Seminrio Discente da Ps-Graduao do DCP-USP

Sesso VI Poltica e Polticas Pblicas (mesa I)

A centralizao da federao brasileira em xeque: evidncias do ndice de Autoridade Regional aplicado ao Brasil

Rogerio Schlegel
Ps-doc do Centro de Estudos da Metrpole (CEM)

Data: Abril de 2011

A centralizao da federao brasileira em xeque: evidncias do ndice de Autoridade Regional aplicado ao Brasil1
Rogerio Schlegel Resumo O estudo avalia quantitativamente o grau de descentralizao da autoridade na federao brasileira e o coloca em perspectiva comparada com outras 42 democracias. Para isso, calcula para o Brasil o Regional Authority Index (ndice de Autoridade Regional), proposto por Hooghe, Marks e Schakel (2010), que avalia quatro dimenses de self-rule e quatro de shared rule. Os resultados indicam que os Estados brasileiros possuem menos autoridade do que nveis de governo de status semelhante de grande parte das federaes e mesmo de pases unitrios, como Itlia e Espanha. Tambm sugerem que no houve alteraes fundamentais nessa forma de descentralizao desde a Constituio de 1988. As evidncias apontam para a inadequao de descrever o Brasil como um caso extremo de descentralizao em favor dos Estados ou dos governadores, como tem feito parte influente da literatura sobre o Brasil. Palavras-chave: Federao; Estados; descentralizao; Constituio brasileira Abstract This study measures the extent to which the Brazilian Federation is decentralized and compares it to 42 other democracies. It calculates for Brazil the Regional Authority Index, proposed by Hooghe, Marks and Schakel (2010), assessing four dimension of selfrule and four dimensions of shared rule. The scores indicate Brazilian state governments have less authority than their counterparts from most federations and even from unitary countries, such as Italy and Spain. They also suggest there have not been decisive changes in this kind of decentralization since 1988s Constitution. The evidence points to the inadequacy of describing Brazil as an ultimate case of decentralization in favor of states or state governors, as an influential part of the literature on Brazil has done.
Agradeo a Marta Arretche (Departamento de Cincia Poltica da USP) e aos colegas do grupo de pesquisa sobre Federalismo pela leitura atenta e comentrios que contriburam para aprimorar este trabalho.
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Key words: Federation; states; decentralization; Brazilian Constitution Introduo Este estudo avalia quantitativamente o grau de descentralizao da autoridade na federao brasileira e o coloca em perspectiva comparada com outras 42 democracias ou quase-democracias. Para isso, utiliza o RAI (Regional Authority Index ou ndice de Autoridade Regional), proposto por Hooghe, Marks e Schakel (2010), autores especialmente influentes no debate europeu sobre regionalismo e descentralizao. Esforos semelhantes de aplicar indicador sinttico e comparvel ao caso brasileiro so raros um exemplo Amorim Neto (2009), avaliando o carter consensual da democracia brasileira a partir da abordagem de Lijphart (1999) e nunca se detiveram sobre o grau de autoridade dos Estados. O RAI avalia a estrutura de governo e tem o mrito de ser mais abrangente do que outros ndices desenvolvidos pela pesquisa comparada nos ltimos anos. Tem sido lapidado pelos autores h mais de uma dcada (ver Hooghe e Marks, 2001; Hooghe, Marks e Schakel, 2008) e enfrenta de maneira eficiente questes que esto na ordem do dia dos estudos federativos e sobre polticas pblicas. Um exemplo a discusso sobre a validade de indicadores fiscais como medida de descentralizao: amplamente adotada no campo, essa forma de operacionalizao descartada no RAI por no diferenciar qual o nvel de governo com autoridade sobre as decises e ser considerada imprecisa para descrever como as polticas so implementadas. Por sinal, o foco do RAI na autoridade leva em conta um desenvolvimento recente da anlise comparada: a diferenciao conceitual entre right to decide (direito de decidir) e right to act (direito de agir). Em resumo, o primeiro se refere a quem tem o direito de definir a regulao das polticas (o que ser feito); o segundo diz respeito a quem cabe implement-las (como ser feito), conforme os autores que consolidaram esses conceitos (Braun, 2000; Keman, 2000). Com terminologias prprias, diferentes pesquisadores tm usado essa maneira de refinar a compreenso sobre dinmicas entre nveis de governo2.
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Outros autores utilizam os termos policy decision-making para a deciso sobre as polticas e policymaking para sua implementao (Obinger, Liebfried e Castles, 2005; Sellers e Lidstrom, 2007; Arretche, 2009a). Rodden (2004) define trs campos de autoridade em que a descentralizao pode ser observada:

A iniciativa de avaliar o Brasil com indicador aplicvel a outras democracias especialmente relevante quando se considera a grande repercusso de estudos brasileiros e de brasilianistas aps a promulgao da Constituio de 1988. Predominava a interpretao de que as instituies instaladas com a redemocratizao tinham desenhado uma federao excessivamente descentralizada, tendo os governadores como seus bares, com amplos poderes para controlar as bancadas dos Estados nas arenas centrais, vetar iniciativas do poder central e assim colocar em risco a governabilidade. O funcionamento concreto dessas instituies ao longo do tempo e o aprimoramento do conhecimento emprico sobre seu real carter levam reviso dessa perspectiva pela produo brasileira recente. No entanto, a grande influncia dos estudos anteriores nos debates internacionais tem garantido relativa longevidade interpretao que apontava o potencial da federao brasileira para gerar paralisia decisria. Este paper pretende fazer avanar a compreenso sobre as instituies federativas do Brasil ao descrev-las em traos gerais, coloc-las em perspectiva comparada e usar medida que permite sua comparao de forma sinttica. O Brasil atingiu escore de 16,5 pontos no RAI, indicador que visa medir a descentralizao regional em termos de autoridade decisria. um nvel de descentralizao inferior ao de autoridades regionais de outras federaes contemporneas, como Alemanha (29,3 pontos), Estados Unidos (23,2), Canad (22,6) e Austrlia (19,4). O escore do Brasil chega a ser inferior ao de pases tidos como unitrios, como Itlia (22,7) e Espanha (22,1), e o aproxima de uma federao centralizada como a Rssia (16,0). Os resultados indicam a inadequao de descrever o Brasil como uma federao cujo centro de gravidade so os Estados3. Ainda que o Regional Authority Index tenha limitaes para retratar as diferentes dimenses da descentralizao brasileira ele no contempla o poder dos municpios, especialmente fortalecido pela Constituio de 1988 , neste caso aparece como virtude o fato de se concentrar em esferas intermedirias de
autoridade fiscal, autoridade poltica e autoridade de gesto de polticas. A primeira diz respeito distribuio de receitas e despesas entre nveis de governo; a segunda se refere possibilidade de que governantes locais sejam eleitos diretamente e tenham mandato prprio e irrevogvel por nveis superiores de governo; e a terceira se refere distribuio da responsabilidade pela definio e execuo das polticas pblicas uma variao da ideia apresentada aqui. 3 Na verdade, o nvel de governo intermedirio entre governo federal e municipalidades na federao brasileira composto por 26 Estados e o Distrito Federal, com poderes assemelhados.

