. Cmo se lleva a cabo la Planeaacin del Presupuesto Pblico

La planeacin presupuestal tiene como punto de partida el Plan Nacional de Desarrollo, que es el Documento normativo de largo plazo, en el que se definen los propsitos, la estrategia general y las principales polticas del desarrollo nacional, as como los Programas de Mediano Plazo que deben elaborarse para atender las prioridades sociales, econmicas y sectoriales del mismo. La planeacin presupuestal se finca, entonces, en el marco de largo plazo (6 aos) establecido en el PND.37 En seguida, se cuenta con otro instrumento para formular la planeacin presupuestal, nos referimos a: los Criterios Generales de Politica Economica, que contiene las directrices fundamentales que asumir la poltica econmica y social en un ao.
35 36

Diccionario Hacendario Financiero. Diponible en www.shcp.gob.mx Universidad Peruana Cayetano Heredia, en convenio con la Direccin Regional de Salud Loreto. Proyecto Atencin Primaria de Salud en la Regin Loreto-APS.Material educativo. En http://media.payson.tulane.edu:8086/spanish/aps/aps07s/ch01.htm#TopOfPage 37 Tomado de: El Presupuesto Pblico en Mxico. Documento de circulacin interna. Archivo Prpubmex.doc.p.p. 3 y 4.

- 56 Establecen la estrategia, objetivos y metas macroeconmicas generales que fundamentan la formulacin de la Ley de Ingresos, el Presupuesto de Egresos de la Federacin y los Programas Operativos Anuales. A partir de esta base, se finca la formulacin de un presupuesto de mediano plazo, con horizontes de alrededor de tres aos. Este presupuesto lo realiza el personal de la Secretara de Hacienda, lo actualiza y lo conforma como punto de referencia para formular el presupuesto anual. La preparacin de un presupuesto de mediano plazo para el Sector Pblico, por ejemplo a tres aos, recoje en trminos globales los antecedentes sectoriales y de distribucin geogrfica de la captacin y uso de recursos, as como las previsiones del total de egresos proyectados y de las estimaciones de las fuentes ordinarias de financiamiento. Esas previsiones presupuestarias de mediano plazo se justifica por las caractersticas propias del proceso de inversiones pblicas, en el cual resulta obvio disponer de horizontes que vayan ms all del ejercicio presupuestario y que aseguren la provisin de fondos para la ejecucin ntegra de la obra. La realizacin de muchas obras del sector pblico irrogan un compromiso futuro de gastos corrientes para asegurar su funcionamiento, como es el caso de la construccin de un hospital nuevo, que una vez terminado, el presupuesto debe contemplar los recursos para su operacin: humanos, materiales y servicios. En este caso, las proyecciones presupuestarias de mediano plazo son una importante ayuda para asegurar la coherencia entre el desarrollo de la inversin y la provisin de partidas de gastos corrientes cuando se termine la obra. Por otra parte, es posible identificar programas que involucran esencialmente gastos corrientes, en los cuales al optarse decisiones en relacin a su nivel en el presente se compromete hacia el futuro la asignacin de un monto creciente de recursos, como es el caso cuando se incrementa el nmero de cursos en el primer ao de enseanza, para cubrir dficit educacionales en un pas, siendo necesario al ao siguiente cubrir los requerimientos de recursos de ese primer ao, ya incorporado a los niveles de gastos, pero siendo imprescindible abrir un nmero adicional de cursos en el segundo nivel de enseanza, y as sucesivamente. De esta manera, una decisin de asignacin de recursos corrientes puede involucrar un compromiso creciente hacia el futuro y que debe ser contemplado en el instrumental presupuestario anual y de mediano plazo. Una vez que se cuenta con estos tres ielementos fundamentales: el PND, los Criterios Generales de Poltica Econmica y un Presupuesto de mediano plazo, lo

- 57 que sigue es definir el nivel y mbito de accin del sector pblico, as como se requiere de un modelo macroeconmico de evaluacin de alternativas. En el anlisis de estas materias se requiere disponer de la medicin de la participacin de las actividades del sector pblico dentro de los agregados econmicos, principalmente en la participacin porcentual de los niveles de gastos, o de ingresos, en relacin al producto interno bruto del pas. Este indicador puede ser un objetivo a alcanzar definido en la poltica econmica, o un anlisis especial para determinar el tamao del sector pblico dentro de la elaboracin de la poltica fiscal. II.2.2. Un modelo econmico de evaluacin los efectos de los gastos

Despues de establecer el nivel de accin del sector pblico, corresponde realizar el proceso de asignacin interna de recursos existentes entre los diferentes usos alternativos. Las prioridades de distribucin sectorial y regional de los recursos, as como la intensidad de uso de factores que se desea obtener, utilizacin de capital versus mano de obra, bienes nacionales versus importados, por sealar algunos de los ms relevantes, son datos que deben ser proporcionados por el esquema general de polticas de gobierno. El resultado final de la accin del sector pblico sobre la asignacin de recursos en la economa es la resultante neta del financiamiento y el gasto. Dichos efectos corresponden tanto a la afectacin a los flujos financieros, como a la demanda y oferta de bienes y servicios reales. Por lo tanto, en la planeacin o formulacin del presupuesto no puede entenderse solo como un proceso de estimaciones financieras de las variables propias del Sector Pblico, sino que es preciso estimar los efectos de su accionar sobre la economa en su conjunto, por medio de instrumental especfico para este objetivo (anlisis macroeconmico, modelos economtricos, etc.) Para conocer estos efectos, se recurre a un esquema de interrelaciones recprocas entre el presupuesto, la balanza de pagos, las cuentas monetarias, el comportamiento de los precios internos y el nivel de actividad de la economa. Es decir, a un modelo de simulacin que permita evaluar diferentes niveles de presupuesto y sus efectos en las principales variables macroeconmicas. Este modelo, posibilita a los responsables de la preparacin del presupuesto del Sector Pblico disponer de estimaciones de los efectos globales de las decisiones que se adopten en materia de ingresos y gastos en el resto de la economa. Las proyecciones de variables exgenas al presupuesto deben corresponder a las elaboradas por las autoridades econmicas y monetarias respectivas y estar permanentemente actualizadas.

- 58 El resultado de estas simulaciones es el denominado Marco Macroeconmico Global y de Finanzas Pblicas, el cual establece una visin preliminar de la interrelacin de las variables de ingreso, gasto y dficit pblico con las principales variables econmicas, como son: la produccin, los precios, los saldos de la balanza de pagos, las tasas de inters, etc. Hasta aqu, entonces, se ha creado un piso constitudo por: el PND, los criterios generales de poltica econmica, un presupuesto de mediano plazo y un modelo que ha evaluado diversos escenarios.38 A continuacin el organismo tcnico presupuestario (que es la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico), imparte las instrucciones de formulacin del presupuesto39, conteniendo las orientaciones financieras y polticas para que cada organismo del sector pblico elabore su propuesta presupuestaria en los formularios preparados especficamente para este fin, en los que se recoge los objetivos que se pretende alcanzar, la programacin de actividades, los requerimientos financieros y los antecedentes que respaldan dicha presentacin. El conjunto de los antecedentes reunidos por el organismo tcnico presupuestario, debe ser analizado y evaluado en relacin a los marcos generales fijados por la poltica de gobierno, y finalmente presentado en una sntesis adecuada para las decisiones polticas y dar estructura al proyecto de presupuesto que ser sometido a la consideracin del poder legislativo. II.2.3. El presupuesto exploratorio

Paralelalemnte a la actividad de formulacin presupuestaria que estn llevando a cabo todas las dependencias y entidades pblicas, es preciso construir un Presupuesto exploratorio. Es decir, Hacienda formula, en paralelo a lo que presupuesta cada egencia gubernamental individualmente, un presupuesto que contiene estimaciones
38

Con el modelo macroeconmico de corto plazo, el organismo tcnico presupuestario se encuentra en condiciones de proporcionar un marco financiero de referencia y un esquema de polticas presupuestarias para que cada uno de los organismos pblicos prepare su respectivo anteproyecto de presupuesto.
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Que incluye tambin: el resto de los instrumentos tcnicos para la formulacin del presupuesto, como son los formularios en que se deben presentar los antecedentes de actividades y flujos financieros; los correspondientes a los proyectos de inversin; las justificaciones de los niveles proyectados de ingresos propios generados por la institucin. De la misma manera, deber especificarse el sistema de clasificaciones presupuestarias que se utilizar en el proceso: institucional, funcional, por programas, por objeto, por tipo de moneda, etc.

- 59 preliminares del nivel y composicin de los ingresos y gastos de cada uno de los organismos pblicos, basados en el comportamiento histrico de las variables financieras; en una cuantificacin de los recursos requeridos por los objetivos contenido en el plan econmico nacional de largo plazo -si es que existe- o en su sustitucin por las objetivos expresados en los lineamientos de la poltica de gobierno, para los diferentes organismos del Estado; determinacin de los requerimientos de recursos de los planes y programas definidos con anterioridad y/o en marcha para el cumplimiento de los objetivos sectoriales; y, estimacin de los efecto de una primera definicin de los parmetros macroeconmicos contemplados en el modelo de compatibilizacin macroeconmica de corto plazo en esta ltima vinculacin, a su vez se debe alimentar el modelo con los resultados de las proyecciones del sector pblico contenidas en las estimaciones presupuestarias. La preparacin de estas proyecciones es lo que se denomina como un "presupuesto exploratorio", en el que se debe emplear una estructura de clasificaciones compatible con la que se espera utilizar en la aprobacin del documento presupuestario. En un sentido prctico, la preparacin, correccin de valores, realimentacin con el modelo de corto plazo y nueva evaluacin de resultados, es un proceso de sucesivas interacciones que en la medida que se avanza en el proceso de formulacin incorpora cada vez mas precisiones en los valores de las variables, al contemplar las decisiones que se van adoptando en estas materias, para finalmente, el presupuesto exploratorio ser coincidente, en la parte correspondiente con el primer ejercicio financiero proyectado, con el presupuesto que se apruebe por las autoridades polticas pertinentes. El presupuesto exploratorio debe tener un horizonte de proyecciones de un ao, sin olvidar el mediano plazo del ejercicio financiero sujeto a presupuestacin. El presupuesto exploratorio proporciona una herramienta de suma utilidad para el direccionamiento y seguimiento del proceso de asignacin de recursos al interior del sector pblico y a su vez genera una corriente de informacin para la compatibilizacin de las actividades del sector pblico y del sector privado, fundamentalmente por medio de su interaccin con el modelo de compatibilizacin macroeconmica de corto plazo. Hasta aqu entonces contamos con los siguientes instrumentos de planeacin presupuestaria: El PND, los Criterios, un plan de mediano plazo y un presupuesto exploratorio de un ao, un modelo de evaluacin econmica y cada agencia guebrnamental est trabajando en sus requerimientos de recursos. Pero tambin se debe contar, en el proceso de planeacin presupuestal, con estudios de pre-inversin que contengan

- 60 costos para contrastar los proyectos de inversin incorporados en el anlisis de los gastos de capital del sector pblico. II.2.4. Los Estudios de pre-inversin

En la mayora de los pases, la inversin del sector pblico representa una alta proporcin de la inversin nacional, por lo que en buena medida de las decisiones que se adopten en relacin al nivel y composicin de la primera depender esta ltima. El proceso de anlisis y decisin de las inversiones pblicas debe estar sustentado en informacin y antecedentes homogneos de los diferentes proyectos, que permita aplicar criterios generales de evaluacin y posibilite estructurar un orden de prioridades, de acuerdo a las polticas bsicas de gobierno. El proceso inversionista del sector pblico, hace exigible la disponibilidad de antecedentes de los proyectos de inversin desde sus comienzos, con la deteccin e identificacin preliminar de las ideas de inversin; la recopilacin de antecedentes y la aplicacin de medidas de estmulo a los estudios de preinversin, que permitan estructurar los elementos que caracterizan un proyecto y proporcionen seales importantes acerca de su factibilidad tcnica y econmica; ordenamiento y sistematizacin de la informacin de todos los proyectos de inversin que cuentan con los estudios tcnicos, especificaciones de detalle y de factibilidad econmica. El funcionamiento de fondos de estudios de preinversin, de desarrollo de proyectos y la operacin de bancos de datos de proyectos de inversin en varios pases de la regin, son una buena demostracin de la importancia que se asigna a esta materia y de la factibilidad de enfrentarla. Esta planeacin presupuestaria se ha expresado entonces en el uso de instrumentos siguientes: El Plan Nacional de Desarrollo, Los Criterios Generales de Poltica Econmoca, el Presupuesto de mediano Plazo y el Presupuesto Exploratorioa de un ao, el modelo de simulacin de los efectos del presupuesto en la economa, las directrices y formularios entregados a cada dependencia y entidad para que manifiesten sus funciones y presupuestos, estudios de pre-inversin. Todo ello, servir para recoger los productos de la siguiente etapa de la Administracin del Presupuesto: la programacin. La planeacin menconada anteriormente genera el marco de referencia para la presupuestacin, marco que se establece cada ao en las NORMAS Y LINEAMIENTOS PARA LAS ACTIVIDADES DEL PROCESO DE

- 61 PROGRAMACIN-PRESUPUESTACIN 2005, que Hacienda distribuye a todas las agencias responsables de la planeacin de cada unidad de gobierno. Tambin derivada de esta planeacin se distribuyen los siguientes documentos: Los principales documentos que son enviados a las dependencias y entidades son: la Estrategia de la Poltica de Gasto. el Manual de Programacin - Presupuestacin y el Catlogo de Programas y Metas e Instrumentos para la Programacin del Sector Pblico Federal. La Estrategia de la Poltica de Gasto tiene como propsito establecer la estructura y direccionalidad que deber guardarse en la asignacin de los recursos presupuestales, para lo cual define los objetivos, lineamientos y prioridades a que habrn de sujetarse las dependencias y entidades en la elaboracin de sus presupuestos. El Manual de Programacin - Presupuestacin es el instrumento que establece la informacin que debern presentar las dependencias y entidades para la integracin del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin. El Catlogo de Programas y Metas e Instrumentos para la Programacin del Sector Pblico Federal es el documento que contiene las estructuras programticas concertadas, que sistematizan las actividades de las dependencias y entidades pblicas. Adicionalmente, incluye el catlogo de unidades de medida y los correspondientes a Dependencias y Entidades de la Administracin Pblica Federal, y a Entidades Federativas, Municipios y Delegaciones del Distrito Federal. 40 II.3. La Programacin

Como lo establece la Ley de Planeacin, las dependencias y entidades de la

administracion publica federal formaran parte del sistema, a traves de las unidades administrativas que tengan asignadas las funciones de planeacion dentro de las propias dependencias y entidades. Precisamente estas unidades administrativas de planeacin de

cada uno de los componentes del Sector Pblico, establece las actividades y funciones en las que le corresponde participar. A la identificacin y sistematizacin de estas actividades se le conoce como concertacin de estructuras programticas,41 o programacin en general.

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Tomado de: El Presupuesto Pblico en Mxico. Documento de circulacin interna. Archivo Prpubmex.doc.p.p. 5 a 7. 41 Tomado de: El Presupuesto Pblico en Mxico. Documento de circulacin interna. Archivo Prpubmex.doc.p.p. 3 y 4.

- 62 Es decir, cada rea, departamento, por mnima que sea, debe expresar sus acciones y sus costos, para que cada dependencia o entidad a la que pertenezca presente su estructura programtica para un ao presupuestal. Asi PROGRAMACION es el proceso a travs del cual se definen estructuras programticas, metas, tiempos, responsables, instrumentos de accin y recursos necesarios para el logro de los objetivos de largo y mediano plazos fijados en el Plan Nacional de Desarrollo y los Programas Sectoriales y que se irn concretando mediante la programacin econmica y social, considerando las limitaciones y posibilidades reales de la economa nacional. 42 Construir un presupuesto con base en estas estructuras programticas, se debe a que un buen funcionamiento de los presupuestos, requiere que cumplan con el principio de Programacin, es decir, el presupuesto debe adquirir la forma y el fondo de la programacin, contener su orientacin y fijar los detalles de ingresos y gastos con la coherencia necesaria para configurar los programas. II.3.1. Las etapas de la programacin

En trminos generales el proceso de programacin, segn Gonzalo Martner, podra tener las siguienets etapas: a) Fijacin de los niveles de actividad gubernamental, que se realiza durante la planeacin ya mencionada en el anterior incisio, b) La formulacin de los programas de trabajo en las unidades administrativas [de las dependencias y entidades pblicas] c) Presentacin de los programas a las autoridades superiores d) Formulacin del programa global de accin de la dependencia de gobierno y de los programas sectoriales e) Formulacin del Presupuesto fiscal financiero.43 La programacin en sentido estricto abarca entonces los incisos b, c y d.. Porque la fase "a" corresponde a la Planeacin en su fase de formulacin y la "e" a la instrumentacin de la Planeacin. La instrumentacin de la Planeacin abarca la programacin y la elaboracin del Presupuesto General. No siempre se han elaborado programas, ni tampoco la estructura ha sido la misma ni se ha encontrado la estructura perfecta. La primera programacin parece que data de 1912, cuando en el Barrio de Richmond, Nueva York, se estructuraron programas con tres actividades: calles limpias, calles bien atendidas y alcantarillado, y a cada
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Diccionario Hacendario Financiero. Diponible en www.shcp.gob.mx Gonzalo Martner.

- 63 una se les dividi en doce subactividades. Por ejemplo, en calles limpias estaban renglones como: barrerlas, regarlas, recolectar basura y limpiarlas de nieve. 44 La programacin alcanz un alto niveld e desarrollo con el Presupuesto por Programas instaurado en los aos 1960s aunque lleg a Mxico hasta los aos 1970s. Ah estos, alcanzaron una estructura muy detallada. Los programas a su vez se componan de varios elementos: definido el Programa como "un instumento destinado a cumplir las funciones del Estado, por el cual se establecen objetivos o metas cuantificables (en funcin de productos finales), que se cumplirn a travs de la integracin de un conjunto de esfuerzos con recursos humanos, materiales y financieros asignados, con un costo global y unitario determinado, y cuya ejecucin queda a cargo de una unidad administrativa de alto nivel dentro del gobierno. Por ejemplo, la funcin educacin puede dividirse en Programas (hoy se les denomina subfunciones) de educaicn primaria, educacin secundaria, etc. Los cuales se dividian en subprogramas. " 45 A su vez, los subprograma es una divisin de ciertos programas complejos destinada a facilitar la ejecuicn en una campo especfico, en virtud del cual se fijan metas parciales y cuantificables que se cumplirn mediante acciones concretas que realizan unidades de operacin determinadas, con los recursos humanos, materiales y financieros asignados, y con un costo global y unitario determinado." (Los cuales hoy en da ya no se presentan). El cumplimiento de una meta establecida en funcin del producto final dentro de un programa o subprograma, se realiza a travs de ciertas actividades y estas se concretizan mediante tareas. En la actualidad no se llega a este nivel de desagregacin, tan solo al nivel de Actividades Institucionales, las cuales al menos deben contener dos o ms actividades. Si se desea una actividad especfica se crea un proyecto, que pueden ser Proyectos Institucionales o Proyectos de Inversin. Hoy en da hay Programas Sectoriales, Programas Espciales y los Programas Operativos Anuales. II.3.2. La programacin sirve para: 1. Conseguir presupuesto necesario, 2. Sirve de base para implementacin de las actividades. 3. Sirve de base para evaluacin continua (monitoreo)
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La actual Concertacin Programtica

Robert D. Lee Jr. Y Ronald W. Johnson. El Gobierno y la Economa. Mxico, Fondo de Cultura Econmica, Mxico 1977. (197311p.168. 45 Gonzalo Martner. Planificacin y presupuesto por programas. Mxico, Siglo XXI editores, 198615 (19671). Textos del ILPES.p. 72.

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La programacin hoy en da se compone de dos elementos que son la Concertacin de Estaructuras Programticas y la elaboracin de los Programas Operativos Anuales (POAs). Para elaborar estos programas: En primer lugar, debera estudiarse la magnitud de la necesidad pblica que se trata de satisfacer con el programa. Al respecto ser necesario cuantificar el dficit real que existe en el campo especfico que aborda el programa. Por ejemplo, en un programa de educacin primaria, habr que identificar la cantidad de alumnos potenciales que deberan incorporarse a las escuelas, y que actualmente quedan al margen de la educacin. Y a partir de ah distribuir en el tiempo la solucin de ese dficit, a largo y mediano plazo, lo que constituiran las metas. En funcin de ellas se establecen las metas del ao prximo que seran las que se intentan cumplir con el programa. A partir de aqu es preciso determinar los distintos niveles del Programa (actividades institucionales, proyectos de inversin y proyectos institucionales) y fijar los productos finales (que son la base para construir los indicadores de desempeo). Luego se cuantifican los programas con base en costos, para saber las necesidades de recursos humanos, materiales. En seguida se calcula las necesidades de financiamiento. Una vez hecho esto, se integran al programa inmediato ms amplio. Y se van consolidando hasta llegar a los niveles de programacin ms elevados: Programa Institucional, luego el Programa Sectorial (Especial o Regional). En la Programacin es preciso documentar el Programa, es decir, justificar su implementacin. II.4. La Presupuestacin

La Presupuestacion es el tercer paso de la administracin del gasto pblico. Aqu hay que diferenciar la presupuestacin llevada a cabo por cada agencia pblica y la presupuestacin global que realiza la concentradora que es Hacienda. La formulacin de un presupuesto se lleva a cabo al menos en tres niveles: 1) Se presupuesta cuando se costea un programa. Cuando se hace cada programa individual, hay que cuantificarlo, hay que presupuestarlo. 2) Luego cada dependencia y entidad debe sumar todos los recursos que plasman en programas, para crear su antepoyecto de presupuesto (inserto en el Programa

- 65 Operativo Anual para las dependencias y en el Programa Institucional para las Entidades). 3) Y la presupuestacin total o global que hace la entidad globalizadora, que tiene como resultado el Proyecto de Egresos de la Federacin. Estos tres niveles de la actividad de presupuestar terminan por integrarse en el Presupuesto General, en el Presupuesto del Gobierno. II.4.1. La presupuestacin individual

Cada unidad de gobierno es la ms cercana a la subfuncin que realiza. Es la que ms conoce las necesidades que tendr durante un ao. Por consiguiente, se realiza el clculo de las necesidades de recursos econmicos para cumplir sus obligaciones. Pero, dichos clculos de requrimientos podran aumentar demasiado de no ser por la interaccin que se establece entre la entidad globalizadora de la planeacin y cada unidad pblica. En efecto, con el propsito de ofrecer criterios indicativos que permitan a las dependencias y entidades pblicas normar la formulacin de sus POAs, la SHCP elabora un ejercicio denominado Presupuesto Preliminar, el cual estima los requerimientos mnimos necesarios para que las dependencias y entidades puedan operar. Es decir, existe un encargado para cada dependencia o entidad pblica, que tiene datos histricos de los gastos ejercidos por cada una de ellas, a partir de lo cual, y tomando como base los elementos sealdos de planeacin, estima el mnimo de recursos que un programa requiere. Las cantidades ah establecidas se comparan con las cantidades de recursos requeridas por las dependencias y entidades en sus POAs. A partir de ah la SHCP, se encarga de analizarlos y dictaminar su viabilidad a la luz de una revisin del Marco Macroeconmico Global. Con base en este dictamen, se procede a definir los techos financieros a los que debern sujetarse las dependencias y entidades para formular sus proyectos de presupuesto. Con base en estos elementos cada unidad responsable realiza el clculo de su presupuesto. Cada dependencia elabora su presupuesto bajo los lineamientos presupuestales de cada partida, teniendo como apoyo informacin histrica del presupuesto autorizado y el gasto ejercido durante el ejercicio anterior, y generando una justificacin ms detallada de algunas partidas. En algunos casos se utiliza l tcnica incremental, es decir, tan slo agregando un aumento porcentual a los niveles alcanzados o estimados al final del ao ejercido.

- 66 II.4.2. La presupuestacin global

Consiste en la consolidacin (suma) de las acciones de cada dependencia y entidad pblica, encaminadas a cuantificar monetariamente los recursos humanos, materiales y financieros, necesarios para cumplir con los programas establecidos en un determinado periodo. 46 La presupuestacin o formulacin del presupuesto implica entonces la conciliacin o suma de los recursos incorporados a los programas de cada dependencia o entidad pblica, de los anteproyectos de presupuesto que se anexan a los programas, individuales generndose un Presupuesto que presenta la cuantificacin de los recursos humanos, materiales y financieros necesarios para cumplir con los programas de las dependencias y entidades. II.4.3. Los instrumentos de la Presupuestacin

Cada dependencia y entidad pblica presentan su proyecto de presupuesto, y para ello se seala una fecha lmite. Es entonces cuando la entidad globalizadora iniciaba un proceso de integracin del presupuesto. Antes de aprovechar las tecnologas de informacin, la integracin del presupuesto por parte de la unidad globalizadora era el siguiente: 1) La Unidad de Poltica y Control Presupuestal elaboraba formatos en word y excel, que para su llenado se creaba el manual de Programacin y Presupuesto: ah se especificaban procedimientos de llenado, tipos de letra, interlineado. Los formatos se repartan a todas las dependencias y entidades, y cada una de ellas escogan los que le servan, los que se adpataban a sus caractersticas particulares. Las dependencias y entidades capturaban la informacin que se peda en los formatos. Se enviaba a la UPCP y la discusin era: no cumple el formato, la letra no es bold, y al final lo realmente importante no se analizaba: la informacin no cuadraba. Para cuadrar los doatos conforme a techos de gasto, las DGPyP y equivalentes realizaban las modificaciones que se les enviaba desde UPCP de Hacienda, y otra vez capturaban la informacin en los formatos. Adems haba momentos en que se tenan que modificar los formatos, por ejemplo para incluir un nuevo paquete salarial, todo lo capturado haba que moverlo y reformular, una vez ms, formatos. Lleg un momento en que por ejemplo, la Secretaria de Salud tena que llenar 80 formatos. Y en este caso si por ejemplo haba 10 millones de

2) 3)

4)

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Diccionario Hacendario Financiero. Diponible en www.shcp.gob.mx

- 67 pesos disponibles, que sobraban, y se le propona que Salud los presupuestara, prefera no recibirlos porque tena que modoficar todos sus formatos. Era un mundo de formatos, algunas entidades llegaron a llenra 300 formatos, durante un lapso de tiempo de octubre al 10 de junio, nueve meses para preparar el anteproyecto de egresos de las dependencias y entidadades. Una vez que se haca la revisin y la devolucin y reenvo de formatos, se entregaba el analtico de claves; y otro problema, deba validarse esas claves con la concertacin de estructras programaticas autorizadas (con los programas autorizados); lo grave era que la clave presupuestal es la base para integrar el rpesupuesto, al moverse la clave presupuestal (para validar los programas autorizados) cambiaba todo de nuevo. Cuando ya se contaba con todo el conjunto de proyectos de presupuesto de entidades y dependencias, deba de hacerse el anlisis: lograr el consolidado de todo, lo cual se llevaba a cabo en 7 meses. Y cuando se proceda con el mtodo incremental, por ejemplo aumentar en 10% la clave presupuestal, cualquiera que fuera necesaria, resultaba en un Presupuesto inconsistente La eleboracin del presupuesto significaba un Presupuesto inconsistente (no cuadraba), capturas triplicadas y hasta cuatro veces, interaccin rspida, dentro de cada dependenncia y entidad, entre estas y su sector, y entre todas con la unidad globalizadora. Hoy en da, se han dado pasos importantes en la integracin de la programacin presupuestacin: el manual de programacin presupuestacin se redujo de 300 a 150 captulos. Y la integracin del presupuesto se realiza en un sistema computarizado denominado SIPEF (Sistema de Integracin del Presupuesto de Egresos de la Federacin).47

5)

6)

7)

8)

9)

En dicho sistema computarizado, cada dependencia tiene acceso por internet y manda su presupuesto, pero hay candados. Es decir, si la unidad responsable viola por ejemplo su techos financiero, o alguna disposicin rpesupuestal, inmediatamente el sistema le impide ingresar el dato. Slo ahsta que dicho dato es congruente, es acpetado por el sistema. Los ajustes a los requerimientos de las unidades reponsables, casi siempre son hacia la baja. De hecho hay un periodo de estira y afloja entre las dependencias y Hacienda, hasta que queda integrado el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin, que se enva a la Cmara de Diputados para su aprobacin.

47

Conferencia dictada en el INAP por el creador del sistema de cmputo SIPEF. Abril del 2001.

- 68 II.5. Aprobacin o intromisin del presupuesto

El proceso de discusin y aprobacin de la ley de presupuesto lo realiza la Cmara de Diputados. La ltima reforma al artculo 73 fraccin sptima que le permite a dicho organo legislativo proponer y aprobar el presupuesto (antes solo deca aprobar), ha provocado que se asista a un verdadero reparto del botn representado por el presupuesto. Como quiera que sea, la aprobacin del presupuesto es un acto poltico, un debate entre diputados en torno a un dictmen que la Comisin de Presupuesto realiza sobre el presupuesto del ao en turno. Durante este debate, el ejecutivo proporciona todos los detalles de la composicin de los ingresos y gastos, como asimismo todos los antecedentes de respaldo, pero la sancin final de la respectiva ley de presupuesto correspondera a los grandes agregados sealados.48 A partir de ello, se sigue el procedimiento parlamentario de anlisis del presupuesto por la Comisin respectiva de la Cmara de Diputados, la que emite un dictmen, el cual se susjeta a debate para su aprobacin. II.5.1. Las fuerzas polticas

La Correlacin de Fuerzas en torno al Paquete Fiscal para cada ao, es hoy en da muy diversa. Durante la discusin del Proyecto de Presupuestos las distintas fuerzas polticas interviene para subir y/o bajar las variables fiscales. Estas fuerzas polticas se encuentran en: los legisladores (como representantes de la sociedad), los partidos polticos, los sectores productivos, la opinin pblica y los gobiernos estatales. La SHyCP quiere hacer la Reforma Fiscal Integral de manera seria y copartcipativa con los sectores privado, legislativo, laboral, acadmico y medios de comunicacin.49 Sin mebergo, sern los organismos de la sociedad civil, los vinculados al aparato productivo, los organismos de los trabajadores, y en su caso las asociaciones [de profesionistas] como el Colegio Nacional de Economistas, los que puedan aportar propuestas viables En cambio los partidos polticos tienen sus posiciones e intereses concretos de acuerdo con el perfil de sus programas polticos y los sompromisos con su clientela electoral.50
48

Tomado de: Maximiliano Vildsola. Notas sobre el Proceso Presupuestario y la Coordinacin de Polticas Pblicas. Archivo Notpre1.doc.p.p 44 a 49. 49 Marco Provencio. Cinco ejes para la reforma tributaria, reportaje del El Financiero 30 de julio de 1998:30 50 David Colmenares Pramo. La desigualdad y el debate sobre la reforma fiscal. El Financiero 31 de julio de 1998:45

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el nudo mayor que enfrenta la vital modernizacin democrtica de las finanzas pblicas mexicanas: todos reclaman ms gasto pero ninguno parece dispuesto a mover, hacia arriba, los impuestos y muchos se dedican ms bien a ver cmo no los pagan.51 Francisco Paolo Bolio establece que el Legilsativo tiene dos fuenciones: a) Legislar o sea hacer las leyes y b) vigilar a otros poderes, cumplir actividades de vigilancia sobre todo del Ejecutivo.52 El presupuesto de Egresos de la Federacin es el instrumento ms importante con el que cuentan los ciudadanos a travs de sus representantes en la Cmara de Diputados, para controlar y vigilar la accin del Poder Ejecutivo y sus burocracias53 En condiciones de mayor competencia poltica, se hace necesaria la implantacin de una reconduccin econmica (o reconduccin del presupuesto), es decir, que opere el mismo presupuesto del ao anterior al que no se apruebe. Esta puede ser transitoria, es decir, que sin una fecha lmite desde el 15 de diciembre de cada ao, se siga negociando hasta que se apruebe el nuevo presupuesto (se entiende que transitoriamente se utiliza el presupuesto como el de 1998). Y la reconduccin definitiva considera aplicar de inmediato desde el 16 de diciembre, el presupuesto del ao anterior.54 La discusin de esta posibilidad tuvo lugar para la aprobacin del rpesupuesto de 1999, debido a la cercana de las elecciones federales del 2000, y que dada la cercana de las elecciones del 2006, el presupuesto va a ser una de las grandes discusiones. Algunos elementos de esta discusin son los siguientes: PAN: Entre los principios bsicos de ejecucin y realizacin del presupuesto se encuentra la poltica de anualidad (de obligacin de que el Presupuesto se presente ao con ao), lo cual es una atadura. En lugar de concluir el presupuesto y elaborar uno nuevo para el siguiente ao, puede realizarse un cierre nominal sin paralizar la dinmica presupuestaria y establecer un mecanimso pragmtico efectivo.55
Rolando Cordera Campos. Misterios y juramentos hacendarios, El nacional 24 de julio de 1998:2 52 Partcipacin en la presentacin del libro FOBAPROA la bomba de tiempo, en la sala C del Palacio Legislativo 29 julio de 1998. 53 Alberto Daz cayeros. Presupuesto, recortes y transparencia, El Economista 17 de julio de 1998:8 54 Santiago Levy. Ovaciones 15 de julio de 1998:6 55 Fauzi Hamdam Amad (PAN) Presidente de la Comisin de Vigilancia de la Contadura Mayor de Hacienda de la Cmara de Diputados. Uno ms Uno 16 de julio de 1998:10
51

- 70 Se estn revisando, tambin, las facultads que tiene la Cmara para rechazar el Presupuesto y las del Ejecutivo para vetar, parcial o totalmente, el eventual rechazo del Presupuesto por parte de los Diputados.56 Esto es una trampa para el Presidente: El eje de esta frmula intermedia, segn Creel del PAN, es que el Ejecutivo no tendra derecho de veto sobre las modificaciones que hiciera la cmara de al Presupuesto, mientras que los cambios que introducira la Cmara al gasto pblico sern racionales.57 Un diputado: La reglamentacin vigente en materia de presupuesto presenta graves deficiencias que es necesario subsanar a la brevedad: 1) Reducido plazo de anlisis de la propuesta, solo 30 das, 76 das das de sistemas bicamerales de Amrica Latina y 100 das a los sistema unicamerales. 2) La limitada capacidad tcnica, producto de su falta de experiencia como legisladores, que no se reelijan inmediatamente y la ausencia dde un cuerpo profesional tcnico al interior de la cmara. De no resolverse esto podra haber una crisis de gobernabilidad.58 Estos problemas de haberse atendido no hubieran provocado las controversias ante la suprema corte de justicia de la nacin que an estn pendientes de resolucin hasta marzo del 2005. La solucin a esta posible paralizacin del gobierno, as como a si los Diputados deben administrar o no el presupuesto (al reasignarlo de acuerdo a su libre albedro) es un tema de la reforma presupuestal, tema que se abordar ms adelante. II.5.2. La contreversia presupuestal del 2005

Antes del 2002 de las facultades exclusivas de la Cmara de Diputados sealaba en su artculo 74 fraccin: IV.- Examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federacin, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, as como revisar la Cuenta Pblica del ao anterior.59 Una reforma a partir del 2003 cambia dicha fraccin y queda: IV. Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federacin, previo examen, discusin y, en su caso, modificacin del Proyecto enviado por el Ejecutivo
Santiago Creel. Diputado PAN, en Anticiparn entrega del Presupuesto de 1999. Novedades 14 de julio de 1998:6 57 Frmula Intermedia sobre el Presupuesto. Excelsior 28 de julio de 1998:12-A 58 Mauricio Rossel Reforma Presupuestal, El Universal 17 de julio de 1998:7 59 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. (Ultima reforma aplicada 14/08/2001)
56

- 71 Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, as como revisar la Cuenta Pblica del ao anterior.60 La comparacin de ambas fracciones, implica que hoy en da se le ha agregado la facultad, a la H. Cmara de Diputados, explcitamente de modificar el Presupuesto, lo cual dio lugar a cambios en la distribucin del presupuesto por un monto de casi 2 mil millones de pesos, apenas 2% del presupuesto, pero que ha generado una controversia ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Esto ha creado un verdadero problema de invasin de poderes. Sabemos que el legislativo genera leyes, y el ejecutivo las ejecuta o ejerce. Cuando los diputados disponen un gasto para una actividad estn invadiendo al poder ejecutivo. Esto es lo que paso en la aprobacin del presupuesto para el 2005, y que solo refleja la necesidad de una reforma presupuestal amplia. Los diputados basados en su atribucin de establecer y aprobar el presupuesto, comenzaron a meter mano al presupuesto, lo cual, podra ser ms democrtico, pero hay invasin de facultades. II.6. Ejercicio del presupuesto

Llamada tambien EJECUCION DEL GASTO, es la Fase del proceso presupuestario que se inicia una vez aprobado el presupuesto y que consiste en la aplicacin de los recursos humanos, materiales y financieros, y en la utilizacin de una serie de tcnicas y procedimientos administrativos, contables, de productividad, de control y de manejo financiero para la obtencin de las metas y objetivos determinados para el sector pblico en los planes y programas de mediano y corto plazo. 61 La ejecucin del gasto es el proceso de aplicacin de recursos mediante tcnicas y procedimientos presupuestales y contables. Implica la clave presupuestal, los calendarios o la calendarizacin que se hace en funcin de ingresos y de efectos en la economa, procedimientos para autorizar gastos y pagos, registro de operaciones, traspasos presupuestarios para adaptar el ejercicio del gasto a la realidad, realizacin de pagos, y su registro. Es la tramitacin, registro presupuestal y contable del gasto, de cuyo proceso emerge el Libramiento del Gasto Pblico, documento en el cual se presentan los comprobantes del gasto pblico realizado.

60 61

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. (Ultima reforma aplicada 27/09/2004) Diccionario Hacendario Financiero. Diponible en www.shcp.gob.mx

- 72 II.6.1. Los calendarios de ejecucin del gasto

Para contribuir a un accionar eficiente del aparato estatal, el presupuesto aprobado se comienza a gastar en base a un un calendario de ejecucin de actividades y de flujos financieros; as como de autorizaciones para gastar y para pagar; instrucciones para el registro de las operaciones; y, la definicin de las normas de flexibilidad que posibiliten los traspasos presupuestarios, para adecuar la asignacin de fondos a las cambiantes condiciones de la realidad. La programacin de la ejecucin o calendario de ejecucin, consiste en un proceso en que se compatibiliza el desarrollo proyectado de las actividades aprobadas durante el ejercicio financiero, ya sea que involucre recursos corrientes o de capital, con las estimaciones de los flujos de las disponibilidades financieras. Es decir, hay que compatibilizar las necesidades de gasto mensual o quincenal de las unidades pblicas, con la existencia de recursos que provienen de los ingresos. Este esquema de compatibilizacin temporal de la programacin de la ejecucin, involucra tambin necesariamente el examen de sus efectos sobre el equilibrio y evolucin de las variables macroeconmicas. Es decir, el gasto se ejecuta siempre y cuando haya recursos y siempre y cuando no se afecten las variables econmicas. La programacin de la ejecucin comprende: la programacin de actividades, de contratacin de personal, el programa de adquisiciones de bienes, el calendario de los llamados a licitacin de las obras, el plan de ejecucin de obras y, como sntesis de los anteriores, la programacin de la caja del sector pblico. En funcin de la programacin de las acciones reales, se determina el programa de necesidades de ejecucin de gastos. Por otra parte, las estimaciones del flujo de entradas, en su nivel y oportunidad, de los distintos mecanismos de ingresos del sector pblico, complementan el panorama y permite la elaboracin del programa de caja. La programacin de caja se relaciona con el manejo y obtencin de los recursos financieros del Sector Pblico, en su funcin recaudadora, y su posterior canalizacin de acuerdo a las necesidades de las obligaciones financieras pblicas autorizadas en el presupuesto y al ritmo establecido en la programacin de ejecucin presupuestaria y de caja. Los instrumentos asociados a la administracin de caja corresponden al programa de caja, cuentas corrientes bancarias, traslados de recursos lquidos y autorizaciones para pagar. El programa de caja corresponde al calendario de ingresos y egresos de caja proyectados para cada una de las instituciones pblicas y para el agregado del sector

- 73 pblico, resguardando los debidos equilibrios de la caja para hacerlo compatible con el programa monetario, tanto por los dficit como excedentes estacionales. Los fondos pblicos deben canalizarse por cuentas corrientes que representen un concepto unitario en el manejo de los recursos lquidos y que asegure por otra parte, los flujos de informacin que permitan disponer de un control centralizado del comportamiento global de la caja del Sector Pblico.62 Una vez que se cuenta con estos programas y calendarios se procede a ejecutar el gasto de acuerdo con los siguientes pasos bsicos: II.6.2. Modelo bsico de ejecucin del gasto de una dependencia

1) Un programa autorizado por el PEF ordena la adquisicin de un bien o servicio. 2) La Unidad Ejecutora toma la decisin si es necesaria la adquisicin o si se adeca a las necesidades reales. La respuesta tiene tres salidas: a) Si tal y como se program (Si), lo cual requiere seguir el procedimiento respectivo b) Si lo es pero no en los trminos programados originalemnte (No) lo cual conlleva a gestionar una Adecuacin Presupuestaria (Ver concepto de adecuacin rpesupuestaria en LeyPresupuestoResponsabilidadHacendaria.pdf c) Y una tercera opcin podra ser que ya no es necesaria su adquisicin (No) lo cual genera una economa o gasto no devengado. 3) En los casos a y b, dependencia procede a ejercer los recursos que de acuerdo a los calendarios, lo cual ocurre cuando la Tesorera de la Federacin "aparta" los recursos para ejercerlos en la adquisicin correspondiente mediante el SIP (Sistema Integral de Documentos por Pagar de la Tesorera.. 4) Slo entonces es posible proceder a adquirir el bien o servicio mediante adquisicin directa, invitacin a tres proveedores o licitacin pblica. No olvidar que en caso de que la adquisicin es un bien de capital, antes se requiere la promocin del Oficio de Inversin. 5) La adquisicin se lleva a cabo y Si se entrega a plena satisfaccin de la Dependencia, esta procede a emitir una Cuenta por Liquidar Certificada, en con base en la cual se procede a emitir una orden de pago a favor del proveedor quien previa idetificacin cobra en el banco. 6) El banco entrega el estado de Cuenta de la lnea a la Dependencia, y esta coteja y concilia sus estados de cuenta con las cuentas por liquidar certificadas. 7) En caso de que el bien o servicio No se entrega a plena satisfaccin se aplica la Fianza de garanta y/o las sanciones al proveedor previstas en la Ley de Adquisiciones.

