Você está na página 1de 378

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

COORDENAo de:

DEMETRIOS G. PAPADEMETRIOU

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI


COORDENAo de:

DEMETRIOS G. PAPADEMETRIOU

Edio: Fundao Luso-Americana para o Desenvolvimento Coordenao: Demetrios G. Papademetriou Apoio Coordenao: Paulo Zagalo e Melo Traduo: Alexandre Jos Germano de Abreu Design: Agente Provocador Paginao: Antnio Gonzalez Lopes Impresso: Scios Grfica Tiragem: 1000 exemplares

Lisboa, Janeiro 2008 ISBN: 978-972-8654-33-7 2006 Migration Policy Institute e Fundao Luso-Americana. Proibida a reproduo ou transmisso desta obra, no todo ou em parte, sob qualquer forma ou meio, sem autorizao prvia e por escrito por parte do Migration Policy Institute e da Fundao Luso-Americana. Publicado originalmente sob o nome Europe and its Immigrants pelo Migration Policy Institute (www.migrationpolicy.org), um think-tank independente, apartidrio e sem fins lucrativos, dedicado ao estudo dos movimentos migratrios mundiais.

NDICE
INTRODUO
V

PRTICAS E POLTICAS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES NOS ESTADOS UNIDOS


Maia Jachimowicz e Kevin ONeil
109

PREFCIO
IX

GERIR MELHOR AS MIGRAES INTERNACIONAIS: PRINCPIOS E PERSPECTIVAS PARA MAXIMIZAR OS BENEFCIOS DAS MIGRAES
Demetrios G. Papademetriou XIII

OS EMIGRANTES E O MERCADO DE TRABALHO EUROPEU


Rainer Mnz e Thomas Straubhaar
145

O DESAFIO DA iNTEGRAO NA EUROPA


Sarah Spencer 1

A IMIGRAO: INIMIGA DO ESTADO-PROVIDNCIA? Grete Brochmann e Jon Erik Dlvik


183

OS PROCESSOS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES: RESULTADOS DA INVESTIGAO CIENTFICA E OPES POLTICAS


Rinus Penninx 35

O Novo Papel dos Imigrantes nas Economias Rurais da Europa do Sul


Charalambos Kasimis
211

Cidadania
T.Alexander Aleinikoff e Patrick Weil
59

O Contributo da Imigrao para o Futuro Demogrfico da Europa Wolfgang Lutz e Sergei Scherbov
243

Obteno e Perda de Nacionalidade em 15 Estados--Membros da UE.


Rainer Baubck
79

Estratgias de Seleco de imigrantes Econmicos


Demetrios G. Papademetriou e Kevin ONeil
261

SOBRE A FUNDAO LUSO-AMERICANA


301

A FORMULAO DE POLTICAS URBANAS EFICAZES NA NOVA ERA DAS MIGRAES


Jorge Gaspar e Maria Lucinda Fonseca
91

SOBRE O IMIGRATION POLICY INSTITUTE


305

III

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI


ANTNIO VITORINO
Advogado, especialista em Direito Comunitrio e Direito Pblico Ex-Comissrio Europeu para a Justia e Assuntos Internos

publicao deste livro que a Fundao Luso-Americana representa um marco nas obras em lngua portuguesa sobre a imigrao no sculo XXI. A sua actualidade resulta, antes do mais, de este nosso sculo ser, como j referiu Antnio Guterres, Alto Comissrio das Naes Unidas para os Refugiados, o sculo do povo em movimento. E a sua mais valia reside precisamente na qualidade dos contributos que o coordenador do volume, Demetrios Papademetriou, soube congregar e coligir. A Europa e os seus imigrantes no sculo XXI contribui assim para o primeiro objectivo de quem entende necessrio promover um debate pblico objectivo e sereno sobre a realidade das migraes contemporneas no continente europeu: o de nos proporcionar o acesso a um vasto conjunto de informao de absoluta fiabilidade. Com efeito, a forma mais relevante de impedir que a temtica da imigrao fique prisioneira dos fantasmas, das falsas ideias feitas, dos preconceitos racistas e populistas proporcionar informao objectiva e globalmente compreensiva. Mas o volume que ora se d estampa assume a ambio e tambm o risco de nos facultar uma reflexo apurada sobre essa informao, identificando as vantagens de uma imigrao regulada de par com os desafios que essa regulao e a subsequente integrao dos imigrantes nas sociedades de acolhimento colocam. Fugindo da armadilha das categorias gerais, os diversos captulos conferem-nos uma panormica dos diferentes enfoques e das distintas categorias de imigrantes que buscam o continente europeu, ao mesmo tempo que avaliam com rigor e iseno as reaces das sociedades de destino. A leitura de A Europa e os seus imigrantes no sculo XXI pois um exerccio estimulante que nos interpela directamente sobre um tema central do nosso futuro colectivo: a transformao do perfil das nossas prprias sociedades e do modelo europeu de coeso social, num desafio permanente aos valores da tolerncia pelo que diferente, do respeito mtuo, do dilogo entre diversas culturas, da procura de dinmicas de integrao que preservem a dignidade humana de todos os envolvidos. Leitura obrigatria para quem quer perceber a Europa onde viveremos neste sculo XXI! Antnio Vitorino

INTRODUO

VII

PREFCIO
RUI MACHETE
Presidente do Conselho Executivo da Fundao Luso-Americana para o Desenvolvimento

saldo demogrfico negativo que se vem registando nestes ltimos anos em Portugal representa uma ameaa sria ao desenvolvimento econmico do nosso Pas e, a manter-se por dilatado perodo, lana sombras sobre o nosso prprio futuro como nao. Este problema especfico do nosso Pas acresce ao vasto conjunto de questes que tornam as migraes internacionais uma matria candente no Sculo XXI, carecida de atentas reflexes, mas tambm, sobretudo, de medidas polticas adequadas.

O livro que agora se traduz, organizado por Demetrios Papademetriou, do Migration Policy Institute de Washington e pela Fundao Luso-Americana, mas com alguns textos preparados especialmente para a edio portuguesa, representa um contributo importante para a discusso dos temas migratrios, quer no plano internacional e europeu, quer especificamente em Portugal. Nas matrias objecto do estudo, merece ser sublinhado que foram tomadas em considerao as vastas implicaes desta temtica noutros sectores como o do urbanismo, o do mercado de trabalho e da segurana social, e a prpria dinmica social de mudana e da inovao. De algum modo os grandes movimentos de massas que transpondo as fronteiras, passam a conviver mais ou menos integrados nas comunidades nacionais, pem questes ao Estado de bem estar, sobretudo no seu modelo europeu, que no podem ser ignoradas. Gostaria, tambm de sublinhar a contribuio para este livro de importantes estudos elaborados por cientistas portugueses. A valorizao e o reconhecimento internacional dos cientistas portugueses constitui, alis, um importante objectivo da Fundao, como entidade financiadora da investigao nesta rea. Por ltimo, refira-se que a cooperao entre o MPI e a FLAD, iniciada h uns anos, tem permitido e prope-se continuar a aprofundar a problemtica das migraes, numa ptica europeia e americana, mas tambm transatlntica, isto , no quadro das complexas relaes entre a Unio Europeia e os Estados Unidos num mundo cada vez mais global. Rui Chancerelle de Machete Janeiro, 2008

PREFCIO

XI

GERIR MELHOR AS MIGRAES INTERNACIONAIS: PRINCPIOS E PERSPECTIVAS PARA MAXIMIZAR OS BENEFCIOS DAS MIGRAES
Demetrios G. Papademetriou

INTRODUO E CONTEXTUALIZAO

e h quase duas dcadas para c, o capital e os mercados de bens, servios e diferentes tipos de trabalho tm vindo a tecer uma cada vez mais intricada rede global de interdependncias econmicas e, tambm de forma crescente, sociais1. Porm, nos ltimos anos, estas interdependncias estimuladas pela globalizao parecem ter passado defensiva, na medida em que os governos e as opinies pblicas um pouco por todo o mundo voltaram a rever alguns dos princpios e prticas fundamentais que caracterizam este fenmeno e a observar mais atentamente os seus efeitos. De todas as componentes deste processo de introspeco, nenhuma tem tido resultados mais insatisfatrios do que a que concerne aos efeitos do aumento da interdependncia ao nvel do mercado de trabalho efeitos esses cujo carcter globalmente positivo foi h muito demonstrado de forma ampla. Existe um volume crescente de indicaes de que segmentos significativos da populao, tanto nos pases ricos como nos pases pobres, tm sido efectivamente afectados de forma adversa pelas formas reinantes de interdependncia pelo menos no curto e mdio prazo e de que a maior parte dos governos, independentemente do nvel de desenvolvimento dos seus pases, se tem revelado mal preparada para ajud-los a realizar o ajustamento ao aumento da concorrncia internacional. Por outro lado, a preocupao em relao possibilidade de o aumento dos nveis de abertura facilitar o financiamento das actividades e movimentaes terroristas veio juntar-se ao cepticismo em relao abertura face ao exterior segundo os moldes promovidos pela Organizao Mundial do Comrcio (OMC), a qual se tornou ela prpria um foco privilegiado do movimento anti-globalizao. Em consequncia de tudo isto, de forma algo sbita e at certo ponto inesperada, o caminho para o aprofundamento global da interdependncia passou a estar repleto de altos e baixos, becos sem sada e desvios, que tornam impossvel prever quando ocorrer ou que sentido tomar a prxima fase do processo de globalizao. Poucos subprodutos da globalizao constituem uma questo to sensvel para as opinies pblicas das sociedades industriais avanadas quanto o movimento de pessoas. Naturalmente, esse movimento preocupa tambm os pases menos desenvolvidos, ainda que a partir de perspectivas diversas. Para estes ltimos, o fluxo de pessoas constitui uma autntica bia de salvao para os seus cidados e economias em particular, devido s remessas dos emigrantes, cujo montante global est actualmente estimado pelo Banco Mundial em mais de 200 mil milhes de dlares anuais (o que corresponde a mais do triplo do total global da ajuda pblica ao desenvolvimento). Porm, as preocupaes no terminam a, j que estes pases se mostram tambm fortemente apreensivos em relao a trs outros aspectos. Em primeiro lugar, em relao
1

O Uruguay Round das negociaes para a liberalizao global do comrcio e os diversos acordos comerciais de mbito regional (particularmente na regio da Amrica do Norte) que tiveram incio no final de dcada de 1980 so habitualmente apontados, ainda que de forma algo arbitrria, como os momentos que marcaram o incio da mais recente e intensa fase da globalizao.

XIV

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

possibilidade de que o comportamento das autoridades e da populao em geral dos pases em que trabalham os seus cidados assuma um carcter de desrespeito grosseiro pelos direitos humanos, laborais e outros direitos fundamentais desses mesmos cidados. Em segundo lugar, em relao aos riscos para as vidas dos seus cidados que esto associados actividade da indstria do trfico que se tem vindo a desenvolver em torno das deslocaes no autorizadas (ao mesmo tempo, em virtude destas redes criminosas operarem com quase total impunidade em numerosos pases menos desenvolvidos, tm vindo a corroer a legitimidade das instituies pblicas desses pases e a dificultar as suas relaes com os governos dos pases de trnsito e de destino). Finalmente, em relao ao risco de que as polticas de imigrao cada vez mais selectivas que tm vindo a ser implementadas nas sociedades industriais avanadas possam estar a ter como consequncia o esgotamento das suas reservas de capital humano, cuja educao e formao foi financiada atravs de recursos pblicos escassos. No centro de todos estes interesses e reaces contraditrios em relao s migraes internacionais est o simples facto de que o alcance deste fenmeno hoje em dia praticamente universal. As migraes afectam actualmente as vidas de um maior nmero de pessoas e assumem-se como uma questo mais importante nas esferas poltica e econmica de um maior nmero de estados do que em qualquer outra fase da era moderna. Num mundo em que o nmero acumulado de migrantes escala global est actualmente estimado pelas Naes Unidas (ONU) em mais de 200 milhes de pessoas , quase nenhum pas do mundo se encontra margem das migraes internacionais ou imune aos seus efeitos. Este facto s por si bastaria para garantir que as migraes permanecero uma questo central nos debates e negociaes aos niveis nacional, regional e global no futuro previsvel. Poucos fenmenos sociais na histria da humanidade tero tido consequncias civilizacionais to relevantes quanto as migraes. Na verdade, a histria est repleta de eras das migraes do estabelecimento das colnias gregas e das conquistas romanas, passando pelos imprios bizantino, rabe e otomano e pelos diversos imprios asiticos, at s colonizaes europeias e s migraes em grande escala do sculo XIX e de incios e finais do sculo XX. Para alm do mais, poucos outros fenmenos sociais desta dimenso se relacionam de forma to prxima com o progresso humano, ou tm tido um papel to fundamental na ascenso e declnio de entidades politicamente organizadas quanto as migraes. Surpreendentemente, porm, esta longa experincia humana com o fenmeno das migraes no parece ter encontrado traduo em modelos de boas prticas de gesto que possam ser eficazmente adaptados e aplicados em diferentes contextos. Boa parte da
1

O valor correspondente estimado para 2001 foi de 111 mil milhes de dlares. Este crescimento reflecte sobretudo a assuno de hipteses mais ousadas e a utilizao de tcnicas de estimao mais sofisticadas. Quaisquer estimativas a este nvel de agregao tm naturalmente associados numerosos problemas de definio e medida. A este propsito, veja-se tambm a discusso acerca da relativa falta de robustez dessas estimativas mais frente neste texto.

INTRODUO

XV

explicao desta contradio reside no facto das migraes em grande escala, ao porem em causa o sentido de identidade das sociedades receptoras e ao exporem as debilidades dos seus modelos de governncia econmica e social bem como a sua capacidade de salvaguardar o respeito pela lei , facilmente resultarem em contenciosos de natureza poltica. Por sua vez, essas profundas divergncias polticas interferem com a capacidade dos governos prosseguirem polticas internas e externas que lidem com este fenmeno de forma ponderada e, o que ainda mais importante, de um modo que se revele sistematicamente vantajoso para a maioria dos que esto envolvidos nas migraes ou so por elas afectados. Por outro lado, de cada vez que os nveis de apoio imigrao caem abruptamente (o que costuma ocorrer com notvel regularidade), verifica-se que a durao e a profundidade da experincia das sociedades com este tipo de processo no parecem torn-las imunes ocorrncia de reaces excessivas. Este facto contar-se- entre os mais prximos de constiturem leis das migraes de entre todos quantos possamos identificar. Alis, tal como sucede com a maioria das leis, parece verificar-se independentemente de factores como a magnitude do impacte da imigrao organizada sobre a trajectria das sociedades em questo ou o progresso econmico, as vantagens ou a experincia que essas sociedades da possam ter retirado.

A. ESTRUTURA DO CAPTULO
Esta introduo tem como destinatrios principais os decisores polticos, particularmente nos estados industriais avanados . Em consequncia disso mesmo, trata por vezes com excessiva rapidez e superficialidade (incorrendo em generalizaes algo abusivas) questes cujo tratamento tem maior cabimento no contexto de discusses no mbito de sistemas migratrios especficos ou de artigos que se debrucem sobre as circunstncias e perspectivas dos pases menos desenvolvidos, cujos cidados so os principais protagonistas das migraes internacionais. Esta opo tem como infeliz consequncia algum sacrifcio da preciso possibilitada pela anlise de casos especficos e da generalidade associada s perspectivas verdadeiramente globais. Assim, aps referir de forma breve os principais factores explicativos das migraes internacionais, este captulo comea por traar um esboo geral da dimenso deste fenmeno e da sua previsvel evoluo nas prximas duas dcadas, para ento discutir de forma mais aprofundada as questes relacionadas com a gesto das migraes, as quais constituem o seu objecto principal. A este respeito, enuncia e explora algumas das questes, tanto prticas como filosficas, que os decisores polticos devero ter presentes e dominar melhor na sua busca por formas mais eficazes de actuao poltica. Neste captulo, tanto os leitores como os decisores polticos so advertidos em relao necessidade de estarem cientes das dificuldades com que os governos se deparam ao procurarem, num
4

As expresses estados/democracias/sociedades/economias industriais avanados, estados industrializados, primeiro mundo, pases desenvolvidos, estados ocidentais avanados, Norte, naes ricas e pases da OCDE referem-se todas aos 24 estados que constituam a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico no incio da dcada de 1990, antes da adeso do Mxico e de outros pases em desenvolvimento.

XVI

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

mundo cada vez mais interligado, influenciar processos sociais profundamente incrustados e de grande magnitude exclusivamente atravs da adopo de legislaes internas mais restritivas ou de outras polticas unilaterais. A concluir o captulo, argumenta-se em favor de polticas mais ponderadas que trabalhem com, e no contra, tanto o mercado como a natureza humana, bem como em cooperao com os pases a partir e atravs dos quais os imigrantes especialmente os irregulares ou no autorizados acedem s sociedades industriais avanadas. Neste captulo, sugere-se tambm como objectivo das polticas nesta rea a identificao mais precisa dos benefcios da imigrao para todas as partes interessadas e o controlo e limitao das suas consequncias mais negativas e perversas. Segundo se argumenta, a forma mais eficaz de gerir as migraes internacionais em prol do benefcio geral dever passar por leis e regulamentos assentes numa abordagem poltica realista, na ateno para com as exigncias internas dos pases receptores (a qual exige s por si grande sensibilidade poltica) e numa atitude clara e transparente em relao aos objectivos e compromissos internacionais. O elevado grau de exigncia associado a estes requisitos sugere que, numa rea de interveno poltica to complexa quanto as migraes internacionais, saber gerir a incerteza e saber lidar com as imperfeies podero constituir requisitos fundamentais ou at mesmo os nicos objectivos realistas que as polticas devero assumir.

O SISTEMA MIGRATRIO INTERNACIONAL: MEDIDAS DA INEXACTIDO


O sistema migratrio internacional une pases emissores, receptores e de trnsito atravs de um conjunto de ligaes cada vez mais complexas. No seu conjunto, mais de metade dos pases do mundo intervm neste sistema de forma significativa e cada vez maior o nmero dos pases que desempenham vrios papis em simultneo enquanto reas de origem e trnsito dos imigrantes e enquanto reas nas quais esses imigrantes se instalam ou, o que cada vez mais frequente, para as quais se deslocam temporariamente para trabalhar. tambm visvel no seio deste sistema a existncia de uma relao quase simbitica entre as vrias partes interessadas nas migraes. Para alm dos prprios migrantes, estas incluem os empregadores, os consumidores de todo o gnero de bens e servios, as famlias, redes transnacionais de todos os tipos (incluindo organizaes criminosas) e um vasto conjunto de instituies da sociedade civil e do estado, aos nveis local, regional e nacional.

NMEROS ACUMULADOS DE MIGRANTES


Tal como foi referido, a Diviso de Populao das Naes Unidas estima que o nmero acumulado de pessoas que vivem actualmente, e h pelo menos um ano, fora do pas onde nasceram (o que constitui a sua definio de migrante internacional) de cerca de 200 milhes. Esta estimativa significaria que o nmero acumulado de migrantes internacionais escala global corresponde a cerca de 3,2 por cento da populao mundial. De entre as diversas limitaes desta estimativa, a mais relevante consiste no facto de ter por base os nmeros oficiais dos

INTRODUO

XVII

diversos pases, os quais dependem de decises polticas sobre quem deve ou no ser contabilizado e, o que ainda mais importante, sobre o que deve ou no ser tornado pblico. Por exemplo, a estimativa das Naes Unidas inclui as cerca de 30 milhes de pessoas (a maioria das quais de etnia russa) que haviam sido consideradas migrantes internos at ao incio da dcada de 1990 mas foram reclassificadas como migrantes internacionais aquando do colapso da Unio Sovitica e da sua diviso num grande nmero de estados independentes. Por outro lado, a maioria dos migrantes temporrios cujos vistos tm mais de um ano de durao, para alm de pelo menos metade dos migrantes no autorizados, ficam tambm tipicamente de fora destas estimativas, em virtude de muitos sistemas estatsticos nacionais no os terem em conta. Existem algumas excepes importantes a esta regra. Por exemplo, tanto os EUA como vrios pases da Amrica do Sul elaboram as suas prprias estimativas das suas populaes imigrantes no autorizadas, ou no contestam as produzidas por analistas de renome. Alguns outros pases elaboram este tipo de estimativas mas no as divulgam por motivos polticos. Por exemplo, uma estimativa altamente reservada, que apontava para a existncia de cerca de meio milho de imigrantes no autorizados no Reino Unido, sau a pblico em 2005 para grande embarao do governo deste pas. Um terceiro grupo de pases trabalha com base em estimativas grosseiras sendo a do Canad ligeiramente inferior mas da mesma ordem de grandeza da britnica. A lio geral que daqui podemos retirar que necessrio desagregar as estimativas globais e examinar as suas partes constituintes to cuidadosamente quanto possvel antes de retirar ilaes apressadas. Porm, as estimativas so importantes se pretendermos avaliar a magnitude global, a distribuio e as direces gerais dos fluxos migratrios. Por exemplo, do nmero total de migrantes internacionais estimado pela Diviso de Populao das Naes Unidas, cerca de 30 por cento encontram-se no continente americano, 42 milhes dos quais no Canad e EUA (os nmeros relativos aos pases do hemisfrio ocidental encontram-se provavelmente entre os mais robustos, uma vez que muitos dos principais estados envolvidos tm em conta uma parte substancial dos imigrantes irregulares nas suas estimativas). A parte correspondente Europa continental corresponde a cerca de 20 a 25 por cento. O nvel de incerteza no que diz respeito a este continente mais elevado devido s razes anteriormente enunciadas. Os restantes cerca de 50 por cento enontramse no resto do mundo, sendo a sia a regio que conta com o maior nmero de imigrantes. As migraes ilegais/irregulares/indocumentadas/no autorizadas constituem de longe a forma de migrao que registou o mais rpido crescimento nos ltimos dez anos. Uma estimativa aproximada do nmero de migrantes no autorizados que contribuem para o verdadeiro total de migrantes a nvel mundial aponta para nmeros na ordem dos 30 a 40 milhes. Destes, nos EUA que se encontra o maior nmero (cerca de 11 milhes, ou 30 por cento de toda a populao estrangeira destes pas). A frica do Sul e a Rssia contam tambm com vrios milhes de imigrantes irregulares, mas as estimativas variam

XVIII

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

consideravelmente. Finalmente, a Europa continental acolhe tambm um nmero significativo de imigrantes irregulares, a maioria dos quais se encontra na parte meridional da Unio Europeia (UE). No total, a Europa continental conta com cerca de 6 a 8 milhes de imigrantes no autorizados, embora esse nmero flutue ao sabor de cada nova campanha de regularizao (tipicamente, essas campanhas proporcionam a aquisio de um estatuto legal temporrio, enquanto que as regularizaes no continente americano costumam dar acesso ao direito legal de residncia permanente). No entanto, essas flutuaes so mais cclicas do que se poderia pensar, uma vez que grande parte dos beneficirios das campanhas de regularizao regressa tipicamente situao de irregularidade por no conseguir satisfazer as condies que lhes permitiriam manter o seu estatuto legal. A imigrao ilegal no , porm, uma caracterstica exclusiva dos pases de rendimento elevado ou mdio. O Mxico, que o mais profcuo pas de origem de migrantes no autorizados (bem como legais) a nvel mundial, conta tambm provavelmente com perto de um milho de imigrantes irregulares, muitos dos quais so reformados norteamericanos que se instalaram nesse pas sem autorizao oficial.

FLUXOS MIGRATRIOS
As estimativas relativas aos fluxos migratrios confirmam este quadro global. Embora os fluxos migratrios anuais sejam ainda mais difceis de estimar do que os nmeros acumulados na medida em que muitas dessas estimativas constituem meras fotografias de momentos isolados de processos migratrios ainda em curso , as melhores estimativas disponveis apontam para qualquer coisa como 10 a 15 milhes de pessoas. Mais uma vez, este nmero depende em grande medida das entidades que levam a cabo as contagens, pois so tambm elas quem determina quem deve ser contabilizado. O intervalo de confiana alargado atrs apresentado tem em conta as seguintes trs componentes: (a) imigrantes legais (permanentes ou temporrios de longa durao), os quais so passveis de contagem com alguma mas s alguma fiabilidade; (b) entradas e permanncias no autorizadas, as quais so extremamente difceis de contabilizar (tal como ser discutido em maior detalhe mais adiante); e (c) requerentes de asilo, os quais so relativamente fceis de contar, mas particularmente difceis de classificar. Entre as principais componentes do primeiro grupo, incluem-se as seguintes: Reagrupamento familiar e migraes laborais, qualificadas ou no; A maioria dos estudantes internacionais (sendo que os estudantes de lnguas estrangeiras a frequentarem cursos com trs meses ou menos de durao so provavelmente excludos); Trabalhadores temporrios de todos os nveis de qualificaes (exceptuando os que
5

Segundo esta classificao, muitos turistas detentores de vistos de turismo/trabalho concedidos principalmente nalguns pases da Commonwealth sero includos. O mesmo sucede com a maioria dos trabalhadores agrcolas nos Estados Unidos, em virtude de a trabalharem durante quase todo o ano, passando de uma regio para outra e de uma cultura agrcola para outra. A maior parte dos trabalhadores sazonais do sector agrcola na Europa no sero contabilizados nesta estimativa, uma vez que as pocas

INTRODUO

XIX

desempenham trabalhos de curta durao ou verdadeiramente sazonais ); Homens e mulheres de negcios com direito legal de permanncia noutro pas por mais de um ano; e Investidores e empresrios de todos os tipos. A contabilizao dos requerentes de asilo ainda mais complexa. Uma forma possvel de o fazer consistiria em somar estimativa do seu nmero acumulado o nmero dos requerentes de asilo cujos pedidos so favoravelmente apreciados durante o ano em questo. Os requerentes de asilo que permanecessem nos pases em que submeteram os seus pedidos enquanto aguardam o resultado da apreciao poderiam ser includos nas estimativas dos fluxos. Finalmente, os requerentes de asilo que permanecessem nos pases de acolhimento qualquer que fosse o parecer relativo ao seu pedido seriam includos na parte das estimativas relativa s entradas e permanncias no autorizadas. Os Estados Unidos, o Canad, a Austrlia e a Nova Zelndia os chamados pases tradicionais de imigrao constituem provavelmente o destino de cerca de 40 por cento de todos estes fluxos. As restantes sociedades industriais avanadas, entre as quais o Reino Unido tem sido nos ltimos anos o actor mais relevante nesta matria, representam provavelmente outros 25 por cento (dentro deste grupo, uma proporo elevada recorre ao canal do asilo poltico). Os restantes distribuem-se entre as economias de crescimento elevado escala regional no quintil superior dos pases em desenvolvimento e os pases contguos aos estados industriais avanados. neste ltimo grupo de pases que mais comum encontrar-se um vasto nmero de migrantes irregulares, que a so abandonados (ou temporariamente depositados por traficantes) durante perodos de tempo mais ou menos alargados, enquanto aguardam uma oportunidade de alcanarem os seus destinos desejados. Poucos desses migrantes estaro minimamente interessados em regressar aos seus pases de origem, ou em l permanecerem no caso de serem deportados.

A COMPOSIO DAS MIGRAES INTERNACIONAIS


No que diz respeito composio em termos de gnero, o nmero acumulado de migrantes a nvel mundial divide-se mais ou menos equitativamente entre homens e mulheres.Algumas organizaes internacionais, tais como a Organizao Internacional do Trabalho (OIT), tm vindo a sugerir que as mulheres ultrapassaram j os homens em termos de nmeros acumulados, em grande medida em virtude do facto de certos fluxos no continente asitico serem predominantemente constitudos por mulheres e de diversos grupos de migrantes (ver em baixo) registarem uma proporo superior de mulheres. Porm, o grupo especfico dos imigrantes que regista actualmente o crescimento mais acelerado, tanto no que diz respeito aos nmeros acumulados como sobretudo em termos de fluxos, so as crianas, seguidas pelas mulheres (o nmero absoluto de crianas continua a ser reduzido, mas a sua evoluo tem sido alarmante).

CATEGORIAS DE MIGRANTES
No que diz respeito s categorias de migrantes, de longe o grupo mais numeroso tem correspondido e continua a corresponder ao reagrupamento familiar, que continua a ser

XX

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

o elemento central e o multiplicador-chave de todos os sistemas migratrios. Com efeito, mesmo no caso dos sistemas mais selectivos de regulao da imigrao tais como o do Canad, com o seu altamente copiado sistema de seleco por pontos , as famlias permanecem o principal pilar do sistema. Isso deve-se ao facto de mesmo a parte do sistema por pontos do Canad que assenta na avaliao das qualificaes dos potenciais imigrantes, e que responsvel por cerca de metade do nmero total de autorizaes de entrada no pas com carcter permanente, apenas avaliar as qualificaes do chefe de famlia. Isto implica que menos de um quarto do nmero total de estrangeiros a quem em cada ano concedida uma autorizao de residncia permanente so sujeitos a uma avaliao das suas qualificaes. A ordenao em termos quantitativos globais das categorias de migrantes prossegue da seguinte forma: os migrantes familiares so seguidos pelos migrantes possuidores de vistos de trabalho, tanto temporrios como permanentes. Com excepo das entradas no autorizadas, este o tipo de entrada que regista o mais rpido crescimento. Muitos dos migrantes pertencentes ao grupo dos trabalhadores legais migram desde logo acompanhados pela sua familia prxima, enquanto outros (re)unem-se com as suas famlias algum tempo depois da entrada no pas de destino (a definio de famlia prxima para efeitos administrativos varia de um local para o outro). Os requerentes de asilo e refugiados so o terceiro tipo principal de fluxo, mas constituem uma pequena proporo dos nmeros acumulados globais. O Alto-Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados (ACNUR) estima que, entre 1980 e a actualidade, menos de 10 milhes de pessoas entraram legalmente nos pases de destino atravs dos canais de asilo poltico e de reinstalao de refugiados. No seu conjunto, menos de 10 por cento do nmero total acumulado de migrantes tem sido ao longo do tempo constitudo por requerentes de asilo e refugiados. Uma ltima categoria que se reveste de particular interesse (e que objecto de anlise mais para a frente neste captulo) consiste na imigrao ilegal.Tal como j foi referido, este tipo de migrao de longe a que tem registado o mais acentuado crescimento ao longo dos ltimos dez anos.

TIPOS E DEFINIES DE IMIGRAO ILEGAL


Tal como sugerido pela discusso precedente, a imigrao ilegal assume diversas formas, de entre as quais h quatro que so especialmente comuns. Entradas indocumentadas/no autorizadas. Correspondem aos cidados de um determinado estado que entram da forma clandestina num outro pas. A maioria destes migrantes f-lo atravs de fronteiras terrestres, mas a via martima tambm frequentemente utilizada, tal como, sempre que os sistemas de fiscalizao e controlo so suficientemente permeveis, a via area. Em qualquer um destes casos, o migrante em questo consegue escapar deteco e, consequentemente, ao controlo do seu direito legal de entrada (nos EUA, onde as pessoas que recorrem a esta forma de entrada no pas constituem cerca de dois teros

INTRODUO

XXI

do total de imigrantes residentes irregulares, esta categoria designa-se por entrada no sujeita a controlo, ou EWI segundo a expresso em ingls entry without inspection). Uma proporo cada vez maior destes imigrantes clandestinos vtima de trfico ou auxiliada por contrabandistas. Indivduos sujeitos a controlo na entrada mas que entram no pas de destino atravs da utilizao de documentos fraudulentos. A fraude em questo pode dizer respeito identidade da pessoa e/ou documentao que permite o acesso ao direito de entrada. Uma variante especfica desta categoria consiste na entrega de pedidos de asilo fraudulentos, em que aspectos como a identidade do requerente ou a documentao e narrativa que apoiam o pedido de asilo podero ter sido falsificados. Indivduos cuja permanncia excede o perodo de validade do visto. Corresponde aos indivduos que entram de forma legal num outro pas, mas que deliberadamente (ver em baixo) excedem o perodo de permanncia legal, caindo assim numa situao de ilegalidade. Indivduos que infringem os termos e condies dos vistos. Trata-se dos cidados de um determinado pas que entram num outro pas dotados da documentao necessria e atravs dos canais apropriados, mas que a certa altura infringem as condies associadas ao seu visto de entrada. O tipo mais comum de infraco consiste na aceitao de emprego. Uma variante praticamente institucionalizada deste tipo de infraco consiste na actividade de certas escolas de lnguas, por exemplo no Japo, que so conhecidas por aceitarem inscries de pessoas que oficialmente se deslocam para o pas para estudar, mas que na verdade se dedicam fundamentalmente a trabalhar (muitas vezes a tempo inteiro), beneficiando do facto do trabalho ser habitualmente autorizado enquanto actividade suplementar quando desempenhado por estudantes. Uma outra variante deste tipo de infraco ocorre quando indivduos munidos de vistos que conferem privilgios especiais por exemplo,vistos de trabalho transfronteirio, que permitem aos residentes nas reas fronteirias de um determinado pas viver e trabalhar no pas adjacente dentro de limites geogrficos e temporais estritamente definidos infringem sistematicamente esses limites. Embora estes quatro tipos de entrada e permanncia no autorizada constituam a esmagadora maioria das infraces associadas aos fluxos migratrios, importa assinalar que muitos estrangeiros podem tambm incorrer em violaes menores ou temporrias das leis de imigrao dos pases de acolhimento, no mbito de entradas e permanncias que so de uma forma geral regulares. Por exemplo: Alguns turistas podero exceder a sua durao autorizada de permanncia enquanto aguardam uma deciso relativa ao pedido de extenso dessa autorizao; Certos visitantes para fins de negcios podero desempenhar actividades profissionais que exijam uma categoria de visto distinta da que lhes foi concedida; Alguns estudantes podero infringir as condies dos seus vistos de estudo ao trabalharem por curtos perodos de tempo, seja por trabalharem um nmero de horas superior quele que lhes permitido conciliar com os estudos ou por se dedicarem

XXII

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

a actividade no autorizadas durante a parte dos seus planos de estudos correspondente formao prtica; Alguns trabalhadores possuidores de vistos de trabalho temporrio podero mudar de empregador (ou at de sector de actividade) sem a devida autorizao das autoridades em matria de imigrao. Ainda que estes tipos de infraces ocorram com relativa frequncia e que algumas assumam certa relevncia, a maioria relativamente inocente, no sentido de no assumir um carcter sistemtico e de no se prolongar durante um perodo de tempo alargado. De facto, a maioria dos sistemas estatsticos opta por ignorar este gnero de infraces, ou nem sequer tem a capacidade de as detectar e contabilizar. Para alm do mais, no que se refere aos regulamentos e procedimentos administrativos, muitas destas infraces resultam tipicamente da existncia de regras inflexveis e do carcter burocrtico ou da falta de pessoal (logo, do excesso de trabalho) dos organismos responsveis pela rea da imigrao, que no dispem dos recursos necessrios para apreciarem os pedidos e requerimentos em tempo devido. Por exemplo, nos EUA, em 2004, encontravam-se pendentes mais de seis milhes de requerimentos relativos a questes relacionadas com a imigrao muitos dos quais eram requerimentos de alterao do estatuto ou categoria dos imigrantes ( difcil comparar com este nmero os dados mais recentes, devido ao facto do Departamento de Segurana Interna norte-americano, ou DHS, ter entretanto alterado a forma como so calculados e tornados pblicos). Tipicamente, muitos destes requerentes ter-se-o visto numa situao de ilegalidade em resultado dos longos atrasos na apreciao dos seus pedidos.

DISTRIBUIO MUNDIAL DO TOTAL ACUMULADO DE MIGRANTES


A distribuio mundial do nmero total acumulado de migrantes aproximadamente a seguinte: o espao poltico correspondente NAFTA (Acordo de Comrcio Livre da Amrica do Norte), isto , os Estados Unidos, o Canad e o Mxico, contam com aproximadamente 43 milhes de imigrantes em termos de nmeros acumulados e com cerca de 3,5 milhes de imigrantes em termos de fluxos migratrios anuais. A Unio Europeia a 25, juntamente com a rea Econmica Europeia (AEE), acolhe uma proporo ligeiramente inferior do stock total de imigrantes, para uma base populacional sensivelmente idntica da NAFTA com cerca de 440 milhes de habitantes. Isto faz da Europa, definida desta forma geral, uma regio de destino de importncia assinalvel (ainda que muito mais recente) em matria de migraes internacionais. No entanto, tal como foi j assinalado, tanto os maiores fluxos absolutos como a maior proporo do stock total encontram-se na sia. Com efeito, a sia tem vindo a ocupar esta posio cimeira ao longo das quatro ltimas dcadas. A sia ser ainda o mais provvel centro de gravidade em termos de migraes nas dcadas que se avizinham, na medida em que (de longe) o continente mais vasto, bem como o espao que conta com os dois maiores pases de caractersticas multitnicas em acelerado crescimento

INTRODUO

XXIII

econmico: a China e a ndia. A instabilidade na sia do Sul, no Mdio Oriente e na regio do Golfo Prsico contribui de forma adicional para a volatilidade deste continente aumentando consequentemente o seu potencial para a ocorrncia de fluxos migratrios em grande escala.

PESO RELATIVO DA IMIGRAO


Finalmente, no que diz respeito ao peso relativo, ou ao nmero de imigrantes per capita (refiro-me aqui ao critrio mais comum e politicamente neutro para a classificao enquanto imigrantes os naturais de outro pas), os pases industriais avanados que registam os mais elevados rcios entre o nmero de naturais de outros pases e o nmero de naturais do seu prprio pas so os seguintes: o peloto da frente constitudo pelo Luxemburgo, com cerca de 35 a 40 por cento, a Austrlia, com pouco mais de 25 por cento, e a Sua, com pouco menos de 25 por cento. O segundo grupo liderado pelo Canad com cerca de 17 por cento, seguido pela Alemanha com cerca de 13 por cento e os Estados Unidos com pouco mais de 12 por cento. A estes dois grupos de pases segue-se um terceiro, no qual a proporo dos naturais de outros pases encontra-se entre os 8 e os 11 por cento. Entre estes, encontramos a Sucia, a Frana, a Holanda, a Blgica, a Rssia e a Grcia.

RECAPITULAO
Em jeito de recapitulao, valer a pena sublinhar trs aspectos principais. Em primeiro lugar, as populaes includas nas estatsticas da imigrao variam consideravelmente de pas para pas. Por exemplo, alguns pases consideram nas suas estatsticas da imigrao todos os naturais de outros pases a quem foi concedido o direito legal de residncia permanente. Os Estados Unidos incluem ainda nas suas estatsticas a maioria dos seus 11 milhes de imigrantes no autorizados e os cerca de 1,6 milhes de residentes temporrios de longa durao. A Frana, em contrapartida, exclui das suas estatsticas oficiais da imigrao todos os naturais de outros pases que se tenham naturalizado. A Alemanha, por sua vez, no considera nas suas estatsticas oficiais da imigrao os milhes de Aussiedler indivduos de etnia alem que regressaram ao pas de origem desta dispora, mas que, na sua quase totalidade, nasceram e viveram durante vrias geraes noutros pases. Numerosos pases europeus consideram os filhos dos imigrantes como sendo estrangeiros, ainda que j tenham nascido no territrio de destino, e nenhum desses pases inclui estimativas do nmero de inigrantes no autorizados nas suas estatsticas oficiais da imigrao. Em segundo lugar, se subtrairmos ao nmero total acumulado de migrantes a nivel mundial os cerca de 30 milhes de indivduos, na sua maioria russos, que se tornaram migrantes internacionais em resultado de circunstncias algo tcnicas (pois foram as fronteiras, e no as pessoas, que se deslocaram), o stock total de migrantes representa hoje em dia cerca de 2,7 ou 2,8 por cento da populao do planeta. Esta proporo apenas ligeiramente superior (em termos relativos, em cerca de 15 ou 20 por cento) s registadas nas dcadas de 1960, 1970, 1980 e grande parte dos anos 90. s a partir da segunda metade da dcada de 90 que as migraes internacionais parecem ter registado uma acelerao, causada pelo aumento dos fluxos no autorizados de uma forma crescentemente organizada.

XXIV

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

Em terceiro lugar, embora existam diversas tendncias gerais que so mais ou menos vlidas para a maioria das sociedades industriais avanadas, apenas uma assume um carcter verdadeiramente global. Grande parte do crescimento e sustentao dos nmeros elevados que caracterizam as migraes internacionais deve-se tanto realidade dos mercados das sociedades industriais avanadas quanto ao facto de eles (os migrantes) conseguirem transpr os portes dos pases do Norte e a imprem a sua presena. Esta considerao reflecte a adopo de uma perspectiva da anlise que assume plenamente, e de forma provocadora e controversa, o facto dos pases receptores estarem profundamente implicados em todas as formas de migraes internacionais. Os pases receptores proporcionam as condies e circunstncias que permitem a sustentao e desenvolvimento da imigrao um aspecto que est muitas vezes ausente ou, mais frequentemente, que muito pouco enfatizado na maior parte das anlises governamentais. No por isso surpreendente que as politicas resultantes se revelem pouco eficazes.

FACTORES CAUSADORES, DESENCADEADORES E FACILITADORES DAS MIGRAES


Os conflitos e os desastres em grande escala, tanto naturais como de origem humana, constituem factores desencadeadores evidentes das migraes, na medida em que levam as pessoas a deslocarem-se para salvarem as suas vidas. Outros factores desencadeadores incluem a vontade dos indivduos se protegerem a si mesmos e s suas famlias da sujeio persistente a dificuldades fsicas e econmicas e de evitarem situaes de declnio dramtico e persistente das oportunidades econmicas (a emigrao com origem na Colmbia e na Argentina nos ltimos anos constitui um exemplo deste fenmeno). Esta causa especfica das migraes internacionais diferente em termos qualititivos da tentativa de melhoria da situao econmica, que um dos aspectos que caracterizam a generalidade das migraes. Dois dos aspectos subjacentes s causas fundamentais atrs enunciadas devero continuar a constituir importantes factores desencadeadores de migraes nas prximas duas dcadas. O primeiro a intolerncia poltica, social e cultural ou, na sua verso extrema, as violaes grosseiras dos direitos. A segunda a incapacidade sistemtica (que alguns consideraro indiferena deliberada) por parte dos governos de actuarem em relao aos problemas de desvantagem sistemtica isto , as diversas formas de excluso econmica e de discriminao tnico-racial, religiosa ou lingustica que prejudicam sistematicamente determinado segmentos da populao. Qualquer um destes factores desencadeadores das migraes tem constantemente desempenhado um papel mais ou menos evidente. Na maior parte dos casos, porm, no so suficientes para iniciar um novo fluxo migratrio em grande escala, nem para provocar a sbita expanso substancial de um fluxo existente. Para que isso suceda, necessria a ocorrncia de um conjunto de condies prvias (ou factores facilitadores). Alguns dos mais relevantes de entre esses factores facilitadores so em seguida apresentados.

INTRODUO

XXV

A. EXISTNCIA DE UMA TRADIO MIGRATRIA


A preexistncia de relaes polticas, sociais e econmicas entre a sociedade de origem e a sociedade de acolhimento, que incluam um passado de fluxos migratrios, um dos mais poderosos factores facilitadores das migraes. Sempre que uma tal tradio exista, ter simplesmente como consequncia a renovao dos fluxos migratrios at que uma nova varivel relevante passe a fazer parte da equao ou at que a importncia de uma das variveis existentes se altere significativamente. O primeiro caso tem lugar, por exemplo, quando ocorre uma modificao radical ao nvel da atitude para com os imigrantes (no seu conjunto ou em parte) por parte da populao e das instituies do pas de destino. Os receios relativos a ataques terroristas que se revelem fundamentados podem na verdade ter este tipo de consequncia, semelhana dos problemas de violncia tnica ou religiosa que se pensa serem exacerbados pelas migraes (a este respeito, convir estar particularmente atento ao longo dos prximos anos admisso por parte dos pases ocidentais avanados de imigrantes e outras pessoas provenientes de pases predominantemente muulmanos ou rabes). Um exemplo do segundo caso proporcionado pela reduo sustentada do fosso entre os pases de origem e acolhimento, em termos econmicos mas sobretudo no que diz respeito s oportunidades existentes. A histria do declnio dramtico das migraes da Europa Ocidental para os Estados Unidos e para os restantes pases tradicionais de imigrao que teve lugar a partir da dcada de 1960, ou da estabilizao das migraes no interior da UE a partir dos anos 80, constituem exemplos deste fenmeno.

B. EXISTNCIA DE ELITES ECONMICAS DE PENDOR INTERNACIONALISTA


Quando os grupos dominantes das sociedades de destino esto convencidos das vantagens econmicas da imigrao regulada e legalmente autorizada (e at mesmo da imigrao no autorizada, desde que dentro de certos parmetros), mobilizar-se-o tipicamente para abrir ainda mais as portas imigrao. Neste tipo de cenrio, as vantagens da imigrao tero de ser consideradas suficientemente substanciais e as iniciativas governamentais consideradas relativamente ineficazes no que diz respeito identificao das necessidades do mercado de trabalho e outras para que as elites econmicas de pendor internacionalista (a que Immanuel Kant se referia como cosmopolitas) e os seus aliados defendam uma abertura significativa aos fluxos migratrios. O interesse continuado do Canad na imigrao constitui um exemplo de uma tal abertura legal assente nas elites, tal como os recentes passos no sentido de uma maior liberalizao da imigrao no Reino Unido e noutros pases da UE. A bvia tolerncia dos Estados Unidos em relao imigrao no autorizada , por outro lado, um exemplo dos esforos que certas elites primigrao esto dispostas a desenvolver na ausncia de canais satisfatrios de imigrao legal. De uma forma geral, os dois factores com maior responsabilidade no aumento das migraes irregulares esto relacionados com duas caractersticas do mundo desenvolvido. A primeira o forte preconceito prevalecente nestes pases contra a imigrao no qualificada, em contraste com a existncia de foras de mercado que a valorizam

XXVI

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

fortemente (e de vastos segmentos da populao que necessitam e recorrem abundantemente a esse trabalho no qualificado). A segunda corresponde ao que grande parte da sociedade civil dos pases desenvolvidos caracteriza como constituindo uma atitude de excessiva parcimnia em relao aos diversos tipos de migrao com um carcter humanitrio e social. O primeiro caso torna-se particularmente evidente quando se verificam situaes de escassez de mo-de-obra no sector dos servios sociais ou pessoais ou para o desempenho de profisses de baixo valor acrescentado. Estas profisses incluem o pessoal auxiliar, pessoas que prestam cuidados a idosos e crianas, pessoal do sector da restaurao (que necessita de muito mais pessoas para alm daquelas, mais visveis, que se encontram nas cozinhas ou a servir s mesas e ao balco), bem como outros tipos de mo-de-obra para o sector dos servios ou para o desempenho de trabalhos sazonais ou outros trabalhos duros e de baixa remunerao trabalhos aos quais os habitantes do primeiro mundo j no aspiram, ou que j no esto dispostos a aceitar. A segunda situao precisamente a que est em causa no intenso debate em curso no continente europeu relativamente ao sistema de asilo, ou no desconforto de grande parte do mundo desenvolvido em relao ao crescimento da imigrao de tipo familiar.

C. EXISTNCIA DE COMUNIDADES DA MESMA ETNIA


A existncia de comunidades tnicas sedimentadas e influentes nos pases de destino serve habitualmente de ncora e contribui para facilitar substancialmente a expanso dos fluxos migratrios quando se verifica uma acentuada deteriorao das circunstncias com que se deparam os seus correligionrios ou os indivduos da mesma etnia presentes noutro pas. Esta funo facilitadora inclui muitas vezes a assistncia na integrao inicial dos recmchegados. Muita da emigrao judaica para os Estados Unidos e para outros pases ocidentais a partir da dcada de 70 enquadra-se precisamente neste modelo. Porm, o papel facilitador no termina a. Caso a sociedade de destino no responda satisfatoriamente sua interveno poltica em prol dos indivduos da mesma nacionalidade ou etnia, estas comunidades proporcionam frequentemente elas mesmas a lubrificao necessria imigrao no autorizada dos seus concidados. Isso inclui frequentemente o apoio financeiro viabilizao da deslocao e entrada no pas ou a disponibilizao de um ambiente social e econmico protegido no seio da prpria comunidade aps a chegada. Exemplos deste tipo de cadeias ou redes migratrias abundam por todo o mundo industrial avanado, embora o papel das comunidades mexicanas e hispnicas nos Estados Unidos possa ser considerado paradigmtico.

D. A SOCIEDADE CIVIL
Sempre que certas instituies-chave das sociedades civis dos potenciais pases receptores, tais como as organizaes religiosas ou de defesa dos direitos humanos, manifestam uma forte preocupao ou oposio relativamente s circunstncias s quais os migrantes procuram escapar e esto dispostas a utilizar o seu capital poltico para apoiar uma soluo para o problema que assente parcialmente na imigrao , costumam

INTRODUO

XXVII

habitualmente alcanar pelo menos alguns sucessos. Os exemplos da reinstalao por todo o Ocidente de numerosos migrantes provenientes do Sudeste Asitico nas dcadas de 70 e 80, ou da admisso de pessoas oriundas de pases como o Afeganisto, o Iro e grande parte do Mdio Oriente nas duas ltimas dcadas, constituem bons exemplos deste tipo de sucessos (em muitos destes casos, os responsveis pela poltica externa tornam-se facilmente aliados dos agentes da sociedade civil). As organizaes da sociedade civil desenvolvem tipicamente o seu trabalho em prol da proteco destas pessoas e, secundariamente, em prol da imigrao conjuntamente e atravs de alianas com interesses de natureza tnica, ideolgica e econmica. Ao faz-lo, essas organizaes e os seus aliados tornam-se rapidamente agentes fundamentais no esforo para sustentar e alargar a abertura imigrao, ao ponto desta se tornar uma caracterstica estrutural das suas sociedades. Quando estas coligaes de interesses adquirem um carcter maduro e sedimentado, os esforos unilaterais para mudar o status quo em matria de imigrao por parte das burocracias estatais tm poucas probabilidades de sucesso sobretudo quando outros actores sociais relevantes, tais como certos sindicatos mais progressistas ou cientes dos seus prprios interesses , a elas aderem. O apoio por parte de numerosos sindicatos norte-americanos concesso de estatuto legal aos imigrantes ilegalmente residentes e a sua posio favorvel face maior parte dos tipos de imigrao constituem exemplos de coligaes de interesses diversos que mereceram o epteto de aliados improvveis.

TENDNCIAS A ACOMPANHAR EM MATRIA DE MIGRAES INTERNACIONAIS


No dealbar do sculo XXI, ao olharmos prospectivamente para as prximas duas dcadas, existem trs tipos de situaes que justificam um tratamento separado em virtude de terem vindo recentemente a assumir crescentes virulncia e relevncia no que diz respeito s migraes internacionais. O primeiro so as situaes de conflito aberto de carcter tnico-racial e/ou religioso, em que um dos objectivos consiste em forar um determinado grupo-alvo a abandonar uma rea sob disputa (ou seja, as situaes de limpeza tnica). Os exemplos do Ruanda, da regio do Cucaso, do Sudo e da ex-Jugoslvia tornam este problema particularmente evidente. A segunda questo tem a ver com a deteriorao dos ecossistemas ao ponto da vida se tornar praticamente insustentvel circunstncias em que o acesso gua potvel e a degradao da qualidade da gua, a contaminao de produtos alimentares bsicos e as consequncias da desertificao constituem preocupaes fundamentais. O conflito duradouro no Sudo constituir talvez um exemplo clssico desta causa das migraes, ao mesmo tempo que o Mdio Oriente poder vir a tornar-se um ainda
6

Isto , sindicatos que vm nos imigrantes a possibilidade de aumentarem o nmero dos seus membros.

XXVIII

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

maior foco de instabilidade por estes motivos. O terceiro caso corresponde s situaes de fuga em massa de diversos tipos de desastres, de origem tanto natural como humana (estas casos esto muitas vezes relacionados com o tipo de situao anterior, na medida em que as alteraes climticas e a deteriorao dos ecossistemas tendem a afectar tanto a frequncia como o potencial de destruio dos desastres naturais). Vrios desastres recentemente ocorridos na Amrica Central vieram colocar esta questo na agenda dos decisores polticos dos Estados Unidos. Por outro lado, as preocupaes relativas segurana das centrais nucleares localizadas nas partes mais ocidentais da ex-Unio Sovitica assumem tambm (ou deveriam faz-lo) grande importncia para a Europa. Estes trs tipos de situaes no so os nicos aos quais os analistas e decisores polticos devero prestar uma ateno permanente. Existem diversas outras tendncias de fundo que tambm afectam a magnitude, direco e caractersticas das migraes internacionais, ainda que possivelmente a escalas mais limitadas. Entre estas, encontramos as seguintes. A primeira e possivelmente mais preocupante tendncia consiste na recusa em proceder a um ajustamento das polticas de imigrao para que estas reflictam melhor a realidade do mercado. Ao faz-lo, os governos entregam uma parte crescente da sua capacidade de deciso em matria de imigrao s redes de trfico e sua carga humana. A segunda tendncia principal possui duas dimenses distintas e relaciona-se com o aumento da concorrncia na atraco de imigrantes de diferentes caractersticas e nveis de qualificao. A concorrncia na atraco de imigrantes qualificados j um fenmeno bem conhecido, afectando os estudantes, engenheiros, possuidores de competncias tcnicas e em matria de telecomunicaes, bem como todos os tipos de pessoal mdico. Esta concorrncia resulta em grande medida do reconhecimento generalizado de que a capacidade de iniciativa individual, a educao e o talento constituem alguns dos mais valiosos recursos que uma sociedade (e uma economia) tem sua disposio. Garantir a todos aqueles que possuem estes atributos a possibilidade de acesso em termos de imigrao tem vindo a tornar-se uma prioridade na maior parte dos pases desenvolvidos dando assim origem a uma atmosfera bem notria de competio entre os potenciais pases receptores de imigrantes talentosos e altamente qualificados . Existe, porm, uma outra tendncia menos aceite (e politicamente mais controversa) que tem vindo a emergir lentamente e que ainda se depara com dificuldades de aceitao em termos polticos. Diz respeito imigrao de indivduos que esto dispostos a seguir as regras do jogo e a executar com afinco tarefas que muitos cidados do mundo desenvolvido esto cada vez menos dispostos a desempenhar. este o tipo de migrao que se prev vir a registar o crescimento mais acentuado nas prximas duas dcadas; e, provavelmente, ser tambm o mais contestado.

D. Papademetriou and S.Yale-Loehr, Balancing Interests: Rethinking the U.S. Selection of Skilled Immigrants (Washington, DC: Carnegie Endowment for International Peace, 1996).

INTRODUO

XXIX

A terceira tendncia constitui um desafio de primeira ordem em termos ticos e de governncia para a comunidade das naes: o crescimento das migraes assentes em promessas falsas e no trabalho forado. Estes dois fenmenos frequentemente relacionados entre si ocorrem numa escala que ultrapassa largamente a da indstria do sexo que tem vindo a tornar-se um tema de conversa particularmente na moda nalguns pases industriais avanados , afectando na realidade uma vasta proporo dos migrantes no seu conjunto, que hoje em dia, e de forma sistemtica, vtima de traficantes, criminosos e burles cada vez mais sofisticados. Ao longo deste captulo, regressaremos diversas vezes a estes temas, na medida em que constituem peas fundamentais do verdadeiro quebra-cabeas que a (mais eficaz) gesto das migraes internacionais.

PORQUE QUE OS GOVERNOS (E AS SOCIEDADES) TM TANTA DIFICULDADE EM LIDAR EFICAZMENTE COM AS MIGRAES INTERNACIONAIS
Na raz das dificuldades com que se deparam os governos e, de uma forma mais geral, as sociedades para lidarem eficazmente com os efeitos da imigrao em grande escala, parecem estar quatro tipos de factores que se reforam mutuamente. O primeiro consiste na relao prxima entre a imigrao e a ocorrncia de mudanas sociais e culturais profundas. O segundo tem a ver com o facto da imigrao exigir a tomada de opes difceis e politicamente onerosas. O terceiro relaciona-se com o facto da distribuio dos seus impactes positivos e negativos ser profundamente desequilibrada. O quarto e ltimo conjunto de factores diz respeito relao entre a imigrao e a globalizao e interdependncia econmicas. Todos estes factores exigem que os governos levem a cabo complexos exerccios de equilibrismo poltico, em que o custo do insucesso se mede quase sempre em termos sociais (e por vezes tambm econmicos), mas pode tambm significar a derrocada poltica.

A. GERIR A MUDANA
Os organismos vivos evoluem segundo ritmos lentos ou quase glaciais. As sociedades, que so antes do mais organismos vivos, no constituem excepo. A imigrao em grande escala acelera o ritmo dessa mudana e acentua os seus efeitos, ao mesmo tempo que a sua visibilidade tnica/racial/cultural a torna particularmente difcil de ignorar o que faz da mudana, por oposio estabilidade, a regra. Ainda que a mudana social e cultural seja muitas vezes apontada como o principal factor subjacente s preocupaes da opinio pblica em relao a esta matria, existe um tipo de mudana que talvez seja quase sempre subestimado nas anlises s reaces e atitudes face imigrao. A imigrao em grande escala obriga as sociedades a renogociarem constantemente as frmulas segundo as quais o poder poltico, econmico e social se encontra distribudo frmulas essas nas quais a

XXX

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

maioria das sociedades investiu imensa energia, paixo ou at mesmo sangue. Colocando a questo de outra forma, a maioria das sociedades contemporneas encontrase estruturada em torno da noo da sua quase imutabilidade. Os smbolos e mitos em que assenta a construo da nao reforam tipicamente esta noo, ao enfatizarem o legado comum e muitas vezes inventarem factos que o suportam e legitimam ao mesmo tempo que reintepretam ou optam por ignorar os factos dissonantes dessa narrativa. A mudana profunda e acelerada, ao pr em causa os prprios fundamentos desse legado comum, transporta consigo as sementes da instabilidade. Alguns factos conhecidos acerca das migraes internacionais reforam ainda mais as preocupaes eventualmente compreensveis manifestadas pelas opinies pblicas e pelos decisores polticos. A imigrao para os pases avanados do Norte tem vindo a crescer desde meados dos anos 90 a um ritmo claramente mais acelerado do que anteriormente e tem vindo a alastrar a todo o mundo industrial avanado. Ao mesmo tempo, a sua composio tnica, racial e cultural tem tambm vindo a diversificar-se enormemente, ao mesmo tempo que a forma que tem assumido esse crescimento (muitas vezes inesperada e em claro desafio s tentativas de o regular) tem vindo a gerar desconforto e receio contribuindo ainda mais para a proeminncia desta questo como um problema poltico de primeira ordem. A forma como numerosos migrantes alcanam os seus destinos deu entretanto origem a uma nova indstria a do contrabando e trfico organizados de pessoas. No que diz respeito a este fenmeno em particular, dois desafios h que se afiguram especialmente preocupantes. O primeiro consiste no facto destas redes organizadas organizarem-se segundo estruturas organizacionais em constante mudana, de modo a protegerem-se do risco de serem identificadas, penetradas e desmanteladas pelas autoridades. O segundo tem consequncias ainda mais profundas. Os controlos empregues no combate imigrao ilegal tm tido como consequncia a emergncia de lucrativos mercados paralelos para todo o tipo de bens e servios que permitam ultrapassar essas tentativas de regulao, incluindo a corrupo dos agentes de autoridade que intervm ao longo de todo o percurso at ao destino. Este problema aponta para a necessidade de serem concebidas e implementadas formas mais inteligentes e eficazes de salvaguarda da lei, ao mesmo tempo que pe a claro as debilidades estruturais que caracterizam necessariamente as prticas regulatrias que neguem teimosamente a realidade dos mercados de trabalho e o poder da natureza humana, ao assentarem quase exclusivamente em respostas de tipo policial e securitrio. Regressaremos a esta questo mais frente neste captulo.

B. A GESTO DE OPES POLTICAS DIFCEIS


Se a mudana acelerada e profunda j por si difcil de gerir, um outro conjunto de foras h que tornam a gesto da imigrao ainda mais complexa, na medida em que foram os governos a efectuarem opes que envolvem sacrifcios e compromissos polticos particularmente difceis. Na verdade, as consequncias polticas de algumas destas opes so tais que os governos tm pouca ou nenhuma capacidade de escolha. Dois exemplos

INTRODUO

XXXI

deste tipo de situaes um relacionado com questes de carcter econmico relativas ao mercado de trabalho e poltica social, o outro relacionado com questes mais amplas relativas cooperao internacional permitem ter uma noo da complexidade que est aqui em causa. 1. Liberalizao comercial, polticas de educao e formao e proteco social A discusso em torno da abertura imigrao pode colocar em confronto uma atitude just-in-time para com a competitividade econmica, que preconiza o acesso crescente e facilitado mo-de-obra global, com o interesse mais fundamental dos estados sociais avanados em proporcionar educao e formao aos seus prprios trabalhadores, bem como nveis generosos de proteco social e laboral. Neste quadro, os interesses econmicos especficos favorveis imigrao podero ser considerados contrrios ao interesse geral da sociedade. Naturalmente, tal como aqui apresentada, esta tenso em grande medida intencionalmente simplista e artificial. Porm, importa salientar a ilao geral que dela decorre: os decisores polticos vem-se constantemente obrigados a efectuar clculos custobenefcio complexos de uma forma praticamente instantnea, num conjunto extremamente vasto de domnios de actuao poltica, em relao aos quais dispem de informao claramente insuficiente e de instrumentos de poltica grosseiros. Um exemplo relacionado com o comrcio internacional ajuda a ilustrar esta questo. A liberalizao do comrcio constitui uma prioridade poltica que tem sido vindo a ser prosseguida de forma incansvel pelos estados industriais avanados. A intensidade da concorrncia global a que a abertura comercial sujeita as sociedades pode ter como consequncia que ficar espera que os sistemas de educao e formao dessas sociedades se ajustem por si mesmos s alteraes da procura corresponda a uma autntico suicdio econmico. Por outro lado, a mudana das atitudes dos trabalhadores nacionais em relao s questes laborais e proteco social em face da concorrncia internacional constitui um desafio ainda maior, que provavelmente ir requerer ainda mais tempo. Com efeito, mesmo nas circunstncias mais favorveis, este tipo de ajustamentos exige quantidades extraordinrias de astcia, bom senso e coragem poltica atributos que parecem sempre escassear face ao que seria necessrio. Tal como anteriormente assinalado, as razes subjacentes a tudo isto esto para alm do facto dos produtos produzidos de forma mais barata e eficiente noutros locais deixarem progressivamente de estar sujeitos a quotas, tarifas ou licenas de importao, tendo como consequncia que os sectores no competitivos, bem como as polticas sociais demasiado ambiciosas face capacidade das economias que as suportam, se tornem insustentveis. Dois outros factores esto tambm em causa: (a) o facto dos pases desenvolvidos do Norte terem tambm vindo a prosseguir de forma particularmente insistente (e bem sucedida) a liberalizao dos mercados de capitais e o estabelecimento de condies propcias ao investimento estrangeiro; e (b) o facto de numerosos pases de mdio rendimento e at alguns pases menos desenvolvidos possurem foras de trabalho cada vez mais competentes, bem preparadas e obedientes. Consequentemente, a no ser que o acesso por parte dos trabalhadores imigrantes seja tambm ele liberalizado e que as polticas sociais

XXXII

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

sejam ajustadas de modo a reflectirem a realidade econmica subjacente (nomeadamente em termos de produtividade), as empresas mais competitivas dos diversos pases podero sempre decidir deslocalizar alguns dos seus processos produtivos, ou mesmo toda a sua actividade.Tal como tornado claro pela reemergncia destas questes no debate poltico nos Estados Unidos, na Alemanha e em muitos outros pases, no se trata aqui de uma possibilidade meramente terica, mas sim de um dos maiores dilemas polticos com que a liberalizao do comrcio e o aumento da interdependncia global obrigam os estados sociais avanados a confrontar-se o que demonstra o quanto as opes polticas nestes domnios so especialmente exigentes em termos de prudncia e ponderao. 2. Cooperao internacional em matria de controlo das migraes irregulares A questo da cooperao internacional proporciona um segundo exemplo deste tipo de dilema. Esse exemplo diz respeito ao desafio associado ao envolvimento dos principais pases emissores na gesto das migraes internacionais, para que estes efectivamente assumam a co-responsabilidade pela prossecuo de objectivos comummente acordados. Para que uma tal gesto conjunta seja possvel, necessrio que ambas as partes efectuem um conjunto de opes particularmente difceis aquando das negociaes. Ao procurarem estabelecer negociaes srias com os principais pases de origem e trnsito das migraes, com vista formao de uma frente unida contra as formas organizadas de migrao ilegal, as democracias industriais avanadas vm-se obrigadas a colocar em cima da mesa um conjunto de contrapartidas de valor considervel para os pases com os quais pretendem negociar. Entre as vrias contrapartidas que os pases receptores devero estar dispostos a oferecer, incluem-se a liberalizao do comrcio em sectores de baixo valor acrescentado tais como a agricultura, o calado e os txteis (sectores esses que beneficiam de forte proteco na generalidade dos pases ricos), bem como a ajuda internacional ao desenvolvimento das infraestruturas fsicas e sociais dos pases emissores. Porm, existe ainda uma outra contrapartida essencial: o acesso muito mais facilitado aos mercados de trabalho dos pases avanados. Por mais importante que seja o objectivo subjacente a estes sacrifcios, o seu custo mede-se no s em termos de empregos perdidos e eventuais dificuldades econmicas para alguns segmentos das sociedades em questo, como tambm ao nvel da opinio pblica e em termos de penalizao eleitoral. Na verdade, o preo a pagar faz-se sentir por duas vezes: uma primeira vez quando os grupos nacionais mais penalizados se organizam para procurar inviabilizar este tipo de acordo e uma segunda vez quando retaliam nas urnas. 3. Efeitos distributivos das migraes A terceira vertente da complexidade que caracteriza estas questes est relacionada com os seus efeitos distributivos. Os impactes econmicos e sociais das migraes no se fazem sentir da mesma forma nos diversos domnios de interveno poltica (fiscal, comercial, laboral, etc.), nem ao nvel dos diferentes grupos que constituem a sociedade (investidores, produtores, consumidores, trabalhadores, etc.). Estes efeitos, alis tal como os das prprias reaces dos governos aos fluxos migratrios, podem, se no forem geridos adequadamente, dar origem a grupos distintos de ganhadores e perdedores e suscitar reaces de forte

INTRODUO

XXXIII

oposio s migraes. A falta de capacidade para actuar de forma atempada e decidida de modo a evitar essas reaces precisamente o que est na origem das dificuldades polticas em torno da questo da imigrao que possvel observar um pouco por todo o mundo industrial avanado. 4. Migraes e interdependncia econmica Devido quase total liberdade de movimentos do capital, da produo e dos mercados, as empresas globais altamente competitivas e capitalizadas tm podido tirar partido das oportunidades globais com cada vez maior facilidade e menores riscos. Esta reduo dos obstculos e dos riscos tem vindo a ser objecto de consagrao institucional nos acordos de liberalizao do comrcio e do investimento alcanados atravs das negociaes em curso no mbito da Organizao Mundial do Comrcio, bem como atravs de acordos comerciais e de investimento de mbito bilateral e regional. Num nmero relativamente reduzido de casos, tm tambm tido lugar negociaes com vista integrao regional, ainda que de forma progressiva (como por exemplo no caso da Comunidade para o Desenvolvimento da frica Austral, ou SADC segundo a designao em ingls). Estas iniciativas servem claramente os interesses dos sectores empresariais que as promovem e, como consequncia, a maioria dos produtores e consumidores tambm beneficiada. Ao mesmo tempo, tal como assinalado de forma breve mais atrs neste captulo, estes acordos comportam tambm riscos acrescidos para alguns segmentos das sociedades que a eles aderem. A abertura dos mercados ao exterior, por exemplo, cria claras oportunidades para que as empresas dos pases avanados tirem partido da sua vantagem competitiva em iniciativas empresariais caracterizadas por um maior valor acrescentado e um maior contedo tecnolgico. Consequentemente, tanto as pessoas directamente empregadas por estas empresas como as que trabalham em empresas e ramos de actividade a montante e a jusante beneficiam dos efeitos econmicos expansivos directos e indirectos. Porm, a abertura dos mercados externos requer por outro lado que as economias industriais avanadas efectuem concesses mais ou menos equivalentes um aspecto que, naturalmente, s realado quando os acordos so alcanados e os seus termos vm a pblico (poucos processos polticos sero to pouco transparentes quanto as negociaes comerciais). A abertura concorrncia internacional dos sectores protegidos dos pases industriais avanados tem consequncias adversas substanciais para as empresas desses sectores e para os respectivos trabalhadores tal como a abertura dos mercados dos pases menos avanados as tem para estes ltimos. Logo, para cada nova oportunidade gerada pelos acordos comerciais, quase sempre certo que existam sectores da economia e da sociedade que ganham, enquanto outros se vm forados a suportar a maior parte dos riscos e dificuldades. Os efeitos negativos do aumento da interdependncia econmica e da restruturao induzida pela globalizao afectam de forma desproporcional os sectores da economia e os detentores de competncias com menor capacidade competitiva onde quer que eles se encontrem. Porm, mais importante no contexto desta anlise talvez a questo das

XXXIV

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

consequncias sociais dessa restruturao. So estas consequncias que esto na raiz dos receios e incertezas generalizados suscitados pela globalizao. No caso especfico das sociedades industriais avanadas, so essas mesmas consequncias sociais que esto na raiz da maior parte das reaces desfavorveis face imigrao.

A GESTO DE UM PROCESSO SOCIAL E ECONMICO GLOBAL


A interdependncia (econmica e no s) atrs referida coloca pases e regies inteiros merc de um sistema migratrio cada vez mais global, no qual todos os acontecimentos econmicos ou sociopolticos tm consequncias directas ao nvel dos fluxos migratrios. Recorde-se, por exemplo, os receios sentidos nos EUA em meados da dcada de 90 de que a incapacidade de evitar o colapso do peso mexicano provocasse um forte aumento da presso migratria por parte deste pas, ou os receios europeus de que o mais recente alargamento a leste da Unio Europeia originasse fluxos migratrios incomportveis com destino aos pases da UE-158 . Subjacente ao estado de receio e perplexidade que caracteriza a generalidade das sociedades industriais avanadas em relao imigrao encontra-se a mirade de opes e aces (e, em muitos casos, omisses) efectuadas por estas sociedades ao longo dos anos nos planos econmico, poltico e social. Estas decises e omisses funcionaram como um convite ou encorajamento subtil a que diversos tipos de migrantes se juntassem corrente das migraes internacionais. Por sua vez, este processo deu origem a um desafio de primeira ordem em matria de governncia, o qual, a partir do 11 de Setembro de 2001, passou a conter claramente uma componente securitria.As questes fundamentais passaram assim a consistir em: (a) como reconquistar a confiana da opinio pblica na capacidade e determinao dos governos gerirem a imigrao de forma competente (e garantirem a segurana interna); (b) como lidar com o mal-estar em relao imigrao por parte de alguns sectores das sociedades de acolhimento e com as suas consequncias; e, ao faz-lo, (c) como combater o crescimento da xenofobia e evitar a estigmatizao das diversas comunidades imigrantes, tnicas e religiosas. Estas preocupaes ilustram claramente a magnitude dos desafios associados gesto das migraes e reforam um dos principais argumentos deste captulo, a saber: que as migraes internacionais atingiram um ponto de charneira, no qual as respostas unilaterais adoptadas isoladamente por um nico pas j no so eficazes, nem susceptveis de garantir resultados que assegurem vantagens para as diversas partes 9. Por conseguinte, a gesto mais eficaz das
8

Os diversos pases da UE-15 reagiram de forma distinta perante a possibilidade desses fluxos. No foram levantadas restries mobilidade de cipriotas e malteses.Alguns dos pases da UE-15 concederam o direito de entrada no pas e de acesso ao mercado de trabalho sem restries aos nacionais dos novos estados-membros, mas parte deles restringiu o acesso destes imigrantes proteco social. Os restantes optaram por manter as restries liberdade de movimentos durante uma parte ou a totalidade do perodo de transio de sete anos previsto no acordo de adeso. 9 Ainda assim, esta linha de argumentao no exclui que os pases afectados pelos processos migratrios efectuem as suas prprias opes determinadas mas inteligentes no que se refere governncia e gesto destes processos.

INTRODUO

XXXV

migraes nos prximos anos, tanto a nvel unilateral como bilateral, regional, multilateral ou at global, exigir uma muito mais profunda compreenso dos seguintes aspectos por parte dos decisores polticos: Quais as diferenas entre os factores que causam as migraes (ou que, pelo menos, as afectam de forma decisiva) e os que apenas tm um papel de mediao e quais os instrumentos polticos disposio dos decisores polticos e qual a sequncia em que estes devero ser utilizados, de modo a produzirem um determinado resultado? Quais as razes pelas quais a reaco de algumas pessoas a determinados acontecimentos consiste na emigrao, enquanto que outras em circunstncias idnticas ou ainda piores optam por permanecer no mesmo local e como podero os governos intervir em cada situao para produzir aquele destes resultados que for considerado mais desejvel? Qual o papel das redes organizadas de trfico e contrabando de seres humanos no crescimento das migraes indesejadas (uma vez que constituem actualmente um factor crucial) e como responder necessidade de reafectar recursos e mudar de paradigma, em termos de salvaguarda da lei e deteco deste fenmeno, de modo a combat-lo de forma sistemtica e decidida? Qual a relao (ou, mais correctamente, quais as diferenas essenciais) entre a criao de oportunidades para a imigrao e a facilitao de actos terroristas e, em particular, quais as consequncias a este nvel das decises de um pas em matria de poltica externa e estratgia econmica, ou no que concerne sua capacidade de integrar eficazmente os seus imigrantes, numa era caracterizada pelo confronto generalizado com a violncia sem sentido? Quais os limites do unilateralismo (ou do unilateralismo de facto10 ) na resposta s migraes indesejadas? Os factos so indesmentveis: as migraes ligam os pases de origem, trnsito e destino uns aos outros bem como os imigrantes, as suas famlias e os empregadores atravs de um conjunto de laos intricados de interdependncia complexa que se reforam mutuamente. necessria a cooperao de todos estes actores para alm de decises polticas inteligentes, formas de regulao ponderadas e estratgias de salvaguarda da lei sustentadas para que se efectuem progressos reais ao nvel da minimizao dos efeitos negativos das migraes e do melhor aproveitamento dos seus benefcios. A incapacidade de alcanar uma muito melhor compreenso do gnero de questes acima enunciadas e de trabalhar em conjunto com os principais actores sociais na maximizao dos benefcios das migraes ter como consequncia que os governos tendam cada vez mais a perder o comboio da gesto das migraes. Isso tanto mais certo quanto tivermos em conta o facto dos migrantes indesejados procederem continuamente readaptao das
10

A expresso unilateralismo de facto refere-se s sociedades industriais avanadas que, individualmente ou em grupo, pouco tm para oferecer aos pases de origem e de trnsito quando com eles negoceiam para alm de lies paternalistas, avisos e ultimatos severos, apoio tcnico ao desenvolvimento de sistemas de controlo das migraes irregulares por parte destes pases e concesses comerciais que no s so muito menos significativas do que aparentam como constituem uma faca de dois gumes.

XXXVI

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

suas estratgias de entrada nos pases de destino e de insero nos respectivos mercados de trabalho. Ao mesmo tempo, a impacincia das opinies pblicas em relao experimentao neste domnio e a sua intolerncia para com a falta de resultados quase imediatos agravam ainda mais a situao. A obsesso com o controlo das migraes internacionais atravs de medidas securitrias unilaterais e o efeito negativo desta abordagem ao nvel do debate pblico criam dificuldades adicionais. Todos estes factores reduzem enormemente a margem de manobra de que os governos dispem para chamarem a ateno para os seguintes aspectos fundamentais: Em primeiro lugar, que a imigrao no a causa dos principais problemas com que se defrontam os pases do Norte (embora contribua para expr esses problemas luz do dia e sujeit-los ao escrutnio pblico). Em segundo lugar, que os problemas associados s migraes podem na verdade ser geridos e em grande medida minimizados. Em terceiro lugar, que a imigrao, desde que adequadamente gerida, pode constituir uma resposta parcial para alguns dos mais intratveis dilemas de longo prazo dos pases do Norte a nvel econmico, demogrfico e de proteco social.

A GESTO DOS DETERMINANTES DAS MIGRAES


As polticas simplistas, tal como as explicaes simplistas, so de pouca valia no que concerne ao desenvolvimento de respostas eficazes para questes complexas e politicamente delicadas. As decises relativas imigrao assumem um carcter transversal face aos diferentes domnios de actuao poltica, exigindo por isso, no que diz respeito ao seu planeamento e execuo, nveis extraordinrios (e formas extraordinrias) de coordenao. Uma lista incompleta dos domnios envolvidos incluiria necessariamente o controlo das fronteiras, a segurana pblica, a proteco social, a educao e formao, bem como as polticas externa, comercial e de cooperao para o desenvolvimento. No entanto, a distribuio de competncias ao nvel das administraes pblicas encontra-se quase sempre estruturada de forma compartimentada e vertical, de modo a assegurar o cumprimento das respectivas funes. Nem sempre necessrio que assim seja. Por exemplo, a criao do DHS norte-americano constituiu uma oportunidade de comear a alterar este estado de coisas ao nvel do paradigma dominante em termos de polticas pblicas. At agora, os resultados tm estado aqum das expectativas (ainda que os ataques terroristas de Londres em Julho de 2005 tenham levado alguns a defender uma semelhante aglutinao de funes sob a alada de uma nica nova entidade). Por outro lado, as subsequentes restruturaes, segundo um modelo prximo do do DHS, das agncias federais canadiana e (at certo ponto) mexicana vieram reforar adicionalmente a possibilidade de problematizao e actuao horizontais em relao a um conjunto de questes que assumem um carcter eminentemente transversal (de tal forma que os termos mais na moda na actualidade so a coerncia das polticas e o mainstreaming, ou a incorporao transversal dos objectivos num conjunto

INTRODUO

XXXVII

alargado de domnios de actuao). A tendncia crescente por parte da Comisso Europeia no sentido de reforar os mecanismos de cooperao entre as diversas reas de actuao poltica constitui um outro exemplo disto mesmo, ainda que at agora o tenha vindo a fazer a custo e de forma gradual. Caso algumas destas experincias sejam bem sucedidas, a gesto dos custos e benefcios das migraes poder vir a tornar-se um exemplo paradigmtico de como tomar e implementar decises polticas de forma transversal. Um outro aspecto que limita a possibilidade de gerir as questes migratrias de uma forma mais eficaz diz respeito acentuada tendncia para simplificar e exagerar as questes. Com efeito, a tendncia para exagerar tanto os factos relativos s migraes como as consequncias das respostas tem vindo a tornar-se algo de estrutural. Estes exageros e simplificaes excessivos retiram aos governos e administraes pblicas a margem de manobra de que necessitam para identificarem as solues mais eficazes (e que devero ser implementadas ou encorajadas) e distingui-las das eventuais consequncias adversas das migraes. Consequentemente, servem funcionalmente os interesses dos que pretendem sabotar todo o sistema. Para referir apenas alguns dos exemplos mais simples, a imigrao no sempre uma panaceia (nem um terrvel problema), nem todos os programas de trabalho temporrio funcionam mal (tal como nem todos funcionam bem), nem todos os imigrantes constituem um encargo para os sistemas de segurana social (embora alguns o sejam), nem todos os imigrantes se recusam a integrar-se nas comunidades onde vivem (embora muitos o faam) e nem todos os pedidos de asilo so fraudulentos (embora muitos o sejam). Na discusso pblica acerca destas e de outras questes, os opositores imigrao pretendem fazer crer que a imigrao apenas tem consequncias e aspectos negativos, enquanto que os seus defensores pretendem fazer passar a ideia de que s tem vantagens.A concluso geral simples mas essencial: a simplificao e o exagero retiram aos governos a margem de manobra de que necessitam para ensaiarem, identificarem e promoverem prticas de gesto responsveis e eficazes.