governo. O ndice coloca foco justamente no nvel interpretado como decisivo para o funcionamento da federao no Brasil. Cotejados apenas com entidades regionais comparveis em outros arranjos federativos, os Estados brasileiros esto longe de ser as unidades subnacionais de maior autoridade em relao ao poder central. O clculo do RAI para o Brasil representa contribuio em ainda outra frente de investigao: a comparao do presente com 1988 mostra que no houve alterao na pontuao das unidades regionais brasileiras durante esse intervalo. evidncia relevante quando se considera que o RAI foi construdo para discriminar diferentes arranjos de pases unitrios e federaes, ao longo de mais de cinco dcadas (1950-2006). Trata-se de sinal de que as caractersticas centrais das instituies federativas e o grau de descentralizao de autoridade em favor dos Estados esto no mesmo patamar desde que definidos pela Constituio da redemocratizao. Alm desta introduo, este paper tem quatro sees. Na primeira, revejo a maneira como o nvel de descentralizao da federao brasileira foi descrito e avaliado negativamente aps a Constituio de 1988, assim como a literatura recente que questiona essa abordagem. A seo seguinte descreve o Regional Authority Index e aplica seus critrios de codificao ao funcionamento contemporneo da federao brasileira; tambm compara a pontuao encontrada aos 42 pases do estudo original e a esferas de governo com status similar ao dos Estados do Brasil. A terceira seo detalha as caractersticas da federao em 1988 e verifica se elas justificariam mudanas no ndice dos Estados. A concluso aparece na seo final, na qual defendo que a perspectiva comparada ajuda a entender como o Brasil um caso moderado mais do que extremado em matria de descentralizao de autoridade em favor dos Estados. 1 - A literatura do impasse e sua superao H relativo consenso nos estudos sobre o Brasil de que a Constituio de 1988 representou um grande impulso descentralizao. A ditadura militar instalada em 1964 repetiu a lgica de outros governos autoritrios e concentrou autoridade no Executivo federal. Nos estertores do regime militar, no incio da dcada de 1980, atores polticos relevantes associaram a ideia de democratizao de descentralizao. As normas constitucionais instaladas com a redemocratizao refletiram esse movimento, pulverizando
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parte relevante do poder antes concentrado na esfera federal em favor dos governos estaduais e locais os municpios, por exemplo, elevaram seu status na federao, deixando de ser entes ligados aos Estados e se tornando entes federativos com maior autonomia, recursos e competncias em matria de polticas pblicas. Na interpretao do novo desenho institucional, prevaleceu no primeiro momento a viso de que significava federalismo estadualista e predatrio (Abrucio, 1998), tendo a paralisia decisria e o impasse como resultados mais provveis (Ames, 2001). Os principais aspectos destacados para sustentar essa interpretao eram o malapportionment do Legislativo na esfera federal, o comportamento predominantemente territorial atribudo aos representantes dos Estados nessa arena e o grande poder de veto que isso representaria para os ocupantes dos Executivos estaduais. Os governadores foram descritos como bares da federao e centro de gravidade do sistema federativo, porque controlariam recursos fundamentais para o sucesso eleitoral dos polticos o fato de os congressistas serem eleitos em distritos que coincidem com os Estados faria a relao com o governador ser determinante para o acesso a favores que poderiam beneficiar as bases eleitorais dos deputados. Internamente, os governadores se beneficiariam da falta de controles democrticos e do domnio sobre imensas mquinas administrativas, que incluam empresas estatais de reas estratgicas como telefonia, siderurgia e energia eltrica. A grande autonomia dos Estados geraria um federalismo compartimentalizado, marcado por guerra fiscal, endividamento descontrolado, necessidade de sucessivos socorros financeiros federais e dificuldade de gerir polticas de forma cooperativa com outros nveis de governo (Abrucio, 1998 e 2005; Mainwaring, 1999). No Congresso, os representantes estaduais vocalizariam os interesses dos governadores. Eles atuariam para manter o status quo em termos de legislao geral e, especificamente, de arranjo federativo. Alm dos incentivos representados pelas regras eleitorais via favores dos governadores, atuaria a tambm o malapportionment. Os Estados do norte e do nordeste do Brasil, mais pobres e menos industrializados, so sobrerepresentados e foram caracterizados por muitos autores como tendo poltica mais clientelista e patrimonialista, gerando bancadas com comportamento ainda menos partidrio. Isso tornaria a orientao dos governadores mais dramtica, considerado o elevado poder de veto que lhes era atribudo nessas arenas.
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O distanciamento do princpio um homem, um voto foi um dos fatores considerados por Stepan (1999, 2004) para classificar o Brasil como uma das federaes que mais constrangiam o poder do demos4 no mundo. O autor props quatro critrios para posicionar as federaes em um continuum que vai do maior favorecimento ao demos ao maior constrangimento ao demos: o grau de sobre-representao na cmara legislativa territorial; a amplitude de polticas decididas na cmara territorial; o nvel em que a implementao de polticas atribuda constitucionalmente s unidades subnacionais; e o nvel em que o sistema partidrio tem abrangncia para toda a polity em seu sistema de orientao e incentivos. O Brasil localizado no extremo do constrangimento ao demos nas quatro escalas (Stepan, 1999). Toda essa abordagem tem dois pontos em comum: assume que h descentralizao excessiva na federao brasileira e que ela favorece os Estados. A interpretao aparecia como uma explicao promissora para parte das dinmicas federativas do incio dos anos 1990, quando os Estados desenvolviam polticas fiscais menos responsveis, cujos nus eram posteriormente repassados esfera federal. O relativo enfraquecimento dos presidentes do dia pode ter contribudo para essa leitura sobre as instituies. Com a redemocratizao, assumiram o Executivo federal um aliado dos militares que foi eleito indiretamente (Jos Sarney, de 1985 a 1990), um acusado de corrupo que renunciou para escapar do impeachment (Fernando Collor de Mello, de 1990 a 1992) e um vice-presidente que teve de construir seus apoios aps a posse (Itamar Franco, de 1992 a 1995). A partir do primeiro governo Fernando Henrique Cardoso (1995-1998), as caractersticas mais evidentes do funcionamento da federao sublinharam as fragilidades da abordagem apontando descentralizao excessiva em favor dos Estados. O comportamento das bancadas estaduais no Congresso no era exatamente o que havia sido suposto. Estudos empricos extensivos sobre a relao entre Executivo e Legislativo reuniram evidncias de que os representantes na Cmara tinham comportamento predominantemente partidrio, mesmo nos perodos Sarney, Collor e

Stepan explica a expresso afirmando que difere da simples ideia de maioria. Ao falar em demos constraining no estou querendo dizer que sempre existe uma maioria, ou que isto seja certo (...) A palavra demos realmente implica a existncia de uma categoria de todos os cidados da plis. (Stepan, 1999: 241).

Franco (Figueiredo e Limongi, 1995 e 1999). Outro estudo obteve resultados semelhantes para o perodo que vai de 1989 a 2006 e, assim como o anterior, atribuiu a tendncia a recursos institucionais que permitem ao governo central fazer frente s foras centrfugas do federalismo e a outras influncias institucionais (Cheibub, Figueiredo e Limongi, 2009). Em matria de pontos de veto, trabalho de Arretche (2007) indicou que o poder dos governos estaduais bastante mais limitado do que a literatura anterior sugeria. H centralizao decisria nas arenas federais inclusive sobre assuntos federativos e a Unio concentra autoridade para normatizar as competncias de Estados e municpios. A autoridade jurisdicional da Unio permite que parte expressiva dessas matrias seja processada como legislao ordinria, sem necessidade de supermaiorias. Alm disso, tambm no Senado h baixa coeso dentro das bancadas regionais, mesmo em votaes que afetam negativamente os recursos disponveis para os Estados. Tambm a aprovao de emendas constitucionais pouco exigente no Brasil: no h regras especficas para mudanas no arranjo federativo nem esferas adicionais de veto, como referendos ou necessidade de ratificao em arenas subnacionais. De 1992 a 2006, 53 emendas constitucionais passaram no Congresso brasileiro 28 delas, sobre temas federativos. A taxa anual de emendas de 3,5 ou de 1,8 considerando apenas assuntos federativos (Arretche, 2007). H, portanto, pouca evidncia de uma joint-decision trap, no sentido em que Scharpf (1988) empregou a expresso, para caracterizar sistemas polticos nos quais o centro tem amplos poderes legislativos, mas paralisado pelo poder de veto dos governos subnacionais. Na reviso da interpretao original, autores filiados corrente da paralisia decisria atriburam qualidade da liderana representada pelo presidente Fernando Henrique Cardoso papel central no entendimento das dinmicas federativas a partir dos anos 1990. Abrucio (2005) argumentou que a Era do Real determinou a crise do federalismo estadualista no Brasil. Esse plano de combate inflao e estabilizao econmica, implementado por Cardoso a partir de 19945, teria representado uma conjuntura crtica, no sentido de, a partir de escolhas contingenciais, redirecionar o desenvolvimento