62

Tomado de: Maximiliano Vildsola. Notas sobre el Proceso Presupuestario y la Coordinacin de Polticas Pblicas. Archivo Notpre1.doc.p.p 49 a 56.

- 74 Las Disponibilidades Presupuestarias de sas Dependencias se afectan por la Tesorera hasta por el importe consignado en las Cuentas Por Liquidar Certificadas Economas De acuerdo a monto, presupuesto interno, financiamiento (fiscales, propios, crdito (privado o bilateral), prstamo externo privado, multilateral y mercado (interno o externo)se decide si la adquisicin se realiza mediante: A) Adquisicin Directa B) Invitacin C) Licitacin Pblica La dependenci a emite unaCuenta por Liquidar Certificada a favor del benefiiciari o. Las dependencias CONCILIAN LAS CUENTAS POR LIQUIDAR CERTIFICADAS PAGADAS CONTRA EL ESTADO DE CUENTA MENSUAL DE LA LNEA ESPECFICA QUE LE Se hace ENVE EL BANCO efectiva la CORRESPONSAL fianza de garanta y se aplican las sanciones al proveedor NO previstas en la Ley de Adquisiciones .

Un programa permite la adquisicin de un bien o servicio. Se adecua a las necesidade s actuales?

No Si Se ejerce ?

No porque se subestim Se promueve una adecuacin presupuestari a interna o La Adecuacin se externa

registra en el SICP (Sistema Integral de Control Presupuestal).

La tesorera Ministra los recursos a las lneas y sublneas de crdito globales en el SIP1 o lneas especfica s en las institucio nes de crdito autorizad as para pagar, en los montos lmites de presupues to autorizad o y de acuerdo con los calendari os autorizad os

Sesuministra el bien o servicio, y se requisita su entrega a plena satisfaccin de la dependencia ?

Si El proveedor emite factura, recibo, nmina, estimacin La dependencia de avance Emite de Orden la obra y/o de Pago al de lista Beneficiario raya. Pago en Bancos previa identificacin y ficha de pago

EL BANCO ENVA EL ESTADO DE CUENTA MENSUAL DE LA LNEA.

- 75 Ese esquema presenta los pasos bsicos, pero en realidad el proceso es ms sencillo o complejo, dependiendo de los diferentes tipos de gasto y de si es financiado con recursos propios, con recursos prestados, con recursos fiscales, con donativos, o bien con las posibles combinaciones de algunos de estos recursos. La naturaleza del gasto agrega elementos ms o menos complejos segn la naturaleza del gasto que puede ser: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. La nomina del personal en activo: La contratacin de nuevo personal Retiro Voluntario Adquisiciones de Bienes Arrendamientos Contratacin de servicios (mantenimiento, asesoras...) Inversin Fsica

Y los procedimientos cambian segn sea la naturaleza (que puede ser 1 a 6) del gasto a ejercer, y de los distintos recursos con los que se cubren: recursos propios, fiscales, subsidios, transferencias, crditos comerciles internos o externos, crditos bilaterales (banca de desarrollo), crditos multilateraes, ayudas63, donativos internos o externos. Y tambin el proceso de ejercicio vara segn lo ejerza una Dependencia o una Entidad. Como muestra el esquema, cuando se hace la pregunta se va a ejercer? un gasto, puede ser que no porque el costo se subestim o se sobreestim. Por ello, el ejercicio del gasto tambin implica: movimientos lquidos de gasto que pueden ser: Ampliacin lquida, Adicin presupuestaria; Reduccin Lquida; Cancelacin lquida. Adems de se requiere el uso de adecuaciones presupuestarias y el manejo de contingencias econmicas: inflacin, cambios en el tipo de cambio. Todo ello agrega elementos al proceso de ejercicicio del gasto, en su modelo bsico sealado en el esquema. Debemos hacer un ejercicio y un modelo para cada caso. Pero en casos el ejercicio del gasto se lleva a cabo realmente de otra manera. Por ejemplo, en casos de obras el ciclo de secas y lluvias determina la realizacin de la obra y su pago. Pero los calndarios de gasto no obedecen a estos ciclos, sino al ciclo de entrada de ingresos y las restricciones econmicas coyunturales. Esta incongruencia del ciclo climtico que determina las obras con los calendarios de ingresos y restricciones, obliga a ejercer el gasto de una manera muy distinta al
63

Asignaciones que la Administracin Pblica Federal otorga a los diferentes sectores de la poblacin e instituciones sin fines de lucro, en forma directa o mediante fondos y fideicomisos. Incluye las asignaciones que el Gobierno Federal destina para apoyar a la poblacin.

- 76 modelo bsico "ideal" o legal establecido por la norma; sino que se hacen una serie de "sibterfugios" que, si bien adaptan el calendario de gasto al ciclo de obras, en muchos casos, no coincide con la norma. Independientemente del tipo de gasto (corriente, inversin) y de su fuente de financiamiento (fiscal, propio, prstamo, donacin,e tc), el ejercicio del presupuesto implica bsicamente, como se expresa esquemticamente en la grfica anterior: a) La celebracin de compromisos b) La radicacin de los recursos c) El pago de las obligaciones Estas acciones se acompaan de elementos de control presupuestal tales como el registro de las operaciones y el seguimiento fsico y financiero del gasto. a) En la etapa de celebracin de compromisos, las dependencias realizan diversas gestiones para atender sus requerimientos de bienes y servicios. En el caso de los recursos humanos las dependencias realizan directamente la contratacin de personal y revalidan la plantilla existente. Para la adjudicacin de bienes y servicios a la realizacin de obras pblicas las dependencias comprometen sus recursos a travs del establecimiento de pedidos o la celebracin de contratos. b) En la etapa de radicacin de recursos, las dependencias gestionan la ubicacin geogrfica de stos, precisamente hacia los lugares donde se generaron los compromisos y, por lo tanto, existe la obligacin de cubrir el pago de los bienes y servicios adquiridos. c) Para cubrir los compromisos de las dependencias del sector central, se utiliza la infraestructura bancaria existente. Para cumplir con estas acciones, se establecen en la Tesorera de la Federacin lneas de crdito denominadas globales, a favor de las dependencias del Sector Central. En estas lneas se incorporan los recursos presupuestarios autorizados en forma calendarizada. Posteriormente, se establece otro tipo de lneas de crdito denominadas especficas las cuales se ubican en bancos comerciales y son alimentadas con los recursos de las lneas globales. Los recursos de estas lneas especficas sirven para que las dependencias realicen el pago de los compromisos establecidos con proveedores y contratistas. Estos pagos

- 77 se efectan mediante la expedicin de un documento presupuestario nico denominado Cuenta por Liquidar Certificada, el cual sustituye para efectos de cobro a la documentacin comprobatoria de la adquisicin de bienes y servicios realizada y permite cubrir cualquier tipo de erogacin. A la presentacin de la Cuenta por Liquidar Certificada el banco comercial entrega un cheque bancario a los beneficiarios del pago. II.6.3. El ejercicio del gasto en la Administracin Pblica Paraestatal

Las entidades paraestatales ejercen la celebracin de compromisos, radicacin de los recursos y pago de las obligaciones en un marco de autonoma de gestin, considerando que el objetivo principal de stas se orienta al desarrollo de actividades productivas. Al contar dichas entidades con sus propias Tesoreras, se les permite utilizar sus propios sistemas de pago, de acuerdo a las particularidades que cada una de ellas presenta, aunque sujetndose a las polticas de gasto globales establecidas para cada ejercicio fiscal. 64] El esuqma de modelo de ejercicio del gasto pblico en una entidad se presenta con la finalidad de observar sus carctersticas bsicas, que son:

1. Un programa autorizado por el PEF ordena la adquisicin de un bien o servicio. 2. La Entidad toma la decisin si es necesaria la adquisicin tal y como se program (Si); o si lo es pero no en los trminos programados originalemnte (No-Si) o bien ya no es necesaria su adquisicin (No). 3. En caso de No-Si se genera una Adecuacin Presupuestaria 4. En Caso de No se genera una economa o gasto no devengado. 5. En caso de Si (y en el caso de realizarse la Adecuacin Presupuestaria) la Entidad procede a ejercer el gasto, segn su fuente el origend e los recursos. 6. Si son recursos propios, la Tesorera de la entidad ejerce el gasto conforme a sus propios procedimientos. 7. Si son recursos obtenidos de Transferencias, la Tesorera de la Entidad entabla comunicacin con la tesorera de la Federacin para que esta le ministre los recursos o transferencias. a emitir una Cuenta por Liquidar Certificada, en con base en la cual la Tesorera de la Federacin "aparta" los recursos para ejercerlos en la adquisicin correspondiente
64

Tomado de: El Presupuesto Pblico en Mxico. Documento de circulacin interna. Archivo Prpubmex.doc.p.p. 10 12.

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mediante el SIP (Sistema Integral de Documentos por Pagar de la Tesorera. 8. Slo entonces es posible proceder a adquirir el bien o servicio mediante adquisicin directa, invitacin a tres proveedores o licitacin pblica. No olvidar que en caso de que la adquisicin es un bien de capital, antes se requiere la promocin del Oficio de Inversin. 9. La adquisicin se lleva a cabo y Si se entrega a plena satisfaccin de la Dependencia, se procede a emitir una orden de pago a favor del proveedor quien previa idetificacin cobra en el banco. 10.El banco entrega el estado de Cuenta de la lnea a la Dependencia, y esta coteja y concilia sus estados de cuenta con las cuentas por liquidar certificadas. 11.En caso de que el bien o servicio No se entrega a plena satisfaccin se aplica la Fianza de garanta y/o las sanciones al proveedor previstas en la Ley de Adquisiciones.

- 79 La Tesorera de la Federacin suministra las lineas de crdito especficas basadas en transferencias y/o en el crdito de la nacin, a travs del SIP.

Financiami ento Economas

Un programa permite la adquisicin de un bien o servicio. Se adecua a las necesidades actuales?

No La Tesorera de la Entidad realiza las solicitudes de recursos mediante el SICGP: el Sistema Integral de Control De La Gestin Presupuestaria

Es necesario adquirirlo?

Si

Con que recursos se pagar?

Transferenc ias

No

Se promueve una adecuacin presupuestaria interna o externa

Recursos Propios

La Adecuacin se registra en el SICP (Sistema Integral de Control Presupuestal).

La Tesoreria de la Eentidad ejerce sus recursos de acuerdo con sus propios procedimientos

80 II.7. Control

Sin duda alguna el motor del sector pblico es el ejercicio del gasto pblico. Pero este se encuentra entre la espada y la pared: a) La necesidad de flexibilizarlo desregularizndolo para mejorar su eficiencia, eficacia y productividad; b) El peligro de que al desregularizarlo ms hay peligro de corrupcin, de falta de tica en su ejercicio. Por lo anterior es preciso dar al acontrol y la evaluacin su espacio e importancia en el proceso presupuestal. "El control consiste en comprobar si todo ocurre conforme al programa adoptado, a las rdenes dadas y a los principios admitidos. Tiene por objeto sealar las faltas y los errores a fin de que se pueda reparar y evitar su rrepeticin."65 "Se puede caracterizar al control como la "superfunin" del proceso administrativo, que se encarga de registrar y corregir las transformaciones de recursos humanos, fsicos y financieros que alimentan un proceso de planeacin." 66 El CONTROL es un mecanismo preventivo y correctivo adoptado por la administracin de una dependencia o entidad que permite la oportuna deteccin y correccin de desviaciones, ineficiencias o incongruencias en el curso de la formulacin, instrumentacin, ejecucin y evaluacin de las acciones, con el propsito de procurar el cumplimiento de la normatividad que las rige, y las estrategias, polticas, objetivos, metas y asignacin de recursos. 67 II.7.1. Los diverso tipos de control presupuestal

El control es posible dividirlo en varios tipos: El control contenido en el propio Presupuesto. El control interno realizado por la propia dependencia o entidad El control realizado por la dependencia Globalizadora de la Planeaccin presupuestal (SHyCP) El realizado por la Globalizadora de Control, propiamente dicha que es la SECODAM
65

Henri Fayol. Administracin Industrial y General. Mxico, Herrero Hnos., 1977. Citado por Alejandro Medina Giopp y Jos Meja Lira. El Control en la implantacin de la poltica pblica. Mxico, Plaza y Valds Editores, 19931p. 36. 66 Alejandro Medina Giopp y Jos Meja Lira. El Control en la implantacin de la poltica pblica. Mxico, Plaza y Valds Editores, 19931p. 37. 67 Diccionario Hacendario Financiero. Diponible en www.shcp.gob.mx

81 Y el control externo (al poder ejecutivo) que es realizado por la Cmara de Diputados a travs del Organo Superior de Fiscalizacin (antes Contadura Mayor de Hacienda) y El control externo apoyado en instituciones, despachos del sector pruvado, y el que es palusible de realizar por la sociedad misma. II.7.1.1. El control mediante el presupuesto Una de las principales virtudes del Presupuesto es que representa un mecanismo de control, porque establece lmites, procedimientos y normas especficas que debern ser acatadas en el ao de vigencia del presupuesto. El presupuesto como eje de toda la accin de la administracin pblica, determina: "...quin gasta, par qu y con qu controles."68 Entonces, el mismo presupuesto es ya de suyo un instrumento de control. El presupuesto ayuda al establecer normas que pueden controlar el uso de los recursos, a los empleados y tambien a motivarlos. Cuando utilizamos un presupuesto, lo tomamos como la parte de un sistema de control presupuestario. Es decir, en el presupuesto expresamos las ideas bsicas de lo que nosotros queremos hacer, y precisamente se preparan los presupuestos para ayudarnos a lograr esas ideas; y entonces una vez hemos hecho cualquier cosa que presupuestabamos hacer, lo verificamos para ver si se cumplio nuestro presupuesto. El control presupuestario relaciona la formulacin del presupuesto, con las responsabilidades que tienen los operadores del presupuesto de cumplir las necesidades de una poltica. El control presupuestario tambin relaciona la continua comparacin de lo planeado con los resultados: esta comparacin la hace para intentar asegurar el logrro de los objetivos de esa poltica; o para proveer una base para el cambio de esos objetivos. En resumen, un presupuesto es una declaracin que parte de lo monetario y/o de los aspectos no cuantitativos de los planes de una organisacin durante la prxima semana o mes o ao. El control presupuestario es el anlisis de lo que pas cuando esos planes llegaron a ser puestos en la prctica, y lo que la organizacin hizo o no para corregir cualquier variacin proveniente de los planes."69 El Presupuesto de Egresos de la Federacin contiene los controles especficos aplicables al perodo de vigencia del presupuesto, es la primera referencia obligada
68

Prlogo de Crlos Elizondo Mayer Sierra al libro: Joge A. Chvez Presa. Para recobrar la confianza en el gobierno. Mxico, Fondo de Cutura Econmica, 2000.p. 9. 69 "Budgeting and budgetary control" http://business.fortunecity.com/discount/29/budg1.htm Extracto del libro Cost and Management Accounting. Prentice Hall, 1996

82 para el control de las actividades de Planeacin y ejercicio presupuestales. Aqu algunos ejemplos de controles establecidos en el PEF 2001: "ARTICULO 36. La contratacin de personas fsicas y morales para asesoras, estudios e investigaciones, por concepto de gasto correspondiente al captulo de servicios generales, deber estar prevista en los presupuestos de las dependencias y entidades, y su celebracin se informar dentro de los 15 das inmediatos siguientes al rgano de control interno en la dependencia o entidad. Estas contrataciones se sujetarn a los siguientes criterios: I. Las personas fsicas que se contraten no podrn desempear funciones iguales o equivalentes a las del personal de plaza presupuestaria; II. Los servicios profesionales debern ser indispensables para el cumplimiento de los programas autorizados; III. Debern especificarse los servicios profesionales, y IV. Las contrataciones debern cumplir con las disposiciones aplicables." El Presupuesto es una coleccin de controles, ya que establece lmites de presupuestos, procedimientos, responsables, normas a cumplir, principios y, sobre todo, reglas muy claras en relacin a todas las fases de la administracin integral del Presupuesto. II.7.1.2. El control interno realizado por la propia dependencia o entidad Dentro de cada dependencia o entidad tambien se llevan a cabo controles. Se denomina CONTROL INTERNO al "conjunto de mtodos y procedimientos coordinados que adoptan las dependencias y entidades para salvaguardar sus recursos, verificar la veracidad de la informacin financiera y promover la eficiencia de operacin y el cumplimiento de las polticas establecidas." Por ejemplo en el caso del ejercicio del gasto, la misma contabilidad representa un control interno. En efecto, se define la contabilidad gubernamenta como el "...conjunto de normas, principios y mtodos que tienen como objetivo el registro de la informacin de la ejecucin y proporcionar elementos de control sobre los ingresos, gastos, costos y dems antecedentes acerca de las operaciones econmico-financieras del Estado." 70 Y por consiguiente el Control Contable es el Procedimiento administrativo empleado para conservar la exactitud y la veracidad en las transacciones y en la contabilizacin de stas; se ejerce tomando como base las cifras de operacin
70

Diccionario Hacendario Financiero.

83 presupuestadas y se les compara con las que arroja la contabilidad. Tcnicas utilizadas para que al efectuar las tareas de procesamiento y verificacin de las transacciones, se salvaguarden los activos y se constate que los registros financieros y presupuestarios estn respaldados con la respectiva documentacin comprobatoria.71 II.7.1.3. El Control Interno por la Dependencia Globalizadora de la Planeacin programacin presupuestal La SHyCP realiza sobre todo el denominado Control Presupuestal, que consiste en "el registro de operaciones realizadas durante el ejercicio presupuestario, a fin de verificar y valorar las acciones emprendidas y apreciar el cumplimiento de los propsitos y polticas fijadas previamente, a fin de identificar desviaciones y determinar acciones correctivas. Es un sistema compuesto por un conjunto de procedimientos administrativos mediante los cuales se vigila la autorizacin, tramitacin y aplicacin de recursos humanos, materiales y financieros integrantes del gasto del Sector Pblico Federal en el desempeo de sus funciones. Principio bsico de contabilidad gubernamental que establece la competencia del sistema contable en el registro de los ingresos y egresos comprendidos en el presupuesto del ente, as como su vinculacin con el avance fsico financiero de los proyectos programados." 72 El Control Presupuestal realizado por la SHyCP utiliza varias mecanismos de control del gasto pblico y que son: "El Sistema Unificado de Control Presupuestal El control sobre el ejercicio del presupuesto de las dependencias del Gobierno Federal lo efecta la SHCP a travs de un sistema computarizado denominado Sistema Unificado de Control Presupuestal (SUCP), el cual se alimenta con la informacin del presupuesto anual aprobado por la H. Cmara de Diputados, con el calendario autorizado a cada dependencia y con las afectaciones presupuestarias que se autoricen durante el ejercicio. Este sistema proporciona informacin respecto al avance financiero de los programas y a las erogaciones por conceptos de gasto que realizan las dependencias. La informacin que se procesa a travs de este sistema, permite contar con una visin integral del avance del ejercicio del gasto del Gobierno Federal, para asegurar que ste se realice de conformidad con los calendarios financieros autorizados.
71 72

Diccionario Hacendario Financiero. Diccionario Hacendario Financiero.

84 La informacin generada se utiliza tambin para: detectar y corregir desviaciones, apoyar a los responsables del ejercicio en la toma de decisiones, verificar los registros de las dependencias ejecutoras mediante conciliaciones mensuales y, en general, para vigilar el cumplimiento de las disposiciones contenidas en el Decreto Aprobatorio del Presupuesto de Egresos de la Federacin. El Sistema Unificado de Control Presupuestal, mediante el comparativo de gasto ejercido contra el aprobado, autorizado y afectaciones presupuestales: PRESUPUESTO APROBADO GASTO EJERCIDO CALENDARRIO AUTORIZADO A CADA DEPENDENCIA

AFECTACIONES PRESUPUESTARIAS El Sistema Integral de Informacin Los Sistemas de informacin se han convertido en factores estratgicos e imprescindibles para la consecucin de los objetivos previstos en los planes y programas de la Administracin Pblica Federal. Los Convenios Trimestrales de Dficit y/o Supervit El control presupuestal que se realiza sobre las entidades paraestatales, radica fundamentalmente en captar la informacin sobre el uso de los recursos autorizados y los logros obtenidos en su aplicacin. Esta actividad se efecta a travs de las dependencias coordinadoras de sector. A partir de 1986 y con el objeto de establecer un mayor control sobre las operaciones y garantizar el cumplimiento de sus objetivos y metas, trimestralmente se celebran convenios de dficit y/o supervit73 con algunas entidades del sector paraestatal.

73

CONVENIO DE DEFICIT-SUPERAVIT FINANCIERO Compromiso financiero que suscriben de manera anual algunas de las entidades de la Administracin Pblica Federal con las Secretaras de Hacienda y Crdito Pblico y de Contralora y Desarrollo Administrativo, para el establecimiento mensual y trimestral de balances de operacin a nivel flujo de efectivo y devengado, as como metas programtico-presupuestarias.

85 Permanentemente se vigila el comportamiento de las finanzas de las entidades a travs de grupos de trabajo de seguimiento y evaluacin presupuestal con cada una de las entidades del sector paraestatal controlado. En estos convenios, el Gobierno Federal y las Entidades Paraestatales a partir de los presupuestos autorizados establecen de comn acuerdo, tanto a nivel de flujo de efectivo como de devengado, los montos generales de ingreso y gasto que se estima prevalecern durante la vigencia trimestral, en donde se contemplan los niveles de financiamiento, transferencias, servicio de la deuda, acumulacin o uso de disponibilidades, as como las variaciones a los saldos deudores y acreedores que se estima registrarn las entidades durante su ejercicio. Las paraestatales deben presentar mensualmente a la SHCP y a la Coordinadora de Sector, informacin bsica y en su caso, complementaria sobre el avance en el cumplimiento de los compromisos y las causas de posibles desviaciones a lo acordado. Los convenios de Desempeo La estrategia de modernizacin de las empresas pblicas prev la celebracin peridica de convenios de desempeo entre el Ejecutivo Federal y algunas entidades a fin de elevar los niveles de eficacia, eficiencia y productividad en el sector paraestatal.
Los convenios de desempeo constituyen un mecanismo para avanzar en la autonoma de gestin y reducir trmites burocrticos. Asimismo, estos convenios atienden la naturaleza de la operacin de cada entidad, toda vez que no es posible medir la productividad en un organismo no lucrativo con indicadores de rentabilidad 74 financiera.

II.7.2.

El control de gestin

Desde el punto de vista de la administracin interna del sector pblico, se hace cada vez mas exigible establecer sistemas de evaluacin y control de gestin, para dimensionar el grado de eficacia y eficiencia del desempeo gerencial de los servicios, instituciones y empresas pblicas. 75 En efecto, el Control est plagado de acciones punitivas y de supervisin, pero se est intentando orientarlo hacia una visin de autoregulacin y autocontrol del sistema de administracin integral del presupuesto: el control de gestin. El control de gestin es uno de los principales factores para lograr la calidad del Presupuesto.
74

Tomado de: El Presupuesto Pblico en Mxico. Documento de circulacin interna. Archivo Prpubmex.doc.p.p. 12 a 16. 75 Tomado de: Maximiliano Vildsola. Notas sobre el Proceso Presupuestario y la Coordinacin de Polticas Pblicas. Archivo Notpre1.doc.p.p 49 a 56.

86

Cuadro4 EL PROCESO DE CONTROL

OBJETIVOS

VARIABLES NORMA

ACCIN CORRECTIVA

NO SATISFACTORIA COMPARACIN

SATISFACTORIA ACCIN RESULTADOS MEDICIN DE RESULTADOS

CONTEXTO

Fuente:

M. LEBAS. "Toward a Theory of Management Control", CESA, 1990

La naturaleza del control de gestin es, control entendido como un insumo dentro del proceso administrativo; como una gua, como una orientacin y correccin de las acciones para lograr los efectos planeados. Corresponde a un sistema de seguimiento. Esto significa imponer un control concomitante (o continuo e incidental , si se prefiere) durante el proceso administrativo, donde, en cierta medida, se pueden realizar controles de tipo ex-ante con respecto a la planeacin, por lo que va generando un flujo de informacin constante y permanente que provoca decisiones y encamina acciones hacia la orientacin deseada. Esta continuidad descansa en esquemas y secuencias determinados o diseados acorde a las necesidades de la organizacin y a las exigencias de la planeacin, es, por tanto, un control peridico y continuo, que requiere de actualizacin en forma permanente. Adems es un control participativo, ya que involucra al total de responsables directos del espacio organizacional en que se desarrolla, aparte de su vinculacin con responsables de otras reas de la organizacin implicadas en su gestin. Este control participativo, implica descentralizar la informacin en todos los niveles de la pirmide que forman los tomadores de decisin organizacional, abandonando la idea del "control" como herramienta y "juguete" de la alta direccin.

87

El control de gestin es total, esto significa que abarca todas las actividades que se vinculan a la gestin, tanto principales como de apoyo y meramente tcnicas. Implica el reconocimiento de un esfuerzo comn convergiendo hacia un objetivo. El control de gestin es cuantitativo en el sentido de verificar el cumplimiento de metas y/o estndares y la aplicacin de recursos en programas, proyectos y actividades; esto es, cuando se remite al plano de la ejecucin o mbito operativo. Por supuesto no habra que descuidar o minimizar los aspectos cualitativos que tambin son de su incumbencia. La planeacin estratgica, cuadros de mando, el ambiente organizacional y los criterios de evaluacin son los elementos clave que conformarn un sistema de control de gestin.76 II.7.3. El control interno (SECODAM)

El control tradicional es el denominado CONTROL NORMATIVO Y ADMINISTRATIVO, el cual consiste en verificar que las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal cumplan con los lineamientos y normas administrativas, contables, financieras, jurdicas y procedimientos de planeacin en la elaboracin, ejecucin y evaluacin del plan y sus programas, con el objeto de dar mayor transparencia y racionalidad a las acciones del Sector Pblico. 77 El CONTROL DE GESTION es un Sistema de administracin que permite el seguimiento integral de las acciones que se planean y ejecutan; determina el avance peridico de las mismas, a fin de ejercer acciones de retroalimentacin y correctivas en caso de incumplimiento o desviacin.78 Este tipo de control de gestin, parece lo empieza a llevar a cabo SECODAM79. II.7.4. El control externo

76

Alejandro Medina Glopp y Jos Meja Lira. El Control en la implantacin de la Poltica Pblica. Mxico, Plaza y Valds Rditores, 19931. 77 Diccionario Hacendario Financiero. 78 Diccionario Hacendario Financiero. 79 Para ver los antecedentes de este control se recomienda: "Visin retrospectiva del control gubernamental en Mxico", por la Contralora del Estado de Mxico. En "Los sistema Estatales de Control y Evaluacin Gubernamental." Gaceta Mexicana de Administracin Pblica Estatal y Municipal. N 61 INAP. Diciembre de 1998.p.p. 9 a 33.

88 En los Estados Unidos Mexicanos la unidad que realiza la funcin fiscalizadora externa superior sobre la actividad de la administracin pblica federal, como ya se ha indicado, es la Contadura Mayor de Hacienda, rgano tcnico de la Cmara de Diputados, la cual ahora se llama Organo Superior de Fiscalizacin, a partir del 1 de enero del 2001. Es externo porque: " tiene carcter externo y por lo tanto se lleva a cabo de manera independiente y autnoma de cualquier otra forma de control o fiscalizacin interna de los Poderes de la Unin y de los entes pblicos federales." (Art5 de la Ley de Fiscalizacin Superior Este control externe se rige por la nueva Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin. Y se define as: "La revisin de la Cuenta Pblica, est a cargo de la Cmara, la cual se apoya para tales efectos, en la Auditora Superior de la Federacin, misma que tiene a su cargo la fiscalizacin superior de la propia Cuenta Pblica y goza de autonoma tcnica y de gestin para decidir sobre su organizacin interna, funcionamiento y resoluciones, de conformidad con lo establecido en esta Ley. Son sujetos de fiscalizacin superior, los Poderes de la Unin, los entes pblicos federales y las dems entidades fiscalizadas. La fiscalizacin superior que realice la Auditora Superior de la Federacin se ejerce de manera posterior a la gestin financiera, tiene carcter externo y por lo tanto se lleva a cabo de manera independiente y autnoma de cualquier otra forma de control o fiscalizacin interna de los Poderes de la Unin y de los entes pblicos federales.80 tra forma de control externo es el que se realiza mediante una AUDITORIA EXTERNA: Revisin, anlisis y examen contable y de control general practicado por un contador pblico independiente, ajeno a empresas privadas y a las entidades de la Administracin Pblica Federal. II.8. Evaluacin

La Evaluacin es la ltima parte del proceso integral de administracin del presupuesto, pero, tambin es la base del inicio del nuevo ciclo presupuestal. Este doble carcter de fin-principio representado por la evaluacin, es lo que en este trabajo justifica conocer la importancia de la evaluacin. En efecto, se evalan los resultados, y esta evaluacin sirve para corregir errores y mejorar los procesos siguientes.

80

Artculos 1 a 5 de la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin.

89 La evaluacin consiste en un anlisis cualitativo, basado en aspectos cuantitativos, de la comparacin entre lo realizado y alcanzado, explicando las razones de las diferencias encontradas.

La evaluacin presupuestaria, es el conjunto de procesos y anlisis para determinar, sobre una base continua en el tiempo los avances fsicos y financieros obtenidos a un momento dado y su contrastacin con los presupuestos institucionales, as como su incidencia en el logro de sus objetivos.
La evaluacin es expost a diferencia del control que es "durante". "El Control se lleva a cabo durante el ejercicio del gasto y/o durante la aplicacin de un procedimiento presupuestal. Y el seguimiento es despus del ejercicio del gasto y/o de la aplicacin de un procedimiento presupuestal." 81 La evaluacin corresponde a la ltima etapa del Proceso de Planeacin y se define como el conjunto de actividades que permiten valorar cualitativa y cuantitativamente los resultados del Plan, los Programas y el Presupuesto Pblico, en un lapso determinado, generalmente un ao. En esta etapa se realizan diversas actividades para cotejar los objetivos y metas propuestos con los resultados obtenidos al final del perodo correspondiente, y retroalimentar el siguiente ciclo de instrumentacin. II.8.1. Informe de Ejecucin del Plan

Este es uno de los principales instrumentos de evaluacin. En cumplimiento a lo establecido en el Artculo 6o. de la Ley de Planeacin, el Ejecutivo Federal entrega anualmente, en el mes de marzo, a la Comisin Permanente del H. Congreso de la Unin un informe sobre los resultados obtenidos en la ejecucin del Plan nacional de Desarrollo. El informe es elaborado por la SHCP con la participacin de todos los sectores de la Administracin Pblica Federal, y consta de 4 captulos en los que se presentan las principales acciones realizadas y los resultados alcanzados en un ao determinado, mediante las estrategias establecidas en el Plan, en los Programas y el Presupuesto de Egresos de la Federacin.

81

"Evaluacin a travs de la Cuenta Pblica." Conferencia de Roberto Santoyo de la Unidad de Contabilidad Gubernamental. De la SHyCP en el INAP el sbado 10 de marzo del 2001.

90 El informe evala el grado de cumplimiento de los objetivos del Plan, los resultados alcanzados en cada una de las lneas que componen la estrategia, as como las acciones realizadas en cada una de las polticas para instrumentar la misma. Los captulos analizados corresponden a los mismos temas considerados en el Plan Nacional de Desarrollo: soberana, seguridad nacional y promocin de los intereses de Mxico en el exterior; ampliacin de la vida democrtica; regulacin econmica y estabilidad de precios; y mejoramiento productivo del nivel de vida. II.8.2. Informe de Gobierno

Otro de los principales instrumentos de evaluacin de que dispone el Sector Pblico Federal lo constituye el Informe de Gobierno, que anualmente presenta el Ejecutivo Federal al H. Congreso de la Unin, sobre el estado general que guarda la Administracin Pblica Federal. Este informe tambin es elaborado por la SHCP con la participacin de todas las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, y consta del texto poltico elaborado por el Ejecutivo Federal, en el cual se analizan las acciones realizadas, los logros obtenidos y la problemtica prevaleciente en reas y temas de inters nacional. Asimismo, el Informe de Gobierno comprende un anexo en el que se presenta informacin sobre los avances programticos alcanzados por los principales sectores de la Administracin Pblica Federal; informacin estadstica del gasto erogado y de las principales acciones y metas de resultados de la inversin pblica. II.8.3. La Cuenta Pblica

La contabilidad gubernamental y sus resultados anuales, contenidos en la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal, apoyan las etapas de control y evaluacin, retroalimentando la formulacin e instrumentacin del Plan y los Programas. Es un instrumento que permite el seguimiento de las acciones emprendidas en el mbito presupuestario, dentro del Sistema Nacional de Planeacin Democrtica. La Cuenta Pblica muestra los resultados de la gestin financiera del Gobierno Federal y de los Organismos y Empresas de Control Directo, con referencia a los ingresos pblicos y a la forma en que se ejerci el presupuesto. Es un informe de gran utilidad para analizar y evaluar la marcha del pas y el desempeo del Sector Pblico. En los ltimos aos la estructura, contenido y presentacin de la Cuenta se han simplificado y enriquecido para lograr una mayor transparencia en las cifras de la

91 gestin gubernamental. 82 Sin duda la evaluacin ms importante es la que se realiza mediante la Cuenta Pblica.83 La Cuenta Pblica (CP) es el principal producto del sistema de informacin. Como se ha mostrado, el conocimiento bsico del ciclo presupuestal, es central para poder elevar la calidad del presupuesto. Quienes tienen que ver con cuestiones del proceso presupuestal deben conocerlo en su integridad, para manejar eficientemente (hacer ms con menos) y eficazmente (lograrr cumplir los objetivos al 100%) el presupuesto, lo cual sera el corazn del mejoramiento en la calidad del uso de los escasos recursos pblicos. Al mismo tiempo, al conocer la maraa del proceso presupuestal, es posible darse cuenta de lo intrincado y a veces imposible de cumplir, l o cual va en detrimento de la calidad en el ejercicio del presupuesto.

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Tomado de: El Presupuesto Pblico en Mxico. Documento de circulacin interna. Archivo Prpubmex.doc.p.p. 16 a 18. 83 Tomadas de Evaluacin a travs de la Cuenta Pblica. Conferencia de Roberto Santoyo de la Unidad de Contabilidad Gubernamental. De la SHyCP en el INAP el sbado 10 de marzo del 2001.

92

93

III.

MARCO JURDICO Y NORMATIVO DEL PRESUPUESTO

En este apartado se estudia el marco jurdico y normativo para la realizacin del proceso de planeacin, programacin, ejercicio, control y evalaucin presupuestal. El marco jurdico comprende el conjunto de disposiciones constitucionales, leyes, reglamentos y acuerdos a los que debe apegarse una dependencia o entidad pblica para participar en la planeacin, programacin, ejercicio, control y evaluacin presupuestal, que en adelante denominaremos simplememnte proceso presupuestal.. Como ejemplos del marco jurdico tenemos la Constitucin de los Estados Unidos Mexicnaos, la Ley de Planeacin, el Reglamento, el acuerdo etc. Por su parte el marco normativo se refiere al conjunto general de normas, criterios, metodologas, lineamientos y sistemas, que establecen la forma en que deben desarrollarse las acciones para alcanzar los objetivos propuestos en el proceso de programacin-presupuestacin. 84 Como ejemplo de este marco normativo tenemos por ejemplo: NORMAS Y LINEAMIENTOS PARA LAS ACTIVIDADES DEL PROCESO DE PROGRAMACIN-PRESUPUESTACIN 2005 que mediante oficio Oficio Circular No. 307-A.-0577 de fecha Mxico, D.F., 07 de junio de 2004, expidio la Secretaria de Hacienda. El objetivo del tema es ubicar los artculos y las normas no jurdicas ms importantes que regulan, dan forma y fundamento al proceso de planeacin, programacin y control presupuestal en Mxico, en el momento presente. Mxico vive hoy en da un verdadero cambio, tan solo por el simple hecho de que llegan personas nuevas a ejercer el gobierno. Esto ha provocado una serie de problemas debido al desconocimiento de dos elementos: a) Desconocimiento del papel del Derecho Pblico b) Desconocimeinto de las leyes y normas que rigen los procesos pblicos. En efecto, todo empleado o servidor pblico debe saber que slo puede hacer lo que le dice la ley y las normas establecidas. Para comprender mejor esto, recordemos que en Derecho Privado, o los individuos privados pueden hacer todo, excepto lo que les prohbe la ley.
84

Diccionario Hacendario Financiero. Diponible en www.shcp.gob.mx

94 El aparente desgano ante la ley, al grado de calificar a quien sigue al pie de la letra la ley (como debe ser en el mbito del sector pblico) se les descalifica como leguleyos, proviene de la aparente actitud de cambiar todo, de ser transformadores de la realidad. Estas actitudes ya las hemos visto reflejadas en el conflicto entre la Procuradura General de la Repblica y el Jefe de Gobierno del DDF, quien no sabe, y no le han dicho sus asesores, que en materia pblica (por muy defensor de los pobres que se sea) se debe cumplir con la ms insignificante que pueda ser una ley o norma jurdica o administrativa, porque de lo contrario se pueden fincar resoinsabildiades administrativas y hasta polticas. Por ello, es preciso exponer el marco jurdico y normativo relacioando con el principal instrumento con que cuenta el Estado: el Presupuesto. III.1. Constitucin Poltica El mximo ordenamiento jurdico en Mxico es la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Esta define la organizacin que se ha fijado su poblacin y tambien los principios ms importantes que configuran su forma de ser y actuar.85 Adems la Constitucin es la ley a partir de la cual se crean y delimitan todas las dems normas del orden jurdico. Debido a esa supremaca de la Constitucin, procedermos ubicar, los elementos que la Constitucin ofrece en materia de planeacin, programacin y control presupuestal, ya que, estos son el basamento y origen de todas las dems leyes y normas presupuestarias. En materia de planeacin el artculo 25 establece las responsabilidades econmicas del Estado y su papel en la sociedad. " El Estado planear, conducir, coordinar y orientar la actividad econmica nacional, y llevar al cabo la regulacin y fomento de las actividades que demande el inters general en el marco de libertades que otorga esta Constitucin." En su artculo 26, la Constitucin designa que "El Estado organizar un sistema de planeacin democrtica del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economa para la independencia y la democratizacin poltica, social y cultural de la Nacin.86
85

UNAM. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada. Instituto de Investigaciones jurdicas, Mxico 1985.p. ii. 86 Este artculo esta reglamentado en la Ley de Planeacin.

95 Ntese que el responsable de la Planeacin es el Estado, y despues pasa a definir el papel que a los distintos pdoeres les corresponde y la participacin de los ciudadanos. En el artculo 26 se destaca que la sociedad participar ya que obliga al estado a recoger las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. La planeacin tiene un mbito de aplicacin obligatoria slo para el gobierno: Habr un plan nacional de desarrollo al que se sujetarn obligatoriamente los programas de la Administracin Pblica Federal. Adems, dicho artculo hace recaer la planeacin en el poder ejecutivo: La ley facultar al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participacin y consulta popular en el sistema nacional de planeacin democrtica, y los criterios para la formulacin, instrumentacin, control y evaluacin del plan y los programas de desarrollo. Asimismo determinar los rganos responsables del proceso de planeacin y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los particulares las acciones a realizar para su elaboracin y ejecucin. Entonces: la planeacin es participativa para los ciudadanos pero no obligatoria; es obligatoria para la administracin pblica, se debe coordinar la planeacin federal con los estados y es inductiva para los ciudadanos. La Constitucin marca que todos los ciudadanos estn obligados a contribuir para los gastos pblicos (Art. 31, IV): " Son obligaciones de los mexicanos:...IV. Contribuir para los gastos pblicos, as de la Federacin, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes." En cuanto a la evaluacin, la Constitucin seala (Art. 69.) " A la apertura de sesiones ordinarias del primer periodo del Congreso asistir el Presidente de la Repblica y presentar un informe por escrito, en el que manifieste el estado general que guarda la administracin pblica del pas. En materia del proceso presupuestal, el legislativo tiene funciones conjuntas como Congreso de la Unin (Cmara de Diputados y Senadores) sealadas en el Art. 73 de la Constitucin: VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el Presupuesto; XI. Para crear y suprimir empleos pblicos de la Federacin y sealar, aumentar o disminuir sus dotaciones;

96 XXIV. Para expedir la Ley que regule la organizacin de la entidad de fiscalizacin superior de la Federacin y las dems que normen la gestin, control y evaluacin de los Poderes de la Unin y de los entes pblicos federales; XXIX. Para establecer contribuciones: 1. Sobre el comercio exterior. 2o. Sobre el aprovechamiento y explotacin de los recursos naturales comprendidos en los prrafos 4o. y 5. del Art. 27. 3o. Sobre instituciones de crdito y sociedades de seguros. 4o. Sobre servicios pblicos concesionados o explotados directamente por la Federacin, y 5o. Especiales sobre: a) Energa elctrica. b) Produccin y consumo de tabacos labrados. c) Gasolina y otros productos derivados del petrleo. d) Cerillos y fsforos. e) Aguamiel y productos de su fermentacin. f) Explotacin forestal, y g) Produccin y consumo de cerveza. Las entidades federativas participarn en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporcin que la ley secundaria federal determine. Las legislaturas locales fijarn el porcentaje correspondiente a los Municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energa elctrica; XXIX-D. Para expedir leyes sobre planeacin nacional del desarrollo econmico y social; Pero, la Cmara de Diputados tiene funciones exclusivas que son en materia de gasto pblico y en materia de control y evalaucin. El Art. 74, II destaca que es Facultad exclusiva de la Cmara de Diputados de "Coordinar y evaluar, sin perjuicio de su autonoma tcnica y de gestin, el desempeo de las funciones de la entidad de fiscalizacin superior de la Federacin, en los trminos que disponga la ley. Y en su fraccin cuarta IV. Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federacin, previo examen, discusin y, en su caso, modificacin del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, as como revisar la Cuenta Pblica del ao anterior." El artculo Art. 79, detalla las funciones de la entidad fiscalizadora para el control del gasto pblico: "La entidad de fiscalizacin superior de la Federacin, tendr a su cargo: I. Fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicacin de fondos y recursos de los Poderes de la Unin y de los entes pblicos federales, as como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a travs de los informes que se rendirn en los trminos que disponga la ley. Tambin fiscalizar los recursos federales que ejerzan las entidades federativas, los municipios y los particulares.