A. QUATRO QUESTES FUNDAMENTAIS PARA UMA GESTO MAIS EFICAZ DAS MIGRAES A gesto mais eficaz dos diversos tipos de fluxos migratrios e no apenas da sua variante irregular envolve quatro aspectos intrisecamente interdependentes, de cuja prossecuo concertada depende o sucesso da gesto global desta questo.
Primeiro que tudo, os diversos tipos de canais de imigrao legal devero ser alargados e aprofundados. O aumento das possibilidades de acesso legal imigrao no constitui por si s a soluo mgica para todos os desafios associados s migraes, tal como alguns defensores da imigrao podero querer fazer crer. Porm, na ausncia de um tal aumento das possibilidades de acesso legal, os governos continuaro no futuro a ver-se inevitavelmente em situaes insustentveis, tanto no que diz respeito aos seus esforos de controlo do fenmeno, como no que concerne percepo das opinies pblicas em relao s suas capacidades de gesto. Perversamente, essas crticas proviro tanto dos que consideram que os governos no esto a tomar medidas suficientes para alcanar os resultados pretendidos, como dos que pensam que esto a tomar medidas (erradas) a mais.

XXXVIII

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

Em segundo lugar, os sistemas internos de controlo devero ser revistos de forma sistemtica e regular, de modo a reduzir a possibilidade dos imigrantes no autorizados se instalarem nos pases de destino. A prossecuo deste objectivo dever assentar em duas vertentes: a primeira diz respeito ao mercado de trabalho, enquanto que a segunda implica ter em conta todo um conjunto de questes complexas relacionadas com a segurana interna, incluindo particularmente o problema do terrorismo. Na primeira destas vertentes, as autoridades polticas vero a sua tarefa bastante simplificada se trabalharem em conjunto com o mercado e a sociedade civil e no contra eles. A segunda exige a reorientao das prioridades em matria de salvaguarda da lei e da segurana, a concepo e desenvolvimento de novos mtodos de defesa do respeito pela lei e a afectao de recursos adicionais.Tanto num caso como no outro, necessrio algo para o qual poucas anlises chamam a ateno e que quase nenhum governo procurou at agora levar a cabo de forma consistente: o envidamento de todos os esforos para converter as principais partes interessadas da sociedade em parceiros, no mbito de algo que deve ser concebido e prosseguido como um projecto nacional. Tais parcerias exigiro excelentes capacidades de auscultao da sociedade por parte dos governos, bem como a disponibilidade de todas as partes para alcanar compromissos atributos que at agora as diversas partes envolvidas no tm demonstrado possuir em quantidade suficiente. Em terceiro lugar, as posies dos governos em relao ao controlo das fronteiras devero ser frequentemente revistas, de forma a garantir que as opes tomadas em cada momento continuam a ser eficazes e racionais do ponto de vista das suas vantagens. Os acordos entre os principais pases emissores e receptores com vista partilha de responsabilidades em matria de gesto dos fluxos devero ser adoptados e implementados a par do reforo do policiamento das fronteiras. Tais acordos devero assumir um carcter verdadeiramente bilateral e devero ser equilibrados no que respeita ao que cada uma das partes tem para dar e a receber em troca. Uma boa regra geral para avaliar se esse o caso consiste em verificar se as vantagens para cada uma das partes so suficientemente significativas para criar um verdadeiro incentivo alterao dos comportamentos, ao mesmo tempo que os respectivos custos no so suficientemente grandes para minarem a legitimidade de qualquer uma das partes de tal modo que a prossecuo dos objectivos comummente acordados se torne impossvel. Em quarto lugar, a busca de solues para o quebra-cabeas da imigrao e das relaes intercomunitrias dever exigir um empenho e uma imaginao extraordinrios. Nenhuma iniciativa governamental em matria de imigrao tem consequncias de longo prazo to relevantes quanto a criao de condies favorveis integrao econmica, social e poltica dos imigrantes tanto dos recm-chegados como dos instalados h mais tempo no pas. Os novos imperativos em matria de segurana multiplicam por mil a importncia deste ponto. Porm, o esforo dever ir ainda mais longe. medida que as relaes entre as sociedades de acolhimento e os imigrantes evoluem, a nfase na reciprocidade de direitos e deveres, na criao de espaos partilhados e no reforo de identidades comunitrias inclusivas desempenham um papel fundamental no progresso das sociedades. As iniciativas de colaborao e parceria que integrem governos, sectores privados, sociedades civis e sectores

INTRODUO

XXXIX

associativos podem permitir mobilizar recursos escassos e estabelecer prioridades, de modo a reconhecer que, no longo prazo, os imigrantes podem no s contribuir de forma muito vlida para as suas comunidades, como tambm assumir-se como membros de pleno direito dessas mesmas comunidades. Em ltima anlise, as iniciativas que visam promover a integrao so sempre mais eficazes quando conciliam os interesses e as necessidades dos imigrantes com os da comunidade em geral, num processo dinmico de transformao e consolidao de uma sociedade coesa. A marginalizao e estigmatizao dos imigrantes e das suas comunidades tnico-culturais, de forma tanto deliberada como inadvertida, tende a fomentar diversas formas de anomia e a pr em causa a coeso social, com consequncias dificilmente reparveis at porque no faltam questes potencialmente geradoras de diviso no seio das sociedades. A vertente interna da actual guerra contra o terrorismo levada a cabo pelos Estados Unidos e por uma parte cada vez maior dos pases ocidentais constituir talvez a mais importante via desta estigmatizao. Caso no seja conduzida de forma ponderada, esta guerra poder contribuir at certo ponto para o aumento da segurana, mas provocar por outro lado enormes retrocessos ao nvel da integrao dos imigrantes e da coeso social pondo assim em causa a segurana interna no longo prazo.

B. PARA ALM DO PONTO DE VISTA DAS SOCIEDADES INDUSTRIAIS AVANADAS


As quatro observaes anteriores so obviamente formuladas a partir do ponto de vista bastante parcial dos pases desenvolvidos. Porm, o objectivo global dever consistir em optimizar o papel das migraes enquanto recurso essencial para a melhoria do progresso humano. Trata-se de um objectivo cuja prossecuo em grande medida facilitada pelas remessas de diversos tipos, pela aquisio e disseminao de novas ideias e pela transferncia de competncias econmicas e extra-econmicas11 . Esta questo assume especial importncia na actualidade devido ao aumento do recurso emigrao por parte dos pases menos desenvolvidos. Porm, este aumento ocorre a par da busca por parte dos pases industrializados de um equilbrio ideal entre a salvaguarda dos interesses prprios, de forma mais egosta ou mais esclarecida, e o sentimento de solidariedade (reconhecidamente incipiente, mas em todo o caso presente) para com os pases menos desenvolvidos de onde provm a maioria dos imigrantes. no contexto da UE/AEE que o confronto entre estas diferentes motivaes assume maior relevncia. Nem todos os migrantes se deslocam de sul para norte. Existem tambm fluxos muito substanciais no interior do mundo desenvolvido, ainda que suscitem pouca discusso. Isso deve-se em parte ao facto desses fluxos terem lugar ao abrigo de acordos e tratados, ou, de uma forma mais geral, de assumirem um carcter recproco. Em grande medida, a tolerncia relativa demonstrada pelos pases ricos em relao a este tipo de fluxos deve-se ao facto de se tratar de uma imigrao social, cultural e tnico-racialmente aceitvel.

11

A importncia e o valor das remessas sociais e polticas so frequentemente subestimadas, em virtude de se manifestarem no longo prazo e de serem ofuscadas pelo impacto das remessas financeiras, que so muito mais habitualmente referidas.

XL

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

Por outro lado, tambm ocorrem movimentos de norte para sul bastante significativos, principalmente por parte de homens e mulheres de negcios, cooperantes e (de forma crescente) reformados. Estes movimentos tm tambm lugar margem dos radares da maioria dos analistas e, certamente, dos dos grupos mais alarmados que transformam este tipo de questes em problemas. Todos estes factos revelam no s a enorme complexidade que est associada implementao de restries sem sentido, como tambm a possibilidade dessas restries, se levadas ao extremo, poderem afectar pessoas e processos cuja mobilidade na verdade extremamente benfica e desejvel.A adopo de restries excessivas e pouco ponderadas pe necessariamente em causa o papel histrico das migraes internacionais enquanto instrumento de liberdade e progresso individuais, enquanto fora propulsora do desenvolvimento dos pases emissores e enquanto factor essencial para o crescimento dos pases receptores.

C. ELEMENTOS CONSTITUINTES DE UMA MELHOR GESTO DAS MIGRAESs A partir desta perspectiva mais ampla, o que que os estados industriais avanados poderiam fazer de diferente em matria de migraes para maximizar os seus numerosos benefcios, de uma forma mais propcia ao desenvolvimento global? Tendo em conta que as recomendaes de poltica so sempre tanto mais fceis de prescrever quanto menores so as responsabilidades polticas de quem as prescreve, avanamos em seguida um conjunto de sugestes com as devidas cautelas. A discusso encontra-se estruturada em torno de dois eixos fundamentais: (1) questes prvias; e (2) regras bsicas de gesto do sistema. O objectivo ltimo da gesto das migraes internacionais parece simples, mas revela-se extremamente difcil em virtude de estarmos em presena de processos sociais complexos: trata-se de regul-las de uma forma que permita evitar o crculo vicioso da adopo de respostas unilaterais e do respectivo insucesso e incentivar os actores estatais a adoptarem polticas de cooperao que promovam os crculos virtuosos do pragmatismo rigoroso e da boa governao.
1. Questes prvias a. Reconquistar o controlo sobre os processos migratrios A ameaa mais premente e perigosa possibilidade de maximizar os benefcios resultantes das migraes internacionais provm de duas tendncias que se reforam mutuamente: a demagogia e a ilegalidade. Os demagogos, qualquer que seja a sua posio no espectro poltico e independemente de se encontrarem no poder ou na oposio, tm por hbito utilizar esta questo para seu proveito poltico de uma forma claramente irresponsvel. O resultado consiste habitualmente em que sejam eles a definir os parmetros do debate pblico. No cenrio mais frequente, s quando uma crise emerge que os governos se pronunciam acerca da importncia das migraes, dos seus muitos aspectos positivos e da forma de maximizar as suas vantagens e minimizar os seus custos. Porm, por essa altura j se encontram necessariamente na defensiva e as suas aces reforam tipicamente os argumentos dos demagogos.A consequncia que a opinio pblica tenha uma percepo

INTRODUO

XLI

distorcida das migraes e que as ideias e respostas ponderadas e responsveis estejam cada vez mais ausentes do debate. O segundo obstculo consiste na ilegalidade e, em particular, na percepo de que a maior parte da imigrao ocorre de forma no autorizada.A aparente omnipresena e ousadia das redes organizadas de trfico de seres humanos e a publicidade dada aos seus feitos reforam essa percepo e minam a possibilidade de serem tomadas medidas responsveis e consequentes. Para alm de muitas vezes maltratarem os migrantes que traficam, estas redes constituem tambm um factor de perturbao da ordem social e do primado da lei nas sociedades para onde transportam a sua carga humana. Reconquistar o controlo sobre os processos migratrios, retirando-os das mos dos demagogos e das redes organizadas de forma simblica no caso dos primeiros e literal no caso das segundas um imperativo da maior importncia em matria de gesto das migraes. b. Utilizar processos muito mais transparentes As migraes internacionais so um domnio repleto de mitos, falta de dados fiveis, anlises preconceituosas e procedimentos administrativos obtusos (que muitas vezes o so de forma deliberada). Por exemplo, qual o significado de um visto de turista com autorizao para trabalhar, quando tal visto pode prolongar-se por um ano ou mais? Quo temporrios so na verdade os vistos de trabalho ou as autorizaes de permanncia, quando estes so prorrogveis por vrios anos e permitem ao seu detentor adquirir facilmente o estatuto de residncia permanente? A questo das migraes internacionais caracteriza-se pela adopo de posies excessivamente apaixonadas e radicalizadas por parte dos diversos participantes no debate. A busca de uma muito maior transparncia em tudo o que tem a ver com as migraes pode por isso ser considerado um objectivo poltico a prosseguir pelos seus mritos intrnsecos. Em particular, so duas as reas que mais necessitadas esto de maior transparncia, de mais introspeco poltica e de um debate mais ponderado: (1) a discusso em torno dos motivos para a procura crescente, por parte de todos os pases industrializados, de trabalhadores imigrantes com todo o tipo de qualificaes e para todos os sectores de actividade; e (2) a relao entre as migraes, por um lado, e as democracias sociais avanadas e o estadoprovidncia, por outro (ver o captulo da autoria de Brochmann e Dolvic contido neste volume).A complexidade destas duas questes (e a relevncia das suas repercusses polticas) permitiria consagrar vrios volumes exclusivamente ao seu tratamento. Neste captulo, a ideia consiste apenas em identificar algumas das questes principais. No que se refere primeira questo, os Estados Unidos e a generalidade das sociedades industriais avanadas tero de reflectir de forma mais aprofundada acerca das possveis relaes entre as eventuais insuficincias sistmicas dos seus sistemas de educao e formao e o aumento da imigrao. Dever-se- escrutinar de forma mais sistemtica as relaes entre a imigrao e a habitual indisponibilidade dos trabalhadores do mundo desenvolvido para se deslocarem para onde exista procura para o seu trabalho ou para aceitarem trabalhos duros, sujos e perigosos. Por outro lado, como se esta ltima questo

XLII

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

no fosse j suficientemente incendiria do ponto de vista poltico, qualquer abordagem sria dever tambm examinar de forma sria e honesta as relaes entre a imigrao (legal ou no autorizada), os nveis de desemprego e a existncia de apoios sociais e subsdios de desemprego relativamente generosos. Finalmente, e de forma relacionada com este ltimo conjunto de questes, dever-nos-emos tambm questionar at que ponto ser ainda possvel continuar a pagar salrios elevados por empregos pouco qualificados e de baixo valor acrescentado, na presena de uma concorrncia internacional que obriga a que os custos salariais e no salariais do trabalho associado aos bens e servios comercializveis seja um reflexo da sua produtividade. Em ltima instncia, e de forma ainda mais directa, a questo at que ponto ser possvel continuar a remunerar os trabalhos duros, sujos e perigosos da mesma forma que o era nos tempos em que o proteccionismo garantia que os produtos nacionais beneficiassem de diversos tipos de subsdios e de outras vantagens face aos produtos importados. Estes ltimos eram muitas vezes simplesmente banidos, atravs da imposio de limites quantitativos importao, ou tornados muito mais caros, atravs de sistemas bizantinos de tarifas, licenas e outras formas de regulao. A segunda questo ser talvez ainda mais explosiva do ponto de vista poltico, exigindo por isso ainda maior sensibilidade e transparncia. Por um lado, a gerao nascida no baby boom do ps-2 Guerra Mundial adoptou progressivamente um tal conjunto de expectativas para com o estado-providncia que mesmo as mais pequenas alteraes ao nvel das polticas laboral e social se tornam extremamente controversas. A experincia do ex-chanceler alemo Gerhard Schroeder em finais de 2003, quando procurou introduzir um conjunto modesto de reformas ao nvel do mercado de trabalho e dos sistemas de proteco social, ilustra bem esta dificuldade, como o fazem as experincias dos sucessivos lderes polticos em Frana 12. Por outro lado, a incapacidade por parte dos estados industriais avanados de adaptarem os seus sistemas educativos e de formao aos requisitos da concorrncia global, antes de procederem liberalizao comercial (ou pelo menos em simultneo com ela), contribuiu para a existncia de nveis elevados de desemprego estrutural em numerosos sectores de actividade. A razo simples: perante o impacte da globalizao, todos aqueles que no possuam as competncias necessrias, que se revelem incapazes de se adaptarem s regras da concorrncia global, ou que acedam facilmente a incentivos governamentais para no o fazerem (sob a forma de diversos tipos de proteco social) vem-se rapidamente entre os perdedores do processo. As decises de deslocalizao dos investimentos e empregos por parte de numerosas empresas dos pases avanados pelo mesmo tipo de razes e perante o mesmo imperativo de adaptao concorrncia e maximizao dos lucros complicam ainda mais a questo do desemprego. Estas e outras questes parecem coarctar e at mesmo intimidar muitos polticos, ao mesmo tempo que proporcionam a outros o bode expiatrio ideal, sob a forma da imigrao.
12

Embora ambos os exemplos provenham do contexto europeu, de modo a salientar a dificuldade poltica de alterar hbitos e prticas profundamente enraizados, o argumento no menos vlido no caso dos Estados Unidos e Canad.

INTRODUO

XLIII

A sada possvel deste dilema provavelmente no passar pela recusa ou subestimao das actuais relaes (admitidamente complicadas) entre a imigrao e o estado-providncia, mas sim por uma reflexo mais aprofundada e pelo investimento adicional de todas as formas de capital na transformao da imigrao numa aliada da competitividade e do estadoprovidncia13. Algumas experincias neste mbito so referidas mais frente neste captulo. Em suma, ao tratarem questes politicamente delicadas, a generalidade dos governos diz a verdade e revela os factos menos frequentemente do que deveria. No caso da imigrao, porm, as distores deliberadas e as mentiras puras e simples servem directamente os interesses dos detractores da imigrao e inviabilizam a gesto mais eficaz desta questo. c. O imperativo da sensibilizao da opinio pblica essencial um esforo sustentado de sensibilizao da opinio pblica para que se faam verdadeiros progressos no sentido de reconquitar o controlo poltico sobre as migraes. Concretamente, os governos tero provavelmente menores dificuldades e maior sucesso no seu esforo de sensibilizao da opinio pblica se abandonarem gradual mas firme a retrica em torno de fechar as portas imigrao e se procurarem em vez disso sublinhar as vantagens de polticas migratrias que permitam alcanar directamente os objectivos prioritrios. Ser assim muito mais produtivo, e at certo ponto mais fcil para o estado, estimular a participao de todos os actores sociais relevantes num debate pblico que se concentre nos factos, bem como estimular esse debate a partir de uma posio de maior autoridade. Ao faz-lo, esse debate, bem como a implementao das decises que dele resultem, tero uma muito maior probabilidade de deixarem de consistir na aplicao de regras tipicamente arbitrrias, para passarem a caracterizar-se pela partilha de responsabilidades ao nvel da implementao de opes tomadas de mtuo acordo em relao a uma srie de domnios. A questo mais fundamental pode assentar na aplicao de um critrio simples: se os lderes polticos no forem capazes ou no estiverem dispostos a explicar de forma clara ao eleitorado porque que o seu pas tem a ganhar com as migraes, ento esse pas talvez deva simplesmente evitar recorrer a elas. Qualquer cenrio alternativo constitui uma combinao potencialmente explosiva de cobardia poltica e arbitrariedade. No de todo invulgar que os lderes polticos sejam punidos nas urnas quando se generaliza a percepo de que o seu comportamento assume tais caractersticas tanto no que se refere imigrao, como em relao a outras questes controversas mas inevitveis. Em vrios pases europeus nos ltimos anos, bem como no Canad no incio dos anos 90, os eleitorados castigaram vrios governos com derrotas estrondosas em grande medida devido a este tipo de percepes. Existe um modelo alternativo em matria de imigrao. O governo canadiano tem vindo a discutir regularmente as suas polticas de imigrao com os canadianos e decobriu que
13

D. Papademetriou and K. ONeil,Reflections on Immigration and the Welfare State (Washington, DC: Migration Policy Institute, 2004).

XLIV

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

isso permite evitar o tipo de ciclos de tudo ou nada em relao imigrao que encontramos entre a opinio pblica dos Estados Unidos, bem como o forte cepticismo e hostilidade em relao imigrao com que praticamente todos os governos europeus se vem confrontados. 2. Regras bsicas de gesto a. A importncia de regras claras A existncia de regras claras uma componente essencial de qualquer sistema de gesto slido e eficaz. Com efeito, quanto maior for a complexidade dos desafios de gesto, tanto maior ser a necessidade de regras claras e consistentes. No entanto, a existncia de regras consistentes no basta. Os sistemas de gesto complexos requerem tambm que essas regras sejam aplicadas de modo uniforme e fivel em todos os contextos. Posto de outra forma, um sistema de gesto baseado no primado do direito dever tambm produzir resultados consistentes e, consequentemente, previsveis. Por sua vez, a previsibilidade dos resultados constitui uma condio prvia essencial para conquistar a confiana da opinio pblica em relao s questes mais complexas e controversas. Este objectivo da previsibilidade dos resultados extremamente difcil de alcanar por parte de qualquer pas envolvido na gesto da imigrao embora alguns paream ter mais sucesso do que outros. Duas reas h em que a inconstncia dos resultados mais pronunciada e talvez mais preocupante do ponto de vista da gesto pblica: a salvaguarda da lei e as naturalizaes. Por outro lado, a inconstncia em relao a estas duas matrias tambm mais problemtica no caso dos estados federais do que no dos estados unitrios. b. Implementar e assegurar o reforo da capacidade de gesto A criao de sistemas de gesto capazes e a afectao de financiamento adequado so condies prvias fundamentais para a implementao de um modelo de imigrao eficaz. Em vez disso, porm, a existncia de sistemas de gesto dbeis e a afectao de recursos insuficientes parecem afectar de forma generalizada a maior parte dos estados industriais avanados. Por outro lado, os requisitos no terminam a. As metodologias e estratgias de implementao devero ser regularmente revistos e ajustados de modo a que estejam sempre ao servio dos objectivos polticos definidos e o desempenho das suas funes dever ser constantemente alvo de avaliao. O motivo para isto bastante forte: no momento da implementao que a maior parte dos sistemas, mesmo os mais bem concebidos, se desmorona. A implementao e reforo da capacidade de gesto da imigrao deveriam por isso tornar-se prioridades polticas de primeira ordem em todos os pases de destino da imigrao. No entanto, de entre os pases substancialmente afectados pela imigrao, apenas a Austrlia, a Nova Zelndia e o Canad se aproximam do tipo de gesto slida e eficaz que aqui defendemos.

INTRODUO

XLV

c.Trabalhar em parceria com o mercado e a sociedade civil Finalmente, para garantir que todos os envolvidos na questo das migraes possam retirar o mximo de vantagem deste fenmeno, necessrio transformar em parceiros dois dos mais convictos e poderosos crticos das polticas e sistemas de imigrao o mercado e a maior parte da sociedade civil organizada , para que o esforo para proporcionar vantagens a todas as partes tenha possibilidade de sucesso. Os esforos para contrariar o mercado em vez de cooperar com ele so muitas vezes exerccios em vo; e as iniciativas que no beneficiem da colaborao da sociedade civil que constitui a principal parte interessada do sistema tornam a governncia de questes complexas muito mais difcil do que o necessrio. Trabalhar em parceria com os elementos mais crticos da sociedade no que diz respeito s questes mais complexas tem ainda uma outra vantagem, frequentemente subestimada ou ignorada: possibilita que as vrias partes partilhem a responsabilidade pelos sucessos, em vez de passarem o tempo a culparem-se umas s outras pelas inevitveis insucessos.

AS GUERRAS CONTRA A IMIGRAO ILEGAL E O TERRORISMO


Ainda que os governos observem diligentemente as prescries fundamentais atrs indicadas, a perfeita consecuo dos objectivos no poder nunca constituir o critrio de avaliao das politicas quando falamos de questes sociais e econmicas to complexas como as que esto associadas imigrao econmica. Esperar alcanar a perfeio simplesmente demasiado exigente, pelo que qualquer poltica que tenha por objectivo cumprir tais padres ser inevitavelmente considerada um fracasso. A tentativa de derrotar a imigrao ilegal exclusivamente atravs de respostas de tipo securitrio constitui provavelmente o domnio de actuao poltica em que a busca retrica da perfeio mais tem conduzido a becos sem sada em termos polticos e de governncia. Esta concluso vlida mesmo nos casos em que essas respostas so abrangentes e coordenadas e em que incluem controlos fronteirios mais rigorosos, um policiamento mais intrusivo no interior do pas e esforos continuados para reduzir o nmero de requerentes de asilo, tanto atravs da criao de restries adicionais candidatura a asilo como atravs da imposio de critrios mais apertados de concesso do estatuto de refugiado. Tanto nos Estados Unidos como um pouco por toda a Europa, os factos falam por si. Esta concluso particularmente bvia por quatro motivos distintos: Em primeiro lugar, sem a concomitante criao de canais legais que permitam a entrada de estrangeiros segundo uma srie de critrios alternativos14, bem como o envolvimento dessas pessoas num projecto comum de construo das comunidades
14

Critrios esses que devero incluir as necessidades do mercado de trabalho, as responsabilidades assumidas a nvel humanitrio e as obrigaes legais.

XLVI

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

onde vivem, a implementao de medidas securitrias nunca produz resultados eficazes isto , a no ser (alguns analistas diro mesmo que) a sociedade esteja disposta a militarizar a sua resposta imigrao e a afectar cada vez mais recursos a esse combate. Os Estados Unidos tm vindo a tomar medidas nesse sentido, particularmente em matria de controlo das fronteiras. Apesar desse gigantesco investimento em medidas securitrias, o nmero de imigrantes irregulares neste pas tem vindo a crescer em mdia a um ritmo superior a 500.000 por ano15 e os efeitos perversos da aposta no controlo no se ficam por aqui. Vrias centenas de pessoas morrem todos os anos ao tentarem migrar ilegalmente do Mxico para os Estados Unidos. Por outro lado, muitos mexicanos cujas prticas migratrias costumavam consistir em numerosas idas e vindas (a chamada migrao circular) vem-se agora constrangidos a permanecer no interior dos Estados Unidos, em virtude de terem tido de investir muito mais (em pagamentos aos contrabandistas e em termo de risco pessoal) para contornarem os controlos de entrada neste pas. Em segundo lugar, os fluxos migratrios alimentam-se a si prprios, originando dinmicas propcias sua prpria perpetuao, tanto em termos de atraco por parte do pas de destino como de repulso do pas de origem (ver tambm o ponto seguinte). Logo, a opo por regras claras e flexveis que o estado tenha a capacidade de salvaguardar constitui uma resposta mais inteligente do que a mera recusa em aceitar a realidade. Em terceiro lugar, a no ser que os estados optem pelo isolamento total, o que constitui obviamente uma opo absurda, necessrio reconhecer que quaisquer relaes transnacionais (a nvel econmico, poltico, social ou cultural) tm consequncias o nvel dos fluxos migratrios. A globalizao, qualquer que seja a sua definio, por isso um dos principais factores propiciadores das migraes. Se um estado considerar que pode retirar vantagens significativas da abertura proporcionada e regulada pela globalizao, mais inteligente trabalhar com ela, e no contra ela, tambm no domnio das migraes. Em quarto lugar, as pessoas que procuram escapar a circunstncias consideradas intolerveis no deixaro de engrossar os fluxos migratrios irregulares e de pr prova as defesas dos pases de destino vezes sem conta. F-lo-o independentemente de terem de arriscar as suas prprias vidas, de pagar somas exorbitantes ou de procurar ludibriar os sistemas de asilo ou quaisquer outras modalidade de entrada que estejam disponveis desaparecendo em seguida na economia subterrnea do pas de destino. Nada isto deve ser entendido como uma defesa da adopo de uma atitude branda para com a imigrao ilegal. Para alm de pr em causa o estado de direito, a imigrao ilegal pode contribuir para ocultar a presena de pessoas que desejem causar dano sociedade de acolhimento, bem como para perverter ou prejudicar a prossecuo dos objectivos de poltica externa e interna desse pas. Mesmo deixando de lado por agora a questo do terrorismo, uma das consequncias negativas mais importantes da imigrao ilegal resulta do
15

Critrios esses que devero incluir as necessidades do mercado de trabalho, as responsabilidades assumidas a nvel humanitrio e as obrigaes legais.

INTRODUO

XLVII

facto da carga humana dos traficantes uma vez que a maior parte da imigrao ilegal assume um carcter cada vez mais organizado ser constituda por pessoas desesperadas. Essas pessoas esto por isso dispostas a trabalhar longas horas nas piores condies para conseguirem pagar as dvidas associadas sua entrada no pas que podem variar entre alguns milhares de dlares pela travessia de uma nica fronteira e vrias dezenas de milhares de dlares por um servio completo que inclua o transporte para um destino especfico. Cada vez mais, as redes de contrabando de seres humanos recebem cabea apenas uma parte dos respectivos pagamentos pois muito poucos migrantes potenciais (e respectivas famlias) conseguem reunir os fundos necessrios para pagar a viagem antecipadamente, ou imediatamente aps a chegada ao destino. Consequentemente, um nmero crescente de imigrantes no autorizados v-se obrigado a hipotecar a sua vida e o seu futuro, colocando-os nas mos dos contrabandistas e ficando completamente merc destas redes sem escrpulos. Este exrcito de escravos contemporneos provoca a deteriorao dos salrios e das condies de trabalho no pas receptor, corri o seu sistema de segurana social e pe em causa a ordem legal e social e o bem-estar, para alm da prpria segurana, das comunidades em que estes imigrantes se instalam ao mesmo tempo que prejudica seriamente todos os esforos favorveis imigrao em geral. No entanto, tal como no caso de muitas outras actividades ilegais lucrativas, a guerra global ao trfico e contrabando de seres humanos no poder ser ganha da forma como tem vindo a ser travada. Uma das razes fundamentais prende-se com a diferena radical em termos de estrutura organizacional entre as partes em disputa. Neste campo, a vantagem est do lado das redes geis, transnacionais e relativamente circunscritas, por oposio aos organismos estatais lentos, pesados e burocratizados com base num nico estado. Por contraste com a fluidez que caracteriza as redes ilegais, os organismos estatais encontram-se ainda em desvantagem em resultado de trs factores adicionais. O primeiro est implcito no que acima foi dito e tem a ver com as srias limitaes com que os estados se deparam ao nvel da sua capacidade de actuao alm-fronteiras. O segundo consiste no facto de, ao contrrio dos seus adversrios, os organismos estatatais terem habitualmente sua disposio recursos demasiado escassos (ou, pelo menos, raramente atempados) em termos tanto financeiros como tecnolgicos. Finalmente, os estados tm habitualmente de observar um conjunto de regras e procedimentos que limitam a sua capacidade de responderem olho por olho regras essas que nada significam para as redes criminosas transnacionais que controlam o trfico. Ainda assim, a maior desvantagem de todas aquelas com que os estados se deparam talvez consista no facto de, ao procurarem contrariar as foras do mercado, perfilarem-se para travar uma guerra na qual tm de confrontar-se com opositores no interior das suas prprias fronteiras. Esses opositores incluem uma multiplicidade de interesses econmicos, legislaes laborais e sistemas de segurana social arcaicos e inadequados, defensores dos direitos humanos que consideram que a proteco das pessoas que se vem foradas a

XLVIII

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

mudar de pas uma responsabilidade fundamental das sociedades liberais democrticas e ainda segmentos do sector privado empenhados numa maior abertura e liberalizao. A lio que devemos retirar que, em vez de travarem batalhas que no tm qualquer possibilidade de vencer, os governos deveriam antes optar por deixarem os mercados encontrarem os seus prprios equilbrios, dentro de um conjunto de regras definidas pela sociedade e salvaguardadas em parceria pelos prprios governos e pelas principais partes interessadas no seio da sociedade civil. A questo do controlo assume contornos particularmente espinhosos no que se refere ao combate ao terrorismo. Muitos opositores da imigrao tm utilizado a questo do terrorismo como argumento anti-imigrao de uma forma bastante oportunista. Porm, algumas das preocupaes a que do eco so legtimas. Os ataques terroristas nos Estados Unidos, em Espanha e no Reino Unido mostram como alguns estrangeiros puderam tirar partido dos sistemas de admisso destes pases e, em menor grau, dos seus sistemas de imigrao propriamente ditos para desferirem os seus ataques a partir de dentrodo territrio. Alm do mais, restam poucas dvidas de que a causa defendida por estes terroristas goza de algum apoio no seio das comunidades tnicas e nacionais das quais eles faziam parte nem de que esse apoio contribuiu de forma cmplice para o sucesso dos ataques. Em vista de tudo isto, a questo em termos polticos para cada estado consiste em como proteger-se da ameaa que o terrorismo representa, o que est longe de ser uma tarefa fcil. Na linha da frente deste combate, tero necessariamente de estar as foras policiais e os servios secretos, bem como uma atitude muito mais pr-activa em matria de cooperao internacional do que a que existe actualmente ou que se prev vir a existir no futuro prximo. Para que este esforo possa ser bem sucedido, ser tambm necessrio repensar de forma sistemtica as relaes polticas e econmicas externas dos pases desenvolvidos do Norte, com vista identificao das polticas e atitudes que podero estar a alimentar o dio em relao a esses mesmos pases. Simultaneamente, h ainda um outro aspecto da abordagem a este problema que importa no descurar: a concepo e implementao de um plano para conquistar o afecto e o apoio das comunidades imigrantes e tnicas. Atravs de iniciativas desse tipo, bem como da promoo sistemtica da incluso social e da participao, essas comunidades podem tornarse aliadas fundamentais na luta contra o terrorismo em vez de esconderijos e incubadoras para a prxima vaga de terroristas. A escolha to simples quanto crucial. Em grande medida, os terroristas e os seus apoiantes constituem uma ameaa ainda maior para o bem-estar das suas comunidades tnicas nos pases democrticos avanados do que para a prpria sociedade visada pelos ataques. Este facto dever servir como um alerta para estas comunidades, sob pena de verem-se sujeitas a uma ainda maior marginalizao e estigmatizao. Analogamente, a defesa dos interesses da sociedade como um todo requer a concepo e implementao determinada de polticas

INTRODUO

XLIX

de incluso social que permitam evitar a marginalizao dos imigrantes no seu seio. Esse esforo deve alis procurar ir ainda mais longe, no sentido de que devem ser tomadas medidas positivas para assegurar o apoio dos prprios imigrantes na resoluo do quebracabeas do combate ao terrorismo.

PARA ALM DO UNILATERALISMO E DOS CONTROLOS SIMPLISTAS


A regulao uma parte fundamental de qualquer sistema eficaz de gesto. Na verdade, constitui a garantia ltima da integridade de qualquer sistema. No caso de sistemas regulatrios complexos e em constante evoluo, tais como os sistemas de gesto das migraes, absolutamente fundamental estabelecer objectivos srios e adequados. Nesse sentido, em vez de procurarem alcanar a perfeio e o sucesso totais, com todas as desiluses que isso acarreta, as polticas migratrias deveriam talvez comear por aceitar que a incerteza e a imperfeio fazem parte integrante da realidade que as rodeia. Ao mesmo tempo, deveriam procurar actuar com base numa melhor compreenso das motivaes e estratgias de todas as partes e em conformidade com as realidades social, econmica, demogrfica e do mercado de trabalho. Mesmo assim, a poltica de imigrao ser sempre, pelo menos em parte, um exerccio falvel e incerto. Procurar canalizar e enquadrar a imigrao por isso uma estratgia mais eficaz e realista do que negar a sua existncia ou estabelecer como objectivos o controlo ou a excluso totais objectivos que tendem a criar expectativas irrealistas por parte da opinio pblica e a agravar ainda mais o clima de intolerncia. Os exemplos provenientes de outros pases constituem tambm uma importante indicao do que ou no possvel. Consequentemente, os vrios pases (ou agrupamentos regionais de pases) fariam bem em experimentar novas formas inteligentes de regulao das migraes e em avali-las de forma contnua e sistemtica.Tais experincias incidiriam eventualmente sobre um conjunto de diferentes respostas assentes no mercado e visariam a introduo de novas ideias que superassem o mero aperfeioamento das ratoeiras existentes. Eis alguns exemplos16: 1. Requerer o depsito de fianas por parte dos migrantes e dos seus empregadores (uma vez que possvel faz-lo em relao a qualquer actividade ou comportamento sem que isso envolva custos ou esforos substanciais por parte do sector pblico). A ustria, a Austrlia e a Nova Zelndia, entre outros pases, recorrem s fianas como forma de incentivo destinado a influenciar o comportamento dos vrios agentes numa srie de questes relacionadas com a imigrao e outros pases esto actualmente a considerar adopt-las.A formao lingustica e o retorno dos imigrantes temporrios so algumas das reas em que este tipo de fianas tem sido mais comummente utilizado.

16

Estas respostas podero ser testadas isoladamente, aos pares ou em bloco. O mais importante que as novas ideias sejam testadas e avaliadas, de modo a que, quando se revelem eficazes, permitam aos governos trocar as velhas rotinas estafadas por novas solues.

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

2. Cobrar aos empregadores de trabalhadores imigrantes uma taxa de montante superior ao necessrio para apenas cobrir os custos administrativos e aplicar essas receitas em iniciativas que tenham como destinatrios os trabalhadores nacionais, designadamente ao nvel da formao profissional. Os Estados Unidos bem como Singapura e alguns outros pases criaram uma taxa deste tipo, aplicvel a uma das categorias de admisso de trabalhadores estrangeiros qualificados, e utilizam as respectivas receitas precisamente para esses fins. A colecta de taxas e a utilizao das respectivas receitas com o objectivo de criar uma rede bsica de proteco social para os imigrantes e para as suas famlias nucleares (em matria de sade e de servios educativos de apoio integrao, por exemplo) poderia tambm constituir uma forma importante de investimento na integrao e acolhimento dos imigrantes. 3. Permitir, a ttulo experimental, que os empregadores paguem salrios mnimos ligeiramente mais baixos no caso dos trabalhos menos qualificados desempenhados por imigrantes recm-chegados detentores de ttulos de residncia permanente. Esta autorizao teria um carcter temporrio seis meses, por exemplo e poderia incentivar as empresas a contratar e investir na formao de imigrantes legais de baixas qualificaes no contexto da economia formal, em vez da subterrnea. 4. Reduzir as prestaes sociais devidas pelos imigrantes temporrios, incentivando-os porm a constituir contas a prazo com benefcios fiscais s quais s poderiam aceder aps o seu regresso aos pases de origem. Este gnero de abordagem constituiria um incentivo adicional que visaria garantir o efectivo retorno dos migrantes aos seus pases de origem e a aplicao das poupanas entretanto acumuladas em actividades econmicas nesses pases. Juntamente com as fianas atrs referidas e com os esforos por parte dos pases emissores no sentido de ajudarem os seus emigrantes a manterem e reforarem os laos com as suas famlias e comunidades (por exemplo, atravs do enquadramento das famlias dos emigrantes em sistemas mnimos de proteco social durante o perodo de ausncia do respectivo familiar), tais esquemas podero constituir a verdadeira prova de que a migrao circular pode ser implementada com sucesso, desde que todas as partes interessadas sejam tratadas de forma decente e adequada. 5. Exigir, no caso da imigrao para reagrupamento familiar, que os familiares que patrocinam o reagrupamento suportem parte dos custos e dos riscos associados vinda dos seus familiares por exemplo, atravs da subscrio obrigatria de seguros activveis numa srie de circunstncias imprevistas.Tendo em conta que vrios pases optaram j por responsabilizar em termos financeiros os familiares que patrocinam o reagrupamento, bem como a crescente preocupao generalizada em relao ao impacto da imigrao ao nvel dos sistemas de segurana social, as experincias nesta rea teriam talvez a grande virtude de comearem a atenuar um dos principais problemas de imagem da imigrao. 6. Fomentar a constituio de fundos, financiados atravs de contribuies obrigatrias por parte dos prprios migrantes, destinados a suportar parte dos custos da educao para a integrao dos imigrantes recm-chegados e das suas famlias. Esta soluo poderia ser experimentada em conjunto com as apresentadas nos pontos 2 e 5 ou em alternativa a elas. 7. Testar a concesso de autorizaes de trabalho a grupos-piloto de requerentes de asilo e de imigrantes ao abrigo do reagrupamento familiar, imediatamente aps a sua entrada

INTRODUO

LI

no pas. concesso destas autorizaes seguir-se-ia o acompanhamento e avaliao da mobilidade e desempenho profissional, bem como de outras eventuais repercusses ao nvel da integrao destes imigrantes. Este tipo de experincia permitiria tomar decises mais fundamentadas em relao s consequncias das diversas polticas, medidas e regras alternativas, o que poderia ser particularmente relevante no caso dos pases europeus em que vigoram regras pouco ponderadas que impedem a maioria dos imigrantes recmchegados de trabalhar o que fomenta uma cultura de dependncia em relao ao estado que muitas vezes se prolonga para alm do momento em que passam a poder trabalhar. Atravs da sistemtica implementao e avaliao de polticas inovadoras, de testes adequao e durabilidade de novos quadros legais e da apresentao de conjuntos de polticas alternativas, as iniciativas em matria de gesto das migraes tero uma muito mais forte probabilidade de sucesso do que sucede actualmente para alm de que nunca ser demais sublinhar a importncia dos governos fazerem prova da sua capacidade de gerir as migraes.At agora, o tratamento da questo das migraes tem sobretudo ensinado os estados industriais avanados a como lidar com o fracasso. agora tempo de olhar para o futuro e reflectir acerca de como alcanar resultados mais satisfatrios para o maior nmero possvel de partes interessadas nas migraes internacionais e como medir esse sucesso. Porm, o aspecto mais importante de todos talvez consista na necessidade de evitar tanto os cenrios mais catastrofistas como as expectativas irrealisticamente optimistas. Em vez disso, importa reconhecer que a coerncia das polticas um processo e no um facto momentneo; compreender os obstculos com que se deparam os decisores polticos quando se propem controlar a imigrao ilegal e gerir a imigrao legal de forma mais eficaz; e estabelecer metas mais realistas do que a vitria neste combate, em funo das quais seja possvel medir os progressos efectuados. Numerosos pases tm tido experincias bastante bem sucedidas com diferentes tipos de imigrao.Alm do mais, a dcada passada veio mostrar que as boas prticas de gesto podem permitir evitar que a imigrao se torne um problema poltico descontrolado cujo controlo exige medidas extremas. Por exemplo, as medidas tomadas pelos Estados Unidos em defesa da moeda mexicana em meados dos anos 90 revelaram um entendimento particularmente sofisticado das relaes complexas entre a instabilidade econmica e poltica e a imigrao indesejada, ao mesmo tempo que ilustraram as obrigaes e deveres mtuos impostos a todas as partes em virtude da pertena a espaos regionais como a NAFTA. Da mesma forma, as negociaes entre a administrao Bush e o Mxico relativamente partilha de responsabilidades pela gesto bilateral das migraes constituem um exemplo prometedor do desenvolvimento de um novo paradigma de regulao bilateral, cujas repercusses extravasam em muito a regio da Amrica do Norte (estas negociaes foram encetadas em Fevereiro de 2001, menos de um ms aps o incio da presidncia Bush, mas foram interrompidas em resultado do ataque terrorista de 11 de Setembro de 2001 nos Estados Unidos). A vontade demonstrada pelo Reino Unido (ao longo da ltima dcada), Austrlia e Canad no sentido de reverem regularmente as suas polticas e investirem sistematicamente

LII

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

na investigao e avaliao de polticas migratrias tem permitido a estes pases retirarem vantagens substanciais da imigrao e minimizarem as suas desvantagens. O empenho demonstrado de forma intermitente pelo Presidente Bush no sentido de procurar lidar com a questo da imigrao ilegal, bem como uma srie de propostas legislativas apresentadas ao Congresso dos Estados Unidos no ano de 2005, denotam um entendimento cada vez mais sofisticado, por parte dos crculos governamentais norteamericanos, da relao entre a expanso dos canais legais de imigrao permanente e temporria e a reduo da imigrao ilegal. Ainda que menos ambiciosos, os esforos bilaterais por parte da Grcia e da Itlia no sentido de reduzirem a imigrao ilegal proveniente da Albnia e de outros pases dos Balcs essencialmente atravs da regulao da emisso de vistos de trabalho ter-lhes- permitido retirar vantagens bastante substanciais ao nvel da ordem pblica e do mercado de trabalho. Considera-se tambm habitualmente que os acordos anlogos estabelecidos com a Turquia e alguns outros pases da regio do Mediterrneo tero tambm tido consequncias benficas, ainda que em menor grau. Finalmente, o mais recente acordo assinado entre Espanha e Marrocos, assim como as negociaes em curso entre a Comisso Europeia e uma srie de pases de origem e trnsito da imigrao, devero ser assinalados e continuar a ser acompanhados no que se refere aos seus desenvolvimentos futuros, apesar de ser ainda muito cedo para avaliar a sua eficcia. Ainda que sejam provavelmente meras gotas de gua num oceano de retrica e nfase exclusivo no controlo unilateral, estas respostas, e outras semelhantes, constituem efectivamente um importante sinal de esperana em que os estados democrticos avanados possam comear a reconhecer publicamente aquilo que as suas aces indiciam h dcadas: nomeadamente, que a maioria dos imigrantes, incluindo os no autorizados, tm desempenhado um papel essencial na sua prosperidade. Estes estados nada tm agora a ganhar em ignorar que os migrantes so titulares de direitos humanos, sociais, econmicos e polticos, ou que esses direitos no devero ser violados ou retirados unilateralmente. Mais importante do que isso, as naes avanadas devero reconhecer que simplesmente irresponsvel da sua parte abdicarem das vantagens da mobilidade internacional cuidadosamente regulada (na qual os seus prprios cidados participam activamente) ou ignorarem os efeitos muito positivos das migraes (ainda que de longo prazo) ao nvel do desenvolvimento das sociedades de origem e do planeta como um todo.

GERIR MELHOR OS FLUXOS


A ideia geral deste captulo que, em termos de eficcia ainda que no em termos de facto, a era do unilateralismo na gesto das migraes est em rpido declnio ou ter j chegado ao seu fim. Esta afirmao implica que, no campo da gesto dos fluxos migratrios, as negociaes bilaterais e, de forma muito mais gradual, as formas de regulao regionais e globais desempenharo papis cada vez mais centrais. Naturalmente, a natureza especfica desses papis e o ritmo a que evoluiro variaro necessariamente consoante o contexto geogrfico e geopoltico.

INTRODUO

LIII

Neste incio do sculo XXI, uma boa regra geral poder consistir em que quanto mais prximo estiver um determinado estado de um processo supranacional e das instituies que o enformam, tanto mais provvel ser que esse estado transfira para esse processo parte da sua soberania em matria de gesto das migraes. Segundo esta lgica, ser habitualmente dada prioridade s iniciativas bilaterais sobre as de carcter regional e ambas sero tipicamente consideradas preferveis (no que se refere disponibilidade dos estados-nao para negociarem e comprometerem-se a seguir um conjunto de regras) s iniciativas globais17. Naturalmente, uma afirmao to geral quanto esta oculta necessariamente um elevado grau de variabilidade. As vantagens do bilateralismo so evidentes. No caso dos Estados Unidos, por exemplo, faz todo o sentido empreender esforos conjuntos com o Mxico em relao questo da imigrao proveniente desse pas, uma vez que se calcula que trs quintos da sua populao imigrante indocumentada tenham nacionalidade mexicana e que um quinto adicional tenha entrado nos Estados Unidos atravs do Mxico. Ainda que de forma lenta, precisamente isso que os Estados Unidos tm vindo a procurar fazer. Analogamente, a Alemanha encetou em meados da dcada de 90 uma relao privilegiada com a Polnia em matria de concesso de vistos, como um primeiro passo para gerir mais eficazmente a questo da imigrao proveniente desse pas (em termos de origem e de trnsito) e, segundo alguns, como recompensa pela adeso da Polnia UE em Maio de 2004 (naturalmente, os objectivos polticos da Alemanha decorrem em grande medida de racionalidades econmicas e geopolticas, tal como no caso dos Estados Unidos em relao ao Mxico e ao Canad). Por ltimo, e tal como assinalado, os acordos estabelecidos em matria de migraes entre a Grcia e Itlia e a Albnia, ou entre Espanha e Marrocos, devero tambm ser entendidos no mbito deste quadro explicativo. Para recapitular, as vantagens das negociaes bilaterais consistem fundamentalmente na possibilidade de chegar a acordo em relao a um conjunto de obrigaes recprocas, cujo cumprimento pode ser avaliado (de modo a que sejam feitos ajustamentos quando necessrio) e salvaguardado. Os processos de carcter regional podero proporcionar oportunidades ainda maiores de cooperao, mas, por definio, as correces e ajustamentos sero mais difceis de efectuar. Para alm disso, imensamente mais difcil no mbito dos contextos regionais actuar de forma eficiente e eficaz em caso de incumprimento. Pelo menos por enquanto, nenhum processo regional em todo o mundo excepo da Unio Europeia muito mais do que um frum de conversaes desprovido

17

O contedo das regras em causa assume enorme importncia para esta questo. As tentativas de definio de regras comuns sero acima de tudo teis na medida em que constituam esforos no sentido de fomentar a ideia de que o estabelecimento de cdigos de conduta para as migraes, com os quais a maior parte das naes consegue identificar-se, efectivamente possvel. A Comisso Global para as Migraes Internacionais, presidida por Jan Karlsson, ex-Ministro para o Desenvolvimento Internacional e Migraes da Sucia, e pelo ex-Director do Banco Mundial Mamphela Ramphele, constitui um exemplo recente de uma iniciativa desse tipo. Esta Comisso, que apresentou o seu relatrio ao Secretrio-Geral das Naes Unidas no Outono de 2005, procurou actuar como catalizador para o estabelecimento de conversaes multilaterais sobre as migraes internacionais nos anos subsequentes. A reaco pouco entusitica de Kofi Annan e o desinteresse da maior parte dos governos dos pases avanados receptores de imigrao ilustram os progressos polticos que tero ainda de ser feitos antes que seja possvel dar incio s conversaes que a Comisso esperava desencadear.

LIV

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

de quaisquer mecanismos institucionais que permitam estabelecer acordos vinculativos e, o que ainda mais importante, de quaisquer instrumentos verdadeiramente capazes de salvaguardar a observncia desses acordos. A Unio Europeia cumpre a maioria dos requisitos embora certamente no todos que fazem das conversaes bilaterais a modalidade mais comummente preferida em matria de gesto dos fluxos migratrios. Para poder cumprir ainda mais esses requisitos, especialmente no que se refere capacidade de salvaguardar e impr o cumprimento dos acordos estabelecidos, ter de elevar a questo das migraes para o nvel comunitrio muito mais do que sucede actualmente ou do que est previsto no actual Tratado Europeu. Dito de outra forma, quanto maior for o recurso aos mecanismos intergovernamentais com vista gesto dos fluxos migratrios, tanto menor ser a probabilidade de negociao, estabelecimento e cumprimento de acordos relevantes18 com os pases de origem e trnsito das migraes no autorizadas. Especificamente, se no for conferida autoridade Comisso para negociar acordos em matria de migraes com os pases terceiros, incluindo em relao questo dos vistos de trabalho, e se a prpria Comisso e/ou os estados-membros no estiverem dispostos a comprometer-se a honrar e salvaguardar esses acordos, a posio da Unio Europeia em matria de gesto das migraes continuar a ser apenas ligeiramente mais avanada do que a dos restantes acordos de carcter regional. Poder-se- pensar que esta crtica demasiado severa, particularmente se tivermos em conta o sistema comum de vistos da UE e a capacidade da Comisso Europeia negociar estas e outras matrias em nome dos estados-membros. Porm, esta crtica tornar-se- menos severa se as consideraes atrs tecidas em relao natureza das migraes internacionais forem acolhidas ao nvel da UE. Se o forem, da decorrer que a prossecuo de negociaes mais eficazes em relao questo dos fluxos migratrios requer uma abordagem mais ampla. Tal abordagem dever incluir a disponibilidade para pr em cima da mesa das negociaes um maior nmero de vistos de trabalho de diversos tipos. Ao mesmo tempo, dever-se- tambm reforar a capacidade de garantir a salvaguarda e o cumprimento dos acordos, atravs da imposio de clusulas de condicionalidade em relao a outros bens pblicos (tais como certos tipos de ajuda pblica ao desenvolvimento). Apesar do pico de actividade verificado em finais do ano 2005, a Comisso no dispe actualmente destes poderes - para alm de que eventuais reservas de ltima hora por parte da Alemanha em relao proposta de Tratado Europeu retiraria Comisso quaisquer poderes em matria de concesso de vistos. Finalmente, as reservas de diversos estadosmembros (especialmente no que se refere a condicionar a ajuda externa e a cooperao para o desenvolvimento ao cumprimento das obrigaes dos pases terceiros no mbito de acordos em matria de fluxos migratrios) retiram Comisso o poder fundamental de salvaguardar o cumprimento integral de eventuais acordos.

18

A utilizao deste termo visa sublinhar a importncia de que ambas as partes abdiquem de algo de valioso para elas em troca de ganhos ainda mais significativos para ambas.

INTRODUO

LV

INTEGRAO DE COMUNIDADES IMIGRANTES E COESO SOCIAL Se a questo da gesto dos fluxos se torna tanto mais complicada quanto mais elevado (e mais distante do mbito bilateral) o nvel a que decorrem as negociaes, a questo da integrao em muitos sentidos ainda mais complexa. Neste ltimo caso, os nveis subnacionais e locais de governo, a par dos poderes difusos mas cruciais do sector no governamental (a sociedade civil), devem desempenhar, e desempenham efectivamente, os papis mais crticos. Tal como assinalado anteriormente, as tentativas de definio de cdigos de conduta permitem identificar e estabelecer algumas das aces que devem e no devem ser implementadas no mbito da gesto das migraes internacionais. Algumas destas iniciativas podero e devero talvez incluir ideias inovadoras acerca de como integrar mais eficazmente as comunidades imigrantes e como construir sociedades multiculturais mais inclusivas no sculo XXI.
No entanto, em virtude da sua prpria natureza, a integrao/coeso ser sempre primeiro que tudo uma questo de mbito local, j que ao nvel local que mais naturalmente ocorrem as interaces fundamentais entre os recm-chegados e as comunidades de acolhimento, bem como a maior parte dos sucessos e fracassos e, consequentemente, a possibilidade de inovao e aperfeioamento das polticas. Por outras palavras, escala local que os efeitos de quaisquer decises e omisses por parte dos governos em relao aos vrios aspectos das migraes internacionais mais se fazem sentir ainda que, naturalmente, caiba s autoridades nacionais (e, quando aplicvel, estaduais e regionais) proporcionarem os recursos e o enquadramento legal necessrios implementao e avaliao de polticas inovadoras. Esta realidade em nada reduz a importncia do papel que as formas supranacionais de governo do tipo da UE podem e devem desempenhar em relao questo da integrao. Esse papel essencial e tender a tornar-se cada vez mais importante. Porm, a sua eficcia variar consoante a maturidade e a robustez dos mecanismos supranacionais em questo e de acordo com o mrito e a ponderao das suas intervenes. Por sua vez, estes ltimos factores sero influenciados em grande medida por quatro aspectos relacionados entre si. Primeiro que tudo, a sensibilidade das instituies supranacionais em relao a esta questo, particularmente no que se refere quilo que fizerem sentir aos recmchegados e s sociedades de acolhimento como sendo esperado deles. Em segundo lugar, a autoridade de que estas instituies estiverem investidas para actuarem politicamente neste domnio, bem como a coragem de que derem provas ao manifestarem claramente a sua posio sempre que os estados-membros deixarem de efectuar progressos em matria de integrao (o que est relacionado com a velha questo da afectao de competncias e da cedncia perante as presses dos estados-membros). Em terceiro lugar, o grau de envolvimento e a capacidade de interveno da sociedade civil a nvel supranacional, bem como a qualidade das suas intervenes. Em quarto lugar e por ltimo, os recursos colocados disposio deste nvel de poder para fomentar novas ideias e iniciativas, bem como para financiar polticas correctivas de mbito regional (a maioria das quais incidir naturalmente sobre as reas do emprego e da proteco social).

LVI

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

UM OLHAR PROSPECTIVO PARA 2020


Tentar prever como evoluiro as migraes internacionais nos prximos quinze anos simultaneamente mais fcil e mais difcil do que poder parecer primeira vista. mais fcil na medida em que actualmente j conhecemos bastante bem o fenmeno e o seu comportamento, tanto pelo que poderemos designar como o lado da oferta como, cada vez mais, pelo lado da procura. Conhecemos tambm melhor os factores causadores, desencadeadores e facilitadores das migraes. Ao mesmo tempo, porm, mais difcil em resultado de dois factores cujo efeito semelhante ao dos trunfos num jogo de cartas: as questes da segurana (terrorismo) e das reaces scio-culturais s migraes internacionais. Ambos estes factores foram j discutidos nas pginas anteriores. Nos prximos quinze anos, a oferta a chamada presso migratria continuar a ser intensa. Neste horizonte temporal relativamente curto, no h nada que faa prever uma alterao positiva radical nas circunstncias que afectam os principais pases em desenvolvimento emissores de migrantes internacionais, de modo a permitir um declnio acentuado do interesse generalizado em emigrar. Quando muito, provvel que alguns pases que actualmente desempenham ainda papis relativamente menores vejam a sua importncia reforada, ao mesmo tempo que a China e o subcontinente indiano podero vir a assumir discretamente papis cada vez mais centrais no contexto do sistema migratrio global. Ao mesmo tempo que podemos assim esperar que a oferta permanea praticamente infinita, a procura de imigrantes dever tambm crescer substancialmente, ainda que em progresso aritmtica. Esse crescimento ser em grande medida resultado de trs factores. Primeiro que tudo, a demografia, particularmente o efeito conjunto do declnio da fecundidade e do aumento do peso relativo dos idosos e dos muito idosos nos pases desenvolvidos do Norte e na China sendo que as necessidades destes ltimos grupos em matria de cuidados de sade, servios pessoais e penses de reforma ocuparo necessariamente um lugar cimeiro na lista das prioridades (questo abordada no ponto seguinte deste captulo e discutida em profundidade no captulo da autoria de Lutz e Scherbov includo neste volume). Em segundo lugar, o agravamento dos problemas de escassez de mo-de-obra qualificada e no qualificada (incluindo desajustamentos entre a oferta e a procura tanto a nvel geogrfico como em relao a competncias especficas), em resultado do declnio da fecundidade. Em terceiro lugar, a inrcia intrnseca ao prprio processo, consubstanciada na formao de alianas pr-imigrao e na consolidao dos fluxos migratrios atravs das diversas aberturas disponveis tais como o reagrupamento familiar, o asilo poltico ou a reinstalao de refugiados. Naturalmente, os ataques terroristas podero vir a desempenhar um papel ainda maior do que at agora na eventual transformao do contexto que ao longo das ltimas dcadas tem permitido o florescimento das migraes internacionais.A esse respeito, tanto o terrorismo como os esforos para o combater introduzem uma forte componente de incerteza na anlise contida neste captulo. Essa mesma incerteza veio aumentar a probabilidade por

INTRODUO

LVII

enquanto ainda relativamente reduzida de reaces extremas por parte dos estados em relao aos fluxos migratrios. Porm, se estivermos actualmente beira de uma nova era de conflito generalizado assente no ressurgimento dos nacionalismos (no apenas nos pases em desenvolvimento), nos fundamentalismos religiosos de expresso poltica, ou noutros ismos atvicos e se as baixas de cada lado crescerem proporcionalmente s capacidades dos instrumentos de destruio do nosso tempo, o cenrio que aqui temos vindo a delinear tornar-se- necessariamente irrealizvel. Caso um tal cenrio alternativo de caos e conflito venha a verificar-se, a nica previso razovel que podemos fazer que as preocupaes de segurana nacional tero prioridade sobre todos os outros objectivos polticos associados s migraes durante um perodo de tempo indeterminado e que a maioria das formas de migraes internacionais para os pases desenvolvidos reduzir-se- dramaticamente. Caso contrrio, o alcance das migraes internacionais continuar ao longo dos prximos quinze anos a expandir-se para alm dos pases industrializados do Ocidente para abranger o Japo, os tigres asiticos e a generalidade das economias de mercado emergentes um pouco por todo o mundo. Inicialmente, parte desta expanso ser conduzida ou regulada pelos poderes pblicos e consistir na admisso regulada e temporria dos trabalhadores estrangeiros, qualificados ou no, julgados necessrios. Porm, no se ficar por a. A adopo de mecanismos destinados a converter os imigrantes legais temporrios mais valiosos em imigrantes permanentes dever tambm proliferar, transformando os canais de admisso de imigrao temporria em sistemas de filtragem e seleco dos imigrantes permanentes. Paralelamente, devero tambm aumentar as oportunidades de admisso e concesso imediata de autorizaes de residncia permanente aos estrangeiros altamente qualificados, especialmente quando se iniciar a retoma da economia mundial e se intensificar a concorrncia global pela atraco de competncias. Ao mesmo tempo, tambm provvel que a presso dos fluxos migratrios no autorizados permanea a nveis substanciais e que a sua gesto continue a constituir uma das preocupaes centrais dos governos. No entanto, a alterao do status quo exigir a reviso do actual paradigma estafado que consiste na mera afectao de recursos cada vez mais avultados ao controlo de fronteiras e actividade policial. Requerer a adopo de estratgias to geis e multifacetadas quanto o prprio fenmeno em causa, para alm de rigor e disciplina extraordinrios, um invulgar grau de coordenao entre polticas e novos modelos de cooperao entre os pases de origem e de destino.

DEMOGRAFIA, MERCADO DE TRABALHO E MIGRAES NO ANO 2020 As reduzidas taxas de crescimento demogrfico endgeno verificadas na generalidade dos pases industrializados tm tido como consequncia que a imigrao se assuma j hoje como um factor central para as respectivas demografias.A ttulo de exemplo, um quarto do crescimento populacional verificado nos pases industrializados entre 1985 e 1990 deveuse aos migrantes internacionais, tendo esse valor aumentado para cerca de 45 por cento no perodo entre 1990 e 1995 em resultado do aumento da imigrao e do declnio persistente da fecundidade e correspondendo provavelmente a cerca de dois teros na
LVIII A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

actualidade. Como bvio, estas mdias ocultam tipicamente enormes variaes regionais, subregionais e nacionais. Por exemplo, a totalidade do crescimento populacional actualmente verificado na UE deve-se provavelmente imigrao proveniente de outras partes do mundo. Porm, o que nos reservar o futuro? Os factos em matria de demografia no permitem grande discusso. H cerca de uma gerao que a maior parte do mundo industrializado incapaz de assegurar a sua prpria reproduo. medida que os baby boomers do ps-2 Guerra Mundial (uma vez que se verificou uma rplica no final dos anos 60 e incio dos anos 70) sarem de cena em termos econmicos ao longo da prxima dcada, a maioria das democracias ocidentais verse- sujeita a uma escassez substancial de populao em idade activa. No entanto, o previsvel aumento significativo da populao reformada que assume maior relevncia para esta anlise. O nmero de reformados e pensionistas alcanar nveis absolutos e relativos sem qualquer precedente. Uma vez que as pessoas vivero em mdia muito mais anos do que alguma vez fizeram, os impostos e contribuies de um nmero cada vez mais reduzido de trabalhadores tero de garantir a subsistncia de um nmero cada vez maior de reformados um rcio habitualmente designado por ndice de dependncia de idosos. Os nmeros falam por si. A Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) estima que, no ano 2020, o ndice de dependncia de idosos nos seus estados-membros variar entre um mnimo de cerca de 30 por cento no caso dos pases tradicionais de imigrao e um mximo de 42 por cento no Japo (projeces essas que foram entretanto corroboradas por relatrios mais recentes da Comisso Europeia e dois relatrios da Diviso de Populao das Naes Unidas publicados em 2000 e 2003). Isto significa que, no caso dos pases dotados de sistemas de segurana social solidrios e horizontais, o contributo do errio pblico para a subsistncia de cada reformado ter de ser garantido por apenas entre 3,3 e 2,4 trabalhadores, respectivamente. No nmero relativamente reduzido de pases em que os sistemas solidrios de penses de reforma coexistem com regimes privados, esquemas de poupana obrigatria e/ou (o que muito mais raro) os chamados regimes de capitalizao (em que o sistema de segurana social pblico medeia a poupana de cada grupo etrio com vista sua prpria reforma), o cenrio ligeiramente mais favorvel, uma vez que o risco se encontra mais distribudo. Porm, tal como assinalado pela OCDE em 2001, embora os sistemas de capitalizao sejam menos vulnerveis s alteraes na estrutura demogrfica, so mais vulnerveis aos riscos associados s taxas de retorno dos investimentos. O desempenho recente dos mercados bolsistas vem reforar a importncia desta questo. Os nmeros so ainda mais preocupantes se tivermos em conta o ndice de dependncia total, ou seja, o rcio entre o nmero de indivduos em idade activa e a soma dos que j se encontram reformados com os que ainda so demasiado novos para trabalhar e as ms notcias para as prximas duas dcadas no se ficam por aqui. A maioria dos exerccios de projeco e estimao assume que a idade activa se inicia a meio da adolescncia e que a reforma tem lugar aos 65 anos. Qualquer uma destas duas convenes est em desacordo com a prtica efectiva nos pases industrializados, enviezando sistematicamente as estimativas

INTRODUO

LIX

de forma optimista e promovendo a complacncia e inaco.A situao ainda mais grave se tivermos em conta que, ao contrrio das projeces de longo prazo em matria de fecundidade as quais, no que se refere ao futuro, no so mais do que exerccios de adivinhao informada , os nmeros relativos ao envelhecimento populacional nas prximas duas dcadas so bastante bem conhecidos. Mais especificamente, mesmo que se registasse um aumento radical e imediato da fecundidade, o efeito desse aumento ao nvel do ndice de dependncia de idosos seria escasso ou nulo, devido ao nmero de anos necessrio para um jovem passar a fazer parte da fora de trabalho nos pases industrializados. Qual o papel que as migraes internacionais podero desempenhar neste contexto? Nenhum analista razovel considera que a soluo para o problema demogrfico poder assentar exclusivamente na imigrao. A simples referncia ao volume de imigrao necessrio para manter os ndices de dependncia de idosos aos nveis actuais bastar para comprovar esta ideia.A manuteno em 2020 dos ndices de dependncia de idosos de 2010 atravs da imigrao exigiria saldos migratrios vrias vezes superiores aos efectivamente verificados na maior parte dos pases no perodo entre 1985 e 1995. Fluxos de uma tal magnitude so claramente inviveis, tanto social como politicamente. Por outro lado, uma anlise mais sofisticada demonstrar que qualquer soluo assente na imigrao permanente sofre ainda de um outro problema essencial: a no ser que cada pas admita quase exclusivamente imigrantes muito jovens, ir necessitar de um nmero cada vez maior de efectivos estrangeiros para evitar a deteriorao do ndice de dependncia de idosos no futuro. Por esse motivo, provvel que a opo alternativa assente na imigrao, a qual implica a admisso de um maior nmero de trabalhadores temporrios, venha a tornar-se mais popular entre os estados industriais avanados e adquira maior relevncia, em detrimento da imigrao permanente. A ponderao da idade dos candidatos imigrao permanente tal como fazem j alguns dos pases que adoptaram mecanismos de seleco por pontos poder tambm tornar-se mais comum.

RESPOSTAS AO PROBLEMA DO ENVELHECIMENTO NOS PASES INDUSTRIALIZADOS


O envelhecimento dos baby boomers e o aumento da esperana mdia de vida tm vindo a provocar um aumento sem precedentes da populao idosa nos pases desenvolvidos. Porm, isso constitui apenas parte do problema. Simultaneamente, a sofisticao dos mtodos de planeamento familiar e o efeito de um conjunto de foras sociais, culturais e econmicas poderosas e profundamente enraizadas parecem tambm conspirar para manter o nmero de jovens a nveis historicamente baixos. Em conjunto, estas duas realidades estaro na origem de profundos dilemas econmicos, sociais e polticos que passaro a ocupar gradualmente lugares cada vez mais cimeiros na lista das preocupaes polticas do Ocidente. O ritmo e a gravidade deste fenmeno iro variar de um pas desenvolvido para o outro, mas a tendncia clara e, pelo menos no que se refere aos prximos vinte anos, o resultado praticamente inevitvel. As foras poderosas que lhe esto subjacentes incluem os progressos notveis da medicina, o acesso quase universal a cuidados de sade financiados ou apoiados pelo

LX

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

estado,o aumento dos nveis de rendimento (que permite o acesso a melhores cuidados de sade e provoca a reduo da fecundidade) e o aumento persistente das taxas de actividade femininas. Estas realidades colocam trs desafios da maior importncia, ao mesmo tempo que sugerem trs domnios prioritrios de actuao poltica. O primeiro diz respeito ao momento da reforma, passando a resposta pela desacelerao (primeiro) e inverso (depois) da deteriorao da relao entre o nmero de anos passado a trabalhar e na reforma por cada grupo etrio. O segundo refere-se qualidade das reformas e passa por garantir a sustentabilidade dos sistemas de penses e de sade, a par da satisfao das necessidades e (da maioria das) expectativas dos idosos e outros grupos desfavorecidos (doentes, invlidos, pobres, etc.). O terceiro desafio consiste na forma de expandir e combinar as diferentes fontes de rendimento disposio dos reformados uma rea sobre a qual a OCDE tem vindo a debruar-se sistematicamente, mas que extravasa largamente o mbito deste captulo. Entre os dias de hoje e o ano 2020, com o aumento da esperana mdia de vida e a emergncia de uma gerao septuagenria constituda pelos baby boomers do ps-2 Guerra Mundial, assistiremos a um aumento explosivo do nmero de pessoas com mais de 70 anos. Mesmo que o ndice sinttico de fecundidade (ISF, ou o nmero mdio de filhos por mulher) aumente ligeiramente nestes pases, os dois primeiros desafios atrs referidos tornarse-o ainda mais prementes (o limiar de substituio de geraes corresponde a um ISF de cerca de 2,1) - para alm de que no provvel que o ISF aumente significativamente nos pases industrializados, especialmente tendo em conta que a fecundidade continuar certamente a diminuir na Europa meridional e oriental. Embora algumas projeces admitam um aumento do ISF na Europa dos actuais 1,4 para 1,55, isso corresponderia a um feito notvel, uma vez que a tendncia actual neste continente continua a ser de declnio. Este contexto coloca uma srie de desafios. O maior de todos consistir talvez em assegurar nveis de vida adequados aos reformados e pensionistas sem impr cargas fiscais avassaladoras aos trabalhadores um desafio que se tornar mais complicado a cada dcada que passa. Projeces efectuadas pela OCDE em 1998 indicam que, at 2020, os pases membros desta organizao sofrero aumentos diversos mas considerveis do peso das despesas pblicas com penses expresso em percentagem do PIB entre 2,9 por cento no caso da Austrlia e mais de 12 por cento nos casos da Alemanha e Japo. De forma ainda mais significativa, as estimativas actuais para os pases desenvolvidos do montante das despesas futuras com penses cujo financiamento no est assegurado ascendem a bilies de dlares e as despesas com cuidados mdicos a idosos acrescentam um montante igualmente gigantesco a esse valor. Ambos estes tipos de despesas devero registar um aumento segundo uma progresso primeiro geomtrica e depois exponencial, medida que os escales etrios mais idosos forem engrossando e os padres de consumo de cuidados mdicos forem aumentando (uma vez que se estima que o consumo de cuidados mdicos por parte das pessoas com mais de 65 anos seja vrias vezes superior ao do resto da populao). As consequncias no se ficam por aqui. A idade mediana da populao ir tambm aumentar, ao mesmo tempo que o peso relativo da populao autctone na maior parte do

INTRODUO

LXI

mundo desenvolvido dever registar um decrscimo. O declnio populacional e as mudanas na composio tnica e etria das populaes europeias daro origem a desafios polticos adicionais, que iro do risco de deflao (em resultado da diminuio do nmero de consumidores nos mercados internos e do aumento da concorrncia pela conquista dos mercados externos) at diversas distores ao nvel dos mercados de trabalho. Estas ltimas incluiro problemas cada vez mais graves de escassez de mo-de-obra, que excedero em muito os desajustamentos entre a oferta e a procura de competncias que j hoje se verificam na maior parte dos mercados de trabalho. Na melhor das hipteses, os desequilbrios futuros obrigaro a uma redefinio radical do mundo do trabalho na maioria das sociedades industriais avanadas ainda que provavelmente para alm do horizonte temporal considerado neste captulo. As implicaes deste quebra-cabeas demogrfico ao nvel do mercado de trabalho far-seo sentir de forma mais directa nos sectores econmicos de maior interesse para a populao idosa. Entre os sectores mais vulnerveis, contam-se aqueles em que, a par do crescimento de uma procura j hoje robusta, a natureza, estatuto social e estrutura salarial dos empregos os tornam pouco atractivos para os trabalhadores nacionais. Este tipo de empregos inclui a prestao de cuidados a idosos e de servios pessoais aos cidados mais abastados do primeiro mundo. Porm, a escassez de mo-de-obra ser generalizada. Sero necessrios mais trabalhadores que ajudem a garantir a sustentabilidade dos sistemas de penses e de sade atravs dos seus impostos e contribuies, bem como, em muitos casos, para contriburem para a estabilidade dos nveis de produo e de consumo. Esta anlise sugere que as sociedades que enfrentarem estes desafios demogrficos de forma mais precoce e determinada tero melhores perspectivas de estabilidade e crescimento econmico. Para aquelas que no o fizerem, resta a promessa de maior instabilidade e, nos cenrios mais desfavorveis, de declnio econmico. Em qualquer dos casos, porm, de esperar que os problemas extravasem para o mbito social, pelo que as respostas tero de ter em conta o imperativo da coeso social. Entre os desafios mais crticos que os governos tero de enfrentar eficazmente, incluem-se os efeitos ao nvel da fecundidade da generalizao dos agregados familiares em que ambos os progenitores esto presentes no mercado de trabalho (incluindo o cada vez mais popular e necessrio, mas depressor da fecundidade, adiamento da idade de procriao). Porm, os desafios polticos no se ficaro por a. Ser tambm necessrio actuar eficazmente ao nvel dos cuidados infantis e a idosos (especialmente tendo em conta o aumento da procura por estes ltimos), bem como em relao s questes polticas associadas s responsabilidades intergeracionais em termos de transferncia de rendimento e prestao de cuidados. Em suma, ser necessrio nada mais, nada menos do que um novo paradigma de solidariedade social e relao com o estado. Quo provvel uma tal mudana de paradigma? Uma das formas de comear a responder a esta pergunta consiste em decompr o paradigma actual nas suas principais componentes e em avaliar a susceptibilidade (ou resistncia) de cada uma delas mudana. Se comearmos por examinar os sistemas de sade e de penses, por exemplo, evidente

LXII

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

que o errio pblico no poder sustentar os seus actuais compromissos no longo prazo, quanto mais expandir a sua cobertura, sob as condies actuais em termos de carga fiscal e produtividade. Porm, o aumento da carga fiscal sobre os indivduos e as pequenas ou grandes empresas deparar-se- certamente com uma forte resistncia. Os contribuintes europeus consideram j actualmente que a carga fiscal excessiva, pelo que os polticos tero de proceder cautelosamente em relao a esta questo se desejarem ser reeleitos. Da mesma forma, dificilmente se poder esperar que os empresrios aceitem de bom grado aumentos dos impostos e contribuies num contexto de globalizao e liberalizao comercial, em que so necessrios constantes aumentos de produtividade e redues dos custos para assegurar a capacidade concorrencial e a viabilidade das empresas. A enumerao destes problemas no dever ser entendida como implicando a concluso que os pases desenvolvidos no dispem de armas para os enfrentarem pois no esse o caso. Contudo, quaisquer respostas polticas implicaro desvantagens e perdas substanciais por parte de sectores importantes da sociedade o que sugere que os governos comearo provavelmente por procurar prolongar o status quo e adiar as medidas mais crticas. No longo prazo, essa tctica revelar-se- to inadequada quanto prejudicial. Entre as solues que os governos ver-se-o certamente obrigados a adoptar, incluem-se as seguintes: O aumento da durao da vida activa (o Japo, os Estados Unidos e diversos outros pases esto j a tomar medidas neste sentido). A reduo das penses de reforma. A busca de ganhos de eficincia ao nvel dos sistemas pblicos de sade (incluindo a introduo da possibilidade de concorrncia por parte de prestadores privados no mbito dos sistemas financiados pelo estado). Incentivos ao desenvolvimento e generalizao de regimes de penses alternativos (uma vez que os regimes solidrios e horizontais tornar-se-o insustentveis, na ausncia de um conjunto coerente de polticas que inclua o recurso a mais imigrao a par de aumentos de produtividade extraordinrios e sustentados). Novas (e muito mais radicais) fases de restruturao econmica desta feita em consequncia da realidade poltica imposta pelas transformaes demogrficas. A maior parte dos estados tem j vindo a tomar medidas num ou mais destes sentidos, o que tem permitido a emergncia de um conjunto de boas prticas. Porm, a oposio poltica s solues mais evidentes comea j a revelar-se significativa e tender a acentuar-se medida que os efeitos dos cortes ao nvel dos servios pblicos previstos na maioria dos casos passarem a ser sentidos por segmentos cada vez mais alargados da populao. Segundo a perspectiva veiculada neste captulo, apenas trs solues so verdadeiramente de considerar no longo prazo: (a) o aumento gradual da idade de reforma; (b) o aumento significativo e sustentado dos nveis de fecundidade; e (c) o aumento muito substancial dos nveis de imigrao. A primeira destas solues obrigar os governos a confrontarem-se com a resistncia dos reformados e dos grupos etrios prximos da reforma dois grupos que detm uma fatia

INTRODUO

LXIII

desproporcional da riqueza e do poder poltico em cada pas. Nesta batalha, bem possvel que os governos apenas consigam vitrias marginais as quais podero levar muito mais tempo do que o permitido pelo problema em questo. A segunda o aumento da fecundidade implicar uma inverso das tendncias de longo prazo e exigir nada mais, nada menos do que uma revoluo ao nvel da lgica econmica e das normas sociais actualmente prevalecentes. Ainda assim, certos governos (como os do Japo e Frana) oferecem j enormes incentivos ao aumento do nmero de filhos e de esperar que mais governos optem por esse caminho. A ltima soluo o aumento muito substancial da imigrao exigir uma mudana de atitudes ainda mais radical, que permita ultrapassar as resistncias tradicionais imigrao em grande escala e s mudanas sociais e culturais que ela implica. Sero certas sociedades que parecem valorizar a tradio e a continuidade acima de tudo o resto, como o caso das sociedades europeias e das sociedades milenares asiticas, capazes de dar o salto exigido pelo aumento dos nveis de imigrao? Tero os paises tradicionais de imigrao a capacidade de comear a preparar politicamente o terreno para o aumento dos fluxos de entrada de imigrantes de que tambm iro necessitar no futuro? Sero estes dois tipos de sociedades capazes de gerir as reaces polticas e sociais a que esta difcil soluo dar origem? Efectivamente, o que est em causa um conjunto de mudanas e ajustamentos extremamente significativos. Porm, estas sociedades no podero almejar a continuar a ser actores relevantes no panorama internacional se se revelarem incapazes de enfrentar as transformaes demogrficas atrs indicadas, ou se o fizerem sem a sabedoria necessria.