O Plano Real comeou a ser implementado por Fernando Henrique Cardoso quando era ministro da Fazenda do Governo Itamar Franco.

institucional em uma direo difcil de reverter, alterando preferncias e a posio relativa dos atores polticos. Samuels e Mainwaring (2004) tambm chamam ateno para as habilidades de Cardoso para ampliar o controle do governo federal sobre os estaduais, sobretudo na rea fiscal. Em seus dois mandatos, o poder central renegociou os dbitos estaduais, limitou a capacidade de endividamento dos Estados, estimulou os governadores a privatizarem os bancos estaduais, fixou teto para seus gastos com pessoal e definiu sanes para governantes que burlassem essas regras. Mas os autores divergem de Abrucio por considerarem que as caractersticas fundamentais da federao brasileira no foram tocadas por mudanas introduzidas aps 1994. Para eles, o Brasil segue como um caso de strong federalism (Samuels e Mainwaring, 2004: 85) e mesmo as vitrias centralizadoras de Cardoso no podem ser interpretadas como enfraquecimento definitivo dos Estados diante do poder central. As variveis que caracterizavam o federalismo forte continuaram intactas durante esse perodo [1995-2002], afirmaram (p. 11). Power (2010:30) considera mais atraente a hiptese de que tenha havido um processo cumulativo de aprendizado poltico, no qual Fernando Henrique Cardoso teria desenvolvido uma espcie de manual do usurio para o presidencialismo de coalizo brasileiro, depois seguido com maestria por Lus Incio Lula da Silva. Para Arretche (2009b: 380), no houve novidades institucionais fundamentais aps 1988 no que toca estrutura federativa, pois os formuladores da Constituio no criaram um ambiente institucional que congelasse a distribuio original de autoridade entre as diferentes esferas. H mais continuidades entre as mudanas aprovadas nos anos 1990 e o contrato original de 1988 do que a noo de uma ruptura entre os dois perodos autorizaria supor, argumentou Arretche (2009b: 380). A trajetria das interpretaes sobre a estrutura federativa ps-1988 e o embate at frontal entre as correntes tornam especialmente relevante uma abordagem comparativa do caso brasileiro. Usando indicador quantitativo replicvel para diferentes pases e pocas, possvel sustentar que o Brasil uma federao atipicamente descentralizada? O nvel de descentralizao ter mudado substancialmente entre o Brasil de 1988 e o arranjo institucional de hoje?
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Como hipteses de trabalho, assumo preliminarmente duas respostas negativas para essas questes. H bons sinais de que o papel proeminente desempenhado pelos governadores na redemocratizao e nos primeiros anos de vigncia da nova ordem constitucional tenha levado analistas a atriburem s instituies resultados em grande medida determinados pela dinmica concreta entre os atores envolvidos. Alm disso, o estudo de caso e o foco na interpretao de dispositivos constitucionais constituram o mtodo predominante das primeiras anlises. Estudos com dados empricos abrangentes que se seguiram minam alguns dos supostos do estadualismo predatrio e desaconselham tomar a federao brasileira como um exemplo extremo de descentralizao em favor das unidades regionais no caso, dos Estados. No que diz respeito evoluo desse arranjo no tempo, a interpretao de que h mais continuidades do que descontinuidades nas mudanas realizadas aps 1988 se configura mais promissora. No houve reformas que alterassem os princpios constitucionais em matria federativa. E, ainda que tenha havido mudanas com sentido centralizador e de reduo de recursos para os governos estaduais, o fato de em geral terem ocorrido por legislao infraconstitucional apenas refora o argumento de que a ordem estabelecida com a redemocratizao no privilegiava fundamentalmente o poder de veto das unidades subnacionais, condenando iniciativas de reforma propostas pelo poder central ao fracasso. Assim, minha hiptese de trabalho que, at onde um indicador quantitativo abrangente como o Regional Authority Index capaz de discriminar, no houve alteraes nas caractersticas centrais das instituies federativas estabelecidas em 1988. Importante observar que o exerccio feito por Amorim Neto (2009:110) ao aplicar o ndice de Lijphart ao Brasil tem outras ambies e pouco revela de novo em matria de estrutura federativa. Nesse quesito, o pas ficou com 4,5 pontos para o perodo 1985-2006 resultado da mdia entre os 4 pontos conferidos na codificao original a pases com estrutura federal e centralizada e os 5 pontos atribudos a federaes descentralizadas. 2 O Regional Authority Index e o Brasil contemporneo Na investigao proposta aqui, o Regional Authority Index, idealizado por Hooghe, Marks e Schakel (2010), se apresenta como indicador especialmente til. Ele representa uma medida direta da estrutura de governo, mais do que dos resultados produzidos por ela.
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No se limita a uma medida dicotomizada entre estrutura unitria ou federativa ou entre centralizao e descentralizao no nvel nacional. Sua abrangncia faz com que abarque questes fiscais, eleitorais e relaes intergovernamentais, por exemplo. Tambm tem nfase nas esferas regionais de governo, o que no caso brasileiro permite colocar em evidncia o papel dos Estados e dos governadores. Por avaliar oito dimenses diferentes com pontuao independente, permite um ajuste fino nos escores obtidos ao longo do tempo, facilitando comparaes mesmo em perodos inferiores a uma dcada6. E, entre essas dimenses, traz quesitos relativos a selfrule capacidade da unidade subnacional para exercer autonomamente autoridade sobre o que se passa em seu territrio e a shared rule capacidade para co-determinar o exerccio da autoridade no territrio do pas como um todo (quadro 1). Quadro 1 Componentes do Regional Authority Index Self-rule Shared rule Profundidade institucional medida em Participao no processo legislativo que o governo regional autnomo mais do medida em que os representantes regionais que desconcentrado co-determinam a legislao nacional Amplitude de polticas de polticas pelas Controle do Executivo medida em que o quais o governo regional responsvel governo regional co-determina as polticas nacionais em reunies intergovernamentais Autonomia tributria - medida em que o Controle fiscal medida em que os governo regional pode taxar sua populao representantes regionais co-determinam a de forma independente distribuio da arrecadao nacional Representao medida em que o governo Reforma constitucional medida em que regional dotado de cmara legislativa e os representantes regionais co-determinam Executivo mudanas constitucionais O ndice tem objetivo de ser uma medida de autoridade regional. Um governo

Os autores chamam ateno para o fato de que seu ndice uma medida escalar baseada na agregao de oito dimenses com medidas ordinais. Por conta disso, a comparao entre ndices nacionais ou para cada nvel de governo regional assume que as categorias ordinais das diferentes dimenses avaliadas representam intervalos iguais em termos de autoridade e de que o erro est aleatoriamente distribudo. Isto , h presuno de que uma unidade acrescida em dada dimenso equivalente a uma unidade em outra dimenso. Como no h uma unidade natural de medida para o conceito de autoridade, que uma criao dos estudos polticos, nem se pode saber quais seriam os verdadeiros escores para as dimenses observadas, no h como avaliar a validade desse pressuposto (Hooghe, Marks e Schakel, 2010: 9/10 e 188).