97 Sin perjuicio de los informes a que se refiere el primer prrafo de esta fraccin, en las situaciones excepcionales que determine la ley, podr requerir a los sujetos de fiscalizacin que procedan a la revisin de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe. Si estos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas sealados por la ley, se podr dar lugar al fincamiento de las responsabilidades que corresponda. II. Entregar el informe del resultado de la revisin de la Cuenta Pblica a la Cmara de Diputados a ms tardar el 31 de marzo del ao siguiente al de su presentacin. Dentro de dicho informe se incluirn los dictmenes de su revisin y el apartado correspondiente a la fiscalizacin y verificacin del cumplimiento de los programas, que comprender los comentarios y observaciones de los auditados, mismo que tendr carcter pblico. La entidad de fiscalizacin superior de la Federacin deber guardar reserva de sus actuaciones y observaciones hasta que rinda los informes a que se refiere este artculo; la ley establecer las sanciones aplicables a quienes infrinjan esta disposicin. III. Investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilcita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicacin de fondos y recursos federales, y efectuar visitas domiciliarias, nicamente para exigir la exhibicin de libros, papeles o archivos indispensables para la realizacin de sus investigaciones, sujetndose a las leyes y a las formalidades establecidas para los cateos, y IV. Determinar los daos y perjuicios que afecten a la Hacienda Pblica Federal o al patrimonio de los entes pblicos federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, as como promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades; promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el Ttulo Cuarto de esta Constitucin, y presentar las denuncias y querellas penales, en cuyos procedimientos tendr la intervencin que seale la ley. Tambin en cuanto a evaluacin el Art. 93. establece que Los secretarios de Estado darn cuenta al Congreso luego de abrirse el periodo de sesiones ordinarias. Aunque cabe aclarar que no es un control directo estrictamente, porque en caso de no aprobarse el secreatrio no puede ser removido porque es facultad del Presiente. Adems en la Constitucin no est previsto una declaracin de los diputados sobre el desempeo del encargado del despacho, por eso es evaluacin indirecta. Y sin embargo, en las comparecencias vemos regaos y extraamientos de los diputados hacia los secretarios.

98 Los presupuestos distintos del poder ejecutivo, son eleborados por cada poder: Art. 100: " La Suprema Corte de Justicia elaborar su propio presupuesto y el Consejo de la Judicatura Federal lo har para el resto del Poder Judicial de la Federacin, sin perjuicio de lo dispuesto en el prrafo sptimo del artculo 99 de esta Constitucin. Los presupuestos as elaborados sern remitidos por el Presidente de la Suprema Corte para su inclusin en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin. La administracin de la Suprema Corte de Justicia corresponder a su Presidente." En el artculo Art. 126. Constitucional se establecen los Principios de Universalidad y Unidad del Presupuesto: "No podr hacerse pago alguno que no est comprendido en el presupuesto o determinado por la ley posterior." Asi mismo, establece estas mximas en cuanto a ejercicio del gasto: Art. 134. " Los recursos econmicos de que dispongan el Gobierno Federal y el Gobierno del Distrito Federal, as como sus respectivas administraciones pblicas paraestatales, se administrarn con eficiencia, eficacia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estn destinados. Como se observa todos los elementos del proceso presupuestal: planeacin, programacin, aprobacin, ejecucin, control y evaluacin, estn contenidos en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. III.2. La planeacin en la Ley Mxico cuenta con una ley expresa sobre Planeacin, que reglamenta el artculo 26 Constitucional. Veamos algunas de las caractersticas de esa planeacin: La Estructura de la Ley de Planeacin es la siguiente: Captulo I: Disposiciones Generales; Captulo II: Sistema Nacional de planeacin democrtica; Cap. III Participacin social en la Planeacin; Cap. IV: Plan y Programas; Cap. VI. Concertacin e Induccin. Tiene por objeto establecer: I.-Las normas y principios basicos conforme a los cuales se llevara a cabo la planeacion nacional del desarrollo y encauzar, en funcion de esta, las actividades de la administracion publica federal; II.-Las bases de integracion y funcionamiento del sistema nacional de planeacion democratica; III.-Las bases para que el ejecutivo federal coordine sus actividades de planeacion con las entidades federativas, conforme a la legislacion aplicable; IV.-Las bases para promover y garantizar la participacion democratica de los diversos grupos sociales, a traves de sus organizaciones representativas, en la elaboracion del plan y los programas a que se refiere esta ley; y

99 V.-Las bases para que las acciones de los particulares contribuyan a alcanzar los objetivos y prioridades del plan y los programas. Dentro de su Art. 2 se encuentra el para qu debe planearse?: La planeacion debera llevarse a cabo como un medio para el eficaz desempeo de la responsabilidad del estado sobre el desarrollo integral del pais y debera tender a la consecucion de los fines y objetivos politicos, sociales, culturales y economicos contenidos en la constitucion politica de los estados unidos mexicanos.... El Art. 3 define la Planeacin en los siguiente trminos. se entiende por planeacion nacional de desarrollo la ordenacion racional y sistematica de acciones que, en base al ejercicio de las atribuciones del ejecutivo federal en materia de regulacion y promocion de la actividad economica, social, politica y cultural, tiene como proposito la transformacion de la realidad del pais, de conformidad con las normas, principios y objetivos que la propia constitucion y la ley establecen. Tambien en el Art. 3 se establece que la Planeacin incluye la programacinpresupuestacin y la evaluacin: Mediante la planeacion se fijaran objetivos, metas, estrategias y prioridades; se asignaran recursos, responsabilidades y tiempos de ejecucion, se coordinaran acciones y se evaluaran resultados. En cuanto a evaluacin de la planeacin el Art. 6 de la Ley de planeacin manda que el ejecutivo entrege un informe: En el mes de marzo de cada ao, el ejecutivo remitira a la comision permanente del congreso de la union el informe de las acciones y resultados de la ejecucion del plan y los programas sectoriales. En el Presupuesto de Egresos que se manda a la cmara de diputados para su aprobacin deben incluirse los progrmas. "El presidente de la republica, al enviar a la camara de diputados las iniciativas de leyes de ingresos y los proyectos de presupuesto de egresos, informara del contenido general de dichas iniciativas y proyectos y su relacion con los programas anuales que, conforme a lo previsto en el articulo 27 de esta ley, deberan elaborarse para la ejecucion del plan nacional de desarrollo." El mbito de aplicacin de la Planeacin, es decir, quines estn obligados a ella, se define en el artculo 9 de la Ley de Planeacin: "Las dependencias de la administracion publica centralizada deberan planear y conducir sus actividades con sujecion a los objetivos y prioridades de la planeacion nacional de desarrollo. Lo dispuesto en el parrafo anterior sera aplicable a las entidades de la administracion publica paraestatal. A este efecto, los titulares de las secretarias de estado y departamentos administrativos, proveeran lo conducente en el ejercicio de las atribuciones que como coordinadores de sector les confiere la ley.para las dependencias y entidades.

100 Toda accin pblica debe ser planeada y programada, segn se puede deducir de la Ley de Planeacin Art. 10: Los proyectos de iniciativas de leyes y los reglamentos, decretos y acuerdos que formule el ejecutivo federal, sealaran las relaciones que, en su caso, existan entre el proyecto de que se trate y el plan y los programas respectivos. Cuando hablamos del Sistema Nacional de Planeacin es difcil saber de que est constituido. El siguiente Art. 12 de la ley comentada nos indica que son las unidades de planeacin las que constituyen dicho sistema: Las dependencias y entidades de la administracion publica federal formaran parte del sistema, a traves de las unidades administrativas que tengan asignadas las funciones de planeacion dentro de las propias dependencias y entidades. Aqu podemos agregar que adems de estas unidades, el sistema de planeacin lo constituyen las leyes, reglamentos y normatividad del proceso presupuestario. Si en la LOAPF se define la dependencia planificadora, en la Ley de Planeacin en sus Arts. 14 y 15 se confirma y especfican ms detalladamente es atribucin de la SHCP: La secretaria de programacion y presupuesto tendra las siguientes atribuciones: I.-Coordinar las actividades de planeacion nacional del desarrollo; II.-Elaborar el plan nacional de desarrollo, tomando en cuenta las propuestas de las dependencias y entidades de la administracion publica federal, y de los gobiernos de los estados, asi como los planteamientos que se formulen por los grupos sociales interesados; III.-Proyectar y coordinar la planeacion regional, con la participacion que corresponda a los gobiernos estatales y municipales y elaborar los programas especiales que le seale el presidente de la republica; IV.-Cuidar que el plan y los programas que se generen en el sistema, mantengan congruencia en su elaboracion y contenido; V.-Coordinar las actividades que en materia de investigacion y capacitacion para la planeacion realicen las dependencias de la administracion publica federal; VI.-Elaborar los programas anuales globales para la ejecucion del plan y los programas regionales y especiales, tomando en cuenta las propuestas que para el efecto realicen las dependencias coordinadoras de sector, y los respectivos gobiernos estatales; y VII.-Verificar, periodicamente, la relacion que guarden los programas y presupuestos de las diversas dependencias y entidades de la administracion publica federal, asi como los resultados de su ejecucion, con los objetivos y prioridades del plan y los programas regionales y especiales a que se refiere esta ley, a fin de adoptar las medidas necesarias para corregir las desviaciones detectadas y reformar, en su caso, el plan y los programas respectivos.

101 Igualmente la Ley de Planeacin especifica ms pormenorizadamente las atribuciones en materia del proceso presupuestal de las dependencias, o sea, las secretaras de estado: Art. 16: A las dependencias de la administracion publica federal les corresponde: I.-Intervenir respecto de las materias que les competan, en la elaboracion del plan nacional de desarrollo; II.-Coordinar el desempeo de las actividades que en materia de planeacion correspondan a las entidades paraestatales que se agrupen en el sector que, conforme a la ley organica de la administracion publica federal, determine el presidente de la republica; III.-Elaborar programas sectoriales, tomando en cuenta las propuestas que presenten las entidades del sector y los gobiernos de los estados, asi como las opiniones de los grupos sociales interesados; IV.-Asegurar la congruencia de los programas sectoriales con el plan y los programas regionales y especiales que determine el presidente de la republica; V.-Elaborar los programas anuales para la ejecucion de los programas sectoriales correspondientes; VI.-Considerar el ambito territorial de las acciones previstas en su programa, procurando su congruencia con los objetivos y prioridades de los planes y programas de los gobiernos de los el estados; VII.-Vigilar que las entidades del sector que coordinen conduzcan sus actividades conforme al plan nacional de desarrollo y al programa sectorial correspondiente, y cumplan con lo previsto en el programa institucional a que se refiere el articulo 17, fraccion ii; y VIII.-Verificar periodicamente la relacion que guarden los programas y presupuestos de las entidades paraestatales del sector que coordinen, asi como los resultados de su ejecucion, con los objetivos y prioridades de los programas sectoriales, a fin de adoptar las medidas necesarias para corregir las desviaciones detectadas y reformar, en su caso, los programas respectivos. Mientras que las entidades (es decir las paraestatales o administracin pblica descentralziada) la Ley de Planeacin tambin especifica sus atribuciones en materia del proceso presupuestal: Art. 17: Las entidades paraestatales deberan: I.-Participar en la elaboracion de los programas sectoriales, mediante la presentacion de las propuestas que procedan en relacion a sus funciones y objeto; II.-Cuando expresamente lo determine el ejecutivo federal, elaborar su respectivo programa institucional, atendiendo a las previsiones contenidas en el programa sectorial correspondiente; III.-Elaborar los programas anuales para la ejecucion de los programas sectoriales y, en su caso, institucionales; IV.-Considerar el ambito territorial de sus acciones, atendiendo las propuestas de los gobiernos de los estados, a traves de la dependencia coordinadora de sector, conforme a los lineamientos que al efecto seale esta ultima;

102 V.-Asegurar la congruencia del programa institucional con el programa sectorial respectivo; y VI.-Verificar periodicamente la relacion que guarden sus actividades, asi como los resultados de su ejecucion con los objetivos y prioridades del programa institucional. La Ley de Planeacin en su Art. 21 establece el contenido del Plan Nacional de Desarrollo: El Plan Nacional de Desarrollo (PND) precisara los objetivos nacionales, estrategia y prioridades del desarrollo integral del pais contendra previsiones sobre los recursos que seran asignados a tales fines; determinara los instrumentos y responsables de su ejecucion, establecera los lineamientos de politica de caracter global, sectorial y regional; sus previsiones se referiran al conjunto de la actividad economica y social, y regira el contenido de los programas que se generen en el sistema nacional de planeacion democratica. Tambin en el Art. 22 seala que el PND deber sealar los programas que debern ser sujetos de presupuestacin o asignacin de recursos: El plan indicara los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales que deban ser elaborados conforme a este capitulo. estos programas observaran congruencia con el plan. Por si queda duda, los Programas Operativos Anuales los presentan las Dependencias (o Sector Publico Centralziado) y los Programas institucionales las entidades (o Sector Pblico Descentralizados): Art. 24: Los programas institucionales que deban elaborar las entidades paraestatales... En los artculos 25 y 26 de la Ley de Planeacin se definen los programas regionales y los especiales: Art. 25: Los programas regionales se referiran a las regiones que se consideren prioritarias o estrategicas, en funcion de los objetivos nacionales fijados en el plan, y cuya extension territorial rebase el ambito jurisdiccional de una entidad federativa. En el art. 26: Los programas especiales se referiran a las prioridades del desarrollo integral del pais fijados en el plan o a las actividades relacionadas con dos o mas dependencias coordinadoras de sector. El art. 27 de la Ley de Planeacin especfica porque deben hacerse programas anuales y cual debe ser su contenido: Para la ejecucion del plan y los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales, las dependencias y entidades elaboraran programas anuales, que incluiran los aspectos administrativos y de politica economica y social correspondientes. Estos programas anuales, que deberan ser congruentes entre si, regiran, durante el ao de que se trate, las actividades de la administracion publica federal en su conjunto y serviran de base para la integracion de los anteproyectos de presupuesto anuales que las propias dependencias y entidades deberan elaborar conforme a la legislacion aplicable.

103 En cuanto al mbito de aplicacin de la planeacin y programacin presupuestal, la Ley de Planeacin lo especifica claramente en su Art. 32: Una vez aprobados el plan y los programas, seran obligatorios para las dependencias de la administracion publica federal, en el ambito de sus respectivas competencias. Conforme a las disposiciones legales que resulten aplicables, la obligatoriedad del plan y los programas sera extensiva a las entidades paraestatales. Para estos efectos, los titulares de las dependencias, en el ejercicio de las atribuciones de coordinadores de sector que les confiere la ley, proveeran lo conducente ante los organos de gobierno y administracion de las propias entidades. La Ley de Planeacin es muy clara en cuanto a que el proceso rpesuestal slo es indicativo para los particulares: Art. 32: La ejecucion del plan y los programas podran concertarse, conforme a esta ley, con las representaciones de los grupos sociales interesados o con los particulares. Mediante el ejercicio de las atribuciones que le confiere la ley, el ejecutivo federal inducira las acciones de los particulares y, en general, del conjunto de la poblacion, a fin de propiciar la consecucion de los objetivos y prioridades del plan y los programas. Esto es importante sealarlo porque el funcionario pblico debe acatar que la accin del gobierno es obligatoria para el sector pblico y solo indicativa para el privado. Igualmente el Federalismo del proceso presupuestal es muy claro en la Ley de Planeacin, donde slo se habla de coordinacin del Plan Federal con los planes locales, aunque en la relaidad esto no sucede y la planeacin federal arrasa e impone la planeacin de los gobiernos ms cercanos a la poblacin (sobre todo el municipal). En efecto as lo plantea el Art. 32: La coordinacion en la ejecucion del plan y los programas debera proponerse a los gobiernos de los estados, a traves de los convenios respectivos. Y el Art. 33: El ejecutivo federal podra convenir con los gobiernos de las entidades federativas, satisfaciendo las formalidades que en cada caso procedan, la coordinacion que se requiera a efecto de que dichos gobiernos participen en la planeacion nacional del desarrollo; coadyuven, en el ambito de sus respectivas jurisdicciones, a la consecucion de los objetivos de la planeacion nacional, y para que las acciones a realizarse por la federacion y los estados se planeen de manera conjunta. en todos los casos se debera considerar la participacion que corresponda a los municipios. III.3. Las leyes que crean la administracin pblica central y paparestatal El siguiente nivel jurdico en materia de proceso presupuestal es la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal(LOAPF), de la cul slo destacaremos algunos

104 artculos que se refieren a la planeacin, programacin, control y evalaucin presupuestaria. La constitucin en sus Art.s 28, 49 y 90 manda establecer la Administracin Pblica auxiliar del Poder Ejecutivo, lo cual se expresa en la LOPAF: La LOAPF en su Art. 9 manda: "Las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Centralizada y Paraestatal conducirn sus actividades en forma programada, con base en las polticas que para el logro de los objetivos y prioridades de la planeacin nacional del desarrollo, establezca el Ejecutivo Federal.". As mismo obliga a crear su oficina que formar parte del sistema nacional de planeacin: Art. 20: " Las Secretaras de Estado y los Departamentos Administrativos establecern sus correspondientes servicios de apoyo administrativo en materia de planeacin, programacin, presupuesto,"... En materi de evaluacin la LOAPF Art. 23 seala: Los Secretarios de Estado y los Jefes de los Departamentos Administrativos, una vez abierto el perodo de sesiones ordinarias, darn cuenta al Congreso de la Unin del estado que guarden sus respectivos ramos y debern informar, adems cuando cualquiera de las Cmaras los cite en los casos en que se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus actividades. Esta ltima obligacin ser extensiva a los directores de los organismos descentralizados y de las empresas de participacin estatal mayoritaria. Asi mismo en sus Arts. 26 al 43 A cada Dependencia le da la atribucin de planear y programar su funcin sustantiva: ejemplo: A Sra. De Energa: " Llevar a cabo la planeacin energtica a mediano y largo plazos, as como fijar las directrices econmicas y sociales para el sector energtico paraestatal". Define a la entidad globalizadora de la planeacin: la SHyCP, Art. 31 tiene las siguientes atribuciones en materia Planeacin, Programacin, Control y Evaluaci Presupuestaria: I.- Proyectar y coordinar la planeacin nacional del desarrollo y elaborar, con la participacin de los grupos sociales interesados, el Plan Nacional correspondiente; VII.- Planear, coordinar, evaluar y vigilar el sistema bancario del pas que comprende a la Banca Nacional de Desarrollo y las dems instituciones encargadas de prestar el servicio de banca y crdito; XIV.- Proyectar y calcular los egresos del Gobierno Federal y de la administracin pblica paraestatal, hacindolos compatibles con la disponibilidad de recursos y en atencin a las necesidades y polticas del desarrollo nacional;

105 XV.- Formular el programa del gasto pblico federal y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin y presentarlos, junto con el del Departamento del Distrito Federal, a la consideracin del Presidente de la Repblica; XVI.- Evaluar y autorizar los programas de inversin pblica de las dependencias y entidades de la administracin pblica federal; XVII.- Llevar a cabo las tramitaciones y registros que requiera la vigilancia y evaluacin del ejercicio del gasto pblico federal y de los presupuestos de egresos; XVIII.- Formular la Cuenta Anual de la Hacienda Pblica Federal; XX.- Fijar los lineamientos que se deben seguir en la elaboracin de la documentacin necesaria para la formulacin del Informe Presidencial e integrar dicha documentacin; XXIII.- Vigilar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de las disposiciones en materia de planeacin nacional, as como de programacin, presupuestacin, contabilidad y evaluacin; XXIV.-Ejercer el control presupuestal de los servicios personales as como, en forma conjunta con la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo, aprobar las estructuras orgnicas y ocupacionales de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal y sus modificaciones, as como establecer normas y lineamientos en materia de administracin de personal; Y en su Art. 37 establece a la Secretara de la Funcin Pblica, como la entidad globalizadora del Control y Evaluacin Interno y externo al asignarle estas atribuciones: : I. Organizar y coordinar el sistema de control y evaluacin gubernamental. Inspeccionar el ejercicio del gasto pblico federal, y su congruencia con los presupuestos de egresos; II. Expedir las normas que regulen los instrumentos y procedimientos de control de la Administracin Pblica Federal, para lo cual podr requerir de las dependencias competentes, la expedicin de normas complementarias para el ejercicio del control administrativo; III. Vigilar el cumplimiento de las normas de control y fiscalizacin as como asesorar y apoyar a los rganos de control interno de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal; IV. Establecer las bases generales para la realizacin de auditoras en las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, as como realizar las auditoras que se requieran a las dependencias y entidades en sustitucin o apoyo de sus propios rganos de control; V. Vigilar el cumplimiento, por parte de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, de las disposiciones en materia de planeacin, presupuestacin, ingresos, financiamiento, inversin, deuda, patrimonio, fondos y valores;

106 VII. Realizar, por s o a solicitud de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico o de la coordinadora del sector correspondiente, auditoras y evaluaciones a las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, con el objeto de promover la eficiencia en su gestin y propiciar el cumplimiento de los objetivos contenidos en sus programas; VIII. Inspeccionar y vigilar, directamente o a travs de los rganos de control, que las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal cumplan con las normas y disposiciones en materia de: sistemas de registro y contabilidad, contratacin y remuneraciones de personal, contratacin de adquisiciones, arrendamientos, servicios, y ejecucin de obra pblica, conservacin, uso, destino, afectacin, enajenacin y baja de bienes muebles e inmuebles, almacenes y dems activos y recursos materiales de la Administracin Pblica Federal; IX. Opinar, previamente a su expedicin, sobre los proyectos de normas de contabilidad y de control en materia de programacin, presupuestacin, administracin de recursos humanos, materiales y financieros, as como sobre los proyectos de normas en materia de contratacin de deuda y de manejo de fondos y valores que formule la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico; X. Designar a los auditores externos de las entidades, as como normar y controlar su desempeo; XI. Designar, para el mejor desarrollo del sistema de control y evaluacin gubernamentales, delegados de la propia Secretara ante las dependencias y rganos desconcentrados de la Administracin Pblica Federal centralizada, y comisarios en los rganos de gobierno o vigilancia de las entidades de la Administracin Pblica Paraestatal; XII. Designar y remover a los titulares de los rganos internos de control de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal y de la Procuradura General de la Repblica, as como a los de las reas de auditora, quejas y responsabilidades de tales rganos, quienes dependern jerrquica y funcionalmente de la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo, tendrn el carcter de autoridad y realizarn la defensa jurdica de las resoluciones que emitan en la esfera administrativa y ante los Tribunales Federales, representando al Titular de dicha Secretara; XIII. Colaborar con la Contadura Mayor de Hacienda para el establecimiento de los procedimientos necesarios que permitan a ambos rganos el mejor cumplimiento de sus respectivas responsabilidades; XIV. Informar peridicamente al Ejecutivo Federal, sobre el resultado de la evaluacin respecto de la gestin de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, as como de aquellas que hayan sido objeto de fiscalizacin, e informar a las autoridades competentes, cuando proceda del resultado de tales intervenciones y, en su caso, dictar las acciones que deban desarrollarse para corregir las irregularidades detectadas; XV. Recibir y registrar las declaraciones patrimoniales que deban presentar los servidores pblicos de la Administracin Pblica Federal, y verificar su contenido

107 mediante las investigaciones que fueren pertinentes de acuerdo con las disposiciones aplicables; XVII. Conocer e investigar las conductas de los servidores pblicos, que puedan constituir responsabilidades administrativas; aplicar las sanciones que correspondan en los trminos de ley y, en su caso, presentar las denuncias correspondientes ante el Ministerio Pblico, prestndose para tal efecto la colaboracin que le fuere requerida;. Igualmente la LOAPF define la entidad globalizadora de la planeacin regional: Art. 32 A la Secretara de Desarrollo Social corresponde el despacho de los siguientes asuntos: II.- Proyectar y coordinar, con la participacin que corresponda a los gobiernos estatales y municipales, la planeacin regional Tambin es preciso sealar que la ley comentada le otorga la atribucin de crear los programas especiales a SEDESOL y SHCP: Art. 32: IV.- Elaborar los programas regionales y especiales que le seale el Ejecutivo Federal, tomando en cuenta las propuestas que para el efecto realicen las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal y los gobiernos estatales y municipales, as como autorizar las acciones e inversiones convenidas en el marco de lo dispuesto en la fraccin II que antecede, en coordinacin con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico En cuanto a quien compila la planeacin y programacin por sectores del sector pblico la LOAPF en su Art. 49 seala: Corresponde a los coordinadores de sector coordinar la programacin y presupuestacin, conocer la operacin, evaluar los resultados y participar en los rganos de gobierno de las entidades agrupadas en el sector a su cargo, conforme a lo dispuesto en las leyes. Atendiendo a la naturaleza de las actividades de dichas entidades, el titular de la dependencia coordinadora podr agruparlas en subsectores, cuando as convenga para facilitar su coordinacin y dar congruencia al funcionamiento de las citadas entidades." En cuanto a la Ley Federal de Entidades Paraestatales (LFEP) y su reglamento (RLFEP) y su reglamento, se agrega a nuestro conocimiento del marco jurdico del proceso presupuestario, lo siguiente: Definde la LFEP en su Art. 8. quin coordina la entidades paraestatales: " Corresponder a los titulares de las Secretaras de Estado o Departamentos Administrativos encargados de la coordinacin de los sectores, establecer polticas de desarrollo para las entidades del sector correspondiente, coordinar la programacin y presupuestacin de conformidad, en su caso, con las asignaciones sectoriales de gasto y financiamiento previamente establecidas y autorizadas,

108 conocer la operacin y evaluar los resultados de las entidades paraestatales y las dems atribuciones que les conceda la Ley." Si bien hay control externo de las entidades paraestatales, la LFEP en su Art. 11 establece su Autonoma de Gestin: Las entidades paraestatales gozarn de autonoma de gestin para el cabal cumplimiento de su objeto, y de los objetivos y metas sealados en sus programas. Al efecto, contarn con una administracin gil y eficiente y se sujetarn a los sistemas de control establecidos en la presente Ley y en lo que no se oponga a sta a los dems que se relacionen con la Administracin Pblica. Las entidades paraestatales formulan programas institucionales sujetos al marco general de planeacin y programacin. Es decir, una Secretara de Estado formula un Programa Operativo Anual, una paraestatal un Programa Institucional, cuyas caractersticas generales son: LFEP Art. 47. Las entidades paraestatales, para su desarrollo y operacin, debern sujetarse a la Ley de Planeacin, al Plan Nacional de Desarrollo, a los programas sectoriales que se deriven del mismo y a las asignaciones de gasto y financiamiento autorizadas. Dentro de tales directrices las entidades formularn sus programas institucionales a corto, mediano y largo plazos. El Reglamento de la presente Ley establecer los criterios para definir la duracin de los plazos. La LFEPen suArt. 48. define qu es un programa institucional y cual es su estructura: El Programa Institucional constituye la asuncin de compromisos en trminos de metas y resultados que debe alcanzar la entidad paraestatal. La programacin institucional de la entidad, en consecuencia deber contener la fijacin de objetivos y metas, los resultados econmicos y financieros esperados as como las bases para evaluar las acciones que lleve a cabo; la definicin de estrategias y prioridades; la previsin y organizacin de recursos para alcanzarlas; la expresin de programas para la coordinacin de sus tareas, as como las previsiones respecto a las posibles modificaciones a sus estructuras. Tambien la LFEP en su Art. 50 define como deben ser los presupuestos de cada entidad: Los presupuestos de la entidad se formularn a partir de sus programas anuales87. Debern contener la descripcin detallada de objetivos, metas y unidades responsables de su ejecucin y los elementos que permitan la evaluacin sistemtica de sus programas..

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Un programa operativo anual es aquel documento que toda unidad de la Administracin Pblica Federal integra para orientar sus funciones en la dotacin de bienes o servicios pblicos a la sociedad. En el caso de las entidades paraestatales toman el nombre de Programas Institucionales.

109 Ya en cuanto al ejercicio del gasto la LFEP Art. 52 la prov de Autonoma Financiera: " La entidad paraestatal manejar y erogar sus recursos propios por medio de sus rganos. Las entidades paraestatales para completar sus recursos requieren contratar recursos ajenos en los mercados financieros, por ello la LFEP Art. 53 define dichos programas: Los programas financieros de la entidad paraestatal debern formularse conforme a los lineamientos generales que establezca la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico; debern expresar los fondos propios, aportaciones de capital, contratacin de crditos con bancos nacionales o extranjeros, o con cualquier otro intermediario financiero as como el apoyo financiero que pueda obtenerse de los proveedores de insumos y servicios y de los suministradores de los bienes de produccin. El programa contendr los criterios conforme a los cuales deba ejecutarse el mismo en cuanto a montos, costos, plazos, garantas y avales que en su caso condicionen el apoyo. La LFEPen su Art. 58 define las atribuciones programticas y presupuestales de los conductores de cada entidad: Los rganos de Gobierno de las entidades paraestatales, tendrn las siguientes atribuciones indelegables: I. Establecer en congruencia con los programas sectoriales, las polticas generales y definir las prioridades a las que deber sujetarse la entidad paraestatal relativas a produccin, productividad, comercializacin, finanzas, investigacin, desarrollo tecnolgico y administracin general; II. Aprobar los programas y presupuestos de la entidad paraestatal, as como sus modificaciones, en los trminos de la legislacin aplicable. En lo tocante a los presupuestos y a los programas financieros, con excepcin de aquellos incluidos en el Presupuesto de Egresos Anual de la Federacin o del Departamento del Distrito Federal, bastar con la aprobacin del Organo de Gobierno respectivo; VII. Aprobar de acuerdo con las leyes aplicables y el reglamento de esta Ley, las polticas, bases y programas generales que regulen los convenios, contratos, pedidos o acuerdos que deba celebrar la entidad paraestatal con terceros en obras pblicas, adquisiciones, arrendamientos y prestacin de servicios relacionados con bienes muebles. El Director General de la Entidad y en su caso los servidores pblicos que deban intervenir de conformidad a las normas orgnicas de la misma realizarn tales actos bajo su responsabilidad con sujecin a las directrices fijadas por el Organo de Gobierno. XIII. Aprobar la constitucin de reservas y aplicacin de las utilidades de las empresas de participacin estatal mayoritaria. En los casos de los excedentes econmicos de los organismos descentralizados, proponer la constitucin de reservas y su aplicacin para su determinacin por el Ejecutivo Federal a travs de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico; XV. Analizar y aprobar en su caso, los informes peridicos que rinda el Director General con la intervencin que corresponda a los Comisarios

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Asi mismo, define claramente las atribuciones del Director General de la entidad en materia del proceso presupuestal: LFEP Art. 59: Sern facultades y obligaciones de los directores generales de las entidades, las siguientes: II. Formular los programas institucionales de corto, mediano y largo plazo, as como los presupuestos de la entidad y presentarlos para su aprobacin al Organo de Gobierno. Si dentro de los plazos correspondiente el Director General no diere cumplimiento a esta obligacin, sin perjuicio de su correspondiente responsabilidad, el Organo de Gobierno proceder al desarrollo e integracin de tales requisitos; III. Formular los programas de organizacin; IV. Establecer los mtodos que permitan el ptimo aprovechamiento de los bienes muebles o inmuebles de la entidad paraestatal; V. Tomar las medidas pertinentes a fin de que las funciones de la entidad se realicen de manera articulada, congruente y eficaz; VI. Establecer los procedimientos para controlar la calidad de los suministros y programas, de recepcin que aseguren la continuidad en la fabricacin, distribucin o prestacin del servicio; VII. Proponer al Organo de Gobierno el nombramiento o la remocin de los dos primeros niveles de servidores de la entidad, la fijacin de sueldos y dems prestaciones conforme a las asignaciones globales del presupuesto de gasto corriente aprobado por el propio Organo; VIII. Recabar informacin y elementos estadsticos que reflejen el estado de las funciones de la entidad paraestatal para as poder mejorar la gestin de la misma; IX. Establecer los sistemas de control necesarios para alcanzar las metas u objetivos propuestos; X. Presentar peridicamente al Organo de Gobierno el informe del desempeo de las actividades de la entidad, incluido el ejercicio de los presupuestos de ingresos y egresos y los estados financieros correspondientes. En el informe y en los documentos de apoyo se cotejarn las metas propuestas y los compromisos asumidos por la direccin con las realizaciones alcanzadas; XI. Establecer los mecanismos de evaluacin que destaquen la eficiencia y la eficacia con que se desempee la entidad y presentar al Organo de Gobierno por lo menos dos veces al ao la evaluacin de gestin con el detalle que previamente se acuerde con el Organo y escuchando al Comisario Pblico El control interno en una entidad se lleva a cabo por un rgano de vigilancia segn la LFEP en su Art. 60: El Organo de Vigilancia de los organismos descentralizados estar integrado por un Comisario Pblico Propietario y un Suplente, designados por la Secretara de la Contralora General de la Federacin. Los Comisarios Pblicos evaluarn el desempeo general y por funciones del organismo, realizarn estudios sobre la eficiencia con la que se ejerzan los desembolsos en los rubros de gasto corriente y de inversin, as como en lo referente a los ingresos y, en general, solicitarn la informacin y efectuarn los actos que

111 requiera el adecuado cumplimiento de sus funciones, sin perjuicio de las tareas que la Secretara de la Contralora General de la Federacin les asigne especficamente conforme a la Ley. Para el cumplimiento de las Funciones citadas el Organo de Gobierno y el Director General debern proporcionar la informacin que soliciten los Comisarios Pblicos. En cuanto al Reglamento de la LFEP, se especfican mejor las disposiciones de la Ley, y slo destacaremos lo siguiente: El Reglamento de la LFEPen su Art. 24 destaca la aprobacin de sus anteproyectos de presupuesto: Las entidades elaborarn sus anteproyectos de presupuesto de acuerdo con las asignaciones de gasto financiamiento que para estos efectos dicte la Secretara de Programacin y Presupuesto, debiendo ser aprobados, previamente, dichos anteproyectos por sus rganos de gobierno y remitidos a la propia Secretara a travs de su coordinadora sectorial, con el fin de que se integren al proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin, que conforme a la legislacin ser remitido para su aprobacin a la Cmara de Diputados. Cabe destacar la definicin de los Convenios de desempeo (que son parte del control y la evalaucin presupuestales) que el Reglamento de la LFEP establece en su Art. 27: Los convenios de desempeo que se suscriban entre el Gobierno Federal y las entidades para asumir compromisos de cumplimiento de metas y objetivos, debern ser congruentes con los establecidos en los programas institucionales correspondientes. Tambien se define la evaluacin de entidades paraestatales en el Reglamento de la LFEP Art. 31 en los siguientes trminos. En la evaluacin de la gestin de las entidades deber tomarse en consideracin de manera preponderante el grado de cumplimiento de los propsitos para los que fueron creadas, distinguiendo, en los trminos de este artculo, las Entidades del Servicio Institucional, de las Empresas Pblicas. Sin perjuicio de lo anterior, los parmetros que se establezcan para verificar, medir y evaluar el desempeo de las entidades, debern considerar el grado de eficacia, eficiencia y productividad con el que hayan alcanzado sus metas y objetivos. Para los efectos de este artculo, se entender por: I. Entidades del Servicio Institucional, aquellas que cumplan con una clara funcin social, mediante la prestacin de servicios pblicos, la realizacin de actividades de promocin del desarrollo, de investigacin, salud y educacin, el cumplimiento de una funcin de regulacin del mercado, distribucin del ingreso o bien de desarrollo social o regional, y II. Empresas Pblicas, a las que en virtud del tipo de bienes o servicios que producen, tienen objetivos preponderantemente econmicos y que en consecuencia se sujetarn a criterios de rentabilidad financiera.

112 III.4. Las leyes ms cercanas del proceso presupuestario Un nivel ms cercanoy por lo tanto ms detallado que regula jurdicamente el proceso presupuestario es la Ley de Presupuesto Contabilidad y Gasto Pblico (LPCyGP) y su Reglamenteo (Reglamento de la (LPCyGP). En esta ley se especfican de mejor manera los procedemineto de ejecucin del gasto pblico. El objeto de la LPCyGP es: "El presupuesto, la contabilidad y el gasto pblico federal se norman y regulan por las disposiciones de esta ley, la que ser aplicada por el Ejecutivo Federal a travs de la Secretara de Programacin y Presupuesto." La LPCyGP define el presupuesto en los siguientes trminos: Arts. 2 y 3: "El gasto pblico federal comprende las erogaciones por concepto de gasto corriente, inversin fsica, inversin financiera, as como pagos de pasivo de deuda pblica, y por concepto de responsabilidad patrimonial [=capital en empresas]., que realizan: I. El Poder Legislativo; II. El Poder Judicial; III. La Presidencia de la Repblica; IV. Las Secretaras de Estados y Departamentos Administrativos y la Procuradura General de la Repblica; V. El Departamento del Distrito Federal; VI. Los organismos descentralizados; Vll. Las empresas de participacin estatal mayoritaria, y Vlll. Los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el Gobierno Federal, el Departamento del Distrito Federal o alguna de las entidades, mencionadas en las fracciones VI y Vll. Esta ley especifica que es lo que Hacienda debe cuidar durante la presupuestacin: "La Secretara de Programacin y Presupuesto al examinar los presupuestos [usos] cuidar que simultneamente se defina el tipo88 y fuente89 de recursos para su financiamiento."

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EL TIPO DE GASTO REGISTRAR LA NATURALEZA ECONMICA DE LAS ASIGNACIONES DE ACUERDO CON LAS SIGUIENTES CLAVES: 1 = GASTO CORRIENTE. 2 = GASTO DE CAPITAL DIFERENTE DE OBRA PBLICA. 3 = GASTO DE OBRA PBLICA. 4 = PARTICIPACIONES; 89 FUENTE DE FINANCIAMIENTO IDENTIFICAR EL ORIGEN DE LOS RECURSOS QUE FINANCIAN LA ASIGNACIN Y/O EL EJERCICIO PRESUPUESTARIO, CONFORME A LAS SIGUIENTES CLAVES: 1 = RECURSOS FISCALES. 2 = GASTO FINANCIADO CON RECURSOS DEL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO Y DEL BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIN Y FOMENTO (BID-BIRF), AS COMO OTROS FINANCIAMIENTOS EXTERNOS. 3 = CONTRAPARTE NACIONAL,

113 La LPCyGP en su Art. 17 eswpecifica cual es la abse de los anteproyectos de presupuesto: "Para la formulacin del proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin, las entidades que deban quedar comprendidas en el mismo, elaborarn sus anteproyectos de presupuesto con base en los programas respectivos." En su Art. 17 seala que pasa si una dependencia o entidad no entrega su anteproyecto: " La Secretara de Programacin y Presupuesto queda facultada para formular el proyecto de presupuesto de las entidades, cuando no le sea presentado en los plazos que al efecto se les hubiere sealado." Si bien toda la legislacin marca al Ejecutivo como el constructor del Presupuesto, lo que es cierto es que los poderes legislativo y judicial, as como los organismos autnomos (IFE, CNDH entre otros) tienen autonoma para preperar sus proyectos. Art. 18.: " Los rganos competentes de las Cmaras de Diputados y de Senadores del Congreso de la Unin, as como de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, atendiendo a las previsiones del ingreso y del gasto pblico federal, formularn sus respectivos proyectos de presupuesto y los enviarn oportunamente al Presidente de la Repblica, para que ste ordene su incorporacin al proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin." Destaca tambien que la LPCyGP en su Art. 19 precisa los elementos que debe contener el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin que se presenta para su aprobacin a la Cmara de Diputados: " El proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin se integrar con los documentos que se refieran a: I. Descripcin clara de los programas que sean la base del proyecto, en los que se sealen objetivos, metas y unidades responsables de su ejecucin, as como su valuacin estimada por programa; II. Explicacin y comentarios de los principales programas y en especial de aqullos que abarquen dos o ms ejercicios fiscales; III. Estimacin de ingresos y proposicin de gastos del ejercicio fiscal para el que se propone, con la indicacin de los empleos que incluye; IV. Ingresos y gastos reales del ltimo ejercicio fiscal; V. Estimacin de los ingresos y gastos del ejercicio fiscal en curso; VI. Situacin de la deuda pblica al fin del ltimo ejercicio fiscal y estimacin de la que se tendr al fin de los ejercicios fiscales en curso e inmediato siguiente; VlI. Situacin de la tesorera al fin del ltimo ejercicio fiscal y estimacin de la que se tendr al fin de los ejercicios fiscales en curso e inmediato siguiente; Vlll. Comentarios sobre las condiciones econmicas, financieras y hacendarias actuales y las que se prevn para el futuro; y IX. En general, toda la informacin que se considere til para mostrar la proposicin en forma clara y completa."