CONCLUSO
As categorias utilizadas na anlise social no emergem espontaneamente; pelo contrrio, so criadas e desenvolvidas pelos analistas quando pretendem apreender um determinado problema. Uma vez estabelecidas, porm, essas categorias so extremamente difceis de alterar. O domnio complexo e em constante mutao das migraes internacionais, a crescente complexidade das suas causas, processos e consequncias e o contexto global radicalmente novo no qual tm lugar so trs factores que requerem uma constante reviso tanto da pertinncia dos instrumentos analticos e conceptuais de que dispomos como das categorias e estruturas administrativas que deles resultam neste domnio. Mesmo a mais superficial das recenses dos modelos administrativos e de gesto dominantes nos pases industriais avanados e dos dados e polticas que os acompanham permite verificar que o actual sistema migratrio internacional se baseia em construes ideais ultrapassadas e alarmantemente dicotmicas. Lamentavelmente, grande parte dos trabalhos cientficos tem reforado estas tendncias. Por exemplo, os estados so classificados como emissores ou receptores; os migrantes como permanentes ou temporrios; e as razes para a migrao como correspondendo ao desejo de melhoria da situao econmica ou busca de proteco em resultado de desastres, calamidades ou de um receio fundado de perseguio. Estas dicotomias

LXIV

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

grosseiras, bem como as estruturas administrativas e os sistemas de recolha e tratamento de dados que foram erigidos em torno delas, pouco contribuem para tornar inteligvel a realidade dos padres migratrios actuais. Actualmente, as pessoas movem-se por diversas razes ao mesmo tempo. Por outro lado, muitos estados so simultaneamente emissores e receptores de nmeros substanciais de migrantes,podendo ainda servir como regies de trnsito.Uma proporo cada vez maior dos imigrantes permanentes regressa ao pas de origem ou decide reemigrar a partir do pas que adoptou para residncia, ao mesmo tempo que muitos residentes temporrios, incluindo estudantes e profissionais liberais, optam mais tarde por se instalar nos seus pases de acolhimento. A necessidade de compreender estes comportamentos e de adaptar de forma consentnea os modelos de gesto de fluxos e de processamento de dados constitui um desafio adicional em matria de gesto das migraes que se vem somar aos discutidos ao longo deste captulo. Uma vez que tanto os estados como os indivduos actuam simultaneamente no contexto de mltiplos sistemas de mobilidade, parece ser claro que a gesto de processos transnacionais complexos atravs de mecanismos atvicos e ineficazes dar cada vez menos frutos nos tempos que se avizinham. Tendo em conta as repercusses significativas em termos de migraes internacionais que resultaro das necessidades e dos diferenciais a nvel econmico, poltico, demogrfico e de direitos humanos, essencial que nos preparemos melhor para o futuro. O facto das migraes constiturem um ingrediente cada vez mais essencial do sucesso econmico dos pases do Norte implica que as polticas e as estruturas administrativas concebidas no mbito de quadros conceptuais to ingnuos quanto os atrs referidos estejam destinadas ao fracasso no longo prazo. A adopo de um conjunto de polticas mais perspicazes e eficazes ter de ter em conta a multiplicidade de experincias levadas a cabo nos diferentes estados industriais avanados e o respectivo grau de sucesso, ao mesmo tempo que ter de reconhecer que o sucesso acima de tudo uma funo do esforo, recursos, empenho, flexibilidade e adaptabilidade das respostas, a par da sua adequao histria e cultura de cada estado.Isto vlido tanto para o controlo dos fluxos ilegais como, de forma mais ampla, para a gesto dos fluxos legais. Para que seja possvel alcanar maior sucesso na resoluo do quebra-cabeas da imigrao, sero ainda necessrias confiana, determinao, liderana e viso por parte dos decisores polticos.Ainda que estes atributos sejam raros e preciosos, porm, esto certamente ao alcance dos pases democrticos avanados. Existe um reconhecimento generalizado de que o regime global de gesto das migraes internacionais est carente de uma reforma profunda. O que muito menos certo que essa reforma venha a resultar de um esforo ponderado que tenha em considerao os interesses de todas as naes e que consiga equilibrar esses interesses com os compromissos internacionais de cada uma ou que, pelo contrrio, constitua pouco mais do que mais um novo exemplo da tpica reaco reflexa de reforo securitrio dos controlos. Este captulo baseia-se em parte num texto mais breve e menos amplo publicado com o ttulo Managing Rapid and Deep Change in the New Era of Migration, In The Politics of Migration: Managing Opportunity, Conflict and Change, editado por Sarah Spencer, 39-58. Oxford: Blackwell Publishing, 2003.

INTRODUO

LXV

SUGESTES DE LEITURA
Aleinikoff, A. and D. Klusmeyer. Citizenship Policies for an Age of Migration.Washington, DC: Carnegie Endowment for International Peace, 2002. Athens Migration Policy Initiative. Proceedings, July 2002 - May 2003.Washington, DC: Migration Policy Institute, 2003. Bilsborrow, R. E., G. Hugo, A. S. Oberai, and H. Zlotnik. International Migration Statistics: Guidelines for Improving Data Collection Systems. Geneva: International Labor Office, 1997. Chishti, M., D. Meissner, D. Papademetriou, J. Peterzell, M.Wishmie, and S.Yale-Loher. America's Challenge: Domestic Security, Civil Liberties, and National Unity After September 11.Washington, DC: Migration Policy Institute, 2003. Migration Information Source. Special Issue: US-Mexico Migration.Washington, DC: Migration Policy Institute, March 2004, http:/www.migrationinformation.org/ special_mexico.cfm. Niessen, J. and Y. Schibel. EU and US Approaches to the Management of Immigration: Comparative Perspectives. Brussels: Migration Policy Group, 2003. OECD Continuous Reporting System on Migration (SOPEMI). Trends in International Migration. Paris: Organisation for Economic Cooperation and Development. Annual. Papademetriou, D. "Alles eine Frage der Ausgewogenheit: Zur Verbesserung der Wettbewerbstzliche Betrachtung aus amerikansicher Perspektive." In Arbeitmarktsteuerung der Zuwanderung - neuere deutsche Anstze und internationale Erfahrungen, UllrichHeilemann and Hans Dietrich von Loeffelholz, Eds. Essen: Rheinisch - Westflisches Institut fr Wirtschaftsforschung, 2003. Papademetriou, D. "The Global Struggle with Illegal Mion: No End in Sight." Migration Information Source.Washington, DC: Migration Policy Institute, September 1, 2005, http://www.migrationinformation.org/Feature/ display.cfm?ID=36. Papademetriou, D. "International Migration and US Security Interests: An Overview and Assessment." Prepared for the US National Intelligence Council, 1999. Papademetriou, D. "Migration Trends in Russia and theCIS and their Potential Consequences for Europe (Migrationstendenzen in Russland und den GUS - Staaten und ihre potenziellen Folgen fuer Europa)." in Illegal Migration (Illegale Migration). Bonn:Varus Verlag, 2000. Papademetriou, D. "Reflections on Restoring Integrity to the United States Immigration System: A Personal Vision." Insight V. Washington, DC: Migration Policy Institute, Sptember 2005. Papademetriou, D. "'The Regularization' Option in Managing Illegal Migration More Effectively: A Comparative Perspective." Policy Brief IV. Washington, DC: Migration Policy Institute, September 2005. Papademetriou, D., ed. Managing Migration:A Policy Agenda for Economic Progress and Social Cohesion. Migration Policy Institute, forthcoming.

Cohen, R., ed. The Cambridge Survey of World Migration. Cambridge: Cambridge University Press, 1995. Commission of the European Communities. Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on Immigration, Integration, and Employment. Brussels, June 2003. European Commission. Communication on Immigration, Integration, and Employment. COM (2003) 336 final, 2003. European Commission. An EU Approach to Managing Economic Migration. COM (2004) 811 final, 2004. European Commission. Confronting Demographic Change: A New Solidarity Between the Generations. COM (2005) 94 final, 2005. Global Commission on International Migration (GCIM). Migration in an Interconnected World: New Directions for Action. Report of the Global Commission on International Migration, October 2005. International Organization for Migration. World Migration 2003: Managing Migration: Challenges and Responses for People on the Move.Vol. 2 - IOM World Migration Series. Geneva: International Organization for Migration, 2003. Migration Information Source. Special Issue: Integration and Immigrants.Washington, DC: Migration Policy Institute, October 2003, http:/www.migrationinformation.org/ special_integration.cfm.

LXVI

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

Papademetriou, D., J. Audley, S. Polaski, and S.Vaughan. NAFTA's Promise and Reality: Lessons from Mexico for the Hemisphere.Washington, DC: Carnegie Endowment for International Peace, 2004. Papademetriou, D. and K. Hamilton. "La inmigracin entre Mxico y Estados Unidos: lo que est en juego". Economia Exterior 28 (Spring 2004): 59-66. Papademetriou, D. and K. O'Neill. "Efficient Practices for the Selection of Economic Migrants." Report prepared for the European Commission (DG Employment and Social Affairs), May 2004. Papademetriou, D. and K. O'Neill. "Reflections on Immigration and the Welfare State." Washington, DC: Migration Policy Institute, 2004. Papademetriou, D. and S.Yale-Loehr. Balancing Interests: Rethinking the U.S. Selection of Skilled Immigrants.Washington, DC: Carnegie Endowment for International Peace, 1996. Pedersen, P., M. Pytlikova, and N. Smith. "Selection or Network Effects? Migration Flows into 27 OECD Countries, 1990-2000." Institute for the Study of Labor (IZA), Discussion Paper No. 1104. Bonn: IZA, 2004. Ratha, D. "Workers' Remittances: An Important and Stable Source of External Development Finance." In Global Development Finance 2003.Washington, DC:World Bank, 2003. Ray, B. "Practices to Promote the Integration of Migrants into Labour Markets." Report prepared for the European Commission (DG Employment and Social Affairs), March 2004. Smith, J. and B. Edmonston, eds. The New Americans: Economic, Demographic, and Fiscal Effects of Immigration. Washington, DC: National Academy Press, 1997. Spencer, S., ed. The Politics of Migration: Managing Opportunity, Conflict and Change. Oxford: Blackwell Publishing, 2003. Tribalat, M., J. P. Garson,Y. Moulier-Boutang, and Roxane Silberman. Cent Ans D'Immigration, trangers d'Hier Franais d'Aujourd'Hui. Paris: Presses Universitaires de France, Institut National d'Etudes Dmographiques, 1991. United Nations Department of Economic and Social Affairs, Population Division. World Population Ageing 1950-2050. New York: United Nations, 2002. United Nations Department of Economic and Social Affairs, Population Division. World Population Prospects:The 2000 Revision, Highlights. New York: United Nations, 2001.

United Nations Department of Economic and Social Affairs, Population Division. World Population Prospects:The 2002 Revision Population Database. United Nations, 2003. http://esa.un.org/unpp/index.asp?panel=1. US-Mexico Migration Panel. Mexico-US Migration:A Shared Responsibility. Convened by the Carnegie Endowment for International Peace and the Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico. Washington, DC: Carnegie Endowment for International Peace, 2001.

INTRODUO

LXVII

LXVIII

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

O DESAFIO DA iNTEGRAO NA EUROPA


Sarah Spencer

integrao actualmente uma questo central na agenda europeia. Existe um reconhecimento generalizado de que as migraes a diferentes nveis e sob diversas formas chegaram para ficar e que a integrao eficaz dos imigrantes no pode ser dada por adquirida. As migraes podem proporcionar vantagens importantes. Desde h geraes que migrantes de todo o mundo tm vindo a instalar-se e a prosperar na Europa, contribuindo positivamente nos planos econmico e cultural. As migraes contribuem por isso para a prosperidade tanto das sociedades europeias como dos prprios migrantes. Porm, as migraes colocam tambm diversos desafios. Para comear, necessrio investir na integrao para que esta ocorra eficazmente. Alguns migrantes conseguem ultrapassar os obstculos integrao sem qualquer tipo de apoio.Alguns, como o caso dos Indianos no Reino Unido, apresentam at desempenhos superiores aos da restante populao ao nvel do sucesso escolar e do mercado de trabalho. No entanto, nas suas trajectrias de insero econmica e social, os migrantes deparam-se com barreiras e, sejam quais forem os indicadores escolhidos para medir a integrao (domnio da lngua, sucesso escolar, desempenho no mercado de trabalho, segregao social, nveis de sade, condies de vida ou participao cvica), existem motivos para preocupao na generalidade dos estadosmembros da Unio Europeia (UE). Para alm disso, a presena de imigrantes, na medida em que constitui a face mais visvel da globalizao e da mudana social por ela suscitada, tem tambm vindo a tornar-se um foco de tenso nalgumas comunidades locais e um factor de mobilizao da extremadireita, os quais tm provocado o alastramento do vrus da excluso em comunidades que precisariam antes de confiana, cooperao e respeito mtuo. O envolvimento de uma pequena parte dos imigrantes em actos violentos politicamente motivados tem vindo a agravar estas tenses, levando os lderes europeus a temer o aumento da radicalizao dos jovens de origem imigrante. Esta preocupao incide especialmente, embora no exclusivamente, sobre os muulmanos. Os alegados perpetradores de diversos actos de terrorismo extremamente mediticos, incluindo os ataques de 11 de Setembro de 2001, os atentados de Madrid em Maro de 2004 e o homicdio do realizador holands Theo Van Gogh em Novembro de 2004, eram todos muulmanos . Existe por isso a percepo de que certos valores e crenas associados ao Islo so incompatveis com os valores ocidentais. O receio da radicalizao tem dominado as discusses sobre esta matria nas esferas pblica e privada. A possibilidade de adeso UE por parte de um pas maioritariamente muulmano a Turquia veio subir ainda mais a parada em termos polticos. Porm, ao mesmo tempo que o receio da radicalizao veio colocar o debate sobre a integrao num plano particularmente parcial e negativo, ofuscando a questo paralela da incluso
1

Nota do Editor: o texto deste captulo foi concludo em 2005, em Lngua Inglesa, no tendo sido actualizado na verso portuguesa, pelo que algumas das referncias a projectos pendentes ou iniciativas futuras devero ser analisadas cuidadosamente, aconselhando-se a verificao das mesmas.

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

econmica, teve apesar de tudo o mrito de criar espao para a formulao e implementao de um conjunto amplo de polticas de integrao. A Unio Europeia, aquando do encerramento da Presidncia grega em Salnica em Junho de 2003, reconheceu a necessidade de actuar de forma mais determinada neste domnio. Os fundamentos da nova abordagem haviam j sido apresentados numa Comunicao da Comisso Europeia sobre Imigrao, Integrao e Emprego tornada pblica nesse mesmo ms. As responsabilidades fundamentais na rea da integrao continuaro a caber aos nveis nacional e local porm, a Presidncia holandesa conseguiu promover um acordo entre os 25 estados-membros em relao a um conjunto de Princpios Bsicos Comuns em matria de integrao no Inverno de 2004 e Franco Frattini, Comissrio Europeu com a pasta da Justia, Liberdade e Segurana, anunciou j a sua inteno de procurar promover o desenvolvimento de uma estratgia poltica comum mais alargada. A questo consiste em qual a forma que dever assumir a estratgia que comea a emergir e em quo assertiva dever ser a Comisso na sua indicao aos estados-membros do rumo a seguir. Numerosos estados-membros, particularmente entre os UE-15, tm j vindo a reforar a importncia dada questo da integrao ao nvel das suas agendas polticas internas. O enfoque e a abordagem adoptados por cada um desses pases tm variado, reflectindo as diferenas ao nvel do que consideram ser o significado e os objectivos da integrao, bem como as estratgias que devem ser utilizadas para os alcanar. Nalguns pases do Norte da Europa (Dinamarca e Holanda, por exemplo), tem havido uma nfase crescente nos programas de ensino da lngua e de educao para a cidadania destinados aos imigrantes recm-chegados, cuja frequncia muitas vezes obrigatria. Outros (como a Espanha e a Irlanda) tm optado por delegar nos servios pblicos gerais e/ou na sociedade civil a tarefa de apoiar os imigrantes, ou ainda por actuar prioritariamente no sentido da remoo dos obstculos com que os imigrantes se defrontam incluindo o problema da discriminao , em detrimento de atenderem directamente s suas necessidades (como o caso no Reino Unido). No entanto, verifica-se tambm alguma convergncia ao nvel das abordagens. Em particular, existe um reconhecimento generalizado de que a integrao um processo de duplo sentido que requer a adaptao do imigrante, mas tambm das instituies e da sociedade em geral do pas de acolhimento e multidimensional na medida em que envolve quatro esferas distintas: econmica, social, cultural e poltica. As divergncias em relao a quais devero ser os objectivos da integrao e as estratgias adequadas para os atingir, a par da insistncia por parte dos estados-membros em que as decises sejam tomadas sempre que possvel ao nvel nacional e no em Bruxelas, tm no passado impedido a UE de utilizar os instrumentos privilegiados sua disposio para contribuir eficazmente em relao a esta matria. O facto da questo da integrao ter necessariamente um carcter transversal, envolvendo nomeadamente a pasta da Justia, Liberdade e Segurana e a do Emprego e Assuntos Sociais ao nvel da Comisso (e as respectivas comisses do Parlamento Europeu) no tem ajudado a que sejam efectuados

O DESAFIO DA INTEGRAO NA EUROPA

progressos. A importncia prioritria que actualmente assume a necessidade de actuar mais eficazmente em relao questo da integrao poder talvez proporcionar o incentivo necessrio superao destas barreiras. O objectivo fundamental deste captulo consiste na identificao dos obstculos integrao e dos grupos-alvo de qualquer estratgia neste domnio. Para isso, passa-se em revista as responsabilidades do estado, dos imigrantes e da sociedade civil no processo de integrao, antes de se analisar os ltimos desenvolvimentos ao nvel da UE e de se propor uma agenda poltica para o futuro. Primeiro que tudo, porm, comecemos por analisar a natureza do desafio com que nos confrontamos.

O DESAFIO
Os saldos migratrios tm vindo a aumentar na Europa, constituindo actualmente a principal componente do crescimento populacional na maioria dos pases. Por outro lado, a mobilidade interna no seio da UE tem tambm vindo a crescer em consequncia do alargamento de Maio de 2004, nomeadamente em virtude dos fluxos de trabalhadores para os pases (Reino Unido, Irlanda e Sucia) que no optaram por impor um perodo de transio. Alguns estados europeus tm uma longa experincia de imigrao, mas outros, como a Espanha e a Irlanda, s se tornaram pases de imigrao nos ltimos dez anos. Em particular, os estados da Europa de Leste tm pouca experincia de como lidar com os impactes sociais e econmicos da imigrao e bastante necessidade de estratgias que lhes permitam faz-lo eficazmente. A imigrao para os estados-membros da UE provm actualmente de um conjunto muito mais variado de pases do que no passado, sendo caracterizada por uma muito maior diversidade lingustica e cultural. Em Londres, por exemplo, as crianas em idade escolar falam hoje em dia mais de 200 lnguas maternas diferentes; na cidade sueca de Malm, Mohammed actualmente o nome mais frequente entre os atribudos s crianas recmnascidas. Os imigrantes detm tambm diferentes estatutos perante a lei.Alguns so admitidos, a ttulo temporrio ou permanente, com vistos de trabalho ou de negcios. Outros so admitidos enquanto requerentes de asilo, alcanando ou no posteriormente o estatuto de refugiados. Outros ainda entram nos pases de destino ao abrigo do reagrupamento familiar, enquanto estudantes, ou no mbito de uma srie de outras categorias variadas, que vo das baby-sitters aos sacerdotes.A importncia relativa de cada uma destas categorias varia de estado-membro para estado-membro: nuns, o reagrupamento familiar que constitui a categoria maioritria; noutros, a imigrao laboral. Finalmente, os imigrantes podero ainda estar ilegais, quer por terem sido admitidos regularmente mas terem deixado caducar os seus vistos ou trabalharem sem autorizao, quer por a prpria entrada no pas de destino ter tido lugar de forma irregular. A questo fundamental, porm, que o estatuto dos imigrantes perante a lei determina o seu direito de acesso ao trabalho, aos servios pblicos e proteco social.

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

O estatuto legal dos imigrantes determina tambm em parte o carcter permanente ou temporrio (por alguns meses ou anos) da sua permanncia na UE. Caso possam entrar e sair dos pases de destino, podero manter fortes laos transnacionais com os seus pases de origem e remeter parte das suas poupanas para os seus familiares que a se encontram. No entanto, podero optar no por regressar e instalar-se antes noutro pas, dentro ou fora da Europa. No passado, os estados-membros incorreram frequentemente no erro de assumir que todos os imigrantes haveriam de regressar aos seus pases de origem; porm, igualmente errado assumir que todos querero permanecer nos pases de destino. Ainda assim, os residentes temporrios necessitam de um certo grau de integrao, a nvel tanto econmico como social. Qualquer estratgia de integrao ter de ter em conta esta diversidade de intenes migratrias. Em 2001, residiam na UE-15 catorze milhes de cidados de pases terceiros, ou menos de 4 por cento da populao. Porm, a sua concentrao em determinadas regies e cidades, a sua especial vulnerabilidade excluso mesmo aps eles e os seus descendentes terem adquirido a nacionalidade dos pases de destino e o facto dos prprios cidados autctones dos pases da UE confrontarem-se muitas vezes com obstculos integrao tornam esta questo mais relevante do que os nmeros podero sugerir. Apesar de muitos imigrantes serem bem sucedidos no mercado de trabalho e relacionaremse de forma positiva com os restantes residentes, so mltiplas as situaes de desvantagem e excluso.Ao nvel da educao, os imigrantes encontram-se sobrerepresentados entre os casos de insucesso escolar o que em parte explicado pelas dificuldades ao nvel do domnio da lngua , assim como, ao nvel do mercado de trabalho, em termos de desemprego e subemprego.A taxa de emprego na UE-15 entre os cidados nacionais de pases terceiros em 2001, 52,7 por cento, era muito inferior aos 64,4 por cento dos cidados da UE. Este diferencial era especialmente acentuado no caso das mulheres. No que se refere habitao, os imigrantes sofrem com especial incidncia de problemas de segregao em bairros pobres, falta de abrigo e ms condies de alojamento.A evidncia emprica sugere que a sade dos imigrantes tende a deteriorar-se aps a chegada; e, em certas comunidades locais, enfrentam muitas vezes a hostilidade dos restantes residentes. Os padres de excluso e de desvantagem tm um carcter complexo.Verificam-se diferenas substanciais em termos de integrao econmica, social e cultural tanto entre as diferentes comunidades imigrantes como no seio de cada uma delas. Por outro lado, a integrao pode ter um carcter segmentado, tal como assinalado por Portes, Zhou e outros autores: em vez de se integrarem na classe mdia, os imigrantes e os seus descendentes limitam-se muitas vezes a integrar-se na subclasse constituda pelos autctones vtimas de excluso e desvantagem, cujas perspectivas econmicas e modos de comportamento passam a partilhar. A classe social e o local de residncia podem por isso influenciar as perspectivas de vida de forma mais significativa do que o grupo tnico ou o tempo de permanncia no pas de acolhimento. Alis, possvel os imigrantes e os seus descendentes exibirem nveis considerveis de integrao numa determinada dimenso (por exemplo, incidncia elevada de casamentos mistos), mas fracos noutra (por exemplo, taxas de emprego reduzidas). Outros

O DESAFIO DA INTEGRAO NA EUROPA

podero ter sucesso ao nvel do mercado de trabalho, ao mesmo tempo que permanecem culturalmente distintos, privilegiando os valores e a solidariedade do seu grupo tnico e demonstrando que a assimilao cultural no uma condio necessria para a integrao econmica. Em contrapartida, podero ainda passar rapidamente por um processo de aculturao sem que isso seja acompanhado por qualquer outra forma de integrao. Esta situao traduz-se numa forte presso poltica e econmica no sentido da adopo de estratgias de integrao mais eficazes.A Europa necessita de uma fora de trabalho treinada e qualificada, que possa suprir as necessidades de um mercado de trabalho em mutao. Os estados-membros no se podero dar ao luxo de dispensar os talentos dos imigrantes que j fazem parte das suas foras de trabalho e, para que possam competir pelos melhores e mais brilhantes, necessrio que os potenciais imigrantes se sintam confiantes de que no sero vtimas de discriminao e excluso. Apesar dos nveis elevados de desemprego em certas partes da Europa, existe uma escassez concomitante de trabalhadores que desempenhem trabalhos mal remunerados para os quais evidente que os imigrantes, autorizados ou no, oferecero tipicamente os seus servios. Os lderes polticos no podero permitir que a sua presena provoque o ressentimento dos autctones e dos residentes de longa durao que no conseguem encontrar emprego. Entre as necessidades mais prementes, contam-se a de evitar que as tenses intercomunitrias assumam um carcter violento e a de prevenir o crescimento dos partidos de extrema-direita para alm de assegurar, ao nvel de toda a Unio Europeia, o envolvimento e a integrao dos imigrantes cujos nveis de alienao possam resultar no apoio ao extremismo poltico ou religioso.

O OBJECTIVO DA INTEGRAO
Hoje em dia, existe um reconhecimento por parte de todos os estados-membros de que a integrao um processo de duplo sentido: necessrio ter em ateno tanto os obstculos com que os imigrantes se confrontam como a adaptao por parte dos prprios imigrantes. Esta abordagem decorre da concluso, por parte da comunidade cientfica, de que o resultado do processo de integrao depende da interaco entre os factores relevantes da sociedade de acolhimento e as caractersticas dos imigrantes. Porm, os vrios estados tm divergido substancialmente no que se refere nfase que atribuem a cada um dos dois plos deste processo. A Alemanha, por exemplo, tem apostado tradicionalmente na promoo da empregabilidade dos trabalhadores imigrantes, procurando garantir que estes possuem ou adquirem as competncias necessrias para obter um emprego e prosperar. No Reino Unido, em contrapartida, embora os imigrantes com estatuto de residentes tenham tambm acesso aos programas de promoo da empregabilidade destinados populao em geral, a nfase tem sido colocada no combate discriminao racial com que se confrontam, ao nvel do acesso ao emprego, habitao e servios, os imigrantes e os seus descendentes pertencentes a minorias tnicas. Porm, apesar das persistentes diferenas de abordagem entre os estados-membros da EU, existem alguns indcios de convergncia que podero permitir o desenvolvimento e a consolidao de uma estratgia verdadeiramente europeia em relao a esta matria.

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

tambm muito significativo que a integrao seja encarada como um processo e no como um estado a atingir. Embora o recurso a indicadores quantitativos para medir a integrao seja cada vez mais comum taxas de emprego das comunidades imigrantes, por exemplo , traduzindo a concepo implcita de que a integrao corresponde consecuo de nveis idnticos aos da populao autctone, a verdade que a integrao um processo potencialmente reversvel. Em face de uma recesso econmica, os trabalhadores de origem imigrante tm maior risco de ficarem desempregados para alm de que h uma forte evidncia emprica de que os imigrantes de segunda gerao, mesmo quando dominam a lngua e possuem a nacionalidade do pas de acolhimento, apresentam muitas vezes problemas de integrao social mais graves do que a gerao dos seus progenitores. Os diversos estados-membros tm tambm apresentado diferenas significativas no que diz respeito nfase relativa que colocam na integrao ao nvel do mercado de trabalho ou, em alternativa, na integrao social e assimilao cultural. Porm, para evitar o risco da integrao segmentada, necessria uma estratgia multidimensional que permita assegurar: A integrao no mercado de trabalho de uma forma que reflicta as qualificaes e a experincia profissional dos imigrantes; A incluso social ao nvel das instituies e actividades destinadas populao em geral que permitem satisfazer as necessidades dos indivduos e das comunidades educao, sade, apoio social, habitao; A incluso na vida cvica em termos de participao activa nas instituies e organizaes da sociedade civil, particularmente no caso dos imigrantes cuja permanncia tem um carcter duradouro; e O desenvolvimento do capital relacional, confiana e boas relaes entre os imigrantes, os seus vizinhos e as comunidades em geral. Ser o conceito de incluso mais apropriado do que o de integrao? Muitos opem-se a este ltimo em virtude da sua conotao, que remete mais para a assimilao do que para um processo de adaptao mtua. Em contrapartida, o conceito de incluso enfatiza a responsabilidade por parte de cada sociedade em abranger no seu seio as pessoas e grupos vtimas de excluso, o que constitui o objectivo ltimo tanto em relao aos autctones como em relao aos residentes de longa durao. Na UE, existem planos nacionais de aco para a incluso que tm como destinatria a populao como um todo porque no utilizar o mesmo termo no caso dos imigrantes?

OBSTCULOS INTEGRAO
OBSTCULOS LEGAIS Existe uma razo pertinente pela qual poder ser necessrio manter uma distino ao nvel da terminologia utilizada no caso dos imigrantes (embora no no das segundas geraes), que consiste no facto dos nveis de incluso econmica e social permitidos por lei aos cidados estrangeiros serem inferiores aos dos cidados nacionais. Dependendo do seu estatuto perante
O DESAFIO DA INTEGRAO NA EUROPA 7

a lei, os cidados estrangeiros podero ver-lhes ser vedado o acesso ao emprego (ou a determinados empregos); possibilidade de reagrupamento familiar; ao acesso a determinados servios pblicos e apoios sociais; e/ou prpria permanncia no territrio para alm de determinado perodo de tempo. Estas restries legais integrao, quer decorram das condies associadas ao estatuto de cada imigrante, quer das regras de acesso aos servios e apoios estatais, so raramente objecto de discusso poltica e o seu impacto est em grande medida por estudar. O seu objectivo consiste em proteger o errio pblico e a fora de trabalho nacional: poder-se- certamente argumentar que um imigrante que chegue a Copenhaga ou a Dublin, ou que tenha acabado de pisar a pista dos aeroportos Charles de Gaulle ou Heathrow, no dever ter imediatamente acesso a toda a gama de servios pblicos e benefcios sociais para os quais contriburam os residentes que h muito se encontram no pas. Porm, os estados devero reconhecer que estas restries podem constituir um obstculo integrao,sendo talvez necessrio encontrar um novo equilbrio entre a excluso do acesso aos servios pblicos por parte dos imigrantes (destinada a conter a despesa pblica, a dissuadir deslocaes exclusivamente com o objectivo de aceder a esses servios e, eventualmente, a agradar opinio pblica) e a possibilidade de um maior acesso aos servios que permitem a incluso. Qualquer estratgia de integrao eficaz ter por isso de ter em considerao quais os servios e benefcios aos quais os imigrantes devero em cada momento poder aceder, na medida em que isso seja do interesse tanto dos prprios imigrantes como da sociedade de acolhimento pela via da promoo da auto-suficincia e da incluso social.

DISCRIMINAO
O segundo obstculo fundamental o da discriminao tanto de natureza racial como, segundo parece de forma crescente, com base na religio. Embora a discriminao seja por vezes explcita, assume mais frequentemente um carcter sistmico e no intencional, que decorre dos mecanismos de recrutamento e da forma como os servios so organizados para satisfazer as necessidades da maioria.A falta de ateno por parte dos servios s diferentes necessidades das novas comunidades por exemplo, atravs da inexistncia de intrpretes ou de materiais escritos noutras lnguas pode ter como consequncia que mesmo alguns dos servios especificamente destinados aos imigrantes no satisfaam as suas necessidades ou no consigam evitar exclui-los completamente. A discriminao constitui um obstculo incluso no s porque exclui os imigrantes dos empregos a que desejam aceder e dos servios de que necessitam, como tambm por causa do ressentimento que provoca. De que serve continuar a tentar quando se sistematicamente rejeitado? Tal como assinalado em 2004 por Trevor Phillips, Presidente da Comisso para a Igualdade Racial no Reino Unido, O ressentimento devido discriminao, ou ao sentimento de rejeio, pode remeter os imigrantes para os braos da minoria que prefere regressar aldeia em vez de se abrir para o mundo para os braos daqueles que defendem os casamentos forados, que no permitem que as suas mulheres trabalhem ou falem ingls ou que apoiam qualquer tipo de comportamento com o argumento que as diferenas culturais o justificam.

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

Consequentemente, as medidas para combater a discriminao devero ser encaradas como mais do que uma questo de direitos individuais ou do que um aspecto pontual sem relao com as restantes dimenses da integrao devendo constituir, isso sim, uma componente central e fundamental das estratgias de integrao.

A ATITUDE POR PARTE DA SOCIEDADE DE ACOLHIMENTO


O terceiro obstculo, que est relacionado com os anteriores, consiste na atitude por parte da sociedade de acolhimento. Em certas comunidades locais, os imigrantes so muito bem acolhidos, o que reflecte o melhor da tradio europeia de hospitalidade; noutros, porm, so recebidos com suspeio e hostilidade.Tais atitudes podem gerar discriminao e podem provocar uma quebra generalizada da confiana, tenses e at problemas de ordem pblica. Do ponto de vista dos imigrantes, nenhuma lio de cidadania e nenhum estmulo identificao com a comunidade do pas de destino poder sobrepor-se a uma mensagem colectiva do tipo no pertences aqui por parte dos seus vizinhos. Qualquer estratgia de integrao que se preocupe apenas com os imigrantes e no com os seus vizinhos no estar a dar a devida ateno a esta importante causa de excluso.

OS DESTINATRIOS DA INTEGRAO
Parte-se frequentemente do princpio de que as estratgias de integrao podem destinar-se apenas a determinados segmentos especficos das comunidades imigrantes presentes no territrio europeu: apenas aqueles que provm de pases terceiros; apenas aqueles cujo perodo de permanncia for suficientemente alargado para o justificar; ou apenas os refugiados. Os documentos oficiais da UE referem constantemente, e de forma bastante estreita, os residentes legais oriundos de pases terceiros como constituindo os destinatrios das estratgias de integrao, assumindo implicitamente que este seu estatuto legal, e no a experincia de mobilidade transnacional, que justifica a necessidade de apoio e acompanhamento. So os prprios estados quem obriga a que os imigrantes utilizam uma determinada via legal e adquiram uma determinada etiqueta trabalhador sazonal, refugiado,detentor de visto de trabalho altamente qualificado ou familiar dependente. Consequentemente, esses mesmos estados podem por isso dar-se ao luxo de assumir que cada uma destas categorias tem necessidades distintas, ou que s vale a pena investir naqueles que devero permanecer no pas no longo prazo, ou ainda que os cidados europeus, na medida em que so detentores de direitos iguais, se encontram perfeitamente integrados imediatamente aps a chegada. Contudo, bem sabido que, mesmo no interior da UE-15, os cidados europeus que exeram o seu direito de liberdade de movimento confrontam-se muitas vezes com barreiras lingusticas, com dificuldades ao nvel do reconhecimento das suas qualificaes ou com o ressentimento da sociedade de acolhimento. Designamos a sua chegada por mobilidade, em vez de imigrao, mas estes cidados no deixam por isso de ser recm-chegados e de deparar-se com obstculos integrao. A necessidade que sentem de aceder ao ensino da lngua, educao para a cidadania, ao apoio social e at mesma proteco face explorao

O DESAFIO DA INTEGRAO NA EUROPA

por parte dos empregadores em nada se v reduzida pelo facto de gozarem do estatuto de cidados da UE.Ter a estratgia da UE para a integrao a capacidade de reconhecer estas suas necessidades, ou restar-lhes- desenvencilharem-se por si prprios? Entre os cidados de pases terceiros, aqueles cuja permanncia temporria so tambm aqueles com menor probabilidade de terem junto de si as suas famlias, de modo a que estas possam prestar-lhes apoio. Sero talvez tambm aqueles que tm partida menor interesse em aprender a lngua local ou em estabelecer boas relaes com as suas comunidades de acolhimento, ao mesmo tempo que so tambm os mais vulnerveis explorao laboral. Podero por isso necessitar de apoio, de forma a garantir que o seu nvel de incluso consentneo no s com os seus prprios interesses, como tambm com os da sociedade de acolhimento. A questo que se coloca consiste em saber se a estratgia europeia para a integrao ter a capacidade de identificar estes imigrantes temporrios enquanto destinatrios prioritrios, ou se, pelo contrrio, sero postos de parte em virtude do seu estatuto temporrio ou das restries oramentais. Por outro lado, dentro de cada uma das categorias de imigrantes, as mulheres podero sentir necessidades distintas das dos homens e os mais jovens podero sentir necessidades distintas dos mais velhos. Isto sugere que, na prtica, qualquer estratgia de integrao eficaz dever assentar: Na compreenso dos obstculos com que cada grupo especfico se confronta; Na clareza dos objectivos estabelecidos em relao a cada grupo; e Numa interveno multidimensional e adaptada a cada situao, assente no reconhecimento de que as respostas rgidas e universais so to pouco apropriadas para este conjunto heterogneo de pessoas como para a populao em geral.

OS IMIGRANTES IRREGULARES
Em ltimo lugar na lista encontra-se o grupo mais difcil de abordar no contexto da integrao os imigrantes irregulares, incluindo aqueles que foram admitidos no pas de destino de forma regular mas que excederam o prazo de permanncia autorizado. No h dvida que so muitas as pessoas nesta situao e que, certamente, muitas delas ocupam postos de trabalho que os cidados nacionais no esto dispostos a desempenhar. Em privado, alguns responsveis reconhecem que no s no possvel s autoridades detectarem-nas e expulsarem-nos a todas, como, mesmo que o fosse, isso teria graves consequncias econmicas e sociais. Para alm disso, a partir do momento em que estes imigrantes se encontrem efectivamente no interior do territrio dos pases de destino, do interesse das prprias sociedades de acolhimento que os imigrantes irregulares tenham acesso a servios bsicos como os cuidados mdicos bsicos ou, no caso das crianas, a educao. Alguns estados-membros mostram-se particularmente reticentes em relao realizao de campanhas de regularizao extraordinrias.Ainda assim, a Comisso Europeia poderia talvez fomentar o dilogo entre os estados-membros com vista concepo e implementao de vias atravs das quais certos imigrantes irregulares pudessem aceder a um estatuto legal. Essas vias poderiam talvez assentar num esquema do tipo da legalizao merecida defendida

10

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

por Papademetriou como devendo fazer parte de um conjunto amplo de medidas destinadas a combater a excluso dos imigrantes nestas condies, sem com isso incentivar a permanncia dos futuros imigrantes para alm do perodo autorizado pelos seus vistos.

A QUEM CABE A RESPONSABILIDADE PELA INTEGRAO?


Para alm dos prprios, a quem dever caber a responsabilidade de promover a integrao dos imigrantes? A tendncia, particularmente na Europa do Norte, para que os governos e as administraes centrais assumam a responsabilidade pela concepo dos programas, que so depois habitualmente implementados pelas autarquias locais. As autoridades de numerosos municpios de grandes dimenses, como o caso de Frankfurt ou Roterdo, possuem j os seus prprios programas, concebidos com o intuito de dar resposta a necessidades prementes ao nvel local. Outras tm optado por apoiar iniciativas desenvolvidas fora do mbito do sector pblico. So mltiplas as iniciativas ao nvel local actualmente em fase de concepo ou implementao, envolvendo empregadores, sindicatos, grupos comunitrios e o pblico em geral e visando proporcionar formao lingustica, aconselhamento, educao para a cidadania, acesso ao emprego e encorajamento participao cvica. O que isto sugere que devemos encarar a integrao no como uma responsabilidade exclusiva do estado, mas sim como uma responsabilidade partilhada por um conjunto de actores, que incluem mas no se limitam aos prprios imigrantes e ao estado.

O DESAFIO DA INTEGRAO NA EUROPA

11

A TEIA DA INTEGRAO: A INCLUSO DOS RECM-CHEGADOS ENQUANTO RESPONSABILIDADE PARTILHADA

Estado: Liderana/Viso; Particip. debate pblico; Atenuar focos de tenso; Mobiliz. dos parceiros; Consulta actores relevantes; Polticas sobre factos slidos; Coord. de polticas; Integrao como objectivo transversal; Monitorizao; Direitos e deveres perante a lei; Acesso cidadania

Pblico em geral: Amizade; Apoio; Fomento do sentimento de pertena ONGs: Servios flexveis; Aconselhamento; Oportunidades de participao; Sensibilizao da opinio pblica Imigrantes: Aprendizagem da lngua; Contribuio para a economia e para a comunidade; Respeito pala lei; Pagamento de impostos Empregadores: Acesso ao emprego; Aquisio de competncias; Insero inicial; Alojamento; Participao no debate pblico Sindicatos: Aconselhamento e representao legal; Proteco face explorao; Promoo do relacionamento com os trabalhadores

Comunicao Social: Informao isenta e equilibrada; Influncia ao nvel das atitudes e valores da opinio pblica

Tal como ilustrado pelo diagrama, existe bastante margem para debate acerca das responsabilidades respectivas de cada um dos tipos de actores.

12

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

OS IMIGRANTES
A questo mais controversa diz talvez respeito ao grau de responsabilidade que cabe aos prprios imigrantes na sua prpria adaptao e, consequentemente, ao grau de adaptao que a sociedade de acolhimento pode legitimamente esperar. Poucos questionaro a obrigao dos imigrantes respeitarem a lei e pagarem os seus impostos tal como os restantes residentes. Da mesma forma, tambm razovel esperar que os imigrantes, tal como os outros residentes, faam todos os esforos ao seu alcance para serem auto-suficientes e evitarem depender do estado (e, consequentemente, dos restantes contribuintes). Para alm destas exigncias, tambm sabido que a aprendizagem da lngua aumenta a probabilidade dos imigrantes obterem emprego. Podemos por isso questionar-nos se ser ou no legtimo exigir que os imigrantes frequentem cursos de lnguas. Nos casos em que no haja indcios de que os imigrantes no esto dispostos a frequentar esses cursos de livre vontade, esta questo ser talvez descabida. Nalgumas regies, existem longas listas de espera para frequentar esses cursos e, quando assim no , isso deve-se muitas vezes ao facto do custo ou dos horrios desses cursos serem demasiado incomportveis ou inconvenientes para os imigrantes. Logo, a estratgia a adoptar pelo estado dever passar, primeiro que tudo, por garantir a possibilidade de acesso efectivo ao ensino por parte dos imigrantes. Nos casos em que os prprios imigrantes se mostrem relutantes em faz-lo, e antes de impor sanes pela no frequncia, dever-se- considerar a possibilidade da criao de incentivos.

A QUESTO DOS VALORES FUNDAMENTAIS


Dever-se- exigir que os imigrantes adoptem os valores e normas da sociedade de acolhimento e, consequentemente, dar prioridade assimilao em detrimento da integrao? Num extremo, devero os estados-membros permitir que os imigrantes mantenham ou adoptem qualquer tipo de prtica cultural ou religiosa? Ou, no outro extremo, devero proibir qualquer prtica que suscite a censura de uma parte da opinio pblica? Entre estes dois extremos, onde que se dever situar o equilbrio a adoptar pelos estados? Antes de procurar responder a esta questo, convm recordar que a vasta maioria dos imigrantes no desenvolve prticas nem se identifica com valores que sejam incompatveis com as prticas e valores dos cidados europeus. Por outro lado, foi j demonstrado que a segurana proporcionada pela identificao com uma cultura tnica constitui uma forma de capital social que se pode revelar extremamente importante a nvel psicolgico e econmico, ao permitir que os indivduos superem o isolamento associado experincia migratria. tambm necessrio reconhecer que os cidados nacionais dos estados-membros so eles prprios diferentes uns dos outros, no s em termos de etnicidade e lngua materna, como tambm no que se refere classe social, gnero, idade, religio e outras caractersticas. Os valores e normas sociais no s variam de uns grupos para os outros, como tm tambm vindo a evoluir significativamente ao longo das ltimas dcadas e continuaro a faz-lo no futuro influenciados em parte pelo contacto com os valores e normas das comunidades imigrantes.

O DESAFIO DA INTEGRAO NA EUROPA

13

Para alm disso, apesar da maioria dos europeus se identificar com os direitos humanos e com os valores democrticos, os seus nveis efectivos de empenhamento em relao a estes valores (por exemplo, tal como reflectido nos nveis de participao eleitoral) e de adopo de prticas caracterizadas pela responsabilidade social (por exemplo, tal como indicado a contrario pelos nveis de criminalidade ou outros tipos de comportamento anti-social) sugerem que no faz sentido conceber os europeus enquanto tais como modelos a seguir pelos cidados de pases terceiros. Os princpios comuns em matria de integrao anunciados durante a Presidncia holandesa da UE vieram formular esta questo de uma forma mais apropriada, ao afirmarem que todas as pessoas que residam no territrio europeu devero partilhar os valores fundamentais da Unio Europeia. Os tratados europeus e a Carta dos Direitos Fundamentais so apontados como constituindo a referncia para esses valores, entre os quais se destacam o respeito pelos direitos humanos e pelo primado da lei. No Reino Unido, vrios ministros tm sublinhado a importncia dos direitos humanos enquanto valores fundamentais capazes de garantir a coeso de uma sociedade diversa. Dirigindo-se aos funcionrios pblicos aquando da sesso parlamentar que consagrou a transposio da Conveno Europeia dos Direitos do Homem para o ordenamento jurdico do Reino Unido, o deputado Jack Straw, ento ministro da administrao interna, declarou o seguinte: Considere-se a natureza da sociedade britnica actual. Trata-se de uma sociedade enriquecida por diferentes culturas e diferentes credos. Para que possa evoluir de forma coesa e confiante, necessita consequentemente de uma concepo partilhada e formalizada daquilo que, em ltima instncia, correcto ou incorrecto... A transposio da Conveno Europeia dos Direitos do Homem vem precisamente estabelecer essa concepo partilhada e formalizada. Na maioria dos casos, os direitos humanos no tm um carcter absoluto. excepo de casos como o direito a no ser vtima de tortura, os direitos humanos de cada indivduo podem ser alvo de restries ou limitaes com vista a salvaguardar os direitos dos outros ou da sociedade como um todo, por exemplo no que se refere ao crime. Os padres internacionais em matria de direitos humanos estabelecem as circunstncias e termos em que so permitidas estas restries e proporcionam a ferramenta mais til para determinar se elas so aceitveis em determinadas circunstncias: o teste da proporcionalidade. Ao considerarmos se ou no legtimo que a lei proba uma determinada prtica cultural ou religiosa, o teste da proporcionalidade exige que tenhamos em conta o seguinte: destina-se tal proibio a alcanar um objectivo legtimo e ela proporcional aos malefcios que visa prevenir? Os direitos humanos no oferecem necessariamente respostas directas s questes colocadas pelas diferenas culturais nem sempre nos dizem se uma determinada prtica correcta ou incorrecta , mas proporcionam um quadro geral que permite dirimir os conflitos de direitos suscitados por uma determinada prtica.

14

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

AS ADMINISTRAES CENTRAL E LOCAL


A primeira e principal responsabilidade do estado e dos diferentes nveis da administrao a liderana. O estado dever formular e prosseguir uma viso clara do tipo de sociedade que a estratgia de integrao visa alcanar, ao mesmo tempo que expe claramente a racionalidade subjacente a essa estratgia perante a opinio pblica e que promove um debate pblico informado e equilibrado. A administrao, particularmente ao nvel local, dever assumir a responsabilidade pela promoo de relaes harmoniosas entre as diferentes comunidades, o que inclui a preparao dos residentes para o contacto com os recmchegados. Por outro lado, dever tambm exercer a liderana atrs referida no sentido de mobilizar os parceiros da sociedade civil que sejam necessrios para garantir o sucesso da estratgia de integrao adoptada. Qualquer estratgia eficaz ter de assentar numa slida base de conhecimentos. O estado poder levar a cabo por si mesmo ou, em alternativa, financiar investigao cientfica, consultar especialistas e avaliar o que que funciona; garantir a coerncia e coordenao entre os diversos programas e polticas; e assegurar que a estratgia de integrao assume um carcter transversal, constituindo parte integrante dos programas e polticas pblicos de emprego, habitao, educao, sade e reabilitao urbana. Os governos nacionais podero procurar garantir que os controlos da imigrao aps a entrada no pas no constituem um obstculo desnecessrio integrao e que os direitos e deveres dos imigrantes so claros para todos (para os prprios imigrantes, para os empregadores e para os prestadores de servios a eles destinados). Por outro lado, todos os estados-membros tm a responsabilidade de assegurar a implementao de legislao eficaz contra a discriminao. Podero ainda assumir directamente a responsabilidade pela prestao de servios destinados aos imigrantes: educao para a cidadania, ensino da lngua, ou formao noutras competncias diversas. Por ltimo, cabe aos estados definirem as condies em que os imigrantes se podero naturalizar e assim aceder ao conjunto de direitos, deveres e oportunidades conferidos pela cidadania.

A SOCIEDADE CIVIL
As responsabilidades do estado so mltiplas, mas o processo de integrao tem lugar ao nvel da vida quotidiana e a que os agentes da sociedade civil empregadores, sindicatos, associaes, organizaes comunitrias e grupos religiosos tm papis fundamentais a desempenhar. Os empregadores, por exemplo, no se limitam a proporcionar emprego. Alguns oferecem tambm formao lingustica aos imigrantes recm-chegados, ou dispensam-nos durante parte do horrio de trabalho para que possam frequentar esses cursos noutros locais. Muitos sindicatos tm assumido a responsabilidade por assegurar que os imigrantes tm acesso a informao sobre higiene e segurana no trabalho e sobre os seus direitos enquanto trabalhadores. O seu papel na preveno da explorao dos trabalhadores no qualificados por parte de empregadores sem escrpulos simplesmente crucial. A adeso a um sindicato , por outro lado, uma importante forma dos imigrantes se relacionarem com os cidados autctones em circunstncias caracterizadas pela partilha de interesses.

O DESAFIO DA INTEGRAO NA EUROPA

15

As associaes, e o terceiro sector em geral, desempenham tambm um papel muito importante em numerosos pases, ao proporcionarem servios que visam satisfazer as necessidades especficas dos imigrantes da sade educao, passando pela habitao e pelo aconselhamento legal especializado. A prpria administrao pblica reconhece que nem sempre possui um conhecimento pormenorizado das diferentes necessidades dos imigrantes e que essas necessidades podem ser satisfeitas mais eficazmente pelas organizaes e associaes do terceiro sector. Para alm da prestao de servios, as organizaes comunitrias e religiosas desempenham ainda um outro papel fundamental ao nvel da criao de laos entre os prprios imigrantes, entre eles e os restantes membros das suas comunidades tnicas ou religiosas e entre eles e a comunidade em geral. Proporcionam administrao pblica um canal privilegiado de acesso aos imigrantes e proporcionam aos imigrantes formas no s de acederem aos empregos e servios disposio da sociedade em geral, como tambm de contriburem a ttulo voluntrio para o bem da comunidade.

OS MEMBROS DAS COMUNIDADES LOCAIS


Os membros da comunidade em geral podem proporcionar um ingrediente fundamental do processo de integrao que governo algum pode garantir: o acolhimento caloroso e a compreenso que permitem a emergncia de sentimentos de pertena e de segurana. A abertura demonstrada em relao s pessoas e ideias novas e a disponibilidade para entabular conversas e convidar os recm-chegados para as suas casas podem constituir a mais importante fonte de informao e aconselhamento em relao aos servios locais e s normas sociais a que os imigrantes podem aceder, como o so para qualquer pessoa que se mude para um novo bairro dentro do seu prprio pas.Atravs de vizinhos amigveis, os imigrantes podem passar a conhecer outros membros da comunidade, ficar a par dos empregos e habitaes disponveis, aprender a utilizar o centro de sade local e descobrir onde deixar o lixo para que seja recolhido. Por sua vez, os vizinhos passam a conhecer melhor os imigrantes, podendo assim, nas suas conversas com terceiros, contribuir para um debate pblico mais informado.

A COMUNICAO SOCIAL
A comunicao social tem a responsabilidade de assegurar uma cobertura isenta e equilibrada dos acontecimentos que envolvem os imigrantes, bem como a utilizao e divulgao de dados rigorosos, por exemplo em relao ao nmero de imigrantes ou aos seus nveis de utilizao dos servios pblicos. Nalguns pases, existem cdigos de conduta autoregulatrios que proporcionam orientao aos jornalistas nestas matrias. Por sua vez, os governos devero procurar assegurar o acesso dos jornalistas a informao rigorosa e corrigir activamente quaisquer erros ou imprecises.

A SITUAO ACTUAL AO NVEL EUROPEU


H muito que a UE tem vindo a reconhecer que a integrao uma parte essencial de qualquer estratgia alargada para a questo dos imigrantes e refugiados. Na sua Comunicao sobre a Imigrao de 1994, a Comisso Europeia procurou dar uma nfase acrescida

16

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

questo da integrao dos cidados de pases terceiros, tendo esta passado a fazer formalmente parte da agenda europeia aquando do Conselho Europeu de Tampere de 1999 enquanto uma das quatro vertentes da nova estratgia alargada para a questo das migraes. A responsabilidade fundamental em matria de integrao continua a caber aos nveis nacional e local. Porm, existe agora o reconhecimento de que os objectivos da UE em relao imigrao, ao crescimento econmico e coeso social exigem uma ateno especial questo da integrao.A UE no detm competncias legais especficas em relao integrao dos imigrantes. No entanto, tem competncia para actuar em relao a numerosas questes que assumem uma importncia central para a integrao, tais como a regulao dos direitos dos imigrantes aps a admisso (de que exemplo a directiva relativa ao direito ao reagrupamento familiar); programas que incluem as minorias tnicas como destinatrios, tais como a Iniciativa Comunitria EQUAL; ou estratgias transversais em matria de emprego, incluso social e sade. Desde o Tratado de Amesterdo, foi especificamente concedido UE o mandato de exigir aos estados-membros a promulgao de legislao contra a discriminao. As Directivas 2000/43/EC e 2000/78/EC obrigam actualmente os estados-membros a promulgar legislao contra a discriminao racial (no mercado de trabalho e no acesso aos bens e servios); a estabelecer organismos pbicos que prestem apoio e assistncia s vtimas de discriminao; e a erradicar a discriminao no mercado de trabalho com base nas crenas ou na religio (desde Dezembro de 2003).

O CONSELHO EUROPEU DE SALNICA


O Conselho de Ministros da Justia e Assuntos Internos (JAI) de Outubro de 2002 solicitou Comisso que apresentasse um conjunto de propostas para uma estratgia mais abrangente em matria de integrao, tendo as concluses da Presidncia grega, apresentadas em Salnica em Junho de 2003, confirmado que o Conselho Europeu considera necessria a elaborao de uma poltica abrangente e multidimensional para a integrao dos residentes legais oriundos de pases terceiros, a quem devero ser conferidos direitos e deveres comparveis aos dos cidados da UE. Foi tambm acordado em Salnica que essa poltica deveria abranger reas como o emprego, a participao econmica, a educao, a formao lingustica, a sade, a aco social, a habitao e as questes urbanas, para alm da cultura e da participao na vida social, e que deveria ter em conta as caractersticas especficas de certos grupos, tais como as crianas e os refugiados. Assinalou-se ainda com satisfao que se havia chegado a um acordo em relao s directivas relativas ao direito ao reagrupamento familiar e ao estatuto de residente de longa durao, as quais foram consideradas instrumentos fundamentais para a integrao. As concluses de Salnica apresentaram a integrao como um processo contnuo e de duplo sentido, assente num conjunto de direitos e obrigaes mtuos por parte dos residentes oriundos de pases terceiros e das sociedades de acolhimento. Embora a responsabilidade central continuasse a caber aos estados-membros, defendia-se que as

O DESAFIO DA INTEGRAO NA EUROPA

17

polticas em matria de integrao deveriam ser concebidas e implementadas no mbito de um quadro europeu coerente, que tivesse em conta a diversidade legal, poltica, econmica, social e cultural dos estados-membros. O desenvolvimento desse quadro assentaria na definio de um conjunto de princpios bsicos comuns. Seria tambm necessria a partilha de experincias e conhecimentos, cuja coordenao seria assegurada por um recm-criado grupo de responsveis que actuariam como pontos de contacto nacionais em matria de integrao. Convidava-se a Comisso a apresentar um relatrio anual em matria de migrao e integrao na Europa, que sistematizasse dados, polticas e prticas, como contributo para o desenvolvimento de iniciativas polticas com vista a uma gesto mais eficaz das migraes na Europa. A integrao era por isso encarada claramente como uma das componentes de uma agenda poltica mais ampla em matria de migraes. Finalmente, reconhecia-se que o sucesso da poltica de integrao dependia do envolvimento de um conjunto amplo de actores, que inclua no s os organismos pblicos, como tambm os sindicatos, os empregadores, as ONGs, as associaes de imigrantes e as organizaes culturais, sociais e desportivas.

A COMUNICAO DA COMISSO DE 2003


A Comunicao da Comisso Europeia sobre a Imigrao, a Integrao e o Emprego fora publicada algum tempo antes, a 3 de Junho, definindo a nova abordagem em matria de integrao que foi depois aprovada em Salnica e que tem vindo a ser implementada motivo pelo qual merece uma discusso mais pormenorizada. Esta Comunicao veio colocar a integrao no contexto das estratgias tanto de Tampere (migraes) como de Lisboa (prosperidade econmica), apresentando a integrao eficaz dos imigrantes, sejam eles recm-chegados ou instalados h mais tempo, como uma questo de coeso social e de eficincia econmica.Veio tambm colocar a nfase na participao e na necessidade dos estados criarem condies que permitam aos imigrantes participarem na vida econmica, social, cultural e cvica, ao mesmo tempo que afirmava que os imigrantes devero respeitar os valores e normas fundamentais da sociedade de acolhimento e participar activamente no processo de integrao, sem terem de abdicar da sua prpria identidade. Por outro lado, na presena de medidas de promoo da integrao disponibilizadas logo aps a admisso no pas de acolhimento, a aquisio de direitos e obrigaes por parte dos imigrantes foi a concebida como constituindo uma funo do seu tempo de permanncia. Para alm disso, admitiu-se que os requerentes de asilo podero tambm necessitar de ser alvo de medidas de promoo da integrao, mas chamou-se a ateno para o facto de estarem fora do mbito da Comunicao, na medida em que se trata de imigrantes sem direito legal de permanncia. Em relao aos imigrantes irregulares, embora defendendo a necessidade de uma poltica de expulso eficaz, a Comisso reconheceu porm que as polticas de integrao s sero verdadeiramente eficazes se lidarem de forma razovel e apropriada com as questes suscitadas pela presena deste grupo de pessoas. Esta Comunicao veio estabelecer um conjunto de princpios importantes, nomeadamente no que concerne ao facto da abordagem dever ser holstica (abrangendo a integrao econmica e social e tendo em conta a diversidade cultural e religiosa, bem como as questes

18

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

da cidadania e dos direitos polticos); reflectir as diferentes necessidades dos diversos grupos de imigrantes; envolver um conjunto alargado de actores no-estatais; e exigir a afectao de recursos significativos. Nela, a Comisso defendeu por outro lado que os prprios imigrantes devero participar na concepo e avaliao dos programas e polticas a eles destinados. De forma particularmente significativa, afirmou que embora sejam necessrios programas especficos na fase inicial do processo de integrao, o objectivo ltimo no longo prazo que os imigrantes acedam aos servios destinados populao em geral, os quais devero ter em conta as suas necessidades particulares. No que diz respeito integrao no mercado de trabalho, a Comunicao da Comisso de 2003 referiu a importncia do reconhecimento das qualificaes j detidas pelos imigrantes, da remoo dos obstculos desnecessrios (tais como os requisitos desproporcionais em termos de competncias lingusticas) e do apoio aquisio de competncias lingusticas e profissionais adicionais. O objectivo proposto consistiu em reduzir para metade, at 2010, o diferencial ao nvel da taxa de desemprego entre os cidados nacionais e os estrangeiros. A Comisso referiu tambm que os parceiros sociais devero assegurar que os imigrantes beneficiem de salrios e condies de trabalho idnticos e que os empregadores devero zelar pela gesto harmoniosa da diversidade nos locais de trabalho. Por outro lado, a Comisso salientou tambm nesta Comunicao a importncia da educao para a aquisio de competncias lingusticas e de cidadania e para o fomento do dilogo intercultural. Sugeriu que a diversidade dever-se- reflectir nos curricula escolares, que as escolas devero trabalhar em parceria com os encarregados de educao e que ser necessrio actuar de forma eficaz com vista resoluo dos problemas dos quais, no contexto desta Comunicao, so referidos apenas os relacionados com a concentrao de nmeros significativos de imigrantes nos estabelecimentos de ensino. A Comisso realou ainda os factores conducentes segregao residencial, a escassez de habitaes a preos razoveis e os problemas que o racismo e a xenofobia colocam ao nvel do sentimento de pertena e da participao dos imigrantes. As estratgias de planeamento regional e urbano para contrariar a segregao foram indicadas como sendo uma das reas prioritrias para a formulao de novas polticas. Uma outra rea em relao qual a Comisso sugeriu que as polticas existentes devero ser adaptadas s necessidades especficas dos imigrantes foi a do acesso sade e aos servios sociais. Finalmente, recomendou ainda a divulgao de informao junto dos imigrantes e a formao dos tcnicos responsveis pela prestao de servios, bem como a participao dos prprios imigrantes na organizao desses mesmos servios. Esta nfase na participao dos imigrantes destina-se a assegurar que a organizao e as formas de prestao dos servios tm em ateno as especificidades culturais, mas tem tambm o objectivo mais amplo de promover as relaes intercomunitrias e o desenvolvimento do respeito mtuo entre as vrias comunidades. Na Comunicao, a Comisso realou a importncia de garantir o acesso da opinio pblica a informao rigorosa acerca dos contributos dos imigrantes para a sociedade, como forma de contrariar as atitudes negativas e hostis. Para tal, os polticos e a comunicao social devero procurar dar o exemplo sociedade civil.

O DESAFIO DA INTEGRAO NA EUROPA

19

As concluses do Conselho Europeu de Tampere (1999) haviam j sublinhado a importncia da naturalizao dos cidados de pases terceiros para a promoo do sentimento de pertena e para a aquisio de direitos legais importantes por parte destes. A prpria Comisso propusera j um conceito de cidadania cvica, segundo o qual os imigrantes adquiririam progressivamente um conjunto de direitos ao longo do tempo, designadamente no que se refere participao eleitoral.A Carta dos Direitos Fundamentais foi neste contexto indicada como uma ferramenta fundamental para a concretizao destes direitos. Em relao aos instrumentos legais a utilizar no mbito da nova poltica, a Comisso props que fossem feitos progressos mais rpidos no que diz respeito s directivas pendentes (de que exemplo a relativa ao reconhecimento de qualificaes), bem como a plena implementao das directivas sobre a discriminao racial e religiosa. Recomendou que os estados-membros no se limitem a fazer o mnimo a que se encontram obrigados e que confiram aos organismos pblicos a obrigao de promover a igualdade de tratamento e de oportunidades. Anunciou ainda a realizao de um campanha publicitria em grande escala, destinada principalmente aos trabalhadores e aos empregadores, e a publicao de um relatrio anual sobre a igualdade e a discriminao ao nvel da UE. Os pontos de contacto nacionais, na sua maioria funcionrios e responsveis governamentais de cada um dos estados-membros, constituiriam uma forma de disseminar informao e de reforar a coordenao das polticas ao nvel nacional, ao mesmo tempo que assegurariam a criao e o aproveitamento de sinergias com as polticas europeias nos domnios relacionados com a integrao: emprego, incluso social e discriminao. As prioridades iniciais indicadas pela Comisso ao grupo de contacto consistiram na identificao de boas prticas ao nvel dos programas destinados aos imigrantes recm-chegados; no alargamento do acesso formao lingustica; e na promoo da participao na vida cvica, cultural e poltica. No que diz respeito Estratgia Europeia de Emprego, a Comunicao incitou os estadosmembros a: Promoverem o acesso dos imigrantes aos servios de emprego e formao profissional, de modo a reduzir o desemprego; Desenvolverem uma combinao de sanes e medidas preventivas destinadas a reduzir a incidncia do trabalho no declarado; Monitorizarem as necessidades do mercado de trabalho e o papel desempenhado pela imigrao nesse mbito; Partilharem informao sobre boas prticas; e Implementarem uma srie de outras medidas, incluindo a possibilidade de criao de cursos de lnguas intensivos para os trabalhadores qualificados. Desde 2001 que os estados-membros esto obrigados a elaborar e a apresentar Planos Nacionais de Aco para a Incluso, tendo a Comisso solicitado que os relatrios futuros contendo medidas destinadas a promover a integrao social dos indivduos em especial risco de excluso prestem maior ateno aos imigrantes.

20

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

Para alm do Fundo Europeu para os Refugiados j existente, anunciou-se tambm a afectao de 12 milhes de Euros ao financiamento de projectos-piloto (projectos INTI) visando a disseminao de informao e de boas prticas, com o objectivo de reforar a coerncia das prticas adoptadas nos diversos estados-membros. Paralelamente, a Comisso tem vindo a explorar a possibilidade de desenvolver um conjunto de indicadores que permitam a anlise comparativa da questo da integrao, como parte de um plano de aco para a recolha e tratamento de dados estatsticos no domnio das migraes ao nvel comunitrio.

PROGRESSOS EFECTUADOS EM 2004


O primeiro (e breve) relatrio em matria de migrao e integrao foi publicado pela Comisso em Julho de 2004. Apresentando um conjunto de informao sucinta acerca das tendncias ao nvel dos fluxos migratrios e dos impactos aos nveis fiscal e do mercado de trabalho, o relatrio foi elaborado a partir dos contributos dos pontos de contacto nacionais e dos Planos Nacionais de Emprego e de Aco para a Incluso. Em relao a estes ltimos, a Comisso considerou que havia sido dada maior importncia questo da integrao. Porm, ao nvel tanto da UE como de alguns estados-membros, a incluso transversal da questo da integrao nalguns dos principais domnios das polticas foi considerada lenta.Ao nvel nacional e no que se refere ao emprego, a Comisso considerou insuficiente a participao dos parceiros sociais, bem como a avaliao da eficcia das polticas j implementadas.Verificou-se que o acesso a numerosas profisses continua a estar vedado aos cidados estrangeiros. Em contrapartida, a oferta de formao lingustica aos recmchegados, bem como de educao para a cidadania, tem vindo a aumentar. Neste relatrio, considerou-se por outro lado que muitos estados-membros, para alm de disporem de informao insuficiente acerca dos motivos pelos quais os imigrantes so especialmente vulnerveis pobreza e excluso, deparam-se com bastantes dificuldades ao nvel do combate segregao residencial e s ms condies de alojamento.As medidas de combate discriminao e ao racismo encontram-se frequentemente desligadas das estratgias de integrao e vem a sua tarefa dificultada pelos esteretipos negativos difundidos pela comunicao social, bem como pelo crescente apoio extrema-direita. A Comisso referiu ser difcil avaliar se foram efectuados progressos no que se refere ao desenvolvimento de estratgias de integrao abrangentes ao nvel nacional, ao mesmo tempo que reconheceu a adopo de medidas especficas e, pelo menos, a existncia de uma conscincia generalizada da importncia de incluir de forma transversal os objectivos relacionados com a imigrao nos diversos programas e polticas. A questo do gnero no fora ainda alvo de suficiente ateno tanto ao nvel das polticas como da recolha de dados e alguns estados-membros ainda no haviam transposto as directivas sobre a discriminao para os seus ordenamentos jurdicos situao em relao qual a Comisso tencionava actuar. Os pontos de contacto nacionais tinham entretanto vindo a elaborar um manual destinado a tcnicos, responsveis e polticos, que foi entretanto publicado nesse mesmo ano e que incluiu um conjunto de boas prticas em matria de programas de integrao para imigrantes recm-chegados, participao cvica e indicadores de progresso.

O DESAFIO DA INTEGRAO NA EUROPA

21

Por outro lado, a Comisso sublinhou no relatrio a importncia do desenvolvimento de canais de dilogo em rede com as associaes de imigrantes e indicou que iria passar a monitorizar o quadro jurdico dos direitos dos imigrantes em cada um dos estados-membros. Avanaria tambm com propostas para a definio de um conjunto de princpios comuns em matria de integrao, como base para a subsequente identificao de objectivos comuns nos vrios domnios polticos. Ao mesmo tempo que anunciou que os pontos de contacto nacionais desempenhariam um papel relevante nestas iniciativas subsequentes, a Comisso revelou tambm que iria ter em conta a necessidade de estabelecer mecanismos mais formais de partilha de informao em matria de integrao, semelhana dos j existentes nos domnios do emprego e da incluso social. Finalmente, o relatrio anual anunciou que o oramento da Comisso para o perodo 20072013 contemplaria a afectao de verbas ao desenvolvimento de uma poltica europeia comum em matria de integrao, embora no tenha especificado a forma que esse processo assumiria (na prtica, talvez faa sentido transformar o Fundo Europeu para os Refugiados num fundo mais alargado para a integrao, como forma de ultrapassar as barreiras institucionais que separam as medidas destinadas aos refugiados das destinadas aos outros imigrantes, cujas necessidades so muitas vezes idnticas). Existem outros mecanismos de financiamento transversais, tais como o Fundo Social Europeu, que, no perodo 2000-2006, por exemplo, afectou um quinto do seu oramento promoo da igualdade de oportunidades no mercado de trabalho, tendo parte desta verba sido especificamente destinada aos imigrantes. O mesmo sucede nos casos do Programa Scrates, do programa de apoio formao profissional e do Plano de Aco para o Empreendedorismo, o que demonstra o potencial da incluso transversal dos objectivos ao nvel das diversas polticas, quando comparada com iniciativas especficas cuja dotao financeira necessariamente menor.

OS PRINCPIOS BSICOS COMUNS


A Presidncia holandesa (entre Julho e Dezembro de 2004) atribuiu depois prioridade realizao de progressos em matria de integrao, considerando que provavelmente, o bem-estar de muitas das nossas sociedades depende mais da resoluo do quebra-cabeas da imigrao e das relaes intercomunitrias do que muitos de ns tm admitido publicamente. O objectivo da Presidncia holandesa no passou pela tentativa de harmonizao das polticas dos diversos estados-membros, mas sim por alcanar um acordo quanto aos elementos fundamentais do quadro de referncia comum europeu anunciado em Salnica. O seu principal sucesso foi o acordo a que chegaram todos os 25 estados-membros, aquando do Conselho da Justia e Assuntos Internos de Novembro de 2004, em relao a um conjunto de Princpios Bsicos Comuns em matria de integrao dos imigrantes2. O prembulo desses Princpios Bsicos Comuns enuncia os fundamentos da actuao
2

Documento 14615/04 do Conselho da Unio Europeia, 19 de Novembro de 2004.

22

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

poltica ao nvel europeu, ao afirmar que a incapacidade por parte de um determinado estado-membro na formulao de uma poltica de integrao eficaz pode ter diversas consequncias negativas para os restantes estados-membros e para a Unio Europeia. Entre as consequncias potenciais dessa incapacidade, enumera-se os impactos ao nvel da economia, do cumprimento dos compromissos internacionais em matria de direitos humanos e das tenses no seio da sociedade. Nesse sentido, o prembulo sugere que do interesse de todos os estados-membros que cada um deles seja incentivado a prosseguir estratgias de integrao eficazes. Os Princpios Bsicos Comuns no so vinculativos, visando, isso sim, orientar os estadosmembros no estabelecimento de objectivos e prioridades tanto no caso daqueles com uma experincia de imigrao mais longa como no dos que s mais recentemente se tornaram pases de destino. Pretende-se tambm que auxiliem o Conselho a reflectir e a chegar a acordo ao longo do tempo em relao s polticas e mecanismos de nvel europeu que so necessrios para enquadrar e apoiar as iniciativas polticas de mbito nacional e local, particularmente atravs da aprendizagem e da disseminao de conhecimentos entre todos os estadosmembros. Claramente, os Princpios Bsicos Comuns so encarados como um primeiro passo para uma maior interveno da UE na garantia da implementao de medidas adequadas de promoo da integrao por parte de cada estado-membro, a bem do interesse geral da UE. Os onze princpios adoptados na sequncia de uma longa discusso reflectem em grande medida a abordagem holstica assumida pela Comisso na sua Comunicao anterior: a integrao encarada como um processo de adaptao mtua, multidimensional e de duplo sentido, que implica necessariamente a remoo por parte da sociedade de acolhimento das barreiras integrao, incluindo a discriminao; sendo, por outro lado, um processo no qual tanto os direitos como os deveres dos imigrantes devem necessariamente ser respeitados. Os Princpios Bsicos Comuns sublinham a importncia do emprego, da aquisio de competncias lingusticas, da educao, do ambiente quotidiano, das oportunidades de interaco social e da participao dos imigrantes nos processos de tomada de deciso.Afirmam que todas as pessoas que se encontrem no espao da UE e no apenas os imigrantes devem partilhar os valores fundamentais da UE e que o exerccio das diferentes culturas e religies garantido pela Carta dos Direitos Fundamentais, devendo ser sempre salvaguardado, excepto quando determinadas prticas especficas colidam com outros direitos inviolveis previstos nos ordenamentos jurdicos europeu ou nacionais. A esse respeito, referem expressamente a liberdade das mulheres escolherem livremente se desejam ou no observar um determinado culto religioso. Por outro lado, os Princpios Bsicos Comuns enfatizam a importncia de que as medidas de promoo da integrao sejam includas de forma transversal em todas os principais domnios polticos. Chamam a ateno para a importncia de envolver os actores no-estatais e de coordenar os contributos que estes tm para dar. No que diz respeito ao futuro, referem o estabelecimento de indicadores e objectivos claros ao nvel da UE, bem como a criao de mecanismos de avaliao que permitam retirar lies da experincia de cada um.

O DESAFIO DA INTEGRAO NA EUROPA

23

Os Princpios Bsicos Comuns so menos abrangentes e ambiciosos do que a Comunicao da Comisso que os antecedeu e o conceito de integrao que lhes est subjacente menos subtil. Por exemplo, consideram por vezes implicitamente que a integrao um processo de sentido nico que possvel levar a cabo de forma definitiva; os imigrantes temporrios e irregulares no so includos no grupo dos destinatrios; a viso positiva e inclusiva por vezes substituda por um tom mais negativo (referncias aos imigrantes cumpridores da lei e aos delinquentes juvenis de origem imigrante), enfatizando-se nalguns casos mais a responsabilidade dos imigrantes em se integrarem do que a da sociedade de acolhimento em proporcionar-lhes as oportunidades para o fazerem; e o objectivo assumido consiste em colmatar o dfice de integrao dos imigrantes e no na construo de uma sociedade mais coesa e inclusiva. Porm, a principal fora dos Princpios Bsicos Comuns consiste no reforo da adeso dos estados-membros a uma estratgia de integrao que no assenta exclusivamente nos prprios imigrantes, mas tambm na remoo dos obstculos com que eles se deparam. A Presidncia holandesa conseguiu tambm reunir pela primeira vez todos os ministros europeus com a pasta da integrao. Numa conferncia em Groningen dedicada aos programas de integrao para recm-chegados e s medidas destinadas aos jovens, tornou-se evidente que os estados-membros valorizavam a coordenao de polticas e a partilha de informao, mas que no estavam de acordo em relao ao grau de responsabilidade que a UE dever assumir no que diz respeito a liderar o processo e a suportar os seus custos. Enquanto que alguns defenderam a criao de um Fundo Europeu para a Integrao, outros consideraram que o financiamento das polticas e dos programas de integrao deveria continuar a ser da competncia dos estados-membros. Ainda assim, solicitaram que a Comisso Europeia, juntamente com os pontos de contacto nacionais, criasse uma pgina de Internet especificamente dedicada questo da integrao, onde fosse disponibilizada informao relativa s boas prticas adoptadas tanto nos diversos estados-membros como fora do territrio da UE. O Conselho Europeu de princpios de Novembro de 2004 aprovou os Princpios Bsicos Comuns no quadro da sua agenda para o futuro da UE o Programa de Haia. Adoptado num momento de especial sensibilidade em relao ao problema da segurana, o Programa de Haia apresentou a integrao como sendo, ao nvel europeu, uma questo do mbito da segurana e da justia. Transparece de todo o Programa um sentimento de urgncia em relao implementao, obteno de resultados e avaliao. Em matria de integrao, sublinha a necessidade de coordenao acrescida entre as polticas nacionais e as iniciativas de nvel comunitrio e afirma que um quadro de referncia assente nestes princpios bsicos comuns constituir a base das iniciativas futuras da UE, privilegiando a definio de objectivos claros e o estabelecimento de mecanismos de avaliao. A disseminao de informao dever assentar fundamentalmente na criao da pgina de Internet dedicada questo da integrao solicitada pelos ministros da tutela. Aps a sua nomeao como Comissrio da Justia e Assuntos Internos, Franco Frattini anunciou que tencionava apresentar em 2005 uma nova comunicao sobre a criao de um

24

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

quadro de referncia europeu coerente em matria de integrao, com vista implementao da parte do Programa de Haia que se refere a essa questo comunicao essa que foi efectivamente apresentada em Setembro de 2005.

CONCLUSES E PERSPECTIVAS FUTURAS


A alienao de uma pequena minoria dos imigrantes, bem como a existncia de problemas mais generalizados de excluso econmica e social, obrigaram a UE a incluir a questo da integrao na agenda europeia. Em cada uma das dimenses da integrao emprego, educao, sade, nvel de vida, participao cvica e relaes de vizinhana os imigrantes, mesmo os de segunda ou terceira gerao, encontram-se em franca desvantagem.A ateno reforada que tem vindo a ser dedicada a esta questo poder constituir o estmulo necessrio para a remoo dos obstculos com que os imigrantes se deparam. Porm, os receios da opinio pblica, a hostilidade existente nalguns contextos e o crescimento do apoio extrema-direita do origem a um problema eventualmente sem soluo: as medidas de promoo da integrao so necessrias, mas a afectao de recursos aos servios e medidas destinados aos imigrantes pode ser controversa, particularmente num contexto de restrio oramental em que os recursos destinados populao em geral so eles prprios limitados. Os estados-membros reconhecem que a imigrao continuar a ser uma caracterstica permanente e em constante evoluo do futuro da Europa e que a integrao dos imigrantes uma questo que requer a interveno das autoridades pblicas.A necessidade de assegurar a coeso social faz-se acompanhar pela necessidade de garantir a integrao dos imigrantes nos mercados de trabalho europeus, uma vez que o seu trabalho e as suas competncias continuaro a ser essenciais para a prosperidade da Europa. Mesmo nos estados com uma longa experincia de imigrao, as medidas destinadas promoo da integrao so ainda limitadas e no tm assentado numa viso abrangente dos obstculos integrao. Os vrios estados-membros tm apresentado numerosas diferenas entre si no que diz respeito nfase respectiva que colocam nos estrangeiros ou nas minorias tnicas, nos imigrantes recm-chegados ou nas segundas geraes e na integrao econmica ou na assimilao cultural. Para alm disso, os vrios estados-membros tm divergido entre si no que concerne expectativa de que seja o estado, por oposio sociedade civil, a assumir a responsabilidade pelas iniciativas de promoo da integrao. Existem alguns sinais de convergncia, mas subsistem ainda enormes diferenas em termos de nfase e abordagem. As Presidncias grega e holandesa de 2003-2004 procuraram dar um mpeto reforado ao processo de reconhecimento por parte dos estados-membros de que a UE tem um papel a desempenhar em matria de integrao, ainda que a responsabilidade fundamental continue a caber aos nveis nacional e local. Chegou-se a acordo em relao necessidade de um quadro de referncia comum para as polticas de integrao, tendo sido dado o primeiro passo sob a forma da aprovao dos Princpios Bsicos Comuns.

O DESAFIO DA INTEGRAO NA EUROPA

25

Apesar da forte nfase que alguns estados colocam naquilo que consideram ser um fracasso da responsabilidade dos prprios imigrantes em se adaptarem, bem como do carcter compulsivo de alguns programas de educao para a cidadania e de ensino da lngua, os estados-membros conseguiram chegar a um compromisso em relao adopo de uma abordagem mais equilibrada e multidimensional. Para alm disso, chegaram ainda a acordo relativamente a um conjunto de medidas concretas: Implementao de legislao contra a discriminao (que em termos prticos era antes uma questo controversa nalguns dos estados-membros); Incluso transversal da questo da integrao nas estratgias de emprego e de incluso social da UE; Partilha de boas prticas atravs de um grupo de pontos de contacto nacionais, para alm de diversas edies do manual entretanto criado e da criao de uma pgina de Internet especificamente dedicada questo da integrao; Uma pequena dotao oramental para apoio a iniciativas-piloto, a aumentar eventualmente a partir de 2007; e Um relatrio anual sobre a integrao com vista monitorizao dos progressos efectuados. Os prximos passos consistem por isso no aprofundamento da estratgia europeia em matria de integrao e na actuao da Comisso nas reas para as quais dispe de um mandato claro por exemplo, no que diz respeito salvaguarda das directivas relativas discriminao.

MECANISMOS POLTICOS TRANSVERSAIS


Nesta que , por excelncia, uma questo transversal, a Comisso ter de criar mecanismos mais eficazes de cooperao entre as suas direces-gerais. Isso assume especial importncia no caso da cooperao entre a Direco-Geral da Justia, Liberdade e Segurana (conhecida como JLS e antes denominada Direco-Geral da Justia e Assuntos Internos), que tem a seu cargo as migraes, a integrao e os direitos fundamentais, e a do Emprego e Assuntos Sociais, responsvel pelo emprego, a incluso social e a luta contra a discriminao. No segredo para ningum que existem algumas diferenas de perspectiva entre estas duas direces-gerais e que ambas consideram dever desempenhar o papel principal em matria de integrao o que tem dificultado a definio de uma estratgia comum. Continua a no ser claro como que a Comisso poder pretender implementar uma estratgia para a integrao que seja transversal e coerente sem primeiro sanar esta diviso. Ao nvel nacional, os ministros com a tutela da integrao, sejam eles quais forem, tm tambm perante si o desafio de assegurar que dada alguma prioridade a esta questo no mbito dos organismos governamentais responsveis pelo emprego, sade, ajuda ao desenvolvimento (tendo em conta a cooperao com os pases de origem) e outros domnio polticos relevantes. So por isso necessrios mecanismos que permitam o dilogo entre todas as partes interessadas, dentro e fora dos governos nacionais e no seio da Comisso, de modo a no s facilitar a incluso transversal dos objectivos relacionados com a integrao nos

26

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

vrios domnios de actuao poltica, como tambm a permitir uma concepo comum dos mltiplos objectivos desta estratgia.