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regional definido como governo de uma entidade territorial coerente situada entre o nvel local e o nacional, com capacidade para tomada de decises oficiais7. Os governos regionais so avaliados na medida em que exercem autoridade formal, definida como autoridade exercida em relao a regras explcitas, usualmente, mas no necessariamente, escritas em constituies ou na legislao (Hooghe, Marks e Schakel, 2010: 4/5)8. Todos os nveis intermedirios de governo entre o local e o nacional so avaliados. elaborada uma medida para cada nvel de governo, que pode variar a cada ano, e um escore nacional. Os ndices nacionais so calculados seguindo duas etapas: 1 Um escore calculado para cada nvel regional por exemplo, Estados separados de condados, no caso norte-americano; 2 Quando h mais de uma esfera que possa ser considerada regional, isto , que represente um nvel de governo entre o nacional e o local, seus escores so somados. Dessa forma, quanto mais esferas intermedirias um pas tiver, maior ser seu RAI, mantidas constantes outras caractersticas. Quando h arranjos diferentes para a mesma esfera regional, seus ndices so ponderados pela populao.9 Como se nota, deixa de ser contemplada no ndice parte do que se pode considerar como a descentralizao brasileira total. A medida regional se aplica a Estados e Distrito Federal, mas no abrange os municpios, com governos entendidos como de nvel local10. O trabalho original com o RAI abrangeu 42 democracias ou quase-democracias em uma base anual para o perodo entre 1950 e 2006. Entraram no levantamento 29 pases da OCDE (Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico), os 27 pases da
No original, coherent territorial entity situated between the local and national levels with a capacity for authoritative decision making (Hooghe, Marks e Schakel, 2010: 4). 8 No original, authority exercised in relation to explicit rules, usually, but not necessarily, written in constitutions and in legislation (Hooghe, Markes e Schakel, 2010: 5). 9 Nessa ponderao, so empregadas as seguintes regras: 1) assimetria regional quando uma esfera composta de regies com escores diferentes, o escore mdio para aquele nvel obtido pela ponderao do escore de cada regio pela participao de sua populao no universo total; 2) assimetria vertical quando uma subdiviso regional existe apenas em parte das regies ou quando o escore das subdivises varia de uma regio para outra, o escore da subdiviso ponderado pela populao da regio abrangente de que ela faz parte; 3) autonomia especial regies com autonomia especial so ponderadas pela sua populao em relao do universo da populao nacional. 10 Pela Constituio brasileira de 1988, a federao composta por trs esferas: a Unio ou governo federal, os 26 Estados mais o Distrito Federal, e os mais de 5.560 municpios entidade que representa o poder local e que foi elevada a ente federativo. O Distrito Federal, sede do governo nacional, tem status em princpio assemelhado ao dos Estados, mas com caractersticas especficas que sero discutidas adiante.
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Unio Europia (20 deles, tambm membros da OCDE), mais Albnia, BsniaHerzegovina, Crocia, Macednia, Rssia e Srvia-Montenegro 2.1 A pontuao do Brasil nas 8 dimenses do RAI O Brasil contemporneo tem apenas os 26 Estados e o Distrito Federal com caractersticas de autoridade regional. Os territrios so outra possibilidade constitucional, mas os anteriormente existentes foram elevados condio de Estados pela Constituio de 1988 e nenhum outro se constituiu desde ento. Assim, na aferio do RAI brasileiro os escores do Distrito Federal sero calculados separados dos escores dos Estados, num paralelo com o tratamento dado por Hooghe e co-autores a Washington, DC, nos Estados Unidos, e a autoridades semelhantes. Como se trata de esferas com o mesmo nvel de agregao, a sistemtica de clculo do RAI prescreve que a pontuao de Estados e Distrito Federal seja ponderada pela populao residente em cada tipo de unidade subnacional. O impacto do territrio que abriga a sede do governo federal ser de qualquer forma reduzido: o Censo 2010 conduzido pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica localizou 2.562.963 dos 191.732.694 de brasileiros vivendo no Distrito Federal (1,343% do total). A seguir, ser apresentada a codificao do caso brasileiro nas oito dimenses includas no RAI. Por se tratar de ndice de circulao internacional recente, optei por descrever em detalhes os critrios para codificao de cada quesito. As dimenses esto divididas em dois blocos: as que representam self-rule e as de shared rule. Self-rule Profundidade institucional O RAI concebe a profundidade institucional como um contnuo que vai de nenhuma autonomia diante do governo central at a total autonomia esta ltima, uma possibilidade conceitual, mas no emprica. Nesse quesito, podem ser somados de 0 a 3 pontos. A primeira categoria equivale a 0 ponto e destinada a arranjos regionais em que no h administrao de carter geral isto , administrao no especfica para uma ou mais

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funes. A segunda descrita pelo termo napolenico dconcentration11 e se refere administrao regional de carter geral que subordinada ao governo central. Uma administrao regional desconcentrada tem o aparato do auto-governo prdios, pessoal, oramento , mas um posto avanado12 do governo central. As duas categorias finais distinguem entre administraes regionais que exercem sua autoridade com autonomia ou no, operacionalizadas como aquelas sujeitas ou no a veto pelo governo central. Tabela 1 Critrios para profundidade institucional 0 Sem estrutura administrativa geral no nvel regional 1 Estrutura administrativa geral desconcentrada 2 Estrutura administrativa geral no desconcentrada, sujeita a veto do governo central 3 Estrutura administrativa geral no desconcentrada, no sujeita a veto do governo central Trata-se de avaliar se dada regio tm proteo legal contra controles ex ante ou ex post pelo governo central. Na Rssia, desde 2000, o presidente tem autoridade para dissolver parlamentos regionais e trocar governantes quando v desobedincia da lei federal; o Reino Unido no uma federao, mas um secretrio de Estado da Esccia pode se recusar a submeter uma lei chancela real em casos especiais. Os Estados brasileiros levam 3 pontos nesse quesito, por conta da elevada autonomia de sua estrutura. Eles contam com servios pblicos de carter geral organizados e mantidos pelos Executivos estaduais, o principal critrio avaliado nessa categoria. preciso observar, porm, que h um Judicirio mantido em cada Estado e que tem nvel hierrquico inferior ao dos tribunais da Unio, podendo suas decises ser revistas mesmo por tribunais ordinrios, sem poder de corte constitucional. A Constituio tambm estabelece hipteses em que o poder federal pode intervir nas unidades subnacionais, como para garantir o exerccio de qualquer dos Poderes, combater grave comprometimento da ordem pblica ou quando deixarem de ser feitas as transferncia legais aos municpios. Essa, no entanto, previso estritamente regulada, que s pode ocorrer aps solicitao expresso do Judicirio ou de outro Poder constitudo como um Legislativo estadual sob
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Conforme aparece no original, em francs (Hooghe, Marks e Schakel, 2010: 14). No original, outpost (Hooghe, Marks e Schakel, 2010: 14)