114 Los principios presupuestarios se encuentran bien especificados en la LPCyGP: por ejemplo el principio de equilibrio presupuestario se encuentra en el Art. 22: "A toda proposicin de aumento o creacin de partidas al proyecto de presupuesto, deber agregarse la correspondiente iniciativa de ingreso, si con tal proposicin se altera el equilibrio presupuestal." En el artculo 15 se encuentra el principio de anualidad "El
Presupuesto de Egresos de la Federacin ser el que contenga el decreto que apruebe la Cmara de Diputados, a iniciativa del Ejecutivo, para expensar, durante el periodo de un ao a partir del 1 de enero, las actividades, las obras y los servicios pblicos previstos en los programas a cargo de las entidades que en el propio presupuesto se sealen." As como el principio de programacin, es decir, que toda accin debe estar programada: Art 11: Las acciones que debern realizar las entidades para dar cumplimiento a los objetivos, polticas, estrategias y metas derivadas de las directrices y planes de desarrollo econmico y social que formule el Ejecutivo Federal a travs de la Secretara, estarn comprendidas en programas, los que debern ser elaborados por las entidades. Y el principio de Contabilidad en el artculo 84 de la Ley aqu sealada.

La LPCyGP en su Art. 25 establece las erogaciones adicionales y adecuaciones presupuestarias; El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretara de Programacin y Presupuesto podr asignar los recursos que se obtengan en exceso de los previstos en los Presupuestos de Egresos de la Federacin y del Departamento del Distrito Federal, a los programas que considere convenientes y autorizar los traspasos de partidas cuando sea procedente, dndole la participacin que corresponda a las entidades Interesadas. En materia de ejecucin del gasto se establece la relacin entre gasto ejercicido y autorizado en el Art. 25:El gasto pblico federal deber ajustarse al monto autorizado para los programas y partidas presupuestales, salvo que se trate de las partidas que se sealen como de ampliacin automtica en los presupuestos, para aquellas erogaciones cuyo monto no sea posible prever. Es de sealar el concepto de deuda flotante en la LPCyGP Art. 29: "Una vez concluida la vigencia de un Presupuesto de Egresos de la Federacin slo proceder hacer pagos con base en l, por los conceptos efectivamente devengados en el ao que corresponda y siempre que se hubieren contabilizado debida y oportunamente las operaciones correspondientes Tambin establece los famosos PIDIRIEGAS90 esta LPCyGP en su Art. 30 en los siguientes trminos: En casos excepcionales y debidamente justificados, la Secretara de Programacin y Presupuesto podr autorizar que se celebren contratos de obras pblicas, de adquisiciones o de otra ndole que rebasen las asignaciones
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El resto del marco jurdico de estos PIDIRIEGAS es: artculos 18, prrafo tercero, de la Ley General de Deuda Pblica; 30 prrafo segundo, de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal; 17 fraccin VIII, 21, 38-A, 38-B y 108-A de su Reglamento, y las disposiciones particulares de la SHyCP:

115 presupuestales aprobadas para el ao, pero en estos casos los compromisos excedentes no cubiertos quedarn sujetos, para los fines de su ejecucin y pago, a la disponibilidad presupuestal de los aos subsecuentes. Tratndose de proyectos incluidos en programas prioritarios a los que se refiere el prrafo tercero del artculo 18 de la Ley General de Deuda Pblica, en que la mencionada Secretara, en los trminos que establezca el reglamento de esta ley, haya otorgado su autorizacin por considerar que el esquema de financiamiento correspondiente fue el ms recomendable de acuerdo a las condiciones imperantes, a la estructura del proyecto y al flujo de recursos que genere, el servicio de las obligaciones derivadas de los financiamientos correspondientes, se considerar preferente respecto de nuevos financiamientos, para ser incluido en los presupuestos de egresos de los aos posteriores, hasta la total terminacin de los pagos relativos. Cuando los proyectos a que se refiere este artculo correspondan a programas de entidades cuyos presupuestos se incluyan en el Presupuesto de Egresos de la Federacin se har mencin especial de estos casos al presentar el proyecto de Presupuesto a la Cmara de Diputados." La LPCyGP en su Art. 43 especifica quien elabora la Cuenta Pblica: " Los estados financieros y dems informacin financiera, presupuestal y contable que emanen de las contabilidades de las entidades comprendidas en el Presupuesto de Egresos de la Federacin sern consolidados por la Secretara de Programacin y Presupuesto, la que ser responsable de formular la Cuenta anual de la Hacienda Pblica Federal y someterla a la consideracin del Presidente de la Repblica para su presentacin en los trminos del prrafo sexto de la fraccin IV del artculo 74 constitucional. Los rganos competentes de las Cmaras de Diputados y de Senadores del Congreso de la Unin, as como de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, remitirn oportunamente los estados e informacin a que se refiere el prrafo anterior, al Presidente de la Repblica, para que ste ordene su incorporacin a la Cuenta anual de Hacienda Pblica Federal. El Departamento del Distrito Federal formular su cuenta pblica anual, la que se someter al Presidente de la Repblica por conducto de la Secretara de Programacin y Presupuesto para los fines sealados en el primer prrafo." As mismo la LPCyGP manda crear rganos de control interno: "En las dependencias del Ejecutivo Federal, en el Departamento del Distrito Federal y en las entidades de la administracin pblica paraestatal se establecern rganos de auditora interna, que dependern del titular respectivo y cumplirn los programas mnimos que fije la Secretara de Programacin y Presupuesto.

116 El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretara de Programacin y Presupuesto, podr acordar que no se establezcan dichos rganos, en aquellas entidades paraestatales que por la naturaleza de sus funciones o por la magnitud de sus operaciones, no se justifiquen." En el Reglamento de la LPCyGP vale la pena destacar que se definen los elementos para la Programacin-presupuestacin en el art 9: La programacinpresupuestacin del gasto pblico se realizar con base en: l. Las polticas y directrices del programa de accin del sector pblico federal, II. La evaluacin de las realizaciones fsicas y actividades financieras del ejercicio anterior, III. El marco macroeconmico que para el ejercicio correspondiente elabore la Secretara con la participacin que corresponda a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico; IV. Las polticas de gasto pblico que determine el Ejecutivo Federal a travs de la Secretara, y V. El programa financiero general que elabore la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. El Reglamento, LPCyGP en su Art. 14 especifica la estructura programtica en los siguientes trminos. La formulacin de los programas institucionales deber sujetarse a la estructura programtica aprobada por la Secretara, de conformidad con lo siguiente: l. La estructura programtica contendr como elementos mnimos: la funcin, la subfuncin, el programa y el subprograma. La Secretara podr incluir categoras programticas de mayor detalle, cuando lo estime conveniente; II. La Secretara determinar las funciones y subfunciones, as como aquellos programas, subprogramas y proyectos que se consideren estratgicos y prioritarios. La definicin de los dems programas, subprogramas y proyectos se establecer entre la Secretara y las entidades coordinadoras de sector y entidades no adscritas a un sector determinado; III. La Secretara comunicar a las entidades los criterios para la definicin de programas y subprogramas; IV. Las entidades podrn proponer programas y subprogramas que requieran para el desarrollo de sus acciones; V. La Secretara podr efectuar cambios en la estructura programtica, con la participacin que corresponda a las entidades, y VI La Secretara integrar y mantendr actualizado el catlogo de actividades del sector pblico federal, el que contendr la estructura programtica aprobada. El Reglamento, LPCyGP en el Art. 27 seala una atribucin de la SHyCP de sealar en ltima instancia el monto final de los recursos asignados a un programa, lo cual ha creado el problema de si el proceso de programacin presupuestain tiene

117 futuro. Dicho artculo seala: La Secretara podr efectuar las modificaciones que considere necesarias a los anteproyectos de presupuesto, comunicndolos a la entidad coordinadora de sector correspondiente, y en su caso, a las entidades no coordinadas para que se realicen los ajustes que procedan. Nuestra experiencia en este mbito nos indica que las unidades que programan lo hacen de manera detallada y acorde con sus necesidades y costos, pero una vez que lo manda a Hacienda esta fija realemnte hacia la baja los requerimientos reales, lo cual implica que las dependencias y entidades, les asignan no lo que necesitan sino lo que decide hacienda. As: Qu caso tiene programas y presupuestar a nivel de cada unidad responsable? Esto se reafirma en el Reglamento, LPCyGP en el Art. 28 donde se establecen los Techos de Gasto definitivos: " Con base en las indicaciones del Ejecutivo Federal, la Secretara comunicar a las entidades los ajustes que habrn de realizar a sus anteproyectos de presupuesto en funcin de la cifra definitiva autorizada." Se define en el Reglamento, LPCyGP en el Art. 29 el concepto de Anteproyecto de Presupuesto Ajustado: es aquel que regresa el sector a la entidad ajustado de acuerdo a techos autorizados. Tambien el Reglamento seala los elelemntos que debe contener el Anteproyecto del Programa Sectorial: "La exposicin de motivos sectorial que elaboren las entidades coordinadoras de sector, contendr los siguientes elementos: I. Los objetivos sectoriales; II. Las metas regionales; III. La estrategia sectorial; IV. El gasto sectorial y su impacto regional; V. Los programas y proyectos de inversin prioritarios y estratgicos, y VI. Los dems que seale la Secretara." Para el ejercicio del gasto se establecen los calendarios, que el Reglamento, LPCyGP en su Art. 33 indica que son y como se elaboran: " Para la elaboracin de los calendarios financieros y de metas, las entidades debern observar lo siguiente: I. Los calendarios sern anuales con base mensual y debern compatibilizar las estimaciones de avance de metas con los requerimientos peridicos de recursos financieros necesarios para alcanzarlas; II. Los calendarios financieros contemplarn las necesidades de pago, en funcin de los compromisos a contraer. Para tal efecto se deber tomar en cuenta la diferencia entre las fechas de celebracin de los compromisos y las de realizacin de los pagos; III. Tratndose de las entidades sealadas en las facciones V a Vlll del artculo 2 de la ley, sus calendarios financieros debern contemplar tanto los ingresos como los egresos, diferenciando los recursos propios de los que se lleguen a obtener por concepto de transferencias, y

118 IV. Los lineamientos que al efecto expida la Secretara." El Reglamento, LPCyGP en el Art. 38-B manda crear un apartado especial para los PIDIRIEGAS en el Presupuesto de Egresos de le Federacin: " El Presupuesto de Egresos de la Federacin comprender un apartado especial en el que se presenten los proyectos a que se refiere el segundo prrafo del artculo 30 de la ley, y aquellos contratados anteriormente cuya amortizacin deba realizarse en el mismo, en los trminos de los calendarios financieros correspondientes, as como las previsiones de gasto pblico que se destinarn al cumplimiento de las obligaciones a que den lugar en los trminos de este reglamento. Las previsiones de gasto pblico referidas en el prrafo anterior, debern establecerse para cada ao por montos equivalentes a los ingresos netos disponibles una vez cubiertas las erogaciones necesarias para obtenerlos, mismos que debern ser medidos en trminos de los flujos de efectivo que se estime generar cada proyecto durante el lapso que dure su financiamiento. Las entidades no podrn realizar y la Secretara no autorizar ms proyectos de financiamiento de los referidos en este artculo, que aquellos que se hayan incluido en el sealado apartado especial del Presupuesto de Egresos de la Federacin correspondiente al ejercicio de que se trate." Se define en el articulo 39 del Reglamento, LPCyGP lo que es el Ejercicio del gasto: El ejercicio del gasto pblico federal comprender el manejo y aplicacin que de los recursos realicen las entidades, para dar cumplimiento a los objetivos y metas de los programas contenidos en sus presupuestos aprobados. Adems marca las acciones en el ejercicio del gasto en el Art. 40: "El ejercicio del gasto pblico federal que realicen las entidades en los trminos del artculo anterior se desarrollar de acuerdo con las siguientes acciones: I. Celebracin de compromisos que signifiquen obligaciones con cargo a sus presupuestos aprobados; II. Ministraciones de fondos, y III. Pago de las obligaciones derivadas de los compromisos contrados." Un hecho importante en el ejercicio del gasto es que no deben rebasar el ao fiscal con excepcin de los PIDIRIEGAS: Art. 42: "Las entidades, al contraer compromisos debern observar, independientemente de las disposiciones legales aplicables, lo siguiente: I. Que se realicen de acuerdo con los calendarios financieros y de metas autorizados; II. Que no impliquen obligaciones anteriores a la fecha en que se suscriban, y III. Que no impliquen obligaciones con cargo al presupuesto de aos posteriores. En su caso se requerir la previa autorizacin de la Secretara conforme a lo dispuesto en el artculo 30 de la ley."

119 Conviene especificar con base en que se relizan las compras del sector pblico. El Reglamento, LPCyGP en su Art. 69 seala: Para el ejercicio del gasto pblico federal por concepto de adquisiciones, servicios generales y obras, las entidades formalizarn los compromisos correspondientes mediante la adjudicacin, expedicin y autorizacin de contratos de obras pblicas, pedidos para la adquisicin de bienes y servicios, y convenios y presupuestos en general, as como la revalidacin de stos, los que debern reunir los mismos requisitos que los pedidos y contratos para que tengan el carcter de justificante. En el caso de adquisiciones y obras pblicas las entidades debern contar con los programas y presupuestos de adquisiciones y obras respectivos, de conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias aplicables. El sisitema contable hoy en da se vuelve importante para mejorar la calidad del presupuesto. Se seala por ejemplo: Ya hemos establecido que los objetivos presupuestarios no tienen sentido si no son aplicados de manera efectiva. Una de las caractersticas esenciales de su aplicacin es la obligacin de registrar con precisin los flujos financieros y la situacin financiera. Para completar esa condicin, un Gobierno debe pasar de una contabilidad de caja a una contabilidad sobre base devengado. Lo ideal sera que estableciera tambin su presupuesto sobre base devengado.91 Este tipo de contabilidad es la que establece el Reglamento, LPCyGP en su Art. 86 donde se especifica la Contabilidad Base acumulativa entendindose por esto el registro de las operaciones devengadas; es decir, que la contabilizacin de las transacciones se har conforme a la fecha de su realizacin, independientemente de la de su pago. El Reglamento, LPCyGP en su Art. 130 define lo que es el control y evaluacin presupuestal: El control y evaluacin del gasto pblico federal comprender: I. La fiscalizacin permanente de los activos, pasivos, ingresos costos y erogaciones; II. El seguimiento de las realizaciones financieras y de metas durante el desarrollo de la ejecucin de los programas aprobados, y III. La medicin de la eficiencia y eficacia en la consecucin de los objetivos y metas de dichos programas. Y en el Art. 132 seala como se hace ese control y evalaucin: La fiscalizacin, el seguimiento y la medicin a que se refiere el artculo 130 del presente reglamento, se realizarn en la forma siguiente: I. En reuniones entre la Secretara y la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo en el mbito de sus respectivas competencias, y las entidades coordinadoras de sector y, en su caso las entidades coordinadas y entre la Secretara y la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo en el mbito de sus
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SHICK, Allen. La presupuestacin tiene algn futuro? Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) Santiago de Chile, mayo de 2002. Serie Gestin Pblica 21.p. 14.

120 respectivas competencias, y entidades no coordinadas en plazos que no sean mayores a un bimestre; II. En reuniones entre las entidades coordinadoras de sector y entidades coordinadas, en los mismos trminos de la fraccin anterior; III. Mediante visitas y auditorias que se efecten en los trminos del captulo II del presente titulo, y IV. Por medio de los sistemas de seguimiento de realizaciones financieras y de metas que determinen la Secretara y la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo en el mbito de sus respectivas competencias. Tambin el Reglamento, LPCyGP detala mejor las adecuaciones presupuestarias en su Art. 152: Las adecuaciones presupuestarias se realizarn siempre que permitan un mejor cumplimiento de los objetivos de los programas a cargo de las entidades y se fundamentarn en: l. El anlisis y evaluacin que de las realizaciones financieras y de metas lleven a cabo la Secretara y la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo en el mbito de sus respectivas competencias, y las entidades. Dicho anlisis se sustentar en las normas y lineamientos que expidan la Secretara y la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo en el mbito de sus respectivas competencias, para el seguimiento y control del gasto pblico federal, y II. Las situaciones coyunturales, contingentes y extraordinarias que incidan en el desarrollo de los programas. Por ltimo, consideraremos al Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF), instrumento jurdico que slo es vlido para el ao en curso, y el cual debe estar en el cajn y a la mano de todo servidor pblico, porque especifica las lneas ms especficas del proceso presupuestario, veamos algunas de ellas:Tomaremos en cuenta el PEF del ao actual 2005. Por principios el PEF, Artculo 1, seala: No podr hacerse pago alguno que no est comprendido en este Presupuesto o determinado por ley posterior. Esta es una mxima presupuestaria, junto con las adecuaciones presupuestarias le da orden al presupuesto y una gran flexibilidad. En su ARTCULO 2 define los siguientes trminos: I. Adecuaciones presupuestarias: los traspasos de recursos y movimientos que se realizan durante el ejercicio fiscal a las estructuras funcional-programtica, administrativa, econmica, a los calendarios de presupuesto, as como a las ampliaciones y reducciones lquidas al mismo, siempre que permitan un mejor cumplimiento de los objetivos de los programas aprobados en este Presupuesto;

121 VI. Disciplina presupuestaria: la directriz poltica de gasto que obliga a los Poderes Legislativo y Judicial, entes pblicos federales y las dependencias y entidades, a ejercer los recursos en los montos, estructuras y plazos previamente fijados por la programacin del Presupuesto que se autoriza, con pleno apego a la normatividad emitida a efecto de evitar desvos, ampliaciones de gasto no programados, dispendio de recursos o conductas ilcitas en el manejo de los recursos pblicos; VII. Economas presupuestarias: los remanentes de recursos no ejercidos durante el periodo de vigencia del presupuesto, una vez cumplidas las metas y los objetivos establecidos en este Presupuesto; VIII. Eficacia en la aplicacin de los recursos pblicos: lograr en el ejercicio presupuestario el cumplimiento de los objetivos y metas con base en indicadores, en los trminos de las disposiciones aplicables; IX. Eficiencia en el ejercicio del gasto pblico: al ejercicio del presupuesto en tiempo y forma, en los trminos del presente Decreto y el calendario que apruebe la Secretara; Seala el monto del presupuesto para el 2005: ARTCULO 3. El gasto neto total previsto en el presente Presupuesto, importa la cantidad de $1,818,441,700,000.00, y corresponde al total de los ingresos aprobados en la Ley de Ingresos de la Federacin. El gasto neto total se distribuye conforme a lo establecido en los Anexos de este Decreto. As como el llamado esfuerzo fiscal, es decir, si hay manga ancha para gastar o habra restricciones: Para el presente ejercicio fiscal, se establece una meta de dficit pblico presupuestario de $17,455,700,000.00. El Ejecutivo Federal en los trminos del artculo 23 de este Decreto, podr no sujetarse a lo anterior, informando de ello a la Cmara, sujeto al monto de endeudamiento neto aprobado en la Ley de Ingresos de la Federacin. El Ejecutivo Federal procurar que los ahorros, economas e ingresos excedentes que se generen durante el ejercicio fiscal sean destinados a disminuir dicho dficit, conforme a las disposiciones de este Decreto. En el CAPTULO III del PEF denominado Del uso del patrimonio petrolero de la Nacin en el cual se detalla lo que debe hacer PEMEX para mantener su gasto.
Con fines de evitar un presupuesto excesivo, el ARTCULO 12 seala que: El Ejecutivo Federal autorizar, en su caso, las adecuaciones presupuestarias de las dependencias y entidades, en los trminos de

las disposiciones aplicables. Ya se ha dicho que en el ejercicio del gasto pblico los calendarios son la base para ello, por lo cual el PEF en su ARTCULO 15 seala: En el ejercicio de sus presupuestos, las dependencias y entidades se sujetarn estrictamente a los

122 calendarios de presupuesto autorizados en los trminos de las disposiciones aplicables, los cuales debern comunicarse a ms tardar el primero de enero. Los calendarios de presupuesto autorizados a las dependencias y entidades debern publicarse a los cinco das hbiles siguientes en el Diario Oficial de la Federacin. Igualmente en el PEF se encuentran los estabilizadores fiscales automticos. Como se sabe, dichos estabilizadores entran en funcionamiento en el momento en que opera una determinada situacin irregular, tal es el caso de una caida en los ingresos: ARTCULO 23. En caso de que durante el ejercicio disminuyan los ingresos a que se refiere el artculo 1 de la Ley de Ingresos de la Federacin, el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretara, podr aplicar las siguientes normas de disciplina presupuestaria: I. La disminucin de los ingresos por derechos a los hidrocarburos a que se refiere el numeral 3 de la fraccin III del artculo 1 de la Ley de Ingresos de la Federacin, se deber compensar con los recursos del Fondo de Estabilizacin de los Ingresos Petroleros en los trminos de sus reglas de operacin. Cuando se llegue al lmite de recursos establecido en dichas reglas, se proceder a realizar los ajustes a que se refiere la fraccin II de este artculo, y II. La disminucin de los ingresos previstos en el artculo 1 de la Ley de Ingresos de la Federacin, distintos a los ingresos por derechos a los hidrocarburos a que se refiere la fraccin anterior, se compensar con la reduccin de los montos aprobados en los presupuestos de las dependencias, entidades, fondos y programas, conforme a lo siguiente: a) Los ajustes debern realizarse en forma selectiva, en el siguiente orden: i) El gasto en comunicacin social; ii) El gasto en servicios personales, prioritariamente los estmulos a que se refiere el artculo 40 de este Decreto; iii) Los ahorros y economas presupuestarios que se determinen con base en los calendarios de presupuesto autorizados de las dependencias y entidades; iv) Los gastos de difusin; v) El gasto no vinculado directamente a la atencin de la poblacin. En caso de que dichas reducciones no sean suficientes para compensar la disminucin de ingresos a que se refiere este artculo, podrn realizarse ajustes en

123 otros conceptos de gasto, siempre y cuando se procure no afectar los programas sociales. b) Los ajustes a los presupuestos de los rganos administrativos desconcentrados, no debern ser mayores a los ajustes que en promedio se hayan realizado en las dems unidades administrativas de la dependencia respectiva; c) En el caso de que la contingencia represente una reduccin equivalente de hasta 15 mil millones de pesos, el Ejecutivo Federal enviar a la Cmara en los siguientes 15 das hbiles a que se haya determinado la disminucin de ingresos, un informe que contenga el monto de gasto programable a reducir y la composicin de dicha reduccin por dependencia y entidad; d) En el caso de que la contingencia sea de tal magnitud que represente una reduccin equivalente a un monto superior a 15 mil millones de pesos de los ingresos a que se refiere la fraccin I del artculo 1 de la Ley de Ingresos de la Federacin, el Ejecutivo Federal enviar a la Cmara en los siguientes 15 das hbiles a que se haya determinado la disminucin de ingresos, el monto de gasto programable a reducir, y una propuesta de composicin de dicha reduccin por dependencia y entidad. El PEF del 2005 establece la administracin por resultados para el proceso presupuestal en los siguientes trminos: ARTCULO 26. Los responsables de la administracin en los Poderes Legislativo y Judicial, los titulares de los entes pblicos federales y de las dependencias, as como los miembros de los rganos de gobierno y los directores generales o sus equivalentes de las entidades, sern responsables de la administracin por resultados; para ello, debern cumplir con oportunidad y eficiencia las metas y objetivos previstos en sus respectivos programas, conforme a lo dispuesto en el presente Decreto, as como en las dems disposiciones aplicables. En el PEF tambin se establece las condiciones para reducir o eliminar un programa; ARTCULO 31. El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretara, podr determinar reducciones, diferimientos o cancelaciones de programas y conceptos de gasto de las dependencias y entidades, cuando ello represente la posibilidad de obtener ahorros en funcin de la productividad y eficiencia de las mismas, cuando dejen de cumplir sus propsitos, o en el caso de situaciones supervenientes. En todo momento, se procurar respetar el presupuesto destinado a los programas prioritarios y, en especial, los destinados al gasto social, y de inversin fsica, y se reportar en los informes trimestrales cuando las variaciones superen 15 mil millones de pesos de los respectivos presupuestos, anexando la estructura programtica modificada.

124 Uno de los aspectos ms importantes contenidos en el PEF es el relativo a la regulacin de las compras del sector pblico y la contratacin de construccin de obras. Por ello se le dedica todo un CAPTULO V De las Adquisiciones y Obras Pblicas. Sobre todo porque ah se definen las tres formas de comprar o contratar obra: ARTCULO 44. Para los efectos de los artculos 42 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, y 43 de la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas, los montos mximos de adjudicacin directa y los de adjudicacin mediante invitacin a cuando menos tres personas, de las adquisiciones, arrendamientos, prestacin de servicios, obras pblicas y servicios relacionados con stas, sern los sealados en el Anexo 12 de este Decreto. En el caso de las dependencias y los rganos administrativos desconcentrados listados en los captulos de compras del sector pblico de los tratados de libre comercio, las contrataciones previstas por dichos tratados relativas a adquisiciones, arrendamientos, prestacin de servicios, obras pblicas y servicios relacionados con stas, debern licitarse cuando el monto de ellas supere cualquiera de los umbrales establecidos en los mismos, salvo que tales contrataciones sean incluidas como reserva a dichos tratados o se cumpla con algn supuesto de excepcin a la licitacin
Obras Pblicas y servicios relacionados con las mismas
Monto mximo Monto mximo total de cada total de cada servicio obra que podr relacionado con adjudicarse obra pblica que directamente podr adjudicarse directamente Monto mximo Monto mximo total total de cada de cada servicio obra que podr relacionado con obra adjudicarse pblica que podr mediante adjudicarse mediante invitacin a invitacin a cuando cuando menos menos tres personas tres personas

Presupuesto autorizado para realizar obras pblicas y servicios relacionados con las mismas

Mayor de 15,000 30,000 50,000 100,000 150,000 250,000 350,000 450,000 600,000 750,000 1,000,000

Hasta 15,000 30,000 50,000 100,000 150,000 250,000 350,000 450,000 600,000 750,000 1,000,000

170 210 250 300 350 400 470 530 600 680 750 820

110 130 150 170 190 210 230 250 260 280 300 320

1,370 1,700 2,000 2,430 2,850 3,270 3,800 4,330 4,960 5,600 6,330 7,070

420 630 840 1,060 1,300 1,500 1,630 1,800 2,000 2,100 2,270 2,300

pblica en los trminos de los referidos captulos, en cuyo caso los montos aplicables sern los sealados en el Anexo 12 de este Decreto.

125 Es decir existen tres formas de comprar bienes y servicios por parte del sector pblico en los mercados: adjudicacin directa, adjudicacin mediante invitacin a cuando menos tres personas y licitacin. Los montos que marcan cuando deber realizarse una u otra forma son los que se presentan en el cuadro anterior. Es decir, si alguna oficina va a ejercer 15 millones de pesos, solo 170 mil pesos puede adjudicar directamente. Como ya se haba sealado, en el PEF se establecen las caractersticas de los PIDIRIEGAS en los artculos 45, 46 47 y 48. Tambin define los programas que son sujetos a reglas de operacin en el Captulo VII del PEF del 2005, programas como: Programa para la Comisin Nacional de los Pueblos Indgenas, el PROCAMPO, el Programa Nacional de Becas PRONABES y muchos otros que requieren reglas de operacin para cumplir sus objetivos y evitar corrupcin. La lista completa se encuentra en el anexo 14 del PEF del 2005. Tambin el PEF contiene las reglas del federalismo, es decir, de la aplicacin del presupuesto federal en los Estados y municipios, as como los pormenores del gasto en desarrollo regional. Es de destacarse el TTULO CUARTO DE LA INFORMACIN, TRANSPARENCIA Y EVALUACIN del PEF 2005, que consagra la obligacin y las reglas que las unidades pblicas debern cumplir las obligaciones de transparencia en materia presupuestaria establecidas en los artculos 7 y 12 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental. En ese mismo ttulo destaca el mandato del PEF para evaluar el impacto presupuestario que consiste en que la Secretara de Hacienda y la de la Funcin Pblica, en el mbito de sus respectivas competencias, integrarn un informe de los resultados con base en indicadores de la ejecucin de los programas y presupuestos de las dependencias y entidades, para identificar la eficiencia, los costos y la calidad en la Administracin Pblica Federal y el impacto social del ejercicio del gasto pblico. Sin duda el PEF 2005 es mucho ms amplio, slo se expuso lo que a nuestro parecer es lo ms importante, para as lograr ver la trascendencia del marco jurdico del proceso presupuestario, cuyo desconocimiento ha llevado por ejemplo a Lpez Obrador a casi ser sujeto de encarcelamiento, y seguramente se encontrarn muchas ms irregularidades en los nuevos gobiernos sobre todo del PRD que muestran un total desprecio a la ley.

126 III.5. Ingresos Pblicos Derivadas de cada sealamiento de la constitucin se deriva una o varias leyes expecficas. Por ejemplo del mandato de que toda la sociedad debe contribuir a los gastos pblicos, se deriva toda una legislacin de ingresos: hablamos del Cdigo Fiscal de la Federacin, La Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal de cada ao, las leyes especficas de cada impuesto como la Ley del Impuesto Sobre la Renta, la Ley del Impuesto al Valor Agregado, por citar algunas: La lista de las leyes es la siguiente: Cdigo Fiscal de la Federacin. (ltima reforma aplicada 5 de enero de 2004.) Ley Aduanera. (D.O.F. 30 de diciembre de 2002.) Ley de Coordinacin Fiscal. (ltima reforma aplicada 30 de diciembre de 2003.) Ley de Ingresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de 2004. (D.O.F. 31 de diciembre de 2003.) Ley del Impuesto al Activo. (ltima reforma aplicada 31 de diciembre de 1988.) Ley del Impuesto al Valor Agregado. (ltima reforma aplicada 31 de diciembre de 2003.) Ley del Impuesto Especial Sobre Produccin y Servicios.(D.O.F. 31 de diciembre de 2003.) Ley del Impuesto Sobre la Renta.(D.O.F. 31 de diciembre de 2003.) Ley del Impuesto Sobre Tenencia o uso de Vehculos. (D.O.F. 31 de diciembre de 2003.) Ley del Servicio de Administracin Tributaria. (D.O.F. 12 de junio de 2003 ) Ley del Servicio de Inspeccin Fiscal. (D.O.F. 13 de abril de 1936) Ley del Servicio de la Tesorera de la Federacin. (ltima reforma aplicada 29 de mayo de 1998). Ley Federal de Derechos de 2004. Ley Federal del Impuesto Sobre Automoviles Nuevos.(ltima reforma aplicada 31 de diciembre de 2003)

127 Ley General de Deuda Pblica.(D.O.F. 31 de diciembre de 1976). III.6. El marco normativo del proceso presupuestal Las leyes y los reglamentos no son suficientes para describir a detalle como debe llevarse a cabo el proceso rpesupuestal. En razn de ello, se requieren una serie de normas, reglas, disposiciones, de carcter administrativo para detallar la operacin del proceso presupuestal y cumplir as con las leyes y la Constitucin. Toda esta normatividad debe ser conocida y se debe tener en las manos en cada rea pblica. Esta es una condicin para lograr la calidad en el presupuesto: cumplir estrictamente con la normatividad y las leyes. El adjetivo despectivo de leguleyos que hoy se escucha no indica ms que un desprecio por la ley y la norma. En todo caso los leguleyos son los que todo quieren reglamentar mediante leyes, es decir, los legisladores sobre todo los del PRD que proponen ms y ms leyes. Estos si son los leguleyos, no los que conocen y cumplen con lo jurdico y normativo ya establecido. Veamos algunos elementos importantes de este marco normativo. Tenemos el llamado Manual de Normas Presupuestarias de la Administracin Pblica Federal (MNPAMF) que es el instrumento de la la normatividad que Instrumento administrativo que contiene en forma ordenada y sistemtica las normas y procedimientos para el ejercicio presupuestario, fundamentadas en las disposiciones emitidas en los ordenamientos legales vigentes y en la normatividad administrativa en materia de servicios personales, inversin y obra pblica, adquisiciones, arrendamientos y servicios, deuda pblica, ayudas, subsidios y transferencias, y fondos, fideicomisos y mandatos principalmente. LO que se puede destacar para resumir el MNPAMF es en primer trmino la definicin de los sistemas como: Art. 3: Sistema Integral de Documentos por Pagar de la Tesorera (SIP) cuya funcin es registrar las erogaciones del gobierno federal que afecten el presupuesto de egresos; Mnpamf Sistema Integral de Administracin Financiera Federal (SIAFF): cuya funcin es integrar en un sistema nico y automatizado la informacin sobre las operaciones presupuestarias, contables y de tesorera; (es diferente al sistema integral de informacin de los ingresos y gasto pblico). Sistema Integral de Control Presupuestario (SICP): cuya funcin es registrar las adecuaciones presupuestarias que afecten el presupuesto de egresos; Mnpamf

128 Sistema Integral de Control de la Gestin Presupuestaria (SICGP); cuya funcin es ser el conducto para la transmisin electrnica de solicitudes y la notificacin de resoluciones de los asuntos presupuestarios de las dependencias y entidades de la administracin pblica federal. Documentos presupuestarios, tales como cuenta por liquidar certificada; oficio de rectificacin de cuenta por liquidar certificada; aviso de reintegro, o los documentos electrnicos anlogos de registro en el sip. Tambien destaca la Clave pPresupuestal, cuales son sus componentes, dado que cualquier gasto por minimo que sea tiene una clave que alimenta los sistemas de registro antes definidos: esta clave se establece en el MNPAMF en su Art. 3 numerales 7, 8, 9 y 10: La Clave Presupuestal sistematiza la informacin del presupuesto de egresos de acuerdo con las clasificaciones administrativa, funcional-programtica y econmica; vincula las asignaciones con la ejecucin del gasto; identifica el ejercicio fiscal, y constituye un instrumento de control para el seguimiento y la evaluacin del gasto pblico. La clave presupuestaria se integra de catorce componentes y treinta y cuatro dgitos. En el mismo Art. 3 numerales 15 y 16 define el principal instrumento del ejercicio del agsto: Cuenta por Liquidar Certificada es el documento presupuestario mediante el cual las dependencias realizan el pago y registro de las operaciones presupuestarias con cargo al presupuesto de egresos. Dicho documento se emite a favor del contratista, beneficiario directo y se pagan en el banco previa identificacin y presentacin de la ficha de pago por parte del beneficiario. El MNPAMF tambien define la comunmente llamada caja chica: en el numeral 32 se define el: Fondo rotatorio o revolvente es el mecanismo presupuestario que la secretara autoriza expresamente a cada una de las dependencias, que les permita cubrir los compromisos de carcter urgente, derivado del ejercicio de sus funciones, programas y presupuestos autorizados, requisitos para solicitarlo. En el numeral 35 se definen las Adecuaciones presupuestarias son las modificaciones que se realizan durante el ejercicio fiscal a las estructuras funcionalprogramtica, administrativa y econmica del presupuesto de egresos, as como a los calendarios de gasto, y se clasifican en internas y externas, y manda se operen en el Sistema Integral de Control Presupuestario (SICP). Igualmente el MNPAMF en su numeral 54 define operaciones: Regularizables: son aquellas operaciones de gasto permanentes para el cumplimiento de las funciones de las dependencias, y que son susceptibles de considerarse como parte de las previsiones presupuestarias de los subsecuentes ejercicios fiscales. las operaciones

129 de gasto no regularizables son las que se autorizan e implican un gasto por nica vez. Para ejercer una Inversin el Manual en su numeral 100 destaca que EROGACIONES DE INVERSIN FSICA SE EJERCERN CON BASE EN LAS MODALIDADES DEL OFICIO DE INVERSIN A QUE SE REFIEREN LOS NUMERALES 108 AL 110 DE ESTE MANUAL. Tambien en el mnpamf numeral 158 establece los PIDIRIEGAS o Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo: de las entidades paraestatales, que se requiere para ejercerlos. En el nuemral 185, 186, 187 hasta el 190, establece reglas para los PIFIRIEGAS. Eld etalle de cualquier operwacin de gasto, se puede ejemplificar con la inversin. El MNPAMF en su numeral 191 establece: el Oficio de Inversin: en el caso de entidades y de infraestrutra productiva de largo plazo, se emite una vez terminada y entregada la obra para registrar presupuestaria y contablemente el gasto de capital correspondiente y el financiamiento del ejercicio fiscal corriente. Otra norma muy importante es el llamdo Clasificador por Objeto del Gasto. A este instrumento se le han hecho modificaciones y actualizaciones a la, para continuar respondiendo a las necesidades y requerimientos de la administracin, la contabilidad gubernamental, la fiscalizacin y las normas jurdicas en materia presupuestal y que al mismo tiempo sirva como instrumento para la planeacin, programacin, presupuestacin, ejercicio, control y evaluacin del gasto pblico federal. El Clasificador por Objeto del Gasto es un listado que ordena e identifica en forma genrica, homognea y coherente, a nivel de grupos agregados en captulos, conceptos y partidas, la demanda gubernamental de los recursos: humanos, materiales, tecnolgicos y financieros, provenientes tanto del pas como del exterior; facilita la operacin del presupuesto y precisa la composicin de los gastos necesarios para el cumplimiento de las actividades programadas, previstas en el Presupuesto de Egresos de la Federacin. Su utilidad es que permite el registro detallado de las cuentas presupuestales a travs de sus elementos principales como son: el cdigo, el nombre y la descripcin de los captulos, conceptos y partidas de gasto, que identifican los bienes y servicios requeridos por las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal. El Clasificador define cada uno de los captulos y conceptos de gasto Captulos. Son conjuntos homogneos y ordenados de los bienes y servicios requeridos por el

130 Gobierno Federal, para la consecucin de sus objetivos y metas. Este nivel de agregacin es el ms genrico y permite realizar el anlisis de la planeacin nacional. Conceptos. Son subconjuntos homogneos, ordenados, producto de la desagregacin de los bienes y servicios contemplados en cada captulo, para la identificacin de los recursos y su relacin con los objetivos y metas programadas. Partidas.- Son elementos que describen a los bienes o servicios de un mismo gnero, requeridos para la consecucin de los programas y metas autorizados, cuyo nivel de agregacin permite su cuantificacin monetaria y contable Asi mismo define Gasto Corriente. Conjunto de erogaciones destinadas a la adquisicin de bienes, servicios y otros gastos diversos que realizan las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, para atender la operacin de sus unidades productoras de bienes o prestadoras de servicios. El gasto corriente se identifica de acuerdo con los siguientes criterios: Se destina a la adquisicin de toda clase de bienes y servicios, cuya vida til prevista es menor a un ao o un poco mayor y su costo unitario es relativamente menor. No forma parte de los activos fsicos de las dependencias y entidades. Se utiliza para realizar actividades ordinarias productivas o de prestacin de servicios de carcter regular y permanente, as como para trabajos de conservacin y mantenimiento menor. Con el gasto corriente, la aportacin al valor de los activos fsicos existentes o a la productividad de los bienes no es significativa y no incrementa en trminos reales el patrimonio de las dependencias o entidades ejecutoras del gasto. Los bienes y servicios que califican como gasto corriente, generalmente son difciles de inventariar; sin embargo, y para fines de racionalidad presupuestal, existen bienes que deben ser inventariados (ejemplo: engrapadoras, perforadoras manuales, papeleras y otros accesorios que se utilizan en las oficinas). El gasto corriente incluye los gastos destinados a las actividades de investigacin y desarrollo, debido a que no producen beneficios concretos y generalmente no estn incorporados en los activos fsicos de las dependencias y entidades. Gasto de Capital.- Erogaciones en bienes, servicios y otros gastos diversos destinados a incrementar los activos fijos de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal. El gasto de capital se identifica considerando los siguientes criterios:

131 Se destina a realizar actividades que tienen por objeto crear, construir, conservar, mantener, instalar, reparar o demoler bienes inmuebles, as como a la adquisicin de bienes muebles e inmuebles. Representa mejoras, adiciones o modificaciones importantes a los bienes de capital fijo existentes. Por ejemplo, en los recursos agropecuarios del pas y los dedicados a la explotacin y desarrollo de los recursos naturales Prolonga la vida til de los activos fijos; aumenta sensiblemente su productividad, y modifica la naturaleza o el volumen de los bienes o servicios que producen. La amortizacin de los gastos de capital por depreciacin se manifiesta en dos ejercicios fiscales o ms. Son de capital las adquisiciones de materiales y suministros, cuando stos se utilizan en trabajos de mantenimiento mayor de inmuebles, que adicionan valor, o mejoran los activos. El gasto de capital incluye los costos directamente vinculados con la adquisicin y la instalacin de los bienes muebles e inmuebles que forman de los activos fijos, como son: derechos de aduana, impuestos indirectos, costos de transporte, de entrega y de instalacin; los gastos previos a la explotacin de bosques, terrenos y depsitos acuferos (desmontes, dragado, etc.), as como los honorarios de arquitectos, proyectistas, ingenieros y todos los costos jurdicos requeridos en las construcciones, cuando se trate de obras pblicas. Las erogaciones por concepto de bienes y servicios adquiridos con crditos externos, destinados a programas y proyectos de inversin se clasifican como gasto de capital, considerando que su destino y fuente de financiamiento son de inversin. El gasto de capital comprende tambin las erogaciones destinadas a cubrir la amortizacin de la deuda derivada del otorgamiento de crditos o financiamientos al Gobierno Federal por instituciones nacionales o extranjeras. Captulos de naturaleza bivalente: De acuerdo con los criterios anteriores, los captulos y conceptos de la Clasificacin por Objeto del Gasto, permiten identificar la naturaleza econmica de la siguiente manera: Los captulos 1000, (Servicios Personales) 2000 (Materiales y Suministros) y 3000 (Servicios Generales), son de naturaleza corriente, siempre y cuando se utilicen para el funcionamiento permanente y regular de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal. En el caso de que se incorporen a obras pblicas por administracin directa, se consideran gasto de capital, toda vez que implica la ampliacin de la capacidad instalada de operacin administrativa o productiva.