O CARCTER TRANSVERSAL DA INTEGRAO


Os objectivos relacionados com a integrao devero ser incorporados em todos os programas e iniciativas relevantes da Comisso e tidos em conta nos respectivos oramentos, tal como tem j vindo a suceder no caso do emprego e da incluso social. Estes programas de alcance mais geral particularmente aqueles que exigem a prestao regular de contas por parte dos estados-membros sob a forma de planos nacionais peridicos tm maior eficcia potencial no que concerne a fomentar a mudana do que quaisquer projectos ou medidas adicionais que visem exclusivamente as comunidades imigrantes. As metas e os indicadores de desempenho previstos nas orientaes estabelecidas pelos planos nacionais devero incluir especificamente indicadores que permitam medir a incluso dos cidados imigrantes, a par da restante populao. Sempre que for relevante, os dados recolhidos e apresentados devero tambm ter em conta a dimenso do gnero e no devero ocultar as diferenas existentes entre as diversas comunidades imigrantes e no seio de cada uma delas. A Comisso poder tambm levar a cabo um levantamento das polticas, programas, fundos e instrumentos comunitrios que assumem maior relevncia para a questo da integrao, como vista a garantir o carcter transversal da sua estratgia. Poder liderar pelo exemplo, atravs de uma reviso dos seus prprios mecanismos de recrutamento de forma a aumentar a proporo de funcionrios pertencentes a minorias tnicas em todos os nveis hierrquicos o que permitiria no s assegurar a igualdade de oportunidades, como tambm garantir que a formulao das polticas beneficiaria da experincia e do ponto de vista desses funcionrios. Finalmente, a Comisso poder ainda passar a permitir o recrutamento de cidados residentes oriundos de pases terceiros, ao mesmo tempo que incentive os estadosmembros a terem em conta o impacto das barreiras profissionais com que os estrangeiros se deparam.

INVESTIGAO, MONITORIZAO E AVALIAO


A Comisso tem um papel a desempenhar no que diz respeito compilao e ao estabelecimento de uma base emprica slida para as polticas de integrao, atravs da investigao cientfica e da monitorizao e avaliao. O facto de sabermos que as competncias lingusticas tm um impacto significativo e mensurvel ao nvel do desempenho no mercado de trabalho, por exemplo, constitui uma razo forte para que apoiemos o acesso formao lingustica. Porm, no conhecemos igualmente bem o impacto de muitos outros instrumentos. As abordagens que funcionam num determinado estado-membro podero no ser totalmente apropriadas no caso dos outros estadosmembros, mas proporcionaro certamente um conjunto de lies com que todos podero aprender. A Comisso est empenhada na disseminao de informao sobre boas prticas atravs da sua pgina de Internet dedicada questo da integrao. Porm, aquilo que constitui uma boa prtica depende dos critrios utilizados para avaliar os resultados, para alm de ser necessrio que a prpria avaliao seja levada a cabo com independncia e rigor. O trabalho actualmente em curso com vista definio de um conjunto de indicadores que

O DESAFIO DA INTEGRAO NA EUROPA

27

permitam medir os progressos efectuados ao nvel dos estados-membros sem dvida importante, mas a Comisso poder procurar assegurar tambm a afectao de recursos e a definio de linhas orientadoras para a monitorizao e avaliao de programas especficos de acordo com critrios preestabelecidos, de forma a tornar mais significativas as comparaes com os programas adoptados noutros estados-membros. tambm necessria mais investigao relativamente aos obstculos integrao existentes no mercado de trabalho e para alm dele. Os resultados devero ser disseminados de uma forma a que os decisores polticos possam aceder facilmente, de modo a corrigir os eventuais enganos, erros e imprecises em que, caso contrrio, as iniciativas polticas podero assentar.

A REVISO DAS RESTRIES LEGAIS


bem sabido que as polticas de admisso tm um impacto sobre a capacidade de integrao, mas tem sido dada relativamente pouca ateno ao impacto das restries ps-admisso ao nvel do acesso dos imigrantes ao emprego, aos servios e participao.Ao nvel nacional e da UE, essencial rever o impacto das restries impostas aos imigrantes, de modo a garantir que as restries que se mantenham so apenas as estritamente necessrias prossecuo de outros objectivos mais importantes. Os direitos e deveres conferidos aos imigrantes devero reflectir o seu estatuto temporrio ou permanente, permitindo o mximo acesso possvel aos direitos que promovem a integrao incluindo os direitos de acesso ao emprego, ao reagrupamento familiar, aos servios pblicos e participao no sistema democrtico. O conhecimento mais aprofundado dos impactos destas restries por exemplo, ao nvel do estilo de vida dos trabalhadores imigrantes do sexo masculino a quem no concedido o direito ao reagrupamento familiar, ou as consequncias das autorizaes que obrigam os imigrantes a permanecerem ligados a um determinado empregador poder ser um tpico a merecer investigao adicional. Por outro lado, a Comisso poder tambm esforar-se por consolidar a noo de cidadania cvica, atravs do estabelecimento de um quadro de referncia mnimo para os direitos e deveres econmicos, sociais, polticos e cvicos que devero ser conferidos a todos os imigrantes presentes no territrio da UE alguns dos quais aplicar-se-o chegada, outros aps um determinado tempo de residncia. Poder ainda e alis tem-no feito consubstanciar esses direitos atravs de directivas tais como as relativas ao reagrupamento familiar ou aos direitos dos trabalhadores imigrantes nacionais de pases terceiros. Ao procurar estabelecer um quadro de referncia mnimo para os direitos dos imigrantes, a Comisso dever pelo menos trazer a debate a questo dos imigrantes irregulares os quais, independentemente do seu estatuto legal, so detentores de diversos direitos fundamentais. Para alm disso, a excluso dos imigrantes irregulares do acesso aos cuidados de sade bsicos, ou a excluso dos seus filhos do acesso ao sistema de ensino, acarreta consequncias sociais que importa ter em ateno.Alguns estados-membros (por exemplo, a Itlia) asseguram pelo menos o acesso dos imigrantes irregulares aos cuidados de sade de urgncia. A Comisso poder fomentar a avaliao do impacto das abordagens deste tipo, com vista a contribuir para a formulao de polticas mais informadas.

28

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

O COMBATE DISCRIMINAO
No que diz respeito discriminao, a Comisso dispe de autoridade para zelar pela transposio e implementao das directivas e para aplicar sanes a qualquer um dos 25 estados-membros que no o faa, incluindo no que se refere criao de um organismo especializado na questo da discriminao racial. Poder ter de assumir uma atitude mais dura para com os estados-membros que se mostrem menos activos neste domnio. Os imigrantes que forem tratados de forma injusta em virtude da sua raa ou religio, ou a quem seja negada a oportunidade de prosperar e participar, nunca podero nutrir os sentimentos de pertena e de empenhamento para com o seu novo pas que os programas de integrao, por mais bem concebidos que sejam, no so capazes de garantir. So tambm necessrias medidas adicionais para assegurar que os empregadores (e, no caso da discriminao racial, os prestadores de servios) possuem os conhecimentos e os incentivos necessrios para cumprirem a lei. Na sua Comunicao, a Comisso recomendou que os estados-membros no se limitem a fazer o mnimo a que esto obrigados e que confiram aos organismos pblicos a obrigao de promover a igualdade de tratamento e de oportunidades. O Conselho da Europa tem tambm vindo a fazer a mesma recomendao aos seus membros desde 20034. O Reino Unido est actualmente a p-la em prtica no que se refere discriminao racial, tendo, no quadro desta nova abordagem, colocado a nfase nos resultados, mais do que nas vtimas e na litigao judicial. Tm as minorias tnicas a possibilidade de acederem aos postos de trabalho e aos servios em igualdade de circunstncias com o resto da populao e de alcanarem nveis idnticos de educao, emprego e sade? A nova lei, ao exigir que os organismos pblicos das escolas e centros de sade s autoridades policiais e em matria de habitao identifiquem as barreiras igualdade de tratamento e de oportunidades existentes ao nvel dos servios por eles prestados e que tomem medidas para a sua remoo, est na vanguarda da actuao em matria de igualdade de oportunidades, na medida em que visa a incorporao transversal deste objectivo ao nvel da organizao de cada servio. A Comisso poder ter um papel a desempenhar na garantia da disseminao destas e de outras experincias de implementao de legislao de combate discriminao junto de decisores polticos, parceiros sociais, organismos especializados, ONGs e associaes de imigrantes. A legislao europeia confere actualmente proteco face discriminao racial ao nvel do emprego e dos servios, mas apenas ao nvel do emprego no caso da discriminao com base nas crenas ou na religio. Tendo em conta os actuais nveis de hostilidade para com os muulmanos, de esperar um aumento da discriminao com base na religio ao nvel dos servios por parte de senhorios, professores ou educadores de infncia, por exemplo. Em certas partes da Europa por exemplo, na Irlanda do Norte , os exemplos de discriminao com base na religio so bastante frequentes. A Comisso poder assegurar a compilao da evidncia emprica existente em relao discriminao de ndole religiosa e, se necessrio, apoiar a realizao de investigao cientfica adicional, com vista ao alargamento da directiva
4

Recomendao de Poltica Geral n 7 da CERI relativa Legislao Nacional de Combate ao Racismo e Discriminao, adoptada em 13 de Dezembro de 2002. CRI (2003) 8.

O DESAFIO DA INTEGRAO NA EUROPA

29

relativa discriminao religiosa no mercado de trabalho de modo a abranger tambm a discriminao ao nvel dos mercados de bens e servios. Se o objectivo desejado consiste em que as minorias religiosas estejam e se sintam integradas, qualquer estratgia eficaz de integrao dever procurar garantir que beneficiam de igualdade de tratamento no acesso habitao, sade ou educao.

INFORMAO E ACONSELHAMENTO PARA OS IMIGRANTES


Os estados-membros tm vindo a aperceber-se cada vez mais da importncia de proporcionar aos imigrantes informao acerca dos seus direitos e deveres, acerca de aspectos prticos da vida quotidiana tais como a forma de abrir uma conta bancria ou ter acesso a uma consulta mdica e acerca das expectativas em relao ao seu comportamento em sociedade. O manual destinado aos novos membros da sociedade dinamarquesa, por exemplo, para alm de disponibilizar informaes prticas diversas, aconselha os imigrantes a no se ofenderem se um colega de trabalho fizer uso da ironia de uma forma aparentemente ofensiva. Muitas vezes, os imigrantes no recorrem a certos servios essenciais (cuidados de sade, por exemplo) por desconhecerem o seu direito a faz-lo. Este problema pode revelar-se especialmente preocupante sempre que a questo da integrao da responsabilidade de organismos pblicos cujos recursos escassos tm de destinar-se tambm a outras finalidades por exemplo, o combate ao crime ou a salvaguarda da segurana nacional. A UE poder contribuir para solucionar este problema atravs da criao de um fundo especificamente dedicado integrao, parte do qual poderia ser afectado prestao de informao e aconselhamento aos imigrantes recm-chegados. Os imigrantes necessitam de poder aceder ao aconselhamento isento e independente para poderem tirar partido das oportunidades e evitar situaes de explorao por exemplo, por parte de empregadores ou senhorios sem escrpulos.A experincia sugere que a maior parte dos imigrantes no adere a qualquer sindicato no perodo imediatamente aps a chegada, recorrendo sobretudo ao aconselhamento prestado pelas associaes de imigrantes, as quais so muitas vezes incapazes de proporcionar a informao e o aconselhamento de que os imigrantes necessitam. A barreira da lingua impede muitos imigrantes de procurarem informao e apoio junto de outras fontes, pelo que a capacitao das associaes de imigrantes de modo a que estas possam desempenhar melhor o papel de porto de abrigo constituir provavelmente uma aposta eficaz.

A MOBILIZAO DA SOCIEDADE CIVIL


Existe um consenso generalizado em relao necessidade de promoo de um dilogo que informe, envolva e mobilize os parceiros da sociedade civil no processo de integrao. Embora os agentes da sociedade civil constituam para os governos um recurso em grande medida por explorar, so tambm um contraponto importante a qualquer estratgia estatal assente de forma demasiado estreita nas competncias lingusticas e na empregabilidade. A integrao ocorre ao nvel local e so os empregadores, os sindicatos e as associaes e organizaes comunitrias quem, ao nvel local e juntamente com as famlias e os vizinhos,

30

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

assume o papel central no processo de integrao, quer os governos os reconheam formalmente como parceiros, quer no. Contudo, os parceiros sociais possuem apenas uma conscincia difusa do papel-chave que desempenham e da responsabilidade que detm pelo sucesso ou insucesso do processo de integrao. De uma forma geral, e semelhana do que acontece com as associaes e organizaes comunitrias e religiosas, muitas vezes nem so reconhecidos como parceiros no mbito do processo de integrao. Poder-se- por isso promover quanto antes um debate acerca das formas mais eficazes de conceber e disseminar novas ideias em relao aos papis a desempenhar por estes parceiros e das formas de monitorizar o seu impacto. A questo que se coloca se a Comisso Europeia est em condies de conduzir directamente esse debate ou, em alternativa, se dever antes proporcionar um conjunto de sugestes, linhas orientadoras e recursos financeiros de forma a permitir que ele ocorra naturalmente. Esta questo poder ser tida em conta pelos pontos de contacto nacionais no mbito da sua agenda para o desenvolvimento e orientao de polticas para 2006. Para que os parceiros locais possam desempenhar um papel relevante, tero tambm de poder pronunciar-se ao nvel da formulao das polticas.A rede Eurocities, constituda por diversas cidades europeias de grandes dimenses, apelou recentemente constituio formal de uma parceria para a integrao e manifestou-se interessada em desempenhar um papel ao nvel da formulao de politicas.

O DILOGO INTERCOMUNITRIO
So numerosos os exemplos de iniciativas locais que permitem criar pontes e laos entre os imigrantes e os seus vizinhos, aproximando as pessoas no contexto de circunstncias que lhes permitem desenvolver a partilha de interesses, o conhecimento mtuo e relaes amistosas. Entre as iniciativas que tm produzido resultados especialmente promissores, incluem-se os comits de boas-vindas ao nvel do bairro, os projectos de tutoria e o envolvimento dos imigrantes em projectos comunitrios a ttulo voluntrio. Porm, existe muito pouca coordenao nesta matria, tanto entre os estados-membros como no interior de cada um deles, e uma escassez evidente de avaliao ou disseminao de informao. Por outro lado, quase no existem recursos disponveis para apoiar a realizao deste tipo de iniciativas nos locais em que elas mais so necessrias. A hostilidade por parte da comunidade pode ser um reflexo de problemas de racismo ou xenofobia. Pode tambm traduzir o receio de concorrncia ao nvel do mercado de trabalho ou no acesso aos servios pblicos e apoios estatais, ou ainda receios em relao segurana individual. necessrio ter em conta estes receios. As boas prticas existentes nesta matria tm geralmente sido levadas a cabo por autarquias ou organizaes comunitrias, em resposta a problemas urgentes ao nvel local.A Comisso poder apoiar este tipo de iniciativas atravs da criao de mecanismos de co-financiamento, da disseminao de informao sobre as iniciativas que se tenham revelado mais eficazes na sua futura pgina de Internet dedicada integrao e da recomendao no sentido de que seja dada prioridade a estas iniciativas no mbito do programa de trabalho dos pontos de contacto nacionais.As grandes questes, tais

O DESAFIO DA INTEGRAO NA EUROPA

31

como o possvel papel a desempenhar pelas organizaes religiosas no fomento do dilogo intercultural, devero ser objecto de investigao cientfica adicional, de forma a dotar o debate pblico de informao e anlises mais rigorosas.

A COMPREENSO E A ACEITAO DOS PADRES EM MATRIA DE DIREITOS HUMANOS


Os Princpios Bsicos Comuns afirmam que todas as pessoas presentes no territrio europeu devero aceitar e partilhar um conjunto de valores fundamentais comuns.Todos os estadosmembros so signatrios da Conveno Europeia dos Direitos do Homem (CEDH), a qual no s estabelece um padro mnimo de conduta por parte do estado em relao aos seus cidados, como proporciona tambm um cdigo tico para a forma como nos tratamos uns aos outros. A Conveno salvaguarda o respeito pela privacidade, igualdade e vida familiar, ao mesmo tempo que condena a intolerncia e o tratamento abusivo. A Carta dos Direitos Fundamentais assenta nestes valores de referncia. A sociedade europeia, na sua diversidade, no tem de estar de acordo em relao a todas as questes. A diversidade de valores no seio da Unio Europeia era j substancial mesmo antes das migraes do ps-guerra terem vindo aumentar a diversidade cultural. No entanto, a Europa necessita de um quadro de referncia comum que permita evitar as condutas e valores inaceitveis.A CEDH e, de uma forma mais geral, o ordenamento jurdico internacional em matria de direitos humanos proporcionam esse quadro. A UE dever continuar a reflectir acerca dos passos a tomar com vista promoo da compreenso e aceitao deste quadro de referncia comum por parte dos indivduos e instituies. No caso dos estados que tenham j criado Comisses para os Direitos Humanos, ou comisses para a igualdade cujo mandato seja suficientemente abrangente para incluir a defesa dos direitos humanos, estas podero desempenhar um papel crucial na consciencializao da populao (um processo no qual o Conselho da Europa dever continuar a assumir a sua responsabilidade). Ao nvel da UE, o Observatrio Europeu do Racismo e da Xenofobia ser em breve transformado num organismo com um mandato mais amplo em matria de direitos humanos, o qual poder desempenhar um papel relevante na promoo da consciencializao e compreenso dos direitos humanos, bem como na monitorizao de eventuais abusos. Tambm aqui, o dilogo interconfessional poder contribuir para identificar as vastas reas em que existe um consenso em matria de valores e aquelas em que necessrio ter em conta as divergncias existentes entre os grupos maioritrios e minoritrios no seio de uma determinada confisso religiosa.

O DEBATE PBLICO
As iniciativas destinadas a fomentar o dilogo intercultural e a tomada de conscincia em matria de direitos humanos podero contribuir para o objectivo mais amplo de promover um debate pblico mais equilibrado e positivo. Existe uma necessidade urgente de responsveis polticos que liderem esse debate aos nveis local, nacional e da UE e que possam assegurar a disponibilizao de informao rigorosa opinio pblica de uma forma tal que promova a confiana pblica na gesto das migraes e que evite os preconceitos e a falta de informao. A racionalidade subjacente s polticas migratrias no tem sido

32

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

suficientemente explicada opinio pblica, a qual no reconheceu ainda que a imigrao uma componente necessria do futuro da Europa e que pode proporcionar vantagens significativas. Por outro lado, os estados-membros tambm no reconheceram ainda suficientemente o papel da imigrao na sua prpria histria e a importncia das lies que podem da retirar, por exemplo atravs do apoio criao de museus da imigrao. A Comisso poder debruar-se sobre as diversas formas de os rgos de poder local e nacional disseminarem os factos relativos s migraes junto da opinio pblica, explicarem a racionalidade subjacente s polticas e evitarem contribuir para a cobertura negativa por parte da comunicao social. Por sua vez, a Comisso poder ela prpria publicar uma maior quantidade de dados estatsticos relativos imigrao ao nvel da UE. Caso a Comisso venha a adoptar e implementar esta agenda alargada para a questo da integrao, deixar de ter apenas a funo de legislar, regular e monitorizar, para passar a desempenhar tambm um papel de liderana e mobilizao, sob o olhar atento dos estadosmembros e do Parlamento Europeu. O carcter urgente desta agenda e a importncia do estabelecimento de um quadro de referncia a nvel europeu que abranja a participao poltica, cultural, social e ao nvel do mercado de trabalho sugerem que a Comisso Europeia dever ser incentivada a faz-lo e ser dotada dos recursos necessrios nesse sentido. O perigo inerente numa estratgia de nvel europeu que a abordagem assuma um carcter centralizado e de cima para baixo.A integrao ocorre ao nvel local. Para alm disso, no algo que seja proporcionado aos imigrantes, mas sim um processo no qual eles so apenas um dos actores fundamentais.A UE pode proporcionar recursos, um quadro de referncia e padres mnimos a respeitar. Pode tambm ajudar a mobilizar as partes interessadas. Porm, tanto a Comisso como os estados-membros devero procurar assegurar que as vozes dos imigrantes e das organizaes que actuam ao nvel local se fazem ouvir no processo da tomada de deciso em relao aos objectivos e aos instrumentos do processo de integrao. Os imigrantes sero uma parte necessria e permanente do futuro da Europa e, em ltima anlise, os novos e os velhos residentes tero de negociar o seu futuro em conjunto.

O DESAFIO DA INTEGRAO NA EUROPA

33

Referncias bibliogrficas
Cabinet Office. Ethnic Minorities in the Labour Market. Final Report, Prime Minister's Strategy Unit, 2003. European Commission. Communication on Immigration, Integration, and Employment, COM (2003) 336 final, 2003. European Commission. Handbook on Integration for Policy-Makers and Practitioners. 2004, http://europa.eu.int/comm/justice_home/. European Commission. First Annual Report on Migration and Integration, COM (2004) 508 final, 2004. European Policy Centre/King Baudoin Foundation. Beyond the Common Basic Principles on Integration:The Next Steps, Issue Paper 27, April 6, 2005. EU Presidency Conclusions Thessaloniki European Council June 2003. Council of the EU, Brussels, October 1, 2003. 11638/03. Polgen 55, 2003. Frazer, H. "The National Action Plans on Poverty and Social Exclusion and Provision for Migrants." Presentation at the Irish Presidency Conference "Reconciling Mobility and Social Inclusion:The Role of Employment and Social Policy." Bundoran, April 1, 2004. Parekh, B. Rethinking Multiculturalism, Cultural Diversity and Political Theory. London: MacMillan, 2000. Portes, A. and M. Zhou. "The New Second Generation: Segmented Assimilation and its Variants." ANNALS, AAPSS, 530, November 1993. Rudiger, A. and S. Spencer. "Social Integration of Immigrants and Ethnic Minorities." Presentation and paper to the OECD/European Commission Conference on The Economic and Social Aspects of Migration, Brussels, January 21-22, 2003, http://www.compas.ox.ac.uk/about/publications/ Sarah/OECDpaper03.pdf Spencer, S. and A. di Mattia. "Introductory Programmes and Initiatives for New Migrants," Paper for the Ministerial Conference on Integration, Groningen, November 2004, http://www.compas.ox.ac.uk/publications/ Integration%20report%20summary.html Weil, P. and J. Crowley. "Integration in Theory and Practice: A comparison of France and Britain." In Migration and Social Cohesion, edited by S.Vertovec. United Kingdom/United States: Edward Elgar, 1999.

34

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

OS PROCESSOS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES: RESULTADOS DA INVESTIGAO CIENTFICA E OPES POLTICAS


Rinus Penninx

integrao dos imigrantes actualmente uma questo discutida de forma acesa em toda a Europa, mas a histria e a natureza destas discusses diferem de pas para pas. Nalguns pases, o debate teve incio na sequncia da percepo dos fracassos das polticas de integrao. Na Sucia e na Holanda, por exemplo, certas polticas de integrao adoptadas desde h muito viram-se recentemente debaixo de fogo na sequncia da radicalizao do contexto poltico. Noutros pases do noroeste europeu, contudo, a politizao da questo da imigrao teve lugar muito mais cedo, atrasando ou mesmo impedindo a prpria implementao de polticas de integrao. Na Alemanha, por exemplo, s recentemente que se chegou a um compromisso poltico em relao aprovao de uma nova lei de imigrao e integrao. Esta posio ambgua por parte da maioria dos estados europeus em relao s polticas de integrao reflecte-se ao nvel da Unio Europeia, no qual as tentativas de formulao deste tipo de polticas so relativamente recentes. O carcter recente destas tentativas em matria de integrao contrasta, por outro lado, com uma longa histria de iniciativas no sentido da formulao de um quadro de referncia comum em matria de imigrao, as quais remontam ao Tratado de Amesterdo de 1997 e ao estabelecimento das bases legais para a harmonizao das polticas comunitrias de asilo e imigrao. Mais tarde, o Conselho Europeu de Tampere (1999) anunciou o lanamento de um programa poltico e de um plano de aco com vista formulao gradual de uma poltica comum de imigrao. A Comunicao relativa a uma Poltica de Imigrao Comunitria (22 de Novembro de 2000) estabeleceu depois as linhas gerais dessa poltica, o que conduziu a que, nos primeiros quatro anos que se seguiram ratificao do Tratado de Amesterdo, fossem transpostos 23 diplomas legais vinculativos. Onze deles diziam respeito ao controlo de fronteiras e emisso de vistos, seis s questes da imigrao ilegal e expulso, cinco ao asilo poltico e um imigrao legal1. Estes tpicos reflectem a orientao predominante em relao regulao das migraes ao nvel da UE, que no essencial ainda largamente restritiva e securitria. exactamente esta atitude ambivalente dos pases europeus em relao imigrao que torna problemtica a questo das polticas de integrao. Ao contrrio de pases tradicionais de imigrao como o Canad, a Austrlia ou os Estados Unidos, os pases europeus no se vem a si mesmos como pases receptores de imigrantes, apesar dos nmeros significativos que cruzam regularmente as suas fronteiras. por este motivo que a integrao apenas passou a figurar na agenda da UE a partir da Comunicao relativa Imigrao, Integrao e Emprego publicada a 3 de Janeiro de 2003. No Conselho Europeu de Salnica de Junho de 2003, sob a Presidncia grega, este ltimo documento foi adoptado como base para a formulao de uma futura poltica europeia de integrao. Porm, essa poltica foi concebida desde logo no como uma poltica comunitria, mas sim como uma poltica no mbito do Terceiro Pilar, o que significa que a implementao de qualquer iniciativa comum requer a aprovao unnime do Conselho. Mais recentemente, sob a Presidncia holandesa, foi dado
1

C. A. Groenendijk and P. E. Minderhoud, De Nederlande invloed op nieuwe Europese regels betreffende migratie en asyl, in Immigratie in Europa. Een lange web naar gemeenschappelijkheid, ed. W. A. Brusse, D. Broeders and R. Griffith (Utrecht: Lemma BV, 2004), 137-162; J. Nielsen, Five years of EU migration and asylum policymaking under the Amsterdam and Tampere mandates (Brussels: MPG, 2004).

36

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

um novo passo no sentido da formulao da poltica comum em matria de integrao, ao terem sido discutidos e aprovados onze princpios bsicos comuns. Assim, embora a questo das polticas e processos de integrao tenha sido largamente descurada no passado, est agora em vias de assumir um lugar cimeiro na agenda poltica aos nveis local, nacional e da UE. Neste captulo, formulado um quadro conceptual relativo a esta questo e so retiradas algumas ilaes com base nas experincias do passado. Em primeiro lugar, lana-se a discusso atravs de um conjunto de observaes elementares acerca da lgica do processo de integrao e das lgicas, muitas vezes contraditrias, da formulao e implementao de polticas. Segue-se uma discusso em torno das seguintes questes: 1) se j possumos um conhecimento slido dos processos de integrao e se j conseguimos formular polticas adequadas para gerir esses processos, a quem e a que nveis dever caber a implementao das polticas? 2) Por outro lado, como que as polticas aos nveis local, nacional e da UE se devem articular umas com as outras? A concluir, este captulo apresenta uma discusso das estratgias que podero ou devero ser adoptadas com vista implementao eficaz das polticas e com um conjunto de concluses acerca dos aspectos mais determinantes das polticas de integrao e dos principais dilemas a elas associados.

A LGICA DA INTEGRAO
A partir do momento em que os imigrantes se instalam num pas, necessrio que adquiram um lugar nessa nova sociedade. Isto vlido no s no que se refere a necessidades fsicas como o alojamento, como tambm no sentido social e cultural. A integrao o processo atravs do qual os imigrantes se tornam aceites pela sociedade, tanto na sua qualidade de indivduos como enquanto comunidades. Esta definio de integrao deliberadamente vaga, uma vez que os requisitos especficos dessa aceitao variam significativamente de um pas para o outro. O carcter vago desta definio reflecte, por outro lado, o facto da responsabilidade pela integrao no caber apenas a um determinado grupo, mas sim a todo um conjunto de actores os prprios imigrantes, o governo do pas de acolhimento, as instituies, as diversas comunidades, etc. O processo de integrao envolve dois parceiros principais: os imigrantes, atravs das suas caractersticas, dos seus esforos e das suas formas de adaptao, e a sociedade de acolhimento, atravs das suas interaces com os recm-chegados e das suas instituies. a interaco entre estas duas partes que determina o sentido e, em ltima instncia, o resultado do processo de integrao. Porm, estes dois parceiros no se encontram em p de igualdade.A sociedade de acolhimento, no que se refere sua estrutura institucional e sua forma de reagir aos recmchegados, desempenha um papel muito mais decisivo para o resultado do processo. Assim, o processo de integrao no ocorre como muitas vezes se supe exclusivamente escala do imigrante individual, cujo grau de integrao pode ser medido ao nvel do

OS PROCESSOS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES

37

alojamento, emprego, escolaridade e adaptao social e cultural nova sociedade. Tem tambm lugar escala colectiva das comunidades imigrantes.As associaes de imigrantes so muitas vezes a expresso da mobilizao de recursos e ambies, pelo que os mecanismos do processo de integrao se aplicam tambm a este nvel. Para alm destes, existe ainda o nvel das instituies, que podemos dividir em dois tipos principais. O primeiro corresponde s instituies genricas dos pases ou cidades de destino, tais como o sistema educativo ou as caractersticas institucionais do mercado de trabalho.As leis, os regulamentos e os organismos pblicos, bem como as normas e prticas no formalizadas, constituem algumas destas instituies. Muitas vezes, algumas delas dificultam o acesso por parte dos imigrantes, ou excluem-nos at completamente, pelo que as caractersticas e o modo de funcionamento das instituies genricas da sociedade de acolhimento (e o seu possvel ajustamento em face da crescente diversidade) assumem uma importncia central.A este nvel, a integrao e a excluso constituem duas faces da mesma moeda. O segundo tipo diz especificamente respeito s diversas comunidades imigrantes e inclui as instituies culturais e religiosas. Este tipo especfico de instituies e a sua possvel integrao podem ser encaradas de forma anloga ao que sucede no caso das comunidades imigrantes, na medida em que tambm elas podem tornar-se uma parte aceite da sociedade ao mesmo nvel das instituies correspondentes da populao autctone, ou, em alternativa, autoexcluirem-se ou serem alvo de excluso ou de no-reconhecimento por parte dessa populao. Os mecanismos actuantes ao nvel dos indivduos, das comunidades e das instituies so distintos, mas os resultados em cada uma destas esferas esto claramente relacionados entre si. O quadro institucional determina a estrutura de oportunidades e a margem de manobra das organizaes. Conjuntamente, as organizaes e as instituies determinam a estrutura de oportunidades e/ou limitaes com que os indivduos se deparam. De forma inversa, os indivduos podem conseguir mobilizar-se para transformarem o cenrio das organizaes e, em ltima instncia, at mesmo contribuir para a ocorrncia de mudanas significativas ao nvel do quadro institucional. O carcter interrelacionado dos processos de integrao aos diferentes nveis pode ser ilustrado atravs de uma comparao entre os turcos de religio muulmana residentes na Holanda e na Alemanha. Estes dois grupos chegaram na mesma altura, pelos mesmos motivos e apresentam mais ou menos as mesmas caractersticas, mas as reaces face ao Islo e comunidade turca foram muito diferentes nos dois pases. A Holanda introduziu uma poltica para as minorias tnicas no incio dos anos 80, a qual, entre outras coisas, implicou o reconhecimento oficial do Islo em p de igualdade com outras religies, o que constituiu uma oportunidade para a sua expresso pblica. A poltica holandesa implicou, por outro lado, o reconhecimento das associaes, incluindo as de carcter religioso, enquanto parceiros potenciais no mbito das polticas de integrao. Por sua vez, isto teve como resultado o estabelecimento de relaes e negociaes permanentes entre estas organizaes e as autoridades pblicas, tanto em relao regulao e regulamentao das actividades especificamente relacionadas com o Islo em territrio holands (construo e actividade das

38

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

mesquitas, emisses radiofnicas e televisivas de carcter religioso, chamada para as oraes, financiamento pblico das escolas muulmanas), como em relao ao desenvolvimento de iniciativas por parte das organizaes islmicas com vista integrao dos seus membros e seguidores. Em contrapartida, a Alemanha, com algumas excepes ao nvel local, teve uma actuao muito menos pr-activa. O resultado destas polticas claramente divergentes no que diz respeito ao enquadramento institucional do Islo e das organizaes muulmanas foi que, ao nvel individual, as atitudes para com o pas de acolhimento e para com a integrao, particularmente entre os cidados turcos mais jovens e de segunda gerao, revelam-se claramente distintas nos dois pases.Vrios autores que se debruaram sobre o caso alemo detectaram atitudes generalizadas de falta de abertura e at de fundamentalismo entre os jovens turcos. Na Holanda, pelo contrrio, foi assinalada uma atitude muito mais positiva em relao integrao, ao envolvimento e participao, especialmente ao nvel da sociedade local. Esta atitude faz-se por outro lado acompanhar por uma viso mais crtica e independente por parte dos jovens turcos de origem muulmana residentes na Holanda em relao s organizaes de carcter religioso2. Um ltimo aspecto da lgica dos processos de integrao que assume uma importncia decisiva o factor tempo. A integrao dos recm-chegados um processo de longo prazo. Ao nvel individual, um imigrante adulto poder adaptar-se, aprender como que as coisas so feitas e por quem, etc., com o objectivo pragmtico de da retirar dividendos imediatos. Porm, os sentimentos e afectos individuais, bem como a percepo do que ou no correcto, so traos relativamente persistentes ao longo da vida de um indivduo. Esta regra aplica-se de forma geral a toda a humanidade, mas torna-se mais visvel no caso dos indivduos que mudam de ambiente em resultado de um processo migratrio. De uma forma geral, os descendentes de imigrantes distinguem-se da primeira gerao no que se refere a essa questo. Atravs das suas relaes primrias com a famlia e com outros imigrantes, esto familiarizados com a comunidade imigrante e, possivelmente, at mesmo com as suas raizes no pas de origem. Ao mesmo tempo, porm, conhecem perfeitamente a lngua e a cultura da sociedade de acolhimento atravs dos contactos informais. Estes contactos ocorrem escala do bairro desde a mais tenra infncia, tendo os contactos subsequentes lugar atravs das instituies genricas da sociedade de acolhimento,
2

K. Canatan et al., De maatschappelijke rol van de Rotterdamse moskeen (Rotterdam: COS, 2003); J. Doomernik, Turkse moskeen en maatschappelijke participatie: De institutionalisering van de Turkse islam in Nederland en de Duitse Bondsrepubliek, (Amsterdam: Instituut voor Sociale Geografie, 1991);W.J. Heitmeyer et al., Verlockender Fundamentalismus. Trkische Jugendliche in Deutschland, (Frankfurt am Main: Suhrkamp, 1997);Y. Karakasolu and S. Koray, Islam and Islamic organizations in the Federal Republic of Germany. A short summary of study of the Zentrum fr Trkeistudien on Islamic organizations in Germany, (Birmingham: Centre for the Study of Islam and Christian-Muslim relations, 1996); N. Landman, Van mat tot minaret. De instiutionalisering van de islam in Nederland, (Amsterdam:VU-uitgeverij, 1992);Y. zbek and S. Koray, Muslim voices. A stranger within? Section on Germany, Part I and II, (Essen: Zentrum fr Trkeistudien, 1998); N. gelman, Documenting and Explaining the Persistance of Homeland Politics Among Germanys Turks, International Migration Review 37 (2003): 163-193; Th. Sunier, Islam in beweging. Turkse jongeren en islamitische organisaties, (Amsterdam: Het Spinhuis, 1996); Th. Sunier, Niederlndisch-Islamische Staatsbrgerschaft? Anischten ber Islam, Brgerschaft und Brgerrechte unter trkische Jugendlichen in den Niederlanden, in Der Fundamentalismus-verdacht. Pldoyer fr eine Neuorientierung der Forschung im Umgang mit allochtonen Jugenlichen, ed.W.D. Bukow and M. Ottersbach (Opladen: Laske und Budrich, 1999).

OS PROCESSOS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES

39

particularmente o sistema de ensino. Se este duplo processo de socializao decorrer sob condies favorveis (para o que fundamental o papel desempenhado pelas polticas), esta segunda gerao desenvolve modos e estilos de vida em que combinam papis, identidades e solidariedades de, e para, cada um destes dois mundos. Conseguem faz-lo de muitas formas diferentes, o que contribui para uma cada vez maior diferenciao no seio da comunidade imigrante original.Ao nvel da comunidade, isto significa que a prova ltima da integrao, e do sucesso ou fracasso das polticas neste domnio, a situao da segunda gerao3. Se o processo de integrao o resultado de uma interaco entre duas partes que tem lugar a diferentes nveis, de que forma que os efeitos diferenciadores da passagem do tempo e das sucessivas geraes determinam esse resultado? Os estudos comparativos indicam que a regra a pluralidade de desfechos. Uma primeira categoria de estudos tem procurado comparar os processos de integrao de diferentes comunidades imigrantes no contexto de um mesmo pas ou cidade logo, no quadro do mesmo contexto poltico e institucional. So duas as principais concluses que emergem destes estudos. Em primeiro lugar, os estudos longitudinais levados a cabo no Reino Unido, Alemanha, Frana e Holanda revelam que, de uma forma geral, as comunidades imigrantes desaparecem enquanto tal ao fim de uma ou duas geraes, uma vez que se tornam parte integrante da sociedade.As polticas de integrao so por definio selectivas, na medida em que elegem como destinatrias apenas as comunidades de imigrantes que (ainda) no constituem uma parte reconhecida da sociedade. Na Holanda, por exemplo, isto ilustrado pelo caso do vasto nmero de eurasiticos retornados das ndias Orientais Holandesas a partir de 1945, os quais no foram abrangidos pelas polticas destinadas s minorias tnicas dos anos 80. Isso significou que, por essa altura, esses imigrantes haviam j adquirido um lugar reconhecido na sociedade. Em segundo lugar, outros estudos tm revelado que os diferentes grupos e comunidades de imigrantes seguem trajectrias de insero e integrao distintas.Ainda no caso holands, por exemplo, foi detectado que os imigrantes oriundos das Molucas, do Suriname, das Antilhas, da Europa do Sul, da Turquia e de Marrocos todos eles grupos-alvo das polticas de integrao de minorias tnicas caracterizam-se por diferentes ritmos de integrao e por diferentes trajectrias tpicas de mobilidade social4. Por motivos que decorrem das prprias opes metodolgicas destes estudos nomeadamente, o facto de se tratar de imigrantes residentes na mesma cidade ou pas essas diferenas foram atribudas fundamentalmente s caractersticas especficas das diferentes comunidades. Uma segunda categoria de estudos comparativos internacionais tem procurado debruar-se sobre os processos de integrao de comunidades imigrantes com as mesmas origens
3

M. Crul and H.Vermeulen, The second generation in Europe, Introduction International Migration Review 379 (2003): 965-986. H.Vermeulen and R. Penninx, Het democratisch ongeduld. De emancipatie en integratie van zes doelgroepen van het minderhedenbeleid (Amsterdam: Het Spinhuis, 1994); H. Vermeulen and R. Penninx, Immigrant integration.The Dutch case (Amsterdam: Het Spinhuis, 2000).

40

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

geogrficas ou culturais em diferentes contextos nacionais. O esquema explicativo subjacente a esses estudos exactamente o inverso: as diferenas em termos de desfecho ou resultado so atribudas fundamentalmente ao efeito diferenciador do contexto no qual cada um dos grupos se insere.As diferenas detectadas por este tipo de estudos so tambm significativas, tal como assinalado no exemplo atrs referido relativo aos turcos de religio muulmana na Alemanha e na Holanda. Alguns outros estudos concluram pela existncia de diferenas claras ao nvel dos resultados dos processos de integrao em consequncia das diferenas existentes entre a Blgica, a Alemanha e o Reino Unido ao nvel do quadro institucional vigente e da existncia de uma tradio de tolerncia religiosa5. Por outro lado, os estudos disponveis sobre os efeitos da atitude e da actuao dos sindicatos em relao imigrao e posio dos imigrantes na sociedade parecem corroborar estas concluses. Por exemplo, o elevado nvel de adeso a sindicatos por parte dos imigrantes turcos na Sucia (mais de 90 por cento) e o reduzido nvel apresentado pela mesma comunidade nacional em Frana (cerca de 15 por cento) parecem ser uma consequncia das caractersticas organizacionais dos prprios sindicatos e da sua maior ou menor participao nos processos de tomada de deciso scio-econmica ao nvel nacional6. Um projecto de investigao emprica recente, que se debruou sobre as polticas multiculturais e as formas de cidadania em 17 pases europeus, revelou a heterogeneidade que caracteriza tanto os imigrantes como as sociedades de acolhimento . Este estudo comeou por analisar os prprios imigrantes, revelando a diversidade dos seus percursos anteriores em termos tanto de espao como de tempo. Alguns movimentos migratrios para as cidades europeias so o reflexo de relaes coloniais com os pases de destino um facto claramente visvel no caso de cidades como Amesterdo, Birmingham, Lisboa e Marselha. Um outro factor determinante deste tipo de migraes consiste na existncia de uma procura (altamente selectiva) por trabalhadores de baixas qualificaes que nalguns casos um fenmeno que remonta h bastante tempo, como nalgumas cidades suas, belgas e francesas, enquanto noutros tem origens mais recentes, tendo tido incio nas dcadas posteriores 2 Guerra Mundial. Este estudo revelou tambm que, ao longo das ltimas trs dcadas, os pases e cidades europeus tm sido destino de fluxos migratrios com diferentes caractersticas em propores variveis fluxos substanciais de refugiados, requerentes de asilo e migrantes irregulares, para alm de trabalhadores independentes altamente qualificados de caractersticas cosmopolitas, ou ainda migrantes no mbito dos mercados de trabalho internos das organizaes. O retrato global que emergiu deste projecto foi o de um aumento substancial da diversidade dos imigrantes em termos das suas origens tendo-se passado de um acentuado predomnio dos europeus para uma composio muito mais global. Para alm
5 6

J. Rath, et al.,Western Europe and its Islam (Leiden/Boston/Kln: Brill, 2001). R. Penninx and J. Roosblad (eds.), Trade Unions, Immigration, and Immigrants in Europe, 1960-1993. A Comparative Study of the Attitudes and Actions of Trade Unions in Seven West European Countries (New York/Oxford: Berghahn Books, 2000). 7 A. Rogers and J.Tillie, Multicultural Policies and Modes of Citizenship in European Cities (Aldershot: Ashgate, 2001); R. Penninx et al., Citizenship in European Cities: Immigrants, Local Politics and Integration Policies (Aldershot: Ashgate, 2004).

OS PROCESSOS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES

41

disso, foram tambm detectadas diferenas significativas no que diz respeito dotao de capital social e cultural que os imigrantes trazem consigo e/ou adquirem aps a chegada. A variabilidade tambm uma caracterstica central da outra parte nesta relao as cidades de acolhimento.Verificou-se que as dezassete reas urbanas includas no estudo caracterizamse por uma grande diversidade ao nvel das polticas adoptadas e dos contextos institucionais vigentes. Alguma desta variabilidade pode ser explicada pelas diferenas ao nvel dos contextos institucionais de mbito nacional nos quais as cidades se encontram inseridas, mas existem muitos outros factores e circunstncias locais que contribuem para as diferenas entre os diversos tipos de respostas e polticas ao nvel das cidades. Esses factores e circunstncias incluem o panorama poltico-partidrio e a configurao das coligaes existentes, que podem ser mais ou menos propcias incluso; a configurao fsica da cidade e a sua relao com as reas circundantes; as experincias histricas em matria de imigrao e diversidade; e os instrumentos e recursos concretos disposio dos decisores polticos locais nos domnios essenciais da habitao e reabilitao urbana, mercado de trabalho e empreendedorismo, sade e educao, etc.

A LGICA DA ACTUAO POLTICA


A formulao e implementao de polticas de integrao eficazes exigem mais do que apenas perspiccia e compreenso da lgica dos processos de integrao. Requer tambm a capacidade de mobilizar o apoio popular e de assegurar uma base de apoio poltica. Porm, a lgica da deciso e actuao polticas mantm muitas vezes uma relao problemtica com a imigrao. Tal como assinalado, uma condio essencial de qualquer poltica eficaz que residncia de longa durao corresponda um estatuto legal adequado para os imigrantes e um conjunto de oportunidades de participao poltica e ao nvel da tomada de deciso. No entanto, os sistemas polticos existentes raramente proporcionam essas condies. O dilema implcito nesta questo consiste no facto das decises relativas ao contedo e orientao das polticas de integrao serem tomadas no quadro de sistemas polticos assentes no primado da maioria. no mbito deste tipo de sistemas que tm lugar as relaes entre as maiorias e as minorias e que se desenrolam os conflitos de interesses, reais ou percebidos, que lhes esto associados. Isto acontece tanto ao nvel nacional como ao nvel das cidades, podendo resultar na excluso pura e simples de alguns imigrantes (nomeadamente, os estrangeiros desprovidos de direitos polticos) do sistema poltico. Mesmo nos casos em que os imigrantes beneficiam de algum nvel de incluso, as suas vozes tm muitas vezes um impacto apenas marginal. Frequentemente, a forma como a sociedade de acolhimento percepciona os imigrantes assume maior importncia do que os prprios factos da imigrao uma tendncia que se torna especialmente acentuada sempre que a questo da imigrao e do estatuto dos imigrantes se torna uma arma de arremesso poltico, o que pode conduzir quer a uma ausncia total de polticas de integrao e recusa de todas as questes

42

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

relacionadas com os imigrantes, quer a polticas enviesadas e paternalistas que traduzem apenas os interesses da maioria e ignoram as necessidades e aspiraes dos imigrantes. Embora seja esta a regra na Europa, existem excepes aos nveis tanto nacional como local. Algumas cidades britnicas constituem bons exemplos escala local. Uma vez que a maioria dos imigrantes dessas cidades tem origens ps-coloniais e possui cidadania britnica, o sistema poltico -lhes basicamente acessvel desde o primeiro momento. Porm, tal como testemunhado por numerosos estudos, isso no evita a polarizao significativa das relaes entre a maioria e as minorias. Ainda assim, a concentrao significativa dos imigrantes em certos bairros, a par da formao de coligaes com os principais partidos, permitem uma participao significativa dos imigrantes na poltica da cidade processo que alis se v tipicamente reforado sempre que ocorrem situaes de crise nestas cidades. Consequentemente, as cidades podem desempenhar um papel de relevo na afirmao de prticas novas e inovadoras ao nvel da participao e integrao polticas. Os casos da Sucia e da Holanda apresentam caractersticas algo distintas, na medida em que ambas estas sociedades, e as respectivas cidades, tm desde h muito adoptado polticas de integrao e participao poltica mais inclusivas. Nestes dois pases, este tipo de polticas foi introduzido a nvel nacional numa fase em que a imigrao e a integrao dos imigrantes eram questes muito menos politizadas. Por outro lado, na Sucia de meados dos anos 70 e na Holanda dos anos 80, existia uma relao prxima de colaborao entre os decisores polticos e os investigadores com trabalho realizado nestes domnios. Essas condies permitiram a implementao precoce de polticas e medidas liberais e inclusivas nestes pases, incluindo, entre outras coisas, a concesso aos estrangeiros do direito de voto nas eleies locais desde h bastante tempo (1976 na Sucia, 1985 na Holanda) e o acesso facilitado naturalizao. Estas medidas, que poca constituram uma novidade absoluta, foram introduzidas na convico de que necessrio mobilizar as foras existentes no seio das comunidades imigrantes para assegurar a aceitao generalizada e o sucesso da implementao das polticas e para promover a coeso social. A naturalizao e a concesso do direito de voto foram encaradas como um meio de promover a integrao e no como a prova final da concluso do processo de integrao. As trajectrias e opes acima descritas a partir do exemplo de cidades do Reino Unido, da Sucia e da Holanda parecem, porm, constituir efectivamente excepes ao padro habitual. Na maior parte dos restantes casos deste projecto que abrangeu 17 cidades europeias, as condies propcias acima descritas tm estado ausentes. Nesses outros casos, as polticas que tm vindo a ser implementadas, bem como o momento da sua implementao, parecem ter estado em geral associados ocorrncia de situaes de crise. Na prtica, essas situaes propiciam tipicamente a adopo de medidas e polticas que reflectem fortemente e de forma bastante enviesada as percepes e interesses dos grupos dominantes locais. Existe um outro aspecto da lgica da actuao poltica que emerge quando determinadas polticas conquistam a aprovao dos decisores.Ao contrrio do j referido carcter de longo prazo dos processos de integrao, os mecanismos polticos das sociedades democrticas

OS PROCESSOS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES

43

requerem polticas que dem frutos num horizonte temporal muito mais curto at s eleies seguintes. As promessas e exigncias irrealistas que resultam desta impacincia democrtica isto , a vontade poltica de encontrar solues rpidas para problemas e processos de longo prazo suscitam muitas vezes reaces desfavorveis. O recente debate aceso acerca do (suposto) fracasso das polticas de integrao na Holanda constitui uma excelente ilustrao disto mesmo. Ainda mais problemticas do que a questo da impacincia democrtica, porm, so as situaes em que um contexto poltico hostil imigrao e aos interesses dos imigrantes, quando traduzido na emergncia ou crescimento de certos movimentos polticos e na radicalizao das questes da imigrao e integrao, impede a aceitao e aprovao de propostas polticas bem fundamentadas. O que isto significa que necessrio prestar bastante mais ateno ao modo de formular e apresentar as polticas de imigrao e integrao, para que estas sejam politicamente aceitveis por parte do sistema poltico vigente, dos partidos polticos e das suas bases de apoio. Todas as observaes anteriores incidiram sobre a questo dos processos polticos que podem facilitar ou bloquear a implementao de polticas explcitas de integrao. O passo essencial seguinte consiste na discusso da forma e contedo dessas polticas uma vez implementadas. Em primeiro lugar, as polticas de integrao tm um carcter necessariamente contextual. Como tal, alguns autores tm procurado examinar sistematicamente as diferentes ideologias e modelos prticos de acordo com os quais os diversos pases tm procurado integrar os imigrantes. A natureza contextual das polticas foi bem ilustrada por Hans Vermeulen, que num estudo realizado em 1997 procurou efectuar uma anlise comparativa das polticas de imigrao adoptadas em cinco pases europeus durante os anos 608. Especificamente, o estudo debruou-se sobre medidas relacionadas com a integrao e o mercado de trabalho, com as questes lingusticas e com as prticas religiosas introduzidas pelos imigrantes.As concluses de Vermeulen revelaram que, em grande medida, o contedo efectivo das polticas de integrao depende, ou inspirado, pelo quadro institucional preexistente nos diferentes pases: os pases que tiveram tradicionalmente de lidar com a questo do reconhecimento de diferentes lnguas (ou religies) no interior do seu territrio tm em geral maior facilidade em proceder a adaptaes motivadas pela chegada de imigrantes. Um outro estudo realizado com o mesmo intuito em 2003 por Vermeulen e Boris Slijper procurou examinar as polticas multiculturais adoptadas no Canad, na Austrlia e nos Estados Unidos9. Os autores concluram que o multiculturalismo praticado nestes pases no difere apenas no que diz respeito s suas origens histricas, na medida em que apresentam tambm caractersticas claramente especficas em termos de prtica efectiva. Estes dois exemplos correspondem ao
3

H.Vermeulen (ed.), Immigrant policy for a multicultural society. A comparative study of integration, language and religious policy in five Western European countries (Brussels/Amsterdam: MPG/IMES, 1997). H.Vermeulen and B. Slijper, Multiculturalisme in Canada, Australi en de Verenigde Staten. Ideologie en Beleid, 1950-2000 (Amsterdam: Aksant, 2003).

44

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

nvel nacional, mas existem diversos estudos que revelam que a mesma regra se aplica tambm ao nvel das cidades. As diferenas ao nvel do quadro institucional vigente nas vrias cidades, bem como das oportunidades nelas existentes para a implementao de polticas de integrao e para a participao dos imigrantes, podem ser em parte explicadas pelas polticas e instituies nacionais e pelas concepes que lhes esto subjacentes. Na medida em que as cidades se encontram profundamente inseridas nos seus contextos nacionais, reflectem necessariamente as respectivas polticas e concepes dominantes. possvel verificar isto mesmo atravs de uma comparao das diferentes formas problemticas de definir e conceber os imigrantes e a sua integrao ao nvel nacional, bem como das estratgias e polticas que da decorrem. A primeira concepo tpica a que considera o imigrante acima de tudo como um estranho. As sociedades em que predomina este tipo de concepo recusam enfaticamente ver-se a si mesmas como pases de imigrao, pelo que os imigrantes tm permanentemente um estatuto de convidados temporrios. Na melhor das hipteses, sero tomadas medidas para garantir que essa estadia temporria seja confortvel e vantajosa para ambas as partes e para facilitar o regresso dos imigrantes aos seus pases de origem; no existe qualquer espao para polticas inclusivas que visem integrar esses imigrantes enquanto cidados de pleno direito ou enquanto actores polticos. Este tipo de concepo assente na excluso conduz ao tipo de medidas que Michael Alexander caracteriza na sua tipologia como correspondendo a polticas de trabalhadores convidados ou a no-polticas10. Os instrumentos utilizados e as formas assumidas por essas polticas so arbitrrios e variveis, consistindo sobretudo em reaces ad-hoc a problemas concretos. Por contraste com estas polticas geradoras de excluso, existem concepes que em princpio implicam a incluso dos imigrantes ao longo do tempo. Porm, dependendo da forma como esta incluso encarada, possvel discernir dois tipos de concepo em relao aos imigrantes e sua integrao.A primeira corresponde tipicamente viso republicana de tipo francs. Para esta concepo do estado, das suas relaes com os cidados, do sistema poltico, do quadro institucional e da esfera pblica, a distino entre cidados e estrangeiros assume uma importncia decisiva. Preferencialmente, os imigrantes estrangeiros devero tornar-se cidados, para assim poderem ser reconhecidos a ttulo individual enquanto actores polticos. As associaes de imigrantes no so reconhecidas enquanto tal. A terminologia republicana francesa evita deliberadamente conceitos como os de etnicidade, minorias tnicas ou multiculturalismo, na medida em que remetem para o carcter colectivo e institucionalizado das diferenas, assentem elas nas origens geogrficas, na cultura, na religio ou na classe social. O princpio poltico fundamental o da igualdade (formal) ao nvel individual e o objectivo fundamental em relao a esta matria a despolitizao das questes da imigrao e da integrao (embora na prtica isso no impea a imigrao de constituir uma arma de arremesso poltico).
10

M. Alexander, Comparing local policies toward migrants as an expression of Host-Stranger relations, Tese de doutoramento (Universiteit van Amsterdam, 2003).

OS PROCESSOS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES

45

A segunda concepo tpica de caractersticas inclusivas a anglo-americana, segundo a qual tambm esperado dos imigrantes que acedam individualmente cidadania. Uma vez consumado esse acesso, porm, o sistema poltico concede-lhes um amplo espao de actuao e manifestao colectivas. A etnicidade e as minorias tnicas so consideradas noes relevantes, ao ponto de toda a populao ser oficialmente classificada enquanto tal, por exemplo nos recenseamentos populacionais. Embora a igualdade constitua tambm um princpio importante para esta concepo poltica, existe o entendimento adicional de que a igualdade substantiva pode na prtica depender da pertena a determinados grupos culturais, tnicos, nacionais ou scio-econmicos. O debate entre as diferentes faces em torno da questo do multiculturalismo constitui por isso uma componente explcita do debate poltico (independentemente do desfecho desse debate). A lgica interna de cada uma destas concepes arquetpicas de tipo inclusivo tem associada a adopo de diferentes estratgias de integrao. concepo francesa-republicana, esto sobretudo associadas estratgias assentes nos princpios gerais da prioridade igualdade no contexto de cada sistema ou no acesso a cada servio; da opo pela no identificao de grupos-alvo determinados; e do no reconhecimento das manifestaes colectivas ou das associaes enquanto actores relevantes. A maior dificuldade intrnseca desta concepo diz respeito mobilizao e envolvimento das foras existentes no seio das comunidades imigrantes com vista implementao das polticas, devido ao receio que estas se oponham integrao. Em contrapartida, a segunda concepo tende a identificar grupos-alvo especficos e a formular estratgias especificamente destinadas a cada comunidade, ao ponto da discriminao positiva fazer por vezes parte do pacote das polticas adoptadas. Esta concepo mais propcia ao reconhecimento, seno mesmo ao estmulo, das formas de representao assentes nas comunidades, por exemplo atravs da atribuio de apoios s associaes de imigrantes, ou, indirectamente, atravs da concesso de subsdios a certas actividades por elas realizadas. Esta concepo tambm mais propcia conjugao da igualdade com a diferena cultural, reconhecendo implicitamente a importncia dos aspectos culturais e religiosos no processo de integrao. Neste captulo, estes dois modelos de tipo inclusivo foram deliberadamente apresentados de forma arquetpica e contrastante, de forma a ilustrar as suas lgicas internas. Na realidade, existem inmeras variaes e combinaes eclticas que incorporam elementos de ambas as concepes ao nvel da formulao das polticas e da definio dos instrumentos, podendo isso ocorrer escala tanto dos pases como das cidades. Alis, em muitos casos, os elementos de cada uma dessas combinaes variam ao longo do tempo.

DIVERGNCIA VERSUS CONVERGNCIA


O argumento apresentado na seco anterior o de que as diferenas de contexto (local e nacional) explicam a divergncia existente ao nvel das polticas de integrao. Porm, o caso muda de figura quando procuramos explicar a convergncia existente. Diversas anlises comparativas internacionais indicam efectivamente a existncia de certas formas de convergncia, ainda que hesitantes e parciais.Vermeulen enumerou uma srie de

46

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

questes em que parece existir pelo menos algum tipo de convergncia11. Em primeiro lugar, em matria de polticas de imigrao (especialmente na parte que diz respeito ao estatuto de residncia dos imigrantes oriundos de pases terceiros), a Unio Europeia tem nos ltimos anos vindo a aprovar um conjunto de directivas destinadas a harmonizar parcialmente as polticas dos diversos estados-membros. Em segundo lugar, tem tambm havido alguma convergncia no que diz respeito s polticas de naturalizao: por exemplo, as enormes diferenas existentes em tempos entre as legislaes e prticas adoptadas em Frana e na Alemanha em relao a esta matria tm vindo a atenuar-se.Assim, o jus sanguinis tem vindo a perder alguma da sua importncia central no mbito da lei alem tendo o princpio do jus soli sido introduzido para permitir aos filhos de imigrantes um acesso mais fcil cidadania , ao mesmo tempo que, em Frana, tm tambm sido introduzidas nos ltimos anos diversas excepes ao jus soli. Diversos estudos recentes que se debruaram sobre os critrios de atribuio da nacionalidade a estrangeiros corroboram esta tendncia de convergncia um pouco por toda a Europa12. Finalmente,Vermeulen detectou tambm um certo grau de convergncia ao nvel da utilizao de uma terminologia comum, que se deve especialmente ao encorajamento dos organismos supranacionais. Porm, este autor alerta para o facto da utilizao de um lxico comum, incluindo termos como integrao e multiculturalismo, no implicar necessariamente que os seus utilizadores estejam de acordo quanto ao seu significado, o que pode at ter como consequncia o estabelecimento de acordos e compromissos ilusrios. Para alm destas tendncias de convergncia emergentes aos nveis nacional e supranacional, existem tambm diversas foras especficas actuantes ao nvel local que promovem a convergncia. Aparentemente, o prprio carcter eminentemente local do processo de instalao e integrao dos imigrantes constitui uma poderosa fora promotora da convergncia das polticas. Independentemente do contexto institucional, as autoridades locais so obrigadas a encontrar respostas para as mesmas questes, incluindo como proporcionar alojamento adequado e emprego aos imigrantes, como garantir-lhes o acesso aos sistemas de ensino e de sade e como responder s suas solicitaes no sentido de que lhes seja permitido cumprir as suas obrigaes religiosas e aprender as suas lnguas maternas. Por outro lado, as autoridades locais tm tambm de lidar com reaces muito semelhantes por parte das prprias populaes autctones, para alm de fenmenos semelhantes de discriminao e excluso social. mais fcil descurar e evitar estas questes ao nvel distante das polticas nacionais, mas nas cidades estes problemas so sentidos de forma concreta, sobretudo quando o nmero dos imigrantes aumenta e a sua concentrao em certas partes da cidade se intensifica. Se as autoridades urbanas no procurarem actuar em relao a todas estas questes por sua prpria iniciativa, podero ser forados a faz-lo na sequncia da

11 12

Vermeulen, Immigrant policy. (ver n.r. 8.) R. Baubck (ed.), From Aliens to Citizens: Redefining the Status of Immigrants in Europe (Aldershot: Avebury, 1994);V. Guiraudon,Citizenship Rights for Non-Citizens: France, Germany and the Netherlands, in Challenge to the Nation-State: Immigration in Western Europe and the United States, ed. C. Joppke (Oxford: Oxford University Press, 1998); R. Hansen and P. Weil, Towards a European Nationality. Citizenship, Immigration and Nationality Law in the EU (Houndmills/New York: Palgrave, 2001); P. Weil, Access to Citizenship: A Comparison of Twenty-Five Nationality Laws, in: From Migrants to Citizens: Membership in a Changing World, ed. A. Aleinikoff and D. Klusmeyer (Washington, DC: Carnegie Foundation, 2000).

OS PROCESSOS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES

47

emergncia de crises. Os inner city riots (motins no centro urbano), como so muitas vezes designados no Reino Unido, ou a banlieu-problematique (problemtica dos subrbios), em Frana, constituem exemplos de eventos potencialmente catalizadores de (novas) polticas urbanas. Neste sentido, essas crises podem ser consideradas foras de convergncia que actuam de baixo para cima. Uma consequncia lgica do carcter circunscrito deste tipo de eventos e manifestaes enquanto catalizadores da aco poltica que as polticas da resultantes so elas prprias quase sempre circunscritas em termos espaciais e incidem fundamentalmente sobre os domnios da habitao, concentrao e segregao.As Inner City Policies implementadas no Reino Unido desde 1968 e a Politique de la Ville adoptada em Frana desde os anos 90 ilustram bem esta tendncia. Todas estas foras no se limitam a estimular a emergncia de novas polticas e a influenciar o seu contedo; tendem tambm a encorajar a implementao de estratgias semelhantes. Nalguns casos, as consultas junto dos imigrantes e o envolvimento de indivduos e associaes na implementao das polticas constitui uma parte integrante dessas estratgias. Quando assim no , porm, torna-se rapidamente evidente que impossvel implementar polticas de integrao de forma eficaz sem a participao das prprias comunidades imigrantes ao nvel da sua formulao e implementao13. Por conseguinte, diversos estudos parecem sugerir que as prprias condies necessrias eficcia da implementao favorecem uma certa convergncia das estratgias adoptadas, ainda que as formas especficas que estas assumem possam diferir.

NVEIS DE INTEGRAO: POLTICAS E ACTORES


Do ponto de vista dos imigrantes, os processos de integrao ocorrem sobretudo escala local. Tendo em conta que as circunstncias a essa escala podem variar significativamente, deveria ser conferida a mxima prioridade s polticas de integrao de mbito local. Por outro lado, existem tambm argumentos em favor da assuno essa prioridade estratgica a partir do ponto de vista das prprias cidades. As cidades acolhem recm-chegados oriundos de todo o tipo de regies, que trazem consigo culturas, religies e estilos de vida diferentes. A sua integrao no tecido social no um processo que ocorra automaticamente: a segregao, a excluso social e a marginalizao (de algumas) destas comunidades imigrantes podem ameaar a coeso social das cidades. As cidades e os seus bairros so locais onde tm lugar acontecimentos importantes que afectam a vida quotidiana de todos os residentes, incluindo os imigrantes, sendo tambm a esse nvel que possvel conquistar, ou em alternativa perder, os afectos e a identificao dos imigrantes. Decorre destas premissas que necessrio dotar os decisores polticos locais dos meios e da margem de manobra necessrios para actuarem de formas adaptadas ao contexto. As polticas
13

D. Moore, Ethnicit et Politique de la Ville en France et en Grande-Bretagne (Paris: LHarmattan, 2001).

48

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

nacionais de integrao e, por maioria de razo, as europeias devero acima de tudo procurar facilitar a tarefa dos actores locais, tanto das autarquias como da sociedade civil, atravs da formulao e criao de quadros de referncia, regras e instrumentos de carcter geral.

POLTICAS DE MBITO NACIONAL E LOCAL


Na prtica, porm, o relacionamento entre os nveis locais e nacionais de deciso poltica nem sempre so assim to complementares e harmoniosos. No contexto europeu, as tenses entre os nveis nacional e local tm assumido fundamentalmente dois tipos de padres. O primeiro padro visvel em pases como a Suia, a Alemanha e a ustria, onde as polticas nacionais de integrao tm primado pela ausncia ou pelo seu carcter ocasional e onde as presses no sentido da formulao de polticas adequadas e da atribuio de competncias e recursos adicionais tm provindo das grandes cidades. Por exemplo, perante a ausncia de polticas de integrao de mbito nacional na Suia, as cidades de Zurique, Berna e Basileia tomaram elas prprias a iniciativa de formular polticas de mbito local no final dos anos 9014. Berlim, Frankfurt e Viena formularam polticas do mesmo tipo ainda mais cedo e nas mesmas circunstncias isto , face ausncia de polticas e recursos ao nvel nacional. Nos pases onde as polticas de integrao comearam a ser implementadas mais cedo ao nvel nacional, como o caso da Holanda e da Sucia, as tenses tm assumido outras formas.As principais cidades destes pases tm-se visto confrontadas com nveis de imigrao muito superiores aos da mdia do respectivo pas, o que se tem traduzido numa forte presso ao nvel das instituies fundamentais como o sistema urbano e residencial (segregao e degradao dos bairros), o mercado de trabalho (desemprego acima da mdia, custos elevados associados aos apoios sociais), o sistema de ensino (concentrao de estudantes de origem imigrante em certas reas e sectores) e a ordem pblica (hostilidade motivada por questes raciais, crime e tenses intercomunitrias). Para lidarem com estas situaes, estas grandes cidades optaram por unir esforos no sentido de exigirem a atribuio de mais poder executivo e de recursos adicionais por parte da administrao central. Na Holanda e na Sucia, as polticas genricas para as reas urbanas e as polticas de integrao para os imigrantes foram nos ltimos anos reunidas pelo menos em termos formais no mbito de um nico quadro de referncia, o que em princpio cria possibilidades novas e mais abrangentes. O que todos estes casos tm em comum a possibilidade das tenses desencadearem um dilogo entre as principais cidades e as administraes centrais em torno de um conjunto de questes em relao s quais as polticas de mbito local e nacional so muitas vezes contraditrias. Embora nem sempre saiam a ganhar deste dilogo, as autoridades municipais podem, apesar de tudo, utilizar a margem de manobra de que dispem para defenderem os interesses dos imigrantes (ou de alguns deles). De uma forma geral, o que estes exemplos revelam que os interesses em jogo ao nvel das polticas de integrao e da sua implementao podem ser substancialmente diferentes, ou encarados de forma
14

J. DAmato and B. Gerber (eds.), Herausforderung Integration. Stdtische Migrationspolitik in der Schweiz und in Europa (Zurich: Seismo Verlag, 2005).

OS PROCESSOS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES

49

substancialmente diferente, s escalas local e nacional, pois o confronto com as consequncias quotidianas da imigrao muito mais imediato ao nvel da cidade. Consequentemente, cada tentativa sria de lidar com os problemas associados imigrao e integrao ao nvel local, ou para colocar a questo de uma forma mais positiva para maximizar as vantagens associados presena de novos residentes, constituir uma presso adicional sobre os nveis de poder mais elevados e distantes escala nacional.

AS POLTICAS DE INTEGRAO DA UE
Tendo em conta a diviso ideal de tarefas acima delineada e o empenhamento poltico da Comisso Europeia em relao questo das polticas europeias de integrao tal como atestado pela Comunicao de 2003 e pelas concluses do Conselho Europeu de Salnica (Junho de 2003) e do recente Conselho Ministerial de Groningen (Novembro de 2004) , o que que deveremos esperar das polticas ao nvel da UE? Quais as funes especficas que a UE/CE podero desempenhar para facilitar as tarefas dos nveis local e nacional? Segue-se uma breve discusso desta questo. A primeira tarefa que cabe UE consiste no enquadramento. A UE poder procurar enquadrar as questes das migraes, da integrao e da relao entre ambas de uma forma diferente do que actualmente o caso ao nvel nacional na maioria dos pases da UE. A mudana a efectuar consistiria na passagem de uma perspectiva essencialmente defensiva e securitria para: 1) uma abordagem pr-activa, abrangente e voltada para o futuro; 2) uma perspectiva equilibrada entre uma orientao (realista) para a resoluo de problemas e a maximizao das possveis vantagens presentes e futuras da imigrao, promovendo por essa via uma melhor aceitao da imigrao; e 3) nfase na necessidade de uma actuao comum nos domnios da imigrao e integrao. Em princpio, a UE tem competncia e capacidade para desincentivar as prticas de competio negativa e de passagem do fardo para o vizinho do lado por parte dos estados-membros, substituindo-as por uma abordagem que defenda os interesses comuns. A tarefa de enquadramento deve ser desempenhada ao nvel das estruturas polticas e administrativas da UE/CE, bem como entre Bruxelas e os decisores polticos e as autoridades polticas nacionais, o que requer negociaes difceis e demoradas. No entanto, tal como defendido por Sarah Spencer, a UE/CE dever tambm assumir uma responsabilidade activa pela promoo e liderana de um debate pblico equilibrado e informado em relao aos motivos pelos quais os imigrantes se encontram na Europa, proporcionando opinio pblica informao acerca dos seus contributos e dos obstculos que enfrentam, reconhecendo os receios da opinio pblica e combatendo a falta de informao15. Esta responsabilidade mais ampla da maior importncia, uma vez que estabelece as bases para a actuao poltica junto da sociedade civil e da populao em geral e permite mobilizar foras que contrabalancem o aproveitamento populista da questo da imigrao. As duas Comunicaes apresentadas pela CE em 2000 e 2003 e atrs referidas podem ser
15

S. Spencer, The Challenges of Integration for the EU, Migration Information Source. (Washington, DC: Migration Policy Institute, October 1, 2003), http://www.migrationinformation.org.

50

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

consideradas como primeiros passos fundamentais no sentido do estabelecimento por parte da CE de um quadro geral mais favorvel s polticas de integrao. A segunda funo ou tarefa, que decorre da de enquadramento, corresponde formulao de normas gerais. O quadro geral acima indicado dever ser concretizado num conjunto de documentos normativos regulamentos, directivas ou mesmo leis que assinalem os pontos de partida fundamentais das polticas de integrao.Tais normas devero dizer respeito a: 1) A definio dos destinatrios das polticas de integrao o que poder envolver a formulao e implementao de diversos diplomas legais importantes, nomeadamente em relao s seguintes questes: Quais os imigrantes que, num determinado momento, devero ser considerados residentes e a quem se devero destinar de forma abrangente as polticas de integrao? (a resposta a esta questo dever assentar numa articulao explcita entre as polticas de imigrao/admisso e as polticas de integrao) De que forma que as polticas de admisso devero efectuar a distino entre os imigrantes temporrios e os residentes de longa durao? Por outro lado, se os imigrantes forem inicialmente admitidos a ttulo temporrio, a partir de que momento devero deixar de ser considerados temporrios? Que estatuto dever ser conferido aos familiares e cnjuges dos imigrantes plenamente estabelecidos? 2) O mbito das polticas de integrao. Se o objectivo ltimo consiste, em princpio, no pleno acesso por parte dos residentes de longa durao a todas as instituies, servios e vantagens das sociedades de acolhimento, ento dever-se- desenvolver gradualmente (e atravs de negociao poltica) um quadro jurdico que assegure as trs dimenses fundamentais da cidadania: scio-econmica, legal-poltica e cultural/religiosa. 3) Polticas de combate discriminao. Com efeito, estas constituem o corolrio negativo de qualquer enquadramento jurdico pela positiva. Sendo uma componente necessria das polticas, apresentam porm srias limitaes. Qualquer regra antidiscriminao comea por assumir a existncia de um conjunto de direitos afirmados pela positiva, os quais, por sua vez, so eventualmente violados em resultado da discriminao. Uma vez que esses direitos afirmados pela positiva continuam a diferir de estado-membro para estado-membro, e enquanto assim for, a implementao prtica da legislao de combate discriminao continuar tambm ela a diferir de estado para estado. A terceira funo da CE, para alm do enquadramento e da formulao de normas gerais, consiste na utilizao dos instrumentos especficos ao seu dispor com vista promoo de actividades relacionadas com a formulao de polticas de integrao. Vrias rubricas oramentais das Direces-Gerais responsveis por diversos domnios polticos (Justia, Liberdade e Segurana no que concerne imigrao, asilo e acolhimento de refugiados e

OS PROCESSOS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES

51

requerentes de asilo; Emprego e Assuntos Sociais no que diz respeito integrao e ao combate discriminao) podero ser mobilizadas com este fim. Tais iniciativas podero incluir, por exemplo, a criao de mecanismos de recolha sistemtica de informao (a nvel tanto interno como externo), o financiamento da investigao cientfica em relao a questes relevantes para a formulao de polticas por parte de investigadores externos, etc. Neste sentido, importa referir a criao do Fundo Europeu para o Refugiados, com o intuito de promover o envolvimento de organizaes no governamentais no acolhimento dos refugiados e requerentes de asilo. Em 2003, foi dado incio a um programa, de seu nome INTI, destinado a promover a integrao dos vrios projectos e a disseminar as boas prticas existentes a esse nvel, estando previsto que este programa seja significativamente alargado ao longo dos prximos anos. O financiamento deste tipo de actividades por parte da CE poder assumir grande relevncia, desde que essas actividades permitam que os actores locais desenvolvam e implementem projectos estratgicos, que os projectos de maior sucesso sejam sistematicamente analisados e documentados e que os resultados da decorrentes sejam disseminados enquanto exemplos de boas prticas.

INSTRUMENTOS E ESTRATGIAS DAS POLTICAS LOCAIS


As avaliaes das polticas de mbito local existentes sugerem a existncia de um conjunto de importantes aspectos estratgicos e tcticos no que diz respeito a essas mesmas polticas. Para comear, a eficcia dessas polticas requer o envolvimento no processo de integrao de uma srie de parceiros a diferentes nveis. Primeiro que tudo, requer o envolvimento dos prprios imigrantes aos nveis individual, associativo e institucional. A maior parte dos processos de formulao de polticas excessivamente centralizada e de cima para baixo, dirigindo-se aos imigrantes apenas a ttulo individual, ao passo que a implementao dessas mesmas polticas exige a mobilizao das foras existentes no seio das comunidades imigrantes para ser bem sucedida. Tm sido desenvolvidos, e encontram-se em desenvolvimento, diversos bons exemplos de como mobilizar o potencial das prprias comunidades. Um exemplo possvel provm dos projectos de tutoria, no mbito dos quais estudantes imigrantes proporcionam apoio e acompanhamento a outros estudantes mais jovens da mesma etnia ao longo do ensino secundrio16. Outros exemplos incluem as iniciativas levadas a cabo por associaes de imigrantes no sentido da mobilizao dos seus membros para cursos de lnguas e aces de formao ou para projectos na rea do mercado de trabalho17.
16

M. Crul, Turkish and Moroccan Sibling Support and School Achievement Levels: An Optimistic View Netherlands Journal of Social Sciences 35 (1999): 110-128; M. Crul, Success Breeds Success. Moroccan and Turkish Student Mentors in the Netherlands, International Journal for the Advancement of Counselling 24 (2002): 275-287. 17 A. Zolberg and A. J. Clarkin, Sharing Integration Experiences: Innovative Community Practices on Two Continents (New York: International Center for Migration, Ethnicity and Citizenship, New School University, 2003).

52

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

Contudo, as polticas de mbito local devero tambm envolver diversos actores institucionais relevantes da sociedade de acolhimento, tais como as organizaes religiosas, as organizaes patronais, os sindicatos, os partidos polticos e a comunicao social. Em suma, necessrio mobilizar toda a sociedade civil. Estes parceiros no governamentais so importantes por dois motivos. Em primeiro lugar, porque desempenham um papel-chave enquanto parceiros na implementao das polticas. No entanto, a sua importncia ser talvez ainda maior enquanto actores polticos, na medida em que influenciam o contexto e ambiente polticos e contribuem para que as questes sejam encaradas de uma forma que permita a adopo de polticas adequadas, podendo assumir-se como agentes fundamentais no combate excluso, discriminao e xenofobia. No caso da Suia, por exemplo, actores institucionais tais como as organizaes religiosas, os sindicatos e as organizaes patronais tm contribudo frequentemente para evitar o perigo da realizao de referendos antiimigrao. No caso alemo, os sindicatos e as organizaes religiosas tm sido na ausncia de polticas de integrao de mbito nacional os mais importantes actores e promotores do processo de integrao dos trabalhadores estrangeiros. Em segundo lugar, as polticas locais de integrao devero definir claramente linhas de aco prioritrias numa srie de domnios. No caso dos imigrantes de longa durao, dever ser atribuda prioridade aos domnios em relao aos quais as autoridades locais dispem de instrumentos de promoo da integrao (e de preveno da excluso) eficazes e generalizadamente aceites: o domnio econmico do trabalho e do emprego; e o domnio social, especialmente no que se refere educao, sade e habitao. No longo prazo, as polticas no domnio poltico e cultural (incluindo a religio) so tambm fundamentais para a integrao dos imigrantes. Inicialmente, a forma assumida pelas polticas adoptadas nestes ltimos domnios poder depender em grande medida do quadro institucional existente nas sociedades e reas urbanas de acolhimento. Porm, no longo prazo, indispensvel a adopo gradual de polticas mais inclusivas. Ao nvel mais concreto dos instrumentos estratgicos, os estudos de avaliao disponveis sugerem que a monitorizao do desempenho tanto das instituies pblicas genricas como das polticas especficas de integrao constitui uma estratgia importante. A monitorizao constitui um instrumento de consciencializao e de formulao de diagnsticos fundamentados, permitindo orientar a implementao das polticas. A premissa bsica subjacente que a situao dos recm-chegados na sociedade de acolhimento depende em grande medida do impacto diferenciado (e em grande medida inadvertido) das instituies pblicas genricas. Em consequncia do estatuto socioeconmico dos imigrantes, das caractersticas do processo migratrio e, nalguns casos, das suas caractersticas culturais e religiosas, o impacto destas instituies junto dos imigrantes poder ser desigual. Esse impacto inadvertido poder incluir uma maior incidncia de desemprego e, consequentemente (desde que o acesso lhes seja permitido), a sobrerepresentao dos imigrantes ao nvel dos servios e prestaes de apoio aos desempregados. Outros impactos deste tipo podero incluir desempenhos escolares mais fracos por parte das crianas de origem imigrante ou a concentrao/segregao residencial em resultado das polticas e regulamentos em matria de habitao e alojamento.