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coero. Nenhuma das justificativas aceitveis para a interveno admite questionar resultado de eleio direta para o Executivo estadual. A pontuao mxima atribuda aos Estados segue os critrios adotados pelos autores para pases com estrutura semelhante. A marca a mesma das provncias do Canad, dos Lnder alemes e dos Estados norte-americanos. Amplitude de polticas Nesse quesito avaliada a autoridade regional sobre policy making polticas pblicas. Os autores agruparam as polticas em trs reas: econmicas, que incluem desenvolvimento regional, servios pblicos (como fornecimento de gua e energia), transporte (inclusive estradas) e meio ambiente; culturais e educacionais, que incluem escolarizao, manuteno de universidades, ensino profissionalizante, bibliotecas, esportes e centros culturais; sociais, que incluem sade, hospitais, bem-estar social (cuidados com idosos, assistncia social), penses e habitao popular. Inicialmente so diferenciados governos regionais que exercem autoridade mesmo que compartilhada com outra esfera de governo sobre nenhuma, uma ou mais de uma dessas trs reas. Nos casos com influncia sobre mais de uma rea, avaliado se o governo regional tambm exerce autoridade que os autores chamam de constitutiva ou coerciva autoridade que se localiza perto do cerne da soberania estatal (Hooghe, Marks e Shankel, 2010: 16). O governo regional controla a polcia? Exerce poder residual? o responsvel pela sua prpria estrutura institucional, como as regras eleitorais? Atender ao menos dois dos critrios dessa etapa coloca o ente regional na terceira categoria definida pelos autores. Por fim, o maior escore possvel nesse quesito vai para governos regionais com poder sobre a cidadania formal, como as polticas para imigrao e imigrantes. Os Estados brasileiros tm competncias amplas, que incluem direito de legislar de forma concorrente com a Unio sobre tributao, finanas, urbanismo, sade, educao, previdncia, habitao e meio ambiente. As divises de competncia entre as esferas da federao esto descritas na Constituio federal e so garantidas por tribunal constitucional o Supremo Tribunal Federal. Cada Estado tem Constituio prpria, com
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status legal inferior ao da Constituio federal, com a qual deve estar de acordo. A criao de reas metropolitanas atribuio exclusiva dos Estados. Neste quesito, os Estados somaram 3 pontos. Alm das competncias amplas nas trs reas de poltica, essas unidades subnacionais contam com polcia organizada em bases estaduais e poderes residuais. As normas constitucionais reservam aos Estados as competncias que no lhe so explicitamente vedadas; embora o nvel de detalhamento da Constituio de 1988 deixe poucas reas sem descrio explcita do nvel de governo responsvel, h margem para que os Estados exeram poderes residuais. Os Estados deixam de chegar nota mxima por no terem autoridade em matria de cidadania e imigrao prerrogativa de poucas unidades contempladas no estudo original, a exemplo dos Estados australianos, das provncias canadenses e dos cantes suos. Tabela 2 Critrios para amplitude de polticas 0 O governo regional no tem competncia para decidir sobre polticas econmicas, culturais e educacionais ou sociais. 1 O governo regional tem competncia para decidir em uma das trs reas de polticas (econmicas, culturais e educacionais ou sociais) 2 O governo regional tem competncia para decidir sobre ao menos duas das trs reas de poltica (econmicas, culturais e educacionais ou sociais) 3 O governo regional atende aos critrios para os 2 pontos e ainda possui ao menos 2 dos seguintes: . poderes residuais . fora policial regional . autoridade sobre seu prprio desenho institucional . autoridade sobre o governo local 4 O governo regional atende os critrios para os 3 pontos e ainda tem autoridade sobre imigrao e cidadania No caso do Distrito Federal, h uma discrepncia marcante nesse quesito. A autonomia dessa unidade subnacional j foi descrita como tutelada (Silva, 2000: 634), por conta de limitaes em sua estrutura poltica e administrativa. Em termos de poder de legislar, o Distrito Federal acumula as competncias de Estados e de municpios. Mas, de acordo com a Constituio, a Unio que define a organizao e manuteno no Distrito Federal das Polcias Civil e Militar e do Corpo de Bombeiros, alm do Poder Judicirio, do
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Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica. Como o Governo do Distrito Federal mantm essas divises administrativas, mas a autoridade para sua regulao federal, so atribudos 2 pontos a essa unidade subnacional. Autonomia tributria Avaliar a descentralizao a partir dos nveis de arrecadao de impostos e de gastos de cada esfera pode ser enganoso, porque se perde de vista onde est o poder de tomar decises (Rodden, 2004; Arretche, 2005). Nessa dimenso, os idealizadores do RAI optaram por adotar esquema prximo ao da OCDE, que atenta para o poder discricionrio dos governos subnacionais sobre a arrecadao. A avaliao da autoridade das regies em assuntos fiscais feita discriminando entre tributos principais e secundrios13 e entre a capacidade de fixar a base sobre a qual o tributo incide e a alquota que cobrada, de um lado, ou apenas a alquota, de outro. O procedimento avalia a capacidade de a unidade subnacional determinar sua arrecadao unilateralmente, entendida como uma dimenso do self-rule; a capacidade de influenciar a distribuio nacional da arrecadao ser avaliada mais adiante em outra categoria, como componente do shared rule. No Brasil, o poder central que define as caractersticas bsicas do sistema tributrio. As regras de todos os impostos que podem ser considerados principais so fixadas na esfera federal, como no caso dos impostos de renda e sobre produtos industrializados. Embora os Estados possam estabelecer a alquota de um imposto principal como o ICMS (Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios, um tributo aproximado aos cobrados sobre valor agregado em outros pases), o fazem dentro de bandas definidas pela legislao federal, que tambm fixa a base sobre o qual o tributo incide. Assim, Estados e Distrito Federal somam 3 pontos nessa dimenso. Tabela 3 Critrios para autonomia tributria 0 O governo central define a base e a alquota de todos os tributos regionais 1 O governo regional define a alquota de tributos secundrios 2 O governo regional define a base e a alquota de tributos secundrios 3 O governo regional define a alquota de ao menos um tributo principal: de renda,
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No original, major e minor taxes (Hooghe et al., 2010: 19)

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corporativo, sobre valor agregado, sobre operaes comerciais O governo regional define a base e a alquota de ao menos um tributo principal: de renda, corporativo, sobre valor agregado, sobre operaes comerciais H federaes bem mais centralizadas que a brasileira nesse critrio. Na Austrlia,

80% da arrecadao so responsabilidade do governo federal e os governos estaduais recebem repasses que representam metade de seus oramentos; os impostos estaduais so todos secundrios. Na ustria, tributao e distribuio de receitas so basicamente definidas na arena central. Os Lnder recebem mais de 95% de sua receita como repasses e podem definir a base e a alquota para os 5% restantes, por meio do imposto de renda mesmo neste caso, o governo federal pode impor um teto. Na Alemanha, os tributos principais so praticamente divididos igualmente entre governo federal e os Lnder. O poder central define a estrutura tributria global, inclusive bases e alquotas, mas com grande participao das unidades subnacionais. Aos Lnder, cabe a arrecadao geral e de alguns impostos exclusivos, como sobre propriedade, herana, veculos os tributos exclusivos representam menos de 10% das fontes oramentrias dessas unidades regionais. No Reino Unido, entre as regies com autonomia especial, apenas a Esccia tem alguma autonomia tributria. O Parlamento escocs pode alterar a alquota do imposto de renda em at 3 pontos percentuais possibilidade at agora no implementada. Todas as regies com diferentes nveis de poder devolvido (Pas de Gales, Irlanda do Norte e Esccia) dependem totalmente de repasses do poder central. Representao No RAI, esse quesito avaliado segundo a capacidade de atores regionais escolherem autoridades com jurisdio sobre o territrio. H escores separados para o Executivo e para as cmaras legislativas chamadas apenas de assemblies, definidas como instituies independentes com membros fixos que usam procedimentos parlamentares para tomada de decises. Cada subdimenso vale at 2 pontos. Estados e Distrito Federal brasileiros recebem 4 pontos (2 + 2) nesta dimenso, escore idntico ao dos Estados norte-americanos. Na Rssia, os subwsekty federacii correntemente recebem 2 em cmaras e 1 para o Executivo. H assemblias regionais, mas
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o governador escolhido em um sistema dual com a participao de Moscou em 2005, o presidente Putin substituiu a eleio direta do Executivo regional por um sistema em que o presidente prope um candidato para cada Legislativo regional. Na Alemanha, o governador escolhido indiretamente pela assemblia diretamente eleita de cada Land. Tabela 4 Critrios para representao Cmaras 0 1 2 0 1 2 A regio no tem cmara regional A regio tem uma cmara regional eleita indiretamente A regio tem uma cmara regional eleita diretamente Executivo O Executivo regional indicado pelo governo central O Executivo misto indicado pelo governo central e pela cmara regional O Executivo regional indicado pela cmara regional ou eleito diretamente Com isso, terminam os quesitos de self-rule, dimenses em que os Estados brasileiros com frequncia se aproximam da pontuao mxima o que sugere que tm amplos poderes para se auto-governar. Como se ver a seguir, o mesmo no se passa em termos de compartilhamento do poder nas arenas centrais, cujas decises valem para todo o pas no clculo do RAI, domnio entendido como shared rule. Destoando de arranjos como o do federalismo cooperativo alemo, os Estados brasileiros mostram poder limitado nessas arenas. Shared rule Hooghe e co-autores distinguem 4 dimenses nesse bloco: participao no processo legislativo (law making), compartilhamento de responsabilidade pela implementao de polticas14, determinao do destino da arrecadao tributria e participao na definio das instituies nacionais. As trs primeiras valem de 0 a 2 pontos; a quarta diz respeito
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Embora os autores deixem claro que avaliam a autoridade exercida pelas esferas regionais em termos de compartilhar a tomada de decises no nvel nacional (co-determining decision making at the national level, p. 22), seu segundo quesito para avaliar o shared rule diz respeito implementao de polticas. A regional government may share executive responsibility with the national government for implementing policy in the region or in the country as a whole (p. 22), afirmam, ao descrever essa dimenso.