132 En tal sentido los captulos 1000, (Servicios Personales) 2000 (Materiales y Suministros) y 3000 (Servicios Generales) tienen una naturaleza bivalente, segn el destino de aplicacin. Por ello, al realizar el registro de las operaciones presupuestarias, para la identificacin de la naturaleza econmica, las dependencias deben utilizar dentro de la clave presupuestal el dgito identificador 10 u 11 correspondientes a gasto corriente, o en su caso, 60 o 61 para el gasto de capital por concepto de obra pblica. Captulos de Capital invariablemente: A diferencia de los captulos sealados, pueden distinguirse otros cuya naturaleza es invariablemente de capital, tales como el 5000 (Bienes Muebles e Inmuebles) y, 6000 (Obras Pblicas). Su registro presupuestal se realiza utilizando los dgitos identificadores 20 o 60, o en el caso de que se requiera garantizar el destino econmico del gasto, los dgitos 21 o 61, que corresponden a la adquisicin de bienes de capital y a la construccin de obra pblica, respectivamente. Captulos con partidas corrientes y de capital: El captulo 4000 (Ayudas, Subsidios y Transferencias), contiene tanto gastos corrientes como de capital. As, los conceptos 4100 (Ayudas), 4200 (Subsidios) y 4400, (Transferencias para el Pago de Intereses, Comisiones y Gastos), sern siempre de naturaleza corriente (excepto la partida 4205. (Subsidios para inversin), en tanto que los conceptos 4500 (Transferencias para Inversin Financiera) y 4600 (Transferencias para Amortizacin de Pasivo), sern gastos de capital. En el caso de los conceptos 4300 (Transferencias para Apoyo de Programas) y 4700 (Apoyos a Estados y Municipios), la naturaleza econmica se precisa utilizando el dgito identificador conforme al destino autorizado en presupuesto. Con el fin de garantizar el destino econmico de las erogaciones del captulo 4000 (Ayudas, Subsidios y Transferencias), nicamente se podrn utilizar los dgitos identificadores 11, 21 o 61, segn corresponda. Captulo de naturaleza especial: El Captulo 7000 (Inversin Financiera y Otras Erogaciones) se trata de un captulo especial cuya autorizacin y ejercicio se otorga expresa y directamente a travs de la Secretara de Hacienda para cumplir con los objetivos de fomento y regulacin crediticia y monetaria, as como para atender los requerimientos por situaciones de emergencia o contingencia del pas y que por ese carcter los recursos no pueden ser asignadas en forma inmediata a objetos de gasto determinados, por lo cual su naturaleza se define una vez que se determina su destino. La parte de inversin financiera ser siempre gasto de capital. Captulo sin definir: En cuanto al Captulo 8000 (Participaciones de Ingresos Federales) no es posible asignarle objeto de gasto y naturaleza econmica, ya que sus caractersticas ligada a los ingresos federales, como un porcentaje participable que corresponde a los Estados y sus Municipios lo determinan las disposiciones fiscales.

133

Captulo 9000: Por lo que se refiere al captulo 9000 (Deuda Pblica), tambin se desagrega en gastos de naturaleza corriente para los pagos de intereses, comisiones y gastos, o de capital para la amortizacin del principal. En este caso, es necesario sealar la distincin del gasto corriente y de capital del concepto 9600 (Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores, ADEFAS), la cual se har de acuerdo a los bienes y servicios especficos por los cuales se generen dichos adeudos; todo ello, de conformidad con los aspectos sealados para diferenciar el gasto en corriente y de capital. En suma el Clasificador por Objeto del Gasto contiene la estructura detallada de la Clasificacin por objeto del Gasto. Cada Captulo (9), Cada Concepto (55) y Partidas (324), definidas cada una para su mejor utilizacin. Existen otras disposiciones que vale la pena destacar, como por ejemplo: toda la normatividad para el proceso presupuestal del 2005, entre las cuales podemos destacar: La normatividad de la Concertacin de Estructuras Programticas 2005 que es la siguiente: Normas y Lineamientos para las Actividades del Proceso de ProgramacinPresupuestacin 2005 archivo: ofic_cep_omi.pdf Catlogo Funcional 2005 (Caractersticas) archivo catalogo_funcional_2005.pdf Catlogo de Programas y Subprogramas Sectoriales Catlogo de Programas Regionales Catlogo de Programas Especiales Catlogo de Programas Temticos Catlogo de Programas Sujetos a Reglas de Operacin Rangos para Actividades Institucionales Financiadas con Recursos Propios (Entidades) Gua de Operacin de Mdulo para la Concertacin de Estructuras Programticas 2005 Gua de Operacin de Mdulo de Objetivos, Metas e Indicadores 2005 El primero de estos documentos normativos, corresponde al Oficio Circular No. 307-A.-0577 de lugar y fecha Mxico, D.F., 07 de junio de 2004, en el cual se establecen las NORMAS Y LINEAMIENTOS PARA LAS ACTIVIDADES DEL PROCESO DE PROGRAMACIN-PRESUPUESTACIN 2005. El objetivo de este oficio normativo es Establecer las fechas y/o plazos de las actividades del proceso presupuestario 2005, y en particular las normas y lineamientos que regularn las actividades de la Concertacin de Estructuras Programticas (CEPs) y del establecimiento de los Objetivos, Metas e Indicadores (OMIs).

134

Por su parte el Catlogo Funcional 2005 es un documento que enlista los grupos de funciones pblicas que son 4: Funciones de Gobierno, Funciones de Desarrollo Social, Funciones de Desarrollo Econmico y Otras Funciones. A su vez, cada grupo funcional se diivide en funciones, que en total son: 30 funciones que realiza el sector pblico. Y adems estas funciones se dividen en subfunciones que arrojan un total de: 99 subfunciones. Cada grupo funcional, cada funcin y cada subfuncin tienen un nmero el cual pasa a formar parte de la clave presupuestal, y as se puede agrupar el gasto en cada una de esas categoras. Adems se define cada una de ellas, de tal manera que el programador pueda darle la categora correspondiente a las actividades particulares que realiza. Igualmente mediante oficio, todos de la Secretara de Hacienda, N 307-A-238 se establecen los lineamientos a seguir para entregar informacin a la comisin de presupuesto y cuenta pblica de la Cmara de Diputados, como lo manda el artculo 18 del PEF del 2005. En este oficio, y algunos ms, se define el mbito de aplicacin, es decir, que parte del sector pblico debe cumplir con este documento normativo. Y en seguida se detallan los procedimientos y formas de entregar la informacin. Sin duda de la normatividad que aqu se ejemplifica se encuentra la Gua de Operacin de Mdulo para la Concertacin de Estructuras Programticas 2005, ya que en base a sta Gua se detalla como cada dependencia o entidad debe proveer la informacin para que sus respectivos programas sean aprobados.

CP 31,IV, 73VII, XXIX

135
CP 73 VIII

Planeacin de los Ingresos

Recaudacin, 1 concentracin, manejo, administracin, ministracin, inversin y custodia de los fondos y valores de la propiedad o al cuidado de la Federacin

Actividades de Federalismo Fiscal

Establecer Contribuciones En cada ao

Tarificacin de bienes y servicios pblicos

Emitir, contratar y autorizar deuda pblica

ACTIVIDADES DE INGRESOS PBLICOS

Mercado Distribucin del Ingreso

Funciones Pblicas de: Asignacin Estabilizacin Distribucin

CP 69, 74 II, 93

CP 25,26 CP 126

CP 134, PEF, MNPAPF

ACTIVIDADES DE GASTOS PBLICOS Ejecucin Federalismo SIAFF

Planeacin

Presupuestacin

Evaluacin

Programacin

Aprobacin

Control 1

LOAPF 9

CP 74 IV,

CP Ttulo IV, LOAPF 37, LFRSP

136

En suma todo el proceso presupuestal, como se expresa en la figura anterior, est regulado por la Constitucin, las leyes y el marco normativo. Aqu en este captulo slo presentamos una mnima parte de los marcos jurdico y normativo, y an as es muy amplio y parece interminable. Sin embargo, los economistas que tenemos contacto con el sector pblico debemos conocer todo ello, para que mejore la calidad del proceso presupuestario, nica va que hoy se tiene para que los gastos pblicos especficos como los realizados en capital humano, en infraestructura econmica, en investigacin y desarrollo tecnolgico, coadyuven al proceso de crecimiento econmico.92

92

Los nuevos modelos de crecimiento econmico endgenos, distintos a los mdoelos neocasicos de crecimiento econmico que le atribuyen al cambio tecnolgico el crecimiento econmico, han descubierto que en economas donde no existe un altod esarrollo tecnolgico, el crecimiento econmico est asociado al capital humano (medido en agstos en educacin), a gastos en infraestructura econmcia.

137 IV. PROCESO INTEGRAL DE PROGRAMACIN Y PRESUPUESTO

Hasta ahora hemos seguido un enfoque de lo general a lo particular. Partimos de los componentes de la hacienda pblica en general, para ubicar el presupuesto pblico como eje de la economa del sector pblico. Pigou defina la Hacienda Pblica como: "La autoridad pblica, central o local, tiene funciones y deberes cuya naturaleza en detalle vara segn el lugar que ocupe. Entre estos deberes se incluye el gasto, y en consecuencia precisa tambin recaudar ingresos."93 Por su parte, el otro autor ms influyente en materia fiscal, coincide con la definicin de Pigou, al sostener que la hacienda pblica se refiere "Al conjunto de problemas que se centran en torno al proceso de ingreso-gasto del Estado se le denomina tradicionalmente Hacienda Pblica." 94 Dentro de esta hacienda pblica el Presupuesto del Sector Pblico, en palabras de Colm, es el nexo de unin entre las dos vertientes de la actividad financiera del sector pblico: "El Presupuesto, que representa un programa nacional nuestro plan de trabajo, es un concepto unificador y una institucin unificadora en el rea de la Hacienda Pblica."95 A pesar de que la identificacin de la Hacienda Pblica como el anlisis econmico de los procesos de ingreso y gasto realizados por el Sector Pblico es un marco de referencia importante, los desarrollos tericos efectuados a partir de la dcada de los 60 han ampliado su campo a temas como el anlisis de los derechos de propiedad, los efectos sobre el bienestar de las distorsiones introducidas por los impuestos, los efectos de las regulaciones pblicas o la problemtica de la toma de decisiones pblicas. Tambin es preciso decir que algunos casos como los aranceles, que tienen indudable relevancia presupuestaria, prcticamente no reciben atencin desde la Hacienda Pblica mientras son estudiados en profundidad en los manuales de Economa Internacional. Aparece as un concepto ms amplio, el de economa pblica, dentro del cual la Hacienda Pblica podra ser considerada solamente como una parte.96
PIGOU, Arthur Cecil . A Study in Public Finance. Edit. Macmillan, Londres ( Hacienda Pblica versin espaola de la 3 edicin de la obra original de 1947). Instituto de Estudios Fiscales. Madrid.1947) 94 MUSGRAVE, R. A. Teora de la Hacienda Pblica. Madrid, edit. Aguilar, 1969. 95 COLM. G. (1948): "Why Public Finance?", National Tax Journal, vol. 3. La edicion en espao es: COLM, G. (1948): "Por qu la Hacienda Pblica?", en J.F. Corona (comp.): Lecturas de Hacienda Pblica, Minerva Ediciones, Madrid, 1994, pgs. 13-30. 96 LVAREZ Garca, Santiago. Hacienda Pblica: enfoques y contenidos. [En Lnea] Instituto de Estudios Fiscales y Universidad de Oviedo, DOC. N.o 2/04, http://www.ief.es/. [Consulta 10 enero del 2005].
93

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Es cuando emerge el concepto de economa pblica, que abarca la existencia de flujos monetarios plasmados en las actividades de recaudacin de ingresos y de realizacin de gastos derivados del proceso presupuestario pblico. Pero adems abarca el efecto de las funciones econmicas bsicas del Sector Pblico, que influyen la asignacin de recursos, la distribucin de la renta y la riqueza y poder poltico de voto, el quehacer macroeconmico y la tasa de crecimiento econmico. En esto consisten los resultados directos de la actividad econmica del Sector Pblico. De aqu que el trmino economa del Sector Pblico o Economa Pblica sera una representacin ms exacta97de la actividad del sector pblico. Dentro del proceso o ciclo presupuestario la programacin-presupuestacin es el corazn de la economa pblica, porque los programas de las dependencias del sector pblico (Programa Operativo Anual) y de las entidades o sector paraestatal (Programas Institucionales), reflejan de manera precisa el monto y las reas que van a impactar. El estudio de la programacin-presupuestacin es una parte importante de la economa pblica, porque ah est la primera fuente de estudio del efecto que tendrn las unidades pblicas en la asignacin de recursos. La exposicin que se presenta a continuacin sobre el proceso programacin presupuestacin, es al mismo tiempo el estudio del corazn de la economa pblica: los programas de accin del sector pblico que son los que en ltima instancia expresan el impacto o una primera aproximacin al impacto del sector pblico en la economa. El Proceso Integral de Programacin y Presupuesto (PIPP) es el conjunto de etapas que se llevan a cabo para elaborar e integrar el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin (PPEF), y por consiguiente refleja los esfuerzos que realizar el sector pblico. Con la metodologa PIPP se pretende lograr un presupuesto orientado a resultados, que refleje las prioridades nacionales, que sea transparente en su informacin y flexible en su ejercicio98 El presupuesto en base a resultados es el proceso que se desarrolla actualmente en Mxico, desde 1998, aunque comenz a fraguar desde 1996. Veamos primero, los
97

HERBER, B. P. Hacienda Pblica Moderna. Madrid, Instituto de Estudios Fiscales, 1975.

98

Subsecretara de Egresos. Unidad de Poltica Presupuestal. " Proceso Integral de Programacin Y Presupuesto (Pipp). Propuesta para el ao 2001"

139 tipos de programacin presupuestacin que antecedieron al Presupuesto en Base a Resultados, que es vigente hoy en da en Mxico. IV.1. Antecedentes Desde 1998 se implanta en Mxico un proceso integral de programacinpresupuestacin, que ha dejado atrs la planificacin propia de un estado altamente intervencionista (1970-1982) y tambin el funcionamiento de un estado con bases programticas tradicionales y endebles (1917-1965). Antes de 1970 se poda elegir entre planear o no. "La verdad es que mientras en los pases socialistas, a causa de la propiedad pblica de los medios de produccin, son indispensables planes a medio y largo plazo, como sucede en una Fiat o cualquier otra gran empresa privada, en los pases capitalistas se puede elegir entre planificar o no planificar."99 Mxico no era la excepcin. En 1930 se establece la Ley sobre Planeacin General de la Repblica, la cual, alguien dijo que solo se hizo realidad hasta 1980 cuando se decreta el Plan Global de Desarrollo Econmico y Social.100 La Planeacin General de la Repblica se inici con la elaboracin de un inventario de los recursos disponibles para coordinar el quehacer del gobierno en torno a las obras pblicas..." como base para reconstruir la economa en base a la creacin de la infraestructura econmica del pas.101 En 1934 ...se formul el Primer Plan Sexenal y con base en l el Segundo en 1940, pero el cual, nunca pudo ejecutarse por la influencia de la Segunda Guerra Mundial. Ms tarde fue creada la Comisin Nacional de Inversiones (1954), cuyo objeto fue coordinar las inversiones del sector pblico. En esta Comisin, se aplic la programacin a la inversin pblica...Posteriormente, los esfuerzos de planeacin se concentraron en la definicin de marcos generales para fijar metas precisas de crecimiento econmico y en la definicin de directrices para que la sociedad conociera los objetivos a lograr.102 En 1961 se elabor el Plan de Accin Inmediata 1962/1964 para hacer frente a problemas urgentes, pero no estuvo basado en un marco de congruencia general.

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Vitorio Marrama. Problemas y Tcnicas de Programacin Econmica. Madrid, Ediciones Aguilar, 1970. 100 Sergio Luis Cano Luebbert. "Un Plan para el Desarrollo." Actualidad. Mxico, Comisin Editorial del Valle de Mxico, 1982.p.p. 38-42 101 Poder Ejecutivo Federal. Plan Nacional de Desarrollo 1983.1988. Mxico, mayo de 1983.p.19 102 Poder Ejecutivo Federal. Plan Nacional de Desarrollo 1983.1988. Mxico, mayo de 1983.p.19

140 En 1965 se integr el Plan de Desarrollo Econmico y Social 1966-1970, en que se realiz el primer intento de congruencia intersectorial...En el perodo 1970-1976 se avanz sustancialmente en la mecnica de programacin y en algunos planes sectoriales. En esos aos se inici la elaboracin de planes diseados para mbitos especficos de la actividad nacional, como un esfuerzo para ubicar la planeacin en ciertas reas y regiones prioritarias. 103 En el perodo 1976-1982 la planeacin cobr particular importancia...se dieron los primeros pasos para conformar un Sistema Nacional de Planeacin... Estos tiempos vieron surgir, Previo al Plan Global de Desarrollo Econmico y Social de 1980 y luego integrados a ste: el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, el Plan Nacional de Desarrollo Industrial 1979-1982, los Planes Anuales del Sector Agropecuario y Forestal; el Plan Nacional de Desarrollo Pesquero; el Programa Nacional de de Empleo; el Plan Nacional de Turismo; el Plan de Desarrollo Urbano del DF.; el Programa Nacional de Ciencia y Tecnologa; las primeras etapas del Plan Nacional de Comercio; el Programa del Sector Educativo; el Plan Nacional de Comunicaciones y Transportes; el Plan Nacional de Agroindustria; el Programa Nacional de Productividad.104 Perodo que entonces se caracterizaba en los pasillos acadmicos como de "planeanitis". El diagnstico de las deficiencias de esta Planeacin era el siguiente: "Una clara necesidad de integrar un Plan Nacional del que se desprendan los programas de mediano plazo que lo desagreguen y detallen; Vincular ms estrechamente los contenidos del Plan...particularmente con los montos presupuestales programados y los efectivamente ejercidos; Lograr una mejor articulacin entre los sectores de la Administracin Pblica; asegurar compatibilidad entre los aspectos regionales y los planes estatales de desarrollo...; Realizar con mayor claridad y oportunidad el anlisis de la situacin internacional previsible y las implicaciones que pueda tener para Mxico..." 105 Durante esos aos (1961-1982) de planeacin, parece ser que oper una programacin normativa, definida como un acto de programacin que, si bien toma nota de las exigencias espontneas del mercado, trata de imprimir a los asuntos econmicos una direccin conforme a ciertos objetivos propuestos por la autoridad

103 104

Poder Ejecutivo Federal. Plan Nacional de Desarrollo 1983.1988. Mxico, mayo de 1983.p.19 Sergio Luis Cano Luebbert. "Un Plan para el Desarrollo." Actualidad. Mxico, Comisin Editorial del Valle de Mxico, 1982.p.p. 38-42 105 Poder Ejecutivo Federal. Plan Nacional de Desarrollo 1983.1988. Mxico, mayo de 1983.p.19

141 pblica, que pueden ser alguna vez distintos del resultado de aquellas exigencias del mercado. 106 La prctica de esta programacin "normativa" de los asuntos pblicos conllev sobre todo 1982 a la configuracin de un Sector Pblico que alcanz el mayor tamao en la historia de Mxico, al crecer indiscriminadamente todos los tipos de funciones: legislativas y acciones jurdico-administrativas, de regulacin, de produccin, de acumulacin y de financiamiento. Sin embargo, debido a esa situacin de crecimiento del sector pblico (que llev a un dficit fiscal del orden del 15% del PIB), as como a la ola privatizadora mundial encabezada por Ronald Reagan en EU. y Margaret Tatcher en Gran Bretaa, en Mxico comenzaran a sealarse los lmites a la actuacin del estado en la economa, mediante reformas constitucionales y el establecimiento de un marco jurdico bsico de la Planeacin en Mxico, el cual se ha analizado en el tercer captulo. En ese marco, a partir de 1983, comenz un proceso de redimensionamiento de la maquinaria estatal, para hacer ms gil su respuesta a las necesidades ms apremiantes que el mercado no puede atender. Agilidad que se lograra con la desincorporacin de empresas y desaparicin de unidades administrativas, como se demostrara en los aos 1983-1997, y tambin con una reforma presupuestaria... IV.1.1. Presupuesto por Programas

Antes de 1996, el Presupuesto se integraba mediante la tcnica denominada presupuestacin por programas, la cual se defina en los siguientes trminos: Tcnica presupuestaria que pone especial atencin a las actividades que se realizan ms que a los bienes y servicios que se adquieren. Contiene un conjunto armnico de programas, proyectos y metas que se deben realizar a corto plazo y permite la racionalizacin en el uso de recursos al determinar objetivos y metas; asimismo, identifica responsables del programa y establece las acciones concretas para obtener los fines deseados. Esta tcnica de planeacin basada en el presupuesto por programas se estableci a principios de los aos 1960s en varios pases de Amrica Latina. Y en Mxico fue hasta 1976. Hasta 1975 la funcin presupuestaria en el Gobierno Federal de Mxico, tuvo como base el presupuesto tradicional, cuya atribucin principal consista en determinar los bienes y servicios adquiridos por el gobierno. Era un documento administrativo106

Sergio Luis Cano Luebbert. "Un Plan para el Desarrollo." Actualidad. Mxico, Comisin Editorial del Valle de Mxico, 1982.p.p. 38-42

142 contable donde se consignaban los montos asignados y autorizados a la estructura administrativa vigente. El presupuesto tradicional estaba concebido a partir de asignaciones globales, a cada una de las secretaras que integraban la administracin, desagregadas en partidas que correspondan a las distintas direcciones, unidades y oficinas as como, a los artculos y servicios que cada una necesitaba adquirir. Incorporaba una presentacin global denominada clasificacin econmica, muy til porque presentaba los ingresos y las erogaciones divididas en gasto corriente y de capital. Tambin contena una agrupacin global del presupuesto por grandes funciones a las que se destinaba el gasto, que fueron el origen de las actuales clasificaciones sectoriales. En trminos generales el presupuesto estaba diseado para facilitar su administracin y contabilizacin, atributos que son de gran utilidad; sin embargo, presentaba limitaciones que se tornaron insoslayables conforme la Administracin Pblica Federal fue incrementando sus responsabilidades, acciones, tamao y complejidad. A manera de ejemplo de las restricciones ms importantes del presupuesto tradicional pueden sealarse las siguientes: Al carecer de objetivos y metas, no permita conocer los propsitos del Sector Pblico Federal, ni evaluar los efectos del gasto pblico. No facilitaba la introduccin de normas y coeficientes para medir la productividad de los recursos gubernamentales. Como el control del presupuesto de egresos descansaba en la comprobacin del gasto, se daban casos donde las entidades pblicas que haban obtenido fondos en exceso con respecto a su capacidad operativa, trataban de gastarlos antes de terminar el ejercicio para el que fueron aprobados, sin un programa que les permitiese establecer prioridades, a fin de justificar sus peticiones de gasto para el ejercicio siguiente. En la dcada de los setentas el gasto pblico manifestaba incrementos que no tenan precedente en la historia del pas, y que no guardaban correspondencia con la captacin de recursos necesaria para su financiamiento. Esta situacin impuso la necesidad de buscar la mxima eficiencia en la aplicacin de los recursos pblicos y por tanto cambios en los instrumentos de asignacin. En trminos generales, el Sector Pblico Federal manifestaba una creciente participacin en el desarrollo econmico y social del pas y por tanto mayor importancia como orientador y conductor de la poltica econmica nacional. Esta situacin hizo necesaria una nueva tcnica presupuestaria para que el mecanismo del presupuesto pblico se transformara en una herramienta de mayor precisin al servicio de las polticas de desarrollo. Es as que ha mediados de la dcada de los setenta se emprende toda una serie de reformas para posteriormente, en 1976, iniciar el proceso de implantacin del Presupuesto por Programas.

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El Presupuesto por Programas es una tcnica que expresa el gasto en funcin de los objetivos que se persiguen en cada nivel de organizacin, es un sistema en que se presta especial atencin a las cosas que un gobierno realiza, ms bien que a las que adquiere. Los servicios personales, provisiones, equipos, medios de transporte, etctera, son, los medios que emplea para el cumplimiento de sus funciones, las cuales pueden ser construccin de carreteras, escuelas, hospitales, infraestructura, prestacin de servicios mdicos, educativos, procuracin de justicia, o cualquiera de las innumerables acciones que las instituciones gubernamentales realizan. El presupuesto por programas se desarrolla y se presenta con base en el trabajo que debe ejecutarse, atendiendo a objetivos especficos, y a los costos de ejecucin de dicho trabajo. Dado que el presupuesto por programas expresa el gasto en funcin de objetivos precisos que se persiguen en cada nivel de organizacin, obliga al cuerpo directivo de las dependencias y entidades pblicas a formular y coordinar los programas de accin de sus diferentes dependencias y los compromete a cumplir metas de trabajo congruentes con el desarrollo econmico del pas. Cabe destacar que el presupuesto por programas permite la introduccin de ndices de rendimiento (hoy la nueva tcnica implica indicadores de desempeo), unidades fsicas y costos, que hacen posible la comparacin entre proyectos similares y permiten determinar el grado de aprovechamiento de los recursos y de los precios que se pagan por ellos. Esta tcnica define aquellas actividades que deben realizarse para alcanzar las metas y cumplir los objetivos de los planes de mediano y largo plazos. Especifica los proyectos concretos de una gestin financiera determinada; es decir, interrelaciona y coordina las metas de largo, mediano y corto plazos, conforme a un sistema integral de programas especficos cuyos costos se pueden evaluar unitariamente, estando su cumplimiento a cargo de una unidad ejecutora responsable. En este contexto, el presupuesto puede definirse como un conjunto armnico de programas y proyectos a realizarse en el futuro inmediato. El presupuesto por programas est formado por un conjunto de categoras, en virtud de las cuales, se distribuyen o clasifican los fondos para cumplir con lo programado, las cuales deben precisarse e integrarse en una nomenclatura uniforme. El presupuesto del Gobierno Federal distingue las siguientes categoras: funcin, subfuncin, programas, subprogramas, y proyecto. La funcin y la subfuncin representan el nivel ms agregado de las atribuciones que tiene encomendadas el gobierno como ente rector y orientador de la actividad econmica y social. Se distinguan seis funciones, que permitieron identificar las

144 actividades desarrolladas por las dependencias y entidades pblicas, orientadas a la produccin, a la prestacin de bienes y servicios, a la generacin de infraestructura bsica, social, productiva y financiera, requerida para cumplir con las metas de crecimiento econmico y de desarrollo social. En su definicin se consider como marco de referencia el Sistema de Cuentas Nacionales de Mxico. Para las categoras restantes podemos citar a Gonzalo Martner, uno de los tericos ms reconocidos del presupuesto por programas, el cual las define de la siguiente manera: "Se entender por programa un instrumento destinado a cumplir las funciones del Estado, por el cual se establecen objetivos o metas cuantificables (en funcin de productos finales), que se cumplirn a travs de la integracin de un conjunto de esfuerzos con recursos humanos, materiales y financieros a l asignados, con un costo global y unitario determinado, y cuya ejecucin queda a cargo de una unidad administrativa de alto nivel dentro del gobierno . "Se denomina subprograma a una divisin de ciertos programas complejos destinada a facilitar la ejecucin en un campo especfico, en virtud del cual se fijan metas parciales y cuantificables que se cumplirn mediante las acciones concretas que realizan unidades de operacin determinadas, con los recursos humanos, materiales y financieros asignados, y con un determinado costo global y unitario. "El Proyecto es una categora programtica cuyo producto es un bien de capital y puede incluir los servicios capitalizables correspondientes (este ltimo caso, se refiere a los estudios, elaboracin de anteproyectos y gastos de direccin y planificacin de un proyecto). Consiste en un conjunto de obras complementarias y actividades especficas que tienen un propsito comn, se planifican como conjunto y cuentan con un centro nico de gestin productiva. "La Obra es la accin presupuestaria de mnimo nivel, en trminos de asignacin formal de recursos, que expresa la desagregacin de un proyecto en los diversos productos que lo componen, ninguno de los cuales, por s solo, es condicin suficiente para el logro del propsito del proyecto, excepto en el caso de que un proyecto est integrado por una sola obra". La adopcin del presupuesto por programas determin un cambio de gran magnitud que comprometi a todos los niveles de la Administracin Pblica Federal; sustituy mtodos de trabajo y dispuso, a la vez que condicion, una actividad planificadora que orienta, con una perspectiva ms amplia y objetiva, el manejo del gasto pblico. Por tal motivo, su implantacin y operatividad total, slo pudo concebirse como un proceso gradual que se fue consolidando en el transcurso de su propio desarrollo. Algunos de los casos que mayor reto presentaron fueron:

145 - La concientizacin al cambio por parte de los funcionarios pblicos - La desconcentracin administrativa - La capacitacin del personal Los procesos mencionados requirieron un enorme esfuerzo por parte de las reas responsables de su implantacin, quienes adems de desarrollar sus tareas tradicionales tuvieron que enfrentarse al desgastador obstculo que implica toda modificacin de estructuras ancestrales. Fue necesario, en primer lugar reformar las bases legales que sustentan la presupuestacin. Entre los principales ordenamientos jurdicos que se dictan en esta poca se encuentran la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal y su Reglamento, la Ley General de Deuda Pblica y el Decreto que reforma y adiciona diversos artculos de la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda. Estas leyes y disposiciones fueron promulgadas con el propsito de que el Ejecutivo Federal contara con un marco jurdico que le permitiera facultar legalmente a las entidades pblicas para desarrollar su actividad en forma eficiente, y para fortalecer e impulsar en forma ms ordenada el proceso de programacin-presupuestacin emprendidos en el pas. Es decir, la base de la legislacin presupuestaria actual que rige el Preexpuesto en Base a Resultados, es la misma que se implant para crear el Presupuesto por Programas. Es aqu donde parece estar una de las fuentes principales de la necesidad de una reforma legal del marco jurdico del proceso presupuestario. En el mbito administrativo los cambios ms relevantes consistieron fundamentalmente en que todas las entidades, adems de reestructurar internamente sus funciones, fueron agrupadas por sectores de actividad. Esto obedeci a la necesidad de reforzar su organizacin y sistemas de trabajo, con base en un perfil bien definido y bajo una coordinacin que les facilitara el logro de los objetivos y metas que en los programas a nivel nacional traza el Ejecutivo Federal. La creacin de la Secretara de Programacin y Presupuesto constituy uno de los pasos trascendentales para asegurar la funcionalidad y operacin prctica del proceso de planificacin, programacin, presupuestacin y evaluacin del gasto pblico, al constituirse en la dependencia normativa y globalizadora de estas actividades, responsable de emitir las normas y criterios presupuestarios, vigilar su aplicacin y evaluar los resultados del proceso.107
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Con base en las reformas a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal de febrero de 1992, la Secretara de Programacin y Presupuesto se fusiona a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, adquiriendo esta ltima las funciones y atribuciones en materia de planeacin y gasto pblico, mismas que son responsabilidad de la Subsecretara de Egresos.

146 En el aspecto tcnico y operativo, se adecuaron los registros necesarios para el control presupuestal, al incluir dentro de la clave presupuestaria tradicional los nuevos elementos. Fue necesario reestructurar el diseo y elaboracin de formatos e instructivos especficos para la captacin de informacin de los anteproyectos de las entidades, adecuar los sistemas internos de revisin y aprobacin presupuestaria, disear formatos especiales, para la presentacin de los documentos presupuestarios a la H. Cmara de Diputados y reestructurar los documentos generados durante el ejercicio presupuestario, tales como, rdenes de pago, pedidos, avisos de cargo entre otros. Se perfeccionaron y en su caso elaboraron los documentos normativos y tcnicos de apoyo, como manuales, catlogos, e instructivos. Uno de los instrumentos bsicos que fue necesario formular, fue la estructura programtica del Sector Pblico Federal, en la cual se definen los programas, subprogramas y proyectos hacia donde se canalizan los recursos presupuestarios, con sus respectivos objetivos y metas. Los cambios y reformas mencionados, la elaboracin de los instrumentos tcnicos y de apoyo, la redefinicin de procedimientos y operaciones, requirieron todo un proceso de maduracin y perfeccionamiento hasta lograr consolidar la aplicacin de esta tcnica tal y como se aplica en la actualidad. Actualmente el rea responsable de la emisin de normas y generacin de documentos tcnicos necesarios para regular el proceso presupuestario es la Unidad de Poltica y Control Presupuestal, adscrita a la Subsecretara de Egresos de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Cabe sealar, que no obstante la utilidad que la aplicacin del presupuesto por programas ha otorgado, algunos aspectos no han podido ser cabalmente aplicados, por la dinmica misma y complejidad de la Administracin Pblica Federal, situacin que obliga a la investigacin y a la revisin permanente de los instrumentos y procedimientos empleados.108 IV.1.2. El Presupuesto Base Cero

Una tcnica diferente de integrar un presupuesto es la denominada Presupuesto Base Cero (PBC) que implica construir un presupuesto sin referencia previa alguna, basado solamente en una evaluacin de propsitos, mtodos y recursos. Existe otra versin del PBC que lo conceptualiza como un mtodo de control de gastos fijos, y
108

Contabilidad Gubernamental. "El Presupuesto por Programas en el Gobierno Federal." Tomado de: http://www.shcp.gob.mx/docs/bcg/bcg03_d.html

147 consiste en la aplicacin sistemtica de las tcnicas de anlisis marginal a la formulacin presupuestaria. Si se toma literalmente la exposicin Presupuesto Base Cero, como la elaboracin del presupuesto sin haber considerado los presupuestos anteriores a lo hecho, entonces este tipo de presupuestos nada tienen de novedad, puesto que se han utilizado, pero no siempre han tenido xito como presupuesto absoluto o integral, debido bsicamente a ser imprcticos y costosos. A pesar de ello, el Presupuesto Base Cero se ha utilizado con xito para casos parciales en las entidades, sobre todo cuando se ha viciado la determinacin del presupuesto con partidas que por "inercia", o por costumbre se haban presupuestado, y que al aplicar el Base Cero, se observ que no eran necesarias, por lo que se erradicaron. Esta forma de presupuestar es muy aplicable al sector pblico donde es comn que existan partidas de este tipo, improductivas, etc. En muchos casos los planes y presupuestos anuales se han venido elaborando teniendo en cuenta el nivel de operaciones del ejercicio anterior, y aadiendo a l los ajustes derivados de los incrementos en precios y de las actividades nuevas. Esta forma de elaborar el presupuesto no es la ms conveniente, sobre todo cuando se parte de un nivel excesivo de gasto, por cuanto toma como totalmente vlidas e imprescindibles las actividades que se desarrollaron en un determinado ejercicio. Para elaborar un presupuesto se debe pensar en la solucin simultnea a dos interrogantes: 1. Dnde y cmo se pueden emplear ms eficazmente los recursos econmicos de la entidad? 2. Qu cantidad de recursos debern emplearse? Esto naturalmente requiere un proceso de elaboracin de presupuestos que obligue a identificar y analizar lo que se quiere, en conjunto, a fijar metas y objetivos, a tomar decisiones de operaciones necesarias, evaluar los cambios de responsabilidad y cargas de trabajo durante la elaboracin como parte integral del proceso.109 Para analizar cada una de las actividades que se incluyen en el presupuesto con relacin a la conveniencia del contribuyente, es que se utiliza la tcnica del PBC, dado que es la ms se adapta a la aspiracin expresada.

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Cristbal del Ro. El Presupuesto.Editorial ECASA Tomado de: http://www.uas.mx/cursoswebct/presupuestos/lec9.htm

148 Sintticamente la tcnica del PBC parte del supuesto contrario del que se ha utilizado para presupuestar en nuestra administracin pblica: supone que cada actividad que se ha de incorporar al presupuesto debe ser analizada en su propio mrito y en relacin a las actividades alternativas, incorporndose slo aquellas que hayan pasado por el tamiz de un examen de costo/beneficio desde el punto de vista de la convivencia social. La tcnica del PBC comprende cinco etapas: 1. Definir la unidad de decisin; 2. Establecer los objetivos de cada unidad de decisin; 3. Formular los paquetes de decisin; 4. Listar los paquetes de decisin estableciendo un orden de prioridades; y 5. Conducir un adecuado control de gestin de la ejecucin presupuestaria. La formulacin de los paquetes de decisin es el elemento fundamental de la tcnica del PBC, y consiste en identificar una actividad, evaluar los costos y beneficios de llevarla adelante en distintos niveles (el actual, uno mnimo y uno ptimo), evaluar formas alternativas de cumplir el mismo objetivo, y especificar por qu no son utilizados y considerar cules seran las consecuencias de no realizar esta actividad. Vale decir que lo que se persigue es presentar todos los elementos necesarios para tomar decisin con respecto a la conveniencia de incluir una determinada actividad en el presupuesto. Redactados los paquetes de decisin, la siguiente etapa consiste en establecer un orden de prioridades entre ellos. El orden de prioridades se establece conforme a la tcnica del costo beneficio, es decir estar en primer orden la actividad menos costosa pero que genere los mayores beneficios. Conviene enumerar las ventajas y desventajas de esta metodologa. Como ventajas tenemos: a) Identificacin, evaluacin, y justificacin de las actividades propuestas, considerando los diferentes niveles de esfuerzo y medios para desempear cada actividad. b) Debido a la jerarquizacin consolidada de actividades, se obtiene una aplicacin ms justa de los recursos. c) Se evita la duplicacin de esfuerzos al identificar plenamente las actividades. d) La identificacin y categorizacin de los paquetes de decisin ayuda a lograr el nivel de gastos deseado.

149 e) Esta tcnica presupuestal no provoca cambio especial en la contabilidad normal, nicamente consolida las bases de informacin y control. Y como desventajas de la tcnica PBC se pueden enlistar las siguientes: a) Con frecuencia los administradores sienten aprensin ante cualquier proceso que los obligue a tomar decisiones y que requiera de una revisin detallada de sus funciones. b) La administracin y la comunicacin del proceso de presupuestacin base cero pueden ser el origen de graves problemas, debido a la participacin de un nmero mayor de gerentes de los que son necesarios en otros procedimientos de planeacin o presupuestacin. c) Generalmente durante el primer ao requiere ms tiempo que el empleado mediante otros procesos de planeacin y presupuestacin en los aos anteriores. d) De no contar con un mtodo formal y apropiado que prevea y revise las suposiciones, se tendr una inadecuada coordinacin entre actividades afines y de servicio. Esta es una tcnica atractiva que podra aplicarse de vez en cuando en reas que requieren ser removidas o despertadas del largo letargo de la inercia burocrtica. Aqu se sugiere tomar en cuenta esta tcnica de PBC para destrabar inercias, e ineficiencias que han limitado la calidad de los presupuestos. IV.1.3. Otras tcnicas de Programacin-Presupuestacin

Existen otras varias Tcnicas de elaboracin de presupuestos: La tcnica del Presupuesto incrementalista es la ms utilizada, debido al desconocimiento, falta de tiempo, y sobre todo a la falta de flexibilidad del sector pblico. En el sector pblico ha sido habitual elaborar los presupuestos de un ejercicio a partir de un incremento lineal de las consignaciones del presupuesto anterior, corregidas en ms o menos, en funcin de: Las desviaciones detectadas en el ejercicio anterior; Las variaciones previsibles en los ingresos; Los servicios nuevos que se proponen y las inversiones que se quieren ejecutar; El resultado presupuestario anterior.

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Con esta tcnica, el gestor no siempre se cuestiona la continuidad de las actividades, esenciales o no, y contina la posible ineficiencia en el funcionamiento de servicios garantizando su financiacin. Existen Tcnicas presupuestarias especficas, aplicadas en diversos pases como las siguientes: a) El sistema ingls, con la tcnica del presupuesto por resultados (PxR). b) Los sistemas ibricos (espaol y portugus) de los cuales se derivaron los denominados presupuestos tradicionales. c) El sistema francs con la tcnica conocida como RCB tendiente a la presupuestacin de entes sociales. [Participacin de sindicatos, empresarios, agricultores y funcionarios en los planes. d) Los sistemas estadounidenses que han generado las tcnicas de presupuestos por programas (PxP), sistemas de planeacin, programacin y presupuestacin (PPBS) y el presupuesto base cero (PBC). e) El sistema holands que ha generado el denominado presupuesto sobre una base comercial y, f) Los sistemas orientales entre los cuales destaca el presupuesto japons (PZ). En cuanto a las tcnicas presupuestarias en Amrica Latina o evolucin en las tcnicas latinas tenemos que: a. En un inicio, los pases latinoamericanos adoptaron las tcnicas de presupuestacin ibricas y del Vaticano (tratndose de algunas colonias del Caribe, la influencia fue del sistema Holands). b. Posteriormente, despus de la Segunda Guerra Mundial, ante una Europa desbastada, con necesidades urgentes de desarrollo y crecimiento, con insuficiencia de recursos, Francia, con apoyo del plan Marshall, instrument los denominados Planes Zogol. c. La metodologa Zogol constituy la base de los modelos de desarrollo Cepalinos y de centro-periferia, que tomaron como base la tcnica del presupuesto por programas.