OS PROCESSOS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES

53

Se virarmos esta linha de raciocnio ao contrrio, a concluso que a monitorizao do desempenho pode promover a consciencializao do impacto do funcionamento das instituies pblicas genricas junto dos imigrantes. O escrutnio dos procedimentos que originam os impactos diferenciados permite a formulao de diagnsticos fundamentados. Ao nvel da UE, pretende-se que o relatrio anual apresentado pelos estados-membros na sequncia do Conselho Europeu de Salnica em 2003 sirva esta mesma finalidade, enquanto instrumento ao servio da promoo da eficcia das polticas. Uma segunda componente importante das polticas de integrao de mbito local consiste em dotar os recm-chegados dos meios fundamentais de que necessitam para conquistarem por si mesmos um lugar na sociedade: um conjunto de ferramentas bsicas em matria de formao lingustica, educao cvica, conhecimentos bsicos sobre a sociedade de acolhimento, etc.A ideia fundamental neste caso (e a lio que possvel retirar das polticas do passado destinadas aos imigrantes temporrios e trabalhadores convidados) que necessrio dotar os imigrantes das ferramentas necessrias para que eles estejam em condies de participar de forma plena na sociedade.Vrios pases e cidades tm vindo j a implementar polticas neste domnio. Contudo, importa encarar essas iniciativas como visando acima de tudo facilitar o incio do processo de integrao (de modo a evitar qualquer inteno normativa de adaptao ou assimilao). De preferncia, estas iniciativas devero ser implementadas em articulao com as trajectrias de integrao no mercado de trabalho ou com o prosseguimento dos estudos.

ASPECTOS FUNDAMENTAIS E DILEMAS DAS POLTICAS


So muitas as ilaes que podemos retirar das observaes gerais atrs formuladas em relao s caractersticas dos processos de integrao e s polticas que lhes esto associadas. Em particular, possvel identificar trs aspectos fundamentais que decorrem da lgica dos processos de integrao (e que, aos olhos dos decisores polticos, se apresentam muitas vezes como dilemas). O primeiro consiste no facto da transparncia dos processos de admisso de imigrantes e de concesso de estatuto legal e de residncia constituir uma condio-chave para a eficcia das polticas de integrao.As expectativas de residncia no longo prazo e a forma de lidar com essas expectativas dever-se-o traduzir num estatuto consentneo perante a lei e num conjunto de oportunidades de participao ao nvel da formulao e implementao das polticas, especialmente as que afectam directamente os imigrantes. Tal como referido, as polticas de mbito local neste domnio poltico-legal dependem em grande medida das polticas de imigrao, integrao e naturalizao ao nvel nacional. Porm, esta dependncia no absoluta. Em primeiro lugar, os decisores polticos dispem de alguma margem de manobra na implementao das polticas e regras de nvel nacional. Por outro lado, podem criar mecanismos alternativos de participao, fomentando por essa via formas de incluso e cidadania escala local.

54

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

Em segundo lugar, as polticas de integrao devero ser abrangentes no que diz respeito aos domnios e dimenses que cobrem, o que significa que no devero limitar-se a traduzir as preocupaes da maioria, devendo reflectir tambm os interesses e aspiraes dos prprios imigrantes. Dever ser dada prioridade aos domnios econmico e social, na conscincia de que, no longo prazo, as polticas nos domnios poltico e cultural so tambm indispensveis para a integrao. As formas assumidas por estas polticas podero depender na prtica dos quadros institucionais vigente em cada sociedade e cidade de acolhimento, bem como da disponibilidade poltica para a introduo de mudanas no sentido de tornar esses quadros institucionais progressivamente mais inclusivos. Em terceiro lugar, as polticas locais de integrao devero empregar estratgias e tcticas assentes na mobilizao de diferentes parceiros a diferentes nveis. Devero conjugar aspectos de activao de cima para baixo com a mobilizao de baixo para cima. Devero conceber o processo de integrao de uma forma aberta e inclusiva, no quadro das regras em vigor nas sociedades liberais democrticas, e, consequentemente, permitir a emergncia de uma sociedade mais diversa mas tambm mais coesa. As observaes anteriores acerca da lgica do processo de integrao permitem ainda extrair concluses em relao existncia de alguns aspectos fundamentais, ou dilemas, adicionais. O primeiro consiste no facto da formulao e implementao das polticas exigirem no s um conhecimento cientfico rigoroso da lgica dos processos de integrao, como tambm uma concepo poltica adequada do que que torna as polticas desejveis e aceites. O que necessrio uma abordagem equilibrada que, sem camuflar os problemas a resolver, saliente acima de tudo os interesses comuns de todas as partes. Este tipo de abordagem tem muitas vantagens: permite no s evitar a emergncia de crises que se tornariam inevitveis caso os problemas fossem sistematicamente ignorados, como tambm restabelecer e promover o tipo de coeso no seio dos estados e das cidades que permite colher os frutos potenciais da imigrao. O acolhimento dos imigrantes e a sua participao activa so condies essenciais para esta abordagem, a qual tem como consequncia a emergncia de novas formas de diversidade negociada. Todos os actores tm um papel a desempenhar em relao a esta questo, mas a responsabilidade fundamental cabe aos decisores polticos.

OS PROCESSOS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES

55

Referncias bibliogrficas
Alexander, M. Comparing local policies towards migrants as an expression of Host-Stranger relations. PhD Thesis, Universiteit van Amsterdam, 2003. Baubck, R., ed. From Aliens to Citizens: Redefining the Status of Immigrants in Europe. Aldershot: Averbury, 1994. Canatan, K., C.H. Oudijk, and A. Ljamai. De maatschappelijke rol van de Rotterdamse moskeen. Rotterdam: COS, June 2003. Crul, M. "Turkish and Moroccan Sibling Support and School Achievement Levels: An optimistic View." Netherlands Journal of Social Sciences 35, no. 2 (1999): 110-128. Crul, M. "Success breeds success. Moroccan and Turkish student mentors in the Netherlands." International Journal for the advancement of Counselling 24 (2002): 275-287. Crul, M. and H.Vermeulen. "The second genaration in Europe, Introduction." International Migration Review 37, no. 3 (2003): 965-986. (Special Issue of the IMR on "The future of the second generation: the integration of migrant youth in six European Countries," edited by Crul and Vermeulen). D'Amato, J. and B. Gerber, eds. Herausforderung Integration. Stdtische Migtationspolitik in der Schweiz und in Europa. Zurich: Seismo Verlag, 2005. Doomernik, J. Turkse moskeen en maatschappelijke participatie. De institutionalisering van de Turkse islam in Nederland en de Duitse Bondsrepubliek. Amsterdam: Instituut voor Sociale Geografie, 1991. European Commission. Communication on a Community Immigration Policy. November 22, 2000. European Commission. Communication on Immigration, Integration and Employment. June 3, 2003. Groenendijk, C.A. and P.E. Minderhoud. "De Nederlandse invloed op nieuwe Europese regels betreffende migratie en asyl." In Immigratie en asiel in Europa. Een lange weg naar gemeenschappelijkheid, edited by W.A.brusse, D. Broeders, and R. Griffith, 137-162. Utrecht: Lemma BV, 1991. Guiraudon,V. "Citizenship rights for Non-Citizens: France, Germany and the Netherlands." In Challenge to the Nation-State: Immigration in Western Europe and the United States, edited by C. Joppke. Oxford: Oxford University Press, 1998. Hansen, R. and P.Weil. Towards a European Nationality. Citizenship, Immigration and Nationality Law in the EU. Houndmills/New York: Palgrave, 2001. Heitmeyer,W., J. Mller, and H. Schrder. Verlockender Fundamentalismus.Trkische Jugendliche in Deutschland. Frankfurt am Main: Suhrkamp, 1997. Karakasoglu,Y. and S. Koray. Islam and Islamic organizations in the Federal Republic of Germany.A short summary of study of the Zentrum fr Trkeistudien on Islamic organizations in Germany. Birmingham: Centre for the Study of Islam and Christian-Muslim Relations, 1996. Landman, N. Van mat tot minaret. De institutionalisering van de islam in Nederland. Amsterdam:VU-uitgeverij, 1992. Moore, D. Ethnicit et Politique de la Ville en France et en Grande-Bretagne. Paris: L'Harmattan, 2001. Niessen, J. Five years of EU migration and asylum policymaking under the Amsterdam and Tampere mandates. Brussels: Migration Policy Group, 2004. Oezbek,Y. and S. Koray. Muslim voices.A stranger within? Section on Germany, Part I and II. Essen: Zentrum fr Trkeistudien, 1998. gelman, N. Documenting and Explaining the Persistence of Homeland Politics Among Germany's Turks. International Migration Review 37, no. 1 (2003): 163-193. Penninx, R., K. Kraal, M. Martiniello, and S.Vertovec. Citizenship in European Cities: Immigrants, Local Politics and Integration policies. Aldershot: Ashgate, 2004. Penninx, R. and j. Roosblad, eds. Trade Unions, Immigration, and Immigrants in Europe. 1960-1993.A Comparative Study of the Attitudes and Actions of Trade Unions in Seven West European Countries. New York/Oxford: Berghahn Books, 2000. Rath, J., R. Penninx, K. Groenendijk, and A. Meyer. Western Europe and its Islam. Leiden/Boston/Kln: Brill, 2001. Rogers A. and J.Tillie. Multicultural Policies and Modes of Citizenship in European Cities. Aldershot: Ashgate, 2001. Spencer, S. "The Challenges of Integration for the EU." Migration Information Source.Washington, DC: Migration Policy Institute, October 1, 2003, http://www.migrationinformation.org Sunier,Th Islam in beweging.Turkse jongeren en islamitische organisaties. Amsterdam: Het Spinhuis, 1996.

56

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

Sunier,Th. "Niederlndisch-Islamische Staatsbrgerschaft? Ansichten ber Islam, Brgerschaft und Brgerrechte unter trkische Jugendlichen in der Niederlanden, "Der Fundamentalismus-verdacht. Pldoyer fr eine Neuorientierung der Forschung im Umgang mit allochtonen Jugendlichen, edited by W.D. Bukow and M. Ottersbach, 85-97. Opladen: Leske und Budrich, 1999. Vermeulen, H. ed. Immigrant policy for a multicultural society.A comparative study of integration, language and religious policy in five Western European countries. Brussels/Amsterdam: MPG/IMES, 1997. Vermeulen, H. and R. Penninx, eds. Het democratisch ongeduld. De emancipatie en integratie van zes doelgroepen van het minderhedenbeleid. Amsterdam: Het Spinhuis, 1994. Vermeulen, H. and R. Penninx, eds. Immigrant Integration:The Dutch Case. Amsterdam: Het Spinhuis, 2000. Vermeulen, H. and B. Slijper. Multiculturalism in Canada, Australi en de Verenigde Staten. Ideologie en Beleid, 1950-2000. Amsterdam: Aksant, 2003. Weil, P. "Access to Citizenship: A Comparison of Twenty-Five Nationality Laws." In: From Migrants to Citizens: Membership in a Changing World, edited by A. Aleinikoff and D. Klusmeyer.Washington, DC: Carnegie Endowment for International Peace, 2000. Zolberg, A. and A.J. Clarkin, eds. Sharing Integration Experiences: Innovative Community Practices on Two Continents. New York: International Center for Migration, Ethnicity and Citizenship, New School University, 2003.

OS PROCESSOS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES

57

Cidadania
T. Alexander Aleinikoff e Patrick Weil

o longo das ltimas dcadas, tem-se assistido a um notvel ressurgimento do interesse pela questo da cidadania por parte dos decisores polticos, acadmicos e pblico em geral. Uma parte importante desse debate tem sido suscitada pelos desafios colocados pela imigrao em grande escala. Para qualquer pas, a chegada e instalao de um grande nmero de novos residentes coloca diversas questes importantes em matria de cidadania. Para os estados liberais democrticos modernos, a cidadania consiste fundamentalmente num estatuto legal que denota e proporciona a pertena a um determinado estado. Enquanto estatuto legal, a cidadania implica um conjunto significativo de direitos e deveres, os quais estabelecem hoje em dia o fundamento formal da igualdade entre todos os cidados. A imigrao em grande escala constitui um desafio para os estados, na medida em que d origem presena nos respectivos territrios de populaes constitudas por membros parciais da sociedade dotados de direitos e deveres tambm eles parciais. As migraes tornam as sociedades mais diversas do ponto de vista cultural e social. Permitem a vinda de novos talentos e novas energias, o alargamento dos horizontes criativos de todos os membros e a expanso da fora de trabalho local; contudo, as migraes podem constituir tambm uma fonte de tenses e ansiedades. As polticas de cidadania podem constituir um instrumento importante para promover a incluso harmoniosa dos novos membros. Qualquer poltica eficaz de cidadania dever procurar conjugar um conjunto complexo de factores e ter em conta questes to fundamentais quanto as que dizem respeito pertena, ao empenho e integrao poltica e social. Nos estados liberais democrticos, as polticas de cidadania devero ainda pautar-se pelas normas de justia e equidade, as quais assumem uma importncia crucial para os ideais liberais democrticos contemporneos. Este captulo aborda quatro conjuntos de questes relacionadas com a cidadania: o acesso cidadania, a questo da dupla nacionalidade, a integrao poltica e os direitos econmicos e sociais. Em cada uma das seces, apresentado um conjunto de recomendaes em matria de polticas.

ACESSO CIDADANIA
A CIDADANIA ENQUANTO DIREITO ADQUIRIDO POR VIA DO NASCIMENTO
A classificao tradicional dos critrios de atribuio da cidadania distingue os regimes assentes no jus soli (em que o critrio fundamental o nascimento num determinado territrio) dos baseados no jus sanguinis (em que o critrio consiste na descendncia de um progenitor detentor da nacionalidade em questo). habitual caracterizar os regimes de jus soli como sendo mais inclusivos ou favorveis aos imigrantes , na medida em que permitem a aquisio imediata da cidadania por parte dos filhos dos imigrantes; por contraste, os regimes de jus sanguinis tm sido habitualmente caracterizados como sendo baseados na etnicidade e geradores de excluso, permitindo frequentemente que as segundas,

60

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

e por vezes at terceiras, geraes continuem a no ser cidads dos estados onde nasceram. No entanto, para alm destas caracterizaes no serem rigorosas em termos histricos, a prtica contempornea dos estados tem vindo a reduzir dramaticamente a aplicabilidade e interesse desta categorizao. Na Europa do sculo XVIII, o jus soli era o critrio predominante ao nvel das leis de cidadania. Esta prtica foi o produto histrico de concepes que remontam ao feudalismo, no qual os seres humanos se encontravam vinculados ao senhor feudal que era dono da terra onde haviam nascido.A Revoluo Francesa veio quebrar esta tradio de obedincia feudal. O Cdigo Civil de 1804 garantia a nacionalidade francesa apenas s crianas cujo pai fosse francs, quer tivessem nascido em Frana, quer no estrangeiro. Assim, o critrio do jus sanguinis, que constituiu uma inovao da era moderna, no teve uma motivao de ordem tica: reflectiu simplesmente o facto dos direitos individuais e a famlia se terem tornado mais importantes do que os vnculos terra e o poder do estado. Esta inovao foi depois adoptada por numerosos estados, tendo-se tornado lei na ustria (1811), Blgica (1831), Espanha (1837), Prssia (1864), Holanda (1888), Noruega (1892) e Sucia (1894). A tradio britnica de jus soli foi transplantada sem alteraes para as colnias britnicas na Europa (Irlanda), frica (frica do Sul), Amrica do Norte (Estados Unidos e Canad) e Austrlia. A maior parte destes pases eram pases de imigrao, pelo que esta tradio legal era consentnea com os interesses do estado no que dizia respeito integrao dos descendentes dos imigrantes. Para a maior parte dos pases de emigrao da Europa continental, o jus sanguinis permitia a manuteno dos laos com os cidados ausentes do territrio.Ao longo das ltimas dcadas, muitos destes estados tornaram-se pases de imigrao em grande escala, pelo que grande parte adoptou clusulas de jus soli que permitem aos imigrantes de segunda ou terceira gerao aceder cidadania aquando do nascimento ou algum tempo depois. Ao mesmo tempo, certos pases tradicionais de jus soli (tais como o Reino Unido, Portugal e a frica do Sul) adoptaram diversas regras restritivas, tais como a limitao do acesso cidadania por via do nascimento aos filhos de imigrantes detentores de autorizaes legais de admisso e permanncia ou residncia. O respeito estrito por qualquer um destes sistemas impede a adopo de polticas de cidadania apropriadas. O critrio de jus soli inclusivo demais, na medida em que atribui a cidadania aos filhos de imigrantes que tenham apenas laos muito tenues com o seu pas de residncia tais como os imigrantes temporrios ou os imigrantes irregulares acabados de entrar no pas. Noutros casos, o critrio de jus soli inclusivo de menos, nomeadamente no que diz respeito aos filhos de cidados que se encontrem temporariamente ausentes do territrio. No por isso surpreendente que praticamente todos os estados que praticam o jus soli reconheam, sob certas circunstncias, a cidadania dos filhos de cidados nacionais nascidos no exterior do territrio. O critrio de jus sanguinis tambm muitas vezes inclusivo de menos, uma vez que recusa a cidadania aos filhos e netos de imigrantes plenamente integrados, mesmo que esses filhos e netos j no possuam a cidadania do pas de origem dos seus pais ou avs.

CIDADANIA

61

Os desenvolvimentos atrs referidos pem em causa a adequao das anlises assentes na distino entre jus soli e jus sanguinis. Provavelmente, uma forma mais til e perspicaz de analisar as polticas de cidadania consistir talvez no caso da imigrao em recorrer s geraes como categoria de anlise. Esta abordagem alternativa reflecte de forma mais adequada as realidades sociais do processo de integrao, atravs do estabelecimento de uma ligao entre as regras de acesso cidadania e as diferentes fases do processo de instalao e integrao. Por outro lado, permite tambm analisar de uma forma mais adequada as mudanas legais em curso nos pases que adoptam actualmente uma combinao de critrios no enquadrvel na distino tradicional rgida entre jus soli e jus sanguinis. Esta anlise assenta na premissa segundo a qual desejvel que os imigrantes e os seus descendentes se tornem cidados e possuam o direito de tornar-se cidados. Esta premissa pode ser defendida com base em princpios de ordem moral (isto , a importncia para o indivduo da plena pertena a um estado, num mundo estruturado em termos de estadosnao), enquanto consequncia necessria da adeso s normas democrticas por parte de um determinado estado (uma vez que as pessoas tm o direito de participar nos sistemas polticos aos quais esto sujeitas) e enquanto poltica pblica socialmente virtuosa (na medida em que a cidadania facilita o processo de integrao). Alis, pode ainda ser defendida com base no argumento de que contribui para a salvaguarda da soberania do estado, uma vez que se pode alegar que esta potencialmente ameaada pela presena de uma populao estrangeira numerosa, legalmente dependente de um outro estado, no interior do territrio. A primeira gerao constituda pelos indivduos nascidos e criados num determinado pas que migraram para um outro pas enquanto adultos. A segunda gerao consiste nos filhos da primeira gerao que nasceram j no pas de acolhimento. Naquilo que constitui um desvio face categorizao habitual, neste captulo so tambm considerados como pertencentes segunda gerao os filhos de imigrantes que nasceram no pas de origem ou noutro pas qualquer, mas que imigraram para o pas de destino muito jovens e a realizaram o seu processo de socializao primria. Finalmente, a terceira gerao inclui os netos da primeira gerao, os quais se presume terem nascido e sido criados no seio da sociedade de acolhimento. A abordagem com base nas geraes permite retirar algumas ilaes importantes em matria de polticas de cidadania. Assim, como primeira recomendao, Os imigrantes de terceira gerao devero adquirir automaticamente e por via do nascimento a cidadania do pas de acolhimento dos seus pais. Em termos sociolgicos, a vasta maioria da terceira gerao construir a sua vida no seu pas de nascimento, mantendo provavelmente laos j muito tnues com o pas de origem dos seus avs. Uma vez que os seus pais j foram plenamente socializados no pas de acolhimento, no h qualquer justificao para que a terceira gerao deva esperar at maioridade para poder naturalizar-se. Diversos pases de jus sanguinis possuem regras que conferem a cidadania

62

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

automaticamente e por via do nascimento s crianas de terceira gerao o caso da Frana (desde 1889), Holanda (desde 1953), Espanha (desde 1990) e Blgica (desde 1992). Uma outra ilao importante da abordagem com base nas geraes diz respeito segunda gerao. Concretamente, Nos estados em que predomine o jus sanguinis, as crianas nascidas no territrio nacional cujos pais so imigrantes devero poder aceder cidadania, desde que a prpria criana ou pelo menos um dos seus progenitores a resida legalmente h um certo nmero de anos. No caso da segunda gerao, a socializao tem lugar fundamentalmente no pas de imigrao, que tambm o seu pas de nascimento. Para todos os efeitos prticos, estas pessoas so membros da sociedade onde residem. Naturalmente, nos estados em que vigora o jus soli, as crianas tornam-se automaticamente cidads assim que nascem. Porm, h que reconhecer que as tradies e os valores dos estados em que predomina o jus sanguinis podem variar de caso para caso. Consequentemente, podero ser aceitveis diferentes tipos de polticas, desde que honrem o seguinte princpio bsico: a atribuio da cidadania aos imigrantes de segunda gerao deve ocorrer de forma automtica, a partir do momento em que eles ou um dos seus progenitores tenham adquirido e mantido um estatuto legal no pas de acolhimento h um certo nmero de anos. A Frana, a Blgica, a Finlndia, a Sucia, a Dinamarca, a Holanda e a Itlia conferem cidadania s crianas nascidas nesses pases que sejam filhas de pais estrangeiros, ao fim de alguns anos de residncia por parte das prprias crianas (por exemplo, no final do perodo correspondente ao ensino primrio). Na Alemanha, a cidadania atribuda por via do nascimento aos filhos de pais estrangeiros que possuam estatuto de residentes permanentes. Caso essas crianas possuam alguma outra cidadania, tm de optar entre as duas ao atingirem os 23 anos de idade. Nem o critrio automtico associado ao jus soli nem as abordagens do tipo nascimento mais residncia legal permitem conferir a cidadania s crianas nascidas no estrangeiro que sejam filhas de imigrantes mas que tenham chegado ao pas de acolhimento muito novas. Tradicionalmente, essas crianas vem-se obrigadas a seguir os procedimentos necessrios para a naturalizao (quer se encontrem num estado predominantemente de jus soli ou de jus sanguinis), independentemente do facto de ser em grande medida impossvel distingui-las das crianas de segunda gerao ou dos filhos dos cidados desse estado. Consideramos que a forte probabilidade de que a socializao tenha ocorrido fundamentalmente no pas de acolhimento, a par do objectivo de garantir a plena integrao dos imigrantes, justifica a concesso de cidadania a estas crianas, desde que grande parte do seu processo de socializao ou do seu percurso escolar tenha tido lugar no seu actual pas de residncia. O critrio poder talvez consistir num perodo suficientemente alargado de residncia (dez anos, eventualmente) ou de escolaridade (talvez seis anos). Consequentemente, consideramos ser tambm de recomendar que: As crianas nascidas no estrangeiro que tenham imigrado quando muito novas e que satisfaam determinados requisitos em termos de tempo de residncia ou de escolaridade no pas de acolhimento devero ter direito cidadania.

CIDADANIA

63

A NATURALIZAO
A naturalizao o processo atravs do qual os membros da primeira gerao acedem cidadania do pas de acolhimento. Em consonncia com uma abordagem que privilegia a tendncia para o reforo dos laos que unem os imigrantes aos seus pases de acolhimento, consideramos que os requisitos associados naturalizao devero ser tanto menos exigentes quanto maior for o tempo de residncia. Tipicamente, requer-se que os imigrantes faam prova da sua integrao, mas os critrios para a naturalizao devero ser sempre claros, em nmero limitado, precisos e objectivos. As condies que no sejam consistentes com os valores liberais democrticos devero ser revistas. Assim, Para efeitos de atribuio da cidadania, ser razovel que o estado requeira que o imigrante resida no seu territrio h um determinado perodo de tempo e que domine a lngua que a falada; o cadastro criminal poder tambm ser tido em considerao. O perodo de residncia exigido no dever exceder os cinco anos; os requisitos em matria de competncias lingusticas devero ter em conta as circunstncias do candidato; quanto existncia de cadastro, no dever constituir uma barreira intransponvel aquisio da cidadania, a no ser que os actos praticados sejam fundamento de deportao. Caso seja ainda exigido um determinado nvel de conhecimento da histria e/ou cultura, esse nvel dever ter em conta as circunstncias do candidato. Dever-se- evitar requisitos demasiado vagos para a atribuio da cidadania, tais como a exigncia de uma estrutura moral adequada ou de provas de integrao social. Neste sentido, a capacidade discricionria dos decisores dever ser limitada tanto quanto possvel e sujeita a escrutnio judicial. As taxas cobradas pelos processos de naturalizao devero ser razoveis e no constituir um elemento dissuasor. Os indivduos que no possuam recursos suficientes devero estar isentos do pagamento de taxas; cabe ao estado assegurar a afectao de recursos adequados.

A GESTO DA DUPLA NACIONALIDADE


A dupla cidadania constitui um fenmeno cada vez mais comum no mundo actual, apesar do ordenamento jurdico internacional se opor formalmente a esse estatuto. Uma vez que essa oposio se encontra cada vez mais em desacordo com as realidades e necessidades contemporneas, as provises legais contra a dupla cidadania tm vindo a sofrer uma eroso um pouco por todo o mundo, ainda que de forma no uniforme.A posio tradicionalmente adoptada por alguns estados (Alemanha, Japo, Estados Unidos) contra a dupla nacionalidade parece cada vez menos apropriada e, com efeito, tem vindo a ser posta em causa por um conjunto de alteraes legais em pases tanto de origem como de destino. Consequentemente, mais do que evitar a incidncia da dupla nacionalidade, a sua gesto que parece constituir a abordagem poltica mais apropriada ao mundo actual. O principal motivo subjacente proliferao da dupla (e mltipla) nacionalidade j um lugar-comum: o mundo est cada vez mais interligado, em resultado de tecnologias que facilitam enormemente as telecomunicaes, os transportes e o comrcio e de mudanas

64

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

polticas cada vez mais propcias ao comrcio e investimento internacionais; cada vez mais pessoas, de todos os nveis socioeconmicos, residem fora dos seus pases de origem; consequentemente, tem-se assistido a uma proliferao dos casamentos e unies entre pessoas de diferentes nacionalidades e as crianas nascidas no seio dessas famlias adquirem tipicamente a nacionalidade de ambos os progenitores. Mesmo no caso em que ambos os progenitores tm a mesma nacionalidade, a sua residncia fora do pas de origem pode conferir a dupla nacionalidade s crianas atravs da naturalizao ou do critrio de jus soli. Apesar de se considerar habitualmente que a dupla cidadania debilita a relao de compromisso para com o estado ou provoca conflitos insanveis nos indivduos, o facto que existe muito pouca evidncia emprica que sustente estas afirmaes. Os opositores da dupla cidadania consideram frequentemente que a relao de pertena e lealdade para com o estado tem um carcter intrinsecamente exclusivo e indivisvel. Porm, qualquer que tenha sido o peso deste argumento na Alemanha ou nos Estados Unidos dos sculos XIX e XX, a sua validade certamente muito menor hoje em dia. Uma proporo cada vez maior das naes contemporneas permite, ou at estimula, a coexistncia de uma vasta gama de pertenas e lealdades ao nvel da sociedade civil para com a famlia, a empresa, a comunidade local, a confisso religiosa, organizaes no governamentais defensoras de causas polticas e no polticas, etc. , no considerando que essas pertenas e lealdades (mesmo quando assumem um carcter transnacional) sejam incompatveis com uma dose saudvel de identificao com o estado-nao. Analogamente, os indivduos detentores de dupla nacionalidade podem manter laos significativos com dois estados-nao sem sentirem necessariamente que a identificao com um deles pe em causa ou entra em conflito com a identificao com o outro. Isto no quer dizer que a identificao e a lealdade para com o estado-nao no so importantes. Pelo contrrio: so elas que permitem a mobilizao poltica que sustenta as democracias. No entanto, esse empenhamento para com uma comunidade politicamente organizada e democrtica certamente possvel no mundo actual mesmo quando se possua duas ou mais nacionalidades. A par do facto dos argumentos em prol da nacionalidade exclusiva serem cada vez menos convincentes, existem razes cada vez mais fortes que justificam que os estados liberais democrticos contemporneos aceitem a dupla nacionalidade. Em primeiro lugar, o reconhecimento da legitimidade da dupla nacionalidade justifica-se por uma questo de respeito pela ligao dos imigrantes aos seus pases de origem.Ao pretenderem aprofundar a sua ligao ao pas de acolhimento, os imigrantes raramente desejam, ou consideram necessrio, cortar completamente os laos com o seu pas de origem para alm de que muitos imigrantes que desejariam eventualmente naturalizar-se podero optar por no o fazer se a aquisio da cidadania do pas de destino implicar a renncia aos laos legais que os unem ao pas de origem. Assim, a premissa fundamental a seguinte: no contexto do mundo actual, a dupla nacionalidade traduz frequentemente a realidade das identidades e ligaes complexas que caracterizam um mundo cada vez mais interligado. Em vez de ser sistematicamente vedado, o estatuto de dupla nacionalidade dever ser expressamente aceite e gerido de forma

CIDADANIA

65

ponderada. Eis algumas linhas orientadoras que podero servir de base essa gesto: Os estados devero reconhecer a legitimidade da dupla ou mltipla nacionalidade sempre que isso reflicta uma ligao genuna aos pases em questo. Os estados devero rejeitar as provises legais que requeiram a renncia s nacionalidades anteriores aquando da naturalizao ou que imponham a perda da nacionalidade aos cidados que se naturalizem noutro pas; devero tambm adoptar regras neutras em termos de gnero, que permitam que as crianas herdem a nacionalidade de ambos os progenitores; e no devero exigir que as crianas que possuam dupla nacionalidade optem entre essas nacionalidades ao atingirem a maioridade. Os estados devero facilitar a renncia nacionalidade por parte dos indivduos que possuam outra nacionalidade, desde que essa deciso no os torne aptridas. Os procedimentos adoptados pelos estados devero garantir o respeito pelo livre arbtrio e pela capacidade de deciso dos indivduos. Sempre que existir um conflito entre as obrigaes legais, deveres ou direitos associados a diferentes estados, dever ser dada primazia ao pas de residncia habitual. No mbito do direito civil, este tipo de conflitos, habitualmente sanado atravs do recurso lei do estado correspondente nacionalidade, dever passar gradualmente a ser resolvido com recurso lei do pas de residncia habitual. Analogamente, as obrigaes em matria de servio militar devero ter lugar fundamentalmente para com o pas de residncia habitual. O corolrio destas concluses que os titulares de dupla nacionalidade devero exercer e reclamar os seus direitos primeiro que tudo junto do pas de residncia habitual. Para assegurar o carcter genuno da relao entre o cidado e o estado, a cidadania no dever ser transmissvel de gerao em gerao se a famlia j no mantiver qualquer contacto significativo com o estado em questo. Esta considerao assenta na ideia de que possvel a uma pessoa manter laos reais e afectivos com dois estados distintos e que tambm possvel gerir os conflitos em matria de obrigaes que da podem decorrer. Porm, a dupla nacionalidade no dever constituir um direito automtico se a pessoa no tiver qualquer ligao a um pas cuja cidadania foi originalmente detida por um familiar distante. Pelo contrrio, os estados devero requerer a efectiva ligao territorial durante algum tempo de vida por parte de um dos progenitores para que estes possam transmitir a cidadania aos seus filhos por via do jus sanguinis. Por outro lado, esses estados podero condicionar a manuteno da cidadania por parte de uma criana nascida no estrangeiro posterior residncia dessa criana no territrio nacional durante um perodo de tempo razovel, ou a algum tipo de ligao concreta ao pas de origem. Caso assumam cargos eleitos em rgos de soberania nacional, os titulares de dupla nacionalidade devero abdicar da outra nacionalidade. Porm, a dupla nacionalidade no dever constituir uma barreira ao acesso funo pblica.

POLTICAS DE CIDADANIA E INTEGRAO POLTICA


A cidadania esteve sempre associada de forma prxima participao poltica. Nos estados democrticos contemporneos, numerosos direitos econmicos e sociais que antes eram

66

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

apenas concedidos aos cidados nacionais so actualmente conferidos com base nos critrios da residncia ou do local de trabalho, ou enquanto direitos humanos universais. Porm, a nacionalidade continua a constituir uma linha divisria em matria de participao poltica. Logo, do ponto de vista dos imigrantes, o acesso nacionalidade do pas de acolhimento constitui tradicionalmente o passo mais importante no sentido da integrao poltica.Ainda assim, a cidadania formal no constitui uma condio suficiente para a integrao poltica, nem dever ser considerada uma condio necessria para a concesso de determinados direitos polticos. A promoo da participao poltica por parte dos imigrantes de longa durao implica o reconhecimento de que eles so, no fundamental, participantes plenos na vida econmica e social do pas de acolhimento, que se interessam genuinamente pelas comunidades em que vivem e que tm frequentemente pontos de vista prprios em relao a questes que merecem a ateno das polticas pblicas. A participao poltica constitui um treino importante para o tipo de cidadania activa que a maior parte das democracias liberais deseja promover: permite familiarizar os cidados estrangeiros com a cultura poltica do pas de acolhimento e imbui-los de um sentimento de pertena que pode tornar mais atractiva a opo pela naturalizao. Deste ponto de vista, as polticas estatais que restrinjam os direitos polticos dos estrangeiros residentes parecem ser contraproducentes, sendo legtimo argumentar em favor de que os imigrantes de longa durao tenham uma palavra a dizer a nvel poltico.

LIBERDADES POLTICAS E CIDADANIA


As democracias liberais garantem a todos os seus cidados liberdades fundamentais tais como a liberdade de opinio e de expresso ou os direitos de associao e de reunio para fins pacficos. Os cidados participam na vida poltica no s atravs do voto, como tambm atravs do debate poltico nas esferas pblica e privada, da adeso a partidos polticos e da participao em manifestaes. Hoje em dia, estes direitos j no so detidos exclusivamente pelos cidados de cada estado, tendo sido consagrados como direitos humanos universais. Numerosos estados democrticos proibiam no passado os estrangeiros de exercerem qualquer tipo de actividade poltica.Ainda hoje, alguns pases prevem restries especiais s liberdades e direitos de expresso, reunio e associao por parte dos no-cidados. Mesmo nos casos em que as liberdades polticas dos no-cidados no se encontram formalmente limitadas, podem ser restringidas na prtica atravs da possibilidade generalizada e arbitrria de deportao. Os estados tm um interesse legtimo em remover do seu territrio os indivduos que constituam uma ameaa iminente para a segurana nacional ou para a ordem pblica. Porm, a deportao em consequncia do exerccio de liberdades polticas tem um efeito desencorajador evidente ao nvel da participao. Consequentemente, na ausncia de uma ameaa clara e iminente segurana nacional, s as actividades polticas que constituam um delito criminal que devero poder dar origem deportao. As instituies dos pases de acolhimento podem estimular e promover formas de actividade poltica que facilitem o processo de integrao. Ao constiturem as suas prprias associaes

CIDADANIA

67

e fazerem ouvir as suas vozes no contexto do debate poltico, os imigrantes familiarizam-se com a cultura poltica do pas e integram-se progressivamente nas suas instituies polticas. A liberdade de participao em actividades de cariz poltico tem diversos efeitos positivos ao nvel da integrao. Permite que os imigrantes se organizem, exprimam os seus interesses e dem a conhecer as suas expectativas em relao agenda poltica. Ao mesmo tempo, ajuda a evitar ou a contrabalanar a sua eventual representao paternalista por parte de organizaes de defesa dos direitos dos imigrantes que sejam constitudas ou lideradas exclusivamente por cidados autctones. Por outro lado, permite a livre expresso das diferenas ideolgicas, identitrias, de interesses e de opinio que existem entre os prprios imigrantes, contrariando a percepo de que constituem um grupo homogneo e indiferenciado. Finalmente, a experincia e o exerccio das liberdades polticas pode ter ainda um efeito pedaggico no caso dos imigrantes oriundos de pases menos democrticos, influenciando a sua perspectiva em relao aos seus pases de origem e transformando-os muitas vezes numa poderosa fora de promoo da democracia nesses pases. Com base nestas consideraes, sugerimos que: As liberdades e direitos bsicos de pensamento, expresso, associao e reunio so direitos humanos universais, cujo exerccio no dever depender da nacionalidade.

CIDADANIA E DIREITOS DE REPRESENTAO POLTICA


Embora os no-cidados no possuam habitualmente o direito de votar, existem diversas excepes significativas a esta regra: na Nova Zelndia, todos os residentes legais permanentes tm o direito de votar nas eleies nacionais desde 1975 (embora no o direito de serem eleitos); na Gr-Bretanha, os cidados de todos os pases da Commonwealth e da Irlanda podem no s votar como tambm concorrer como candidatos em todas as eleies; a Irlanda retribuiu em 1985 atravs da atribuio aos cidados britnicos do direito de representao poltica ao nvel nacional; nesse mesmo pas, todos os estrangeiros residentes possuam j o direito de voto nas eleies locais desde 1963, tendo passado a poder tambm ser eleitos a partir de 1974; em 1975, a Sucia introduziu o direito de voto nas eleies locais e regionais e nos referendos por parte de todos os no-cidados legalmente residentes h mais de trs anos; da mesma forma, a Dinamarca, a Noruega e a Finlndia alargaram o direito de voto nas eleies locais, que antes era reservado exclusivamente aos cidados dos pases nrdicos, a todos os estrangeiros nessas condies; em 1985, a Holanda introduziu o direito de representao poltica ao fim de cinco anos de residncia, independentemente da nacionalidade. Consequentemente, o direito de representao poltica por parte dos nocidados no uma utopia: nalguns pases, constitui a norma. No existem indcios de que este tipo de opo ponha em causa a integridade do processo democrtico e nenhum dos pases que a tomou desde a 2 Guerra Mundial alguma vez considerou seriamente voltar atrs. Qualquer discusso em torno da questo da imigrao e da representao poltica dever ter em conta o princpio bsico segundo o qual aquilo que diz respeito a todos deve ser decidido por todos. Mais especificamente, as pessoas que esto sujeitas lei de um estado, que se encontram informadas acerca das questes em causa e que sero afectadas pelas futuras iniciativas polticas e legislativas no devero ser excludas da possibilidade de elegerem os

68

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

seus representantes ou de concorrerem elas mesmas como candidatas. Posto nestes termos, este princpio consagra a legitimidade da atribuio destes direitos aos residentes de longa durao, embora no aos imigrantes temporrios: a maior parte das leis em vigor nos estados democrticos aplica-se no s aos respectivos cidados, como tambm a todos os residentes no territrio; e os no-cidados imigrantes pagam impostos, mas, se no tiverem direito a representao poltica, no tm qualquer possibilidade de influenciar como que o seu dinheiro ser aplicado. Por outro lado, legtimo esperar que os eleitores conheam os candidatos e as principais questes em causa em cada eleio. Ora, os residentes permanentes tm habitualmente tanto contacto com a comunicao social e com as campanhas eleitorais quanto os cidados. Finalmente, a maioria dos residentes permanentes ter de arcar com as consequncias futuras das decises polticas em que participe, pelo que provvel que exera o seu direito de voto de forma responsvel. Os opositores da possibilidade de representao poltica por parte dos imigrantes referem habitualmente um conjunto de objeces que assentam na possibilidade de abusos, na existncia de um conflito de interesses ou na inexistncia de obrigaes correspondentes. A primeira preocupao diz respeito possibilidade dos recm-chegados que no estejam familiarizados com o sistema poltico ou com as normas de funcionamento da democracia poderem ser facilmente manipulveis e levados a votar de forma irresponsvel. Porm, este argumento no se aplica se uma das condies para o exerccio dos direitos de representao politica consistir num perodo de residncia suficientemente alargado. A segunda objeco assenta no receio de que os nacionais de outros pases utilizem o seu voto para defenderem os interesses do seu pas de origem ou para importarem conflitos polticos. Contudo, esse receio aplica-se tambm no caso dos detentores de dupla nacionalidade e at no dos cidados que tenham anteriormente renunciado a outra nacionalidade. Finalmente, a terceira objeco habitualmente referida no caso de pases em que os estrangeiros esto isentos de obrigaes tais como o servio militar obrigatrio ou o dever de actuarem como jurados no mbito do sistema judicial. No entanto, embora o servio militar tenha constitudo historicamente um elemento importante da cidadania, esse j no o caso actualmente. Por outro lado, os deveres gerais de pagamento de impostos e de respeito pela lei aplicam-se igualmente aos cidados e aos no-cidados. Outras obrigaes legais, tais como o servio militar obrigatrio ou as relacionadas com o sistema judicial, no se aplicam a todos os cidados, ou permitem numerosas excepes. Se permitido a muitos cidados votarem sem terem de cumprir esse tipo de obrigaes, a inexistncia de obrigaes correspondentes constitui um argumento muito fraco em defesa das regras que excluem os no-cidados da possibilidade de representao poltica. Existem dois caminhos possveis rumo igualdade de direitos polticos entre os imigrantes e a populao autctone. Um corresponde extenso do direito de votar e ser eleito; o outro consiste em facilitar e promover o acesso cidadania. Consequentemente, a questo que se coloca a seguinte: devero os estrangeiros ter o direito de representao poltica, mesmo que optem eles prprios por no se tornarem formalmente membros da comunidade poltica? Nos estados em que a naturalizao encorajada e proporcionada mediante condies razoveis e onde as segundas e terceiras geraes so automaticamente includas

CIDADANIA

69

atravs do jus soli, a problema da representao poltica dos no-cidados perde muita da sua premncia: facilitar o acesso dos imigrantes cidadania e proporcionar-lhes estabilidade ao nvel do direito de residncia, do pleno usufruto das suas liberdades e do acesso proteco social constituem tarefas igualmente importantes. Se todas elas forem garantidas, a extenso dos direitos de representao poltica poder no constituir um requisito essencial. Desta forma, o direito generalizado de representao poltica por parte dos no-cidados no dever ser encarado como um imperativo, mas sim como uma opo poltica legtima. As diferenas existentes ao nvel das tradies constitucionais e das concepes histricas da cidadania podero por isso justificar, e tambm explicar, a tomada de diferentes opes polticas em relao a esta matria. Logo, a concluso que retiramos a seguinte: Nos estados que permitam o acesso facilitado cidadania atravs da naturalizao ou da aquisio automtica da mesma, os direitos polticos nucleares, tais como a possibilidade de ser eleito para altas funes do estado ou o direito de votar em eleies de mbito nacional, podero ser reservadas aos cidados desses estados. At agora, a discusso tem incidido sobre o direito de votar e ser eleito em eleies nacionais. Ao nvel local, h todo um conjunto de outras questes que devero ser consideradas. Os imigrantes desenvolvem identidades locais e muitos dos seus interesses especficos esto em causa ao nvel da poltica local.A maioria dos migrantes da actualidade atrada pelas grandes cidades e pelas oportunidades econmicas e culturais que estas tm para oferecer. Os imigrantes desenvolvem habitualmente uma identidade urbana que se pode conjugar perfeitamente com a manuteno da identificao nacional para com o pas de origem: mesmo aqueles que no se considerem prontos para aderirem comunidade poltica do pas de acolhimento podero sentir que tm uma palavra a dizer em relao cidade. Ora, este sentimento de pertena em relao cidade pode ser expresso atravs da participao nas eleies locais. Por outro lado, na medida em que muitos pertencem a grupos de baixo rendimento, os imigrantes so especialmente afectados por determinadas opes polticas, nomeadamente nos domnios da habitao social, sade e educao, em relao aos quais as principais competncias so habitualmente detidas pelas autoridades municipais. A garantia do direito de representao ao nvel local pode por isso assegurar a possibilidade de participao dos imigrantes nas decises que afectam os seus interesses mais imediatos. Em segundo lugar, alguns dos argumentos em favor da excluso dos no-cidados da participao nas eleies de mbito nacional no se aplicam ao nvel local: ao contrrio da comunidade poltica nacional no sentido mais amplo, as comunidades polticas locais no possuem quaisquer mecanismos de controlo da imigrao que permitam distinguir os cidados dos no-cidados; a liberdade de movimentos no interior do territrio dos estados democrticos no depende da nacionalidade; e a pertena poltica a um determinado municpio ou estado federal muda automaticamente em virtude da mudana de residncia. Para alm disso, o argumento segundo o qual os estrangeiros esto isentos de algumas das obrigaes associadas cidadania tambm no se aplica ao nvel local: no fundamental, a cidadania de mbito local no envolve quaisquer obrigaes ou deveres especficos que se apliquem de forma diferente aos cidados e aos no-cidados.

70

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

Consequentemente, Ao contrrio do que sucede no caso das eleies para cargos polticos ao nvel nacional, a cidadania no dever constituir um critrio relevante para a possibilidade de representao democrtica ao nvel das comunidades polticas locais. Os imigrantes devero adquirir esse direito ao fim de alguns anos de residncia legal.

A PROMOO DA PARTICIPAO POLTICA POR PARTE DAS COMUNIDADES IMIGRANTES As comunidades de origem imigrante incluem tanto cidados como residentes no-cidados. A integrao poltica destas minorias tnicas depende no s dos seus direitos a ttulo individual (que so iguais em termos formais no caso dos seus membros que tenham adquirido a cidadania), como tambm das oportunidades e incentivos participao na vida poltica.
No necessrio, nem razovel, esperar que as comunidades de origem imigrante participem ou vejam os seus membros serem eleitos de forma proporcional ao seu nmero, dadas as suas caractersticas distintas e as prioridades com que se confrontam os imigrantes aps a chegada a um novo pas. Sempre que estas comunidades registem uma proporo elevada de recmchegados, de indivduos que tencionam regressar ao seu pas de origem, ou de pessoas oriundas de pases sem tradio de participao democrtica, extremamente provvel que apresentem taxas de absteno mais elevadas, mesmo que a sociedade de acolhimento permita e estimule a sua participao. No entanto, a sistemtica subrepresentao das comunidades de origem imigrante constitui um motivo de preocupao. Essa subrepresentao pode indicar a existncia de obstculos estruturais participao ou de fenmenos de marginalizao social das minorias tnicas, especialmente nos casos em que estas esto h muito instaladas no pas de destino. Consequentemente, o objectivo em relao a esta matria no dever consistir na consecuo de nveis equivalentes de participao eleitoral por parte das comunidades imigrantes, mas sim na identificao e remoo dos obstculos estruturais participao efectiva, uma vez que a participao poltica depende no s da posio socioeconmica dos indivduos, como tambm da estrutura interna das comunidades minoritrias e da sua interaco com a populao autctone. Por outro lado, a participao ao nvel da sociedade civil prepara os imigrantes para a participao poltica e proporciona-lhes a capacidade de influenciarem o processo de deciso poltica. A integrao na sociedade civil no um caminho de sentido nico que corresponda assimilao por parte das instituies genricas da sociedade: existe tambm espao para que as comunidades de origem imigrante se mobilizem em torno dos seus interesses e identidades especficos enquanto minorias tnicas. Ambas as formas de participao contribuem habitualmente para a integrao poltica e os estudos empricos confirmam que as taxas de absteno so sistematicamente mais reduzidas entre os imigrantes que pertencem a organizaes e associaes genricas da sociedade (isto , no limitadas aos membros de determinadas minorias tnicas), tais como as organizaes religiosas, os clubes recreativos e desportivos, os sindicatos ou as associaes de moradores.

CIDADANIA

71

A concluso a retirar ao nvel das polticas pblicas que as autoridades locais e municipais devero apoiar a formao de estruturas associativas e consult-las regularmente acerca das polticas de imigrao e integrao, bem como em relao s questes gerais que afectam todos os cidados. Esses mecanismos de consulta formais ou informais podem constituir instrumentos de integrao poltica importantes, fomentando a confiana entre as autoridades e os representantes das comunidades imigrantes. Por outro lado, as associaes servem tambm de correia de transmisso para as polticas de integrao: permitem que os imigrantes exprimam o seu eventual descontentamento e sugiram reformas no quadro de um ambiente no hostil e que as autoridades pblicas obtenham informao e fomentem a cooperao no mbito da implementao dos programas. Numerosas cidades europeias tm vindo a criar rgos consultivos no mbito das polticas relacionadas com a imigrao. Os membros desses rgos so tipicamente nomeados pelas autoridades municipais e pelas associaes de imigrantes, ou eleitos directamente pelas prprias comunidades imigrantes. Embora a escolha democrtica directa dos membros dos rgos consultivos proporcione obviamente legitimidade adicional aos seus mandatos, tais eleies no devero ser consideradas como substitutas da possibilidade de representao poltica ao nvel local: esses rgos consultivos constituem mecanismos especiais que permitem que as autoridades pblicas estejam mais atentas s necessidades e interesses de grupos particulares, enquanto que a representao poltica local por parte dos no-cidados a expresso de uma cidadania local comum partilhada por todos os residentes. Estes argumentos sugerem que: A igualdade de direitos em termos formais no suficiente para garantir a participao poltica efectiva dos indivduos e comunidades de origem imigrante. Dever-se- examinar de forma cuidadosa os sistemas eleitorais em vigor, de forma a identificar as barreiras, explcitas ou ocultas, que limitem as oportunidades dos membros destas comunidades votarem, concorrerem a eleies e serem eleitos. As polticas pblicas devero estimular a participao das comunidades de origem imigrante ao nvel da sociedade civil. Por outro lado, as autoridades polticas devero estabelecer mecanismos de cooperao e consulta que envolvam as associaes ligadas a essas comunidades nos processos de formulao e implementao das polticas. Para alm disso, Os partidos polticos democrticos devero incluir candidatos de origem imigrante nas suas listas para as eleies de mbito local e regional e devero abster-se de utilizar argumentos eleitorais que estigmatizem as minorias tnicas e de efectuar alianas com partidos que incitem ao preconceito ou ao dio racial.

72

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

CIDADANIA E DIREITOS ECONMICOS E SOCIAIS


SERVIOS PBLICOS E SISTEMAS DE PROTECO SOCIAL
possvel identificar uma srie de argumentos em favor da limitao do acesso dos nocidados aos servios pblicos e aos sistemas de proteco social. Em primeiro lugar, as disparidades de rendimento entre os pases desenvolvidos e os pases em desenvolvimento so to grandes que os apoios sociais concedidos pelos pases de acolhimento so muitas vezes superiores s oportunidades de rendimento existentes nos pases de origem. Consequentemente, os estados que oferecem apoios sociais generosos aos imigrantes podero funcionar como um man para os imigrantes pobres que possam ter direito aos subsdios, podendo por outro lado afastar os imigrantes de rendimentos mais elevados que iriam pagar os impostos destinados a financiar esses apoios sociais. Logo, a facilidade de acesso proteco social afecta a composio dos fluxos migratrios e permite que certas comunidades menos desejadas permaneam no pas, ainda que no o fizessem noutras condies. Em segundo lugar, os imigrantes encontram-se muitas vezes sobrerepresentados entre os beneficirios dos apoios sociais, impondo custos elevados aos contribuintes. Este fardo adicional ao nvel dos recursos pblicos pode pr em causa o contrato social em que assenta o estado-providncia e fazer com que a opinio pblica seja menos favorvel a polticas de imigrao mais inclusivas. Por outro lado, pode tambm argumentar-se que, em caso de infortnio, o sustento do imigrante deve ser garantido pelo familiar ou empregador que patrocinou a sua vinda, o qual beneficiou da possibilidade de o ter junto a si ou de contar com um trabalhador adicional (ou, em certos casos, das duas coisas). Finalmente, tem sido sugerido que a restrio do acesso proteco social por parte dos no-cidados constitui um incentivo naturalizao, o qual, por sua vez, produz efeitos adicionais e autnomos ao nvel da integrao nomeadamente por via dos requisitos em matria de aquisio de competncias lingusticas ou da demonstrao de um conhecimento pelo menos rudimentar da histria, poltica e cultura do pas de acolhimento. Porm, a limitao do acesso aos servios pblicos e proteco social suscita tambm preocupaes substanciais. Em primeiro lugar, essa limitao tem um carcter discriminatrio no caso dos residentes de longa durao, que se vem obrigados a contribuir para o estado sem que possam beneficiar dos apoios e servios correspondentes a que os outros membros da sociedade tm direito. Em segundo lugar, a restrio dos direitos dos imigrantes nesta matria pode conferir um carcter meramente instrumental cidadania, na medida em que os imigrantes passam a ter um incentivo a naturalizar-se para poderem beneficiar do subsdio de desemprego, do rendimento mnimo ou de outros apoios sociais, ou ainda para no terem de exigir contratos de trabalho vinculativos aos seus empregadores. A concepo de cidadania que a isso est associada pode ser considerada contrria ao objectivo da promoo de um compromisso cvico genuno e duradouro.

CIDADANIA

73

Em terceiro lugar, as restries ao acesso aos servios pblicos e proteco social impostas pela ustria, Estados Unidos e Gr-Bretanha tm suscitado importantes preocupaes ao nvel da integrao. Nos Estados Unidos, as famlias s quais foi retirado o direito de beneficiarem dos apoios sociais em virtude dos novos regulamentos encontram-se entre as mais carentes: as crianas de origem imigrante tm maior probabilidade de serem pobres, de viverem em habitaes sobrelotadas e de apresentarem problemas de sade do que as crianas de origem autctone; como seria de esperar, tem tambm menor probabilidade de estarem cobertas por seguros ou de terem acesso a cuidados infantis de forma regular do que as pertencentes a famlias em que os progenitores so cidados nacionais; e, presumivelmente, se analisssemos os resultados das restries ao acesso aos servios pblicos e proteco social impostas nos outros pases em que essas restries foram adoptadas, chegaramos a concluses semelhantes. Consequentemente, a restrio do acesso ao servio nacional de sade, juntamente com a falta de cuidados mdicos que da advm, podem ter como consequncia o agravamento das condies de sade das crianas. Por outro lado, provvel que a limitao do acesso a servios pblicos e apoios sociais como os jardins-de-infncia pblicos, os passes sociais ou a formao profissional e lingustica constituam uma limitao mobilidade profissional dos imigrantes. Ora, as polticas que negam aos imigrantes o acesso aos apoios sociais sob a forma de transferncias de rendimento negam-lhes tambm frequentemente o acesso aos servios e apoios sociais acima referidos. Porm, privar os no-cidados deste tipo de apoios sociais bsicos dificulta necessariamente a sua integrao econmica. Em quarto lugar, a restrio do acesso dos no-cidados aos apoios sociais especialmente no caso dos estados assentes no jus soli produz um conjunto de consequncias inadvertidas mas eventualmente discriminatrias ao nvel de certas crianas detentoras da cidadania. Nos Estados Unidos, trs quartos de todas as crianas pertencentes a famlias de origem imigrante (isto , em que um ou mais dos progenitores nasceu no estrangeiro) so cidads norteamericanas. Aps a aprovao em 1996 da nova legislao que regula o acesso proteco social, verificou-se uma reduo no recurso aos servios e apoios pblicos no s por parte dos adultos no-cidados que constituam o alvo da nova poltica, como tambm por parte das crianas cidads pertencentes s suas famlias, cujo sustento assegurado pelo mesmo oramento familiar habitualmente reduzido. Em quinto lugar, as restries aos apoios sociais de mbito nacional privilegiam o papel da administrao central na racionalizao do acesso em detrimento das suas responsabilidades ao nvel da integrao dos imigrantes. Consequentemente, os custos dessa integrao recaem de forma desproporcional sobre a comunidade local. Na medida em que alguns dos nveis da administrao central e local sigam o exemplo do governo nacional na imposio de barreiras ao acesso, provvel que os no-cidados venham a sofrer limitaes adicionais aos seus direitos por comparao com os cidados nacionais e que essas limitaes variem de umas comunidade locais para as outras. Uma vez que a deciso de conceder ou no o acesso dos imigrantes aos apoios e servios em matria de sade e outras questes sociais recair de forma crescente sobre as autoridades locais, os nveis de acesso aos cuidados de sade e proteco social registaro por isso uma maior variabilidade e uma menor equidade entre a comunidade imigrante do que entre a comunidade nacional.

74

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

Por ltimo, a mensagem simblica que este tipo de excluso envia s comunidades imigrantes residentes pode ser alienante, dificultando na prtica o sentimento de pertena que poderia levar esses imigrantes a acederem cidadania. Estas desvantagens so substancialmente mais relevantes do que os argumentos avanados em defesa da excluso dos imigrantes permanentes do acesso aos apoios e servios pblicos. Logo, a cidadania no dever constituir um critrio de acesso a esses apoios e servios. Pelo contrrio, os imigrantes cujo estatuto autorizar ou assentar na permanncia de longo prazo no territrio nacional devero ter acesso a eles em condies semelhantes s dos cidados nacionais.A adopo deste conceito lato de pertena complementa e refora a instituio da cidadania nas democracias liberais. Por conseguinte, A cidadania no dever constituir uma condio necessria para o acesso proteco social e a outros servios pblicos. O estatuto de imigrante permanente, e no necessariamente a cidadania, dever bastar para garantir o acesso maioria dos apoios e servios proporcionados pelo estado-providncia. Ao mesmo tempo, porm, os patrocinadores da vinda dos imigrantes familiares ou empregadores devero ter de assumir, durante um perodo de tempo limitado, um conjunto de obrigaes para com alguns dos sistemas de apoio social, nomeadamente os que assentam em transferncias de rendimento. Ainda assim, essas obrigaes fiscais no devero ser impostas por um perodo ilimitado, nem devero conduzir a disparidades graves entre as obrigaes impostas s famlias dos imigrantes legais e as assumidas pelos cidados. Logo, As obrigaes fiscais adicionais a que os patrocinadores do processo de imigrao familiares ou empregadores estiverem sujeitos no devero ser impostas por perodos de tempo ilimitados.

CIDADANIA E ACESSO AO MERCADO DE TRABALHO


Em muitos pases, a cidadania um critrio relevante no acesso ao emprego no sector pblico. Embora a excluso generalizada dos no-cidados da funo pblica tenha sido chumbada pelos tribunais norte-americanos, mantiveram-se neste pas certas restries especficas relativamente ao acesso a alguns cargos considerados relevantes ao nvel da administrao central; analogamente, em Frana, todos os empregos nos hospitais, caminhos-de-ferro e servios postais esto reservados aos cidados da UE; a Alemanha impede todo e qualquer acesso por parte de cidados de pases terceiros funo pblica, incluindo os empregos em jardins-de-infncia e nas empresas pblicas de transportes; e nos pases em que alguns dos mais importantes sectores de actividade econmica so administrados pelo estado, as consequncias da limitao do acesso funo pblica aos cidados nacionais so ainda mais vastas. So dois os motivos mais comummente indicados para a imposio de restries ao emprego no sector pblico: por um lado, considera-se que permitem salvaguardar a segurana nacional; por outro, alega-se que garantem que as decises relacionadas com as polticas pblicas so tomadas por cidados de pleno direito. Porm, existem outras razes para a limitao do acesso dos no-cidados funo pblica que tm um alcance mais vasto,

CIDADANIA

75

incluindo a criao de incentivos naturalizao ou, simplesmente, a inteno de reservar um bem pblico valioso para os cidados nacionais. Em contrapartida, existem tambm razes fortes para a adopo de polticas mais inclusivas no que se refere ao acesso dos estrangeiros aos empregos no sector pblico.A partir de uma perspectiva instrumental, poder-se- alegar que os imigrantes representam uma fatia crescente da fora de trabalho e que a sua excluso da funo pblica constitui uma restrio ao acesso por parte do sector pblico a uma importante reserva de mo-de-obra e de competncias. Numa fase histrica caracterizada pela mudana demogrfica e pelo aumento da diversidade, faz todo o sentido incluir membros de minorias lingusticas (e outras) na funo pblica, de modo a promover uma melhor comunicao entre as comunidades de origem imigrante e as foras policiais, o sistema de ensino pblico, as reparties pblicas e por a fora. Para alm do mais, as abordagens mais inclusivas em relao funo pblica podem ajudar a fomentar a identificao dos imigrantes para com o estado e a nao, em vez de promoverem a sua (auto)excluso. Nalguns casos, esse tipo de abordagens poder exigir no s polticas de recrutamento mais liberais, como tambm certas transformaes organizacionais ao nvel das instituies genricas da sociedade. Do ponto de vista da equidade, um dos argumentos j referidos em relao questo do acesso dos imigrantes aos apoios sociais e aos servios pblicos aplica-se tambm aqui: uma vez que os no-cidados assumem a maior parte das obrigaes e deveres para com a sociedade que so impostos aos cidados, devero tambm ter a possibilidade de aceder maior parte das oportunidades econmicas e sociais que so proporcionadas a estes ltimos. Consequentemente, em jeito de balano, os estados que adoptam actualmente prticas generalizadas de excluso dos no-cidados da funo pblica devero rever essas prticas. Embora seja razovel manter certas excepes no caso de cargos que envolvam a segurana nacional ou os nveis mais elevados de deciso da mesma forma que razovel esperar que os detentores de altos cargos da nao renunciem cidadania de outro estado , essas excepes devero ser bastante limitadas: por exemplo, no existe qualquer justificao para limitar aos cidados o acesso aos concursos de professores no mbito do sistema pblico de ensino. Os imigrantes permanentes gozam habitualmente das mesmas condies de acesso ao mercado de trabalho privado que os cidados.Alis, as polticas pblicas raramente encorajam os empregadores privados a discriminarem em favor dos cidados nacionais, sendo que nalguns pases esse tipo de discriminao expressamente proibido. A Austrlia, a Gr-Bretanha e os Estados Unidos constituem exemplos notveis de facilidade de acesso por parte dos imigrantes, a partir do momento da admisso, tanto ao mercado de trabalho como ao auto-emprego. Esta facilidade de acesso excede mesmo algumas das propostas mais inclusivas e progressistas actualmente em considerao ao nvel da UE. Tal como sucede no domnio da proteco social, estas polticas progressistas adoptadas nos pases anglfonos so provavelmente uma consequncia das regras de imigrao adoptadas nestes

76

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

pases, que consideram os imigrantes fundamentalmente como residentes permanentes a caminho da cidadania e no como trabalhadores temporrios. No entanto, existem algumas excepes importantes a este padro geral de polticas relativamente inclusivas de acesso ao mercado de trabalho. Embora os cidados da UE beneficiem da liberdade de movimentos, instalao e acesso ao mercado de trabalho em todos os estados-membros, os nacionais de pases terceiros no possuem esses direitos: os seus direitos de residncia e de trabalho so em geral definidos e limitados pelo estado-membro que autorizou a sua admisso. Na Alemanha, por exemplo, os familiares de nacionais de pases terceiros que no possuam autorizaes de residncia ou vistos de trabalho sem restries podero ver ser-lhes recusada uma autorizao de trabalho se existirem cidados alemes ou da UE disponveis para aceitar esse trabalho; em certos estados alemes, estes familiares que, com toda a probabilidade, se tornaro residentes de longa durao ou at mesmo permanentes podem ser excludos de todo e qualquer acesso ao emprego; para alm disso, o acesso ao estatuto de residente permanente, necessrio para a plena liberdade de movimentos dos trabalhadores no interior da Alemanha, encontra-se limitado pelo requisito de que o candidato obtenha aprovao num teste de alemo e possua um extenso historial de emprego. Na ustria, existem tambm restries generalizadas ao acesso ao emprego por parte dos nocidados com estatuto de residentes permanentes: os familiares dos nacionais de pases terceiros podem ser excludos do acesso ao mercado de trabalho por um perodo de quatro a oito anos; o direito ao trabalho por parte de muitos residentes permanentes nacionais de pases terceiros mantm-se em grande medida instvel, na medida em que estes residentes so obrigados a renovar periodicamente as suas autorizaes de trabalho, as quais podem ser recusadas ao sabor das flutuaes da procura no mercado de trabalho; e, finalmente, o acesso aos empregos mais estveis no importante sector semi-pblico fortemente influenciado pelo clientelismo poltico, pelo forte controlo por parte dos sindicatos e pela necessidade de cumprimento do critrio da cidadania os quais, em conjunto, excluem na prtica os trabalhadores imigrantes. Claramente, a adopo de polticas que simplificassem a aquisio da cidadania facilitaria tambm o acesso ao emprego por parte dos nacionais de pases terceiros residentes no territrio da UE. Porm, existem outras opes polticas que parecem ser tambm promissoras. Na Primavera de 2001, a Comisso Europeia emitiu uma directiva segundo a qual, ao fim de cinco anos, os nacionais de pases terceiros podero ter a possibilidade de trabalhar noutro estado-membro que no o seu pas de residncia. Este conjunto de consideraes sugere que: As regras de acesso ao emprego, assim como as regras de acesso proteco social e aos servios pblicos, devero ser concebidas de forma a promoverem a integrao dos imigrantes permanentes. A cidadania no dever constituir uma barreira no acesso ao mercado de trabalho. A cidadania no dever constituir um critrio para a obteno de licenas de exerccio de profisses, para o acesso a estgios, ou para o acesso funo pblica e maioria dos empregos do sector pblico.

CIDADANIA

77

Os estados devero implementar polticas de combate discriminao, as quais, a par de mecanismos bem concebidos e adequadamente financiados de salvaguarda do respeito pela lei, podero constituir instrumentos importantes para a proteco do direito dos imigrantes ao acesso ao emprego no sector privado. Este captulo foi adaptado a partir de Citizenship Policies for an Age of Migration (2001),T.A. Aleinikoff & D. Klusmeyer, eds., um volume que apresenta as concluses de um estudo plurianual levado a cabo pelo International Migration Policy Program do Carnegie Endowment for International Peace.

Referncias bibliogrficas
Aleinikoff, A. and D. Klusmeyer, eds. From Migrants to Citizens: Membership in a Changing World. Washington, DC: Carnegie Endowment for International Peace, 2000. Aleinikoff, A. and D. Klusmeyer, eds. Citizenship Today: Global Perspectives and Practices.Washington, DC: Carnegie Endowment for International Peace, 2001. Castles, S. and A. Davidson. Citizenship and Migration: Globalization and the Politics of Belonging. New York: Routledge, 2000. Hansen, R. and P.Weil. Towards a European Nacionality: Citizenship, Immigration and Nationality Law in the EU. Hampshire: Palgrave, 2001. Hansen, R. and P.Weil. Dual Nationality, Social Rights and Federal Citizenship in the U.S. and Europe, the Reinvention of Citizenship. New York/Oxford: Berghan Press, 2002. Rubio-Marin, R. Immigrants as a Democratic Challenge: Citizenship and inclusion in Germany and the United States. Cambridge: Cambridge University Press, 2000. Weil, P. Qu'est ce qu'un franais? Histoire de la nationalit franaise depuis la Rvolution. Paris: Grasset, 2002.

78

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

Obteno e Perda de Nacionalidade em 15Estados--Membros da UE.


Resultados do Projecto Comparativo NA TAC

Rainer Baubck

odos os quinze estados-membros da Unio Europeia anteriores ao alargamento de Maio de 2004 tm sido destino de fluxos migratrios substanciais. Muitos deles so simultaneamente pases tradicionais de emigrao, que procuram manter laos legais, polticos e culturais com as suas comunidades expatriadas. Em 2001, eram cerca de 31 milhes os imigrantes no sentido de residentes nascidos no estrangeiro que residiam no espao da UE-15. Entre a populao nascida no estrangeiro e a nascida no espao da UE mas detentora de nacionalidade estrangeira aquando do nascimento, cerca de 20 milhes haviam entretanto a a nacionalidade do seu pas de residncia. Menos de um tero (31%) dos cidados estrangeiros eram nacionais de outro estado-membro da UE. Na ustria, Itlia e Finlndia, a proporo dos nacionais de pases terceiros era superior a 80%. Os nicos pases em que os cidados da UE constituam a maioria dos estrangeiros residentes eram a Blgica, a Irlanda e o Luxemburgo. A taxa mdia de naturalizao (isto , o rcio entre nmero anual de naturalizaes e o nmero de estrangeiros residentes no incio do ano) oscilou no perodo 2000-2003 entre um mnimo de 0,4% no Luxemburgo e um mximo de 7,6% na Sucia. No seu conjunto, a proporo dos nacionais de outros pases na populao dos estados-membros da UE ir continuar a aumentar, mesmo nos casos em que os nveis de imigrao so reduzidos.

Um conjunto de padres mnimos para as polticas de nacionalidade dos Estados-Membros da UE O projecto NATAC, financiado no mbito do 6 Programa-Quadro da UE, incidiu sobre a obteno e perda de nacionalidade nos estados-membros da UE, tendo procurado comparar as leis de nacionalidade e a respectiva implementao nos 15 velhos estados-membros. A coordenao da investigao foi assegurada por um consrcio constitudo pelo Instituto de Investigao sobre Integrao Europeia da Academia Austraca das Cincias, o Centro de Legislao Migratria da Universidade Radboud Nijmegen, o Instituto Dinamarqus para os Direitos Humanos e o Centro Europeu de Investigao em Poltica Social, de Viena. A equipa do projecto incluu ainda o Migration Policy Group, de Bruxelas, e um conjunto de especialistas de cada um dos quinze estados-membros. A principal recomendao resultante do projecto que, ainda que no disponha de competncia legal directa em matria de nacionalidade, a UE deveria promover um processo de coordenao aberta com vista ao estabelecimento de um conjunto de padres mnimos e boas prticas no que se refere s polticas de nacionalidade e cidadania. Existem dois argumentos principais que justificam que esta questo deva constituir uma preocupao comum para a UE e para os seus estados-membros: (1) O acesso nacionalidade por parte dos imigrantes e dos seus descendentes um aspecto fundamental da integrao. A plena salvaguarda dos direitos polticos e de residncia ainda depende em muitos casos da nacionalidade. Estas dimenses da integrao no se encontram abrangidas pela directiva do Conselho 2003/109/EC (em vigor desde 23 de Janeiro de 2006), a qual veio harmonizar o estatuto legal dos residentes de longa durao nacionais de pases terceiros ao fim de

80

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

cinco anos de residncia. Para alm disso, diversos estados-membros introduziram testes integrao como condio de acesso ao referido estatuto. A excluso dos imigrantes de longa durao e dos seus filhos do acesso nacionalidade fomenta a percepo por parte da sociedade em geral de que se trata de estrangeiros que no pertencem a essa sociedade e cuja lealdade suscita dvidas. Os grupos de imigrantes que tenham podido aceder cidadania e que gozem de plenos direitos polticos tm a possibilidade de representao ao nvel do processo poltico. Os principais partidos polticos tero por isso de procurar conquistar os seus votos, sendo menos provvel que ignorem as suas preocupaes ou que adoptem argumentos antiimigrao. O crescimento do nmero de residentes permanentes que esto sujeitos s leis dos pases em que residem sem que tenham possibilidade de representao ao nivel do processo legislativo corresponde a uma situao de grave dfice de legitimidade democrtica. (2) Para evitar que as suas polticas de nacionalidade e cidadania tenham consequncias inesperadas e indesejveis, os estados-membros devero procurar garantir um elevado grau de coordenao tanto entre si como com os estados emissores. As polticas de obteno e perda da nacionalidade adoptadas pelos pases de origem e de destino tm um impacto mtuo. Por exemplo, certos estados-membros que exigem a renncia nacionalidade anterior como condio para a naturalizao toleram ainda assim a dupla nacionalidade quando o estado de origem se recusa a libertar os seus cidados. Esta poltica tem um efeito de reforo sobre as leis de nacionalidade menos liberais como, por exemplo, as dos estados rabes. Um exemplo oposto o proporcionado pela Turquia, que desde 1995 tem vindo a facilitar a naturalizao dos seus cidados expatriados atravs da promoo da dupla nacionalidade e da introduo de um carto rosa que permite aos antigos cidados manterem determinados direitos de cidadania na Turquia. A obteno da nacionalidade de um estado-membro tem associados os direitos de cidadania europeia residncia e emprego em todos os outros estados-membros. Consequentemente, certos governos tm vindo a mostrar-se crescentemente preocupados em relao facilidade de acesso nacionalidade nalguns outros pases. Na Repblica da Irlanda, a possibilidade de acesso nacionalidade atravs do jus soli mediante o nascimento em territrio nacional sofreu alteraes em 2004, depois de uma me de nacionalidade chinesa ter recorrido a esse expediente para que a sua filha acedesse cidadania europeia e ela prpria obtivesse o direito de residncia legal na Gr-Bretanha. Por outro lado, vrios dos velhos estados-membros (Irlanda, Itlia, Alemanha, Grcia, Portugal e Espanha) permitiram que surgisse um grande nmero de cidados europeus no exterior do territrio da UE ao concederem a respectiva nacionalidade a descendentes de emigrantes ou a membros de grupos co-tnicos ou da mesma comunidade lingustica residentes noutros pases. Nos novos estados-membros, so tambm comuns as polticas de naturalizao dos descendentes de emigrantes ou dos membros de grupos co-tnicos no exterior. A coordenao nesta matria a nvel europeu poderia permitir evitar dois efeitos indesejveis: (1) um efeito de concorrncia

Obteno e Perda de Nacionalidade

81

entre os estados no sentido do aumento das barreiras naturalizao dos imigrantes; e (2) a concesso excessivamente generosa da cidadania europeia a populaes residentes no exterior que assim passam a poder instalar-se em todos os restantes estadosmembros. A liberdade de movimentos dos cidados europeus pode entrar em conflito directo com as leis de nacionalidade em duas situaes: (1) Sempre que as leis de nacionalidade prevejam a perda da nacionalidade ao final de alguns anos de residncia fora do pas em questo, os cidados europeus podero perder esse estatuto simplesmente devido ao facto de terem exercido o seu direito de residncia noutro estado-membro. Para evitar este efeito paradoxal, a legislao holandesa foi alterada de modo a que a residncia noutro estado-membro da UE deixe de implicar a perda automtica da nacionalidade holandesa ao fim de dez anos. (2) Sempre que a naturalizao requeira um perodo ininterrupto de residncia num determinado estado-membro, os nacionais de pases terceiros que exeram o seu direito a migrar no interior do espao da Unio, tal como previsto na Directiva 2003/109/EC, podero ver negado o acesso plena cidadania. A Unio Europeia dever procurar evitar que as leis de nacionalidade criem obstculos mobilidade. Consequentemente, a nossa recomendao no sentido que os perodos de residncia noutros estados-membros sejam tidos em conta para efeitos de naturalizao. O Conselho da Europa tem desempenhado um papel mais activo no domnio das leis de nacionalidade do que a Unio Europeia. A Conveno Europeia sobre Nacionalidade de 1997 foi ratificada por nove dos 25 estados-membros, estabelecendo um conjunto de padres mnimos a partir de uma perspectiva de direitos humanos e do direito internacional. Estes padres mnimos incluem, por exemplo, o requisito mximo de dez anos de residncia para efeitos de naturalizao e a proibio de discriminao entre pessoas que tenham adquirido a nacionalidade aquando do nascimento e aps o nascimento. Embora seja importante que todos os estados-membros da UE assinem e rectifiquem a CEN, as preocupaes especficas em relao integrao dos imigrantes e coordenao das polticas no seio da Unio Europeia requerem linhas de orientao adicionais e uma aprendizagem mtua a partir das boas prticas existentes.

Concluses principais do projecto


Os resultados do projecto NATAC foram publicados em Setembro de 2006, tendo includo: um relatrio sobre legislao europeia e internacional uma anlise comparativa de 27 modalidades de obteno da nacionalidade e 15 modalidades de perda da nacionalidade nos estados da UE, no perodo compreendido entre 1985 e 2004 um relatrio comparativo sobre a implementao e aplicao das leis de nacionalidade uma anlise comparativa dos dados estatsticos em matria de nacionalidade uma anlise das principais tendncias em matria de legislao anlises comparativas das situaes dos cidados nacionais detentores de direitos restritos, dos cidados oriundos de pases terceiros e dos quase-cidados

82

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

uma avaliao das polticas de nacionalidade e um conjunto de recomendaes polticas um volume separado contendo anlises detalhadas das polticas adoptadas por cada um dos estados. Segue-se uma apresentao resumida das principais concluses.

(1) Tendncias ao nvel das leis de nacionalidade


Na dcada de 1990, diversos autores consideraram existir na UE uma tendncia geral de convergncia no sentido da adopo de polticas de cidadania mais liberais. Uma outra ideia generalizada era que as leis de nacionalidade tendem a exibir bastante estabilidade, na medida em que traduzem as concepes de cidadania e de identidade nacional consolidadas ao longo da histria de cada pas. No nosso estudo, conclumos que as leis de nacionalidade tornaram-se uma questo extremamente politizada em muitos pases e que as reformas tm vindo a ser cada vez mais frequentes. Embora se verifique alguma convergncia em relao a questes tais como a permisso da dupla nacionalidade ou a introduo de elementos de jus soli, possvel identificar tendncias contrastantes em matria de naturalizao: leis mais liberais nalguns pases (Alemanha 1999, Blgica 2000, Luxemburgo 2001, Sucia 2001, Finlndia 2003, Portugal 2006).Tambm em meados de 2006, o governo italiano anunciou uma reforma no sentido da liberalizao da naturalizao. uma nova e assinalvel tendncia no sentido do aumento dos obstculos naturalizao em pases com populaes imigradas considerveis (ustria 1998 e 2005, Dinamarca 2002, Frana 2003, Holanda 2003, Alemanha 2004 e Reino Unido 2005). nenhum dos novos estados-membros adoptou ainda a sua lei de nacionalidade nova imigrao, mas tm sido implementadas reformas com vista ao fortalecimento dos laos com as comunidades expatriadas e co-tnicas residentes no estrangeiro. (2) Naturalizao dos imigrantes de primeira gerao Os requisitos em matria de residncia para efeitos de naturalizao por parte dos imigrantes de primeira gerao variam entre trs e quatro anos, na Blgica e Irlanda respectivamente, e dez anos, na ustria, Itlia e Espanha. Outros requisitos comummente impostos passam pelo domnio da lngua do pas em questo (em todos os pases da UE-15 excepto a Blgica, Irlanda, Itlia e Sucia), pela ausncia de cadastro criminal e pelo acesso comprovado a um rendimento adequado. Porm, a reforma da lei portuguesa de 2006 abandonou o critrio do rendimento por considerar que este possua um carcter discriminatrio em termos de classe social.Verifica-se actualmente uma tendncia recente no sentido da adopo de provas de acesso cidadania mais exigentes e abrangentes, que incluem exames lingusticos mais rigorosos, bem como testes adicionais que visam avaliar o conhecimento da histria, da constituio e dos valores do pas em questo por parte dos candidatos (ustria, Dinamarca, Frana, Alemanha, Grcia, Holanda e Reino Unido). Uma das concluses mais importantes do nosso projecto consiste no facto de que o acesso nacionalidade por parte dos imigrantes de primeira gerao no depende apenas das condies estabelecidas na lei, mas tambm dos procedimentos administrativos, das taxas e

Obteno e Perda de Nacionalidade

83

emolumentos a pagar e das atitudes das autoridades. Blgica, Frana, Luxemburgo e Espanha so os nicos estados que no cobram qualquer taxa por um processo normal de naturalizao. As taxas mais elevadas (cerca de 1500?) so cobradas na Grcia e na ustria. Nalguns pases, so ainda cobradas taxas avultadas pela possibilidade de realizao das provas de acesso naturalizao. Ao nvel dos procedimentos administrativos, existe uma forte variao em termos regionais no s em estados federais como a ustria e a Alemanha, como tambm em estados unitrios como a Frana, a Itlia e a Holanda. Na Grcia, os indeferimentos no tm de ser justificados e no existe possibilidade de recurso. Com vista a salvaguardar a igualdade de tratamento, os estados-membros deveriam limitar os poderes discricionrios das autoridades e dar resposta aos pedidos de naturalizao dentro de um perodo de tempo previamente definido. Ao contrrio dos novos pases de imigrao, como a Austrlia ou os Estados Unidos, os estados europeus investem em geral poucos recursos na preparao dos candidatos naturalizao ou em campanhas pblicas visando encoraj-los a tomar essa deciso. Esse tipo de campanhas pode no s ter um impacto considervel ao nvel do nmero de pedidos de naturalizao, como constitui um sinal para a sociedade em geral de que os imigrantes so encarados como futuros cidados. (3) Dupla nacionalidade Nove dos 25 estados-membros continuam actualmente a exigir por regra que os imigrantes renunciem sua nacionalidade anterior para que possam naturalizar-se (ustria, Dinamarca, Estnia, Alemanha, Holanda, Letnia, Litunia, Luxemburgo e Eslovnia). Porm, a Alemanha e a Holanda admitem bastantes excepes. O Luxemburgo est actualmente a considerar passar a permitir a dupla nacionalidade. O nmero de detentores de mltiplas nacionalidades tem vindo a crescer rapidamente em todos os estados-membros, no devido facilidade de naturalizao, mas sim porque todos os estados admitem a dupla nacionalidade quando esta resulta da descendncia de progenitores de nacionalidade diferentes ou da combinao dos princpios de jus soli (nascimento em territrio nacional) e jus sanguinis (descendncia de um nacional de outro pas). A legislao alem de 1999 deu origem a uma nova categoria de detentores de dupla nacionalidade por via do nascimento em territrio alemo, mas impe que estes optem por uma das nacionalidades antes dos 23 anos de idade.