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definio das regras do jogo e vale at 3 pontos. Participao no processo legislativo O quesito leva em conta o papel das regies na elaborao da legislao nacional. Assim, avalia se as regies so maioria em uma cmara da arena central em geral, a cmara alta ou Senado , se os representantes regionais so maioria nessa cmara e se a cmara tem autoridade para vetar legislao ordinria. Tabela 5 Critrios para participao no processo legislativo 0,5 adicionado para cada uma das caractersticas seguintes; escore agregado vai de 0 a 2 Regio a unidade de representao em uma cmara legislativa15 ou seja, a distribuio da representao determinada pelos pesos regionais mais do que pelo princpio um cidado, um voto no pas inteiro Governos regionais designam representantes em uma cmara legislativa Regies detm representao majoritria em uma cmara legislativaa Uma cmara legislativa com representao regional tem autoridade legislativa extensiva ou seja, ela pode vetar legislao ordinria ou pode ser superada apenas por uma supermaioria na outra cmara a Nota: a Avaliada se ao menos uma das duas primeiras condies satisfeita Mais uma vez, o sistema brasileiro contemporneo tem semelhana com o dos Estados Unidos. Ambos tm um Senado em que os Estados so representados como unidades equivalentes, sem atentar para a proporo da populao residente em cada um. No Brasil, cada Estado e o Distrito Federal elegem trs senadores; nos Estados Unidos, dois. Os dois pases ganham 1,5 ponto, deixando de adicionar 0,5 porque no atendem ao quesito de o prprio governo regional designar o representante o que acontece no sistema alemo, por exemplo, no qual o Executivo de cada Land quem indica o representante na cmara alta, o Bundesrat. Essa, por sinal, uma discriminao importante que os autores fazem: entre representantes regionais eleitos pela populao, de um lado, e indicados pelos governos regionais, de outro. Os ltimos so considerados veculo de autoridade da regio
No original, os autores utilizam a expresso legislature, aqui traduzida como cmara legislativa, uma vez que a expresso legislatura em portugus tem relao com o perodo do mandato de determinada casa ou com o conjunto de poderes a que se atribui a faculdade de legislar nessa ltima acepo servindo como sinnimo de Legislativo.
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com maior intensidade um critrio que aparece neste quesito e ser repetido em outros. Controle do Executivo Governos regionais podem compartilhar autoridade executiva com o governo central por conta de reunies intergovernamentais. Para marcar pontos no RAI, seus idealizadores definiram que preciso que os encontros sejam rotineiros no ad hoc e de carter impositivo as decises obriguem as partes envolvidas. Outro critrio decisivo que nessas reunies intergovernamentais o poder federal deve estar representado os cantes suos tm cooperao intensiva e capaz de obrigar os envolvidos, mas ela em geral tem carter horizontal, isto , envolve s unidades subnacionais. Tabela 6 Critrios para controle do Executivo 0 No h encontros regulares entre o governo central e os governos regionais para negociar polticas 1 H encontros regulares entre o governo central e os governos regionais sem carter legalmente impositivo 2 H encontros regulares entre o governo central e os governos regionais com deliberaes de carter impositivo Estados e Distrito Federal marcam 1 ponto. Embora no exista um rgo central de coordenao entre Unio e governos subnacionais, h muitos organismos que renem governo federal e governos subnacionais16 em encontros regulares para deliberar sobre polticas setoriais. Exemplos dessas organizaes so o Confaz (Conselho Nacional de Poltica Fazendria), a Comisso Tripartite do SUS (Sistema nico de Sade), as Cmaras Temticas do Contran (Conselho Nacional de Trnsito) e a Comisso Tripartite Nacional do Ministrio do Meio Ambiente. Ocorre que as decises desses colegiados no obrigam os envolvidos, sobretudo o governo central. As decises da Comisso Tripartite do SUS, por exemplo, podem ser vetadas a posteriori pelo ministro da Sade. Nesse quesito, o Brasil se mostra em patamar de regionalizao comparvel ao de Estados Unidos e Canad. No primeiro caso, as polticas federais usualmente so definidas nas arenas centrais e a colaborao em geral, facultativa dos Estados buscada por
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Inclusive os locais, representados pelas municipalidades.

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meio de incentivos financeiros. Quando uma legislao federal aprovada, os Estados podem optar por segui-la ou no, mas o papel deles na tramitao se limita ao de lobby junto aos representantes nas arenas centrais. O Canad chega ao ponto de possuir ministro de Estado dedicado exclusivamente a relaes intergovernamentais, to intensivas so as negociaes verticais e horizontais entre os entes federativos; no entanto, os encontros e comisses intergovernamentais costumeiramente no produzem decises que obrigam os envolvidos. Controle fiscal Este quesito na verdade diz respeito ao controle sobre as regras de distribuio da arrecadao. Poder compartilhado em termos de extrao e alocao de tributos merece tratamento diferenciado no RAI, por conta de sua importncia. O ndice leva em conta o poder de decidir sobre a distribuio da arrecadao e no a distribuio em si. Governos regionais podem influenciar a distribuio da arrecadao, inclusive via transferncias, diretamente em encontros intergovernamentais ou indiretamente, por meio de seus representantes nas arenas legislativas centrais. Se os governos regionais podem atuar pelos dois canais, ganham 1 ponto. Se tm poder de veto, mais 1 ponto adicional, o mesmo valendo para pases que tm cmara legislativa com maioria de representantes regionais com poder de veto sobre a distribuio da arrecadao caso do Senado brasileiro. No Brasil, a esfera regional arrecada perto de 25% do total de tributos, contra 65% do poder central o restante coletado pelos municpios. Aps as transferncias intergovernamentais, o nvel federal fica com cerca de 55% das receitas disponveis, os Estados mantm o seu quinho prximo de 25% e os municpios acabam com pouco menos de 20% do total. Tabela 7 Critrios para controle fiscal 0 Governos regionais ou seus representantes na cmara legislativa no so consultados sobre a distribuio dos tributos arrecadados 1 Governos regionais ou representantes dos governos regionais na cmara legislativa negociam a distribuio dos tributos arrecadados, mas no tm poder de veto 2 Governos regionais ou seus representantes na cmara legislativa tm poder de veto sobre a distribuio dos tributos arrecadados
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Os critrios definidos pelos idealizadores do RAI nesse quesito so especialmente duros com casos como o brasileiro e o norte-americano, nos quais os integrantes do Senado so escolhidos pela populao e no indicados por governos regionais. Como observei anteriormente, para os autores essa uma caracterstica decisiva: representantes indicados tendem a vocalizar os interesses de seu governo regional e isso entendido como maior autoridade para a regio. Acompanhando a pontuao atribuda aos Estados Unidos por conta disso, os Estados e o Distrito Federal brasileiros deixam de pontuar nessa dimenso. claro o contraste com a Alemanha, pas em que as regies influem na definio de regras tributrias e distribuio da arrecadao por meio do Bundesrat, mas tm membros indicados pelos governos regionais o que fez esse pas somar 2 pontos a seu ndice. Reforma constitucional A autoridade para mudar a Constituio avaliada em dimenso isolada no RAI por envolver as regras do jogo. O primeiro critrio diz respeito ao tipo de ator regional envolvido: se eleitorado ou representante, de um lado, ou governo, de outro. Se o consentimento do eleitorado ou seus representantes necessrio para mudana constitucional, o pas recebe 1 ponto. Quando o governo regional tem poder para aumentar o qurum necessrio para mudanas, so atribudos 2 pontos; e, quando o governo regional pode vetar mudanas, so adicionados 3 pontos. Se atores regionais no podem elevar o qurum nem vetar mudana, a unidade regional deixa de pontuar. Tabela 8 Critrios para reforma constitucional 0 O governo central e/ou o eleitorado nacional pode unilateralmente mudar a Constituio 1 Uma cmara legislativa baseada no princpio da representao regional deve aprovar a mudana constitucional; ou a mudana constitucional exige um referendo baseado no princpio da representao regional igualitria (por exemplo, aprovao por maioria de regies) 2 Governos regionais so uma maioria diretamente representada em uma cmara legislativa que pode tomar uma ou mais das seguintes medidas: adiar reforma constitucional
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introduzir emendas elevar o qurum na outra cmara exigir segunda votao na outra cmara exigir referendo popular Maioria de governos regionais pode vetar reformas constitucionais Os Estados e o Distrito Federal brasileiro levam 1 ponto nesse quesito. O Senado