151 d. Despus de la dcada de los setenta, cuando se evidenci la denominada crisis del petrleo, y la dcada de los ochenta, conocida como la dcada perdida, los pases latinoamericanos buscaron nuevas alternativas de gestin, a travs de la adopcin de tcnicas como el presupuesto base Cero, el PPBS sistemas de planeacin, programacin y presupuestacin, el presupuesto japons y el presupuesto por resultados. e. A finales de la dcada de los ochenta y a principios de los noventa algunos pases latinoamericanos iniciaron el desarrollo de sus propias tcnicas presupuestarias, que se han fundamentado en los denominados modelos Neoliberales o de liberalismo social.110 IV.2. El Presupuesto Orientado a Resultados Cuando la administracin por funciones deja su lugar a la administracin por procesos, es posible mejorar el funcionamiento de una empresa o agencia gubernamental. La razn de ello, la entendemos as: Cuando se presupuesta una funcin, esta se divide en actividades sucesivas, por lo cual una actividad no se lleva a cabo si no ha tenido lugar la anterior. Es el clsico burocratismo: mientras un oficio no tenga la firma del anterior, el oficio no puede continuar su paso. Esto crea ineficiencias y altos costos, retraso y lentitud en las acciones. En cambio la administracin por procesos al implicar que un objetivo se puede lograr de mltiples maneras, lo importante es el resultado, no tanto el procedimiento seguido para realizarlo. As, un proceso implica que una actividad se puede realizar de muchas formas y obviamente aqul que la realice en el menor tiempo y al menor costo, obtendr el mejor resultado. De ah que la programacin que ligue recursos con resultados medidos con los indicadores de desempeo, se convierte en la mejor manera de hacer las cosas. La programacin y la medicin de los resultados son elementos relevantes en la administracin por resultados. En consecuencia, la administracin por resultados, demanda elaborar un presupuesto con base en resultados, es decir, un presupuesto que no sea tan detallista de actividades, tareas, sino que presente resultados. Ello sin lugar a dudas, permite

110

Salvador Marconi R. " Introduccin " Simposio Sobre la Reforma Presupuestaria en El Ecuador. Tomado de: http://www.bce.fin.ec/publicaciones/notas/nota4/nota4.htm

152 mayor agilidad al sector pblico. Hoy en Mxico, rige este enfoque de la administracin de procesos y su contraparte presupuestacin orientada a resultados. El Presupuesto Orientado a Resultados (POR) se define as: Es un procedimiento de asignacin: porque facilita la asignacin de recursos (inversin y funcionamiento) a bienes y/o servicios que ofrece la administracin, de acuerdo a polticas previamente establecidas y a resultados logrados. Es una herramienta gerencial: porque integra el proceso presupuestal al proceso de planeacin y ofrece mayor autonoma y a la vez mayor responsabilidad al gerente pblico. Es una herramienta de control social, debido a que establece un lenguaje presupuestal orientado al ciudadano y que a su vez le permite a ste identificar los productos que entregan las agencias pblicas que se logran con esos productos. Mxico introdujo un sistema de gestin y presupuesto basados en el desempeo que cubre cerca de un cuarto de los programas gubernamentales. Si bien la cobertura de los programas no es tan amplia como en algunos pases de la OCDE, Mxico cuenta con un sistema desarrollado que combina medidas de productos y resultados, incorpora la fijacin de objetivos de desempeo y el informe de resultados tanto al poder legislativo como al ejecutivo.111 IV.2.1. El marco terico: la nueva escuela gerencial

La implantacin del Presupuesto por Resultados, se finca en los procesos de reforma de la administracin pblica que iniciaron en la dcada de los ochenta bajo el discurso de generar un gobierno cada vez ms eficiente y efectivo, estn entrando en una fase de intensa recomposicin. Es una reforma que propugna por un gobierno modesto pero capaz de enfrentar y dirigir con xito los problemas pblicos. El marco general que ha guiado a este tipo de reformas gerencialistas ha sido denominada por algunos como Nueva Gerencia Pblica o New Public Managemen.112
VERGEZ, Christian. Gobierno pblico: incrementando la eficiencia y reduciendo la corrupcin. Foro Polticas Pblicas para un Mejor Desempeo Econmico, 3 y 4 de noviembre, 2004.
111

ARELLANO Gault, David y Jos de Jess Ramrez Macias. Presupuesto dirigido a resultados: los dilemas de la evaluacin por desempeo en contextos latinoamericanos. Lecciones desde Mxico. Ponencia al V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santo Domingo, Rep. Dominicana, 24 - 27 Oct. 2000 Panel: La Evaluacin de la Gestin Pblica como Herramienta para Modernizar El Estado.
112

153

Esta teora surge para hacer frente a dos posturas : una conocida como eficienttsta, la cual recoge gran parte de las crticas a los modelos y las prcticas administrativas del sector pblico, rechazando toda posibilidad de mejora; la otra denominada reprivatizadora, se manifiesta por la eliminacin de la participacin del Estado en la economa como agente productor o comercializador de bienes y servicios, as como por la transferencia a la iniciativa privada de gran parte de las responsabilidades consideradas tradicionalmente como gubernamentales.113 Aparece entonces la alternativa denominada nueva gerencia pblica, en defensa de las organizaciones gubernamentales, pero, sobre todo, como respuesta a la demanda generalizada por mejorar su funcionamiento y lograr altos niveles de eficiencia y de eficacia en la prestacin de los servicios. La gerencia pblica parte de un enfoque diferente y considera que s es posible incrementar sustancialmente los ndices de eficiencia y eficacia del sector pblico114 mediante un cambio en el paradigma administrativo,115 abrindose incluso a la incorporacin de modelos desarrollados en el sector privado. Este subcampo aglutina mltiples y diversos enfoques que van desde las perspectivas econmicas como el Public Choice, hasta las de corte organizacional como el modelo posburocrtico, el Reinventing Government y la desregulacin,116 entre otros. Sin embargo, la caracterstica central de estos planteamientos consiste en que sus promotores niegan que la ineficiencia sea intrnseca al sector pblico, ms

113

como se recordar, stos fueron los principales argumentos que sostuvieron durante la dcada de los ochenta Margaret Tatcher, primera ministra de Inglaterra, y Ronald Reagan, presidente de Estados Unidos, tanto en sus respectivas campaas como durante el desarrollo de sus gobiernos. 114 Kliksberg, Bernardo, Gerencia pblica en tiempos de incertidumbre, Ministerio para las Administraciones Pblicas, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 1989. Para un estudio ms completo sobre los aspectos positivos de II administracin pblica vase H.B. Milward y R. Rainey, "Don't Blame the bureaucracy", enjournal of publicpoicy, 1983, 3, PP. 149-168; C.T. Goodsell, Tbe caseforbureaucracy, Chatham, N.J. Chatbarn House; o bien las descripciones de organizaciones y gerentes pblicos exitosos de autores como K.A. Goid, "Managing for success: A comparison of the public and private sectors", en Public Administration Revew, 1982, 42, PP. 568575; T.H. Poister (ed.) "Success stories in revitalizing public agencies", en Public Productivity Review> nm. 11, 1988, PP' 29-35; J~Q. Wilson, Bureaucracy, Basic Books, New York> 1989, entre otros. 115 Los elementos del paradigma anterior definidos desde la poca de Weber, son la rigidez de las estructuras, los controles correctivos, la verticalidad de la jerarqua y la poca participacin de los niveles operativos, para citar nicamente algunos. 116 Para un estudio ms profundo al respecto vase David Arellano, "Gestin pblica en Estados Unidos", en Gesti6n y Polticas Pblicas, YO!. IV, nm. 1, p~mer semestre de 1995, Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (dDE), vo]. IV, nm. 1, primer semestre de 1995, PP. 119147.

154 bien la atribuyen a la falta de metodologas e instrumentos adaptables a la particularidad de dicho sector.117 En trminos generales, podramos hablar de gerencia pblica como una nueva forma de pensar el quehacer administrativo en el gobierno, siendo una de sus premisas bsicas considerar los elementos polticos y tcnicos como partes integrantes del mismo fenmeno; por eso, rechaza los argumentos de los promotores de la modernizacin administrativa de Inglaterra118 en el sentido de mejorar los aspectos administrativos sin introducir cambios en el entorno poltico. La gerencia pblica propone una visin mucho ms amplia del fenmeno organizacional y considera que el sector pblico es un actor ms dentro del sistema social, tanto a nivel nacional como internacional, en contraste con el modelo anterior que conceba a la administracin pblica como la institucin ms importante de la sociedad. En la actualidad, no se busca realizar solamente un cambio en las estructuras o en la normatividad, sino sobre todo en la forma en que las polticas afectan a los usuarios. El surgimiento de la gerencia pblica estuvo influido por el debate suscitado en torno al tamao y funciones especficas del Estado, por lo que se nutri de los avances y desarrollos logrados en el seno de las organizaciones privadas, identificados con el movimiento managerial (gerencial), dentro del cual destacan las denominadas revoluciones tanto de la Calidad Total como de la Excelencia. Con la instrumentacin de las propuestas de la gerencia pblica se busca trastocar la concepcin y el manejo tradicionales de las organizaciones pblicas, planteando alternativas de diseos organizacionales viables, orientados a lograr cambios en cuatro categoras principales: la estructura organizativa (estructuras horizontales), las prcticas directivas (menor control correctivo, mayor control estratgico, delegacin y autocontrol), los sistemas de representacin (promocin de una cultura empresarial, tica y valores comunes como plataforma de accin) y los modelos de personalidad (deseo de xito, mentalidad emprendedora, entusiasmo ante el futuro).119
117 118

Barry, Bozeman, PublicManagement: The estate of theArt, Josscy-Bass, San Francisco, 1993. Haywood, Stuart y Jeff Rodrigues, Un nuevo paradigma para la gestin pblica", en Bernardo Kliksberg (compilador), El redeo de/Estado. Una perspectiva internacional, Instituto Nacional de Administracin Pblica (NAP), Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1996, PP. 189-207. 119 Vase Tom Peters y R. H. Warerman, In Search of Excelence, Lessons from Arnerica's Best Run Companies, Rarper & Row, Nueva York, 1982; Auben Nicole y Vincent De Gaulejac. "La gestin, sntoma de la sociedad posmoderna", en El coste de la excelencia. De caos a la lgica o de la lgica al caos?, Paids, Barcelona, pp. 25-38; Rainey, Hal. Understanding and Managing Public Organizations, Jossey-Bass, San Francisco, 1991 PP. 250-265. Tomado de ARGELLES, Antonio y Jos Antonio Gmez. Hacia la Reingeniera Educativa. El Caso Conalep. Mxico, Conalep, Noriega Editores, INAP, 1995. p.p24-27

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En suma, la principal justificacin del Presupuesto orientado a resultados es que: En efecto, las reformas gerencialistas y los presupuestos orientados a resultados llevan ineludiblemente a una consecuencia: al incremento de la autonoma de accin operativa de los agentes y las organizaciones gubernamentales. El argumento sustantivo es que esta autonoma en la gestin de las organizaciones gubernamentales incrementa la posibilidad de que respondan inteligentemente a los problemas sociales y acten de manera informada y comprometida en su solucin. Todo comenz En el marco del Programa de Modernizacin Administrativa (Promap 1995-2000), en 1997 se comenz a implementar la Nueva Estructura Programtica (NEP) y el desarrollo de un SED o Sistema de Evaluacin del Desempeo (SHCP,1998). Entre otros proyectos de reforma, estas dos piezas sustantivas de trabajo institucional han comenzado a generar los elementos y los espacios para la transformacin del proceso presupuestal en Mxico. IV.2.2. Concertacin de Estructuras Programticas

Cmo el presupuesto orientado a resultados, le caracteriza el uso de dos herramientas fundamentales: la Nueva Estructura Programtica (NEP) y el desarrollo de un SED o Sistema de Evaluacin del Desempeo, en lo sucesivo se describirn ambas herramientas. La NEP es un instrumento que sistematiza, ordena y clasifica las acciones de la Administracin Pblica Federal, as como delimita y relaciona la aplicacin y ejercicio del gasto pblico a esas acciones. Es decir, trata de ligar un volumen de recursos pblicos a una accin especfica. Esto se logra mediante las tres dimensiones del gasto (administrativa, econmica y por objeto del gasto), que sistematiza, ordena y clasifica las acciones de la Administracin Pblica Federal (y las administraciones de los restantes dos poderes Legislativo y Judicial) y que las delimita y relaciona con la aplicacin y ejercicio del gasto pblico, permitiendo evaluar el impacto de los recursos pblicos en los mbitos social y productivo Con ello se trata de orientar al gasto pblico hacia el cumplimiento de las prioridades nacionales; cumplimiento que sea susceptible de comprobarse, a travs del diseo y desarrollo de indicadores para inducir a mejores resultados en la gestin pblica. Su aplicacin contempla las siguientes premisas: 1. Articular la secuencia de la planeacin con la programacin, el presupuesto, el ejercicio, el control y la evaluacin del gasto pblico.

156 2. 3. 4. 5. Prestar atencin a los resultados que espera la sociedad de la actuacin del gobierno; Elevar el rendimiento social y econmico del gasto; Incentivar la participacin y elevar la responsabilidad de quienes llevan a cabo el presupuesto y ejercicio del gasto pblico; y Promover una mayor flexibilidad y autonoma en el ejercicio del gasto pblico.

Hasta aqu todo esto suena muy bien, pero, cmo es posible vincular planeacinprogramacin-ejercicio-control-evaluacin? En primer trmino, cada gasto tiene una clave presupuestal cuyos elementos de identificacin se conocen como Categoras Programticas. La categora programtica corresponde a una clasificacin del gasto pblico que agrupa de manera ordenada el universo de la accin gubernamental, por medio de funciones, subfunciones, programas sectoriales, programas especiales, actividades institucionales, proyectos institucionales y, proyectos de inversin, cuyo propsito principal es identificar el uso que se le darn a los recursos pblicos. Es caracterstica de las categoras programticas ser cuantificables en trminos monetarios, por lo que cada una de ellas se asocia con recursos presupuestarios. Cada categora programtica contiene la funcin, Subfuncin, el Programa Sectorial, el Programa Especial, Actividad Institucional, el Proyecto Institucional, el Proyecto de Inversin, al cual se aplicar un determinado recurso. Adems la clave presupuestal del recurso, contiene otra parte que se denomina Elementos Programticos: Los elementos programticos establecen las caractersticas y atributos del destino del gasto con lo cual se constituyen herramientas tiles para la planeacin, la programacin y la integracin del presupuesto. Todo esto se muestra en la siguiente grfica.

NUEVA ESTRUCTURA PROGRAMTICA

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Categoras Programticas
Funcin Subfuncin Programa Sectorial Programa Especial Actividad Institucional Proyecto Institucional Proyecto de Inversin

Elementos Programticos
Misin Propsito Institucional Objetivo Indicador Estratgico Meta del Indicador

SF

PS

PE

AI

PI

PK

URs

MS

PIN OBJ

IE

MI

Marco general del Gasto

Marco particular del Gasto: quehacer cotidiano de las URs

Elementos que permiten evaluar

A travs de las UR estas categoras se relacionan con los elementos programticos

Los elementos programticos contienen la informacin cualitativa y/o fsica de lo que se pretende lograr, establecen las caractersticas y atributos del destino del gasto y permiten evaluar los logros alcanzados, los cuales son: la Misin, el Propsito Institucional, el Objetivo, la Meta del Indicador. En el 2000 esta clave se compona de 12 elementos y 34 dgitos. Pero para el 2005 solo de nueve componentes y 24 dgitos.120 Estos elementos se encuentran bien establecidos en el Manual de Normas Presupuestarias y son Ramo, Unidad Responsable, Grupo Funcional, Programa, Actividad Institucional, Actividad Prioritaria, Objeto Del Gasto, Tipo De Gasto, Fuente De Financiamiento. Los cambios en la estructura programtica, es decir, en los elementos que ligan un recurso con una accin, han cambiado porque el proceso de implantacin del Presupuesto orientado a resultados an no es entendido por todo el sector pblico, ya no digamos su implantacin en estados y municipios. Se trata de lograr una correspondencia entre los Componentes de la NE, de tal manera que lo que se establece en el Plan Nacional de Desarrollo, realmente se cumpla.
120

Mxico. SECRETARIA DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. ACUERDO por el que se expide el Manual de Normas Presupuestarias para la Administracin Pblica Federal. Viernes 31 de diciembre de 2004 DIARIO OFICIAL (Segunda Seccin) pp. 21-23.

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El Plan Nacional de Desarrollo contiene la planeacin y precisa los objetivos, la estrategia y las prioridades del desarrollo nacional; establece los instrumentos y los responsables de la ejecucin, y los programas nacionales que pueden ser sectoriales, institucionales, regionales y especiales. Todo debe cumplirse y para ello se liga a recursos pblicos humanos y financieros, a travs de la estructura programtica ya sealada. En base a la estructura programtica y al PND, todas las dependencias y entidades del sector pblico, comienzan a identificar y a definir las actividades y funciones que en particular les corresponde. Para ello, los funcionarios en base a su Reglamento Interno y dems legislacin aplicable, observan sus atribuciones y derivado de ello definen las actividades y funciones en las que le corresponde participar. A la identificacin y sistematizacin de estas actividades se le conoce como concertacin de estructuras programticas.121 Veamos algunos elementos a tomar en cuanta cuando se encuentra uno inmerso en la negociacin o concertacin de estructuras programticas: La concertacin de estructuras Programticas responde a las preguntas qu voy ha hacer en el prximo ejercicio fiscal? y para qu lo voy ha hacer? La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) emite Lineamientos para la Concertacin de la Nueva Estructura Programtica122 y con base en ellos, se lleva a cabo la negociacin respectiva. 123 IV.2.3. Tips para la Concertacin Programtica

Concertacin es la definicin anticipada de lo que vamos a hacer (actividades institucionales) y paralelamente la especificacin de los recursos dinerarios para llevar a cabo dichas actividades. La concertacin de estructuras programticas consiste entonces en que cada unidad responsable define su estructura programtica, es decir, a sus acciones las ubica dentro de las categoras y los elementos programticos, luego les calcula un costo, y las fuentes para cubrirlo (propias o fiscales y/o financiamientos, ayudas, donaciones, etc.); luego negocia estas

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Tomado de: Humberto L. Guzmn Vzquez. "Notas sobre los Criterios de asignacin del gasto pblico en Mxico." ShyCP. 122 Conocido en 2005 como: NORMAS Y LINEAMIENTOS PARA LAS ACTIVIDADES DEL PROCESO DE PROGRAMACIN-PRESUPUESTACIN 2005, oficio circular de fecha 7 de junio del 2004 de la Subsecretara de Egresos, Unidad de Poltica Presupuestal de la SHyCP. 123 Subsecretara de Egresos. Unidad de Poltica Presupuestal. " Proceso Integral de Programacin Y Presupuesto (Pipp). Propuesta para el ao 2001"

159 estructuras con Hacienda. Por ello, aqu sealamos algunos tips provenientes de un experto: En esta etapa de concertacin puede haber cambios radicales; marzo a octubre son los cambios; si son cambios de qu debe cambiar su reglamento; si son cambios del cmo esto se hace en la concertacin. Muchas concertaciones se regresan debido a falta de justificacin; no hay suficiente sustento, por tanto al hacerla no se debe omitir informacin tcnica, suficiente sustento es necesario. Ms que por falta de recursos es que no est suficientemente sustentada. El aumento de recursos para la UR es ms fcil de lo que se cree. Slo hay que justificarlo muy bien. Anteriormente si se deseaba una actividad especfica se creaba un proyecto, hoy se usan las actividades institucionales. El contenido programtico lo conforman las actividades institucionales que se van realizar. Las categoras programticas son cuantitativas (eso dicen unos) porque se les agrega recursos o se relacionan con recursos; y los elementos programticos son cualitativos. El mbito de la misin se obtiene del reglamento interno de cada unidad pblica, o en el decreto de creacin de dicha unidad. Las misiones deben cambiar con el tiempo, no son estticas; por eso se llama misin, ya no funcin principal como lo seala el reglamento. Una misin puede estar bien hecha aunque los recursos no la reflejan. Por ejemplo: una UR tiene como misin investigacin, pero si solo gasta en ello 5% de recursos, no coincide. Entonces hay que cambiar la misin, por ejemplo a Asistencia Mdica y entonces los recursos ya cambian. Para obtener ms recursos misin con funcin deben coincidir. Si no se hace un anlisis claro de la Unidad Responsable no se podr construir una buena misin, ni la visin, los objetivos...etc. Estando claro los elementos, la definicin de categoras es fcil. Los formatos son la base de datos para el PEF, el llenado de dichos formatos es un ejercicio de prueba y error. En el anterior sistema de Presupuesto por programas, haba muchos programas, tantos como ejecutores hubiera. Hoy se usan Actividades Institucionales

160 que permiten agrupar, dichas actividades en programas ms amplios. Programa de Educacin primaria, etc. Hoy se utiliza un nuevo criterio o principio presupuestario: el de predominancia; es decir, solo se identifican las actividades institucionales que tienen razn de ser, que incluyen a otras. Por ejemplo, inmigracin de poblacin y administracin de recursos; son actividades que realiza una misma unidad pero, pero es mejor Migracin, porque predomina la actividad de control de la inmigracin demogrfica. Otro ejemplo, Defensa Nacional participa en atencin mdica porque administra el Hospital Militar, pero no es una actividad predominante; la que si es Defensa, hay que usar el principio de predominancia. En la etapa de concertacin, es el trabajo fundamental que realiza cada unidad lo que se debe concertar. Una institucin puede tener dos funciones, pero siempre habr una predominante. Si no se usa el criterio de predominancia entonces uso todo el clasificador del gasto y eso no es congruente con la NEP. Hay funciones que la Ley consagra (guardar los mares) y hay funciones morales (combatir la pobreza). La misin no se basa en la funcin o subfuncin; aunque misin y funcin si deben estar alineados, por ejemplo, si mi funcin es cuidar bosques, mi misin no ser quemar bosques. El programa sectorial y el programa especial124 son del poder ejecutivo; no hay sectorial del poder legislativo; esos programas solo reflejan las actividades del Presidente; cada vez que se elige un nuevo presidente dichos programas se someten a un proceso de revisin porque deben plasmar su estilo personal de gobernar. El programa sectorial es ms general y el especial lo efecta. Ejemplo: Sectorial Combatir la Pobreza; Especial dar educacin primaria a los nios indgenas; se debe hacer un programa especial que me apegue al sectorial; en el futuro los Programas Especiales sern la base de la Programacin multianual.

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ARTCULO 12. Se denominarn programas multisectoriales cuando en sus acciones se contemple la participacin de dos o ms sectores y programas especiales, los que ordene con este carcter el Ejecutivo Federal. Las acciones de los programas multisectoriales y especiales que autorice el Ejecutivo Federal debern estar contempladas en los programas institucionales que correspondan. Programas institucionales ARTCULO 13. Los programas institucionales sern los elementos a los que se asignarn las previsiones de gasto que se requieran para cubrir los recursos estimados para cada ao de calendario. Estos programas y sus previsiones de gasto correspondientes conformarn los anteproyectos de presupuesto que formularn las entidades. Reglamento de la Ley de Presupuesto...

161 El programa sectorial no brinca directo a la actividad institucional, sino que pasa por un programa especial. El Programa Sectorial es muy general, nadie es responsable, hay presupuesto, pero no responsables. No hay mecanismos para hacer que se logre. Los programas especiales podrn ser ms que miltianuales, pero los funcionarios no se atreven a proponerlos porque eso les impide lucirse en el plazo corto. La Actividad Institucional (AI) es el meollo del asunto; en trminos de Planeacin estratgica deben ser las lneas de accin (el cmo lo voy a hacer). Patrullaje de fronteras no es una AI porque es muy especfica; si digo otorgar servicios pblicos ya se agrupa; agrupar muchas actividades de diversas funciones; Patrullar y sobrevolar son actividades muy diferentes, pero si la actividad es vigilar si pueden sumarse. Una AI est bien hecha cuando participan dos o ms UR; pero muy grande tambin es inconveniente. Por ejemplo definir polticas pblicas, es muy grande no dice nada. El Clasificador entre ms desagregado es mejor; pero el catalogo de AI hay que actualizarlo no agrandarlo. Definir servicios prioritarios y especficamente los recursos para hacerlos es un proyecto; estos proyectos van ms all de las actividades institucionales normales; un proyecto es algo es ms especfico; los proyectos se definen como necesidades de insumos; hacer un puente no es un proyecto; sino el proyecto es unir dos ciudades con un puente; un proyecto no es definir insumos sino objetivos, y que tengan un fin, que no es permanente. Cuando un proyecto es permanente se convierte en una AI. Un proyecto es de inversin cuando el fin ltimo (criterios de predominancia) es ampliar la infraestructura; esto no invalida que no haya gasto corriente. El proyecto institucional es aquel cuyo fin es mejorar la operacin institucional; lo cual no invalida que no haya gastos de inversin. Ejemplo; una caseta de cobro mejora la operacin de carreteras pero no es un aumento a la infraestructura, de acuerdo con el criterio de predominancia.

162 Para que se acepte un proyecto no es por los insumos que se espera adquirir, sino por los beneficios. Telefona celular: no es comunicar, sino reducir el tiempo de comunicacin, eso si aumenta el PIB, por ello telefona celular es un proyecto. Si est clara la misin es fcil definir los proyectos; ejemplo: la misin de comunicaciones no es construir carreteras: es mejorar la infraestructura de comunicaciones; un proyecto se justifica no por los medios con que se va a lograr, sino por los beneficios. Si la presentacin del proyecto es buena, tiene buena imagen, es igual a aprobacin del proyecto. La poblacin objetivo es la poblacin real no la aparente. Ejemplo una misin salvaguardar costas; donde la poblacin objetivo es la suma de todas las costas; pero esto no es cierto, porque hay lugares donde no se puede llegar a la costa; solo una parte es la poblacin objetivo; otro ejemplo: pasaportes, la poblacin objetivo no son 100 millones de personas, porque debo quitar nios, los que no viajan, y me quedo solo con 2 millones de poblacin objetivo. Si sobredimensiono la poblacin objetivo, as sobreestimada no va a servir para la construccin de los indicadores de desempeo. El Propsito institucional es la misin de una categora; bsicamente es la misin de un proyecto, de una categora programtica, no de una organizacin. En el objetivo no puede ir una actividad especfica. 1) Qu debo lograr para cumplir con el sector; 2) que debo lograr para cumplir con mi propia misin... Las lneas de accin del PND son los objetivos de una institucin.

Indicadores de desempeo es en realidad dar una variable. El problema es a que nivel lo voy a hacer. Hacer 30 giras en nada me sirve como indicador. Es actividad de gestora, no giras. El indicador consiste en medir es cunto puedo hacer este ao en relacin a la poblacin objetivo. Se concertan de Programas Especiales hasta Proyectos. Estos se recomienda negociarlos con su DGPOP y esta lo har con la DGPIP.125
125

Notas personales tomadas en la Conferencia: Estructuras Programticas dictada por: el 24 de marzo del 2001 en el Salon del INAP, por un funcionario de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, de la Unidad de Control Presupuestal..

163

Para cumplir con la Concertacin de Estructuras Programticas, adems de conocer el marco jurdico expuesto en parte en el captulo III, as como el marco normativo especfico. Por ejemplo: para el ao del 2005 la programacin presupuestacin estuvo normada por: las Disposiciones Generales de la Programacin-Presupuestacin para el Ejercicio Fiscal 2005, a las Normas y Lineamientos para las Actividades del Proceso de Programacin-Presupuestacin 2005, as como a los Lineamientos para la Formulacin del Anteproyecto de Presupuesto 2005, emitidos mediante oficios circulares 307-A-0250 del 15 de marzo, 307-A.-0577 del 7 de junio, y 307A.-0740 del 20 de julio del 2004. Adems, se estableci Manual de Programacin y Presupuesto. Ejercicio 2005, que en detalle presenta todas las reglas, lineamientos, para definir las estructuras programticas. Debido a que existen formatos de llenado, sin embargo una vez llenados en cada dependencia o entidad, deben transmitirlo electrnicamente. Por ello, para el 2005, se cuenta con una gua,126 cuyo propsito fue: orientar la operacin del mdulo de estructuras programticas del PIPP a travs del cual se llevara a cabo la concertacin de estructuras programticas, basado en primer lugar en la actualizacin y captura de la informacin relativa a los catlogos de categoras programticas y relaciones validas, as como en la alta de las estructuras programticas para el ejercicio 2005. IV.2.4. Evaluacin del desempeo

El segundo pilar de la Presupuestacin orientada a resultados es la Evaluacin del Desempeo. Consiste, desde el punto de vista operativo, en la construccin de indicadores de desempeo. Cuando es una empresa productora de bienes o de servicios, la construccin de indicadores de desempeo no representa muchos problemas, porque es fcil concebirlos. Pero en el sector pblico el problema es la falta de informacin, somos un pas no informado, se trabajan las cifras pero como si fuera un secreto, a pesar de la Ley de Informacin. Un Indicador, se define en trminos generales como relacin entre un resultado en relacin con la poblacin objetivo, que permite dar seguimiento al cumplimiento de los resultados.

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Denominada GUA DE OPERACIN DEL MDULO PARA LA CONCERTACIN DE ESTRUCTURAS PROGRAMTICAS 2005, la cual se encuentra en la pgina de la Subsecretara de Egresos de la SHyCP.

164 En el sector pblico las vertientes de actividades pueden agruparse en: 1) Hay oficinas de conduccin; 2) Fiscalizacin; 3) Objetivas: produccin de bienes (gas, etc.) y servicios (salud); y 4) de Induccin, por ejemplo es lo que hace SEP con la educacin regionalizada, solo induce programas, pero en cada estado son responsables de la educacin. Construir indicadores de desempeo para todas ellas es un gran problema. Por ejemplo, en algunas oficinas de conduccin, se dice, realizar 20 visitas de inspeccin, esto en un indicador no dice nada. Lo que propone es hoy solo se usen indicadores solo de la parte de las funciones objetivas del estado; de los dems tipos de funciones es muy difcil. Por ejemplo indicadores para medir lo que hace una dependencia para fomentar las exportaciones, son casi imposibles; o bien Cmo definir un indicador que defina coordinacin, fiscalizacin o induccin? Veamos lo relativo a esta evaluacin del desempeo. La medicin del desempeo se define como la construccin de indicadores cuantitativos que permitan dar seguimiento a los resultados que fija una unidad de gobierno. La construccin de indicadores se realiza con base en la definicin del objetivo, a partir del cual se indica como se medirn los resultados a lograr, diseando los indicadores y las formulas correspondientes Un Indicador se refiere a la denominacin del Indicador de Desempeo Estratgico, la cual expresar parmetros de medicin en el cumplimiento de los objetivos de las categoras programticas. Asimismo para la correcta denominacin de los indicadores deber considerarse el factor crtico de xito y la forma de medicin. La cual deber ser breve y especfica. La Formula General del Indicador: es un cociente donde el denominador es la referencia de comparacin (universo de cobertura demanda de la sociedad y/o necesidades no satisfechas) y el numerador, por su parte es la capacidad disponible y/o de realizacin para el logro de los resultados establecidos en las lneas de accin por el factor de escala (siendo igual a 100), el cual permite dimensionar el numerador con respecto al denominador en porcentaje. La Formula General que se debe usar es la siguiente:

Id

P Q

Donde: Id = Identificador de desempeo p = casos favorables (capacidad de realizacin en el periodo)

165 q = casos totales (universo de cobertura total) Para la concertacin de las estructuras programticas se deben presentar dos tipos de indicadores: Indicadores de Desempeo Estratgico, el cual se relacionar con el Programa Especial, e Indicadores de Desempeo General, que estar asociado con la Actividad Institucional. Se considerarn como Indicadores de Desempeo Estratgico aqullos que cumplan las siguientes caractersticas: Que estn orientados a medir resultados y no a medir actividades, incluidas las de gestin. Que sealen la meta ltima a lograr, o acciones intermedias que en un momento determinado permitan saber si se est en el camino correcto. Que estn claramente identificados con los objetivos del Programa Especial, encaminados a resolver una problemtica, prever un acontecimiento o mejorar una situacin. Que estn relacionados con el cumplimiento de una poltica pblica nacional. Que reflejen el impacto con la aplicacin de los recursos pblicos en beneficio de la poblacin objetivo a atender. Los Indicadores de Desempeo General, que estarn asociados a la Actividad Institucional, pueden ser de gestin, servicios, productos, procesos, entre otros. Las dependencias y entidades debern cuidar que sea un nmero reducido de indicadores y que reflejen de mejor manera su desempeo, ya que es responsabilidad de ellas el seguimiento de los mismos, as como los resultados a alcanzar. En este sentido, conviene sealar que sobre la base de estos indicadores, se informar a la H. Cmara de Diputados, los avances que se reportan en los Informes Trimestrales sobre los Resultados de Finanzas Pblicas. A Asimismo, es conveniente reiterar el nuevo enfoque de las auditoras que podr llevar a cabo el rgano Superior de Fiscalizacin. Por ello: los indicadores estratgicos sern acordados al interior de las dependencias y entidades, y la propuesta que se derive se concertar con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico; y, de manera general, los pasos a seguir para la definicin de los indicadores, son lo siguientes: identificar claramente los objetivos del Programa Especial o de la Actividad Institucional; partir del Programa Especial o la Actividad Institucional para definir el Indicador de Desempeo adecuado. Para ello, se debe tener muy claro el objetivo definido en la categora programtica, los servicios o productos que

166 genera, las necesidades del cliente, y los principales factores de insatisfaccin; hacer una definicin preliminar de indicadores, involucrando a las reas sustantivas y administrativas; con base en la informacin actual y, a manera de propuesta, determinar las metas correspondientes. En el Diario Oficial de la Federacin del 15/03/01 se public el ACUERDO por el que se dan a conocer las Reglas de Operacin e Indicadores de Evaluacin y de Gestin del Programa de Centros de Distribucin en Estados Unidos, a cargo de la Secretara de Economa, de donde obtenemos el siguiente ejemplo de los indicadores de desempeo127: Los indicadores de Evaluacin son:

Y los indicadores de Gestin se deben presentar as:

127

Diario Oficial de la Federacin del 15/03/01 ACUERDO por el que se dan a conocer las Reglas de Operacin e Indicadores de Evaluacin y de Gestin del Programa de Centros de Distribucin en Estados Unidos, pp. 8 y 9.

167 El problema es con algunas actividades donde se presentan actividades institucionales que es difcil construir indicadores. Por ejemplo, en algunos casos de la Polica128:

Es decir, un indicador de vctimas atendidas, sera sobre la base de la poblacin, y desde luego no puede esperarse que dicho indicador sea muy grande para recibir recursos, ni que desparezca porque se eliminaran recursos. Imaginarse slo de que para cumplir el indicador la propia polica generara vctimas para cumplir el indicador, es impensable. En suma, la concertacin de estructuras programticas se expresa en formatos como el que se presenta en la hoja siguiente. Si bien corresponde al proceso de concertacin del 2001, y desde entonces han variado los formatos, se trata en todos ellos de conjuntar programas, recursos e indicadores de desempeo. Cada formato se presenta con su respectivo instructivo de llenado as como los lineamientos para su cumplimiento. En estos lineamientos, destacan aquellos que determinan las condiciones y restricciones para ese ao: por ejemplo un lineamiento para el 2001 fue: se considera indispensable la participacin de todas las unidades responsables, a fin de consolidar las categoras programticas ya determinadas y depurar sus elementos programticos. 129

128

Secretara de Seguridad Pblica. Metas de los indicadores estratgicos Concertadas para el ejercicio fiscal 2002. 129 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Lineamientos para la Concertacin de Estructuras Programticas 17 de julio de 2000.

CONCERTACION DE ESTRUCTURAS PROGRAMTICAS 168 PARA EL EJERCICIO PRESUPUESTARIO 2001 FORMATO NEP01 PROGRAMAS EXPECIALES Dependencia / Entidad Clave: Denominacin: Misin: Programa Sectorial Clave: Denominacin:

Programa Especial Clave: Denominacin:

Objetivo 1:

Lneas de Accin:

1.-

2.-

3.Medicin del Desempeo: Indicador 1.2.3.Objetivo 2: Frmula del Indicador

Lneas de Accin:

1.-

2.-

3.Medicin del Desempeo: Indicador 1.2.3.Frmula del Indicador

169 IV.3. Programa Operativo Anual El producto final de la concertacin de estructuras programticas que realiza cada unidad gubernamental con Hacienda, es el Programa Operativo Anual, el cual se consolidar como la pieza angular para elaborar el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin del ao 2000. 130 Una vez que se han identificado las funciones de las dependencias y entidades pblicas, para la ejecucin del Plan y de los Programas Nacionales, stas elaboran programas anuales que incluyen los aspectos administrativos, financieros y de poltica econmica y social relacionados con las actividades de su competencia. Estos programas se denominan Programas Operativos Anuales (POAs), consideran la participacin del sector pblico en las cuatro vertientes de la planeacin, deben ser congruentes entre s y norman durante el ao de su vigencia las actividades de cada una de las dependencias y entidades pblicas. Asimismo, sirven como base para elaborar los proyectos anuales de presupuesto, conforme a las disposiciones presupuestales en vigor. 131 La elaboracin de los POAs es la segunda etapa del PIPP y en ella se plasman los requerimientos de recursos (humanos, materiales y financieros) por parte de las dependencias y entidades para el cumplimiento de los objetivos y metas planteados en la etapa anterior. Adems de la dimensin funcional del gasto, en esta etapa se conoce la tercera dimensin del gasto pblico: la econmica. Para esta etapa el instrumento de apoyo que emite la SHCP son los Lineamientos para la Elaboracin de los Programas Operativos Anuales. 132 Un ejemplo de POA es el siguiente:

130

Subsecretara de Egresos. PROCESO INTEGRAL DE PROGRAMACIN Y PRESUPUESTO 2000 (documento para discusin interna).Mayo De 1999 131 Tomado de: Humberto L. Guzmn Vzquez. "Notas sobre los Criterios de asignacin del gasto pblico en Mxico." ShyCP. 132 Subsecretara de Egresos. Unidad de Poltica Presupuestal. " Proceso Integral de Programacin Y Presupuesto (Pipp). Propuesta para el ao 2001"

170

Dependencia: Direccin General del Registro Nacional de Poblacin e Identificacin Personal Presupuesto Modificado 2000 Tareas Sustantivas Total Servs. Pers. Otros Gastos Corrientes Obra Pblica Bienes Muebles e Inmuebles Otros

POA 2001 Total Servs. Pers. Otros Gastos Corrientes Obra Pblica Bienes Muebles e Inmuebles Otros

TOTAL Modernizar el Registro Civil de las entidades federativas. Asignar la Clave nica de Registro de Poblacin Consolidar el Registro Nacional de Poblacin

207,262.0

35,001.0

105,130.7

2,058.3

65,072.0

862,734.8

50,223.6

398,337.1

4,174.1

410,000.0

34,868.2

34,868.2

178,557.2

8,820.8

69,736.4

100,000.0

126,712.3

59,582.0

2,058.3

65,072.0

649,056.6

27,289.5

307,593.0

4,174.1

310,000.0

45,681.5

35,001.0

10,680.5

35,121.0

14,113.3

21,007.7

171

IV.4. Las etapas del Proceso Integral de Programacin y Presupuesto (PIPP) Son cinco etapas en total. La primera es la Concertacin de Estructuras Programticas, la segunda es la elaboracin de los POAs. Las restantes tres son las siguientes: Una vez que ha tenido lugar el proceso de concertacin del POA, se realiza la integracin del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin. En efecto, una vez que las dependencias y entidades formulan sus POAs los envan a la SHCP, la cual se encarga de analizarlos y dictaminar su viabilidad a la luz del Marco Macroeconmico Global. Con base en este dictamen, se procede a la asignacin de los techos financieros, sectoriales e institucionales, a los que debern sujetarse las dependencias y entidades para formular sus proyectos de presupuesto. 133 La determinacin de los techos de gasto es la tercera etapa del PIPP y consiste en la definicin de los niveles de gasto por dependencia y entidad, acorde con las prioridades nacionales, la disponibilidad de recursos y la meta de balance fiscal a alcanzar. La determinacin de los Techos de Gasto se basa en el Marco Macroeconmico (estimacin de las principales variables macroeconmicas que tienen incidencia en la determinacin del gasto pblico: crecimiento econmico, inflacin, tipo de cambio, tasas de inters, precio internacional del petrleo, poltica salarial, crecimiento de la poblacin) y de Finanzas Pblicas (objetivos de la poltica nacional, precios y tarifas del sector pblico, estimacin de los ingresos y de los egresos, programable y no programable, determinacin del balance financiero y su relacin con el PIB), en la informacin reportada en los Programas Operativos Anuales, as como en un ejercicio interno que realiza la SHCP, el cual se conoce como Presupuesto Preliminar. Axial el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin es la cuarta etapa del PIPP y consiste en la propuesta de asignacin de recursos pblicos que prepara el Poder Ejecutivo, plasmada en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin, el cual se somete a consideracin de la H. Cmara de Diputados (HCD), para su discusin y aprobacin.

133

Tomado de: Humberto L. Guzmn Vzquez. "Notas sobre los Criterios de asignacin del gasto pblico en Mxico." ShyCP.