(4) Segunda e terceira geraes


Todas as leis de nacionalidade modernas incluem o princpio do jus sanguinis. Na maioria dos estados-membros da UE-15, este princpio combinado com o direito nacionalidade decorrente do nascimento em territrio nacional. Na Blgica, Frana, Holanda, Portugal e Espanha, a terceira gerao (crianas nascidas em territrio nacional de pelo menos um progenitor tambm nascido no pas) acedem automaticamente cidadania por via do nascimento.A Alemanha, Irlanda, Portugal e Reino Unido aplicam tambm j este princpio segunda gerao (embora com algumas restries relacionadas com o estatuto legal ou o tempo de residncia dos progenitores). Na Blgica, o acesso nacionalidade atravs do jus

84

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

soli no automtico, sendo necessrio efectuar um registo. Em vrios outros estados, o acesso nacionalidade aquando do nascimento atravs do jus soli possvel mediante uma declarao (Blgica, Finlndia, Frana, Itlia, Holanda, Reino Unido) ou automaticamente ao atingir a maioridade (Frana). A reforma da lei portuguesa de 2006 veio estabelecer um novo padro de referncia, introduzir o jus soli automtico para a terceira gerao e o jus soli condicional para a segunda gerao (caso um dos progenitores resida h mais de cinco anos no pas, independentemente do ttulo legal ao abrigo do qual o tenha feito). Nos pases de imigrao, o efeito do jus soli que as segunda e terceira geraes no se vem obrigadas a crescer no seu pas de nascimento enquanto cidados estrangeiros que correm at o risco de serem deportadas para o pas de origem dos seus progenitores. Um efeito semelhante em matria de integrao o permitido pela lei sueca, a qual permite que os menores que vivam na Sucia h pelo menos cinco anos adquiram essa nacionalidade sem quaisquer outras condies, atravs de uma simples notificao s autoridades. Ao contrrio do jus soli, esta clusula abrange tambm a chamada gerao 1,5, constituda pelos menores que se instalaram no pas aps o nascimento juntamente com os seus progenitores.

(5) Cnjuges e discriminao de gnero


Todos os estados-membros da UE-15 proporcionam o acesso facilitado nacionalidade por parte dos cnjuges de indivduos que j sejam nacionais. Cinco pases (ustria, Blgica, Frana, Alemanha e Luxemburgo) permitem ainda que os pedidos de obteno da nacionalidade sejam extensveis aos cnjuges dos candidatos principais. Contudo, so vrios os estados que procuram actualmente restringir o direito ao reagrupamento familiar por parte dos imigrantes estabelecidos no pas, numa tendncia que alastrou recentemente questo das leis de nacionalidade. Os cnjuges beneficiam de menos privilgios e isenes em comparao com as condies e requisitos gerais para a naturalizao. Nos ltimos 13 anos, os requisitos aplicveis aos cnjuges no que se refere ao tempo de residncia ou durao do casamento foram tornados mais exigentes na ustria, Blgica, Dinamarca e Frana. A restrio do acesso cidadania por parte dos cnjuges afecta sobretudo as mulheres. Ao mesmo tempo, encontrmos ainda algumas formas atvicas de discriminao explcita de gnero nas leis de nacionalidade de alguns pases. Em todos os quinze estados da UE-15, o princpio do jus sanguinis aplicada de forma neutra em relao ao gnero isto , tendo igualmente em conta o lado da me e o lado do pai. Porm, as situaes de discriminao de gnero existentes no passado em relao a esta matria no tm sempre sido corrigidas de forma consistente. A Itlia e o Luxemburgo introduziram uma clusula de acesso plenamente retroactivo nacionalidade para as pessoas nesta situao, mas na ustria e na Holanda esse acesso foi apenas permitido durante um perodo transitrio. No caso das crianas nascidas fora do casamento, continua a vigorar em certos casos uma forma oposta de discriminao de gnero. Em seis dos estados da UE-15, estas crianas no adquirem automaticamente a nacionalidade do pai por via do nascimento, ainda que a paternidade tenha sido determinada. No caso destes pases, o combate aos falsos perfilhamentos parece sobrepor-se preocupao com a igualdade de gnero.

Obteno e Perda de Nacionalidade

85

(6) Refugiados e aptridas


So vrias as convenes internacionais que requerem que os estados signatrios facilitem tanto quanto possvel a naturalizao dos refugiados e aptridas. Doze dos estados-membros da UE-15 (com excepo da Holanda, Portugal e Reino Unido) fazem isso mesmo, sobretudo atravs da reduo do tempo de residncia exigido ou da sua total dispensa (nos casos da Frana e Irlanda). No entanto, a ustria elevou recentemente o tempo de residncia necessrio de quatro para seis anos, sendo que cinco desses anos devero ser posteriores concesso do estatuto de refugiado. Por sua vez, a Dinamarca elevou esse requisito de seis para oito anos em 2002.

(7) Cidados da UE
A ustria e a Itlia so os nicos estados que proporcionam condies privilegiadas de acesso naturalizao por parte dos cidados de outros estados-membros da UE ou da AEE, atravs da exigncia de um menor tempo de residncia (de dez para seis anos no caso da ustria e para quatro anos no caso da Itlia). Todos os pases nrdicos, porm, facilitam o acesso cidadania por parte dos restantes membros da Unio Nrdica. De uma forma geral, o nmero dos cidados da UE que optam por naturalizar-se num dos outros estados-membros relativamente reduzido, uma vez que os seus direitos j se encontram suficientemente salvaguardados e que tm habitualmente bastante apego sua nacionalidade de origem. Por esse motivo, o impacto das polticas austraca e italiana tem sido mnimo (no caso austraco, tambm devido ao requisito de renncia nacionalidade anterior). Em contrapartida, a nossa recomendao no sentido de que os anos passados nos outros estados-membros sejam tidos em conta para efeitos dos requisitos relacionados com o tempo de residncia, mas que seja exigido um tempo mnimo de residncia no estado em que se acede nacionalidade. Deverse- proporcionar aos nacionais de pases terceiros as mesmas condies privilegiadas de naturalizao no caso de terem residido durante algum tempo nos restantes estadosmembros. Um modelo deste tipo seria no-discriminatrio e realaria o carcter da Unio Europeia enquanto espao comum de liberdade de movimentos, mas salvaguardaria ainda assim a importncia da ligao residencial ao estado em que se acede nacionalidade.

(8) Comunidades com ligaes privilegiadas e minorias tnicas A ideia largamente difundida segundo a qual a cidadania europeia deixou de estar relacionada de forma significativa com a identidade tnica posta em causa pelo facto da maioria dos estados-membros proporcionarem condies privilegiadas de acesso nacionalidade por parte de certos grupos com quem mantm certas afinidades especficas decorrentes de antigos laos coloniais ou da partilha de uma lngua ou identidade tnica comuns.Tal como atrs referido, seis dos estados-membros da UE-15 concedem a respectiva nacionalidade com base em afinidades tnicas ou culturais, inclusivamente a pessoas que residem fora do espao da UE.
As concepes tnicas da cidadania so tambm dominantes em todos os novos estadosmembros.Todos eles proporcionam ou, pelo menos, fizeram-no durante algum tempo aps 1989 condies privilegiadas de acesso cidadania a descendentes de emigrantes ou a

86

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

indivduos com afinidades culturais prximas. Adicionalmente, a Hungria, a Eslovquia e a Eslovnia criaram um estatuto de quase-cidadania para as minorias co-tnicas que no detenham formalmente a respectiva nacionalidade. Nalguns dos estados que alcanaram ou recuperaram a sua independncia aps 1989, as regras e procedimentos adoptados para estabelecer inicialmente quem eram os cidados desses pases provocaram tambm a excluso de membros de minorias tnicas que a haviam nascido ou a se haviam instalado h muito e que haviam sido nacionais dos estados prexistentes. O caso mais dramtico o dos membros das minorias russas da Estnia e da Letnia, muitos dos quais continuam actualmente a ser aptridas por no terem possibilidade de cumprir os exigentes requisitos estabelecidos em matria de naturalizao. Aps a separao da Checoslovquia, os membros da etnia Roma que viviam na Repblica Checa tiveram durante algum tempo bastante dificuldade em aceder cidadania checa. Na Eslovnia, por outro lado, segundo diferentes fontes, entre 18000 e 40000 pessoas oriundas das outras repblicas ex-jugoslavas foram apagadas do registo civil por no terem conseguido aceder atempadamente cidadania eslovena. A minimizao do nmero dos indivduos aptridas e o combate ao tratamento discriminatrio das minorias tnicas devero constituir preocupaes comuns dos estados-membros da Unio Europeia. (9) Emigrantes Todos os estados-membros da UE so no s pases receptores de imigrao recente, como tambm pases de origem de emigrao. Em muitos casos, as suas leis de nacionalidade foram mais influenciadas por essa tradio de emigrao do que pela recepo de imigrantes. Porm, as atitudes para com os expatriados variam bastante. Enquanto alguns estados consideram que aqueles que residem durante algum tempo no exterior deixam de manter laos genunos com o seu pas de origem, outros encorajam mesmo os seus descendentes a manterem a sua cidadania original e facilitam a reaquisio da nacionalidade por parte dos ex-cidados e dos seus descendentes. O direito a renunciar nacionalidade quando se reside noutro pas um direito humano bsico. Entre os estados da UE-15 que continuam a exercer alguma discricionariedade em relao a esta matria, incluem-se a Dinamarca, a Finlndia, a Frana, a Grcia e a Sucia. Na Grcia, as autoridades no tm sequer que justificar a recusa em libertar um emigrante da sua nacionalidade. No entanto, os emigrantes de primeira gerao no devero ser privados da sua nacionalidade contra a sua vontade. Desde que no se tornem aptridas, os emigrantes de nacionalidade holandesa, finlandesa, irlandesa ou espanhola esto sujeitos a perderem a sua cidadania de origem se excederem um determinado tempo de residncia no exterior, embora possam na maior parte dos casos evitar que isso acontea se declararem a inteno de manterem essa cidadania. Um factor de preocupao mais relevante consiste na perda da nacionalidade decorrente da obteno de uma outra nacionalidade. Actualmente, nove dos estados-membros da UE-15 prevem a perda automtica da nacionalidade nessas situaes. A permisso da dupla nacionalidade por parte da Sucia e da Finlndia resultou principalmente das reivindicaes por parte dos emigrantes e no dos imigrantes. A nossa recomendao que os mesmos critrios sejam aplicados em relao a estes dois grupos.

Obteno e Perda de Nacionalidade

87

Os emigrantes que tenham perdido o direito cidadania podem muitas vezes voltar a aceder a ela mediante procedimentos simplificados. A recuperao da nacionalidade por parte dos ex-cidados bastante fcil na ustria, Blgica, Holanda, Finlndia, Portugal e Sucia. Com excepo do Chipre, Grcia, Hungria, Irlanda e Malta, todos os estados-membros da UE permitem que os seus cidados que no residam permanentemente no seu territrio participem nas eleies, ainda que alguns estados, como a Dinamarca, concedam o direito de voto apenas a certos grupos de expatriados. Nas eleies realizadas em 2006 na Itlia e na Eslovquia, os expatriados puderam votar pela primeira vez. Esta tendncia significativa no sentido da concesso do direito de voto aos expatriados indica que os estados da UE tm vindo a procurar promover a manuteno de laos transnacionais com os seus emigrantes, ainda que considerem frequentemente que a participao poltica no pas de origem constitui um obstculo integrao dos imigrantes nas suas prprias sociedades. . Sete dos velhos estados-membros (ustria, Frana, Grcia, Itlia, Luxemburgo, Holanda e Espanha, bem como a totalidade dos novos, permitem que os seus emigrantes transmitam a sua nacionalidade de gerao em gerao sem imporem qualquer requisito em termos de tempo de residncia no pas de origem. Esta aplicao sem restries do princpio do jus sanguinis confere um carcter demasiado inclusivo concesso da nacionalidade por parte dos pases emissores, da mesma forma que a ausncia de clusulas de jus soli por parte dos pases receptores tem um carcter demasiado exclusivo. S nalguns casos relativamente raros que a terceira gerao continua a manter laos significativos com o pas de origem dos seus avs. Caso pretendam regressar a esse pas, ver-se-o confrontados com os mesmos desafios e dificuldades de qualquer outro imigrante, pelo que no devero ser alvo de tratamento privilegiado.

(10) Quase-cidadania
A quase-cidadania corresponde ao estatuto legal dos cidados de nacionalidade estrangeira de longa durao que gozam de direitos semelhantes aos dos cidados. Na maioria dos estados da UE-15, os direitos associados ao estatuto de residncia permanente no tm sofrido grandes alteraes desde 2000. Porm, a tendncia geral nos ltimos anos tem sido no sentido de dificultar o acesso a este estatuto e facilitar a sua perda. At agora, a adopo da Directiva 2003/109/EC relativa ao estatuto dos residentes de longa durao oriundos de pases terceiros parece estar a ter o efeito perverso de dificultar o acesso quase-cidadania, atravs da introduo de testes de lnguas, provas de integrao ou requisitos mais exigentes ao nvel do tempo de residncia, como sucede nos casos da ustria, Frana e Holanda. No Reino Unido, onde a referida directiva no se encontra em vigor, foram tambm adoptados critrios deste tipo. A Espanha o nico pas no qual o acesso a este estatuto foi facilitado. Nos novos estados-membros, em contrapartida, provvel que esta directiva torne mais fcil o acesso ao estatuto de residncia permanente, o qual se tem revelado at agora difcil e sujeito a arbitrariedades administrativas. Ao abrigo da legislao comunitria, o direito de voto nas eleies locais continua a ser uma prerrogativa dos cidados da UE. Porm, doze estados-membros (os pases nrdicos e do Benelux, a Irlanda, a Estnia, a Hungria, a Litunia, a Eslovquia e a Eslovnia) introduziram

88

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

critrios de participao em actos eleitorais de nvel local que se baseiam exclusivamente na residncia, no discriminando os cidados de pases terceiros. Para alm do nmero crescente de estrangeiros detentores de direitos quase equiparveis cidadania, existem tambm diversos grupos de indivduos nacionais de vrios estadosmembros que no possuem cidadania plena, tais como os indivduos de nacionalidade britnica oriundos dos territrios ultramarinos, cuja entrada no pas est sujeita a controlo, ou os indivduos de nacionalidade holandesa aos quais exigido que detenham essa nacionalidade h pelo menos 28 anos para poderem exercer o direito ao reagrupamento familiar. O governo holands considerou at a introduo de provas de integrao no caso de um grande nmero de cidados naturalizados, embora tenha tido de abandonar essa inteno no Vero de 2006 por esta violar normas constitucionais e ser contrria ao direito internacional.

Perspectivas de reformas futuras


As recomendaes de reformas resultantes do projecto NATAC vo no sentido do favorecimento da incluso poltica dos imigrantes de longa durao e dos seus descendentes na comunidade poltica das sociedades de acolhimento, bem como do respeito simultneo pelos laos externos mantidos entre os emigrantes e os seus pases de origem. No entanto, recomendamos tambm que tanto a nacionalidade como a cidadania europeia que he est associada no sejam concedidas a indivduos estrangeiros sem que haja uma ligao genuna ao pas em questo. Temos uma viso apenas moderadamente optimisma em relao possibilidade das reformas que recomendamos poderem vir a ser adoptadas e plenamente respeitadas por todos os estados-membros.A tendncia actual no sentido da imposio de novas restries no acesso cidadania e quase-cidadania nos pases com comunidades imigradas numerosas. Estes desenvolvimentos polticos contribuem para a marginalizao das populaes migrantes, que assim se vem privadas da igualdade de direitos e de uma mais plena pertena a essas sociedades, constituindo tambm um mensagem para as populaes autctones no sentido de que os imigrantes no so considerados bem-vindos enquanto futuros cidados. O nosso optimismo moderado baseia-se essencialmente em dois argumentos: (1) A maioria dos estados-membros que se mostram actualmente relutantes em admitir imigrantes dever ver a sua populao em idade activa reduzir-se fortemente ao longo dos prximos dez anos. Consequentemente, estes pases podero ver-se obrigados a repensar as suas polticas de modo a tornarem-se mais atractivos para os imigrantes de longa durao. (2) O alargamento da Unio Europeia trouxe para o seio da UE um conjunto de novos pases cujas tradies em matria de cidadania foram em muitos casos formadas e influenciadas por preocupaes muito diferentes das dos velhos estados-membros. Em

Obteno e Perda de Nacionalidade

89

diversos casos, as leis e polticas de imigrao afectam directamente minorias histricas que mantm fortes afinidades culturais e polticas com estados vizinhos. Caso a UE pretenda prevenir e solucionar estes conflitos, necessitar de um conjunto mais coerente de linhas orientadoras em matria de obteno e perda de nacionalidade tanto no interior como no exterior do territrio dos estados-membros.

Publicaes
Os resultados e concluses do projecto NATAC foram publicados em dois volumes: Rainer Baubck, Eva Ersbll, Kees Groenendijk e Harald Waldrauch:The Acquisition and Loss of Nationality, vol. 1: Comparative Analyses, vol. 2: Country Analyses.Amsterdam University Press, Set. 2006. O site de internet http://www.imiscoe.org/natac contm diversos materiais adicionais, incluindo verses alargadas de vrios captulos, os questionrios utilizados, quadros comparativos com dados relativos s modalidades de acesso e perda da nacionalidade e um conjunto de estatsticas nacionais relevantes. Recentemente, foi publicado um volume relativo cidadania nos dez novos estados-membros e na Turquia: Rainer Baubck, Bernhard Perchinig and Wiebke Sievers (eds.) Citizenship Policies in the New Europe. Amsterdam University Press,2007. Para mais informaes acerca do projecto, favor contactar: wiebke.sievers@oeaw.ac.at.

90

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

A FORMULAO DE POLTICAS URBANAS EFICAZES NA NOVA ERA DAS MIGRAES


Jorge Gaspar e Maria Lucinda Fonseca

s migraes mundiais entraram numa nova fase, na qual as fronteiras de todo o mundo so atravessadas por nmeros sem precedentes de migrantes. Em consequncia disso mesmo, as migraes internacionais tm vindo a afectar inmeros pases de origem e de destino de tal forma que alguns autores caracterizaram a passagem do milnio como a era das migraes.

Actualmente, os destinos da maior parte destes migrantes so as cidades estruturas complexas caracterizadas pela diversidade, onde um conjunto variado de foras econmicas, sociais e culturais cria mltiplas sinergias e fomenta os sentimentos de identidade, pertena e incluso. medida que as cidades tm vindo a acolher nmeros cada vez maiores de imigrantes, a relao entre as polticas urbanas e as polticas relacionadas com a imigrao tem vindo a tornar-se cada vez mais crtica. Ao mesmo tempo que as migraes internacionais tm provocado um aumento da presena dos imigrantes nas principais cidades mundiais, tem tambm acelerado a sua disperso pelas cidades perifricas de mdia dimenso. Este fenmeno tem sido observado nos Estados Unidos e, no caso da Unio Europeia, o efeito conjunto dos alargamentos da UE e das mudanas polticas na Europa de Leste dever fazer com que assuma um carcter ainda mais acentuado. Est actualmente a emergir um novo arco de destinos da imigrao, que se estende de norte para sul desde Glasgow e Helsnquia at Nicsia, passando por Copenhaga, pelos estados blticos e por Varsvia, Praga, Bratislava e Budapeste. Em muitos destes casos, estas cidades acolhero nmeros significativos de imigrantes provenientes da mesma regio de origem, o que dar origem constituio de importantes laos transnacionais. A compreenso do que est em causa tanto para as cidades como para os imigrantes neste momento de charneira exige que examinemos, primeiro que tudo, o papel histrico desempenhado pelas cidades em matria de migraes e, em segundo lugar, as caractersticas das fases mais recentes das migraes internacionais. Essa anlise constitui o pano de fundo para uma anlise mais pormenorizada das interaces entre a urbanizao e a imigrao, a que se segue uma discusso das consequncias que da advm para as cidades europeias em geral e para as acima referidas em particular. A concluir este captulo, apresenta-se um conjunto de recomendaes destinadas aos decisores polticos interessados em optimizar as vantagens que podem estar associadas imigrao quando esta bem gerida e em minimizar as eventuais tenses potenciais a que ela pode dar origem.

O CONTEXTO: URBANIZAO, IMIGRAO E CICLOS DE RENOVAO


Ao longo dos sculos, as cidades tm constitudo locais de troca e interaco para pessoas de diferentes origens geogrficas, sociais, profissionais e culturais. As cidades tm-se assumido como basties de ideais, smbolos identitrios e locais de refgio dos inimigos e da opresso. Porm, a razo ltima para a existncia das cidades tem sido o desejo por parte dos seus

92

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

residentes de utilizarem as suas competncias da melhor forma, acima de tudo atravs da sua combinao com as competncias de outros. Para l da escala individual, ao nvel das sociedades, as cidades so desde h muito locais de contacto, justaposio, cooperao e conflito entre diferentes culturas. Por vezes, embora nem sempre, isso tem dado origem emergncia de diversidade tnica. Em muitos casos, as cidades tm permitido a coexistncia de comunidades culturalmente diversas, cada uma das quais com as suas funes especficas e por vezes dotadas de autonomia administrativa ou judicial. Este fenmeno ilustrado de forma clara pela diversidade que caracterizava certas cidades medievais dos mundos cristo ou muulmano, mas pode tambm ser encontrado um pouco por todo o mundo, do continente africano ao americano. Consequentemente, as cidades podem ser adequadamente descritas como comunidades de comunidades. Ao iniciar-se o sculo XXI, as cidades e as migraes esto cada vez mais interligadas. As primeiras tornaram-se actores privilegiados ao nvel da organizao econmica, social, poltica e cultural dos estados, das macro-regies e do planeta como um todo. Algumas cidades ocuparam o lugar das regies, e at mesmo dos pases, enquanto pontos de referncia em termos culturais, socio-polticos e econmicos tanto para os imigrantes como para os autctones.As tradies literrias de diversas disporas, cuja produo escrita tem nos ltimos anos constitudo uma influncia fundamental ao nvel do patrimnio transnacional das cidades, descrevem estas ltimas, de forma alis bastante apropriada, como sendo simultaneamente actores e palcos decisivos. As cidades so os locais nos quais os imigrantes mais facilmente conseguem encontrar pontos de referncia em torno dos quais podero construir novos modos e estilos de vida, sendo que essa identificao pode ser proporcionada pelos pontos de referncia locais mais tpicos e significativos um clube de futebol, um rio ou um bairro. Por outro lado, a realidade com que os imigrantes se deparam nem sempre corresponde s suas esperanas e expectativas. Sobretudo nas grandes cidades, os imigrantes esto muitas vezes em risco, confrontando-se frequentemente com espaos hostis que foram j abandonados por outros. Ainda assim, a partir do momento em que os imigrantes tenham acesso ao emprego, alimentao e ao alojamento, at mesmo estes espaos podem reforar a esperana e a vontade de criar a cidade prometida que haviam imaginado antes de migrarem: o desejo de construir essa cidade prometida bastante poderoso, permitindo a revitalizao do espao urbano e a transformao da cidade antes apenas sonhada numa realidade desejada. Ao longo dos tempos, e sem dvida no sculo XXI, a obsolescncia de algumas funes urbanas e dos respectivos espaos e infra-estruturas tem criado as condies para o regresso das pessoas cidade, originando novos padres em termos de emprego, habitao e lazer. De uma forma geral, este processo tem proporcionado s comunidades imigrantes um conjunto de oportunidades a diferentes nveis e em relao a diferentes funes. Em consequncia disso, estas comunidades tm-se tornado cada vez mais complexas e funcionais, ao nvel tanto social como cultural. Quando conjugada com as tendncias de organizao do espao e da

A FORMULAO DE POLTICAS URBANAS EFICAZES NA NOVA ERA DAS MIGRAES

93

sociedade por parte das populaes autctones, esta evoluo tem-se tambm reflectido na emergncia de novas morfologias urbanas. As comunidades imigrantes tm contribudo frequentemente para a renovao da vida urbana em espaos obsoletos, como por exemplo reas residenciais em declnio, transmitindo um novo vigor cidade como um todo. As grandes metrpoles e as cidades capitais constituem espaos privilegiados de interaco, colocando as diferentes partes do mundo em contacto umas com as outras e emergindo como locais de ponta na economia mundial.Apesar da crescente mobilidade tanto do capital como da fora de trabalho, os centros urbanos tm conseguido manter tenazmente a sua posio e o seu prestgio. Mesmo nas alturas de crise, o capital investido de forma permanente na propriedade imobiliria e nas redes de infra-estruturas (auto-estradas, caminhos de ferro, portos, aeroportos, redes de distribuio de gua e electricidade, redes de esgotos e telecomunicaes, por exemplo) continua a assegurar as ligaes das cidades com o exterior, consolidando o seu controlo sobre a paisagem e sobre o poder. Estes factores implicam que a urbanizao, nas suas diversas formas e contedos, seja simultaneamente uma causa e uma consequncia da globalizao. Acima de tudo, semelhana de outros momentos na histria da humanidade, o contributo da imigrao tem consistido em grande medida em assegurar a continuidade da vida urbana e da sua diversidade, preenchendo os espaos deixados vagos pelas novas formas de expanso urbana e criando as condies para que as cidades, renovadas e modernizadas, ultrapassem as fases de declnio e retomem o seu carcter cosmopolita.

AS FASES DAS MIGRAES INTERNACIONAIS


Ao longo de dcadas de cada vez, as cidades tm sido objecto de vagas de imigrao sucessivas e intermitentes e da consequente formao de comunidades. Em cada fase, as migraes globais tm-se dirigido e oscilado de uns pases e regies para os outros, com consequncias profundas ao nvel das polticas urbanas. A dcada de 60 constituiu um ponto de viragem para as migraes internacionais, sendo o momento de referncia mais til para se iniciar qualquer discusso das migraes actuais na sua relao com as polticas urbanas. At 1925, 85 por cento das migraes internacionais tinha origem na Europa. Nos anos 60, o peso dos emigrantes europeus nos fluxos migratrios mundiais havia j diminudo drasticamente (Massey et al, 1998: 2), enquanto que a emigrao proveniente de frica, da sia e da Amrica Latina havia registado um aumento significativo, a par da crescente diversificao dos pases de destino. De uma forma geral, a diversificao dos pases de origem foi uma consequncia de diversos factores, incluindo as migraes ps-coloniais, o aumento da procura por trabalhadores dispostos a desempenhar os chamados trabalhos 3D (ou dirty, dangerous and difficult: sujos, duros e perigosos), o estabelecimento de acordos multilaterais e bilaterais, o recrutamento de trabalhadores estrangeiros por parte dos pases produtores de petrleo, a transio dos pases da Europa do Sul de pases de emigrao para pases de imigrao, os novos fluxos migratrios associados

94

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

s mudanas econmicas e sociais nos novos pases industrializados, a emergncia de fluxos substanciais de refugiados e requerentes de asilo e a crescente mobilidade internacional dos trabalhadores altamente qualificados, no mbito de fluxos tanto temporrios como permanentes (Castles and Miller, 2003). Nos anos 90, os fluxos migratrios globais com destino aos pases desenvolvidos eram j constitudos por migrantes provenientes de origens muito variadas, bem diferentes das que era possvel observar at ao incio dos anos 70.A restruturao da economia global, a difuso por todo o mundo dos mecanismos de concorrncia e o agravamento das disparidades em termos de desenvolvimento provocaram um aumento das migraes com origem nos pases em desenvolvimento da frica, sia e Amrica Latina. Assim, possvel distinguir os imigrantes de cada um destes perodos no que diz respeito sua composio tnica, social e profissional, aos seus padres de integrao econmica e urbana e s suas atitudes para com as sociedades de origem e de acolhimento. No perodo anterior a 1973, os laos entre as comunidades com origens culturais e geogrficas comuns eram mantidos de forma mais ou menos organizada, tanto no interior dos pases de destino como entre estes e as regies de origem. Os espaos urbanos eram sucessivamente ocupados por vagas de imigrantes semelhantes entre si em termos culturais e geogrficos ou, simplesmente, por aqueles a quem se haviam ligado de forma fortuita em resultado das suas experincias migratrias. Os laos subjacentes, as experincias transmitidas e as continuidades existentes ao longo desta fase tiveram um conjunto de consequncias relevantes ao nvel do sucesso dos processos de integrao e do reforo dos laos entre os pases de origem e de destino. Em contrapartida, os imigrantes dos anos 90 distinguem-se dos seus homlogos das dcadas anteriores no s em termos de composio tnica e social, mas tambm no que se refere s suas dinmicas de integrao nos espaos urbanos. Por exemplo, certos autores tm chamado a ateno para o facto da crescente diversidade racial e tnica ter tornado obsoletos alguns dos conceitos tradicionais de segregao residencial, incluindo a premissa segundo a qual a assimilao e a integrao cultural implicariam residir no meio de indivduos de raa branca. Alguns desses autores tm proposto que a integrao seja considerada um processo multitnico e que a utilizao das populaes de raa branca como nica referncia legtima seja abandonada (Reardon and Firebaugh, 2002;Wong, 1998). Outros aspectos dignos de nota da imigrao urbana dos anos 90 dizem respeito s suas caractersticas em termos econmicos e vo da constituio de reas comerciais urbanas de caractersticas tnicas s suas formas especficas de insero nos mercados de trabalho urbanos. Nesta fase, as cidades assistiram emergncia de um conjunto muito diversificado de situaes em termos tnicos e raciais, consoante as comunidades, as reas urbanas e os sectores de actividade econmica. Por exemplo, certos estabelecimentos, tais como os bancos, optaram por instalar-se em reas residenciais em que a respectiva comunidade era predominante, em virtude da proximidade lingustica, da questo da confiana e das relaes privilegiadas com o pas de origem. Por diferentes razes do foro econmico, as mercearias

A FORMULAO DE POLTICAS URBANAS EFICAZES NA NOVA ERA DAS MIGRAES

95

e restaurantes dispersaram-se tipicamente por vastas reas nas quais as comunidades de origem dos seus proprietrios nem sequer se encontravam representadas. As transformaes por que passaram as migraes globais entre o incio dos anos 70 e a dcada de 90, particularmente ao nvel das cidades, no surgiram de forma fortuita. Subjacentes s recentes mudanas ao nvel dos padres da imigrao dos padres residenciais s formas de integrao no mercado de trabalho estiveram as interaces entre as migraes e a urbanizao.

TRS FORAS MOTRIZES: GLOBALIZAO, URBANIZAO E MIGRAES


Ao longo dos ltimos trinta anos, o dia-a-dia da maioria das pessoas incluindo especialmente o dos prprios imigrantes tem vindo a ser crescentemente afectado por factores econmicos, polticos e culturais de carcter global. A este processo de globalizao tm estado associados a urbanizao e o aumento da influncia das cidades globais plos de concentrao da populao e do poder econmico, poltico e cultural. Estas cidades formam uma rede hierarquizada que liga os pases, as regies, as empresas, as organizaes, as comunidades e os indivduos do mundo inteiro e para estes plos que, de uma forma crescente, os migrantes tendem a dirigir-se. De entre os diversos tipos de interaces que tm lugar entre a globalizao, a urbanizao e as migraes, o mais importante para efeitos da presente anlise a relao entre a urbanizao e as migraes. S atravs da compreenso desta relao que os decisores polticos podero esperar maximizar as vantagens da imigrao e minimizar as suas tenses. Assim, seguem-se alguns aspectos-chave da relao entre a urbanizao e as migraes internacionais: Continuidade. O crescimento das cidades tem sido sempre alimentado pelas migraes, tanto directamente a partir das reas rurais como atravs de sucessivas migraes por etapas de um aglomerado urbano para outro mais distante. Este fenmeno no exclusivamente europeu, tendo tambm ocorrido nas Amricas, em frica e na Ocenia, originando assim diversas linhas de continuidade com o fenmeno da urbanizao tal como ele se apresenta na actualidade. Segundo a Diviso de Populao das Naes Unidas, a populao urbana do planeta alcanou os 2,9 mil milhes de pessoas no ano 2000, prevendo-se que chegue aos 5 mil milhes por volta de 2030. Em termos percentuais, a populao urbana cresceu de 30 por cento em 1950 para 47 por cento em 2000, estimando-se que, por volta de 2030, 60 por cento dos habitantes do globo residam em reas urbanas. Concentrao da diversidade. Em resultado da expanso e da crescente complexidade dos sistemas migratrios internacionais que comearam a surgir no ltimo quartel do sculo XX, as grandes cidades so cada vez mais multitnicas e multiraciais.Todos os sinais indicam que esta diversidade tender a acentuar-se no futuro. Embora o padro varie de caso para

96

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

caso, a distribuio geogrfica das populaes estrangeiras nos pases industrializados de destino revela sistematicamente que as maiores concentraes se encontram nas reas urbanas. A proporo de estrangeiros nas cidades europeias tanto nas do noroeste europeu com uma longa experincia de imigrao (como Paris, Bruxelas, Frankfurt, Munique, Genebra, Roterdo ou Estocolmo) como nas da Europa do Sul (como Atenas, Npoles, Roma, Barcelona, Madrid ou Lisboa) sempre muito maior do que as respectivas propores ao nvel nacional. Esta tendncia pode tambm ser observada nos Estados Unidos, no Canad, na Austrlia e em algumas das principais cidades asiticas. Para alm disso, o efeito da globalizao ao nvel da simplificao do comrcio internacional atravs da reduo das barreiras alfandegrias, da diminuio dos custos de transporte e do desenvolvimento de novas tcnicas de conservao dos produtos tem permitido a fertilizao cruzada de prticas culturais, contribuindo assim para o aumento da diversidade cultural nas cidades. Diversidade dos Processos de Urbanizao. importante assinalar que a urbanizao assume caractersticas diferentes nos pases desenvolvidos e nos pases em desenvolvimento. Nos primeiros, o nmero de residentes em reas urbanas duplicou durante a segunda metade do sculo XX, tendo o seu peso na populao total crescido de 54,9 por cento para 75,4 por cento. Durante o mesmo perodo, a populao urbana dos pases em desenvolvimento registou um crescimento sem precedentes, multiplicando-se por seis em termos absolutos e passando de 17 por cento da populao total em 1950 para 40,4 por cento em 2000. Ainda assim, este ltimo valor continua a ser bastante inferior aos 75,4 por cento registados nos pases desenvolvidos. Por outro lado, existem diferenas significativas no seio dos prprios pases em desenvolvimento no que diz respeito aos ritmos de urbanizao e de crescimento urbano. Na Amrica Latina e Carabas, a proporo da populao que reside em reas urbanas (75 por cento) o dobro da registada em frica e na sia e at ligeiramente superior verificada na Europa (73 por cento). Porm, no obstante todas estas diferenas, os dados estatsticos reflectem adequadamente a velocidade com que um mundo que costumava ser predominantemente rural tem vindo a tornar-se cada vez mais urbano. Transnacionalismo. Os progressos efectuados ao nvel dos transportes e das telecomunicaes tm reduzido cada vez mais as distncias entre os pases de origem e os pases de destino e forjado laos entre as diferentes regies de destino das populaes com origens nacionais ou tnicas comuns. Em consequncia disso, as migraes internacionais da actualidade abarcam um nmero cada vez maior de ns de circulao, definidos por uma rede complexa de informao, pessoas, bens e capitais que liga as comunidades de migrantes em todo o mundo. Numerosos autores tm assinalado os fortes laos, redes sociais e instituies que ligam os imigrantes de primeira gerao aos pases emissores. Estes imigrantes deslocam-se frequentemente aos seus pases de origem, enviam remessas para os seus familiares, mantm-

A FORMULAO DE POLTICAS URBANAS EFICAZES NA NOVA ERA DAS MIGRAES

97

se a par da situao poltica e econmica e, de uma forma geral, cultivam laos culturais. Este tipo de identidade transnacional uma caracterstica de numerosas cidades dos pases desenvolvidos, nas quais fcil aceder aos meios de troca e intercmbio de bens, prticas culturais e informao acerca do pas de origem. Tal como foi j referido, este acesso foi potenciado nos anos 90 pela expanso das actividades econmicas desenvolvidas pelos prprios imigrantes ou a eles dirigidas. Correntes migratrias. A nvel internacional, as reas urbanas gozam de especial reconhecimento em virtude de facilitarem os contactos entre os imigrantes e os seus pases de origem e de proporcionarem oportunidades acrescidas de emprego e mobilidade social. Para alm disso, na sequncia da instalao dos primeiros pioneiros, tendem a desenvolverse mecanismos de contacto que facilitam a vinda dos seus conterrneos, o que contribui para o aumento da concentrao dos imigrantes nos pases de destino. Desta forma, as redes de contactos desempenham um papel fundamental no processo migratrio e permitem explicar tanto o carcter fortemente urbano das migraes internacionais como a formao de correntes migratrias entre determinadas regies de origem e de destino. Revitalizao do espao pblico. Nas cidades e restantes centros urbanos dos pases de destino, as classes mdias tm vindo a abandonar os espaos pblicos urbanos tradicionais (praas, parques e passeios pblicos), excepo dos espaos pblicos de consumo ou com uma forte conotao de classe, tais como os cinemas, teatros, museus, estdios e ginsios. Simultaneamente, so muitos os imigrantes de baixos rendimentos que vivem em casas ou apartamentos sobrelotados e de m qualidade, nos quais o sentimento de isolamento cultural exacerbado pelo facto de habitarem em edifcios annimos e de terem vizinhos que falam uma lngua diferente e que possuem hbitos e comportamentos com os quais os imigrantes no esto familiarizados. Em consequncia disso, muitos imigrantes procuram os espaos pblicos e os locais de encontro tradicionais (cafs, por exemplo) para conviverem e complementarem os seus espaos de vida. Os novos residentes adquirem assim um estatuto de pertena cidade e replicam os usos do espao e do tempo das cidades que eram tpicos de outras pocas. Na Europa do Norte, este tipo de revitalizao urbana pode ser observado em Berlim, nomeadamente no bairro de Kreuzberg, onde a comunidade turca veio devolver a animao e o interesse ao ambiente urbano. Um outro exemplo proporcionado por Sdertalje, uma cidade sueca de mdias dimenses, em tempos mergulhada numa crise ps-industrial, que foi revitalizada por um conjunto de cidados conhecedores da histria urbana, com o contributo de comunidades imigrantes tais como a dos cristos assrios. Na Europa do Sul, embora a imigrao seja um fenmeno recente, os imigrantes tiveram tambm j ocasio de deixar numerosas marcas na paisagem urbana. No caso de Lisboa, a rea do Martim Moniz contm um importante enclave comercial multitnico que tem contribudo significativamente para inverter a tendncia de declnio econmico, degradao urbana e marginalidade desta rea situada nas margens da baixa lisboeta. Para alm da

98

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

animao diurna, a progressiva apropriao desta rea por parte dos imigrantes e minorias tnicas tem provado ser um aspecto-chave da sua reabilitao e reapropriao colectiva, tornando-a num espao simblico e emblemtico do carcter multitnico da rea Metropolitana de Lisboa (Fonseca, 2002). Em Barcelona, os imigrantes provenientes de fora da UE que comearam a chegar nos anos 70 tm tambm vindo a transformar a paisagem da Cidade Velha. Os estabelecimentos tnicos enchem este bairro tradicional de vida e cr ao longo do eixo Corders-CardersPortal Nou e do Carrer de la Princesa. O bairro encontra-se dividido numa srie de unidades mais pequenas, que tm vindo a ser apropriadas por diversos grupos de imigrantes e minorias tnicas: o Carrer Corders, perto da Plaa de la Lana, recria uma atmosfera africana; O Carrer Carders tem um ambiente dominicano; e, entre a Plaa S. Agust Vell e Portal Nou, predominam as influncias magrebinas (Monet, 2000). Em Marselha, o bairro de Belsunce, situado no centro da cidade entre o Porto Velho e Canebire, h muito um local de chegada de imigrantes e um ponto focal para a prestao de servios especializados.Tem acolhido sucessivas vagas de imigrantes oriundos da regio do Mediterrneo (italianos, espanhis, libaneses, turcos, egpcios, bem como armnios e a primeira vaga de argelinos depois da 1 Guerra Mundial). Durante a 2 Guerra Mundial, atraiu um nmero significativo de judeus e, a partir dos anos 50, tornou-se um refgio para pessoas em trnsito, trabalhadores porturios e uma nova vaga de trabalhadores magrebinos, muitos dos quais indocumentados. Antes de ter passado a ser necessrio possuir um visto de turista para entrar no territrio francs em 1986, Marselha era um local de comrcio frequentado de forma habitual por numerosos magrebinos. Nessa altura, a economia urbana beneficiou significativamente deste turismo comercial com origem na outra margem do Mediterrneo. O bairro de Belsunce surgiu a partir de um antigo povoado rabe conhecido localmente como a Casbah ou a Pequena Argel. Desde a dcada de 1980, este bairro tem vindo a ser alvo de iniciativas de renovao urbana em grande escala que, a par do declnio do turismo proveniente do norte de frica, podero ameaar a economia local e expulsar os imigrantes. O sucesso ou fracasso do projecto de renovao urbana desta rea central depender da capacidade que a cidade de Marselha tiver de preservar e valorizar a sua histria e especificidade, atravs da adopo de solues adaptadas diversidade da populao que nela reside e que a frequenta. O Papel das Polticas Urbanas. Os casos atrs referidos constituem exemplos tpicos dos efeitos da imigrao ao nvel da transformao do espao urbano e das dinmicas de integrao scio-espacial dos imigrantes nas cidades. O planeamento urbano e as polticas territoriais tm um papel fundamental a desempenhar na regenerao econmica e social das cidades e na integrao scio-espacial dos imigrantes e das minorias tnicas mais pobres, uma vez que os esforos para melhorar as condies de vida nos bairros degradados e para promover a utilizao do espao pblico devero enquadrar-se num contexto urbano mais amplo que inclua o planeamento de longo prazo.

A FORMULAO DE POLTICAS URBANAS EFICAZES NA NOVA ERA DAS MIGRAES

99

Este processo poder assumir caractersticas diferentes consoante os locais, sendo que essas diferenas traduzem a importncia do contexto local no que se refere histria, morfologia urbana, caractersticas das habitaes, qualidade ambiental e do espao pblico, nmero e diversidade dos imigrantes e minorias tnicas e estruturas econmicas, sociais e polticas. por isso mesmo que a escala local to importante e que o poder local e a governncia urbana podem fazer a diferena. Consoante o contexto local, podem ocorrer trs tipos de situaes. Em primeiro lugar, existe a possibilidade da total obsolescncia do espao pblico, que pode dar origem a projectos de reconstruo ou renovao envolvendo a total reconstruo do espao embora para fins semelhantes aos anteriores (por exemplo, projectos de habitao social e estabelecimentos e indstrias tradicionais) , bem como o reconhecimento da identidade dos novos utilizadores, o que d origem a uma acentuada polarizao tnico-cultural. Em segundo lugar, os espaos podem ser totalmente reconstrudos com vista a novas utilizaes: na verdade, as solues envolvendo a expulso dos residentes autctones tradicionais e dos imigrantes foram especialmente comuns no passado. Em terceiro lugar, existe ainda a possibilidade da reabilitao gradual em grande escala, nalguns casos liderada pela iniciativa privada, a qual permite a gesto da estratificao e nobilitao urbanas e inspira um novo tipo de composio urbana. Este ltimo processo pode s chegar sua concluso quando a melhoria das condies scio-econmicas leva os imigrantes a deixarem de utilizar o espao pblico e a procurarem antes melhores habitaes e maiores nveis de conforto, o que se traduz naturalmente em comportamentos mais individualistas.

A EXPERINCIA EUROPEIA COM A URBANIZAO E AS MIGRAES


Aquando da reconstruo da Europa na sequncia da 2 Guerra Mundial, o crescimento econmico e o final da transio demogrfica (que teve como consequncia a diminuio da taxa de crescimento natural) criaram as condies para a imigrao em massa de trabalhadores estrangeiros, sobretudo com destino Alemanha, Frana, Reino Unido, Holanda e Suia.At certo ponto, os pases nrdicos industrializados assistiram tambm a este tipo de imigrao em massa, primeiro com origem na Finlndia e nalguns estados blticos e depois, a partir dos anos 60 e sobretudo no caso da Sucia, com origem na Jugoslvia e na Grcia. No incio, estes trabalhadores provinham dos pases pobres mais prximos em termos geogrficos, tais como a Itlia, a Irlanda e a Finlndia. Outros provieram dos imprios coloniais britnico, francs e belga, que ento se encontravam no seu ocaso. Mais tarde, especialmente durante os anos 60, estes fluxos passaram a incluir imigrantes provenientes de pases da Europa do Sul e da regio do Mediterrneo como a Espanha, Portugal, Grcia, Jugoslvia e Turquia. De entre os oriundos das antigas colnias, muitos vieram em busca de segurana e de uma

100

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

melhor situao econmica para os seus filhos, fazendo tenes de regressar mais tarde aos seus pases de origem. Outros eram refugiados: inicialmente, os apoiantes mais fervorosos dos colonizadores dos respectivos pases; mais tarde, aqueles que se encontravam ameaados pelas lutas pelo poder nos pases acabados de aceder independncia. A Situao da Europa do Sul. A experincia migratria da Europa do Sul tem sido substancialmente diferente da da Europa Ocidental e do Norte, uma vez que a transio da Grcia, Itlia, Portugal e Espanha de pases de emigrao em massa para pases de imigrao em massa s teve incio no final dos anos 70. Os principais tipos de fluxos migratrios com destino Europa do Sul tm sido de trs tipos. Em primeiro lugar, a Europa do Sul tornou-se, a partir dos anos 80, uma nova porta de entrada na Unio Europeia para muitos imigrantes africanos, asiticos e sul-americanos. A maior parte desta imigrao tem tido um carcter clandestino. Em segundo lugar, registouse um aumento no nmero de estrangeiros provenientes de pases desenvolvidos, especialmente da Europa Ocidental. Estes imigrantes tm habitualmente preenchido postos de trabalho altamente qualificados, sobretudo no mbito de empresas multinacionais. Em terceiro lugar, as regies litorais do sul de Portugal e de Espanha tm atrado um grande nmero de estrangeiros aposentados, sobretudo de nacionalidade britnica e alem. No caso portugus, importa ainda referir o facto de, entre 1975 e 1976, mais de meio milho de retornados provenientes de Angola e Moambique ter regressado a Portugal aps a independncia dessas colnias africanas. As migraes no sentido este-oeste aumentaram nos anos 90 na sequncia do colapso do comunismo na Europa de Leste e na antiga URSS. Esta nova vaga migratria comeou por afectar os pases limtrofes, como a Alemanha e a ustria, mas alastrou rapidamente aos pases da Europa do Sul. O actual nmero de imigrantes provenientes da Europa de Leste nos pases da Europa do Sul uma consequncia da existncia de redes formais e informais que actuam em ambas as extremidades desta rota migratria, o que tem dado origem a fluxos bastante desequilibrados (por exemplo, os homens ucranianos emigram sobretudo para Portugal, enquanto que as mulheres ucranianas dirigem-se sobretudo para Itlia). Esta nova vaga de europeus de leste com destino Europa do Sul distingue-se da dos migrantes econmicos oriundos do Magreb, Mediterrneo Oriental, frica Subsariana, sia e Amrica Latina, na medida em que constituda por um grande nmero de migrantes qualificados. Porm, apesar das suas qualificaes, desempenham tipicamente trabalhos mal remunerados e pouco valorizados socialmente, por exemplo na construo civil (no caso dos homens) ou nas limpezas domsticas e industriais (no caso das mulheres) (Baganha e Fonseca, 2004). As Migraes e o Crescimento Urbano das Metrpoles Europeias. Mesmo na fase em que o crescimento das cidades da Europa do Sul ainda se devia essencialmente ao xodo rural (o que aconteceu sobretudo nas dcadas de 50 e 60, embora eventualmente mais cedo ou mais tarde no caso de certas reas), os grandes centros urbano-industriais do noroeste europeu comearam a crescer em resultado das migraes internacionais. A proporo de

A FORMULAO DE POLTICAS URBANAS EFICAZES NA NOVA ERA DAS MIGRAES

101

estrangeiros na populao total das cidades mais importantes era habitualmente superior verificada nos pases onde se situavam. Os resultados acumulados destas tendncias so cada vez mais evidentes, pelo menos no que se refere aos padres residenciais: os imigrantes e as minorias tnicas tenderam a concentrarse nas reas urbanas mais importantes dos diversos pases de destino. Em 1999, por exemplo, enquanto que 5,6% da populao de Frana era estrangeira, os estrangeiros representavam 14,5 por cento da populao de Paris e 12,9 por cento da populao de Marselha. Na Alemanha, os estrangeiros constituam 8,9 por cento da populao em 2000, mas os valores em Munique e Frankfurt (22,8 e 27,8 por cento, respectivamente) eram muito mais elevados. A concentrao dos imigrantes nas cidades tambm visvel no caso da Blgica: em 2004, 26,3 por cento das pessoas que residiam na regio de Bruxelas eram estrangeiros, embora a proporo correspondente a nvel nacional fosse de apenas 8,3 por cento. Embora a imigrao seja a um fenmeno mais recente, o mesmo pode ser observado na Europa do Sul. De acordo com os Censos de 2001, 55,5 por cento dos estrangeiros residiam na rea Metropolitana de Lisboa, constituindo 4,7 por cento da populao total da AML, embora ao nvel nacional os cidados de outra nacionalidade que no a portuguesa representassem apenas 2,2 por cento da populao total. Em Itlia, Grcia e Espanha, os imigrantes encontram-se igualmente sobrerepresentados nas principais cidades. Em Itlia, mais de metade do nmero total de imigrantes reside na parte setentrional do pas. De acordo com uma estimativa do Observatrio Regional da Lombardia, os imigrantes oriundos dos pases em desenvolvimento e da Europa de Leste constituam em 2002 6,1 por cento da populao residente da rea Metropolitana de Milo, o que correspondia a 50,7 por cento de todos os imigrantes residentes na regio da Lombardia (Blangiarlo et al., 2003). Em Espanha, os estrangeiros constituam 3,8 por cento da populao em 2001, sendo que 38,4 por cento destes residiam nas reas de Madrid e Barcelona. Em consequncia disso, as propores de estrangeiros nestas duas cidades eram superiores mdia nacional, com 4,8 por cento no caso de Barcelona e 6,8 por cento no caso de Madrid. Na Grcia, a concentrao da populao imigrante na rea Metropolitana de Atenas (AMA) pode ser observada atravs da anlise dos resultados das campanhas de regularizao de imigrantes indocumentados realizadas em 1998 e 2000: cerca de 40 por cento dos pedidos de regularizao efectuados em 1998 e dos pedidos de prorrogao de autorizaes de permanncia submetidos em 2000 corresponderam a indivduos que residiam e trabalhavam na AMA (Sints, 2002). Caractersticas Residenciais e Segregao nas Metrpoles Europeias. A emergncia de segregao residencial com base nas caractersticas tnicas constitui uma outra caracterstica nova do actual ciclo de desenvolvimento das cidades da Europa da Sul. Porm, autores como J. M. Leontidou (1993) e Jorge Malheiros (2002) caracterizam os nveis de segregao scio-espacial das cidades do sul da Europa como sendo inferiores aos registados nas suas homlogas da Europa setentrional. A industrializao tardia, a falta de uma cultura de planeamento urbano formal, as caractersticas do estado-providncia (particularmente no domnio da habitao), o regime de habitao dualista, o carcter recente do fenmeno da

102

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

imigrao e a diversidade geogrfica, tnica e social acrescida dos imigrantes e minorias tnicas so os principais factores que contribuem para explicar as diferenas observveis nos pases da Europa do Sul (Arbaci, 2002). Contudo, nos ltimos anos, a acelerao do crescimento das populaes imigrantes e dos seus descendentes nas metrpoles da Europa meridional tem estado associada tendncia para uma maior convergncia das polticas urbanas e sociais ao nvel da Unio Europeia, o que tem atenuado as diferenas existentes entre as cidades do norte e do sul da Europa. Com efeito, medida que os grandes problemas urbanos relacionados com as infra-estruturas bsicas, a habitao e as acessibilidades tm vindo a ser resolvidos na Europa do Sul e que a classe mdia tem vindo a crescer, tem-se verificado uma gradual harmonizao urbana por toda a Europa.As especificidades que caracterizam as cidades da Europa do Sul assentam cada vez mais na sua paisagem, herana histrica e tradies e cada vez menos na sua estrutura social e funcional. Neste sentido, importante salientar a reabilitao dos centros histricos, a renovao das reas suburbanas, o despovoamento das reas centrais e a emergncia de novas centralidades urbanas, bem como a ocorrncia de processos de nobilitao. Entre os anos 50 e os anos 80, havia muito pouca conscincia por parte dos decisores polticos de que a concentrao das classes sociais mais desfavorecidas em bairros no interior das grandes cidades europeias e em seu redor provocaria tantos problemas sociais no futuro. Entre estes problemas, destacam-se a frustrao das perspectivas de mobilidade social ascendente por parte dos imigrantes, o choque de culturas, o agravamento da dificuldade na obteno de emprego e a insatisfao e revolta por parte da gerao nascida na Europa. A crise petrolfera de finais de 1973 constituiu um ponto de viragem um grito de alerta que ps termo, em termos tanto cronolgicos como simblicos, ao perodo de euforia econmica que o antecedeu. Correspondeu a um momento de crise para as cidades, que se manifestou atravs do aumento do desemprego, da recesso econmica, do declnio demogrfico e de movimentos de contra-urbanizao.Ao ultrapassarem o choque provocado pela crise econmica dos anos 70, as cidades e o sistema urbano da Europa sofreram uma profunda transformao econmica e social. O desenvolvimento de uma economia terciria altamente internacionalizada, estruturada com base numa rede de cidades situadas em diferentes nveis da hierarquia urbana global, reflectiu-se numa crescente polarizao dos mercados de trabalho, com o aumento simultneo da procura por trabalhadores altamente qualificados e por trabalhadores de baixas qualificaes do sector dos servios (limpezas e trabalho domstico, cuidados a idosos, segurana, comrcio, hotelaria e restaurao). Desta forma, a reconstruo das cidades e a reestruturao da base econmica da Europa deram origem a espaos urbanos muito mais fragmentados do ponto de vista socioeconmico. A emergncia destes espaos est relacionada com o agravamento das desigualdades sociais e com o aumento do desemprego, tal como ilustrado pela sobrerepresentao dos imigrantes e dos seus descendentes ao nvel das novas situaes de excluso (Musterd and Ostendorf, 1998).

A FORMULAO DE POLTICAS URBANAS EFICAZES NA NOVA ERA DAS MIGRAES

103

Durante os anos 70, muitos emigrantes dos pases da Europa do Sul que haviam contribudo decisivamente para a reconstruo do norte da Europa regressaram aos seus pases de origem. Alguns regressaram simplesmente para se aposentarem e viverem das suas reformas; outros construram importantes estruturas de apoio ao desenvolvimento das reas mais pobres da Europa do Sul, da Grcia a Portugal. A adeso da Grcia, Espanha e Portugal Unio Europeia contribuiu para o reconhecimento no s das competncias dos emigrantes que regressaram ao seu pas, como tambm das teias de relaes que haviam constitudo por toda a Europa. Para alm disso, o processo de integrao europeia, associado ao aumento da facilidade dos transportes e telecomunicaes, fomentou as migraes de tipo circular por parte de muitos ex-emigrantes j reformados. Estes migrantes deslocam-se entre os seus pases de origem e os seus antigos pases de destino para visitarem os filhos e netos que permaneceram nestes ltimos, para beneficiarem dos servios sociais a que podero no ter acesso ou que podero ser piores nos seus pases de origem, ou para prestarem temporariamente assistncia informal a familiares (por exemplo, para tomarem conta de crianas ou familiares doentes, etc.). Analogamente, os movimentos no sentido oposto tm tambm aumentado nos perodos de frias, nos quais as segundas e terceiras geraes que residem nos pases de destino se deslocam aos pases de origem para visitarem os seus familiares.

CONCLUSES E RECOMENDAES
A ressurreio e reestruturao do sistema urbano europeu no contexto da globalizao, da urbanizao e da nova era das migraes internacionais esto a transformar a estrutura da Europa do futuro: as dinmicas do crescimento urbano relacionam-se de forma prxima com as dinmicas migratrias; os imigrantes e minorias tnicas presentes nas reas urbanas das cidades da Europa do Sul encontram-se muito mais dispersos do que sucede no norte da Europa; por outro lado, estas duas regies distinguem-se tambm no que diz respeito s formas de segregao espacial que tipicamente ocorrem ao nvel micro. Estas diferenas so o resultado da natureza mais recente da imigrao no caso da Europa do Sul, da transio demogrfica ocorrida no continente europeu, do carcter mais tardio dos processos de industrializao e suburbanizao no caso da Europa do Sul e das debilidades do sector pblico de habitao nas metrpoles desta regio, factores que se conjugam com a natureza rudimentar do estado-providncia e com um sistema de planeamento urbano introduzido tardiamente e desprovido de uma orientao estratgica e abrangente em matria de poltica urbana. So precisas de forma urgente medidas polticas e de poltica que permitam a necessria articulao entre os fluxos migratrios e o desenvolvimento urbano. Sem elas, a coeso econmica e social, as relaes de complementaridade entre a Unio Europeia e as suas cidades e a equidade social e espacial ressentir-se-o.

104

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

O rpido crescimento econmico dos pases europeus, que data de h algumas dcadas mas que que tem apenas alguns anos no caso dos pases do sul, s foi possvel graas s vagas sucessivas de imigrantes. Os imigrantes tm ocupado sobretudo postos de trabalho mal remunerados e de baixas qualificaes, sobretudo no mbito dos sectores da construo civil, agricultura, turismo e servios, nos quais a oferta de trabalho local tem sido insuficiente. Apesar deste seu papel largamente positivo, os imigrantes tm-se deparado com reaces negativas por parte de alguns lderes polticos e de parte da opinio pblica, tanto no norte como no sul da Europa.A emergncia da imigrao como questo poltica teve lugar muito mais tarde no caso da Europa do Sul e sob condies substancialmente diferentes das que se verificaram nos pases da Europa Setentrional e Ocidental no perodo entre a 2 Guerra Mundial e os anos 70. A politizao da imigrao na margem norte do Mediterrneo est fortemente ligada ao processo de integrao europeia e, ao contrrio do que sucede noutros pases europeus em que a imigrao est h mais tempo enraizada, os movimentos ultranacionalistas de caractersticas xenfobas ou racistas so ainda bastante marginais no caso da Europa do Sul. Ainda assim, existem alguns sinais de aumento das tenses raciais, o que constitui um motivo de preocupao tanto para os polticos como para os cidados (Fonseca, Caldeira e Esteves, 2002). tambm claro que a UE se depara actualmente com um aumento da presso migratria com origem no Magreb, no Mdio Oriente e nos Balcs, a qual reforada pela instabilidade poltica que se vive nestas regies. A gesto destas presses simultneas exigir uma melhor harmonizao e coordenao das polticas migratrias ao nivel da UE, bem como um reforo da cooperao entre os pases de origem e de destino com vista promoo do desenvolvimento dos primeiros e ao controlo da imigrao ilegal. Tal como sucedeu aquando dos alargamentos anteriores, a expanso da Unio Europeia a Leste em 2004 e nos anos seguintes ter consequncias tanto para os sistemas urbanos em geral como para os fluxos migratrios em particular. Estas transformaes facilitaro enormemente os fluxos entre pases economicamente dspares e daro origem a novas formas de interaco (econmica, social e cultural) entre as cidades de destino dos migrantes e as suas regies de origem. Estes fluxos tornar-se-o cada vez mais complexos, tanto no que se refere aos nveis de qualificaes dos migrantes como no que diz respeito aos seus padres migratrios, o que dar origem a novas morfologias urbanas e poder acelerar a polarizao dos sistemas urbanos dos novos estados-membros. Por sua vez, isto traduzir-se- no aumento dos desequilbrios espaciais que afectaro as cidades capitais de pases como a Hungria, a Repblica Checa e os estados blticos. Mas especificamente, de esperar que o alargamento de 2004 exera uma presso migratria sustentada sobre as cidades do ncleo ou corao ocidental da Unio Europeia, que continuaro a atrair imigrantes. So vrios os factores que concorrem no sentido desta tendncia. Em primeiro lugar, embora as taxas de crescimento econmico nos novos estados-membros se encontrem acima da mdia da Unio Europeia, a convergncia

A FORMULAO DE POLTICAS URBANAS EFICAZES NA NOVA ERA DAS MIGRAES

105

econmica real ainda bastante limitada. Por outro lado, embora o sector dos servios esteja em crescimento nestes pases, os nveis de desemprego continuam a ser muito elevados. Contudo, juntamente com a mudana poltica na Europa de Leste, o alargamento dever tambm dar um novo dinamismo a um vasto arco de cidades europeias perifricas, que devero tornar-se destinos cada vez mais atractivos para os migrantes internacionais. Um dos motivos desta atraco consiste no facto dos movimentos anti-imigrao serem tipicamente mais significativos nas cidades tradicionais de imigrao. Consequentemente, os controlos entrada de novos imigrantes tendem a ser mais apertados, remetendo os migrantes para reas urbanas em que tm maior facilidade em instalar-se. Estes destinos alternativos, embora menos atractivos do ponto de vista econmico, proporcionam atmosferas menos hostis e mais favorveis integrao. O arco constitudo por estes destinos perifricos emergentes estende-se de Glasgow e Helsnquia a norte at Nicsia a sul, passando pelos pases blticos,Varsvia, Praga, Bratislava e Budapeste a leste. Pelo mesmo motivo, as grandes cidades que antes se encontravam na fronteira oriental da Unio Europeia, como Berlim e Viena, podero tornar-se relativamente menos atractivas em comparao com o arco emergente de cidades perifricas. Finalmente, a Romnia e a Bulgria devero continuar a perder populao e permanecer numa situao de depresso econmica. Como tal, provvel que os fluxos migratrios oriundos desta regio com destino Europa do Sul (Itlia, Espanha e Portugal), que tiveram incio nos anos 90, persistam no futuro. O desenvolvimento de relaes sociais distncia em resultado dos avanos das tecnologias de informao e comunicao, juntamente com a crescente diversidade sociocultural da populao das cidades europeias, dever acelerar a tendncia para o declnio das solidariedades e relaes de vizinhana. Consequentemente, o aumento da diversidade e a crescente rotao da populao dos centros urbanos poder dar origem a novas tenses em reas antes caracterizadas por uma certa homogeneidade. Ao mesmo tempo, provvel que surjam novas oportunidades econmicas em resultado da emergncia gradual de comunidades transnacionais, assentes nas estratgias de mobilidade de imigrantes caracterizados por mltiplas pertenas em termos espaciais. Estas comunidades representam um grande potencial de inovao tanto para as regies de origem como para as de destino, devido sua elevada dotao de capital social, s trocas e intercmbios que promovem e aos desafios que colocam s formas tradicionais de regulao. Neste contexto, as imigrantes tm um importante papel a desempenhar nos processos de reestruturao econmica e de internacionalizao secundria das metrpoles, a qual contrasta fortemente com o processo de internacionalizao hegemnica associada s empresas transnacionais e s suas estratgias (Fonseca e Malheiros, 2004). Tendo em conta a necessidade da Unio Europeia desenvolver uma estratgia abrangente para a dupla questo da urbanizao e da imigrao, segue-se uma srie de recomendaes

106

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

possveis. Visam a resoluo de problemas concretos e destinam-se prioritariamente s cidades da Europa do Sul: 1. Cada cidade ou rea metropolitana dever, no mbito do seu planeamento estratgico, conceber e implementar uma estratgia que vise a integrao dos imigrantes nas esferas econmica, social e cultural. O modo de adopo dos fluxos migratrios por parte do estado-providncia e a sua adaptao a esses fluxos assumem uma importncia fundamental. 2. A habitao dever constituir uma prioridade absoluta e ser tratada de forma abrangente, incluindo no s as condies de alojamento como tambm os servios prestados comunidade e as acessibilidades aos locais de trabalho. 3. escala metropolitana e intra-metropolitana, o planeamento dever, sempre que possvel, procurar assegurar a consecuo de certos limiares demogrficos mnimos por parte de comunidades que possuam a mesma identidade cultural ou um conjunto de valores, tradies e comportamentos comuns, pois isso cria condies mais favorveis para a prestao de servios tanto pblicos como privados e um aspecto-chave para a integrao eficaz das comunidades imigrantes. Se isso no for possvel, devero ser implementadas medidas especficas destinadas integrao dos grupos menos numerosos. 4. Devero ser implementadas polticas de apoio criao de iniciativas empresariais e estabelecimentos comerciais por parte dos imigrantes. 5. Devero ser desenvolvidas infra-estruturas fsicas e sociais de apoio s actividades de lazer dos imigrantes, adaptadas aos diferentes grupos etrios, aos dois sexos e a diferentes momentos (do dia, da semana e do ms). Existem alguns exemplos de iniciativas de sucesso nesta rea, nomeadamente ao nvel do desporto (sobretudo o futebol), ofcios tradicionais, jardinagem e utilizao de tecnologias de informao e comunicao. 6. As comunidades imigrantes devero ter a oportunidade de participar na concepo das polticas urbanas em p de igualdade com os cidados nacionais. Para tal, as autoridades devero ter em conta a residncia, e no a nacionalidade, como principal critrio de cidadania local. As autoridades urbanas tm um papel fundamental a desempenhar neste mbito. As abordagens de baixo para cima, assentes na capacitao da sociedade civil ao nvel local, constituem provavelmente a chave para evitar os mecanismos de excluso social. Porm, necessrio que todas as iniciativas locais se enquadrem no contexto mais amplo de um planeamento urbano que inclua uma viso de longo prazo.

A FORMULAO DE POLTICAS URBANAS EFICAZES NA NOVA ERA DAS MIGRAES

107

Referncias bibliogrficas
Arbaci, S. "Patterns of Ethnic and Socio-spatial Segregation in European Cities: Are Welfare Regimes Making a Difference?" In Immigration and Olace in Mediterranean Metropolises, edited by M.L.Fonseca, J. Malheiros, N. RibasMateos, P.White, and A. Esteves, 83-115. Lisbon: Luso-American Foundation, 2002. Baganha, M.I. and M.L. Fonseca, eds. New Waves: Migration from Eatern to Southern Europe, Lisbon: Luso-American Foundation, 2004. Blangiarlo, G.C. and V. Cesareo. "Foreign immigration in Lombardy: An overview." In The Eighth Italian Report on Migrations, 181-210. Milan: Fondazione ISMU Iniziative e Studi Sulla Multietnicit, 2003. Castles, S. and M.J. Miller. The Age of Migration: International Population Movements in the Modern World (Third Edition).Hampshire/New York: Palgrave Macmillan, 2003. Fonseca, M.L. "Immigration and spatial change:The Lisbon Experience." Studi Emigrazione XXXIX, 145, Marzo (2002): 49-76. Fonseca, M.L., M.J. CAldeira, and A. Esteves. "New forms of migration into the European South: Challenges for citizenship and governance: the Portuguese case." International Journal of Population Geography 8, no. 2 (2002): 135-152. Fonseca, M.L. and J.M. Malheiros. "Immigration and globalisation from bellow:The example of ethnic restaurants in Lisbon. " Finisterra. Revista Portuguesa de Geografia XXXIX, 77 (2004): 153-181. Gaspar, J. "Developing cohesive cities: A perspective from the ground." In Immigration and Place in Mediterranean Metropolises, edited by M.L. Fonseca, J. Malheiros, N. Ribas-Mateos, P.White, and A. Esteves, 67-82. Lisbon: Luso-American Foundation, 2002. Hohenberg, P.M. "The Historical Geography of European Cities: An interpretative essay." Presentation at the Cities and Geography Workshop. Paris, Centre for Economic Policy Research, December 12-14, 2002, http://www.core.ucl.ac.be/staff/thisseHandbook/ Hoenberg.pdf Leontidou, L. "Postmodernism and the City: Mediterranean versions." Urban Studies 30, no. 6 (1993): 949-965. Malheiros, J.M. "Ethni-cities: residential patterns in Northern European and Mediterranean Metropolis - implications in policy design." International Journal of Population Geography 8 (2002): 107-134. Massey, D., J. Arango, G. Hugo, A. Kouaouci, A. Pellegrino and J.E.Taylor. Worlds in Motion: Understanding International Migration at the End of the Millennium. Oxford: Oxford University Press, 1998. Monet, N. "El uso del espacio pblico por parte de los nuevos habitantes del Casc Antic de Barcelona: Continuidadde e innovaciones." Scripta Nova. Revista Electrnica de Geografa y Ciencias Sociales 69, no. 48 (2000). Reardon, S.F. and G. Firebaugh. "Measures of multigroup segregation." Sociological Methodology 32, no. 1 (2002): 33-67. Sints, P. "Immigration, reseaux et espace metropolitain - le cas Athenien." Cahiers de la Mediterrane 64 (2002). Wong, D.W.S. "Measuring Multiethnic spatial segregation." Urban Geography 19 (1998): 77-87.

108

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

PRTICAS E POLTICAS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES NOS ESTADOS UNIDOS


mAIA JACHIMOWICZ E KEVIN ONEIL

s Estados Unidos tm uma histria de imigrao e de integrao de imigrantes to longa e bem sucedida quanto a de qualquer outro pas. No entanto, no possuem qualquer poltica enquanto tal de integrao dos imigrantes. Dos cerca de um milho de imigrantes a quem todos os anos so concedidos ttulos de residncia permanente, s os refugiados no mbito de programas de reinstalao um grupo habitualmente constitudo por menos de 100.000 pessoas e que em 2003 correspondeu a 28.000 indivduos que recebem apoio integrao por parte do governo federal. Em contrapartida, o que existe nos Estados Unidos um vasto conjunto de polticas e programas no integrados, em numerosos domnios polticos, que visam promover a integrao dos imigrantes permanentes e, nalguns casos, de muitos dos restantes tipos de imigrantes temporrios e no autorizados.

O sistema de admisso de imigrantes dos Estados Unidos concede o direito de residncia sobretudo com base em critrios de natureza familiar ou profissional. Algum tempo depois da admisso no territrio norte-americano, proporcionado aos imigrantes todo um conjunto de direitos: oportunidade de acesso cidadania atravs de um processo de naturalizao bem concebido; acesso ao um sistema de ensino que assume como uma das prioridades a incluso e integrao das crianas de origem imigrante; e algum apoio (ainda que modesto) a programas de ensino da lngua inglesa por parte do governo federal. Um outro aspecto que talvez seja ainda mais significativo consiste no facto dos filhos dos imigrantes, quando nascidos nos Estados Unidos, serem automaticamente cidados norteamericanos. Os restantes servios de apoio integrao so proporcionados ou levados a cabo por uma sociedade civil robusta que inclui associaes e organizaes de indivduos da mesma nacionalidade ou etnia e uma economia vigorosa e flexvel com a capacidade de integrar no mercado de trabalho mesmo os imigrantes de baixas qualificaes , bem como por uma administrao federal que delega nas administraes locais e estaduais grande parte da responsabilidade pela execuo dos programas sociais relevantes. Neste captulo, apresenta-se uma panormica geral da forma como funcionam estes processos e estruturas e, sempre que possvel, discute-se o seu grau de sucesso. Por outro lado, procurase tambm identificar as principais tendncias, desafios e controvrsias actuais em torno da questo da integrao. As tendncias actuais mais significativas incluem: a persistente imigrao de um grande nmero de indivduos com um nvel de qualificaes abaixo da mdia da populao autctone (a par de muitos imigrantes altamente qualificados); uma tendncia de alterao do padro de distribuio geogrfica dos imigrantes, com uma perda relativa de importncia das cidades e estados tradicionais e um aumento do peso relativo de certas cidades de mdia dimenso, subrbios e novas regies; e o aumento do peso relativo de alguma regies de origem, incluindo um pas em particular o Mxico. A correspondente tendncia para o fraco domnio da lngua inglesa por parte dos recmchegados, especialmente no contexto da integrao e mobilidade no mercado de trabalho, e o desempenho escolar das crianas de origem imigrante ilustram de forma clara alguns dos

110

PRTICAS E POLTICAS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES NOS ESTADOS UNIDOS

desafios que se colocam ao nvel da integrao dos imigrantes. Simultaneamente, a importncia dos imigrantes de origem hispnica no processo actualmente em curso atravs do qual os imigrantes e os seus descendentes tm vindo a tornar-se alvos importantes da publicidade e da ateno dos sindicatos, empregadores e partidos polticos ajuda a explicar o crescimento das iniciativas e debates polticos relacionados com essa comunidade. Os principais, e mais controversos, desenvolvimentos polticos ao longo dos ltimos dez anos tm includo a restrio do acesso da maioria dos residentes legais permanentes a certos servios pblicos e apoios sociais, a reviso do ensino bilingue e a reestruturao dos organismos federais responsveis pela imigrao e pela naturalizao. No entanto, os desafios mais significativos consistem na presena de um nmero estimado de 9,3 milhes de imigrantes no autorizados e na crescente dificuldade por parte dos trabalhadores de baixas qualificaes em assegurar um rendimento decente e o acesso sade. Muitos destes factores iro certamente persistir no futuro prximo, mas existem vrias outras tendncias e questes emergentes que muito provavelmente influenciaro a integrao dos imigrantes nos Estados Unidos ao longo dos prximos anos. Entre as mais interessantes, conta-se o papel desempenhado pelos pases de origem ao nvel da integrao dos imigrantes. Entre as mais relevantes, incluem-se o impacto incerto das preocupaes relacionadas com a segurana nacional e a possibilidade de introduo de uma reforma da poltica de imigrao. Contudo, nada disto dever alterar a postura em geral pouco interventiva que caracteriza a poltica de integrao norte-americana. A longa tradio de imigrao dos Estados Unidos no torna este pas imune nem s preocupaes relacionadas com a identidade cultural, nem aos problemas de excluso e pobreza que afectam os imigrantes. Porm, os Estados Unidos parecem contentar-se em confiar em grande medida a tarefa da integrao aos prprios imigrantes e aos seus esforos, por um lado, e sociedade civil, ao mercado de trabalho e aos actores locais, por outro. Este captulo apresenta o cenrio actual ao nvel da integrao dos imigrantes nos Estados Unidos, incluindo uma panormica geral das prticas e polticas existentes. Comea-se por apresentar uma panormica do quadro institucional que regula a questo da integrao nos EUA e uma caracterizao da dimenso, composio e caractersticas gerais da populao de origem estrangeira, como pano de fundo para a discusso subsequente em torno da forma como o objectivo da integrao prosseguido atravs de uma estrutura aberta e de contornos indefinidos, que conjuga prticas genricas de mbito nacional com iniciativas dirigidas de mbito estadual e local. So ainda analisadas as polticas de admisso e os procedimentos administrativos relacionados com a imigrao, a legislao de combate discriminao de mbito nacional e as formas como a imigrao encarada nos domnios do emprego, habitao, educao e cuidados infantis.Tendo em conta as actuais tendncias da imigrao, chama-se a ateno para o papel, ou falta dele, da administrao na integrao dos residentes de nacionalidade estrangeira no Estados Unidos. Por outro lado, este captulo visa tambm analisar algumas das tendncias recentes que tm vindo a afectar a integrao dos imigrantes e as polticas de integrao norte-americanas.

PRTICAS E POLTICAS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES NOS ESTADOS UNIDOS

111

Nalguns domnios polticos, como o caso do emprego e do sistema de admisso de imigrantes, no houve ainda lugar a grandes alteraes, embora as presses polticas crescentes no sentido da reforma do sistema de imigrao possam vir a alterar radicalmente o status quo dentro dos prximos cinco anos; em contrapartida, noutros domnios como a educao e a sade, a administrao norte-americana tem estado bastante mais activa. Finalmente, existe ainda um conjunto de aspectos tais como o padro de distribuio geogrfica dos imigrantes, o seu crescente peso poltico e o aumento da influncia dos pases de origem junto das suas comunidades emigrantes presentes nos Estados Unidos que, no sendo directamente controlados pelas polticas pblicas, tm sido por elas influenciados.

UMA PANORMICA INSTITUCIONAL DAS POLTICAS DE INTEGRAO


No que correspondeu mais profunda reorganizao da administrao pblica desde 1947, os Estados Unidos criaram formalmente em 24 de Janeiro de 2003 o Departamento de Segurana Interna (DHS, segundo a designao em ingls), com o objectivo de reunir no mbito de uma nica estrutura diversos organismos e agncias com responsabilidades ao nvel da segurana interna. O Servio de Imigrao e Naturalizao, ao qual cabia anteriormente a responsabilidade pela vasta maioria das funes relacionadas com a imigrao, foi transferido da tutela do Departamento de Justia para o DHS e, simultaneamente, dividido em trs servios separados. A admisso dos imigrantes, a naturalizao e a cidadania so agora da responsabilidade de um desses servios os Servios de Cidadania e Imigrao dos EUA (ou USCIS). As outras divises no seio do DHS que desempenham funes relacionadas com a imigrao so o Servio de Imigrao e Controlo Alfandegrio e o Servio de Proteco das Fronteiras e Alfndegas, responsveis respectivamente pela execuo da lei de imigrao e pelo controlo das fronteiras. Vrias outras funes relacionadas com a imigrao, bem como as poucas existentes a nvel federal no domnio da integrao, encontram-se distribudas por diversos departamentos ministeriais. Por exemplo, o Departamento de Estado continua a deter a responsabilidade pela emisso de vistos (ainda que a poltica de vistos propriamente dita seja da responsabilidade do DHS), enquanto que os procedimentos de recurso judicial no mbito do Tribunal de Recurso para a Imigrao permanecem sob a tutela do Departamento de Justia. Por outro lado, a maior parte das funes relacionadas com a questo do emprego dos imigrantes cabem ao Departamento do Trabalho, enquanto que o acompanhamento dos menores entrados em territrio nacional da responsabilidade do Departamento de Sade e Servios Humanos, que detm ainda a tutela sobre o Gabinete de Reinstalao de Refugiados o organismo federal responsvel pelo apoio aos refugiados e requerentes de asilo no rejeitados. Nas questes que tm a ver com a integrao dos imigrantes, as decises polticas e de programao so tomadas pelos vrios nveis e organismos da administrao central, enquanto que a maior parte da implementao delegada no terceiro sector.As organizaes no governamentais (ONGs) desenvolvem os seus prprios mecanismos de assistncia, que

112

PRTICAS E POLTICAS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES NOS ESTADOS UNIDOS

so depois muitas vezes financiados pelos organismos governamentais. A reinstalao e integrao dos refugiados levada a cabo principalmente por um conjunto de Coordenadores Estaduais para os Refugiados, em parceria com numerosas organizaes do terceiro sector denominadas Agncias Voluntrias, no mbito de contratos estabelecidos com o Gabinete de Reinstalao de Refugiados. Os Departamentos com a tutela do trabalho e emprego, por um lado, e da sade, por outro, desempenham tambm diversas funes importantes, designadamente ao nvel da prestao de assistncia aos trabalhadores imigrantes (sobretudo do sector agrcola) e do acesso a programas de formao profissional e iniciativas de formao em lngua inglesa, respectivamente. Segue-se uma breve descrio dos programas e polticas de mbito federal no domnio da integrao dos imigrantes. Servios de Cidadania e Imigrao dos EUA O USCIS tem como principais responsabilidade neste domnio a atribuio de subsdios e a prestao de informao relacionada com a imigrao. Este organismo possui uma rede de dependncias por todo o territrio dos Estados Unidos que processam os pedidos de atribuio de subsdios. Por outro lado, disponibiliza tambm uma linha de telefone gratuita atravs da qual possvel aceder, em ingls ou castelhano, a informao veiculada por um sistema automtico durante 24 horas por dia, bem como colocar questes em directo a um funcionrio durante o horrio de trabalho normal. O USCIS procurou recentemente melhorar a qualidade e acessibilidade dos seus servios atravs da criao de um sistema via Internet que permite obter informaes gerais, descarregar formulrios, marcar atendimentos e aceder a informao acerca de casos individuais. Finalmente, tem vindo a proceder a uma reviso dos procedimentos associados ao juramento de cidadania e ao teste de acesso naturalizao de forma a torn-los mais apropriados. Gabinete para a Cidadania A funo principal do novo Gabinete para a Cidadania, criado sob a tutela do Departamento de Segurana Interna, consiste em promover a integrao e a participao dos imigrantes na sociedade civil norte-americana. Este Gabinete anunciou em Novembro de 2003 a inteno de disponibilizar pastas com informao diversa aps a entrada dos imigrantes no pas, atravs de uma rede de grupos comunitrios e organizaes do terceiro sector dedicadas a esta causa. Para alm disso, o Gabinete para a Cidadania criou tambm uma rede de Oficiais de Ligao Comunitrios em dezassete cidades do pas, para facilitar o cumprimento do seu mandato no mbito mais importante: o nvel local das comunidades. Administraes Locais e Estaduais A integrao dos imigrantes ao nvel das comunidades maioritariamente da responsabilidade das administraes estaduais e locais, as quais possuem os seus prprios programas, legislao prpria no domnio da integrao e um conjunto de parcerias estabelecidas com diversos actores pblicos e privados relevantes. Da concesso de cartas de conduo aos mtodos de policiamento e do acesso e participao dos imigrantes em actividades formais do sector pblico (por exemplo, ao nvel da gesto das escolas pblicas) ao aconselhamento a estudantes universitrios e s decises em matria de apoios sociais, as administraes locais e estaduais desempenham um papel de relevo na integrao dos imigrantes.