brasileiro, que a representao dessas unidades subnacionais, tem de dar sua aprovao para que a Constituio seja modificada. Emendas precisam ser aprovadas por 3/5 em cada cmara do Congresso, em duas votaes na mesma legislatura. Tambm nesta dimenso a diferena entre representantes escolhidos pela populao ou pelos governos foi considerada relevada pelos idealizadores do ndice: preciso que os representantes tenham sido apontados pelos governantes regionais para que dada unidade subnacional tenha pontuao maior do que 1. Governos regionais devem estar diretamente envolvidos na ao para marcarem 2 ou 3 [pontos], afirmam Hooghe e co-autores (2010: 27). O Senado brasileiro pode introduzir emendas e exigir segunda votao na outra cmara, mas no tem representantes diretamente indicados pelos governos regionais razo para que o pas no leve 2 pontos no quesito. Esse, por outro lado, o caso da ustria, federao em que o Bundesrat tem autoridade para vetar mudana que afete o arranjo federativo ou a forma de organizao do Land. Os integrantes do Bundesrat austraco so eleitos pelas assemblias dos Lnder, sendo considerados representantes do governo regional para clculo do RAI. Tambm na Alemanha mudanas constitucionais dependem da aprovao pelo Bundesrat e com maioria de dois teros. Os dois pases recebem 3 pontos em mudana constitucional. Nos Estados Unidos, mesmo minorias de Estados podem vetar alterao constitucional: 2/3 de cada cmara do Congresso e das assemblias estaduais precisam ratificar uma emenda para que entre em vigor. No estudo original, as assemblias estaduais foram entendidas como tambm constituindo governos regionais, e esse pas ficou com 3 pontos tambm. 2.2 A pontuao geral do Brasil O escore global do Brasil no RAI aparece na tabela 9, em que se observa que o Distrito Federal s teve pontuao diferente em uma dimenso, de amplitude de polticas. Dada a baixssima participao do Distrito Federal na populao (0,01343 do total), o
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ndice praticamente representa os escores dos Estados: 17,486 ou 17,5, trabalhando-se com uma casa aps a vrgula17. Essa a nica esfera de autoridade regional no Brasil. Tabela 9 Resumo da pontuao do Brasil contemporneo
Profundidade institucional Estados DF Amplitude polticas Autonomia fiscal Representao Poder legislativo Controle Executivo Controle fiscal Reforma constit.

3 3

3 2

3 3

2+2 2+2

1,5 1,5

2 2

0 0

1 1

17,5 16,5

O grfico 1 localiza o Brasil entre os 42 pases avaliados por Hooghe, Marks e Schakel. Observa-se que o pas aparece com ndice de autoridade regional menor do que a quase totalidade das federaes includas no estudo original caso de Bsnia-Herzegovina (30,6 pontos), Alemanha (29,3), Blgica (28,1), Estados Unidos (23,2), Canad (22,6), Austrlia (19,4) e ustria (18)18. O Brasil aparece atrs inclusive de Itlia (22,7) e Espanha (22,1), pases tidos como unitrios. Grfico 1 ndice de Autoridade Regional do Brasil e outros 42 pases

O clculo do ndice nacional foi feito com a frmula RAIn=RAIi1+RAIi2+...+RAIin, na qual RAIn o ndice nacional, RAIi1 o ndice da primeira esfera regional e RAIin o ndice da ensima esfera regional. O clculo do ndice de cada esfera regional utiliza a frmula RAIi=(RAIr1 x Popr1) + (RAIr2 x Popr2)+...+(RAIrn x Poprn), em que RAIr1 o escore do primeiro tipo de unidade de dada esfera regional, Popr1 a proporo da populao que vive nesse tipo de unidade em relao ao total de habitantes da esfera regional, RAIrn o escore do ensimo tipo de unidade de dada esfera regional e Poprn a proporo da populao que vive nesse tipo de unidade em relao ao total de habitantes da esfera regional considerada. 18 tambm o caso de Srvia-Montenegro, federao cujas subunidades se separaram em 2006. 25

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Total

Self rule

Shared rule

35

30

25

20

15

10

Fonte: Hooghe, Marks e Schakel (2010) e elaborao prpria

possvel argumentar que o posicionamento do Brasil em grande medida se deva forma de clculo do ndice, que soma os escores de todas as esferas intermedirias de governo quando h mais de um nvel de autoridade regional. Isso aumenta o ndice de outros pases e desfavorece a pontuao do Brasil, que s possui uma esfera intermediria de governo. Mas tambm o cotejamento com unidades subnacionais de status comparvel em outras federaes indica que os Estados e o Distrito Federal brasileiros possuem atualmente autoridade que est longe de configurar um caso extremo. Na verdade, apenas os subwekty federacii da Rssia apresentam autoridade regional menor que a dos Estados brasileiros, considerados os critrios do RAI (grfico 2). Proporcionalmente, o Brasil acumula mais pontos no bloco de self-rule do que no de shared rule no grfico, a parte inferior das barras representa a pontuao no primeiro grupo de quesitos e a extremidade superior apresenta os pontos no segundo grupo. Esse o comportamento geral para as federaes observadas, mas no com a intensidade que ocorre no caso brasileiro. Enquanto os Estados e o Distrito Federal tm pontuao equivalente mediana em self-rule, o pas apresenta o menor valor em termos de shared rule. A Alemanha, reconhecido exemplo de grande influncia dos Lnder nas esferas nacionais,
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aparece com 9 pontos, enquanto o Brasil tem 3,5. Isso indica que o arranjo federativo brasileiro d amplo poder de auto-governo s unidades subnacionais, mas no to generoso em matria de lhes conceder autoridade nas arenas centrais. Parte dessa constatao pode ser atribuda aos critrios do RAI, que do peso a representantes de governos subnacionais mais do que a representantes das populaes estaduais. questo emprica apurar se no Brasil os representantes dos Estados nas arenas centrais tm comportamento territorial, mas a pesquisa recente tm indicado que seu comportamento predominante partidrio, com j mencionado (Figueiredo e Limongi, 1995 e 1999; Cheibub, Figueiredo e Limongi, 2009; Arretche, 2007). um motivo para aceitar a fotografia oferecida pelo RAI como consistente para o desenho federativo brasileiro do presente. Grfico 2 RAI de unidades regionais de federaes, por self-rule e shared rule
25 20 7 9 15 10 15 5 0 12 15 13 14 15 12 13 9 9 5 6,5 5,5 4,5 6 3,5 7 6