172 Con base en los Techos de Gasto que comunica la SHCP, las dependencias y entidades elaboran sus proyectos de presupuesto de egresos, teniendo como referencia lo que presentaron y acordaron en los Programas Operativos Anuales. Para ello, la SHCP emite los siguientes instrumentos de apoyo: Manual de Programacin y Presupuesto, Lineamientos de Poltica de Gasto, los Catlogos de Categoras Programticas; de Ramos, Dependencias y Entidades de la Administracin Pblica Federal; de Unidades Responsables, y de Entidades Federativas y Municipios, as como una relacin de Unidades de Medida. La Calendarizacin del Presupuesto de Egresos de la Federacin es la quinta etapa del PIPP y consiste en la estimacin de la estacionalidad mensual de los egresos, a fin de facilitar el ejercicio y la correcta operacin de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal. Una vez aprobado el Presupuesto de Egresos de la Federacin, la SHCP emite los Lineamientos para la Calendarizacin Financiera del Gasto Pblico. La calendarizacin de las erogaciones es importante en el PIPP, ya que por un lado debe considerar la temporalidad de los ingresos y por otro lado la oportunidad con que se debe ejercer el gasto pblico. Con ello, se busca alcanzar el balance presupuestario previsto y se evita presionar innecesariamente los mercados financieros. 134 De acuerdo con el artculo 74 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, el Ejecutivo Federal presenta, a la H. Cmara de Diputados, el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin, junto con la Iniciativa de Ley de Ingresos y el documento denominado Criterios Generales de Poltica Econmica para la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos. La fecha lmite para presentar este documento es el 15 de noviembre del ao previo al ejercicio de que se trate, con excepcin del ao de inicio de encargo en que el plazo de presentacin se recorre hasta el 15 de diciembre. El documento que se somete a la consideracin del Legislativo presenta de manera sistemtica y ordenada la informacin financiera y programtica del Sector Pblico Federal y est compuesto por cinco tomos: Exposicin de Motivos, Presupuesto del Gobierno Federal, Presupuesto Analtico del Gobierno Federal, Presupuesto de Organismos y Empresas de Control Presupuestal Directo y, Presupuesto de Organismos y Empresas de Control Presupuestal Indirecto. La etapa de instrumentacin del Proceso de Planeacin, en lo que se refiere al Sector Pblico, termina con la aprobacin del Presupuesto de Egresos de la Federacin.

134

Subsecretara de Egresos. Unidad de Poltica Presupuestal. " Proceso Integral de Programacin Y Presupuesto (PIPP). Propuesta para el ao 2001"

173 IV.5. Estudios de caso. (Pases latinoamericanos). En este apartado, brevemente referiremos algunas experiencias en otros pases principalmente latinoamericanos, con el fin de que quede ms clara la presupuestacin en base a resultados. Por ejemplo, Venezuela estren Constitucin y con ella, una delimitacin ms precisa de las acciones del gobierno y un proceso de presupuestacin ms acorde con la nueva realidad. Esto lo podemos ejemplificar con el punto de vista de la Cmara de Comercio De Venezuela sobre los contenidos de la nueva constitucin: "La Democracia es imposible sin propiedad privada - recursos fuera del alcance arbitrario del Estado- ya que la misma provee la nica base segura para la oposicin poltica y la libertad intelectual... la Democracia requiere Capitalismo..."135 El Proyecto de Ley de Presupuesto del ao 2001 se formul en un perodo de transitoriedad, pues si bien se encuentra todava regido por la Ley Orgnica del Rgimen Presupuestario, se incorporan elementos de Poltica Fiscal que permiten ir creando las condiciones para propiciar la aplicacin, a partir del ao 2002, de los mandatos de Ley de Administracin Financiera del Sector Pblico en materia presupuestaria, acorde con los principios de eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad y equilibrio fiscal de la nueva Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela. En efecto, en el Proyecto de Ley de Presupuesto 2001 se inicia la correccin de vicios estructurales del actual sistema presupuestario, que han conducido a una situacin econmica crnica de inestabilidad de las finanzas pblicas, dada la alta volatilidad del ingreso fiscal petrolero y la excesiva rigidez originada por el servicio de la deuda y las preasignaciones legales de gasto vinculadas a fuentes de ingreso, sin relacin con las polticas y programas econmicos y sociales establecidos en los planes gubernamentales. Adicionalmente, esto ha ocasionado un deterioro de la eficacia y de la calidad del gasto fiscal, as como un incremento de la deuda social. Las bases que orientan la formulacin del presupuesto son: Correccin del comportamiento procclico tradicional de la economa e inicio del proceso de estabilizacin del nivel de gasto, con el fin de lograr a mediano plazo crecimiento con sostenibilidad fiscal y estabilidad macroeconmica. Mayor asignacin de recursos a programas prioritarios de educacin, salud, ciencia y
135

Arthur Schlesinger Jr. "Has Democracy a Future?" Foreign Affairs. Septiembre-Octubre 1997.

174 tecnologa e infraestructura para desarrollar una economa productiva con justicia social Vinculacin entre las asignaciones del presupuesto y los objetivos y metas del Programa Operativo Anual del Gobierno Nacional. Ajuste en las disposiciones legales que establecen preasignaciones de gasto, con el fin de que los montos presupuestados se correspondan con los niveles de ejecucin real, lo cual permitir mejorar la eficacia del gasto y la eficiencia en el manejo de los recursos fiscales. El Ejecutivo Nacional, a travs del Proyecto de Ley de Presupuesto del ao 2001, define las asignaciones presupuestarias de la Administracin Central como medio para la consecucin de fines fundamentales de poltica econmica y social establecidos por el Gobierno. Los lineamientos estratgicos que enmarcan esta formulacin buscan sentar las bases para el logro de un Gasto Fiscal Sostenible, dentro de lo establecido en la nueva Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico y Control Interno, en vigencia para la formulacin presupuestaria a partir del prximo ao.136 Por su parte Uruguay presenta un proyecto quinquenal de presupuesto:137 Lo cual representa un paso ms delante de Mxico, donde no ha sido posible establecer el Presupuesto Plurianual, que se propuso en el proyecto de reforma presupuestaria del 2001, propuesta a la H. Congreso de la Unin. Argentina tambin ya cuenta, adems de la presupuestacin orientada a resultados con un Presupuesto plurianual. Hasta 1991, la elevada inflacin haca imposible cualquier intento de planificacin financiera por parte del Estado: los clculos de gasto se volvan irrelevantes por los constantes aumentos en los precios. Cmo ha sido la evolucin del presupuesto en nuestra historia? Las cinco etapas que atraves el presupuesto nacional. 1820. Desaparicin del Tribunal de Cuentas que exista desde la creacin del Virreinato del Ro de la Plata. 1822. Primer registro de un presupuesto sometido a la Legislatura para su aprobacin. 1826. La Constitucin de ese ao seala que es prerrogativa del Congreso fijar anualmente los gastos.

136

Tomado de: http://www.analitica.com/bitblioteca/hchavez/proy_presupuesto2001.asp proyecto completo est en archivo personal: Presupuesto Venezuela.doc 137 Vae en http://www.rau.edu.uy/sui/Publicaciones/ptoQuinquenal.htm

El

175 1853. En la Constitucin se fijan las atribuciones del Poder Ejecutivo y el Congreso en temas presupuestarios. 1870. Primera Ley de Contabilidad (N 428), que establece los procedimientos en la confeccin del presupuesto, y habra de regir por los siguientes 77 aos. 1932. Ley N 11.672 Complementaria Permanente de Presupuesto, an vigente, que ordena la normativa referida a la administracin financiera. 1947. Segunda Ley de Contabilidad (N 12.961), que incorpora el principio de universalidad de las cuentas pblicas. 1963. Se crea la Oficina Nacional de Presupuesto, donde se confecciona todos los aos el proyecto de ley de presupuesto. 1991. Se promulga la Ley de Convertibilidad, principal pilar de la estabilidad econmica. 1992. Ley N 24.156 de Administracin Financiera. Moderniza el sistema presupuestario nacional al nivel de los estndares internacionales. Centraliza y ordena la informacin financiera, racionaliza el proceso presupuestario y moderniza los rganos de control. 1994. La Reforma Constitucional crea la Jefatura de Gabinete de Ministros, con importantes prerrogativas presupuestarias, y consagra a la Auditora General de la Nacin, en el mbito del Congreso, como rgano de control externo del presupuesto. 1996. Ley N 24.629 de Reforma del Estado, con especificaciones respecto a los contenidos de la Ley de Presupuesto y mayores requisitos de informacin que el Poder Ejecutivo debe elevar al Congreso. 1999. Ley N 25.152 de Responsabilidad Fiscal, que establece principios de transparencia presupuestaria y gestin pblica, en ciertos aspectos inditos en el mundo.138 El presupuesto plurianual (PP) del Gobierno Nacional Argentino se present en el mensaje del Proyecto de Ley de Presupuesto del ejercicio 1998. En aquella oportunidad se incluyeron proyecciones agregadas del Sector Pblico Nacional no Financiero (SPNF) con formato de la cuenta Ahorro-Inversin-Financiamiento (AIF), en base presupuesto y en base caja expresadas en pesos y en porcentaje del

138

Tomado de: http://www.asap.org.ar/menues.htm

176 PBI. Es de notar que esa fue la primera vez que se efectuaron proyecciones multianuales en la historia del presupuesto nacional argentino. A partir del ejercicio fiscal 1999 se ampli considerablemente el contenido y la forma de elaboracin del PP, convirtindose entonces en un verdadero presupuesto, es decir, en algo ms que proyecciones agregadas de mediano plazo. En efecto, por la desagregacin y la forma en que se lo elabora ahora, el PP permite reflejar las polticas generales, sectoriales y de cada organismo, las medidas tomadas que impactan en el futuro en las cuentas fiscales y las medidas que se proponen para el perodo en consideracin.139 La Evolucin del proceso presupuestario en el Ecuador considera los siguientes hitos: - Ecuador fue uno de los pases pioneros en adoptar un presupuesto por programas, situacin que lo llev a utilizar un presupuesto programtico plurianual y una Ley Orgnica de Administracin Financiera y Control, que en su momento estuvo a la vanguardia al constituir en toda Amrica Latina el primer ordenamiento legal que articulaba los sistemas de presupuesto, tesorera, deuda pblica, contabilidad y control gubernamental. - Sin embargo, tal vez por la abundancia de recursos provenientes del petrleo, por la crisis en los precios de los hidrocarburos en los mercados internacionales y porque hasta ahora prevalece un modelo monoexportador, se observ durante las dcadas de los 70 y 80 un retorno gradual pero constante a las tcnicas de presupuestacin tradicional. - Como resultado de la crisis econmica, social, fiscal y financiera, el Ecuador durante la dcada de los 90 ha emprendido una serie de medidas entre las que cabe destacar: La actualizacin de los ordenamientos legales que regulan la gestin presupuestaria y, Una serie de medidas que atacan limitantes estructurales, entre ellas, la reforma presupuestaria y la expedicin de la Ley y el Reglamento de Presupuestos del Sector Pblico. Estos hitos conllevan a un reto de la modernizacin presupuestaria, que deriva de tres acciones principales:
139

Una descripcin pormenorizadamente el actual proceso de formulacin del PP, se encuentra en: Lic Alcides H. Saldivia. El Presupuesto Plurianual En La Argentina. Tomado de: http://capacitacion.mecon.gov.ar/manuales/reglas%20macro%20fiscales/r8-1.html.

177

1. En primer lugar, la adopcin de una poltica de modernizacin que implica, entre otros elementos: la generacin de una reforma fiscal, la incorporacin de un modelo abierto hacia el mercado externo y procesos de desmonopolizacin en la funcin pblica. 2. La adopcin de un plan de estabilizacin cuyo principal fundamento sea la disciplina fiscal. 3. La conjuncin de un marco legal que permita generar cambios sustantivos en las relaciones que se establecen entre los diferentes agentes econmicos pblicos y privados. En este marco legal destacan: - La Ley de Modernizacin del Estado; - La Ley de Presupuestos del Sector Pblico; y, - Los modelos de descentralizacin administrativa.140 El caso de Chile es tambin importante, dado que se considera que ese pas es el ms antiguo en materia de planeacin pblica, pues sta data de 1925. La Direccin de Presupuestos (DIPRES) es un organismo tcnico dependiente del Ministerio de Hacienda creado el 27 de Agosto de 1927, encargado de proponer la asignacin de los recursos financieros del Estado. Dentro de dicho mbito la funcin principal de DIPRES es la elaboracin del Presupuesto del Sector Pblico y la posterior supervisin de su ejecucin, labor que realiza mediante la aplicacin de la poltica presupuestaria en el contexto de los planes de desarrollo social y econmico y dems objetivos nacionales. Para ello DIPRES debe desarrollar un sinnmero de funciones especficas entre las cuales cabe destacar las siguientes: asesorar al Ministro de Hacienda en la discusin parlamentaria del proyecto de presupuestos, informar peridicamente al Parlamento acerca de la ejecucin del presupuesto del sector pblico, elaborar estudios econmicos sobre materias que inciden en el manejo y desarrollo de las finanzas pblicas, informar de los aspectos econmicos, financieros y administrativos de los proyectos de ley que presenten los diferentes Ministerio. La Direccin de Presupuestos es una institucin altamente profesionalizada conformada actualmente por alrededor de 170 funcionarios. A la fecha y desde el ao 1997 el director de presupuestos es el seor Joaqun Vial Ruiz-Tagle.
140

SIMPOSIO SOBRE LA REFORMA PRESUPUESTARIA EN EL ECUADOR Salvador Marconi R. Introduccin. Tomado de: http://www.bce.fin.ec/publicaciones/notas/nota4/nota4.htm

178

Hoy cuenta con una NEP y evaluacin del desempeo avanzadas. Hemos visto la complejidad del corazn del proceso presupuestario: la programacin presupuestacin, de la cual depende la calidad del presupuesto. Ese subproceso programacin presupuestacin, difcilmente se cumple sobre todo por la falta de tiempo en su realizacin, lo cual termina por convertirlo en un acto de llenado de formatos. Esto a llevado a algunos autores a preguntarse si tiene algn futuro la presupuestacin. Por supuesto, la respuesta es s si la pregunta hace referencia a los procedimientos de preparacin y de la puesta en prctica de los presupuestos. Maana tanto como hoy, los gobiernos establecern presupuestos que den cuenta de sus ingresos y de sus gastos. Los parlamentos nacionales otorgarn los crditos presupuestarios, las agencias gastadoras entregarn informes y realizarn programas acordados, los auditores verificarn los informes financieros, etc. De un punto de vista de los procedimientos, la presupuestacin estar bien. Pero la respuesta puede ser no si la pregunta sugiere implcitamente que la presupuestacin tendr menos facultades para decidir en materia de finanzas y de la orientacin del gobierno. Muchos desarrollos actuales pero tambin muchos desarrollos futuros harn de la presupuestacin la variable dependiente de las finanzas y de la poltica del Estado. En vez de manejar las decisiones sobre las asignaciones de los crditos y los programas, la presupuestacin ser arrastrada por grandes mareas. El presupuesto tomar acta de las decisiones ya tomadas por la aplicacin de una frmula o por terceros pero no ser la tribuna donde se tomarn la mayora de las decisiones. 141

141

SHICK, Allen. La presupuestacin tiene algn futuro? Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) Santiago de Chile, mayo de 2002.p. 53.

179

V.

LA REFORMA PRESUPUESTAL

El ao 2000 fue histrico para Mxico, porque llegaba al poder por vez primera un Presidente de la Repblica elegido realmente democrticamente. Los mexicanos eligieron el cambio y sin embargo al 2005 las reformas propuestas para aprovechar esta manifestacin de cambio no se han aprobado. Precisamente dentro del cambio que se voto en el 2000 aparece la Reforma presupuestaria:
LAS REFORMAS ESTRUCTURALES PENDIENTES
Reforma Objetivos Establecer un sistema educativo descentralizado y flexible que proporcione una formacin de vanguardia con calidad y permita disminuir la desigualdad social. Incrementa el acervo de capital humano y la productividad del factor trabajo. Impacto Econmico Reduce la desigualdad social y fortalece el mercado interno. Aumenta la investigacin cientfica para el desarrollo de nuevas tecnologas productivas y facilita la asimilacin de las mismas.

Reforma Educativa

Reforma Energtica

Reforma al Federalismo

3Reforma Financiera

Reforma Fiscal

Proporciona precios y servicios energticos ms competitivos y limita el desperdicio de Promover una mayor participacin del recursos. Libera recursos del sector pblico sector privado en el funcionamiento del para que stos sean asignados a proyectos de inversin educativa, salud e infraestructura. las empresas paraestatales para ofrecer Genera reservas suficientes de energa para servicios a precios competitivos. evitar la interrupcin de los procesos productivos. Eleva la eficiencia y la eficacia del uso de recursos para lograr mejores resultados para la habilite a cada orden de gobierno para poblacin. Fortalece el desarrollo regional. ejecutar acciones que respondan de Facilita el ahorro de recursos y el desarrollo manera inmediata y efectiva a las sustentable. Promueve un gobierno gil, con necesidades de la poblacin. Fortalecer y capacidad de respuesta para enfrentar los retos respetar las autonomas estatales y que impone el proceso de desarrollo. municipales. Distribuir de manera Promueve la elaboracin de planes concretos adecuada las atribuciones y los recursos para cada regin que sean acordes con sus entre los distintos rdenes de gobierno. necesidades. Facilita la rendicin de cuentas.8 Incrementa de manera permanente el ahorro Fomentar el ahorro interno, en especial el interno, en particular el de largo plazo y el de largo plazo y el popular. Proporcionar popular. Establece mayores opciones de un marco legal que permita la financiamiento a las empresas en condiciones consolidacin del sector financiero y la ms competitivas. Reduce los riesgos de una reactivacin de la actividad bancaria. posible crisis sistmica. Genera sistemas de Profundizar el desarrollo del mercado de operacin ms eficientes que incrementan el capitales (valores y deuda) en Mxico. contenido informativo de los precios de los Transformar el sistema financiero de activos financieros. Proporciona un sistema fomento con el objeto de que ste sea un financiero capaz de canalizar de manera instrumento promotor del desarrollo eficiente los recursos financieros a la econmico y social sostenible. inversin productiva. Contar con una nueva hacienda Reduce la competencia con el sector privado

180
distributiva que mantenga finanzas pblicas sanas y que permita una justa reorientacin del gasto y una menor dependencia de los ingresos petroleros. Disminuir la evasin y la elusin fiscal. Reducir el desplazamiento de la inversin privada. Contar con los recursos fiscales suficientes para garantizar el cabal cumplimiento de las obligaciones del Estado. por recursos financieros. Reduce la volatilidad de los ingresos gubernamentales al disminuir la dependencia a los ingresos petroleros y limita los efectos econmicos de choques externos. Disminuye la vulnerabilidad de la economa ante ataques especulativos. Reduce la actividad informal de la economa. Disminuye las distorsiones en la economa y genera un mbito de competencia ms justo. Fortalece las economas regionales. Aumenta la capacidad del Estado para coadyuvar a la satisfaccin de las necesidades bsicas de la poblacin. Modernizar el ejercicio presupuestario Permite establecer en el mediano plazo para hacerlo eficaz y transparente. instrumentos de poltica econmica contra Instrumentar mecanismos que brinden cclicos. Da certidumbre a las finanzas certidumbre econmica y eviten la pblicas y al proceso presupuestario. Otorga paralizacin de las actividades estatales. certidumbre sobre el manejo responsable de Establecer reglas mnimas en la las finanzas pblicas en el mediano plazo. conduccin de las finanzas pblicas. Fortalece el proceso de evaluacin del Eficientar el uso de los recursos pblicos. impacto del gasto pblico. Proteger y preservar el inters colectivo, Protege los derechos de propiedad y facilita minimizando en lo posible el riesgo o la participacin del sector privado en los amenaza a la integridad de las personas y procesos productivos. Estimula la inversin de su patrimonio. Abatir los niveles de nacional y extranjera al establecer un marco corrupcin en el pas por medio de mayor de seguridad pblica ms cierto y expedito. transparencia en la gestin y Disminuye los costos muertos y de administracin pblica. Garantizar la transaccin derivados de la corrupcin. seguridad pblica, brindando una Reduce la actividad de la economa informal. procuracin de justicia pronta y expedita. Propicia un marco regulatorio flexible, promotor del empleo y del mejoramiento Impulsar una nueva cultura laboral que salarial. Profundiza los programas de ample las oportunidades de desarrollo de capacitacin y desarrollo de asistencia tcnica los trabajadores. Promover la para trabajadores. Difunde los valores de la modernizacin sindical garantizando el nueva cultura laboral para crear un clima que respeto y la autonoma. Aprovechar el favorezca la productividad y la "bono demogrfico". Integra el concepto competitividad. Promueve la transparencia en de trabajo como un medio integral para el las relaciones entre obreros, patrones y desarrollo humano. gobierno. Estrecha la relacin entre productividad y remuneracin. Preparar los sistemas de pensiones de los trabajadores que laboran en el Gobierno Federal, empresas paraestatales y en estados y municipios para el Reduce la carga financiera sobre las futuras revertimiento de la pirmide demogrfica generaciones. Facilita la realizacin de a fin de evitar problemas de proyectos de inversin de largo plazo. Limita sostenibilidad en el futuro. Incrementar el crecimiento de las obligaciones el nmero de guarderas para permitir a contingentes del Estado. Eleva la un mayor nmero de mujeres productividad laboral al mejorar y ampliar el incorporarse al mercado laboral. Mejorar sistema de salud. Permite una mayor el sistema de salud y lograr una mayor incorporacin de las mujeres a la fuerza coordinacin entre los rganos que lo laboral. integran para evitar duplicacin de esfuerzos y ampliar la cobertura. Incrementa el ahorro interno de largo

Reforma Presupuestaria

Reforma Judicial

Reforma Laboral

Sistemas de Pensiones y Reforma de la Seguridad Social

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plazo. Lograr que el Estado funcione como promotor de la informtica y las telecomunicaciones para as generalizar el acceso a los servicios de este sector. Eficienta los mercados al crear una red ms Brindar acceso a los beneficios de la Reforma del completa de informacin. Ampla el acceso a globalizacin a la poblacin en general. Sector Tele mercados extranjeros para la pequea y Aumentar la competencia y la inversin comunicaciones mediana empresa a travs del comercio en en el sector. Incrementa la productividad lnea. de la mano de obra por medio de la incorporacin de tecnologas de punta. Genera nuevas e importantes oportunidades de inversin privada. Fuente: SHyCP. Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo 2002-2006.

La reforma presupuestaria comenz desde 1996, al iniciarse el diseo e implantacin del Presupuesto Orientado a Resultados. La propuesta de reforma para formalizar en parte dicho proceso presupuestal, se plante en el 2001 y no fue aprobada. Desde entonces y hasta la fecha, podemos decir que se han hecho pruebas, se han detectado errores, se han corregido, han surgido nuevos problemas, se han dado pasos atrs en todo este proceso de reforma presupuestaria 1996-2005. Aunque, ahora ya se habla de expresar la reforma en una nueva Ley de presupuesto. Veamos pues en ste captulo algunos elementos de la reforma presupuestaria que se ha llevado en la prctica, la que quedo pendiente en el 2001, y la que se avecina en el futuro. V.1. Generalidads de la Reforma

El proceso econmico, tiene como inicio la economa, es decir, un grupo de seres humanos que actan con objeto de satisfacer sus necesidades, tanto materiales como espirituales. La organizacin y funcionamiento puede ser descrita mediante sus elementos constitutivos: Tenemos elementos dados o datos como son los elementos naturales, tcnicos, psicolgicos, instituciones e internacionales. Como ejemplos tenemos, el clima, las cosechas, el bagaje cientfico de la poblacin, las preferencias humanas, las leyes, los convenios polticos, los precios y demanda internacionales. Estos elementos se consideran dados y fuera del control del economista. Entre esos datos hay algunos que pueden ser modificados en menor o mayor escala por los responsables de la poltica, y se denominan medios de poltica. Los datos que no pueden ser modificados, por lo menos en el corto plazo, se llaman otros datos. Los medios de poltica econmica o datos que si son susceptibles de modificarse, a su vez pueden ser divididos en cuantitativos y cualitativos. Y los medios cualitativos pueden tambin subdividirse en cambios en la base y cambios en la estructura.

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La base son los elementos fundamentales en la organizacin econmica de la sociedad humana: son los valores espirituales. Como ejemplo de esta base son: la libertad de creencias, el derecho al voto, el derecho de propiedad, las oportunidades para la educacin. El grupo de elementos de la organizacin de la sociedad humana que se denomina estructura contiene los elementos que definen las relaciones esenciales entre los hombres como: los privilegios de ciertos grupos, el grado de divisin del trabajo, el grado de descentralizacin de la produccin y del gasto pblico; la existencia de ciertas formas de seguridad social y la democracia industrial. La estructura tiene elementos cualitativos y cuantitativos. Los primeros son los detalles de la organizacin econmica como ejemplo tenemos: el nmero de autoridades de la poltica, los tipos de impuestos que existen o el sistema de distribucin de los bienes de consumo (racionamiento o distribucin libre), o el grado de monopolizacin de las industrias. Los elementos cuantitativos de la estructura son: el nmero de grupos e instituciones sociales, su comportamiento (elasticidades de su demanda y su propensin marginal al consumo), el nmero disponible de bienes o la composicin cuantitativa de la riqueza real en la economa. La base y estructura de una economa, aqu descritas, tienen la caracterstica comn de que slo cambian gradualmente. En cambio, los medios cuantitativos o instrumentos si pueden cambiar frecuentemente, por ejemplo: las tasas de los impuestos, las cantidades de gasto pblico, la tasa de descuento, la proporcin de reservas internacionales y el tipo de cambio.142 Hemos expuesto esta descripcin porque una Reforma, la podramos definir como un cambio en algunos de los elementos de la base y/o la estructura de una organizacin econmica. As, cambiar de un Presupuesto por Programas a un Presupuesto Orientado a Resultados es una reforma; o disminuir los numerales del manual de ejecucin del gasto, porque se est cambiando una norma; o algn cambio en la constitucin., que es la ley fundamental, es una reforma porque cambia un elemento de la base econmica. En contraste, si se cambia el monto de un gasto, o se mueven los techos de gasto, estamos hablando de un cambio de poltica econmica, ms no de una reforma. Cuando hablamos de reforma al sistema presupuestario nos estamos refiriendo a los cambios en la base y estructura de la elaboracin, el ejercicio y la revisin de cuentas en materia presupuestal.
142

TINBERGEN, Jan. Poltica Econmica. Principios y formulacin. Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1961. pp. 32-37.

183 La reforma presupuestal en Mxico, y debido a que como todo cambio en la base y estructura solo puede ser gradual y lento, por la misma naturaleza de esa base estructural, se inicio en 1996, se intento formalizar en el 2001, ha estado avanzando, pero an est en proceso. V.1.1. Las causas de la Reforma

Mxico experiment un cambio estructural importante desde 1982: el paso de un modelo de sustitucin de importaciones a un modelo de sustitucin de exportaciones. Paralelamente, se llev a cabo un proceso de reduccin de la participacin del estado en la economa, para dejar que el mercado generara los incentivos para la toma de decisiones de los agentes econmicos. Al mismo tiempo que se reduca el tamao y las acciones deliberadas en los mercados, se fortaleci la idea del cambio de funciones del gobierno, o por lo menos del predominio de unas funciones (sociales) por otras (econmicas). Ante esa reforma del estado, deba correr en paralelo una reforma presupuestal, dado que el Presupuesto es la principal expresin de las intenciones del Estado. Esta reforma presupuestal comenz en 1996. Se inici con un diagnstico respecto de cmo estaba la situacin y los mecanismos presupuestarios en Mxico, el cual permiti conocer cuatro eventos que estaban incidiendo fuertemente ya dentro de la administracin pblica, y que era necesario reconocer en cualquier planteamiento presupuestario. 1) Los avances en la reforma del estado que se haban llevado a cabo durante dcada y media, 2) Las crecientes demandas sociales 3) Los avances en la democracia, y 4) Las acentuadas restricciones presupuestarias El anlisis que se realiz lleg a una serie de conclusiones en materia presupuestal: a) Existe una desvinculacin entre las aportaciones o contribuciones en materia de impuestos que realiza la sociedad, con los resultados, los bienes o los servicios que recibe la propia sociedad por parte del sector pblico. b) La administracin pblica haba llegado ya a niveles de centralismo desde la toma de decisiones, el manejo de los recursos y en la forma de operar hacia la administracin pblica, que se traduca en elevados costos para llevar a cabo una decisin

184 c) El hecho de que ante una restriccin presupuestaria exista una muy limitada capacidad por parte de la administracin pblica para enfrentar las demandas sociales y los requerimientos en materia de desarrollo econmico y social en nuestro pas. d) El proceso de programacin-presupuestacin que hasta entonces llevbamos a cabo ya no reconoca los cambios que se haban operado en diferentes aspectos, desde la propia reforma del estado, desde los procesos de desregularizacin o regularizacin143 del presupuesto, y sobre todo en aspectos como el anlisis y la evaluacin del propio presupuesto haban quedado en los trminos en los que operaban bastante atrs de lo que hoy da tendramos que operar. e) La evaluacin presupuestaria estaba descansando bastante en determinar si cualquier ejecutor de gasto haba seguido o no los procedimientos establecidos en las normas o en los reglamentos correspondientes y el enfoque sobre los resultados que estaban alcanzando con la ejecucin de las polticas pblicas, no estaba requiriendo la importancia que debera tener. f) De esta manera se plantea que la evaluacin tiene que cambiar de una evaluacin de procesos a una evaluacin hacia los resultados, y esto implica en s mismo el hecho de que pongamos de relevancia la autonoma de gestin que deben de tener todos los ejecutores de gasto si queremos que los resultados sean lo primordial como parte de la evaluacin de la administracin pblica. g)Por ltimo, se detect una carencia de esquemas de incentivos para los Trabajadores al Servicios de Estado, que promovieron ms una actitud proactiva en trminos de llevar a cabo sus responsabilidades y sobre todo llevar a cabo las metas que tenan comprometidas en materia presupuestal, as como por otra parte siempre la carencia de una seguridad o una certeza de que podamos o se puedan mantener en su nivel de trabajo despus de haber que renovarse y eso finalmente implicaba, pues si no un desprecio de recursos, s no un uso tan eficiente de los mismos.144

V.1.2.

Los componentes de la Reforma Presupuestaria de 1998

De acuerdo a lo que establece el Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica Federal 1995-2000 (PROMAP) y el Programa Nacional de Financiamiento
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Recuerde que regularizacin de un presupuesto es hacerlos permanente en varios presupuestos, mientras que un presupuesto no regularizable implica que slo se ejercer una sola vez. 144 JOSE ANTONIO ALVARADO RAMIREZ. "Reforma al Sistema Presupuestario." Conferencia Magistral III Tomado de http://www.cddhcu.gob.mx/comisiones/estudios/c3.htm

185 del Desarrollo 1997-2000 (PRONAFIDE) el Ejecutivo Federal ha iniciado una reforma al sistema presupuestario, orientada hacia un mejor desempeo de la Administracin Pblica Federal. La reforma al sistema presupuestario iniciada en 1996 y puesta en marcha en 1998, tuvo seis componentes: (1) En primer lugar, lo que hemos denominado "La nueva Estructura Programtica", que es una forma de clasificar y de mejor clasificar las actividades pblicas. (2) En segundo lugar tenemos "El Sistema de Evaluacin al Desempeo", que indica el sistema mediante la conformacin de indicadores estratgicos y las metas para esos indicadores, los trminos y el marco de referencia para poder evaluar la gestin pblica. (3) En tercer lugar tenemos "La Vrtice de Costeo", puesto que la administracin pblica tiene que conocer cunto le cuesta llevar a cabo una actividad, no cunto gasta en esa actividad. Cunto nos cuesta abatir o incrementar en un punto porcentual o en un ao la escolaridad de la poblacin en general. Eso tenemos que conocerlo y la sociedad reconoce ms para cuestiones de evaluacin y determinacin de presupuesto, ese indicador que si utilizamos dos millones 300 mil maestros o no, digo un nmero en abstracto como lo estoy mencionando, si bien importante, tiene que reflejarse en cul es la contribucin. Entonces el Sistema de evaluacin al Desempeo y el Costeo van hacia este punto para determinar cunto nos cuesta llevar a cabo algo y si lo que estamos haciendo lo estamos haciendo de la mejor forma. (4) La Administracin Pblica se caracteriza, como lo coment hace un momento, en largos tramos o se caracterizaba en largos tramos de control y para la resolucin de cualquier decisin. Por ello destacamos que la reforma al sistema presupuestario plantea una importante desregulacin y simplificacin en los procedimientos presupuestarios ligados al ejercicio del gasto pblico. (5) Tambin lo que est proponiendo este proyecto es que la Administracin Pblica tiene que elaborar en un contexto de un Servicio Civil de Carrera. Los trabajadores deben de tener los incentivos, la seguridad de que se permanencia ser con base en los resultados y que los ascensos sern sobre la base de los resultados alcanzados. Por supuesto, existen algunos elementos que debemos de considerar en ello, los aspectos de capacitacin, los aspectos de evaluacin o los esquemas de evaluacin que sean claramente definidos. (6) Y por ltimo tenemos un proyecto que est en marcha tambin que es el sistema de administracin Financiera Fiscal.

186 Llevar a cabo los pagos dentro de la Administracin Pblica, a veces es bastante tardado considerando los tiempos en los que estamos, sobre todo que existen mecanismos para llevarlo a cabo de manera ms rpida, hay veces que tardemos dos, tres meses en llevar a cabo el pago de alguna adquisicin, esto se revierte en contra de la administracin pblica pues no hay ningn proveedor que no tome consideracin dentro de sus expectativas de precio que ofrece al sector pblico, el tiempo que va a tardar en poder cobrar los bienes y servicios que est proporcionando al mismo. De esta manera el Sistema Integral de Administracin Financiera del sector Pblico, lo que quiere hacer es realizar pagos de forma mucho ms expedida con el propsito de abatir tambin los costos correspondientes. 145 En resumen la Reforma abarc varios aspectos:

Un replanteamiento de la estructura programtica (NEP); La evaluacin y monitoreo de los resultados de los programas pblicos a travs del Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED); La elaboracin de un proyecto de Ley del Servicio Civil; La elaboracin del Sistema Integral de Administracin Financiera Federal (SIAFF) de la Tesorera de la Federacin; y Una oportuna desregulacin del marco normativo para la administracin del gasto.

Lo anterior implica para el control presupuestario costear las polticas pblicas y las actividades del sector pblico para la produccin de bienes y la prestacin de servicios, no slo para el ejercicio inmediato, sino tambin para el de los aos siguientes. De igual manera, es fundamental que todo lo que emprenda el sector pblico cuente con un esquema que permita lograr los objetivos al menor costo de supervisin y de normatividad. Queda claro que el Sector Pblico Presupuestario haba experimentado hasta 1995 de cambios sustanciales en dos de las Dimensiones o clasificaciones del gasto: en la Administrativa con reducciones en el tamao del sector pblico, orientacin del gasto, su cambio de papel en la economa al pasar de productor de bienes a prestador de servicios e impulsor de polticas publicas; adems de un papel ms regulatorio. En el caso de la Dimensin Econmica se tenia una Clasificacin por objeto del gasto; que permiti regular y aplicar su normatividad mas fcilmente; lo que quedo claro es que la Clasificacin Funcional no se haba adaptado a las nuevas circunstancias lo que lo hacia difcil de administrar y casi imposible evaluar; ya que
145

JOSE ANTONIO ALVARADO RAMIREZ. "Reforma al Sistema Presupuestario." Conferencia Magistral III Tomado de http://www.cddhcu.gob.mx/comisiones/estudios/c3.htm

187 su enfoque era eminentemente de describir los procesos lo que promovi la creacin de mas programas y subprogramas, adems de proyectos, que resultaba casi 146 imposible de agrupar y mucho menos evaluar los resultados.
Actividades del Sector Pblico Federal (Ejercicio Fiscal 1988) CATEGORIAS 29 Funciones 133 Subfunciones

Programas y Metas del Sector Pblico Federal

(Ejercicio Fiscal 1989) CATEGORIAS 6 Funciones 33 Subfunciones

Programas y Metas del Sector Pblico Federal (Ejercicio Fiscal 1997)

Categoras Programticas del Sector Pblico Federal (Ejercicio Fiscal 1998)

CATEGORIAS 6 Funciones 35 Subfunciones

CATEGORIAS 20 Funciones 44 Subfunciones 36 Programas Sectoriales 26 Programas Especiales

403 Programas 1,647 Subprogramas

171 Programas 685 Subprogramas

173 Programas 709 Subprogramas 117 Actividades Institucionales

No se registraban en catlogo los proyectos

2,294 Metas No se registraban en catlogo los proyectos

3,225 Metas 187 Proyectos (la mayora se agrupaba en el proyecto 99) ELEMENTOS Objetivos Regionalizacin Metas (3,225) Clasificacin econmica de las metas Unidad de Medida (210) Gran divisin del Sistema de Cuentas Nacionales (9)

295 Proyectos Institucionales 1,070 Proyectos de Inversin ELEMENTOS Se introducen: Misin Propsito Institucional Se precisan: Objetivos Se introducen: Indicadores estratgicos. Metas de los indicadores Se precisa: Regionalizacin Unidad Responsable

Unidad Administrativa

Unidad Administrativa

Unidad Ejecutora

V.1.3.

Los problemas detectados en los diagnsticos de 1999 y 2000

Una vez iniciada la reforma presupuestal, que tom la forma de sustituir la presupuestacin por programas por la presupuestacin en base a resultados (constituida por la Nueva Estructura programtica y la Evaluacin del Desempeo),
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Tomado de: SHyCP. "Estructura Orgnica - Normativa de la Administracin Pblica Federal y el Proceso de Administracin del Gasto Pblico. (Curso Propedutico)". Subsecretara de Egresos, Unidad de Control Presupuestal. Julio de 1999.

188 se detectaron ms problemas, ya que, una reforma al cambiar la base y la estructura de una organizacin, en este caso del Estado mexicano, es lenta y gradual. Por ejemplo en 1999, se diagnosticaba lo siguiente: El actual proceso de programacin y presupuesto presenta una serie de inercias y vicios que obstaculizan alcanzar fcilmente los propsitos del Proceso Integral de Programacin y Presupuesto (PIPP). En trminos generales, el proceso no permite generar una informacin que, sistematizada, contribuya a:

la definicin de prioridades y metas; negociar y establecer los techos presupuestarios de manera equitativa y con mayor objetividad; identificar los problemas que tienen las dependencias y entidades en su operacin, as como de las propuestas para su solucin; y, constituye un proceso que inhibe la participacin al interior de las mismas, as como entre stas y las dependencias globalizadoras.