PRTICAS E POLTICAS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES NOS ESTADOS UNIDOS

113

Gabinete de Reinstalao de Refugiados O Gabinete de Reinstalao de Refugiados (ORR) presta assistncia maioria dos indivduos admitidos nos Estados Unidos por motivos humanitrios. Nesse sentido, o ORR financia e coordena numerosas iniciativas de preparao para o mercado de trabalho, programas de formao profissional e lingustica, encaminhamento e apoio social e prestao de subsdios. O ORR acaba de concluir uma iniciativa plurianual, denominada Iniciativa para a Construo de uma Nova Comunidade Americana, destinada a promover o sucesso da integrao dos refugiados e imigrantes ao nvel local atravs da formao de parcerias comunitrias.

O PROCESSO DE REINSTALAO DOS REFUGIADOS NOS ESTADOS UNIDOS


Os imigrantes admitidos no mbito do Programa de Reinstalao de Refugiados dos Estados Unidos so os nicos que tm acesso ao pacote mais amplo de servios e apoios integrao disponibilizado pela administrao norte-americana. O processo de reinstalao inclui a prestao no estrangeiro de informao relevante para a integrao, a recepo chegada e uma srie de iniciativas de curto e longo prazo ao nvel local aps a reinstalao. Atravs de um programa pr-activo de reinstalao, dedicado a servir os interesses dos refugiados identificados mediante um conjunto de prioridades ao nvel do processamento de refugiados, o governo dos EUA trabalha em parceria com uma rede de organizaes nacionais, internacionais e no governamentais ao longo das vrias fases do processo, com o objectivo de proporcionar diversos apoios e servios aos refugiados e s suas famlias. O Presidente, em articulao com o Congresso, define todos os anos o nmero mximo de refugiados a admitir: no ano fiscal de 2004, esse nmero correspondeu a 70.000 indivduos. Porm, estes tectos ficam muitas vezes por atingir: a diferena entre o nmero de refugiados efectivamente admitidos e o tecto estabelecido tem oscilado entre alguns milhares na maior parte dos anos e mais de 50% do limite definido nos anos que se seguiram ao 11 de Setembro de 2001. A identificao dos grupos especficos de refugiados elegveis no mbito do programa de reinstalao, de acordo com as prioridades preestabelecidas, levada a cabo por diversos organismos da administrao central (por exemplo, os Departamentos de Estado e de Segurana Interna), juntamente com o Alto-Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados e uma rede de ONGs. O acesso ao estatuto de refugiado depois decidido numa base individual, num processo que inclui entrevistas individuais, exames mdicos e a verificao do percurso passado dos indivduos. Aps a aprovao do seu processo e antes da partida, so proporcionadas aos refugiados sesses de enquadramento cultural ministradas pela Organizao Internacional para as Migraes e pelas Agncias Voluntrias. A cada refugiado, ento atribuda uma Agncia Voluntria, que fica responsvel pelo apoio inicial ao processo de reinstalao no momento da chegada, incluindo a recepo no aeroporto, o alojamento inicial, a satisfao das necessidades bsicas e a prestao de aconselhamento e encaminhamento. Todos os indivduos abrangidos por este programa tm ainda a oportunidade de participar em programas de longo prazo de promoo da integrao, que incluem formao profissional e

114

PRTICAS E POLTICAS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES NOS ESTADOS UNIDOS

lingustica, assistncia mdica e transferncias de rendimento, sendo este ltimo tipo de apoio gerido no mbito dos sistemas gerais de proteco social norte-americanos.Ao fim de cinco anos de residncia, os refugiados reinstalados tm o direito de se naturalizarem. A responsabilidade por todos estes programas, bem como a sua coordenao geral, cabem ao Gabinete de Reinstalao de Refugiados. De uma forma geral, os refugiados so reinstalados um pouco por todo o territrio dos Estados Unidos, embora seja possvel identificar vrios padres de distribuio geogrfica de acordo com a nacionalidade e a origem tnica. Os organismos responsveis pela reinstalao preferem normalmente colocar os refugiados em reas nas quais seja mais provvel que possam beneficiar da existncia de redes e comunidades da mesma etnia. Por exemplo, no ano fiscal de 2000, a Florida foi objecto da reinstalao de mais cubanos do que todos os outros estados juntos.

CARACTERIZAO DEMOGRFICA DA POPULAO ESTRANGEIRA DOS ESTADOS UNIDOS


Os nmeros da imigrao tm vindo a registar um aumento desde meados da dcada de 60, ainda que, no que diz respeito ao seu peso relativo na populao total, os valores actuais em termos tanto de stocks como de fluxos estejam ainda abaixo dos mximos histricos dos sculos XIX e XX. De acordo com as Estatsticas Demogrficas mais recentes, a populao de naturalidade estrangeira contava em 2002 com 32,5 milhes de indivduos, correspondentes a mais de 11 por cento da populao total, sendo maioritariamente constituda por cidados naturalizados e residentes legais permanentes (ver Figura 1). No entanto, o nmero estimado de imigrantes no autorizados a maioria dos quais se pensa ter um carcter permanente corresponde a cerca de um quarto da populao de naturalidade estrangeira. Apesar de no terem acesso a quaisquer servios pblicos para alm dos cuidados de sade de urgncia e do sistema pblico de ensino (que permite na prtica o acesso), muito imigrantes no autorizados acabam por conseguir integrar-se.A ausncia de uma interveno significativa do estado ao nvel das iniciativas de promoo da integrao, a relativa abertura ao nvel do ensino bsico e do emprego de imigrantes no autorizados e a tradio de jus soli que garante a cidadania a praticamente todas as crianas nascidas em territrio norteamericano so alguns dos factores que podero contribuir para explicar as razes pelas quais o estatuto de imigrante no autorizado nos Estados Unidos no constitui uma desvantagem to grande quanto seria eventualmente de esperar. As tendncias ao longo das quatro ltimas dcadas revelam um enorme crescimento dos imigrantes naturais da Amrica Latina (sobretudo do Mxico) e da sia (ver Figura 2). Entre 1960 e 2000, o nmero dos naturais destas duas regies aumentou de 1,4 milhes para 24,3 milhes, o que correspondeu a um aumento de 14,3 por cento para 78,1 por cento da populao de naturalidade estrangeira. O pas de origem que conta com o maior nmero de

PRTICAS E POLTICAS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES NOS ESTADOS UNIDOS

115

residentes nos Estados Unidos o Mxico, com 9,2 milhes de pessoas que representam 29,5 por cento de toda a populao de naturalidade estrangeira. A seguir ao Mxico, os pases de origem mais representativos so as Filipinas (1,4 milhes), a ndia (1 milho), a China (988.957) e o Vietname (988.174). No entanto, a populao imigrante dos Estados Unidos composta por um conjunto de nacionalidades cada vez mais diverso.

FIGURA 1: ESTATUTO LEGAL DA POPULAO DE NATURALIDADE ESTRANGEIRA, 2002

Imigrantes No Autorizados (9,3 milhes) 26%

Cidados Naturalizados 10,3 milhes) 30%

Residentes Legais Temporrios (1,6 milhes) 5% Refugiados Admitidos (2.7 milhes) 8% Residentes Legais Permanentes (RLPs) (10,5 milhes) 30%
Fonte: Grfico reproduzido a partir de Jeffrey S. Passel, Randolph Capps and Michael Fix, 2004, Undocumented Immigrants: Facts and Figures,Washington, DC: Urban Institute.

Tal como revelado pelos dados dos ltimos Censos, os imigrantes encontram-se tambm mais dispersos pelo territrio norte-americano do que em qualquer outro momento desde a 2 Guerra Mundial. Enquanto que, em 1990, cerca de 75 por cento de todos os imigrantes residiam em apenas seis estados (Califrnia, Nova Iorque, Texas, Florida, Illinois e New Jersey), esse nmero reduziu-se para 68 por cento ao longo da dcada passada. Para alm disso, a populao de naturalidade estrangeira de muitos outros estados mais do que duplicou o caso do Arizona, Gergia, Carolina do Norte, Colorado, Nevada, Utah e Tenessee. Devido ausncia de uma tradio histrica de imigrao significativa, estes novos estados de imigrao encontram-se frequentemente desprovidos de associaes de base tnica dotadas de estruturas profissionais ou de comunidades imigrantes que possam ajudar a satisfazer as necessidades dos imigrantes nos domnios da aprendizagem da lngua, alojamento e educao. Para alm de se terem vindo a dispersar pelo territrio, os imigrantes tm

116

PRTICAS E POLTICAS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES NOS ESTADOS UNIDOS

tambm vindo a optar de forma crescente por se instalarem em reas suburbanas, nas quais, hoje em dia, existem mais oportunidades ao nvel do emprego e da educao.

FIGURA 2: POPULAO DE NATURALIDADE ESTRANGEIRA DOS ESTADOS UNIDOS POR REGIO DE ORIGEM, 1960-2000
35
Populao de Naturalidade Estrangeira (milhes)

30 25 20 15
0.1 10 1.0 0.9 0.1 0.3 0.5 0.8 1.8 0.8 0.8 5.0 0.9 0.9 2.5 0.1 0.8 8.4 4.4 0.3

1.0

0.0 0.8

8.2

0.5

16.1

5 0

7.3

5.7

5.1

4.4

4.9

1960
Europa

1970
Amrica Latina sia

1980
Amrica do Norte

1990
Outras Regies1

2000
No Indicada2

Notas: 1. A categoria Outras Regies inclui a frica e a Ocenia. 2. Em 2000, ao contrrio de 1990, as no-respostas questo relativa naturalidade foram distribudas pelas vrias categorias, pelo que a categoria No Indicada inclui apenas os indivduos nascidos em alto mar. Fonte: Figura reproduzida a partir de US Historical Trends: Region of Birth of the Foreign Born Data Tools. Migration Information Source, http://www.migrationinformation.org.

De uma forma geral, a populao de naturalidade estrangeira tem maior probabilidade de ser jovem, encontrar-se empregada, viver na pobreza e ter origens hispnicas do que a populao autctone.A proporo dos naturais de outros pases que se encontra dentro da idade activa muito superior dos naturais dos Estados Unidos. Por exemplo, os imigrantes constituam em 2002 13,5 por cento da populao com idade entre os 15 e os 64 anos, embora correspondessem a apenas 11,1 por cento da populao total. Por outro lado, a populao de naturalidade estrangeira constitui cerca de 14 por cento da populao activa norte-

PRTICAS E POLTICAS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES NOS ESTADOS UNIDOS

117

americana, em parte devido ao seu peso desproporcional no seio da populao em idade activa e a um ndice de masculinidade superior ao da populao autctone. Finalmente, em consequncia dos nveis de qualificaes relativamente mais baixos, das suas categorias socioprofissionais predominantes e das dificuldades ao nvel do reconhecimento de qualificaes e competncias, os imigrantes constituem cerca de 20 por cento de todos os trabalhadores de baixos rendimentos. Assim, a concluso a tirar que a integrao dos imigrantes no Estados Unidos tem lugar no contexto de uma populao de naturalidade estrangeira relativamente numerosa e cada vez mais diversa em termos de estatuto legal, pas de origem, distribuio geogrfica, caractersticas demogrficas e dotao de capital humano.

A ADMISSO DE IMIGRANTES
Os Estados Unidos no seleccionam os seus imigrantes de acordo com as suas perspectivas de integrao, nem sequer exigem que faam prova do domnio da lngua ou de outras competncias algumas das caractersticas que poderiam facilitar a integrao. Ainda assim, o processo de admisso dos imigrantes influencia as suas perspectivas de integrao.A maioria dos imigrantes permanentes mais ou menos 63 por cento no ano fiscal de 2002 admitida ao abrigo do reagrupamento familiar (ver Figura 3). Cerca de trs quartos desses imigrantes so familiares de cidados norte-americanos. Logo, a maior parte dos imigrantes admitidos tem laos familiares com algum nos Estados Unidos e a maioria de entre esses familiar de algum cujo processo de integrao se encontra numa fase adiantada, tal como indicado pela posse da cidadania. O reagrupamento familiar melhora as perspectivas de integrao tanto para os residentes nos Estados Unidos como para os seus familiares recm-chegados: os nveis de participao cvica e social na sociedade de acolhimento tendem a aumentar significativamente na presena dos filhos e cnjuges, nomeadamente atravs da participao nas actividades promovidas pelas escolas; os residentes nessas condies tm tambm maior probabilidade de adquirir casa, o que constitui um indicador de integrao robusto. Finalmente, os imigrantes ao abrigo do reagrupamento familiar tm o direito de trabalhar imediatamente aps a entrada no territrio norte-americano.Tm por isso a possibilidade de contribuir para o rendimento do agregado familiar, reduzindo o risco de pobreza e forjando muitas vezes novos laos com a comunidade por via do emprego. O segundo maior tipo de fluxo entre os imigrantes para os Estados Unidos constitudo pelas pessoas admitidas com vista ocupao de postos de trabalhos especficos. Com algumas excepes, o seu processo de admisso tem de ser patrocinado por um empregador. exigido vasta maioria destes imigrantes que detenham um nvel de qualificaes elevado de nvel universitrio ou equivalente. Consequentemente, estes imigrantes apresentam caractersticas individuais que aumentam a sua probabilidade de sucesso econmico e de uma mais fcil integrao. Para alm disso, o mercado de trabalho constitui a mais importante esfera de integrao na sociedade norte-americana e a integrao destes imigrantes nesse mbito tem lugar de forma imediata.

118

PRTICAS E POLTICAS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES NOS ESTADOS UNIDOS

FIGURA 3: PESO RELATIVO DO REAGRUPAMENTO FAMILIAR NO TOTAL DA IMIGRAO, ANOS FISCAIS 1995-2002
Nmero de Imigrantes Admitidos (milhes)
1.2 1.0 0.8 0.6 0.4 0.2 0.0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 (63.64%) (64.92%) (66.93%) (72.56%) (73.54%) (68.62%) (63.44%) (63.27%)
Ano (percentagem) Regrupamento familiar (total) Outros imigrantes (total)

Fonte:Tabela reproduzida e actualizada com base em Ramah McKay, Family Reunification Migration Information Source (Maio de 2003), http://www.migrationinformation.org/Feature/display.cfm?ID=122.

A relao entre os estatutos de admisso permanente e temporrio pode constituir um outro aspecto facilitador da integrao. Uma parte significativa dos imigrantes permanentes admitidos tanto ao abrigo do reagrupamento familiar como enquanto trabalhadores passou anteriormente algum tempo nos Estados Unidos ao abrigo de vistos de trabalho temporrio alis, muitos alteram at directamente o seu estatuto de temporrio para permanente. Muitas vezes, esse perodo de tempo anterior atinge os cinco ou seis anos de durao. Nalguns casos, as autoridades norte-americanas reconhecem explicitamente esta funo desempenhada por certos tipos de vistos temporrios enquanto sistema de admisso de futuros imigrantes permanentes: muitos trabalhadores altamente qualificados detentores de vistos temporrios esto dispensados de demonstrar pretenderem regressar ao seu pas de origem, enquanto que os detentores de outros tipos de vistos esto obrigados a faz-lo para poderem aceder ao territrio norte-americano caso pretendam permanecer durante mais de um ano. No ano fiscal de 2002, as alteraes de estatuto de temporrio para permanente representaram cerca de 64 por cento do nmero total de imigrantes admitidos, no que constitui uma tendncia que tem vindo a acentuar-se ao longo dos anos (ver Figura 4). Estes indivduos possuem tipicamente uma vasta experincia ao nvel do mercado de trabalho norte-americano e, no caso dos que so patrocinados pelos seus empregadores com vista ao acesso ao estatuto de residentes permanentes, tero aparentemente demonstrado a sua capacidade de prosperar economicamente nos Estados Unidos.

PRTICAS E POLTICAS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES NOS ESTADOS UNIDOS

119

FIGURA 4: PESO RELATIVO DAS ALTERAES DE ESTATUTO (DE TEMPORRIO PARA PERMANENTE) NO NMERO TOTAL DE IMIGRANTES, ANOS FISCAIS 1997-2002
Nmero de imigrantes admitidos (milhes)
1,200,000 1,000,000 800,000 600,000 400,000 200,000 0 1997 (52.31%) 1998 (45.44%) 1999 (37.86%) 2000 (52.10%) 2001 (61.38%) 2002 (63.86%)

Ano (percentagem) Alteraes de Estatuto Novas Admisses

Fonte: USCIS,Yearbook of Immigration Statistics, vrios anos.

A estrutura quantitativa das modalidades de admisso significa que, de todos os imigrantes legalmente admitidos a ttulo permanente nos Estados Unidos, apenas dois pequenos grupos os admitidos por razes humanitrias e aqueles que so admitidos ao abrigo do sistema de lotaria previsto na legislao norte-americana como forma de promoo da diversidade (os quais, no ano fiscal de 2002, representaram respectivamente 126.084 e 42.829 pessoas) acedem ao territrio norte-americano sem qualquer ligao familiar ou profissional anterior. Os nveis excepcionais de imigrao no autorizada registados nos Estados Unidos (estimase que o stock de imigrantes no autorizados tenha aumentado a uma mdia de 500.000 indivduos por ano ao longo da ltima dcada) constituem uma outra modalidade de entrada no pas, ainda que irregular e informal. A forte procura por parte do mercado de trabalho norte-americano e o desemprego e a instabilidade econmica nos pases de origem (especialmente no caso do Mxico), juntamente com um sistema de controlo cujos esforos so sobretudo canalizados para o controlo das fronteiras em detrimento dos controlos internos, tornam atractiva a opo de viver e trabalhar ilegalmente nos Estados Unidos. A maior parte dos imigrantes no autorizados que vem para os Estados Unidos f-lo atravs da mobilizao de redes sociais (muitas vezes, familiares) que facilitam o acesso ao emprego, alojamento e outros aspectos fundamentais da integrao.

120

PRTICAS E POLTICAS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES NOS ESTADOS UNIDOS

A populao imigrante no autorizada regista taxas de actividade extremamente elevadas: no caso dos imigrantes no autorizados do sexo masculino, estima-se que a taxa de actividade atinja os 96 por cento. Por outro lado, para alm do emprego, os imigrantes no autorizados e os seus filhos (que so frequentemente cidados norte-americanos) participam na sociedade de muitas das mesmas formas que os seus homlogos legais. Por exemplo, uma parte substancial de entre eles paga impostos federais e estaduais e entrega declaraes anuais de rendimentos; os seus filhos frequentam o sistema pblico de ensino; e muitos possuem contas bancrias e at, nalguns casos, tm acesso a emprstimos bancrios. Naquilo que pode ser considerado como uma medida visando prioritariamente a integrao, as autoridades norte-americanas optaram por criar diversas oportunidades de acesso ao estatuto de residente permanente por parte dos imigrantes no autorizados. Naturalmente, o principal objectivo destas regularizaes consiste em reduzir o nmero dos imigrantes no autorizados, de modo a permitir o usufruto de um conjunto de direitos e servios bsicos por parte de todos os residentes.A campanha de regularizao realizada no mbito da Lei de Reforma e Controlo da Imigrao (Immigration Reform and Control Act, ou IRCA), ao abrigo da qual se regularizaram 2,8 milhes de estrangeiros, constituiu a nica campanha em grande escala os canais de acesso regularizao tm assentado fundamentalmente em processos administrativos ou judiciais individuais. Os imigrantes que se regularizaram ao abrigo da IRCA puderam beneficiar de cursos de lnguas e educao para a cidadania como forma de apoio sua integrao.

O ENQUADRAMENTO LEGAL DA INTEGRAO


O segundo conjunto de polticas que afectam directamente a integrao dos imigrantes nos EUA corresponde s polticas nos domnios da naturalizao e dos diversos estatutos legais conferidos aos imigrantes. O acesso por parte dos imigrantes aos servios pblicos e aos apoios sociais depende do seu estatuto legal, o que, por sua vez, influencia o processo de integrao. A maior ou menor possibilidade de acesso a esses servios e apoios pode assim ser caracterizada como variando entre dois extremos, com os imigrantes no autorizados de um lado e os cidados norte-americanos do outro.

RESIDENTES LEGAIS PERMANENTES


O estatuto de Residente Legal Permanente (RLP) constitui a base fundamental da imigrao norte-americana. Segundo as estimativas, cerca de 30 por cento, ou 10,5 milhes, dos residentes no territrio norte-americano de naturalidade estrangeira so RLPs, estatuto que confere o direito a residir e trabalhar no EUA. Este estatuto e os direitos que lhe esto associados s podem ser revogados no caso de: 1) o indivduo se ausentar do territrio dos EUA durante mais de um ano; 2) o indivduo ser condenado por um crime; 3) detectar-se que o indivduo prestou declaraes falsas no mbito do processo de atribuio do estatuto de RLP.Ao fim de cinco anos com o estatuto de RLP, os imigrantes passam a poder aceder cidadania; este perodo de espera reduzido para trs anos no caso de indivduos cujo cnjuge possua j a cidadania norte-americana.

PRTICAS E POLTICAS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES NOS ESTADOS UNIDOS

121

Em muitos aspectos importantes, o estatuto de RLP confere direitos prximos dos que esto associados cidadania.Tal como os cidados norte-americanos, os RLPs podem alistar-se nas foras armadas e, caso o faam, -lhes permitido o acesso mais expedito cidadania. Com efeito, em 2002, no era imposto qualquer perodo de espera no acesso cidadania aos nocidados que se encontrassem ao servio das foras armadas ou que o tivessem feito recentemente. Os RLPs tm tambm acesso ao emprego na funo pblica e, nalgumas cidades, possuem certos direitos limitados de participao nas eleies locais. De acordo com a legislao norte-americana, os RLPs podem ainda patrocinar a vinda de familiares ao abrigo do reagrupamento familiar, embora estejam sujeitos a mais restries do que os cidados norte-americanos: enquanto que os residentes permanentes podem patrocinar a vinda dos cnjuges ou de filhos no casados, s os cidados podem patrocinar a vinda dos pais e irmos. Para alm disso, no caso dos RLPs, definido um tecto anual para o nmero de indivduos admitidos ao abrigo do reagrupamento familiar, bem como limites quantitativos por pas limites esses que no se aplicam no caso dos cidados norteamericanos. Na prtica, em virtude destes limites quantitativos por pas, os pedidos de reagrupamento familiar por parte dos RLPs podem ter de aguardar vrios anos. Esta modalidade de admisso nos EUA assume especial importncia para alguns pases de origem: nos casos do Mxico, Repblica Dominicana e Jamaica, por exemplo, 95 por cento, 98 por cento e 94 por cento, respectivamente, dos imigrantes admitidos no ano fiscal de 2001 foram-no ao abrigo do reagrupamento familiar. Tal como referido, o estatuto de RLP confere o direito de trabalhar (e todos os direitos laborais associados), bem como o direito ao pagamento de propinas universitrias idnticas aos dos cidados norte-americanos. No entanto, noutros domnios, os direitos conferidos pelo estatuto de RLP so inferiores aos dos cidados: concretamente, os RLPs no podem votar nas eleies nacionais e na maior parte das eleies estaduais e locais, no podem desempenhar a maior parte dos cargos pblicos e no podem fazer donativos no mbito de campanhas eleitorais. Os RLPs esto tambm em desvantagem no que se refere mobilidade internacional e possibilidade de expulso: no podem viver ou viajar no estrangeiro por mais de um ano, nem tm direito a um passaporte norte-americano ou a proteco e assistncia consulares no exterior do pas; e, nalguns casos especiais, podem ser expulsos do territrio norte-americano (deportados). Embora a deportao de RLPs continue a ser algo de excepcional, os motivos para expulso foram alargados atravs de legislao aprovada em 1996 e o ambiente que se vive desde o 11 de Setembro em termos de segurana nacional veio colocar os residentes legais permanentes numa situao mais precria. Para alm disso, embora os residentes permanentes possam beneficiar de certos tipos de subsdios e apoios federais (particularmente em matria de habitao e complementos de rendimento), o seu acesso maioria dos mais importantes servios pblicos e modalidades de proteco social sofreu bastantes restries. A legislao relativa ao acesso aos servios pblicos e proteco social que entrou em vigor em 1996 quebrou com a tradio norteamericana de conferir aos RLPs direitos em matria de servios e apoios pblicos

122

PRTICAS E POLTICAS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES NOS ESTADOS UNIDOS

praticamente idnticos aos dos cidados, ao criar um conjunto complexo de barreiras ao acesso que na prtica impedem a maior parte dos RLPs de beneficiar, durante os primeiros cinco anos de presena nos EUA, dos apoios federais destinados a pessoas de baixos rendimentos, uma vez que o acesso a este tipo de apoios passou a depender do imigrante em questo ter trabalhado durante pelo menos quarenta trimestres em solo norte-americano (os refugiados, os beneficirios de asilo poltico e os familiares de membros das foras armadas constituem excepes importantes a esta regra). Por outro lado, a nova lei consagrou tambm a proibio genrica do acesso dos imigrantes no autorizados aos apoios e subsdios federais. Em contrapartida, foi dada aos estados a possibilidade de criarem os seus prprios sistemas de apoio aos RLPs, tendo muitos optado por faz-lo. Estas mudanas tiveram como consequncia que o acesso proteco social e aos servios pblicos actualmente mais varivel de estado para estado no caso dos RLPs do que entre os cidados norte-americanos. O acesso a alguns destes servios e apoios pblicos voltou entretanto a ser permitido, particularmente no caso dos idosos e das crianas, mas o princpio geral continua a consistir na restrio ao acesso por parte dos RLPs. Por outro lado, a reforma dos sistemas de proteco social de 1996 motivou as organizaes da sociedade civil a levarem a cabo uma vasta campanha de promoo da naturalizao, que se pensa ter contribudo para o aumento substancial do nmero de naturalizaes ocorrido nos anos 90.

CIDADANIA E NATURALIZAO
De todos os sucessos alcanados neste domnio pelos Estados Unidos, o maior de todos consiste provavelmente nos elevados nveis de aquisio da cidadania. Em 2003, os cidados naturalizados constituam cerca de 49 por cento da populao de naturalidade estrangeira dos Estados Unidos, tendo esta percentagem oscilado ao longo das ltimas dcadas entre um mximo de 64 por cento (em 1970) e um mnimo de 39 por cento (em 1996). Por outro lado, a poltica de jus soli dos Estados Unidos confere a cidadania a todas as crianas nascidas em territrio norte-americano, excepo dos filhos de alguns funcionrios diplomticos superiores.A cidadania tem numerosos efeitos prticos importantes, incluindo a possibilidade de acesso generalidade dos servios pblicos e benefcios sociais, a proteco face a actos arbitrrios do estado (especialmente a deportao) e prioridade ao nvel do reagrupamento familiar. Ao mesmo tempo, porm, a naturalizao desempenha tambm um importante papel simblico, ao ponto das cerimnias de naturalizao constiturem ocasies festivas, decoradas com uma profuso de bandeiras, nas quais os participantes renunciam aos seus laos nacionais anteriores e abraam os Estados Unidos. Para poderem tornar-se cidados, os residentes legais permanentes tm de satisfazer vrios critrios legais e cumprir uma srie de requisitos no decurso do processo. Para alm das exigncias relativas permanncia anterior no territrio, a naturalizao exige que o candidato tenha pelo menos 18 anos, possua uma slida estrutura moral (isto , no tenha cadastro criminal), possua um domnio bsico da lngua inglesa e demonstre conhecer minimamente a histria e a sociedade norte-americanas. Na sequncia de um parecer positivo dos Servios de Cidadania e Imigrao, o candidato tem ainda de prestar um juramento de cidadania antes de lhe ser emitido uma certido de naturalizao.

PRTICAS E POLTICAS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES NOS ESTADOS UNIDOS

123

Os residentes permanentes tm de procurar naturalizar-se por si prprios, uma vez que a administrao no lhes envia qualquer notificao no momento em que passam a ser elegveis. Por outro lado, os atrasos na concesso da naturalizao devido acumulao de processos ao nvel dos servios tm frustrado as intenes de muitos candidatos e podero constituir um factor dissuasor de futuras naturalizaes, particularmente em virtude do facto de ser exigido a todos os candidatos que permaneam no territrio norte-americano desde o data do pedido at ao momento da naturalizao. Em 2003, existiam 702.152 pedidos de naturalizao a aguardar a emisso de um parecer final (incluindo muitos provindos de anos anteriores). Actualmente, estima-se que cerca de 7,9 milhes residentes legais se encontrem em condies de poder naturalizar-se. Embora as taxas de naturalizao tenham vindo a aumentar de uma forma geral, certos grupos e comunidades parecem demonstrar maior propenso para o fazer: os asiticos, os europeus e os refugiados contam-se entre aqueles cujas taxas de naturalizao so mais elevadas; em contrapartida, os nveis mais reduzidos correspondem aos latino-americanos, aos imigrantes com um fraco domnio da lngua inglesa e queles cujos nveis de rendimento se encontram abaixo do limiar de pobreza nacional. No caso dos latino-americanos (a esmagadora maioria dos quais so mexicanos), as taxas de naturalizao tm registado um aumento significativo nos ltimos anos: as mudanas introduzidas na lei mexicana em 1998, ao passarem a permitir a dupla nacionalidade, podero ter acentuado esta tendncia. A poltica de jus soli dos Estados Unidos cria algumas oportunidades e coloca alguns desafios interessantes em matria de integrao. Por exemplo, 85 por cento das famlias de origem imigrante tm actualmente um estatuto misto, no sentido em que um ou mais dos filhos so cidados norte-americanos, enquanto que os restantes filhos e/ou os pais tm nacionalidade estrangeira. Nesses casos, os progenitores podero no ter acesso aos apoios sociais e servios pblicos, enquanto que o filho ou filhos o tm ainda que os pais no estejam cientes disso. O progenitor de uma criana menor que seja cidad norte-americana no tem automaticamente o direito de permanecer nos Estados Unidos em virtude desse facto, embora na prtica esse aspecto seja por vezes tido em conta. Outro efeito da forte tradio norte-americana de naturalizao e jus soli tem sido o aumento do peso relativo dos imigrantes e dos seus descendentes directos no eleitorado dos EUA. O efeito mais significativo tem sido o do chamado voto hispnico a parte do eleitorado que composta pelos imigrantes naturalizados e pelos cidados norte-americanos que possuem origens latino-americanas. Nas eleies nacionais de 2000, participaram 5,9 milhes de eleitores de origens hispnicas, correspondentes a cerca de 5 por cento do nmero total de votos expressos. O seu nmero havia sofrido um aumento substancial em resultado das naturalizaes subsequentes Lei de Reforma e Controlo da Imigrao de 1996. Porm, o verdadeiro peso do voto hispnico poder s vir a revelar-se no futuro: existem 12 milhes de indivduos de origens hispnicas que no tm ainda idade para votar e outros 9 milhes que no so ainda cidados, mas podero vir a s-lo.

124

PRTICAS E POLTICAS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES NOS ESTADOS UNIDOS

IMIGRANTES TEMPORRIOS
Paralelamente, os Estados Unidos admitem tambm um grande nmero de imigrantes temporrios. A maior parte das entradas temporrias nos EUA corresponde a visitas para efeitos de turismo, negcios, ou outros fins; as restantes categorias incluem os estudantes e os trabalhadores temporrios estrangeiros de todos os nveis de qualificaes. Devido s restries associadas ao seu estatuto legal, os imigrantes temporrios possuem menos direitos do que quaisquer outros indivduos de naturalidade estrangeira presentes no territrio norteamericano. Com efeito, no tm acesso a qualquer tipo de proteco social, excepo de certas formas de subsdios ao alojamento num nmero extremamente limitado de casos (que correspondem sobretudo aos trabalhadores agrcolas).Alguns trabalhadores temporrios tm ainda a possibilidade de juntar crditos que podem depois ser transferidos para o sistema de segurana social do seu pas, na sequncia de acordos bilaterais que permitem aos trabalhadores somar o tempo de servio nos pases de origem com o acumulado nos EUA, de modo a cumprirem os critrios mnimos para terem direito s penses de reforma, invalidez e sobrevivncia dos seus pases de origem.

IMIGRANTES NO AUTORIZADOS E DIREITOS UNIVERSAIS


Os imigrantes no autorizados, que constituem quase 30 por cento da populao de naturalidade estrangeira dos Estados Unidos, encontram-se numa condio extremamente precria. Caso sejam detidos, esto sujeitos a serem deportados (ainda que o processo no seja automtico); por outro lado, no tm acesso a praticamente nenhuns servios pblicos ou apoios de natureza social de mbito federal. Ainda assim, existem certos domnios nos quais gozam de alguns direitos: as crianas imigrantes no autorizadas, por exemplo, tm direito a frequentar o ensino bsico independentemente do seu prprio estatuto legal ou do dos seus pais; por outro lado, os cuidados de sade de urgncia so tambm prestados independentemente do estatuto legal. Os imigrantes no autorizados desfrutam tambm de direitos laborais considerveis: as normas laborais e o salrio mnimo aplicam-se igualmente qualquer que seja o estatuto legal do trabalhador; os imigrantes no autorizados tm o direito de aderir a sindicatos; e os empregadores no tm o direito de os despedir, ou de denunci-los junto das autoridades, em retaliao por disputas laborais ou pela participao em actividades sindicais. Nalguns outros domnios da actividade econmica, os imigrantes no autorizados acabam por descobrir que as regras e regulamentos so na verdade relativamente flexveis.At agora, os estabelecimentos comerciais e os investimentos detidos por estrangeiros tm passado relativamente inclumes face ao aumento das preocupaes relacionadas com as questes da segurana, do terrorismo e da lavagem de dinheiro. Por exemplo, o Departamento do Tesouro norte-americano permite que os bancos aceitem ttulos de identidade emitidos pelos consulados de outros pases para efeitos de abertura de contas e outras transaces. O mais das vezes, este tipo de ttulos de identidade utilizado pelos imigrantes no autorizados que no possuem qualquer outro documento de identificao. O mais famoso de entre estes ttulos a matrcula consular emitida pelos consulados mexicanos: pensa-se que existam cerca de 4 milhes em circulao nos Estados Unidos. A prpria administrao fiscal emite

PRTICAS E POLTICAS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES NOS ESTADOS UNIDOS

125

cartes e nmeros de contribuinte a estrangeiros que no estejam autorizados a trabalhar nos EUA (e que em virtude esse facto no se podem registar junto da Segurana Social): esses cartes de contribuinte podem ser utilizados no pagamento de impostos, na abertura de contas bancrias e num vasto conjunto de outras operaes no directamente relacionadas com o emprego. Grande parte do sucesso da integrao da maioria dos imigrantes no autorizados deve-se ao facto dos nveis estadual e local da administrao optarem tipicamente por no ter em conta o seu estatuto legal. A legislao norte-americana atribui claramente as competncias em matria de formulao e execuo da poltica de imigrao ao nvel federal, proporcionando s administraes estadual e local a possibilidade de ignorarem o estatuto legal dos imigrantes e, nalguns casos, impondo-lhes at que o faam. Por exemplo, cerca de onze estados norte-americanos emitem cartas de conduo independentemente do estatuto legal embora o nmero desses estados tenha diminudo na sequncia do 11 de Setembro e continue a oscilar ao sabor do debate actual sobre esta questo. Por outro lado, as foras policiais de mbito estadual e local tm-se mostrado em geral relutantes em efectuar detenes exclusivamente em resultado de violaes do estatuto legal dos imigrantes, para alm da lei federal restringir as circunstncias em que o podem fazer e o perodo de tempo da deteno. De uma forma geral, as polcias locais consideram que a neutralidade face ao estatuto legal dos imigrantes um aspecto essencial do fomento da confiana no seio das comunidades que contm imigrantes sobretudo das que contm propores elevadas de imigrantes no autorizados. Finalmente, existe ainda um conjunto vasto de outras situaes em que no exigida qualquer prova do estatuto legal, tais como a compra ou arrendamento de imveis e, em certos casos, a aquisio de licenas de explorao comercial.

DIREITOS UNIVERSAIS
Existem numerosos direitos fundamentais, tais como o direito a um julgamento justo por um jri ou o direito representao legal, de que os imigrantes beneficiam independentemente do estatuto legal. As liberdades de expresso e religio, por exemplo, salvaguardam o direito exibio de smbolos culturais e religiosos nas esferas pblica e privada independentemente do estatuto legal. No entanto, a definio dos limites precisos destes direitos uma questo ainda pendente, por vezes de formas aparentemente contraditrias. Por exemplo, tm sido emitidos despachos no mbito de diversos processos cveis recentes favorveis ao direito das raparigas muulmanas utilizarem o hijab nos estabelecimentos pblicos de ensino, mas que exigem que elas descubram os seus rostos nas fotografias utilizadas nos documentos de identificao ou para outros fins relacionados com a segurana. De entre estas proteces universais, porm, a que assume maior relevncia para a integrao dos imigrantes talvez a proteco contra a discriminao. A legislao, jurisprudncia e prtica norte-americanas de combate discriminao, que tm um carcter bastante abrangente e sofisticado, probem expressamente a discriminao com base nas origens nacionais. Tal como so aplicadas, no entanto, estas leis probem tambm a

126

PRTICAS E POLTICAS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES NOS ESTADOS UNIDOS

discriminao com base na nacionalidade, desde que o imigrante em causa possua estatuto legal. A cidadania pode servir para desempatar entre um cidado candidato a emprego e um candidato estrangeiro autorizado, mas esta clusula raramente utilizada pelos empregadores. De uma forma geral, a legislao anti-discriminao tem um carcter bastante abrangente: o requisito de que um empregado ou funcionrio saiba falar ingls tem de ser justificado pelas exigncias do posto de trabalho e as regras que impeam a utilizao de outras lnguas no local de trabalho so em geral proibidas. Na prtica, a proibio da discriminao com base nas origens nacionais proporciona tambm alguma proteco aos imigrantes no autorizados. Embora a lei da imigrao obrigue os empregadores a exigirem aos trabalhadores que faam prova da sua autorizao para trabalhar, a legislao anti-discriminao probe-os de discriminarem os trabalhadores naturais de outros pases atravs de questes adicionais acerca do seu estatuto legal. Nalguns outros domnios, como por exemplo a habitao, so expressamente proibidas questes relativas ao estatuto legal.

EMPREGO E RENDIMENTO
Os residentes legais permanentes em territrio norte-americano no tm quaisquer restries no acesso ao mercado de trabalho. Em contrapartida, o factor mais importante que continua a limitar o sucesso dos imigrantes neste domnio o persistente fosso entre as competncias por eles apresentadas e aquelas que so mais valorizadas pelo mercado de trabalho norte-americano. A falta de experincia profissional e os problemas de reconhecimento das qualificaes obtidas noutros pases (ou os baixos rendimentos a que essas qualificaes do acesso) constituem factores adicionais. Os residentes permanentes e, num nmero limitado de casos, os detentores de vistos de trabalho podem, por outro lado, aceder a iniciativas federais, estaduais e locais de formao profissional porm, a eficcia dessas iniciativas ao nvel da satisfao das suas necessidades uma outra conversa. Os imigrantes presentes no territrio norte-americano encontram-se sobrerepresentados, por comparao com os nativos, em ambos os extremos do espectro de qualificaes: de uma forma geral, os imigrantes altamente qualificados entram maioritariamente no pas atravs dos canais de admisso para trabalho; em contrapartida, os imigrantes de baixas qualificaes recorrem sobretudo ao reagrupamento familiar e imigrao no autorizada. O nvel de qualificaes, o desempenho ao nvel do mercado de trabalho e o nvel de rendimento variam significativamente consoante os pases de origem: em particular, os imigrantes oriundos do Mxico e da Amrica Central encontram-se fortemente sobrerepresentados em sectores e actividades de baixas qualificaes tais como a construo civil, a manuteno de instalaes e equipamentos, a produo fabril, os transportes e os servios de baixas qualificaes (ver Figura 5), ao mesmo tempo que registam tambm taxas de actividade inferiores (ver Figura 6), rendimentos familiares mais baixos e taxas de desemprego mais elevadas tanto em comparao com a populao autctone como com as restantes comunidades imigrantes. Os imigrantes provenientes da Europa, Canad, frica e grande parte da sia, pelo contrrio, tm

PRTICAS E POLTICAS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES NOS ESTADOS UNIDOS

127

maior probabilidade de desempenharem profisses de colarinho branco, por exemplo enquanto profissionais liberais. Os imigrantes naturais da Europa e do Canad exibem ainda taxas de actividade mais elevadas, nveis de desemprego mais reduzidos e rendimentos familiares mais elevados do que as da populao autctone. Naturalmente, cada um destes indicadores influenciado por um grande nmero de factores: a taxa de actividade, por exemplo, depende da estrutura etria e familiar da populao em causa, dos nveis de qualificaes e sucesso ao nvel do mercado de trabalho e de diversos factores culturais, tais como a atitude para com o trabalho das mulheres para referir apenas alguns.

FIGURA 5: CATEGORIAS SOCIOPROFISSIONAIS DAS POPULAES AUTCTONE E DE NATURALIDADE ESTRANGEIRA, 2000


100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Percentagem

E.U.A. Carabas Amrica Mxico Europa Central


Gesto e Administrao Servios Const, Civil e Ind. Extractivas Xxxxxxxxxxxxxx

sia

frica

Produo e Transportes Comrcio e Activ. de Escritrio Instal., Manut. e Reparao

Fonte: Brain Ray, 2004. Practices to Promote the Integration of Migrants into Labour Markets. Brussels: European Commission DG Labour and Social Affairs.

Se observarmos a evoluo destes indicadores ao longo do tempo, verificamos que um dos factores mais determinantes da integrao dos imigrantes no mercado de trabalho a situao geral da economia. O crescimento econmico sustentado do final dos anos 90, por exemplo, permitiu que as taxas de desemprego das populaes imigrantes, com especial destaque para os indivduos de origens hispnicas do sexo masculino de naturalidade estrangeira, registassem quedas mais acentuadas do que as da populao autctone. Em 1996, a diferena entre a taxa de desemprego dos naturais dos Estados Unidos e a dos naturais de outros pases era de 2 por cento; entre o conjunto dos naturais dos Estados Unidos e os

128

PRTICAS E POLTICAS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES NOS ESTADOS UNIDOS

homens hispnicos de naturalidade estrangeira era de 3,7 por cento; e entre o conjunto dos naturais dos Estados Unidos e as mulheres hispnicas de naturalidade estrangeira era de 5 por cento; em 1999, na sequncia da retoma da economia, esses nmeros haviam cado para 1,2 por cento, 1,1 por cento e 3,6 por cento, respectivamente. Apesar disso, os salrios haviam crescido menos entre os imigrantes do que entre os autctones: o salrio hora dos naturais dos Estados Unidos havia aumentado 7 por cento, enquanto que o dos indivduos de naturalidade estrangeira crescera apenas 1,6 por cento. Esta fotografia corrobora uma concluso mais geral acerca da integrao dos imigrantes no mercado de trabalho dos EUA: embora os trabalhadores de baixas qualificaes encontrem facilmente emprego na economia norte-americana, esse emprego no bem remunerado. Uma vez que 30 por cento dos indivduos de naturalidade estrangeira no possuem sequer uma educao ao nvel do ensino secundrio e que 46 por cento tm dificuldades ao nvel do domnio da lngua inglesa, no de surpreender que o seu desempenho seja bastante inferior ao da populao autctone e que 17,9 por cento vivam em situao de pobreza.

FIGURA 6: TAXAS DE ACTIVIDADE E DE DESEMPREGO DAS POPULAES DE NATURALIDADE NORTE-AMERICANA E ESTRANGEIRA, 2000
80%

60%
Percentagem

40%

20%

0% E.U.A. Carabas Amrica Central

Mxico

Europa

sia

frica

Taxa de Desemprego

Taxa de Actividade

Fonte: Brain Ray, 2004, Practices to Promote the Integration of Migrants into Labour Markets. Brussels: European Commission DG Labour and Social Affairs.

Dada a quase total ausncia de dados longitudinais, difcil avaliar o efeito do tempo passado nos Estados Unidos ao nvel do sucesso no mercado de trabalho, sendo o efeito associado s diferentes coortes ainda mais difcil de medir. Apesar de tudo, existem sinais de mobilidade profissional ascendente: por exemplo, em 2000, a percentagem dos imigrantes oriundos do

PRTICAS E POLTICAS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES NOS ESTADOS UNIDOS

129

Sudeste Asitico e das Carabas que haviam chegado durante os anos 90 e que desempenhavam profisses liberais era respectivamente de 15,9 e 9,1 por cento; dois grupos provenientes das mesmas regies mas entrados no pas durante a dcada de 80 apresentavam no mesmo ano taxas de 18,4 e 11,9 por cento.Analogamente, a percentagem dos imigrantes oriundos do Mxico e da Amrica Central empregados na construo civil, manuteno e reparao, servios, produo e transportes regista igualmente um decrscimo ao longo do tempo, de coorte para coorte (Ray, 2004). Por outro lado,existem sinais de que os salrios dos imigrantes tendem a aumentar com o tempo passado nos EUA porm, no caso dos trabalhadores imigrantes menos qualificados, as duas ltimas dcadas tm sido passadas a remar contra a mar no que se refere relao entre os seus salrios e os da populao autctone (veja-se a distribuio dos agregados familiares autctones e de origens estrangeiras segundo o rendimento, em 2000: Figura 7). Os rendimentos de ambos estes grupos foram afectados por mudanas escala da economia no que diz respeito remunerao das qualificaes: em 1979, os detentores de nveis de escolaridade superiores ganhavam 43 por cento mais do que os que trabalhadores que apenas tinham o ensino secundrio; em 1995, essa diferena havia aumentado para 84 por cento.Tanto os trabalhadores de naturalidade norte-americana sem o ensino secundrio completo como os trabalhadores imigrantes nas mesmas condies (os quais constituem uma proporo especialmente elevada dos imigrantes no autorizados) tm vindo a ficar cada vez mais para trs. Ainda assim, existem indicaes de que embora as baixas qualificaes constituam uma desvantagem sria ao nvel da entrada no mercado de trabalho, os imigrantes efectuam progressos ao longo do tempo: em 1997, o rendimento mdio dos agregados familiares dos imigrantes admitidos nos EUA enquanto residentes legais permanentes depois de 1988 era de 44.000 dlares, enquanto que o dos que haviam sido admitidos antes de 1988 era em mdia de 50.400 dlares. Este ltimo valor era at ligeiramente mais elevado do que entre a populao autctone, embora isso se deva em parte a um maior nmero mdio de elementos por agregado. Em contrapartida, os rendimentos dos agregados familiares dos imigrantes no autorizados que haviam entrado nos EUA antes de 1988 eram em mdia ligeiramente inferiores aos dos entrados no territrio mais tarde, embora esta ltima comparao, tal como a que a antecede, no tenham em conta importantes efeitos de coorte. Os estudos longitudinais proporcionam uma imagem bem mais precisa. Um estudo baseado em dados histricos chegou concluso que a diferena salarial entre os imigrantes e os autctones (tal como expressa pelo rendimento mdio dos imigrantes enquanto percentagem do rendimento mdio dos autctones) tende a reduzir-se em cerca de 10 por cento ao fim de duas dcadas. Um outro estudo longitudinal concluiu que, embora os imigrantes ganhem menos do que os autctones ao entrarem no mercado de trabalho e que este diferencial tenha vindo a aumentar ao longo dos anos, os imigrantes registam ganhos significativos ao longo do tempo, particularmente ao fim de dez anos de presena nos EUA: na segunda dcada de residncia, a diferena salarial entre os imigrantes e os autctones reduz-se em 21 pontos percentuais, no caso dos homens, e 13 pontos percentuais, no caso das mulheres (Orcutt, 2004; Orcutt and Dowhan, 1999).

130

PRTICAS E POLTICAS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES NOS ESTADOS UNIDOS

As polticas de emprego de mbito federal no tm prestado especial ateno aos imigrantes. Embora os residentes permanentes possam recorrer aos servios de apoio em matria de emprego, alguns activistas pr-imigrao tm alegado que estes servios no contribuem para ultrapassar os obstculos mais significativos integrao.Assim, os programas proporcionados pelos Centros de Emprego ao abrigo da Lei de Investimento na Fora de Trabalho de 1998 dirigem-se prioritariamente a pessoas com pelo menos o 9 ano de escolaridade e so escassas as iniciativas de formao em lngua inglesa. Por outro lado, segundo os crticos desta Lei, as regras destinadas a assegurar a prestao de contas por parte dos prestadores de servios de formao, bem como a associar as iniciativas de apoio aos postos de trabalho, agravam ainda mais esta situao, na medida em que constituem um incentivo a que as entidades formadoras estabeleam critrios de entrada mais apertados e na medida em que desencorajam os imigrantes de recorrer a esses servios.A reviso da Lei de Investimento na Fora de Trabalho, que se encontrava em curso aquando da redaco do presente texto, visa responder de forma mais atenta s necessidades dos grupos dotados de qualificaes extremamente baixas e/ou com dificuldades ao nvel do domnio da lngua inglesa. Por outro lado, o Departamento do Trabalho norte-americano possui tambm um programa de apoio dirigido aos trabalhadores rurais imigrantes, que inclui formao profissional e em lngua inglesa: em 2002, 36.222 trabalhadores beneficiaram deste programa. excepo destas iniciativas, a maior parte dos esforos no sentido de proporcionar o acesso dos imigrantes ao ensino bsico e aprendizagem da lngua inglesa continua a ser em grande medida desenvolvida pelas organizaes do terceiro sector e pelos prprios imigrantes.

FIGURA 7: DISTRIBUIO DO RENDIMENTO DOS AGREGADOS FAMILIARES AUTCTONES E DE NATURALIDADE ESTRANGEIRA, 2000
100% 80%
Percentagem

60% 40% 20% 0%

E.U.A. Carabas Amrica Mxico Europa Central


0-25.000 US$ 25.001-50.000 US$

sia

frica

50.001-75.000US$

Fonte: Brain Ray,75.001-100.000US$ theMais de 100.000US$ Labour Markets. Brussels: European Commission 2004. Practices to Promote Integration of Migrants into DG Labour and Social Affairs.

Actualmente, parece ser pouca a vontade poltica de introduzir mudanas no status quo das polticas de emprego no que se refere aos imigrantes. O factor de mudana mais significativo ao nvel da incorporao no mercado de trabalho e do seu efeito na poltica e nas polticas nacionais poder ser o crescimento persistente da adeso dos imigrantes aos sindicatos. Entre 1996 e 2003, um perodo no qual os nveis globais de adeso aos sindicatos registaram um declnio, o nmero de membros de sindicatos de naturalidade estrangeira aumentou 24 por cento, situando-se em 1,8 milhes de pessoas no final do perodo. Nesses mesmos anos, assistiu-se por outro lado a uma maior interveno dos sindicatos em relao a um conjunto de questes de relevo para os imigrantes. A principal prioridade dos imigrantes no mbito da actividade sindical a alterao da poltica de imigrao, e especialmente a regularizao dos trabalhadores no autorizados, mais do que as questes da formao, dos apoios ou da discriminao. Os imigrantes no encontram aliados apenas entre os sindicatos: as empresas tm tambm vindo a desempenhar cada vez mais esse papel.A prestao de servios vocacionados para os imigrantes tais como o envio de remessas , que durante muito tempo eram um terreno exclusivo de pequenas empresas especializadas, tm vindo a atrair os pesos-pesados do sector bancrio. O Citibank e o Bank of America encontram-se entre os muitos bancos e agncias de crdito que tm utilizado os servios de envio de remessas como forma de conquistarem clientes entre um dos segmentos da populao cujo potencial tem sido menos explorado pela banca comercial os 53 por cento estimados dos agregados familiares de origens mexicanas que no utilizam servios bancrios. Este fenmeno tem simultaneamente vindo a influenciar e a ser influenciado pelas polticas pblicas: no caso da matrcula consular, a deciso por parte do Departamento do Tesouro de autorizar a utilizao de ttulos de identificao consulares para efeitos de abertura de contas bancrias ajudou os bancos a penetrarem nesse mercado. Por sua vez, os bancos juntaram as suas influentes vozes s dos que defenderam a deciso do Tesouro quando essa deciso se viu debaixo de fogo no contexto do debate poltico. Este efeito de reforo mtuo verificou-se tambm noutras esferas de aco poltica: actualmente, os bancos tm direito a subsdios pela prestao de servios de envio de remessas no mbito da Lei de Reinvestimento na Comunidade (que proporciona incentivos a que as empresas invistam na prestao de servios a populaes carenciadas). Por sua vez, as empresas em geral tm tambm vindo a reconhecer cada vez mais o valor dos imigrantes enquanto trabalhadores e a juntar as suas vozes aos apelos em prol da regularizao e da reforma da imigrao.

EDUCAO E CRIANAS
Embora a educao dos imigrantes adultos seja objecto de pouco interesse por parte dos decisores polticos e se caracterize mais pela inrcia poltica do que pela mudana, a questo da educao das crianas imigrantes tem sido alvo de ateno crescente e da introduo de diversas mudanas nos ltimos anos. Isso deve-se, primeiro que tudo, ao aumento nas ltimas dcadas do nmero de crianas imigrantes e filhas de pais imigrantes que frequentam o sistema pblico de ensino (ver Figura 8). Dos 55 milhes de crianas que em 2000

132

PRTICAS E POLTICAS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES NOS ESTADOS UNIDOS

frequentavam os nveis de ensino entre o pr-escolar e o 12 ano, 10,5 milhes, ou uma em cada cinco, eram crianas imigrantes ou de pais imigrantes.

FIGURA 8: PESO RELATIVO DAS CRIANAS DE ORIGEM IMIGRANTE NOS NVEIS DE ENSINO ENTRE O PR-ESCOLAR E O 12 ANO, 1970-2000
25% 20%

20.1 15

Percentagem

15% 10% 5% 0%

6.4 4.8 1.6 1970


Crianas nascidas no estrangeiro Crianas filhas de pais imigrantes

5.2

1980

1990

2000

Crianas naturais dos EUA filhas de pais imigrantes

Fonte: Jennifer Van Hook and Michael Fix, 2000, A Profile of Immigrant Students in US Schools, In J. R. DeVelasco, M. Fix and T. Clewell (Eds.), Overlooked and Underserved: Immigrant Children in U.S. Secondary Schools,Washington, DC: Urban Institute.

Todas as crianas com menos de 18 anos residentes nos Estados Unidos tm o direito de frequentar o ensino bsico pblico. O sistema educativo faz um esforo genuno para cumprir esta promessa, atravs de iniciativas como um programa federal, dotado de um oramento de 393 milhes de dlares, com o objectivo de financiar programas educativos de mbito estadual destinados s crianas filhas de trabalhadores imigrantes (os quais consistem maioritariamente em residentes permanentes e trabalhadores temporrios estrangeiros). Este programa apoia tambm diversas iniciativas em parceria com o governo mexicano, incluindo uma iniciativa de intercmbio de professores. A questo da educao das crianas de origem imigrante, sobretudo no que diz respeito s questes em torno da lngua, tem por outro lado vindo a ocupar uma posio mais central no contexto do debate poltico sobre a educao. A Lei Nenhuma Criana Deixada Para Trs (No Child Left Behind Act) uma lei de reforma do sistema educativo de mbito nacional passou a exigir que o ensino ministrado s crianas e os testes por elas realizados sejam em lngua inglesa ao fim de trs anos de frequncia da escola. Por outro lado, incitou avaliao regular das competncias em ingls, leitura, cincias e matemtica das crianas

PRTICAS E POLTICAS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES NOS ESTADOS UNIDOS

133

com dificuldades ao nvel do domnio da lngua inglesa: as escolas que no atinjam determinados nveis de referncia podem ser penalizadas e as crianas podem tornar-se elegveis para transferncias de escola ou apoios educativos especiais. Para alm disso, a lei revogou a exigncia de que uma parte dos 477 milhes de dlares programados (no ano fiscal de 2003) para subsdios a programas destinados a estudantes com dificuldades ao nvel do domnio do ingls fosse afectada ao ensino bilingue, conferindo explicitamente aos pais o direito de transferirem os seus filhos para escolas normais. Esta lei tem sido elogiada por colocar a nfase no desempenho das crianas em situaes de desvantagem no mbito do sistema pblico de ensino, mas tem tambm sido criticada por impr nveis de referncia irrealistas e mal concebidos e por no prever a afectao de financiamento adequado. A Lei Nenhuma Criana Deixada Para Trs surgiu no contexto de uma tendncia para que se repense a educao das crianas de origem imigrante, cujas origens remontam aprovao em 1998 da Proposta 227 no estado da Califrnia. Essa iniciativa estadual veio na prtica pr termo nesse estado ao ensino bilingue no contexto do qual as crianas com dificuldades ao nvel do ingls tinham aulas na sua lngua materna em todas as restantes disciplinas. Embora esta Proposta tenha sido contestada pelas associaes de defesa dos direitos dos imigrantes, na medida em que foi considerada lesiva do direito das crianas de origem imigrante educao, as preocupaes legtimas em relao no s aos custos como tambm eficcia do ensino bilingue fizeram com que a mesma questo tenha sido entretanto levantada at em estados, como o Massachussets, onde a imigrao no uma questo na ordem do dia. O segundo novo debate na cena poltica nacional diz respeito ao acesso dos imigrantes no autorizados ao ensino universitrio financiado pelo estado. Encontra-se actualmente em apreciao pelo Congresso legislao que poder permitir que sejam os estados e determinar se proporcionam ou no redues de propinas aos imigrantes no autorizados, para alm de permitir regularizar certos jovens imigrantes entrados no territrio norte-americano antes dos 16 anos de idade. O prprio bem-estar das crianas de origem imigrante fortemente influenciado pela orientao das polticas sociais da administrao norte-americana, pois nos Estados Unidos, a maioria das polticas sociais destinam-se s famlias. As crianas de pais imigrantes encontram-se sobrerepresentadas entre as crianas que vivem em famlias pobres; no entanto, tal como referido, muitas destas crianas so cidads norte-americanas, ainda que os seus pais no s no o sejam, como nalguns casos no sejam sequer residentes legais. As causas da pobreza no seio das famlias de origem imigrante so ligeiramente diferentes das que afectam as restantes famlias: as famlias de origem imigrante encontram-se em maior risco de pobreza devido ao facto dos adultos dessas famlias desempenharem trabalhos mal remunerados; entre as famlias autctones, em contrapartida, as causas mais significativas so o desemprego e a existncia de apenas um adulto no agregado. Consequentemente, as provises introduzidas na sequncia da reforma da proteco social de 1996 no sentido de restringir o acesso dos RLPs aos servios pblicos e aos apoios sociais tm afectado tanto crianas no-cidads como outras de nacionalidade norte-americana: entre 1994 e 1998, a

134

PRTICAS E POLTICAS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES NOS ESTADOS UNIDOS

utilizao de food stamps (senhas alimentares de carcter social) reduziu-se em 53 por cento entre as crianas cidads pertencentes a famlias de origem imigrante.Ainda assim, este tipo de efeito no se fez sentir igualmente ao nvel de todos os programas sociais: por exemplo, a utilizao dos servios de assistncia mdica por parte das crianas de nacionalidade norte-americana manteve-se relativamente estvel, independentemente do estatuto legal dos pais. Estas diferenas em termos de impacto podem ser em parte explicadas pelos diferentes esforos envidados pelas vrias entidades no sentido de informarem e alertarem os imigrantes para o facto de muitos dos seus filhos terem direito a aceder aos seus programas e apoios, na sequncia das indicaes existentes de que a reforma da proteco social estava a ter um efeito de desencorajamento ao nvel do recurso aos servios pblicos e apoios sociais por parte dos imigrantes.

ALOJAMENTO E AQUISIO DE CASA


A grande maioria da populao de naturalidade estrangeira dos Estados Unidos tem direito aos apoios federais habitao em virtude de ter estatuto de residente permanente ou de possuir nacionalidade norte-americana na sequncia da naturalizao (ver Figura 1). No entanto, em comparao com a maior parte dos restantes domnios da integrao, possvel verificar que a integrao dos imigrantes no mercado da habitao relativamente lenta. Actualmente, os imigrantes representam apenas 8 por cento do nmero total de possuidores de casas nos Estados Unidos, embora representem 11 por cento da populao. Em mdia, os imigrantes adquirem a sua primeira casa nos Estados Unidos apenas ao fim de 11 anos.Ainda assim, os imigrantes encontram-se sobrerepresentados (com 14 por cento) entre as pessoas que esto actualmente a comprar casa pela primeira vez, o que indicia o papel-chave que podero vir a desempenhar no futuro crescimento do mercado da habitao. Com efeito, o Centro Conjunto para o Estudo da Habitao estima que a populao pertencente a minorias tnicas, 30 por cento da qual constituda por imigrantes, ser responsvel por 64 por cento do crescimento do nmero de agregados familiares entre 2000 e 2010, permitindo um aumento na ordem dos 39 por cento do nmero total de casas pertencentes a indivduos de minorias tnicas nesse mesmo perodo. So muitos os factores que influenciam a posse e aquisio de habitao por parte dos imigrantes,sendo que certas tendncias assumem especial relevncia por exemplo,a tendncia para a disperso geogrfica dos imigrantes pelo territrio dos Estados Unidos ao longo da ltima dcada. Em geral, a probabilidade de possuir uma casa maior no caso dos indivduos de raa branca, com educao superior, de meia-idade, casados, com filhos e com rendimentos elevados ou um patrimnio considervel em resultado de transferncias intergeracionais. Estes mesmos factores afectam igualmente a propenso para a posse de habitao no caso da populao imigrante, a par de outros que lhe so especficos. O estatuto legal, o nvel de domnio do ingls e o tempo de permanncia nos Estados Unidos tambm influenciam tanto o acesso e a probabilidade de aquisio de habitao por parte dos imigrantes como os seus pontos de vista em relao a essa questo. Um estudo conduzido pelo Gabinete de

PRTICAS E POLTICAS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES NOS ESTADOS UNIDOS

135

Estudos da Associao Norte-Americana de Promotores Imobilirios chegou concluso que os imigrantes se integram de forma plena, ainda que tardiamente, no mercado da habitao: os nveis de posse de casa entre os imigrantes residentes nos Estados Unidos h mais de vinte anos (67,5 por cento) so praticamente idnticos aos da populao autctone (68 por cento). Uma das concluses mais recentes e interessantes acerca da questo dos imigrantes e da posse de habitao est associada aos novos padres de distribuio geogrfica da populao de naturalidade estrangeira. medida que um nmero crescente de imigrantes tem vindo ao longo da ltima dcada a instalar-se em estados que no eram tradicionalmente destino de imigrao significativa, tem-se tornado visvel uma relao entre a localizao geogrfica e a taxa de posse de habitao. A anlise das 100 principais reas metropolitanas do EUA em 1990 e 2000 permite verificar que a percentagem de imigrantes proprietrios de habitaes varia consideravelmente, sendo o peso relativo dos imigrantes na populao da rea em questo e a respectiva taxa de crescimento factores significativos.Tal como seria de esperar, as taxas de posse de habitao mais baixas registam-se entre os imigrantes que residem nas cidades tradicionais de imigrao, principalmente devido reduzida quantidade de habitaes disponveis a preos razoveis nessas reas urbanas. As barreiras aquisio de habitao por parte dos imigrantes so vrias, apesar dos esforos desenvolvidos recentemente aos nveis federal, estadual e local no sentido de as reduzir. Entre as barreiras aquisio de habitao identificadas, incluem-se a escassez de casas a preos razoveis (sobretudo nas cidades principais, onde os imigrantes esto mais concentrados) e a falta de historial de crdito por parte da populao de naturalidade estrangeira (em resultado de diferenas ao nvel das normas culturais e, nalguns casos, do reduzido tempo de residncia e da falta de contactos prvios com as instituies financeiras formais). Porm, talvez a maior barreira de todas consista na falta de acesso por parte dos imigrantes informao relativa aquisio de casa, especialmente porque muitos provm de regies onde a norma o arrendamento e os emprstimos para compra de casa no constituem uma opo. Um exemplo prometedor do aumento dos nveis de aquisio de habitao entre a populao imigrante atravs de parcerias comunitrias provm do noroeste do estado do Arkansas, onde foi constituda uma parceria entre imigrantes, empregadores e instituies financeiras com essa finalidade. Em resultado de problemas persistentes de escassez de mo-de-obra, uma empresa de avicultura dessa regio procurou solucionar a situao atravs do estabelecimento de uma parceria com o First National Bank e o Trust of Rogers com vista realizao de workshops de promoo da literacia financeira em castelhano, que incluram mdulos relativos aquisio de habitao.A empresa proporcionou o espao onde se realizaram os workshops e permitiu que os trabalhadores os frequentassem durante o horrio normal de trabalho. Na sequncia desta iniciativa, mais de 700 famlias imigrantes compraram casas entre 1994 e 2000, no tendo ocorrido quaisquer situaes de crdito malparado. Para alm disso, o banco conseguiu conquistar um novo mercado e a taxa de rotao dos trabalhadores da empresa, que antes se situava em torno dos 200 por cento, caiu para os 15 a 20 por cento em 1995. Este tipo de parceria criativa constitui um exemplo do papel crucial desempenhado pelo sector privado ao nvel da integrao dos imigrantes nos EUA.

136

PRTICAS E POLTICAS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES NOS ESTADOS UNIDOS

CONCLUSO: TENDNCIAS E DESAFIOS


Diversas tendncias e debates devero continuar a dominar a poltica de integrao norteamericana de integrao ao longo dos prximos anos. Em primeiro lugar, no possvel discutir a questo da poltica de imigrao sem referir a actual importncia da segurana e do terrorismo. As detenes de pessoas em virtude de violaes lei de imigrao, os programas de recenseamento de estrangeiros provenientes sobretudo de pases muulmanos, os inquritos a imigrantes por parte das autoridades policiais e vrios outros aspectos da Guerra ao Terrorismo na sequncia do 11 de Setembro tm vindo a reduzir os nveis de conforto sentidos por numerosos imigrantes e visitantes (Chisti et al, 2003). Porm, apesar destas tenses, o nmero total de admisses de residentes de longa durao no tem diminudo, ainda que outros tipos de admisso o tenham feito. Em particular, os atrasos administrativos motivados pelas preocupaes acrescidas em matria de segurana tm provocado um decrscimo assinalvel das admisses de refugiados e tm sido um factor explicativo importante da diminuio do nmero de admisses de estudantes. As respostas polticas, sociais e institucionais actualmente em curso s questes do terrorismo e das preocupaes ao nvel da segurana sero sem dvida factores importantes no que diz respeito integrao dos imigrantes, mas contam-se entre os mais difceis de prever. Em contrapartida, a separao do organismo responsvel pela imigrao em trs novos servios dois responsveis pela execuo e cumprimento da lei e um responsvel pelo enquadramento social dos imigrantes , em resultado das preocupaes ao nvel da segurana, veio criar uma oportunidade para o servio responsvel pelo enquadramento e apoio social construir uma nova imagem e desempenhar a sua funo com energia redobrada. A criao do Gabinete para a Cidadania constitui tambm um desenvolvimento positivo neste sentido, embora a sua dotao oramental nos ltimos tempos e os progressos lentos ao nvel da reduo do nmero acumulado de processos e candidaturas pendentes em matria de naturalizao e subsdios sugerem que pouco provvel que ocorram mudanas radicais da noite para o dia. Tal como seria de esperar que acontecesse num contexto de integrao maioritariamente caracterizado por processos orgnicos e pela importncia do papel dos actores privados e no governamentais, muitas das tendncias mais relevantes e interessantes no esto directamente associadas administrao federal. Uma dessas tendncias o predomnio persistente do Mxico,Amrica Central e do Sul e sia enquanto regies de origem. O facto de uma grande proporo da imigrao norte-americana ser originria do Mxico e de este grupo nacional apresentar um desempenho mais fraco do que a maioria dos outros ao nvel da integrao (tal como indicado por diversos critrios nvel de rendimento, taxa de naturalizao, domnio da lngua por parte da primeira gerao), tem levado alguns autores a concluir que a composio nacional dos fluxos de imigrao constitui s por si um desafio econmico e em matria de integrao (Borjas, 1999, Huntington, 2004). No entanto, o elevado nmero de mexicanos (e, de uma forma mais geral, de latino-americanos) permite por outro lado que se atinja uma massa crtica geradora de oportunidades: organizaes comunitrias que conseguem ultrapassarem a barreira da lngua, no caso da maioria dos imigrantes mais recentes, atravs da prestao de servios em castelhano (a qual, nalguns

PRTICAS E POLTICAS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES NOS ESTADOS UNIDOS

137

locais, em si mesma uma prtica controversa); a emergncia dos imigrantes de origens hispnicas como pblico-alvo de grande importncia para a comunicao social, empresas e polticos; e a influncia das culturas mexicana e hispnica sobre a cultura popular norteamericana, que, nos ltimos anos, tem sido provavelmente superior de qualquer outra cultura estrangeira. O aumento da influncia desta comunidade tem tornado mais evidente o facto da integrao ser nos Estados Unidos um processo dinmico de duplo sentido, em que a sociedade em geral tambm se adapta aos imigrantes. As origens nacionais so tambm relevantes ao nvel de outra tendncia menos bvia: o crescente interesse por parte dos pases de origem em desempenhar um papel activo nas vidas dos seus cidados residentes nos Estados Unidos. Em parte, isto deve-se conscincia crescente da importncia econmica das remessas para os pases de origem, reflectindo o interesse desses pases em garantir a sustentao desses fluxos. Porm, resulta tambm de presses polticas exercidas sobre os governos desses pases no sentido de que procurem fazer mais para salvaguardar a situao dos seus concidados no exterior. Possivelmente, o maior empenhamento demonstrado recentemente pelo Mxico (pas de onde so originrios os maiores fluxos migratrios para os Estados Unidos) em encetar um dilogo aberto sobre questes relacionadas com as migraes constitui um reflexo deste novo contexto. especialmente de assinalar o facto do governo mexicano ter vindo a procurar dialogar com a administrao norte-americana em relao s questes da regularizao dos imigrantes no autorizados e das migraes laborais, mas h que referir que o Mxico tem tambm vindo a expandir os servios que presta directamente aos seus emigrantes. A j referida matrcula consular constitui o exemplo mais conhecido destes servios alargados prestados pelo governo mexicano aos seus cidados residentes no estrangeiro. A real importncia da matrcula resulta no tanto do que permite que os emigrantes mexicanos faam com ela (embora isso seja tambm importante) como do facto do governo mexicano ter reconhecido as necessidades dos seus cidados residentes fora do pas, implementado uma soluo e divulgado essa soluo junto dos seus cidados e das empresas e administraes locais norte-americanas, atravs da sua rede de 45 consulados e quase 700 funcionrios. Ao faz-lo, o governo mexicano demonstrou a sua capacidade de influenciar as vidas de milhes (literalmente) de emigrantes mexicanos nos EUA uma capacidade apenas detida do lado norte-americano pela administrao federal e pelas administraes de alguns estados. A campanha em torno da matrcula constituiu uma de vrias novas iniciativas concebidas com o objectivo de estender a mo aos mexicanos residentes nos EUA; outra dessas iniciativas foi a criao de um Instituto dos Mexicanos no Exterior, que contm um comit constitudo por mexicanos expatriados criado com o objectivo de aconselhar o governo mexicano em relao s questes que afectam esta populao. Em muitos contextos locais nos EUA, as empresas locais, as foras policiais e os funcionrios da administrao consideraram a matrcula, e o envolvimento dos consulados, uma boa ideia; noutros, foi considerada uma interferncia indesejada na poltica local. A questo suscitou tambm um debate escala nacional. por isso provvel que o relacionamento entre os funcionrios consulares e as administraes locais e estaduais venha a assumir-se como um factor cada vez

138

PRTICAS E POLTICAS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES NOS ESTADOS UNIDOS

mais importante para a integrao. Embora nenhum outro pas possua um to grande nmero de cidados residentes nos Estados Unidos, ou uma rede consular to vasta, parecem existir vrios outros pases interessados em seguir o exemplo do Mxico na sua relao com os expatriados e com os actores das comunidades onde eles residem. Esta tendncia tem tambm vindo a aumentar o interesse em relao questo das migraes ao nvel da poltica de cooperao para o desenvolvimento dos EUA, no mbito da qual as remessas so um aspecto particularmente na moda. No entanto, o aspecto mais importante de todos para o presente e futuro da integrao talvez seja a forma como se lidar com a questo da imigrao no autorizada e com a possvel reforma da poltica de imigrao. A populao imigrante no autorizada constitui provavelmente o maior desafio em matria de integrao com que os Estados Unidos esto actualmente confrontados. Embora muitos imigrantes no autorizados alcancem nveis de integrao notveis tendo em conta o seu estatuto legal precrio, o seu desempenho nas esferas econmica e social continua a ser muito inferior ao dos grupos dotados de um estatuto legal. O nmero de imigrantes no autorizados simplesmente grande demais para que a expulso generalizada possa ser considerada uma opo realista, o que justifica provavelmente a necessidade de implementao de algum tipo de regularizao. A imigrao no autorizada pode, por outro lado, ter efeitos colaterais ao nvel da restante imigrao. Embora seja possvel argumentar em diferentes sentidos em relao a esta questo, uma das hipteses possveis que a legalizao dos imigrantes no autorizados torne a opinio pblica norte-americana mais cptica em relao imigrao e aos imigrantes de uma forma geral, dificultando por essa via a integrao de todos os imigrantes. Provavelmente, a futura reforma da poltica de imigrao procurar reduzir a dimenso da populao no autorizada atravs de algum tipo de campanha de regularizao e, por outro lado, limitar a futura imigrao no autorizada atravs do alargamento dos canais legais e do reforo dos controlos.Tanto o Presidente Bush como os lderes democrticos no Congresso tm defendido uma reforma que preveja alguma forma de regularizao e o alargamento dos canais de imigrao legal, ainda que divirjam em relao a algumas questes. As presses no sentido da reforma da poltica de imigrao provm de um vasto conjunto de interesses, que inclui empregadores, sindicatos, associaes de imigrantes e de base tnica e grupos de defesa dos direitos humanos, os quais esto de acordo em relao necessidade de reforma, mas divergem em relao ao contedo especfico das medidas a adoptar. O facto de nenhuma proposta de reforma provinda do mainstream defender uma restrio da imigrao especialmente significativo. Esta aliana alargada de foras e interesses, por mais tnue que seja, e o facto dos lderes polticos dos principais partidos se referirem imigrao e aos imigrantes de uma forma globalmente positiva constituem desenvolvimentos positivos no que diz respeito integrao dos imigrantes. Assim, a provvel reforma da poltica de imigrao ela prpria um produto dos sucessos e fracassos do presente; caso venha a ser implementada, criar todo um novo conjunto de desafios em matria de integrao. Quer os canais alargados de migrao legal assumam um carcter permanente ou temporrio e quer privilegiem o reagrupamento familiar ou o

PRTICAS E POLTICAS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES NOS ESTADOS UNIDOS

139

emprego, tero importantes consequncias ao nvel da integrao. Tanto a possibilidade de regularizao como a expanso do nmero de admisses legais, pelo menos tal como esto actualmente em cima da mesa, reforariam certamente as tendncias actuais no que diz respeito s caractersticas dos imigrantes em termos de origens geogrficas e nveis de qualificaes. A reforma da poltica de imigrao e as caractersticas que essa reforma vier a assumir tero certamente o efeito de exacerbar alguns dos problemas (por exemplo, as exigncias impostas aos servios responsveis pela imigrao e pela naturalizao), ao mesmo tempo que ajudaro a resolver outros (por exemplo, a dificuldade de acesso ao reagrupamento familiar devido aos tectos anuais estabelecidos ou o receio que leva alguns imigrantes a no recorrerem aos apoios e servios a que os seus filhos cidados tm direito). interessante notar que a poltica de integrao tem sido pouco referida no contexto do debate sobre a reforma da poltica de imigrao e que o reforo das iniciativas de promoo da integrao no parece constar de nenhuma das propostas que tm sido apresentadas. Em parte, isto reflecte talvez o carcter recente do debate. Porm, poder reflectir igualmente a confiana que os americanos tm na capacidade do mercado de trabalho e dos processos locais assegurarem a integrao de um grupo de pessoas que possuem j razes nos Estados Unidos e que so em grande medida encaradas, nas palavras do Presidente Bush, como trabalhadores determinados num pas que possui um grande nmero de empregadores determinados.