Fonte: Hooghe, Marks e Schakel (2010) e elaborao prpria Obs.: A comparao envolve Estados (Brasil, Austrlia e Estados Unidos), Provncias (Canad), Cantes (Sua), Lnder (ustria e Alemanha), Regies (Blgica), Entidades (Bsnia-Herzegovina) e Subwkty federacii (Rssia) * As cinco regies em que se divide a Blgica possuem autoridades assimtricas; aqui est registrada a menor pontuao obtida por essa esfera de governo, relativa Comunidade Francesa e ao Deutsche Gemeinschaft ** Aqui so descritos os poderes das duas entidades que compem a federao, que configuram a esfera regional mais abrangente; uma delas, a Fedracija Bosne i Hercegovine, possui ainda subdivises regionais chamadas cantes

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3 Brasil de 1988 x Brasil de 2010 Por fim, o Regional Authority Index permite comparar a autoridade dos Estados brasileiros em 1988 e no contexto contemporneo, de forma a produzir mais uma evidncia para discusso das eventuais mudanas no arranjo federativo a partir da dcada de 1990. Considerado a partir do contexto brasileiro, trata-se de perodo retratado como tendo alteraes marcantes (Abrucio, 2005; Almeida, 2005; Arretche, 2007). A questo aqui ter parmetros mais abrangentes para avaliar a magnitude dessas mudanas. O uso de um indicador desenvolvido para medir em largos traos as singularidades institucionais entre pases de diferentes partes do globo, em princpio no contaminado por vieses ad hoc, acena com a possibilidade de colocar as mudanas brasileiras em perspectiva mais ampla. Na operacionalizao dessa anlise, o maior desafio traduzir com preciso as alteraes no funcionamento concreto da federao de forma a localiz-la corretamente nas graduaes que cada dimenso do RAI oferece. Os limites deste paper no permitem discusso exaustiva das alteraes institucionais ocorridas entre 1988 e 2010. H novidades em vrias dimenses do arranjo institucional, mas vou me concentrar em trs quesitos nos quais aparecem sinais de que as mudanas poderiam afetar a localizao das unidades regionais brasileiras no RAI. Nas demais, no h alteraes dignas de nota que pudessem modificar a pontuao de Estados e Distrito Federal. Todos os quesitos com mudanas de peso dizem respeito ao self-rule. O primeiro deles a profundidade institucional. Nos dois mandatos do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-1998 e 1999-2002), a regulao dos gastos de Estados e municpios veio para o centro da agenda do governo federal e h sinais de reduo da autonomia decisria das unidades subnacionais sobre suas prprias despesas. A legislao federal passou a regular em detalhes regras para os patamares de gasto com educao, sade, funcionalismo, regime previdencirio, alm de estabelecer limites para a expanso de gastos e endividamento (Arretche, 2007). No entanto, essas alteraes no chegam a representar mudana na pontuao das unidades regionais brasileiras em termos de profundidade institucional. Para que isso ocorresse, seria preciso considerar que introduziram veto do governo central sobre a estrutura administrativa dos Estados que antes no existia; no o caso, considerando, por
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exemplo, que a previso legal de interveno da Unio nos Estados se manteve a mesma, assim como a hegemonia dos tribunais federais sobre os estaduais. Estados e Distrito Federal j possuam em 1988 o que pode ser considerado estrutura administrativa geral no desconcentrada e no sujeita a vetos por parte do governo central, merecendo os mesmos 3 pontos de 2010. No segundo ponto, relativo amplitude de polticas, cabe interpretao semelhante. Aps 1995, foi aprovada nas arenas centrais extensa produo que normatizou as competncias dos Estados. Na rea educacional, por exemplo, entrou em vigor a Lei de Diretrizes e Bases, que definiu a jornada escolar mnima dos professores, as condies de exerccio da atividade, a carga horria mnima, a durao do ano letivo e de cada nvel de ensino. Tambm foi aprovada reforma administrativa ampla, que incluiu a Lei de Concesses e disciplinou os regimes previdencirios dos Estados, criou parmetros para salrios e subsdios dos cargos eletivos de todos os nveis de governo, regulou os termos para concesso de servios pblicos e padronizou regras para contrataes e licitaes. Nada disso, porm, configura mudana na codificao das unidades regionais brasileiras nas escalas do RAI quando observado o arranjo de 1988. Os Estados j tinham e continuaram tendo competncia para tomar decises sobre ao menos duas das trs reas de polticas observadas (econmicas, culturais/educacionais ou sociais), assim como poderes residuais e fora policial regional. Os 3 pontos que tiveram nesse quesito valem para 1988 e para 2010, da mesma forma que os 2 atribudos ao Distrito Federal que no tinha e no tem autoridade para regular sua polcia. O terceiro ponto diz respeito autonomia tributria dos Estados. A questo foi objeto indireto da Lei Kandir, de 1996, que se notabilizou por desonerar as exportaes do ICMS, mas tambm unificou todas as outras normas de arrecadao desse imposto. Essa lei complementar votada no Congresso definiu as regras que os Estados devem seguir na devoluo da parcela do ICMS que cabe aos seus municpios, por exemplo. Ainda assim no se pode considerar que os Estados brasileiros mudaram de posio na escala do RAI, pois o governo regional no tinha liberdade para definir a base de incidncia desse tributo principal j em 1988 um critrio para obter maior pontuao nesse quesito. Os Estados somam 3 pontos nas duas pontas do intervalo observado.
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Em resumo, nessas trs dimenses com novidades institucionais marcantes nos ltimos 20 anos houve centralizao decisria, mas que no alterou ou contrariou fundamentalmente os princpios da Constituio de 1988. Como ressaltou Arretche (2007), as alteraes representam mais continuidade do que descontinuidade em relao aos dispositivos centrais da Constituio da redemocratizao. A pontuao obtida para a autoridade regional utilizando o RAI est em linha com essa interpretao, no apresentando alterao entre o final dos anos 1980 e os dias atuais. 4 - Concluso O escore dos Estados e do Distrito Federal brasileiro no Regional Authority Index desaconselha interpretar o pas como uma federao com excessiva descentralizao da autoridade em favor dos governos regionais, seja em 1988 ou em 2010. Comparado com outros 42 pases, o Brasil est longe de ser um caso extremo, quando a descentralizao medida dessa forma. Sua pontuao chega a ser menor do que a de pases que formalmente no se apresentam como federao, como Itlia e Espanha. O RAI tem especificidade que tende a gerar maior pontuao para pases com mais de uma esfera regional. Essa, no entanto, no a explicao para a localizao nada extremada do Brasil entre os pases observados. Mesmo quando os Estados so cotejados apenas com entes de status semelhantes de outras federaes, o caso brasileiro aparece como tendo autoridade regional no mximo moderada. O ndice ainda revela que os Estados brasileiros se destacam em matria de autoridade para se auto-governar mais do que em termos de influenciar decises nacionais nas arenas centrais. mais uma pea para explicar por que no se cumpriu a previso de paralisia decisria e baixa governabilidade feita na primeira dcada de vigncia da Constituio. Por ltimo, vale mencionar que adaptaes podem fazer o Regional Authority Index captar com maior preciso desenhos institucionais semelhantes ao do Brasil. A medida no contempla a descentralizao em favor das municipalidades, deixando de avaliar caracterstica relevante para a federao brasileira. A ordem institucional instalada pela Constituio de 1988 elevou status e recursos disposio dos municpios de forma indita na histria republicana do pas. Por conta disso, importante incluir indicadores que permitam avaliar a descentralizao em favor do poder local na agenda de pesquisa sobre
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questes territoriais que tenha como objeto o Brasil. O RAI tambm mostrou limitao para discriminar entre representantes indicados por governos regionais, representantes escolhidos por populaes regionais e nenhuma representao regional. A diferena entre os dois ltimos arranjos ignorada em quesitos de shared rule como o relativo ao controle fiscal, deixando de diferenciar graduao que pode ter impacto na autoridade regional.

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