La informacin que se genera durante el PIPP, sobretodo en su primera fase que es la elaboracin del Programa Operativo Anual (POA), resulta insuficiente para tomar decisiones que permitan llevar a cabo ajustes presupuestarios. Algunos de los aspectos que inciden en lo anterior y que resulta necesario cambiar seran, entre otros, los siguientes: 1. Un PIPP desarticulado. El PIPP est compuesto de prcticamente tres etapas: la elaboracin del POA, la determinacin de los techos presupuestarios y la integracin del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin (PPEF). Sin embargo, existe una desvinculacin entre las etapas; o de otra manera, no queda claro la contribucin prctica de cada una de ellas en el PIPP ms all del aspecto formal que las determina. Las caractersticas que han presentado estas etapas son las siguientes: El POA es una etapa que se ha tomado como un trmite ms, el cual es obligatorio cumplir, pero que no tiene una utilidad en los hechos para la definicin de los techos presupuestarios, ni para la definicin de las metas y objetivos de la Administracin Publica Federal (APF). As, el POA no genera acuerdos al interior de la APF; es decir, tanto al interior de las dependencias y entidades como entre stas y la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP). Por su contenido y estructura, el POA exige demasiada informacin la cual es de baja calidad y, por su parte, las reas presupuestarias no la utilizan en el proceso de

189 toma de decisiones. Sin embargo, esta etapa consume mucho esfuerzo dentro de la APF con bajos resultados; La definicin de techos de gasto no se apoya en la informacin contenida en el POA. De hecho, el establecimiento de los techos presupuestarios se lleva a cabo con informacin parcial a travs de dos vas que se utilizan de manera simultnea en las negociaciones: el anlisis de los principales programas y el tipo de gasto de mayor importancia. En este proceso, por tanto, el anlisis y la definicin de las metas y objetivos tambin resulta parcial, lo cual, a su vez, repercute en la integracin del PPEF. Por otra parte, la Subsecretara de Egresos considera fundamentalmente el nivel de gasto agregado respecto de las metas globales de dficit/supervit, dejando a un lado la distribucin sectorial de esta meta fiscal entre el Gobierno Federal y los organismos y empresas, as como la contribucin de manera individual de stas ltimas. Y para el ao 2000 se agregaban los siguientes problemas que incidieron para que el PIPP no sea un mecanismo eficiente: Falta de motivacin en los participantes El PIPP, a la vuelta de los aos, se ha convertido en un ejercicio en el que los participantes simulan cumplir con sus responsabilidades, y en donde cada uno desestima la importancia de las distintas tareas del proceso y slo acta en trminos de obtener un mayor nivel de gasto, cuando se est del lado de las dependencias o entidades, o bien en la forma de cmo se puede reducir el monto de recursos, cuando se est del lado de la Subsecretara de Egresos. Ello ocasiona que los participantes no encuentren la motivacin necesaria para elaborar propuestas claras y bien fundamentadas y, por lo tanto, la aportacin que de ellos se puede obtener para la definicin de techos de gasto es mnima. Asimismo, lo siguen considerando como un trmite ms que pide la SHCP para cumplir lo que establece el marco legal y por ende, slo cumplen con el trabajo mnimo y rutinario. El PIPP no establece lineamientos sobre los incentivos o sanciones que tendran los participantes. La nica sancin dispuesta es en el incumplimiento en la entrega de la informacin, en el sentido de que la SHCP realizar la propuesta correspondiente. Tiempos reducidos En cada una de las etapas del proceso existe poco tiempo para dar respuesta a los requerimientos, lo que da como resultado poca calidad en la informacin, entregas apresuradas y en algunos casos versiones incompletas y/o parciales. Lo anterior se refleja en que no se lleven a cabo las negociaciones correspondientes, por lo que no se puede llegar a consensos y acuerdos entre

190 las globalizadoras, coordinadoras de sector, dependencias y entidades. Esto ocasiona, que las decisiones continen de manera centralizada y con informacin global, lo que reduce el margen de maniobra para presentar propuestas de redistribucin del presupuesto, con base en las prioridades sectoriales e institucionales, lo que conlleva a que durante el ejercicio se siga dando un elevado nmero de adecuaciones presupuestarias, para ajustar el presupuesto al ejercicio real. Por otra parte, no existe una exigencia en el cumplimiento de las fechas establecidas, por lo que no se conoce de manera exacta, donde termina una etapa y donde comienza la otra. En este aspecto, cabe destacar la poca participacin e incidencia por parte de las Direcciones Generales de Programacin y Presupuesto sectoriales (DPYP), ya que no se involucran totalmente en el proceso y en el momento en que tienen que pedir la informacin originan, en algunas ocasiones, apresuramientos en la entrega y que no cumpla los requisitos solicitados, adems no tienen tiempo para la revisin y el anlisis respectivo. Deficiencias en la difusin, conocimiento y comprensin de los instrumentos de apoyo Los instrumentos de apoyo (Manual, Catlogos y Lineamientos) no se han convertido en un autntico apoyo para que las dependencias y entidades realicen de manera adecuada las actividades enmarcadas en el PIPP. Por ello, esta situacin se convierte en una de las causas para que no se de la vinculacin adecuada en las etapas, los tiempos previstos no se cumplan y, por ende, no se cuente con informacin oportuna, suficiente y adecuada. Entre los factores que se detectaron en las deficiencias que presentan los instrumentos de apoyo, destacan los siguientes: los instrumentos de apoyo se distribuyen a las dependencias y entidades, inclusive a las unidades responsables, tal y como los emite la Unidad de Poltica y Control Presupuestal; es decir, todas las instrucciones, normas y formatos se dan a conocer de manera general, no existen particularidades, ni excepciones, lo que origina medir a todos los involucrados de la misma forma; en muchas ocasiones, las unidades responsables no reciben los manuales de procedimientos, ni los lineamientos para el llenado de los formatos y/o se hacen envos incompletos; la informacin del marco macroeconmico no se da a conocer con la oportunidad suficiente; en ocasiones, los lineamientos y los manuales son poco claros, voluminosos y difciles de comprender, incluyendo informacin extensa y de poca utilidad; y, se dan constantes cambios en el monto de recursos probables para cada dependencia y/o entidad, lo que causa incertidumbre, confusin y falta de

191 elementos para la asignacin cuidadosa de recursos a nivel unidad responsable y por tipo de gasto. Marginacin de las Unidades Sustantivas Las unidades responsables de los programas sustantivos tienen escasa participacin en el proceso, derivado de la centralizacin que establecen las Oficialas Mayores en las distintas etapas; e incluso se llega a definir el nivel de gasto que corresponde a cada unidad sustantiva una vez que el PEF se autoriza. Asimismo, se presenta poco o nulo inters de estas reas en la formulacin de los indicadores estratgicos y de las metas que les competen, dejando a las reas administrativas su elaboracin y presentacin con las limitaciones que ello significa. Escasa orientacin y capacitacin La Subsecretara de Egresos, as como las Oficialas Mayores, han mostrado poco o casi nulo inters en establecer, en las distintas etapas del PIPP, un mecanismo formal y explcito para la atencin a usuarios, lo que ocasiona una baja efectividad del proceso en un contexto de lineamientos y documentos poco claros y voluminosos. Ello ocurre tambin con la capacitacin tanto de las reas integradoras y globalizadoras como de las reas sustantivas, sobre todo en la construccin de indicadores estratgicos y sus metas. Instrucciones contrapuestas En ocasiones, las reas integradoras y/o globalizadoras emiten disposiciones poco congruentes entre ellas y, en otras ocasiones, aplican criterios diferentes para la solucin de los problemas que se presentan durante las distintas etapa del PIPP, situacin que genera confusin e incide en la toma de decisiones por parte de las unidades sustantivas. Ejercicio del gasto con muchas modificaciones presupuestarias La baja calidad de la informacin que produce el proceso de programacin y presupuesto ocasiona que las asignaciones del proyecto, y por ende del presupuesto que se aprueba, tengan una baja relacin con la forma en que las unidades ejercen los recursos durante el ao. Ello ocasiona que en el ejercicio presupuestario las unidades responsables recurran a solicitar innumerables adecuaciones al presupuesto que les aprueba la H. Cmara de Diputados, por lo que no se conoce el avance real de proyectos, programas y actividades que sirva de base para la determinacin del presupuesto del siguiente proceso. Es un crculo vicioso que no permite la realimentacin del PIPP: A nivel de cada etapa se detect lo siguiente: Concertacin de Estructuras Programticas

192 En general en esta etapa se reflejan todas las inercias presupuestarias, ya que la mayora de las dependencias repiten prcticas obsoletas de revisin y adecuacin en su estructura programtica. No realizan planteamientos slidos, ni fundamentados en el cumplimiento de objetivos y en alcanzar los resultados previstos en las polticas pblicas. Cabe mencionar, que esta situacin no solo se da en las Unidades Responsables, en ocasiones las dependencias globalizadoras incurren en estas prcticas, al negociar y acordar las estructuras programticas. Calendarizacin del Presupuesto de Egresos de la Federacin Las ineficiencias que se presentaron durante las etapas anteriores del PIPP, tienen un reflejo claro en la calendarizacin del gasto pblico: la estacionalidad del gasto se determina de forma centralizada y la base de informacin es la que se incorpor en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin. Por tal motivo, tambin, en algunas ocasiones, representa la formulacin de un mero trmite. Asimismo y ante la comunicacin de una estacionalidad (dada la disponibilidad de recursos), se tienen que establecer prioridades y stas se realizan con base al poder y nivel de negociacin que tienen las coordinadoras sectoriales, no la fundamentan en el cumplimiento de programas, oportunidad para obtener descuentos y, sobre todo, en el logro y avances de resultados. Por ello, tambin existe una desmotivacin de los participantes y falta de informacin adecuada para la toma de decisiones. Lo anterior se refleja en que durante el ao se soliciten un nmero elevado de modificaciones de calendario, incluso hay diferimientos, por lo que dificulta establecer una adecuada programacin financiera.147 Como se observa la reforma sigue su curso, no slo por ser lenta y gradual, sino porque en si misma debe ser permanente: "Parte importante del estudio examina las razones que motivaron el surgimiento de la NEP, as como los principios utilizados y el alcance que tendr una reforma al sistema presupuestario, de proseguirse de manera continua y constante con la metodologa desarrollada. A pesar de adoptarse las nuevas categoras y elementos programticos en el Presupuesto de Egresos de la Federacin, an falta mucho por hacer para aprovechar el potencial analtico que ofrece esta nueva herramienta para planear, asignar y aplicar mejor los ingresos pblicos, en especial en lo relativo a indicadores de desempeo."148

Subsecretara de Egresos. Unidad de Poltica Presupuestal. Proceso Integral de Programacin Y Presupuesto (Pipp). Propuesta para el ao 2001" 148 Los captulos V y VI desarrollan estos temas. Jorge A. Chvez Presa. Para recobrar la confianza en el Gobierno. Hacia la Transparencia y mejores resultados con el presupuesto pblico. Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 20001.
147

193 V.2. Las propuestas de la reforma presupuestal del 2001

La legislacin actual sobre el proceso presupuestario data de los aos 1970s y 1980s. Esa legislacin, analizada en el captulo III, se cre en el marco de regular un estado intervencionista y cuyas acciones se ordenaban en la tcnica del Presupuesto por Programas. Es decir, se creo un marco jurdico normativo en un ambiente de incentivos al gasto pblico. Esta situacin expansionista la describe un autor as: Muchos gobiernos procedieron a aminorar los controles de las lneas presupuestarias que haban impuesto para frenar los gastos, y autorizaron e incentivaron a los ministerios gastadores a reclamar de forma activa recursos adicionales en el proceso del presupuestacin anual. Prcticamente todos los pases desarrollados mermaron la disciplina presupuestaria adoptando legislaciones que imponan gastos en diversas prestaciones. No slo los gobiernos ampliaban los programas y gastaban ms cada ao, sino tambin se esperaba de los responsables polticos que sometieran presupuestos siempre ms elevados. De hecho, el dinamismo de la gestin pblica era frecuentemente evaluado en funcin de los programas nuevos o ampliados. El crecimiento econmico generaba una progresin importante de los ingresos del Estado, pero la mayora de las veces stos no eran suficientes para cubrir los gastos. Cuando los ingresos eran insuficientes, muchos gobiernos aumentaban sus impuestos o admitan pequeos dficit. En ambos casos, el riesgo poltico era mnimo y ninguna de las soluciones era juzgada como irresponsable desde un punto de vista presupuestario.149 La Ley de Presupuesto Contabilidad y Gasto Pblico, la Ley de Planeacin, fueron los primeros intentos para dar orden y racionalidad al gasto pblico. En esa misma direccin la reforma presupuestaria puesta en marcha en 1998 a travs de la implantacin del Presupuesto Orientado a Resultados, representa un paso hacia delante, y slo fue hasta el 2001 cuando se puede hablar de la institucionalizacin de la reforma presupuestal. Es decir, en el 2001 se proponen cambios a la constitucin para sentar las bases de la reforma presupuestal. Veamos algunas de los cambios constitucionales, en materia presupuestaria. 150

149

SHICK, Allen. La presupuestacin tiene algn futuro? Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) Santiago de Chile, mayo de 2002. 150 Todas las reformas se encuentran en: DECRETO QUE REFORMA LOS ART.S 74 FRACCIONES III, IV Y VI, 75 Y 126, ADICIONA UN SEGUNDO PRRAFO AL APARTADO B DEL ART. 72, Y DEROGA LA FRACCIN VIII DEL ART. 74 DE LA CONSTITUCIN. Dirigida por el Presidente Fox al Diputado Ricardo Francisco Garca Cervantes. Presidente de la Cmara de Diputados del Honorable Congreso de la Unin.

194 V.2.1. Presupuestar es un acto administrativo o legislativo

Una de las propuestas ms importantes fue la propuesta de utilizar la fraccin III del Art. 74 (actualmente derogada), para establecer las disposiciones relativas al Presupuesto de Egresos de la Federacin, para definir la Facultad del Ejecutivo para elaborar las iniciativas de Ley de Ingresos y de Presupuesto de Egresos de la Federacin. Se ha discutido ampliamente desde el mbito acadmico a quin corresponde el derecho de iniciativa de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos de la Federacin, coincidiendo la mayora de los autores en que al ser el Ejecutivo el encargado de la Administracin Pblica y derivado de la complejidad tcnica que implica la elaboracin de las mismas, corresponde a ste elaborar el plan financiero anual de la Administracin. Para evitar ambigedades en el texto Constitucional, se propone precisar que corresponde al Ejecutivo Federal elaborar las iniciativas de Ley de Ingresos y de Presupuesto de Egresos de la Federacin, y al Legislativo analizarlas, discutirlas, modificarlas en su caso, y aprobarlas. Lo que sostenemos en este trabajo es que en efecto la Cmara aprueba y modifica el Presupuesto, pero en trminos legislativos, no los trminos cuantitativos o administrativos. Tan slo al observar cada Decreto, se observa toda una serie de medidas reguladoras de todos los aspectos del presupuesto, esto es lo que si puede cambiar la cmara de diputados. La parte administrativa, es decir, las cantidades son facultad del presidente. De otra forma, vamos a tener diputados gobernando o administrando, y en realidad ellos slo deben crear leyes. V.2.2. Un presupuesto plurianual

En ese mismo artculo en el inciso c), se propona establecer de una buena vez el Presupuesto Plurianual. Como se sabe, el presupuesto para varios aos es una de las mejores tcnicas presupuestarias ya que permite una visin de mayor largo plazo para el comportamiento de los agentes econmicos. La reforma deca as: c) La Cmara podr autorizar programas y proyectos de inversin que abarquen varios ejercicios fiscales; los gastos correspondientes debern incluirse en los subsecuentes Presupuestos de Egresos. En igual sentido, una propuesta del Art. 126, prrafo tercero fue la de incluir estimaciones econmicas de mediano plazo. .

195 En efecto, con el fin de promover una planeacin econmica de mediano plazo, se prev que las iniciativas de ingresos y gastos incluyan proyecciones acerca de las principales variables econmicas. Diversos pases latinoamericanos como Argentina, Brasil Chile y Uruguay, y la mayora de los pases miembros de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico, han adoptado este tipo de herramientas con resultados favorables. Esas estimaciones abarcan entre los tres y cinco ejercicios fiscales siguientes, con los ajustes que se requieran conforme a la evolucin econmica prevaleciente. De esta forma, se establecen referentes que contribuyen a la certidumbre y estabilidad econmica de mediano plazo. En este contexto, se propone fortalecer el horizonte de planeacin econmica de las iniciativas de ingresos y egresos. La inclusin de proyecciones econmicas en las iniciativas de Ley de Ingresos y de Presupuesto de Egresos cumple diversos propsitos. En primer lugar, constituyen una orientacin acerca de los objetivos en materia econmica que persigue el Ejecutivo Federal en un plazo superior a un ao. Provee de informacin a empresas y familias, que puede ser utilizada para el desarrollo de sus actividades. Constituye una referencia para propsitos de evaluacin, cuando por cualquier circunstancia la evolucin de la situacin econmica se aleje significativamente de las proyecciones. La Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federacin incluirn estimaciones econmicas que impliquen una planeacin de mediano plazo." V.2.3. Todo gasto debe antes tener su correspondiente respaldo de recursos

Una de los cambios ms importantes es que se debe eliminar una de las vas ms importantes de crecimiento del gasto pblico. La idea interior en la elaboracin de los presupuestos era, en la prctica, establecer un gasto y luego buscar su financiamiento. Aunque en la constitucin se establece cierto candado a esa visin, ya que la fraccin IV del Art. 74 de la Constitucin establece que la H. Cmara de Diputados aprueba el Presupuesto de Egresos de la Federacin discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deban decretarse para cubrirlo. Pero, nunca ha sido comprendida esta idea de que primero el ingreso y luego el gasto. Basta con escuchar una sesin de una de las cmaras del congreso, donde abundan las ideas para solucionar un problema; las soluciones casi siempre implican una accin del estado, pero nunca se habla de cmo se va a financiar las acciones propuestas. Es decir, impera todava la inercia de proponer un gasto sin importar si hay o no recursos para ello. Haciendo una analoga con el porfiriato, es una actitud muy parecida a: primero maten y luego averigen, as aqu: primero propongan el gasto y luego haber con que recursos se realiza.

196

Esta actitud propia de un estado intervencionista debe ser controlad, lo cual trat de lograrse mediante la propuesta de reforma al Art. 75, cuyo apartado A quedara as: "A. La autorizacin de los ingresos deber preceder a la de los gastos, conforme a lo siguiente: (termina la cita). Como no fructific esta aclaracin que an as no esta muy clara y debe ser ms explcita, a nivel normativo hoy en da, Hacienda ha establecido criterios para que los reformadores estn concientes de que cualquier idea tiene un costo. Esto se observa en el documento: CRITERIOS METODOLGICOS PARA ESTIMAR EL IMPACTO PRESUPUESTARIO DE INICIATIVAS DE LEYES O DECRETOS, segn lo estableci el artculo 79 del Presupuesto de Egresos del 2005. En dicho documento de Criterios, se especifica y se recuerda al reformador que si algo va a proponer debe haber los recursos consiguientes. Esta forma de pensar desde el Estado an no se ha alcanzado, por lo cual la reforma est pendiente. En el mismo orden de ideas, para controlar la irracionalidad de los diputados, ms an que ahora que ya pueden modificar el presupuesto, es necesario retomar la propuesta del 2001 de reformar el artculo Art. 75, apartado A), Fraccin I, que impondra lmites a los cambios que podan hacer los diputados. En efecto, hasta 1986, el Art. 21 de la LPCyGP, estableca una regla relativa a las modificaciones a la iniciativa de Presupuesto de Egresos de la Federacin, a la cual tena que sujetarse la H. Cmara de Diputados; dicha regla estableca: Las proposiciones que hagan los miembros de la Cmara de Diputados para modificar el proyecto de presupuesto de egresos presentado por el Ejecutivo, sern sometidas desde luego a las comisiones respectivas. A ninguna proposicin de esta ndole se dar curso una vez iniciada la discusin de los dictmenes de las comisiones. Dicho Art. fue derogado el 26 de diciembre de 1986. Por su parte, el Art. 22 de la misma ley, el cual se encuentra vigente, prev otra regla en materia de modificaciones a la iniciativa de Presupuesto de Egresos, la cual consiste en que si una propuesta de aumento o creacin de gastos altera el equilibrio presupuestario, dicha propuesta deber incluir la correspondiente iniciativa de ingreso. En el 2004, durante la aprobacin del Presupuesto del 2005, se gener el conflicto entre los diputados y el Presidente, cuando la Cmara lleg a modificar los programas del Ejecutivo a tal grado que estara realizando funciones de planeacin y de administracin sin ser responsable de la rendicin de cuentas, rompiendo con ello el equilibrio de poderes. Afortunadamente, en el 2005 la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, fall a favor del Presidente, porque de otro modo las atribuciones de la

197 Cmara de Diputados iban a llegar a ser administrativas, cuando slo son legislativas. La reforma propona que las modificaciones que realizaran los diputados: puedan realizar cualquier modificacin a la iniciativa de Presupuesto de Egresos de la Federacin, siempre que se observe lo siguiente: Que en el dictamen correspondiente se sealen los costos y beneficios que se deriven de las modificaciones propuestas, por las mismas razones expuestas para el caso de las modificaciones a la Ley de Ingresos. Las modificaciones que impliquen incrementos o la creacin de nuevos gastos, procedern cuando en el dictamen respectivo se seale la fuente de recursos adicionales para cubrirlos, los cuales solamente podrn provenir de fuentes distintas al financiamiento. Asimismo, procedern cuando en el dictamen respectivo se sealen las reducciones necesarias en los gastos de los programas correspondientes, para cubrir los incrementos en los gastos de otros programas o los nuevos gastos. Estas disposiciones impulsaran el equilibrio presupuestario y lograran que las modificaciones que se propongan se justifiquen ampliamente ante la sociedad. Las reglas descritas para modificar las iniciativas de ingresos y gastos tienen por objeto hacer ms transparente la toma de decisiones, abriendo el proceso de aprobacin a la sociedad en general, ante la cual debern justificarse los proyectos aprobados de Ley de Ingresos y de Presupuesto de Egresos de la Federacin. "A. La autorizacin de los ingresos deber preceder a la de los gastos, conforme a lo siguiente: I. El Congreso de la Unin o en su caso la Cmara de Diputados, debern motivar en el dictamen correspondiente, los beneficios que se deriven de las modificaciones propuestas a las iniciativas de Ley de Ingresos y de Presupuesto de Egresos de la Federacin. Las modificaciones que impliquen incrementos o la creacin de nuevos gastos, procedern nicamente cuando en el dictamen respectivo se seale la fuente de recursos adicionales para cubrirlos, los cuales solamente podrn provenir de fuentes distintas al financiamiento, o bien cuando se sealen las reducciones a los programas correspondientes, De haberse aprobado esta reforma, el desgaste para los mexicanos de finales del 2004 y principios del 2005 sobre la controversia constitucional que tramit el Ejecutivo contra el Legislativo se hubiera evitado.

198 V.2.4. Los principios presupuestarios: a la Constitucin

Una reforma tambin destacable es la relativa a establecer constitucionalmente los principios presupuestarios, cuya importancia de estos ya se seal en el captulo I . En efecto, como parte fundamental de la propuesta de reforma presupuestaria a nivel Constitucional, se propusieron disposiciones en materia fiscal con el objeto de establecer parte de las condiciones de estabilidad econmica que requiere el desarrollo del pas. En la Constitucin de Alemania y en las leyes fundamentales de Brasil y Chile, se encuentran disposiciones semejantes que tienen propsitos como los que se sealan en esta iniciativa para el caso de Mxico. En pases de tradicin anglosajona como Australia y Nueva Zelanda, se han incorporado esas disposiciones con resultados muy favorables para la estabilidad econmica y el bienestar social. Con base en lo anterior, la presente Administracin propone elevar a rango Constitucional algunos preceptos de carcter fiscal que ya se encuentran en nuestro marco jurdico, as como fortalecer el principio de equilibrio presupuestario. Comos e sabe el Art. 126 prrafo Primero seala el principio de equilibrio presupuestal: No proceden los pagos fuera de presupuesto (Art. 126, prrafo primero). Pero, con la reforma se propona adems fortalecer los principios de universalidad y unidad de los gastos pblicos, para que la totalidad de los mismos tengan que ser aprobados por la H. Cmara de Diputados en un solo documento. El primero de estos principios, segn la doctrina, prev que el gasto pblico slo puede ejercerse a travs de un Presupuesto aprobado por el Legislativo. El segundo principio establece que todos los gastos pblicos deben aprobarse por el Legislativo en un solo documento, con el fin de que stos puedan ser conocidos en su conjunto. Por otro lado, se propone conservar el principio de que una ley posterior al Presupuesto podr aprobar nuevos gastos, pero se establece que en estos casos se deber sealar la fuente de ingresos de donde provendrn los recursos para cubrir dichos gastos. La reforma propuesta deca: No proceder pago alguno que no est comprendido en el Presupuesto de Egresos de la Federacin o determinado por ley posterior; en este ltimo caso el Congreso tendr que sealar la fuente de ingresos para cubrir los pagos." Esta reforma era vital porque, las finanzas pblicas sanas se reflejan en estabilidad, certidumbre y crecimiento econmico. Finanzas pblicas sanas no implica reducir la atencin del Gobierno en las tareas del desarrollo, por el contrario, es parte de un proceso para acrecentar las posibilidades del mismo. Con finanzas pblicas sanas se evita el endeudamiento excesivo por parte del sector pblico; se propicia que los recursos financieros que genera la economa, as como los provenientes del exterior, puedan ser asignados a un gran nmero de actividades productivas; se facilita el acceso al crdito por parte de los particulares. Esta poltica es un elemento que

199 contribuye de manera significativa a generar crecimiento econmico. A su vez, ste a travs de una mayor recaudacin, permite incrementos en los gastos pblicos para mejorar la cobertura y la calidad de la educacin, para atender la salud de cada vez ms mexicanos, para brindar el impulso que requieren aquellos grupos de poblacin con ms carencias. Pases como nuestros socios comerciales en el mercado de Amrica del Norte han adoptado una poltica de equilibrio fiscal, incluso hasta llegar a mantener un supervit, a fin de reducir sus niveles de endeudamiento pblico y con ello promover condiciones para lograr el desarrollo. Otros pases miembros de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico como Australia, Corea, Dinamarca, Holanda, Irlanda, Suecia y Noruega cuentan con supervit, mientras que Alemania, Espaa e Italia orientaron su poltica fiscal para lograr el equilibrio presupuestario en el mediano plazo. La reforma a este artculo tambin prevea los casos en que los diputados excedieran sus propuestas, como a menudo sucede. Decimos a menudo sucede, porque la acumulacin de propuestas de leyes y reformas es muy grande en las cmaras de diputados y senadores, y que bueno as sea, porque de ser aprobadas todas el presupuesto de egresos sera mayor. Por ello, dicha reforma prevea que el H. Congreso de la Unin, en caso de aprobar un Presupuesto con dficit presupuestario, debera establecer en el dictamen correspondiente su reduccin progresiva en los tres aos subsecuentes, para que en el cuarto ao se haya eliminado totalmente. Esta propuesta se basa en el objetivo de lograr la desaparicin del dficit pblico de manera sostenible. Es decir, que los ejercicios fiscales que, por cualquier causa, resulten en un dficit, sean excepcionales y que en todos los casos, se tomen las acciones necesarias, en un plazo perentorio para suprimirlo. La reforma dira: " La Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federacin debern contribuir al equilibrio presupuestario. En caso de que el Congreso de la Unin apruebe endeudamiento pblico para cubrir el Presupuesto de Egresos, deber establecer en el dictamen correspondiente la reduccin progresiva de dicho endeudamiento dentro de los tres aos siguientes, hasta su eliminacin en el cuarto ao."151

La cual se encuentra en: Presidencia De la Repblica. iniciativa de reformas y adiciones a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en materia presupuestaria". Tomado de Internet www.shcp.gob.mx. Archivo FOX RP CAMBIOS A LA CONSTITUCION. Y en Exposicin General de la propuesta de la Nueva Hacienda Pblica Distributiva, archivo: FOX RP EXPOSICIN DE MOTIVOS.
151

200 Realmente no se entiende por que la reforma presupuestal no fue aprobada en el 2001.152 Y aunque se explique el por qu no se aprob, no es razonable haber dejado para despus hacer reformas tan importantes como por ejemplo el elevar a rango constitucional el principio de responsabilidad fiscal. Se propuso institucionalizar el principio de responsabilidad fiscal previsto desde el Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de 1986, relativo al ajuste del gasto pblico en caso de presentarse una disminucin de los ingresos durante el ao fiscal. Es patente que este principio ha contribuido a la estabilidad de las finanzas pblicas, en especfico cuando en ejercicios fiscales recientes se ha presentado la disminucin de ingreso por la baja del precio internacional del petrleo. Sin embargo, el hecho de que este principio est sujeto a la vigencia anual del ordenamiento presupuestario, no promueve el esquema institucional ideal de certidumbre y estabilidad. Por la relevancia de este principio se propone incorporarlo en el texto Constitucional, a fin de lograr su carcter permanente. "Si al finalizar el ao los ingresos resultan superiores al gasto pblico, stos slo podrn destinarse al pago de la deuda pblica o a la creacin de reservas para la atencin de contingencias. En caso de presentarse durante el ao una reduccin a los ingresos aprobados, debern ajustarse los gastos proporcionalmente." La reforma presupuestal del 2001, era la importante. Pero en el futuro debe considerarse ya, explcitamente llevar hasta la constitucin el Presupuesto Orientado a Resultados. Lo cual implica reanudar la obligatoriedad de seguimiento del desempeo, el cual se implanto en el PEF de 1998, pero en el 2000 fue eliminado. La reforma presupuestal es una necesidad hoy en da, para formalizar definitivamente lo que se ha ganado en la prctica para modernizacin del proceso presupuestal, a fin de garantizar un ejercicio ms eficiente y transparente del gasto pblico. Las estrategias centrales de la reforma presupuestal deben incluir el acceso a informacin de calidad acerca del ejercicio del gasto pblico del Gobierno Federal, el uso ms eficiente (hacer ms con menos) y eficaz (cumplir los objetivos) del gasto pblico.
152

Recordemos que se le llam la Nueva Hacienda Pblica, la cual constaba de tres niveles de reforma: la Fiscal, la Financiera (la cual se si aprob) y la Presupuestal. Fue el tiempo de la gran controversia de si se elevaba la tasa IVA a alimentos y medicinas de 0% a 15%. Tal vez por lo agrio de las disputas en este tema, se olvidaron de lo dems. Una reforma creo aversin a otras, lo cual debera dejar esa enseanza: cuando una reforma va a crear desacuerdos profundos, nunca agregar otra porque esta se pierde por la divisin generada.

201

V.3.

La trascendencia de la reforma presupuestal

En Mxico luego de los gobiernos de Echeverra y la administracin de la Abundancia de Jos Lpez Portillo, hay crisis: esta consiste en que el salario real no se recupera y no hay empleo suficiente. Para solucionar esa crisis slo se han aplicado polticas de corto plazo, que no han logrado eliminarla. Se requiere de una poltica econmica de largo plazo, y sin duda esta empieza por la solucin al problema de las finanzas pblicas. Hay un problema de finanzas pblicas que no es de caja, pues el dficit es muy pequeo. Y sin embargo sigue existiendo la crisis econmica por qu? La crisis econmica se debe a la existencia de altas tasas de inters reales. Si son muy altas las tasas de inters reales, la gente no invierte, y solo lo hacen los que obtienen tasas bajas de inters y estas slo se obtienen en el exterior; aqu se presta slo a los que pueden pagar los intereses. Por ello, el modelo de Mxico es exportador porque slo ellos pueden pagar tasas de inters externas bajas y solo los exportadores son sujetos de crdito externo. A su vez, la incertidumbre (que es distinta al riesgo), se debe a que en el manejo de las finanzas pblicas no hay suficiente transparencia.153 As, la reforma presupuestal es la que permitir esa transparencia en el manejo de los presupuestos. Y las consecuencias de la transparencia son a todas luces benficas. Si hay transparencia en la aplicacin de los presupuestos, habr resultados a los ojos de la poblacin: carreteras, viviendas, etc.; y si hay resultados los contribuyentes pagarn impuestos. En principio estamos de acuerdo en que en los pases emergentes, como Mxico, se: requiere revisar programas para asegurarse para asegurarse para asegurarse exista que existe una clara declaracin de poltica o lista de objetivos que define en forma adecuada el propsito de los programas, de manera tal que los resultados que se esperan de estos se puedan evaluar y medir de algn modo e informarse.154 Pero, en el caso de Mxico, para lograr esa programacin, se requiere reconstituir los mismos programas. Mxico, si bien es una economa de mercados emergentes,
153

CHAVEZ Presa, Jos Lus. "LA REFORMA ECONMICA" Conferencia dictada el jueves 24 de mayo de 2001, en la FES Aragn. 154 DIAMOND, Jack. De la presupuestacin por programas a la presupuestacin por desempeo: el desafo para las economas de los mercados emergentes. Revista Internacional de Presupuesto, editada por la Asociacin Internacional de Presupuesto, Marzo-Abril del 2005, ao XXXIII, N 57.pp. 87-125.

202 dista mucho de ser como las economas exsocialistas que prcticamente inician desde cero la construccin de sus sistemas de economa de mercado. En nuestro caso, el mercado ya exista. Pero, lo que ha pasado es que el Estado no ha logrado adaptarse a la nueva etapa de su economa de mercado de exportacin. En consecuencia, el futuro lo visualizamos como a continuacin se menciona. V.4. Una visin personal del futuro de la reforma presupuestal

En Mxico el gobierno deber atender diversos problemas que se presentan a la sociedad, los cuales por cierto cada vez son ms graves y amplios. Para solucionar cada problema el gobierno tiene una unidad responsable, y si no las hay deben ser creadas y eliminadas las que no sean necesarias. Esta unidad responsable debe realizar un diagnstico del problema a resolver, y hacerse pblico para que la sociedad pueda conocerlo y en su caso mejorarlo. Por ley, debe exigrsele a cada unidad responsable un diagnstico del problema que va a enfrentar. Luego se debe construir un programa para enfrentarlo, con responsables y presupuestos. Lo cual algunos diran es lo que se hace, pero estamos hablando que primero se detecten y justifiquen los verdaderos problemas a resolver. Incluso debe pensarse en implantar una programacin base cero, gradualmente en todo el sector pblico, para que de ah resurja el nuevo sector pblico que ya demandan los tiempos presentes y sobre todo en el futuro. La programacin para solucionar un problema debe hacerse multianual. Es decir, debe plantearse un presupuesto para seis aos, no anual. Si los recursos son escasos, y el problema a enfrentar es decidido en plebiscito por la ciudadana entonces, el programa multianual debe incluir una continuidad transexenal, lo cual conformara una Poltica de Estado.155 En el momento, que no se solucione el problema, debe cancelarse ese programa.
155

Recurdese que la Poltica Econmica de Estado se define como: Es un conjunto de bases fundamentales econmicas que, convertidas en leyes e Instituciones (por lo tanto perdurables en el largo plazo), permitan a los agentes econmicos (familias, empresas, gobierno): 1) desarrollar todo su potencial para lograr el crecimiento econmico a travs del mercado, y 2) que esos esfuerzos no se vean perturbados por los resultados electorales ni por los cambios en la correlacin de fuerzas polticas. En trminos prcticos una Poltica Econmica de Estado estara compuesta de al menos tres elementos: la accin de poltica econmica, una meta que no se pueda rebasar y una ley y/o institucin que le de el carcter de largo plazo.

203

Sin duda, debe establecerse definitivamente en las leyes y la normatividad, de manera explcita, la presupuestacin orientada a resultados, con sus dos elementos bsicos: la concertacin de estructuras programticas, que permitan flexibilidad y autonoma en el manejo de los recursos para solucionar problemas; y la evaluacin de resultados. Si no hay resultados, no debe haber presupuesto y debe reestructurarse, desaparecer, o fusionarse la unidad responsable. En el nivel federal, los programas presupuestales deben corresponder slo a las funciones de estabilizacin. Dejar, para otros niveles de gobierno las funciones de redistribucin y de asignacin de recursos. Las funciones de redistribucin, deben ser determinadas por el gobierno federal, pero descentralizar su aplicacin a los gobiernos estatales. Y las funciones de asignacin de recursos, sobre todo las relacionadas con garantizar la competencia deben ser federales, y el resto municipales. La razn de ello es que estos gobiernos estn muy cerca de los problemas y las necesidades de la gente. Una vez reestructurada la reparticin de funciones, cada nivel de gobierno debe realizar su propia administracin integral del gasto: planeacin, programacin, presupuestacin, ejecucin, control y evaluacin presupuestales. De otra forma, seguiremos con un gobierno federal que realiza la planeacin ms general, y supeditando a ella a las planeaciones estatal y, sta, a la municipal. Si de lo que se trata en materia presupuestal es de acercar la planeacin y los resultados, entonces debemos acercar a las unidades responsables federales, estatales y municipales a las funciones que realmente pueden hacer. El nivel federal ya no esta tan cerca de la poblacin como para construir un camino o una carretera que los habitantes de San Pedro necesitan. Tampoco el municipio de Valle de Bravo est capacitado para mantener la estabilidad de precios. El llamado populismo presidencial, ya se ve mal, porque un Presidente no debe andar entregando hospitales, ni carreteras, esto lo debe hacer el presidente municipal. El Presidente debe avocarse a guardar la estabilidad econmica del pas en su conjunto y relacionarse con el exterior, los Gobernadores de los Estados a acabar con la pobreza, y los presidentes municipales a realizar obras pblicas.

204 En suma, la divisin del trabajo en el gobierno (federal, estatal y municipal) aunada a un proceso presupuestal orientado a resultados, debe ser el objetivo de la futura reforma presupuestaria.

205 CONCLUSIONES Este trabajo se gui por un planteamiento problemtico del tema que fue el siguiente: El desempeo de la economa mexicana ha sido decepcionante en los ltimos 25 aos: cmo ha contribuido el Presupuesto en esa tendencia? O lo que es lo mismo se puede utilizar el Presupuesto y el proceso presupuestario para mejorar el desempeo de la economa mexicana? La tesis o respuesta ya comprobada, a esas preguntas es: Para reconstruir el papel del Presupuesto como fuente de crecimiento econmico, no es posible por ahora recurrir al aumento de su cantidad, porque las fuentes de mayores recursos como impuestos, no tributarios y financiamientos, estn relativamente agotadas. En consecuencia se requiere no aumentar los presupuestos, sino ejercer con calidad los actuales niveles de presupuesto. La poltica presupuestal es la base para lograr una mejor calidad en el ejercicio del presupuesto, y esto reducir los costos de transaccin en Mxico, debido a que un ejercicio presupuestal de calidad por ejemplo expresada en la transparencia en el ejercicio del gasto pblico en Mxico, permite disminuir la corrupcin y mejora la certeza de la actuacin de los agentes econmicos, con lo cual se reducen los costos de transaccin. El sustento de esta tesis es que en trminos de la poltica presupuestal o acciones del sector pblico relacionadas con la Planeacin, Programacin, Presupuestacin, Aprobacin, Ejercicio, Control y Evaluacin del Presupuesto Pblico, hemos transitado de una poca donde no haba relacin entre gasto pblico y resultados, a otra donde el Presupuesto Orientado a Resultados es el predominante. Esto que parece un mero juego de palabras, y gracias a toda la descripcin que en este trabajo se realiz, nos permiti encontrar que dicho presupuesto por resultados le otorga mayor autonoma y menos controles al organismo que ejerce un gasto pblico. A primera vista esto parece contradecir la tesis expuesta, en el sentido de que lo que se requiere para lograr un mayor crecimiento econmico es un ejercicio del gasto ms honesto, y por ende eliminar controles y darle mayor autonoma de gestin a las unidades que ejercen recursos pblicos, no son compatibles. Sin embargo, el elemento central del Presupuesto en Base a Resultados es precisamente la medicin de resultados.

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Si una unidad que gasta recursos de los ciudadanos no est logrando resultados, esta debe cambiar de administradores o desaparecer. Desafortunadamente, la obligatoriedad de presentar los indicadores de resultados fueron eliminados desde el 2001, como mencionaba el Director de la Auditoria Fiscal de la Federacin156 El sector Pblico debe definir realmente que puede hacer. Hoy en da escuchamos promesas de candidatos a gobernantes como: mi gobierno va a crear tantos empleos, esto no es posible; el mercado es el que genera los empleos. O bien vamos a acabar con la pobreza, y sin embargo no se logra. Si un gobernante promete y no cumple, debe ser sustituido. La democracia es el control del poder pblico (o de los gobernantes en turno) por parte de los ciudadanos. Estamos hablando de resultados que son las promesas cumplidas por los gobernantes a sus ciudadanos. Si hay unidades que de acuerdo con la planeacin (o compatibilidad de una estrategia de accin con su respectivo presupuesto) no estn dando resultados, entonces aparece como primera causa un mal manejo de recursos pblicos. Por ello, el presupuesto por resultados es una de las mejores formas para auto controlar los recursos pblicos en un ambiente de mayor autonoma de gestin de las unidades responsables de ejercer un gasto pblico. Pensamos que no ha sido posible avanzar hacia este presupuesto primero porque la misma burocracia lo desconoce. En segundo lugar porque la legislacin y la normatividad se han quedado rezagadas. Estamos con una legislacin que fue hecha para el presupuesto por programas, no para el presupuesto en base a resultados. Hemos ya escuchado en los discursos de algunos legisladores que se est cocinando la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Fiscal, la cual podra ser la solucin a este vaco jurdico, y no normativo pues este si ha venido avanzando, pero no en la medida necesaria porque la ley esta rezagada. El funcionario pblico debe ser ms autnomo en el ejercicio del gasto siempre y cuando busque alcanzar los resultados establecidos y comprometidos.

156

Vase su comparecencia ante la Cmara de Diputados, en el mes de mayo del 2005.

207 En caso de no haber esa compatibilidad entre resultados y presupuesto, entonces hay indicios de mal manejo de recursos. Y esta ineficiencia (gastar ms y hacer menos) e ineficacia (no alcanzar los objetivos o resultados), debe ser sancionada: inhabilitacin, crcel, despido, o lo que sea necesario. Ah est el meollo para lograr el ansiado mejoramiento en la calidad del presupuesto pblico. No es explicable que el presupuesto para funciones sociales alcance ya cerca del 65% y sin embargo sigan existiendo mexicanos en situacin tan lacerante. Ya no se requiere cantidad, sino demostrar calidad en el ejercicio presupuestal. An recordamos que el 2001, primer ao de ejercicio del nuevo gobierno, hubo una parlisis en el ejercicio del gasto, en parte debido al temor a los controles y las sanciones. Y esto sigue siendo un freno al crecimiento del pas: el funcionario no gasta y cuando se acerca el fin de ao debe gastar su presupuesto a como de lugar para evitar dos cosas: que le reduzcan sus recursos del prximo ao y/o reciba una sancin por sub ejercicio del gasto. O bien los desabastecimientos de medicinas en los hospitales. Estos vicios son consecuencia de que en Mxico an tenemos u presupuesto anual, lo cual ya debe cambiar y lograr un presupuesto multianual. La reforma presupuestaria del 2001, sintetizada en este trabajo hubiera representado un gran avance. Sin embargo no se aprob. Hoy podramos fincar responsabilidades a nuestros legisladores? Esta respuesta debe ser estudiada por la ciudadana para que no slo ya no votemos por aquellos que impidieron un avance, sino tambin les finquemos responsabilidades, como a cualquier ciudadano. El fuero es una reliquia del pasado, de aquellos tiempos donde un gobierno autoritario poda presionar a los legisladores. Hoy en da todos deben ser sujetos de ser responsables por los resultados que obtuvieron, porque se les pag con recursos pblicos, provenientes de los ciudadanos. Por ltimo, este ejercicio de investigacin ha permitido convencerme de que: La contribucin de la administracin pblica al desarrollo social es de vital importancia, pero ya no ser como hace algunos aos. No es mediante la toma "centralizada", jerrquica y autoritaria de toma de decisiones administrativas, sino ahora es la construccin de decisiones participativas: la administracin, las organizaciones no gubernamentales, sindicatos, y la gente en general.

208

Estamos as ante la construccin de una nueva administracin, liderada por nuevas generaciones de gerentes sociales caracterizados por: honestidad, capacidad para delegar poder econmico (dejar que los recursos sean administrados por la sociedad civil), con capacidades altamente negociadoras. Solo as puede lograse el ansiado desarrollo social, es decir, el aumento generalizado y de calidad de los bienes y servicios que elevan el nivel de bienestar de la poblacin: salud, educacin, derechos humanos, igualdad, justicia, empleo, seguridad econmica.

Mxico D.F., a 3 de Marzo del 2012

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