RECOMENDAES PARA OS EUA E EUROPA


A imigrao no autorizada constitui um problema de primeira ordem em matria de integrao. Nos Estados Unidos, a imigrao no autorizada a questo dominante ao nvel da imigrao, impedindo a realizao de progressos polticos em relao a outras questes relevantes para a integrao e dificultando a aceitao social dos imigrantes. Porm, qualquer tentativa de lidar com a imigrao no autorizada, nos EUA ou em qualquer outro contexto, dever ter em conta em que medida que os imigrantes no autorizados se encontram j integrados. Isso implica reconhecer a importncia do trabalho que realizam e os laos sociais e familiares que mantm no pas de acolhimento.Por outro lado,implica tambm que a expulso da maior parte da populao imigrante no autorizada no constitua uma opo vivel na maior parte dos casos. A conjugao no contexto norte-americano de uma rede de proteco social mnima, taxas de desemprego relativamente elevadas e um sistema de tipo federal tem como consequncia que o contexto em que tem lugar a integrao dos imigrantes seja substancialmente diferente do de muitos pases europeus. No entanto, certos aspectos do sistema norte-americano a importncia da escola e do local de trabalho como palcos de integrao e a importncia do papel das administraes locais ou municipais podem revelar-se igualmente eficazes noutros contextos. As escolas, os locais de trabalho e a sociedade civil so os lugares onde ocorre a integrao para a maioria dos imigrantes e para eles que dever ser canalizada a maioria dos recursos afectos integrao. Nem todas as boas polticas e prticas de integrao dos imigrantes tm como destinatrios os

140

PRTICAS E POLTICAS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES NOS ESTADOS UNIDOS

prprios imigrantes. As medidas polticas que tm em conta as necessidades ao nvel da integrao,mas que afectam populaes-alvo mais alargadas (por exemplo,as pessoas de baixos rendimentos) tm por vezes efeitos mais benficos ao nvel da prpria integrao dos imigrantes. Analogamente, as medidas polticas destinadas a reduzir o apoio prestado aos imigrantes podem ter efeitos extremamente adversos junto de populaes imigrantes e noimigrantes, particularmente entre as crianas nativas filhas de pais imigrantes. A naturalizao e a cidadania constituem passos importantes no caminho para a integrao. O sucesso dos Estados Unidos em relao naturalizao de imigrantes, enquanto medida simultaneamente prtica e simblica,constitui um dos aspectos mais bem sucedidos da poltica de integrao deste pas. H vrios aspectos em que seria possvel simplificar e estimular ainda mais a naturalizao nos Estados Unidos,mas os outros pases teriam a ganhar em ter em conta os elementos do sistema norte-americano que tm permitido simultaneamente assegurar o acesso facilitado dos imigrantes cidadania e suscitar a confiana, e at o afecto, da populao autctone em relao a este processo. O reconhecimento das qualificaes dos imigrantes um importante elemento facilitador do seu sucesso no mercado de trabalho,embora seja um processo no qual nenhum pas conseguiu ainda alcanar um sucesso total.As parcerias pblico-privadas podero revelar-se uma forma apropriada de abordar esta questo. O acesso aos servios financeiros,especialmente s contas ordem e a prazo e aos emprstimos bancrios, um factor crucial para a mobilidade ascendente dos imigrantes. O estado tem um papel a desempenhar ao nvel da criao de um quadro regulatrio que encoraje os bancos a procurarem conquistar os imigrantes enquanto clientes, bem como, eventualmente, na promoo da literacia financeira dos imigrantes. Os atrasos no reagrupamento familiar, sobretudo no caso dos familiares mais prximos, tm consequncias ao nvel da integrao e podem alimentar a imigrao no autorizada.A reduo do nmero de pedidos pendentes e a simplificao do processo devero constituir prioridades para todos os pases. As questes da imigrao e das ameaas segurana devero ser separadas uma da outra na mente da opinio pblica e ao nvel dos procedimentos administrativos. De 2001 para c, os Estados Unidos tm vindo a evoluir por vezes a custo de uma poltica baseada em medidas securitrias cegas e generalizadas (visando ou impondo restries a um vasto nmero de imigrantes) para uma outra mais assente em medidas de segurana com base na recolha e processamento de informao, as quais so mais eficazes na deteco dos indivduos que constituem uma ameaa e,simultaneamente,menos danosas ao nvel da integrao.A separao dos servios de imigrao dos servios de controlo de fronteiras dos EUA constitui possivelmente uma evoluo positiva neste sentido, mas a reduzida prioridade atribuda aos primeiros ao nvel da afectao de fundos poder limitar os progressos efectuados. O sucesso alcanado pela segunda gerao e pela gerao um e meio (indivduos que imigraram enquanto crianas) um teste importante eficcia das polticas de integrao.A capacidade at agora demonstrada pelo sistema de ensino norte-americano no que diz respeito educao das crianas de origem imigrante o resultado tanto de uma adequada afectao de recursos como de um debate saudvel acerca dos mtodos de ensino mais apropriados para estas crianas. Qualquer tentativa de colocar o sistema de ensino ao servio do controlo da imigrao pode ter consequncias desastrosas para a integrao, sendo necessrio evit-las.

PRTICAS E POLTICAS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES NOS ESTADOS UNIDOS

141

Referncias bibliogrficas
Aleinikoff, A. and D. Klusmeyer. Citizenship Policies for an Age of Migration.Washington, DC: Carnegie Endowment for International Peace, 2002. Borjas, G. Heaven's door: Immigration policy and the American economy. Princeton: Princeton University Press, 1999. Capps, R., M. Fix, J. Ost, J. Passel, and D. Perez-Lopez. "A Profile of the Low-Wage Immigrant Workforce." Immigrant Families and Workers Brief, no. 4. Washington, DC: Urban Institute, 2003. Christi, M., D. Meissner, D. Papademetriou, J. Peterzell, M.Wishnie, and S.Yale-Loeher, America's Challenge: Domestic Security, Civil Liberties and National Unity After September 11.Washington, DC: Migration Policy Institute, 2003. Drew, R. B. "New Americans, new homeowners:The role and relevance of foreign-born first time homebuyers in the US housing market." Joint Center for Housing Studies Research Notes Series, no. 2-2. Cambridge: Harvard University, 2002. Duleep, H. O. "Insights from longitudinal data on the earnings growth of US foreign-born men." Demography 39, no.3 (2002): 485-506. Duleep, H. O. and D. Dowhan. "Analyzing immigrant economic assimilation with matched social security longitudinal data on individuals." Paper presented at the annual meeting of the Population Association of America, 1999. Fix, M., J. Passel, and K.Sucher. "Trends in Naturalization." Immigrant Families and Workers Brief, no. 3.Washington, DC: Urban Institute, 2003. Fix, M. and J. Passel. "The scope and impact of welfare reform's immigrant provisions." Assessing the New Federalism Discussion Paper.Washington, DC: Urban Institute, 2002. Fix, M. and J. Passel, and W. Zimmerman. "The Integration of Immigrant Families in the US." Washington, DC: Urban Institute, 2001. Fix, M. and W. Zimmerman. "All Under One Roof: Mixed-Status Families in an Era of Reform." Washington, DC: Urban Institute, 1999. Grieco, E. "Immigrant Union Members: Numbers and Trends." Fact Sheet Series, no. 7.Washington, DC: Migration Policy Institute, 2004. Grieco, E. "Characteristics of the Foreign Born in the US: Results from Census 2000." Migration Information Source.Washington, DC: Migration Policy Institute, December 1, 2002, http://www.migrationinformation.org/Feature/ display.cfm?ID=71. Huntington, S. Who Are We:The Challenges to America's National Identity. New York: Simon & Schuster, 2004. Instituto de los Mexicanos en el Exterior. "Most frequently asked questions regarding the matricula consular." Fact Sheet. Mexico City: IME, 2004, http://portal.sre.gob.mx/ime/pdf/mcas.pdf Joint Center for Housing Studies. The State of the Nation's Housing. Cambridge: Harvard University Joint Center for Housing Studies, 2003. Katz, L. and D. Autor. "Changes in the wage structure and earnings inequality." In Handbook of Labor Economics, edited by O. Ashenfelter and D. Card. Amsterdam: North-Holland, 1999. O'Neil, K. "Consular ID CArds: Mexico and Beyond." Migration Information Source.Washington, DC: Migration Policy Institute, April 1, 2003, http://www.migrationinformation.com/Feature/ display.cfm?ID=115. Passel, J., R. Capps, and M. Fix. "Undocumented immigrants: Facts and figures." Fact Sheet. Washington, DC: Urban Institute, 2004. Patrick, E. "The US Refugee Resettlement Program." Migration Information Source.Washington, DC: Migration Policy Institute, June 1, 2004, http://www.migrationinformation.org/Feature/ display.cfm?ID=229.

142

PRTICAS E POLTICAS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES NOS ESTADOS UNIDOS

Pew Hispanic Center. "The Latino Population and the Latino Electorate:The Numbers Differ." Fact Sheet. Washington, DC: Pew Hispanic Center, 2002. Ray, B. "Practices to promote the integration of migrants into labour markets." Brussels: European Commission DG Labour and Social Affairs, 2004. Ray, B., D. Papademetriou, and M. Jachimowicz. Immigrants and Homeownership in Urban America:An Examination of Nativity, Socio-economic Status and Place.Washington, DC: Migration Policy Institute, 2004. Research Group of the National Association of Realtors. "Housing Opportunities in the Foreignborn Market." Chicago: National Association of Realtors, 2002. Schmidley, D. "The foreign born population in the United States: March 2002." Current Population Reports, no. P20-539.Washington,DC: US Census Bureau, 2003. Schoenholtz, A. and K. Stanton. Reaching the immigrant market: Creating homeownership opportunities for new Americans.Washington, DC: Fannie Mae Foundation, 2001. Singer, A. "Welfare reform and immigrants: A policy review." In Immigrants,Welfare Reform, and the Poverty of Policy, edited by P. Kretsedmans and A. Aparicio. Westport, CT: Praeger Publishers, 2004. US Citizenship and Immigration Services. 2002 Yearbook of Immigration Statistics.Washington, DC: Department of Homeland Security, US Citizenship and Immigration Services, Office of Immigration Statistics, 2003.

PRTICAS E POLTICAS DE INTEGRAO DOS IMIGRANTES NOS ESTADOS UNIDOS

143

OS EMIGRANTES E O MERCADO DE TRABALHO EUROPEU


RaINER MNZ E THOMAS STRAUBHAAR

o iniciar-se o sculo XXI, a Unio Europeia viu-se confrontada com uma situao de envelhecimento demogrfico, populaes autctones estagnadas ou at mesmo em declnio, nveis significativos de desemprego e um crescimento econmico dbil. Entre 2001 e 2006, o PIB per capita na UE-27 cresceu em mdia 1,6% ao ano (UE15: 1,2%/ano; UE-12: 5,1%/ano)1.

Para responder eficazmente aos desafios e oportunidades da globalizao, os decisores polticos europeus reconhecem que a UE tem de tornar-se um actor econmico mais inovador e competitivo2. Um dos instrumentos mais importantes para alcanar este objectivo a imigrao. Desde que adequadamente gerida, a imigrao pode contribuir para a emergncia de sociedades europeias mais jovens e dinmicas, ao fomentar o intercmbio de pessoas e ideias. Por sua vez, isso pode estimular a assuno de riscos, fomentar a modernizao das economias europeias, contribuir para remover as estruturas mais rgidas e atvicas e conduzir a um maior crescimento econmico. As actuais perspectivas demogrficas da Europa podero ter um conjunto de consequncias socioeconmicas indesejveis, em virtude da possvel estagnao, ou at declnio, das populaes autctones. Entre os anos 2000 e 2006, os actuais 27 estados-membros no seu conjunto registaram ainda um nmero de nascimentos ligeiramente superior ao nmero de mortes, a par de aumentos populacionais considerveis devidos s migraes internacionais. Porm, ao longo da ltima dcada, o ndice de dependncia de idosos3 na Europa aumentou em mdia 1,3% ao ano, tendo alcanado os 25% em 20054. O significado deste ltimo valor que, em 2005, existiam na Europa 25 pessoas de idade superior a 65 anos por cada 100 pessoas em idade activa (15-64). O envelhecimento demogrfico, a par do escasso aumento do nmero de pessoas empregadas (em media 0.9% ao ano entre 2001 e 2005) e das elevadas taxas de desemprego, conduziram a uma situao em que os oramentos da segurana social e as restantes despesas sociais constituem um fardo cada vez maior para a populao empregada e para os contribuintes em geral. Segundo as projeces existentes, a situao dever agravar-se ainda mais ao longo das prximas dcadas, quando os baby boomers nascidos nas dcadas de 1950 e 1960 atingirem a idade da reforma. Nos ltimos anos, o crescimento demogrfico na UE (entre 1,5 e 2,0 milhes anuais na UE27) tem-se devido sobretudo imigrao. No mapa global das migraes internacionais, a UE tornou-se um dos principais destinos. De um ponto de vista histrico, porm, trata-se de um fenmeno relativamente recente. A UE-27 conta com cerca de 40,6 milhes de imigrantes legais, que representam cerca de 8,3% da sua populao total (ver Quadro 2). Destes, cerca de 27,3 milhes (ou 5,6% da populao total) provem de pases terceiros, enquanto que 13,2 milhes (2,7%; Quadro 2) so oriundos de um dos restantes 27 actuais estados-membros da UE.
1 2 3

Fonte: EUROSTAT; clculos dos autores. Council of the European Union (2006). Rcio entre a populao com mais de 65 anos e a populao com idade compreendida entre os 15 e os 64 anos. 4 Fonte: EUROSTAT; clculos dos autores.

146

Os Imigrantes e o Mercado de Trabalho Europeu

Apesar destas realidades demogrficas, muitos europeus ainda no passaram a encarar os seus pases como destinos privilegiados das migraes internacionais, nem se aperceberam de que a imigrao poder vir a tornar-se um processo permanente e at mesmo necessrio. Esta percepo contrafactual da realidade demogrfica tem vindo a tornar-se um obstculo de monta para a gesto das migraes e para a implementao de regimes migratrios mais pr-activos. Em muitos estados-membros da UE, a imigrao econmica tem consistido tradicionalmente na implementao de esquemas de trabalhadores convidados durante os perodos de expanso econmica ou em resposta a carncias sectoriais de mo-de-obra. Este posicionamento deve-se em parte ao receio de que a imigrao possa constituir um fardo para o errio pblico e de que os imigrantes possam exercer um efeito depressor sobre os nveis salariais e de emprego da populao autctone. Em consequncia disso, em muitos pases europeus, a imigrao por razes humanitrias5 tem tido um peso mais significativo na admisso de imigrantes de longa durao do que a imigrao por motivos econmicos. Nos debates mais recentes acerca da imigrao, porm, tem sido possvel observar uma mudana de paradigma. Enquanto no passado a imigrao era encarada sobretudo como um fardo, ou at como uma ameaa identidade nacional e coeso social, hoje em dia so muitos os que assinalam os problemas de integrao dos imigrantes que decorrem das suas diferentes origens tnicas e religiosas. Devido sobretudo percepo dos problemas de integrao das comunidades imigrantes de religio muulmana, e na sequncia dos ataques terroristas de Nova Iorque, Londres e Madrid, o cepticismo em relao imigrao particularmente a oriunda dos pases muulmanos tem sido publicamente manifestado em numerosas ocasies. Ao mesmo tempo, o recrutamento pr-activo de imigrantes passou entretanto a ser encarado por numerosos especialistas e alguns decisores polticos como uma das solues possveis para os desafios demogrficos com que a Europa se v actualmente confrontada. Os defensores desta posio consideram que a imigrao poder reduzir substancialmente o impacto do envelhecimento demogrfico ao nvel dos mercados de trabalho e dos sistemas de segurana social nacionais. Alguns alegam at que o aumento da mobilidade intra-europeia e o afluxo de trabalhadores qualificados podero constituir formas de estimular o desenvolvimento econmico. Contudo, a imigrao pode tambm ter consequncias negativas. Quando os imigrantes possuem competncias e qualificaes semelhantes s dos trabalhadores autctones, podem substituir estes ltimos nos mercados de trabalho nacionais e assim contribuir indirectamente para o aumento do desemprego. Isto especialmente verdade no caso dos mercados de trabalho mais rgidos, como frequentemente o caso na UE. Para alm disso, se os impostos pagos pelos imigrantes recm-chegados forem inferiores ao valor dos servios pblicos que consomem (infra-estruturas, educao, etc.), o fardo adicional a que do origem ao nvel do oramento ter de ser suportado pelos trabalhadores nacionais e pelos imigrantes instalados h mais tempo. Finalmente, no caso de alguns sistemas de segurana social mais generosos,
5

Admisso de pessoas deslocadas com uma origem tnica comum, reagrupamento familiar, admisso de requerentes de asilo e refugiados.

Os Imigrantes e o Mercado de Trabalho Europeu

147

pode suceder que os imigrantes sejam atrados pelos benefcios sociais a que podero ter direito nos pases de acolhimento, num fenmeno designado por turismo social. Consequentemente, a imigrao proveniente de pases terceiros no deve ser completamente liberalizada. O recrutamento pr-activo dos futuros imigrantes tem de ser um processo bem gerido que maximize os possveis benefcios para os pases de destino, para os pases de origem e para os prprios migrantes. Desde que a Unio Europeia passou a deter competncias na rea das migraes, ao abrigo do Tratado de Amesterdo, a imigrao tornou-se uma questo central na agenda europeia. O Conselho Europeu de Tampere (1999) salientou a necessidade do desenvolvimento de polticas comuns em matria de asilo e imigrao. Por sua vez, o Conselho Europeu de Salnica (2003) sublinhou a necessidade de estabelecimento de canais legais de imigrao para a Unio Europeia por parte dos cidados de pases terceiros, que tenham em conta a capacidade de acolhimento dos estados-membros []. Finalmente, o Programa de Haia, aprovado pelo Conselho Europeu em Novembro de 2004, reforou a importncia da imigrao econmica no contexto da implementao da Estratgia de Lisboa com vista a mais e melhores empregos e crescimento sustentvel, tendo apelado a um debate aberto ao nvel da UE como base para um plano de aco em matria de imigrao legal que inclua um conjunto de procedimentos de admisso capazes de responder atempadamente s necessidades de mo-de-obra imigrante ao nvel do mercado de trabalho. A resposta da Comisso a este apelo chegou em Dezembro de 2005 e assumiu a forma de um Plano de Aco sobre Migrao Legal6. A eventual entrada em vigor da nova constituio europeia tornaria ainda mais claros os objectivos de uma poltica europeia comum em matria de imigrao. Tal como afirma o Tratado que Estabelece uma Constituio para a Europa,A Unio desenvolve uma poltica comum de imigrao destinada a garantir, em todas as fases, uma gesto eficaz dos fluxos migratrios [...].7 O objectivo deste captulo consiste em identificar de que forma que a UE e os diversos estados-membros podero recorrer s populaes imigrantes actuais e futuras e s suas competncias para enfrentar os desafios econmicos e demogrficos. Para tal, procede-se a uma anlise da situao actual e elabora-se um conjunto de sugestes relativamente s futuras polticas migratrias ao nvel tanto dos estados-membros como da UE.

Tendncias demogrficas e migratrias da EU-27


A situao demogrfica na generalidade da UE caracterizada pela baixa fecundidade (1,5 filhos por mulher8) e pelo aumento da esperana de vida (75,1 anos para os homens e 81,2 anos para as mulheres9). Em 2005, em resultado da estrutura etria ser ainda favorvel, os
6 7 8 9

Europan Commission (2005a). Artigo III-267. ndice Sinttico de Fecundidade. Esperana mdia de vida nascena em 2004; fonte: Eurostat.

148

Os Imigrantes e o Mercado de Trabalho Europeu

actuais 27 estados-membros da UE registaram, no seu conjunto, mais nascimentos do que mortes. Esse pequeno excedente de vidas foi de cerca de 300.000 pessoas, ou 0,6% da populao total. No entanto, a Alemanha, a Itlia e todos os novos estados-membros da Europa Central e do Sudeste ( excepo da Eslovquia) registaram mais mortes que nascimentos. Em 2005, o crescimento demogrfico total na UE-27 excedeu 1,9 milhes de pessoas (3,9% da populao total). No entanto, este valor deveu-se sobretudo a um saldo migratrio positivo da ordem dos 1,6 milhes de indivduos (ou 3,3% da populao total; Quadro 1). Vinte dos estados-membros da UE-27 registaram saldos migratrios positivos. As nicas excepes foram os estados blticos, a Bulgria, a Holanda, a Polnia e a Romnia. Os saldos migratrios mais elevados registaram-se no Chipre (27,2% da populao total), em Espanha (15%) e na Irlanda (11,4%). Em pases como a Repblica Checa, a Itlia e a Eslovnia, o saldo migratrio foi suficientemente elevado para transformar o crescimento natural negativo num crescimento efectivo positivo. Em incios de 2006, a populao total dos actuais 27 estados-membros cifrava-se em 491 milhes de pessoas. O nmero dos nacionais de pases terceiros que residiam na UE-27 estava estimado em cerca de 14,4 milhes de pessoas, ou 3,0% da populao total. Por outro lado, cerca de 8,5 milhes de cidados europeus (1,7% da populao total) residiam num pas que no o correspondente sua nacionalidade. No entanto, devido s elevadas taxas de naturalizao, o nmero total de migrantes internacionais substancialmente mais elevado. De entre os residentes no espao da UE-27, 27,3 milhes nasceram fora da UE (5,6% da populao total; Quadro 2)10. Por sua vez, 13,2 milhes (ou 2,7% da populao total) nasceram num estado-membro que no aquele onde residiam. Em relao populao total, os pases que registavam a maior proporo de residentes nascidos no estrangeiro eram os seguintes: Luxemburgo (37,4 %), Letnia (19,5%), Estnia (15,2%), ustria (15,1%), Irlanda (14,1%), Chipre (13,9%), Sucia (12,4%) e Alemanha (12,3%). A proporo dos imigrantes nascidos fora da UE na populao total era especialmente elevada na Letnia (17,6%), Estnia (14,4%), ustria (9,1%), Chipre (8,6%) e Holanda (8,4%; Quadro 2). Entre os restantes pases da Europa Ocidental, era no Liechtenstein (33,9%) e na Sua (22,9%) que se registavam as maiores propores de residentes nascidos no estrangeiro11. O maior de todos os grupos de imigrantes residentes no espao da Unio Europeia corresponde comunidade de etnia alem actualmente residente na Alemanha e proveniente na sua maioria do Cazaquisto, Rssia, Polnia e Romnia. A maior comunidade oriunda de um pas terceiro constituda pelos cidados turcos: cerca de 2,4 milhes na UE-27, 1,9 milhes dos quais na Alemanha12.
11

12

Fontes: OECD (2006), UN (2006), quadros diversos do Inqurito Europeu Fora de Trabalho (LFS 2005) e estatsticas nacionais; clculos dos autores (ver Quadro 2). O Liechtenstein pertence rea Econmica Europeia (AEE); a Sua possui um estatuto de estado associado da Unio Europeia com base em tratados bilaterais. Comisso Europeia (2004a).

Os Imigrantes e o Mercado de Trabalho Europeu

149

Os principais canais de admisso na UE por parte dos nacionais de pases terceiros (de forma temporria ou permanente) so a imigrao laboral, o reagrupamento familiar, o asilo poltico e a imigrao para prosseguimento de estudos. Em 2001, cerca de 40% de todos os novos ttulos de residncia legal emitidos na UE-15 destinaram-se imigrao laboral, enquanto que 30% visaram permitir o exerccio do direito ao reagrupamento familiar13. No entanto, h que ter presente que, estes nmeros no incluem a imigrao sazonal e temporria, que assume valores bastante significativos em pases como a ustria, Alemanha, Frana, Itlia e Espanha. Por outro lado, tambm no tm em conta a imigrao irregular . Os principais motivos para a admisso de novos imigrantes variam consideravelmente de uns estados-membros para os outros. Nalguns pases, a imigrao destina-se predominantemente ao reagrupamento familiar o caso da Sucia (50% de todas as novas autorizaes de residncia concedidas), Frana (40%), Dinamarca (36%) e Finlndia (33%). Em contrapartida, a imigrao para fins de emprego correspondeu a 61% dos casos em Itlia, 46% em Portugal e 36% em Espanha15. Da dcada de 1990 para c, a imigrao irregular tem contribudo significativamente para o aumento da populao de naturalidade estrangeira em pases como a Grcia, Itlia, Portugal e Espanha. Esse facto tem-se tornado bvio na sequncia das diversas campanhas de regularizao extraordinria que tm sido levadas a cabo nestes pases.

O contributo dos imigrantes para o emprego na Europa


A populao activa da Europa Central e Ocidental corresponde a 227 milhes de pessoas. Na ausncia de imigrao e com taxas de actividade idnticas s actuais, essa populao activa reduzir-se-ia para 201 milhes de pessoas em 2025 e 160 milhes em 2050. Para que se mantivesse constante ao longo do perodo em anlise, seria necessrio um saldo migratrio correspondente a 66 milhes de trabalhadores imigrantes16- isto , um saldo migratrio anual mdio de cerca de 1,5 milhes de trabalhadores imigrantes s para manter a populao activa da Europa aos seus nveis actuais. Porm, uma vez que nem todos os recm-chegados so economicamente activos, os saldos migratrios totais teriam na verdade de ser ainda mais elevados. Entre 2000 e 2005, o nmero de pessoas em idade activa (entre os 15 e os 64 anos) efectivamente empregadas nos 15 estados-membros anteriores ao alargamento (UE-15)
13 14 15

Fonte: European Commission (2003). Mnz (2007). Ver European Commission (2003). 16 Para mais detalhes, ver Mnz et al (2006). 17 A anlise do crescimento do emprego entre 2000 e 2005 refere-se apenas UE-15, na qual residem 97% de todos os nacionais de pases terceiros residentes na UE-27. 18 Este nmero poder na verdade ser substancialmente mais elevado, se tivermos em conta que 21% das pessoas inquiridas no mbito do LFS no indicaram a sua nacionalidade. Podemos assim dizer que os cidados de pases terceiros tero sido responsveis por entre 27% e 48% do crescimento do emprego entre 2000 e 2005. Fonte: Inqurito Europeu Fora de Trabalho (LFS), Eurostat.

150

Os Imigrantes e o Mercado de Trabalho Europeu

aumentou em cerca de 8,2 milhes17. Destes, cerca de 34%18 eram nacionais de pases terceiros, sendo os restantes cidados do seu pas de residncia ou de um outro estadomembro da UE-1519. Em 2005, os nacionais de pases terceiros eram responsveis por 4% do emprego total na UE-1520. Porm, se tivermos em conta que, no mesmo perodo, 80% do crescimento demogrfico total na UE ficou a dever-se ao saldo migratrio, no surpreendente que os cidados de pases terceiros tenham contribudo de forma desproporcional para o crescimento do emprego. Alis, ao longo dos ltimos cinco anos, as taxas de emprego dos nacionais de pases terceiros na UE-15 registaram um assinalvel crescimento relativamente s da populao autctone. Enquanto que, em 2000, essa taxa era inferior em 14,8% s dos nacionais da UE (11,1% no caso dos homens; 18,5% no caso das mulheres), a diferena reduziu-se para 11,4% em 2005 (7,6% para os homens; 15,0% para as mulheres).As taxas de emprego dos nacionais de pases terceiros na UE-15 eram, assim, de 50,8% em 2000 (62,6% no caso dos homens; 38,9% no caso das mulheres) e de 55,6% em 2005 (homens: 66,0%; mulheres: 45,4%) (Figura 1). Assim, a questo que se coloca consiste em saber de que forma que o aumento do emprego dos imigrantes afectou os nveis de emprego dos cidados europeus:Ter havido um efeito de substituio, tendo os imigrantes expulsado alguns europeus do mercado de trabalho? Ou ter havido um aumento da procura de trabalho, tendo como consequncia num aumento dos nveis de emprego dos autctones? Segundo a teoria econmica neoclssica, o efeito sobre o desemprego seria nulo, dadas as hipteses de perfeita flexibilidade dos preos e de pleno emprego de todos os factores de produo. Um pouco mais realisticamente, a anlise a partir de uma perspectiva de senso comum assenta frequentemente na ideia de uma pilha de empregos ou seja, um nmero fixo de empregos disponveis no pas de acolhimento. Nesse caso, e por definio, o emprego dos imigrantes implica a perda de emprego por parte dos autctones (i.e., um efeito de substituio). Porm, se houver um aumento da produtividade em resultado de uma mais eficiente afectao do factor trabalho, a procura por trabalhadores nacionais poder aumentar. Nesse caso, se este tipo de efeito dinmico favorvel ocorrer em pleno, o nmero total de empregos criados em termos agregados em resultado da presena dos imigrantes pode mais do que compensar o efeito de substituio atrs referido. Ainda assim, devemos ter presente que, mesmo no caso neutro ou favorvel, existe um efeito de baralhar e voltar a dar, uma vez que os trabalhadores nacionais comeam por ser substitudos nalguns empregos durante algum tempo e s no longo prazo que ocorre o efeito compensatrio associado ao aumento da procura. Para alm disso, os trabalhadores nacionais que perdem o emprego podero no conseguir arranjar outro mais tarde, pois alguns deles possuem perfis de competncias diferentes dos pretendidos para os novos empregos criados. Nesses casos, necessrio que os trabalhadores afectados beneficiem de esquemas de formao profissional, o que por sua vez implica um acrscimo de custos para
19 20

Fonte: Inqurito Europeu Fora de Trabalho (LFS); clculos dos autores. Em 2005, a proporo dos nacionais de pases terceiros no emprego total na UE-25 era de 4,6%.

Os Imigrantes e o Mercado de Trabalho Europeu

151

o oramento pblico ou para os seus prprios oramentos familiares e/ou um acrscimo adicional da procura por trabalhadores imigrantes. Os efeitos positivos ocorrem quando os trabalhadores nacionais e os imigrantes no concorrem entre si no acesso s oportunidades de emprego, sendo antes complementares e no substitutos no contexto do mercado de trabalho. Isso sucede, por exemplo, sempre que os trabalhadores imigrantes proporcionam capital humano (ou financeiro) de caractersticas complementares ou quando desempenham empregos que os trabalhadores autctones no esto dispostos a aceitar. Os estudos empricos que durante a dcada de 1990 incidiram sobre os efeitos da imigrao laboral ao nvel do emprego da populao autctone concluram pela existncia de ligeiros efeitos negativos21. Porm, a anlise estatstica do perodo 2000-2005 revela que, na UE-15, as taxas de emprego dos autctones cresceram 1,4%, tendo atingido 65%, ao mesmo tempo que o peso relativo dos imigrantes no emprego total aumentou em mais de 40%. tambm de assinalar que os maiores aumentos das taxas de emprego da populao autctone foram registados em pases nos quais a imigrao tem caractersticas essencialmente econmicas e onde os mercados de trabalho so menos regulados: de 56,0% para 62,5% em Espanha, de 56,4% para 59,8% na Grcia e de 64,7% para 67,0% na Irlanda. So vrios os mecanismos atravs dos quais os imigrantes contribuem para a criao de emprego, incluindo o seu prprio empreendedorismo, o aumento da procura interna por bens e servios e o aumento da eficincia dos mercados de trabalho.

Imigrao e eficincia do mercado de trabalho


Numerosos estudos europeus revelam que a imigrao desempenha um papel importante ao nvel da promoo da eficincia do mercado de trabalho.Todos os sectores cujos empregos so habitualmente evitados pelos trabalhadores nacionais tais como os empregos duros, difceis e perigosos, os empregos pouco qualificados do sector informal ou os empregos sujeitos a fortes flutuaes sazonais (incluindo empregos no sector agrcola, hotelaria, restaurao, construo civil, reparao de estradas e servios relacionados com o turismo) dependem fortemente da oferta de trabalho imigrante. Na falta desses imigrantes, estes sectores enfrentariam graves carncias de mo-de-obra22, ou os custos do trabalho aumentariam substancialmente. A necessidade de trabalhadores imigrantes para evitar a escassez de mo-de-obra em sectores que assentam predominantemente em empregos pouco qualificados , no entanto, uma questo bastante controversa. Os opositores das abordagens polticas mais liberais criticam o recrutamento de trabalhadores estrangeiros em pocas de elevado desemprego (como actualmente o caso em muitos estados-membros da UE), considerando que os postos de trabalho de baixas qualificaes disponveis devero ser prioritariamente preenchidos pelos desempregados de baixas qualificaes autctones.
21 22

Ver Angrist and Kugler (2003). Ver IOM (2005) e OECD (2003).

152

Os Imigrantes e o Mercado de Trabalho Europeu

Por exemplo, devido ao elevado desemprego e aos custos crescentes que lhe esto associados, o governo alemo decidiu obrigar os desempregados de longa durao a regressar ao mercado de trabalho, tendo em Setembro de 2006 comeado por cortar o subsdio de desemprego queles de entre esses desempregados que recusem ofertas de emprego (ainda que abaixo do seu nvel de qualificaes). Caso este tipo de iniciativas seja implementado com sucesso, de esperar um aumento da concorrncia entre os trabalhadores imigrantes e nacionais pelos empregos de baixas qualificaes. Ainda assim, os residentes nacionais de outros pases da UE, os nacionais de pases terceiros com estatuto de residncia permanente e os detentores do estatuto oficial de refugiado encontram-se numa situao de vantagem comparativa em virtude do princpio da preferncia comunitria. Ao mesmo tempo, provvel que o perfil da procura por empregos de baixas qualificaes venha a sofrer alteraes ao longo das prximas dcadas. O nmero de empregos manuais na indstria e na agricultura dever diminuir. Porm, o envelhecimento demogrfico na UE27 dever provocar um aumento da procura por servios pessoais e domsticos, sendo por isso provvel que venham a ser criados numerosos novos empregos de baixas qualificaes. Uma vez que a populao autctone em idade activa se encontra em declnios, provvel que este aumento da procura no possa por ela ser satisfeito23. Um segundo tipo de ineficincia ao nvel do mercado de trabalho o que resulta do desequilbrio entre a oferta e a procura de competncias. Os sectores em rpido crescimento, como o sector informtico, deparam-se actualmente com problemas de escassez de mo-deobra que no podem ser solucionados no curto prazo atravs do recurso aos sistemas educativos nacionais. provvel que este tipo de estrangulamento venha a tornar-se mais frequente medida que,em resultado do processo de globalizao,a economia europeia se for baseando cada vez mais no conhecimento. Em contrapartida, as indstrias intensivas em trabalho (como os txteis ou a indstria fabril) tm vindo a deslocalizar a sua produo para as regies do mundo onde os custos do trabalho so mais reduzidos, especialmente para a sia. Por outro lado, existe uma forte probabilidade de que os empregos que requerem competncias especializadas se venham a concentrar cada vez mais na Europa e na Amrica do Norte. Consequentemente, a procura por trabalhadores altamente qualificados por parte de sectores como a informtica, a engenharia, a consultoria ou os servios financeiros tender provavelmente a aumentar24. Os perfis de competncias requeridos pelos postos de trabalho actualmente emergentes diferem substancialmente dos que so detidos pelos trabalhadores que tm vindo a perder os seus empregos. A probabilidade destes ltimos virem a beneficiar de formao profissional adicional, de modo a poderem aceder a novos empregos, depende em grande medida da existncia ou no de outros trabalhadores que detenham j essas competncias e que estejam disponveis para satisfazer a procura existente. No existem dvidas de que so necessrias reformas ao nvel dos sistemas educativos dos estados-membros da UE para que a prxima gerao possua as competncias de que os mercados de trabalho viro a necessitar no futuro.
23 24

Boswell and Straubhaar (2005). Boswell and Straubhaar (2005).

Os Imigrantes e o Mercado de Trabalho Europeu

153

Porm, sero necessrios 5 a 10 anos para que os primeiros resultados dessas reformas comecem a fazer-se sentir, no sendo certo que os efeitos alcanados sejam exactamente os pretendidos. Logo, o investimento no ensino superior no constitui uma soluo imediata para as carncias mais prementes. Em contrapartida, o recrutamento de trabalhadores altamente qualificados uma forma eficiente de solucionar no curto prazo as situaes especficas de escassez de competncias ao nvel do mercado de trabalho. Por ltimo, podem ainda ocorrer situaes de escassez de mo-de-obra em resultado da insuficiente mobilidade da fora de trabalho interna, tal como demonstrado pela existncia de disparidades regionais considerveis ao nvel dos salrios e das taxas de desemprego. A Itlia constitui um exemplo paradigmtico em que a mobilidade interna dos trabalhadores muito reduzida, apesar das fortes disparidades ao nvel dos salrios e das taxas de emprego entre o Norte e o Sul do pas. Esta situao deve-se conjugao de um forte diferencial em termos de rendimento per capita e um muito menor diferencial ao nvel de consumo per capita entre o Norte e o Sul, a qual tem como consequncia que os custos da mobilidade interna sejam bastante elevados. Em contrapartida, os imigrantes oriundos do exterior do pas, ao procurarem maximizar o seu rendimento, deslocam-se para as reas em que os salrios so mais elevados e o desemprego mais reduzido, actuando assim de forma complementar em relao muito menos mvel populao autctone. Consequentemente, muitas vezes os imigrantes no exercem qualquer impacto negativo no que diz respeito transio dos trabalhadores nacionais do emprego para o desemprego ou vice-versa25. Uma vez que os imigrantes so mais mveis e mais eficientes no aproveitamento das oportunidades de emprego, possuem um maior potencial enquanto soluo para as situaes de escassez de mo-de-obra decorrentes dos desequilbrios regionais entre os diversos estados-membros e no interior de cada um deles. Duas medidas em particular poderiam contribuir para o desenvolvimento de um mercado de trabalho europeu mais integrado, ao promoverem a sua flexibilizao e, consequentemente, a competitividade da economia europeia: (a) garantir a liberdade de movimentos (isto , o acesso aos mercados de trabalho de todos os estados-membros da UE) aos nacionais de pases terceiros que possuam estatuto de residentes de longa durao; e (b) implementar medidas e procedimentos comuns de admisso de trabalhadores imigrantes no espao da UE. A evidncia emprica proveniente de diversos estados-membros da UE revela que, na maior parte dos casos, os imigrantes desempenham um papel complementar em relao aos trabalhadores nacionais ao nvel do mercado de trabalho, no exercendo por isso efeitos negativos sobre as perspectivas de emprego e os nveis salariais destes ltimos. Porm, o sector da construo civil constitui uma excepo. Em muitos pases europeus, a fora de trabalho nacional empregada neste sector encontra-se altamente sindicalizada. Por exemplo, os trabalhadores do sector da construo encontram-se protegidos da concorrncia salarial dos trabalhadores imigrantes atravs de acordos colectivos em matria de fixao de salrios e de proteco contra despedimentos acordos esses que tm o efeito indesejado de atrarem
25

Venturini and Villosio (2004).

154

Os Imigrantes e o Mercado de Trabalho Europeu

mais imigrantes do que sucederia caso no existissem. O resultado um aumento das presses sobre os nveis de emprego e/ou dos salrios e a criao de incentivos expanso do emprego irregular por parte tanto dos trabalhadores nacionais como dos imigrantes26.

O desempenho dos imigrantes no mercado de trabalho: um potencial por explorar Em muitos estados-membros da UE, as taxas de emprego dos nacionais e dos imigrantes oriundos dos restantes pases europeus atingiram j nveis que dificilmente podero aumentar ainda mais. Em particular, esse o caso dos adultos de mdias e altas qualificaes na faixa etria entre os 20 e os 55 anos de idade27. No entanto, tal como tem sido frequentemente assinalado por numerosos especialistas e pela prpria Comisso Europeia28, existe ainda um potencial de emprego por explorar no que se refere aos imigrantes provenientes de pases de baixo e mdio rendimento.
A taxa mdia de emprego dos imigrantes oriundos de pases terceiros (independentemente do seu nvel de qualificaes) inferior em 4,3% da populao autctone (ver Quadro 3). Os diferenciais mais elevados so registados pela Polnia (23,0%), Finlndia (21,2%), Dinamarca (20,1%), Sucia (19,7%) e Blgica (19,6%). Por sua vez, o desempenho dos imigrantes no naturalizados (ou seja, dos nacionais de pases terceiros) residentes na UE-27 ainda mais fraco. Com uma taxa de emprego de 54,4%, encontram-se 10,5% abaixo dos cidados do respectivo pas de residncia e 10,6% abaixo dos cidados dos restantes pases da UE-27 (Quadro 4). Enquanto que as taxas de emprego dos nacionais de pases terceiros aumentaram no perodo entre 2000 e 2005, as taxas de desemprego mantiveram-se estveis em torno dos 18%, quase duas vezes mais do que as dos cidados da UE. As maiores disparidades ao nvel das taxas de desemprego registaram-se na Blgica (26,7% de diferena), Finlndia (20,0%), Sucia (17,6%), Frana (16,3%) e Holanda (14,2%; Quadro 6). Um dos principais motivos subjacentes aos reduzidos nveis de emprego e aos elevados nveis de desemprego dos nacionais de pases terceiros consiste no facto de, na maioria dos estadosmembros da UE, os requerentes de asilo e os imigrantes ao abrigo do reagrupamento familiar no terem facilmente acesso aos mercados de trabalho internos. Isso no s gera encargos adicionais para o errio pblico, como, de um ponto de vista econmico, d origem a ineficincias. Por um lado, os requerentes de asilo e os imigrantes de baixas qualificaes poderiam ocupar postos de trabalho em sectores que os trabalhadores nacionais tendem a evitar, suprindo assim as carncias do mercado de trabalho. Por outro, aqueles de entre esses imigrantes que possuem competncias especficas correm o risco de perderem essas competncias caso permaneam fora do mercado de trabalho formal durante demasiado tempo. O eventual desperdcio de crebros da resultante pode pr em causa as suas perspectivas de emprego futuras no pas de acolhimento.

26 27 28

IOM (2005). European Commission (2004b). European Commission (2004a, 2004b and 2003), Mnz (2007).

Os Imigrantes e o Mercado de Trabalho Europeu

155

A importncia do acesso ao emprego para o desempenho dos imigrantes ao nvel do mercado de trabalho torna-se especialmente evidente quando observamos as taxas de emprego e de desemprego dos nacionais de pases terceiros nos pases da Europa do Sul, na Irlanda, no Reino Unido e ainda nalguns dos novos estados-membros. Trata-se de pases caracterizados por mercados de trabalho mais abertos e por uma imigrao de caractersticas essencialmente econmicas. So talvez esses os motivos pelos quais estes pases tm registado diferenciais de emprego negativos (isto , os nacionais de pases terceiros exibem taxas de emprego mais elevadas do que os cidados dos pases de acolhimento): -11,1% na Hungria, -9,6% na Grcia, -9,3% em Malta, -7,5% em Chipre, -6,9% em Espanha, -6,2% na Repblica Checa e -4,7% em Portugal (ver Quadro 4). Os pases atrs referidos so tambm os que registam os menores diferenciais ao nvel das taxas de desemprego: 0,7% na Repblica Checa, 2,8% na Irlanda, 3,2% em Espanha, 5,0% no Reino Unido e 5,4% em Portugal. No Chipre, na Grcia e em Malta, as taxas de desemprego dos nacionais de pases terceiros so at inferiores s da populao nacional, variando esses diferenciais entre 1,1% e 1,6% (ver Quadro 6). Os nveis de escolaridade desempenham igualmente um papel importante. No caso da Holanda, por exemplo, as baixas taxas de emprego dos imigrantes esto fortemente associadas aos seus reduzidos nveis de escolaridade. Apenas cerca de 30% de entre eles concluram o ensino secundrio ou superior, por contraste com mais de 60% da populao autctone holandesa. Em termos mdios, os nveis de sucesso escolar so tambm mais baixos entre as geraes mais jovens de imigrantes e os seus descendentes (isto , as chamadas segunda e terceira geraes). Mais de 60% dos nacionais de pases terceiros com idades compreendidas entre os 15 e os 24 anos possuam baixas qualificaes e apenas 5% eram altamente qualificados; os valores correspondentes entre os cidados da UE eram 46% e 8,5%, respectivamente29. O gnero e a diversidade sociocultural parecem ser tambm importantes factores determinantes dos nveis de emprego.As mulheres migrantes provenientes de pases de baixo e mdio rendimento tm maior probabilidade de estarem ausentes do mercado de trabalho e de passarem a maior parte do seu tempo em casa do que os homens. Isso tem como consequncia que lhes seja mais difcil adquirirem as competncias lingusticas e estabelecerem as redes sociais necessrias a uma mais fcil integrao na sociedade de acolhimento. Algumas mulheres imigrantes (particularmente de religio muulmana) mostram-se relutantes em aceder ao mercado de trabalho por motivos culturais ou religiosos. Em 2005, por exemplo, as mulheres imigrantes turcas e as nacionais dos pases do Mdio Oriente e do Norte de frica (MONA) registavam as taxas de emprego mais baixas de entre todos os grupos presentes na UE-25. As suas taxas de emprego atingiam apenas os 30,3% e 22,4%, respectivamente (Figura 2), o que equivalia a apenas cerca de metade dos nveis correspondentes registados pela populao feminina autctone e a cerca de um tero dos
29

European Commission (2004a).

156

Os Imigrantes e o Mercado de Trabalho Europeu

registados pela populao masculina de origem semelhante. No entanto, se tivermos em conta as imigrantes naturalizadas, as taxas de emprego das mulheres muulmanas so muito mais elevadas, atingindo quase 40% em 200530, o que sugere que o acesso cidadania europeia exerce provavelmente um efeito potencialmente positivo em termos de integrao. Ao mesmo tempo, provvel que a discriminao no mercado de trabalho tenha tambm um impacto significativo31.A maioria dos cidados da UE reconhece que os membros de minorias de origem imigrante tm menor probabilidade de serem seleccionados para um emprego ou estgio, ainda que possuam as mesmas qualificaes que os restantes candidatos 32. Um mais fraco desempenho ao nvel do mercado de trabalho por parte dos imigrantes constitui um fardo adicional para o oramento do estado de acolhimento. Os dados empricos sugerem que a dependncia dos imigrantes em relao aos apoios sociais est fortemente associada ao seu desempenho no mercado de trabalho. Nos pases em que esse desempenho mais positivo (Grcia, Irlanda, Itlia, Portugal, Espanha e Reino Unido, por exemplo), os imigrantes tem, em termos lquidos, contribudo positivamente para o oramento de estado. Em contrapartida, naqueles em que os imigrantes tm dificuldade em aceder ao emprego, ao ensino e formao e em que sofrem de nveis de discriminao mais significativos (como por exemplo na Blgica, Dinamarca, Frana, Holanda e Sucia), os imigrantes exibem tipicamente maiores nveis de dependncia em relao segurana social do que a populao autctone.A Alemanha pode tambm ser parcialmente enquadrada nesta ltima categoria, em resultado da admisso em grande escala de indivduos de etnia alem oriundos de outros pases, os quais exibem taxas de desemprego elevadas e recorrem desproporcionalmente ao subsdio de desemprego e a outros apoios estatais.

A importncia das medidas de integrao


Nas suas Linhas de Orientao Integradas para o Crescimento e o Emprego, a Comisso Europeia convidou os estados-membros a tomarem medidas com vista ao aumento dos nveis de emprego dos imigrantes33. Tal como sublinhado na Agenda Comum para a Integrao, os esforos desenvolvidos pelos estados-membros no sentido de integrar eficazmente os imigrantes nos mercados de trabalho constituem um contributo fundamental para alcanar as metas de Lisboa34. O emprego, a educao e as competncias lingusticas so habitualmente considerados como sendo as mais importantes vias para a incluso. O acesso insuficiente ao emprego foi apontado pela Comisso Europeia como constituindo o principal obstculo integrao e, consequentemente, a principal prioridade poltica no contexto das polticas de integrao de mbito nacional35. Na Alemanha, por exemplo, at 2005, o acesso sem restries ao mercado de trabalho estava limitado aos cidados da UE e aos nacionais de pases terceiros detentores de autorizaes de residncia vitalcias as quais eram habitualmente concedidas apenas ao fim de cinco anos de residncia legal na Alemanha
30 31 32

Ver tambm European Commission (2004b). Roodenburg et al. (2003). European Commission (2004a). 33 European Commission (2005f). 34 European Commission (2005d). 35 Ver European Commission (2004a).

Os Imigrantes e o Mercado de Trabalho Europeu

157

ou aos detentores do estatuto oficial de refugiado36. Todos os outros (ou seja, cerca de um tero da populao oriunda de pases terceiros), incluindo os cnjuges de cidados alemes naturais de pases terceiros, no estavam de todo autorizados a trabalhar ou encontravam-se fortemente restringidos no acesso ao mercado de trabalho. Mesmo quando essas autorizaes de trabalho eram concedidas, estavam inicialmente sujeitas a uma avaliao das necessidades do mercado de trabalho e discricionariedade burocrtica das autoridades. Na prtica, para que uma autorizao de preenchimento de um determinado posto de trabalho fosse concedida, era necessrio que nenhum cidado alemo, da UE ou de nenhum outro pas terceiro sujeito a tratamento preferencial estivesse disponvel para o preencher e que no fossem esperados efeitos negativos ao nvel do mercado de trabalho regional37. Para alm de assegurarem o acesso ao emprego, os programas de integrao devem visar a melhoria dos nveis de escolaridade dos imigrantes e dos seus descendentes38, prestar especial ateno situao e incluso social das mulheres migrantes39 e ainda ter em ateno as especificidades culturais. Para alm disso, a Comisso Global para as Migraes Internacionais (GCIM) tem chamado a ateno para o facto de a excluso social e a marginalizao dos migrantes e dos seus descendentes ter associado um conjunto de riscos e custos especficos. O risco associado formao de comunidades imigrantes segregadas e em situao de desvantagem o de que os seus membros se retraiam de participar na sociedade e procurem outras formas de expressarem a sua frustrao e afirmarem a sua identidade. Os motins de 2005 nos subrbios das principais cidades francesas podem ser interpretados a esta luz. Este tipo de incidentes, que constitui uma ameaa para a ordem pblica, pode despoletar atitudes ainda mais negativas para com as comunidades imigrantes e, consequentemente, criar novos obstculos integrao e coeso social. Ao longo dos ltimos anos, tm sido dados diversos passos importantes no sentido de uma melhor integrao dos nacionais de pases terceiros nas sociedades e nos mercados de trabalho dos estados-membros. Foi criado um quadro legal de referncia especfico, que obriga igualdade de tratamento e salvaguarda os direitos de acesso ao emprego e educao/formao40. Foram criados Pontos de Contacto Nacionais (PCNs) em matria de integrao, com o objectivo de acompanharem os progressos efectuados nos diversos domnios de aco poltica e de assegurarem que os esforos desenvolvidos aos nveis nacionais e da UE se reforam mutuamente. Finalmente, em 2004, foi publicada, em parceria com os PCNs, a primeira edio do Manual de Integrao para Decisores Polticos e Profissionais41.
36

Em 1 de Janeiro de 2005, entrou em vigor uma nova lei de imigrao na Alemanha que veio eliminar a maior parte destes obstculos legais. Por exemplo, os cnjuges podem actualmente aceder imediatamente ao mercado de trabalho nas mesmas condies que os imigrantes principais. 37 Entre 1997 e 2000, os requerentes de asilo e os chamados estrangeiros no repatriveis ou quase refugiados no estavam autorizados a trabalhar na Alemanha, qualquer que fosse o seu tempo de permanncia.Ver OECD (2005f). 38 PBC n5: Os esforos em matria de educao desempenham um papel crtico na preparao dos imigrantes, e sobretudo dos seus descendentes, para uma participao mais activa e bem sucedida na sociedade. (European Commission, 2005d) 39 European Commission (2005d) e GCIM (2005). 40 European Commission (2005d). 41 Niessen and Schibel (2004).

158

Os Imigrantes e o Mercado de Trabalho Europeu

Este Manual destina-se tanto a decisores polticos como a tcnicos de nvel local, regional, nacional e da UE, incidindo particularmente sobre trs questes: (i) a criao de programas para os imigrantes recm-chegados e para os refugiados; (ii) a participao cvica e poltica; e (iii) o desenvolvimento de um conjunto de indicadores de integrao. A segunda edio, que dever ser publicada em breve, debruar-se- sobre questes urbanas, habitao, acesso sade e aos servios sociais e integrao no mercado de trabalho42. Em suma, as polticas de imigrao mais eficazes so aquelas que visam flexibilizar os mercados de trabalho, promover a integrao na sociedade de acolhimento e estimular os imigrantes a acederem ao emprego e educao.

O contributo dos imigrantes para o crescimento econmico


De acordo com a teoria econmica neoclssica (para a qual o pleno emprego dos factores uma hiptese de partida), o rendimento (PIB) adicional associado presena dos imigrantes superior aos custos associados ao emprego desses imigrantes. A diferena designada por excedente da imigrao e corresponde ao aumento do rendimento da populao autctone que est associada imigrao43. No que diz respeito distino entre a imigrao de baixas e altas qualificaes, o excedente da imigrao maximizado quando os trabalhadores imigrantes so complementares, e no substitutos, em relao aos trabalhadores nacionais (devido ao efeito positivo ao nvel da produtividade). Tal o caso sempre que o perfil de competncias dos imigrantes difere do dos trabalhadores autctones. Por outro lado, quando o factor de produo capital tido em conta, os trabalhadores imigrantes altamente qualificados do origem a uma maior excedente da imigrao (em comparao com os trabalhadores imigrantes de baixas qualificaes), devido s complementaridades existentes entre o capital e o trabalho altamente qualificado ao nvel dos processos de produo. Esta concluso reforada pela possibilidade do capital humano associado aos trabalhadores imigrantes qualificados provocar ele prprio aumentos de produtividade. J para a teoria econmica contempornea, o papel central na determinao da taxa de crescimento de longo prazo desempenhado pelo capital humano, podendo a imigrao ter um impacto quer positivo quer negativo a esse nvel. Consoante a proporo relativa dos imigrantes de altas e baixas qualificaes, a dotao mdia de capital humano da economia poder aumentar ou reduzir-se em resultado da imigrao. Caso os imigrantes possuam uma dotao de capital humano mais elevada que os nacionais, os nveis mdios de capital humano na sociedade de acolhimento aumentaro e a acumulao de capital humano ocorrer a um ritmo mais elevado, o que ter um impacto positivo ao nvel da taxa de crescimento de longo prazo. Em contrapartida, se o mercado de trabalho da sociedade de destino apenas acolher imigrantes de baixas qualificaes, a imigrao ter um efeito negativo sobre o crescimento.
42 43

European Commission (2005d). Para mais detalhes, ver Mnz et al. (2006), pp. 24-26.

Os Imigrantes e o Mercado de Trabalho Europeu

159

Competncias e produtividade
O perfil de competncias da populao imigrante da UE favorvel no que diz respeito s altas qualificaes, mas menos favorvel no que se refere s qualificaes mdias. Enquanto que a proporo de indivduos altamente qualificados entre a populao total oriunda de pases terceiros ligeiramente mais elevada do que entre a populao autctone da UE-27 (25,8% contra 24,3%), o peso relativo dos indivduos de qualificaes mdias substancialmente mais baixo (37,9% contra 47,6%) e a dos de baixas qualificaes bastante mais elevada (36,3% contra 28,1%; ver Quadro 7). Contudo, estas competncias de origem imigrante no se encontram uniformemente distribudas pelos diversos estados-membros. Alguns foram especialmente bem sucedidos na atraco de imigrantes altamente qualificados, como o caso da Irlanda (59,0%), Dinamarca (37,8%) e Estnia (37,0%). Outros, em contrapartida, tm acolhido principalmente imigrantes de baixas qualificaes: Portugal (50,5%), Malta (50,4%), Blgica (48,3%), Frana (47,6%), ustria (45,6%), Grcia (44,4%) e Espanha (43,9%). Ainda assim, devido ao facto dos imigrantes constiturem apenas uma pequena parte da populao activa, o seu contributo para a alterao da estrutura global de competncias dos estados-membros da UE tem sido apenas marginal. Em todos os estados-membros, a proporo dos indivduos altamente qualificados entre os naturais da UE-27 (isto , os indivduos naturais do seu pas de residncia mais os imigrantes oriundos dos restantes estados-membros) e a mesma proporo entre a populao total (ou seja, incluindo os imigrantes oriundos de pases terceiros) no diferem em mais de +1% a 1% (ver Figura 3). O impacto positivo mais significativo sobre a proporo dos indivduos altamente qualificados ocorre na Irlanda (+0.85%), enquanto que o impacto mais negativo se faz sentir na Holanda (-0.99%). Os efeitos sobre as propores dos indivduos de mdias e baixas qualificaes so nalguns casos mais significativas, mas s num caso que o limiar dos 3% ultrapassado concretamente, no caso da ustria, onde a imigrao responsvel por um aumento de 3,1% na proporo dos indivduos de baixas qualificaes (2,5% na dos indivduos de mdias qualificaes; -0,6% na dos indivduos altamente qualificados). Numa economia baseada no conhecimento, o capital humano correspondente s qualificaes e competncias constitui o mais valioso de todos os factores de produo. Certas estimativas empricas apontam para que mais de metade do PIB dos pases da OCDE se deva ao capital humano. Numa economia cada vez mais globalizada, a produtividade e a competitividade dependem cada vez mais da deteno dos conhecimentos e competncias adequados. A importncia da tecnologia particularmente evidente no caso do sector florescente das tecnologias de informao. No altamente competitivo mercado global, caracterizado por ciclos do produto cada vez mais curtos, a principal fora motriz da produtividade e do crescimento a inovao. A importncia da tecnologia e da inovao implica a necessidade de uma fora de trabalho que seja no s altamente qualificada, como tambm capaz de se adaptar rapidamente mudana tecnolgica44.

44

European Commission (2005d).

160

Os Imigrantes e o Mercado de Trabalho Europeu

Ao nvel da UE e dos estados-membros, existe uma conscincia crescente de que a acumulao de capital humano, tanto atravs do recrutamento internacional45 como do sistema educativo46, crucial para a consecuo do objectivo, consagrado na Estratgia de Lisboa, de criar mais e melhores empregos e alcanar um crescimento sustentvel. Consequentemente, as polticas migratrias de muitos estados-membros tm nos ltimos anos vindo a ser repensadas no sentido de dar prioridade aos imigrantes altamente qualificados. A Alemanha, por exemplo, lanou em Agosto de 2000 um programa (a chamada Carta Verde Alem) com o objectivo de proporcionar ao sector em forte crescimento das tecnologias de informao a possibilidade de recrutar trabalhadores qualificados no mercado internacional para suprir as carncias de mo-de-obra com que se tem confrontado. No mbito deste programa, foram concedidas autorizaes de trabalho com restries por um perodo mximo de cinco anos, desde que o profissional estrangeiro em questo possusse uma oferta de emprego por parte de uma empresa alem. O sucesso desta iniciativa continua a ser algo controverso: pensa-se que o programa ter permitido s PMEs do sector das TI reforarem significativamente a sua competitividade face aos principais actores globais presentes no mercado; contudo, o reduzido nmero de Cartas Verdes concedidas no sector das TI (um total de 17111 num perodo de cinco anos) pode ser interpretado como um sinal de que o programa esteve longe de atingir os seus objectivos47. Ainda assim, o programa Carta Verde deu um contributo positivo para o desenvolvimento da legislao alem. Em Janeiro de 2005, entrou em vigor uma nova Lei de Imigrao que prev a concesso partida de autorizaes de residncia permanente a certas categorias de imigrantes altamente qualificados. Os familiares dependentes destes imigrantes altamente qualificados esto tambm imediatamente autorizados a trabalhar na Alemanha. Apesar de tudo isto, a Amrica do Norte continua a ser o principal destino de eleio dos migrantes altamente qualificados. No ano 2000, quase dois teros da populao imigrante dos pases da OCDE que possua um nvel de educao superior residia na Amrica do Norte (especialmente nos EUA). Os pases europeus da OCDE contavam com apenas um quarto de todos os imigrantes altamente qualificados residentes em pases de elevado rendimento48. Um estudo em particular assinalou a selectividade da emigrao oriunda do Mdio Oriente e Norte de frica (MONA): 54% de todos os migrantes detentores de um grau universitrio originrios dos pases do MONA residem nos EUA e Canad, enquanto que 87% de todos os migrantes do MONA de mdias e baixas qualificaes residem na
44 45

46

47 48

Boswell and Straubhaar (2005). Com vista a atrair o capital humano do mundo inteiro e a tirar partido desse manancial de conhecimento, a Comisso envidar esforos no sentido de desenvolver um quadro de referncia comum para a gesto da imigrao econmica ao nvel da UE e recomenda a adopo de procedimentos de admisso acelerados no caso das estadias de longa durao de investigadores oriundos de pases terceiros e a simplificao e harmonizao dos vistos de curta durao. (European Commission, 2005e) A promoo da aprendizagem ao longo da vida e da formao de capital humano constitui efectivamente uma das mais importantes dimenses da poltica europeia de emprego e coeso. Por conseguinte, os programas da UE, tais como a EEE, o FSE e o Programa de Aprendizagem ao Longo da Vida, visam apoiar este tipo de formao contnua de capital humano. (European Commission, 2006) Kolb (2005). Katseli et al. (2006).

Os Imigrantes e o Mercado de Trabalho Europeu

161

Europa49. Um dos motivos para isso poder consistir nos nveis mais baixos de despesa interna em investigao e desenvolvimento (I&D) na UE50. Outra das razes poder ser o facto dos imigrantes permanentes dos EUA e do Canad acederem imediatamente a autorizaes de residncia vitalcias e terem a possibilidade de se naturalizarem ao fim de cinco anos. Na Europa, a maioria dos migrantes oriundos de pases terceiros apenas acede ao estatuto de residente permanente ao fim de cinco anos de residncia. So vrios os argumentos em favor de uma poltica de imigrao selectiva. Para os pases de acolhimento, no se trata apenas do recrutamento de capital humano assumir uma importncia fundamental; os imigrantes altamente qualificados tendem tambm a integrarse muito mais facilmente. Na concepo e desenvolvimento de uma futura poltica comum de imigrao para a UE, h muito a aprender com os sucessos passados das polticas migratrias da Austrlia e do Canad. Estes dois pases seleccionam uma parte dos seus imigrantes tendo como critrios a idade, as competncias detidas e o nvel de domnio da lngua51. Os principais objectivos consistem no aumento da dotao de capital humano e na garantia de uma mais rpida e eficaz integrao dos imigrantes na sociedade de acolhimento. Com vista implementao de uma estratgia para atrair as mentes mais brilhantes do mundo inteiro, a Comisso Europeia props no seu Plano de Aco sobre Migrao Legal que deve ser implementado um procedimento especial comum para a rpida seleco e admisso desses imigrantes, bem como condies atractivas que os levem a optar pela Europa52 e que a despesa em educao e I&D deve ser aumentada, nomeadamente atravs da criao de um Instituto Europeu de Tecnologia53. Uma outra faceta do fracasso dos estados-membros da UE em atrarem imigrantes altamente qualificados diz respeito informao inicial proporcionada aos potenciais migrantes. Devido aos esforos continuados no sentido da implementao de polticas migratrias restritivas, a UE e os seus estados-membros continuam a ser vistos como uma fortaleza de portes fechados e as alteraes que tm sido introduzidas ao nvel das polticas migratrias no tm sido adequadamente divulgadas. No curto prazo, a disponibilizao aos potenciais imigrantes altamente qualificados de todo o mundo de informao mais adequada acerca das condies e direitos proporcionados nos mercados de trabalho europeus constitui uma condio fundamental para a criao de uma dinmica de afluxo e circulao de crebros para e na Unio Europeia. Contudo, importa assinalar que nem todo o capital humano acumulado nos pases de origem passvel de ser transferido chave na mo para os pases de acolhimento. Na Europa, so frequentes os casos de imigrantes altamente qualificados que desempenham trabalhos de baixas qualificaes por exemplo, enquanto motoristas de txi ou membros do pessoal auxiliar de hospitais. Este fenmeno, designado por desperdcio de crebros, d origem a
49 50 51 52 53

Fargues (2005). European Commission (2005e). A Frana e o Reino Unido adoptaram recentemente polticas semelhantes. European Commission (2005a). European Commission (2005e).

162

Os Imigrantes e o Mercado de Trabalho Europeu

custos e ineficincias e levanta questes em relao assimilao, integrao e s consequncias da discriminao ao nvel da formao de capital humano por parte da economia do pas do acolhimento. Um estudo da OCDE sobre o caso da Blgica chamou a ateno para problemas de integrao significativos. As caractersticas partida desfavorveis de numerosos grupos de imigrantes e dos seus descendentes no tendem a convergir ao longo do tempo em relao mdia dos cidados belgas. Aparentemente, isso deve-se ao efeito conjunto da rigidez do mercado de trabalho, da relao recproca entre o estatuto desfavorvel no mercado de trabalho e o fraco desempenho escolar e, em certa medida, da discriminao contra os imigrantes no-europeus no mercado de trabalho. A discriminao no s constitui um obstculo ao desempenho dos imigrantes no mercado de trabalho, como reduz os incentivos a que estes invistam na aquisio de capital humano adequado s necessidades do pas de acolhimento, na medida em que reduz o retorno potencial desse investimento, o que por sua vez compromete ainda mais o seu desempenho no mercado de trabalho54. As condies de trabalho e residncia proporcionadas aos trabalhadores altamente qualificados devem ter em conta, e fomentar, as actividades potenciais dos migrantes que tm um impacto positivo ao nvel dos processos de desenvolvimento dos seus pases de origem, tais como as remessas, a migrao circular, as actividades empresariais transnacionais e o envolvimento e participao das disporas. Duas questes assumem especial importncia: em primeiro lugar, o potencial econmico dos migrantes que, tal como referido no ponto anterior, depende essencialmente do acesso ao emprego, do reconhecimento das qualificaes e do nvel de integrao na sociedade de acolhimento; em segundo lugar, a possibilidade de trabalhar e agir de forma transnacional, deslocando-se do pas de origem para o de acolhimento e vice-versa.Tal como revelado por um estudo recente acerca das actividades das disporas na Alemanha, os principais obstculos consistem na insuficiente portabilidade dos direitos, nas limitaes aos perodos de tempo passados no exterior associadas aos diversos estatutos de residncia55 e na possibilidade de perda da nacionalidade de origem56.

Os estudantes internacionais enquanto futuros imigrantes altamente qualificados e bem integrados


Ao longo dos ltimos anos, os pases da OCDE tm registado um aumento considervel do nmero de estudantes internacionais que frequentam o ensino superior. Entre 1998 e 2003, o seu nmero cresceu cerca de 45%, tendo grande parte desse crescimento tido lugar aps 2001. O seu nmero total era em 2003 de 2 milhes, dos quais a maior fatia cabia aos Estados Unidos (cerca de 600000). Porm, os pases europeus da OCDE tambm atraam tambm
54 55

OECD (2005a). A Directiva sobre o estatuto dos residentes de longa durao proporciona j diversas possibilidades interessantes, tais como a possibilidade dos estados-membros permitirem que os migrantes regressados aos seus pases de origem mantenham o estatuto de residentes por mais do que o perodo de um ano previsto no Art. 9. (European Commission, 2005a) 56 Bommes et al. (2006).

Os Imigrantes e o Mercado de Trabalho Europeu

163

numerosos estudantes internacionais: em 2003, a Frana contava com 221600 estudantes estrangeiros, a Alemanha com 240600 e o Reino Unido com 25520057. Vrios estados-membros da UE criaram clusulas especiais que permitem que os estudantes estrangeiros permaneam no seu territrio para trabalhar ou procurar emprego aps conclurem os seus estudos, especialmente no caso dos sectores com problemas de escassez de mo-de-obra. A nova Lei de Imigrao alem (de Janeiro de 2005) concede aos estudantes estrangeiros o direito de permanecerem na Alemanha at um ano aps a concluso dos seus estudos com o objectivo de procurarem emprego. Na medida em que de esperar um aumento das carncias de mo-de-obra nos prximos anos, especialmente nos sectores da cincia, engenharia, TI e consultoria, provvel que este tipo de prticas se venha a tornar mais comum. O longo perodo de residncia e muitas vezes de trabalho (em part-time ou no), a par da realizao dos estudos no pas de acolhimento, oferece habitualmente a garantia de uma fcil transio para o mercado de trabalho, sem os problemas ao nvel do reconhecimento das qualificaes e da experincia profissional com que se confrontam muitos imigrantes58. O domnio da lngua e os contactos frequentes com a populao autctone durante os anos de formao aumentam igualmente a probabilidade de uma integrao bem sucedida na sociedade de acolhimento. Consequentemente, importante que sejam proporcionadas aos estudantes internacionais condies atractivas de permanncia e trabalho na UE aps a concluso com sucesso dos seus estudos.

Recomendaes
Nos ltimos anos, a Unio Europeia e os seus estados-membros deram um conjunto de passos importantes no sentido do estabelecimento de um enquadramento legal para a gesto dos fluxos migratrios. Foram elaboradas duas directivas relativas admisso de investigadores59 e estudantes60 oriundos de pases terceiros. O Plano de Aco sobre Migrao Legal, publicado pela Comisso Europeia em Dezembro de 2005, props a elaborao de quatro directivas adicionais no que se refere gesto da admisso e residncia dos trabalhadores altamente qualificados, trabalhadores sazonais, trabalhadores migrantes no mbito dos mercados de trabalho internos das empresas e estagirios remunerados, respectivamente. Com a sua Comunicao relativa elaborao de uma Agenda Comum para a Integrao, a Comisso props tambm um quadro de referncia para a integrao dos nacionais de pases terceiros na UE. Foi ainda aprovada uma Directiva sobre o estatuto dos residentes de longa durao nacionais de pases terceiros61. Finalmente, a Comunicao da Comisso Europeia sobre Migraes e Desenvolvimento62
57 58 59 60 61 62

Fonte: OECD (2006); estes nmeros incluem tanto os estudantes estrangeiros oriundos dos restantes pases da UE-25 como os originrios de pases terceiros. OECD (2006). Directiva do Conselho Europeu 2005/71/EC. Directiva do Conselho Europeu 2004/114/EC. Directiva do Conselho Europeu 2003/109/EC. European Commission (2005c).

164

Os Imigrantes e o Mercado de Trabalho Europeu

salientou a importncia do reforo da cooperao com os pases emissores em matria de migraes econmicas e da implementao de iniciativas que permitam assegurar que tanto os pases de origem como os pases de destino, como ainda os prprios migrantes, possam beneficiar com as migraes. Foi efectuado um conjunto de sugestes concretas no que diz respeito s questes das remessas, da cooperao com as disporas, da migrao circular e da mitigao dos efeitos negativos da fuga de crebros. No entanto, para que possamos efectuar um conjunto de recomendaes convincentes com vista concepo de uma poltica europeia comum de imigrao, necessrio que nos interroguemos: Por que motivo falharam as anteriores tentativas de regular os fluxos migratrios para a UE e a integrao dos imigrantes nos mercados de trabalho? Estamos em crer que as principais debilidades das polticas anteriores consistiram na excessiva abundncia e especificidade dos regulamentos e no seu carcter demasiado centralizado. A consequncia de tudo isto foi a criao de ainda mais burocracia, rigidez adicional e falta de flexibilidade. Assim, as polticas mais eficazes so provavelmente as que assentam num menor peso da poltica, num conjunto reduzido de regulamentos e em critrios de seleco simples e transparentes.A poltica comum de imigrao da UE dever ser flexvel e adaptvel realidade em rpida mutao de um mundo caracterizado pelo aprofundamento da globalizao63. Mobilidade As seguintes trs medidas podero contribuir para o desenvolvimento de um mercado de trabalho europeu mais integrado e favorvel flexibilidade e competitividade: Fomento da mobilidade dos cidados europeus; Aumento da liberdade de movimentos e de acesso ao mercado de trabalho por parte dos residentes de longa durao nacionais de pases terceiros (isto , os detentores dos estatutos de residente permanente e de refugiado); Implementao de procedimentos comuns de admisso com vista a tornar a UE um espao mais atractivo para os imigrantes; Admisso Concesso partida de um estatuto permanente de residncia e trabalho na UE aos imigrantes altamente qualificados e aos seus familiares; Procedimentos flexveis de admisso de trabalhadores de baixas e mdias qualificaes: criao de um perodo probatrio (por exemplo, de 2 anos) durante o qual esses migrantes esto obrigados a permanecer no mercado de trabalho e a aprender a lngua do pas de acolhimento, sendo concedida a possibilidade de transio para o estatuto de residente permanente ao fim desse perodo64;

63 64

Ver tambem Papademetriou and Meissner (2006). Papademetriou and Meissner (2006).

Os Imigrantes e o Mercado de Trabalho Europeu

165

Informao Divulgao junto dos potenciais imigrantes qualificados de mais e melhor informao acerca dos direitos e condies proporcionados pelos estados-membros da UE; No curto prazo, isso ser crucial para a criao de uma dinmica de afluxo de crebros para a Unio Europeia e de circulao de crebros dentro da Unio Europeia, bem como entre a UE-27 e os pases de origem dos imigrantes; Reteno Os nacionais de pases terceiros que frequentam o sistema de ensino superior devero ter a possibilidade de permanecer na UE-27 durante pelo menos um ano aps conclurem os seus estudos com o objectivo de procurarem emprego; Incluso Programas de integrao atentos s especificidades culturais e de gnero e que prestem especial ateno situao e incluso social das mulheres migrantes; Iniciativas especificamente destinadas melhoria do desempenho escolar dos descendentes de imigrantes (a chamada segunda gerao);

Desenvolvimento de competncias nos pases de origem


As instituies europeias de ensino secundrio e superior devero ser encorajadas e apoiadas no sentido de estabelecerem formas de cooperao com as instituies homlogas dos pases de origem dos migrantes e/ou de a criarem plos ou representaes; Promoo de um melhor conhecimento e compreenso em relao a esta questo necessrio disponibilizar opinio pblica informao factual em relao: s consequncias das transformaes demogrficas em curso; s diversas formas como os trabalhadores imigrantes, tanto de altas como de baixas qualificaes, contribuem para o crescimento e para o emprego; s diversas formas como os trabalhadores imigrantes contribuem para suprir as carncias do mercado de trabalho, aumentando assim a sua eficincia.

Concluses
Segundo todas as projeces, as situaes de escassez de mo-de-obra nos mercados de trabalho da UE devero ocorrer com mais frequncia ao longo das prximas dcadas. Algumas das razes para isso tm a ver com alteraes nas preferncias e nos perfis de competncias e com a existncia de desequilbrios regionais entre a oferta e a procura de trabalho. Outras razes consistem nas tendncias demogrficas existentes na UE e nos processos de especializao econmica associados globalizao. Para minimizar a ocorrncia e o impacto deste tipo de estrangulamento, necessrio gerir eficazmente os fluxos de imigrantes tanto de altas como de baixas qualificaes.

166

Os Imigrantes e o Mercado de Trabalho Europeu

Os trabalhadores imigrantes contribuem para a competitividade e para o crescimento dos sectores mais afectados pelas carncias de mo-de-obra tais como os sectores dos servios domsticos, agricultura, reparao de estradas, construo civil, hotelaria, restaurao, turismo, tecnologias de informao, consultoria e servios financeiros. Desta forma, a imigrao pode proporcionar um contributo substancial para o crescimento econmico e para a criao de emprego. No entanto, o potencial econmico dos trabalhadores imigrantes no tem sido devidamente aproveitado na Europa. Por exemplo, existem indicaes claras de que os imigrantes so mais mveis e flexveis no aproveitamento das oportunidades de emprego do que os trabalhadores autctones e que, consequentemente, possuem uma maior capacidade potencial de mitigao das ineficincias associadas s disparidades regionais no seio da UE-27. Apesar disso, no lhes permitido deslocarem-se livremente entre os diversos mercados de trabalho nacionais dos estados-membros. Permitir o acesso dos nacionais de pases terceiros residentes nos estados-membros da UE aos mercados de trabalho nacionais e conceder-lhes subsequentemente plena liberdade de movimentos poderia contribuir para a criao de um mercado de trabalho europeu mais integrado e flexvel, promovendo assim a competitividade da economia da UE. Em muitos pases da UE, os imigrantes enfrentam diversas limitaes no que diz respeito ao acesso ao mercado de trabalho. As mais importantes tm a ver com a rigidez dos mercados de trabalho, com os problemas ao nvel do reconhecimento das qualificaes e competncias por parte das sociedades de acolhimento e, por ltimo mas no menos importante, com a discriminao. O que isto sugere que as polticas de admisso e de integrao so claramente inseparveis. Desde que a UE passou a ter competncias na rea das migraes, tm sido dados alguns passos muito importantes no sentido da definio de um quadro legislativo de referncia e da implementao de programas ambiciosos com vista integrao eficaz dos nacionais de pases terceiros. Os esforos envidados s escalas local, regional, nacional e europeia para traduzir os compromissos efectuados em aces concretas tero um impacto decisivo sobre o papel a desempenhar pelos imigrantes no futuro desenvolvimento econmico e social da Unio Europeia. No longo prazo, a imigrao contribui para o crescimento econmico na medida em que contribui para a formao de capital humano na sociedade de acolhimento e, por essa via, para a inovao, produtividade e competitividade internacional.Ao nvel tanto da UE como dos estados-membros, existe cada vez mais a conscincia de que a acumulao de capital humano, tanto atravs do recrutamento internacional como dos sistemas de ensino nacionais, essencial para a consecuo do objectivo, consagrados na Estratgia de Lisboa, de criar mais e melhores empregos e alcanar um crescimento sustentvel. Em consequncia disso mesmo, as polticas migratrias de muitos estados-membros da UE tm vindo a ser reformuladas por forma a dar prioridade aos imigrantes altamente qualificados. Contudo, a UE continua a estar muito atrs da Amrica do Norte enquanto destino de eleio dos migrantes altamente qualificados. Isso verdade mesmo no caso dos migrantes

Os Imigrantes e o Mercado de Trabalho Europeu

167

oriundos das regies vizinhas da Europa a Europa de Leste, o Mdio Oriente e o Norte de frica. Para que a UE se torne um local mais atractivo para os imigrantes altamente qualificados viverem e trabalharem, a UE e os seus estados-membros devero proporcionarlhes condies mais generosas, tais como a possibilidade de acesso a todo o mercado de trabalho europeu ou a concesso partida de autorizaes de residncia permanentes extensveis aos familiares mais prximos. Finalmente, dever ser dada especial ateno criao de estmulos para que os estudantes oriundos de pases terceiros permaneam no espao da UE aps conclurem os seus estudos num dos estados-membros. O domnio da lngua alcanado e os frequentes contactos mantidos com a populao autctone durante os anos de formao permitem uma integrao eficaz e harmoniosa na sociedade de acolhimento. Para alm disso, o longo perodo de residncia e muitas vezes de trabalho (em part-time ou no) durante a formao no pas de acolhimento oferece em muitos casos garantias de uma transio harmoniosa para o mercado de trabalho, sem os problemas ao nvel do reconhecimento das qualificaes e da experincia profissional com que se deparam muitos imigrantes.

168

Os Imigrantes e o Mercado de Trabalho Europeu

Quadro 1: Caracterizao demogrfica da Europa, 2005


Pop. Janeiro 2005 x 1000 Taxa de natalidade Taxa de mortalidade Taxa de Saldo crescimigratmento rio natural por cada 1000 habitantes Taxa de crescimento efectivo Pop. Janeiro 2006 x 1000

EU27 488,910 ustria 8,207 Blgica 10,446 Bulgria 7,761 Chipre (i) 749 Rep. Checa 10,221 Dinarmarca 5,411 Estnia 1,347 Finlndia 5,237 Frana 60,561 Alemanha 82,501 Grcia 11,076 Hungria 10,098 Iralanda 4,109 Itlia 58,462 Letnia 2,306 Litunia 3,425 Luxemburgo 455 Malta 403 Holanda 16,306 Polnia 38,174 Portugal 10,529 Romnia 21,659 Eslovquia 5,385 Eslovnia 1,998 Espanha 43,038 Sucia 9,011 Reino Unido 60,035 Pases candidatos Crocia 4,444 Macednia 2,030 Turquia 71,610 Outros pases da AEE e Suia Islndia 294 Liechtenstein 35 Noruega 4,606 Suia 7,415

10.5 9.4 11.4 9.0 10.9 10.0 11.8 10.6 11.0 12.6 8.4 9.4 9.6 15.3 9.9 9.3 8.9 11.5 9.9 11.6 9.4 10.5 10.2 10.0 8.8 10.9 10.4 11.9 9.4 : 18.9 14.2 10.8 12.4 9.6

9.9 9.0 10.0 14.6 6.7 10.5 10.3 13.1 9.2 8.8 10.1 9.2 13.5 6.5 10.4 14.2 12.9 7.6 7.2 8.4 9.7 9.7 12.3 9.8 9.2 8.8 9.9 9.9 11.1 : 6.2 6.2 6.4 8.8 8.3

0.6 0.4 1.4 -5.6 4.1 -0.5 1.6 -2.5 1.8 3.7 -1.7 0.2 -3.9 8.8 -0.5 -4.9 -4.0 3.9 2.7 3.1 -0.3 0.8 -2.1 0.2 -0.5 2.1 0.5 2.0 -1.7 : 12.7 7.9 4.5 3.7 1.3

3.3 7.4 3.2 -1.8 27.2 3.5 1.4 -0.3 1.7 1.7 1.2 3.1 1.8 11.4 5.8 -0.5 -3.0 3.4 5.0 -1.2 -0.3 3.9 -0.5 0.8 3.6 15.0 2.7 3.3 2.6 : 0.0 2.0 3.8 4.7 4.7

3.9 7.8 4.6 -7.4 31.3 2.9 3.0 -2.8 3.5 5.4 -0.5 3.3 -2.1 20.2 5.3 -5.4 -7.0 7.3 7.8 2.0 -0.7 4.7 -2.5 0.9 3.1 17.1 3.2 5.3 0.9 0.2 12.7 10.0 8.3 8.4 6.0

490,816 8,270 10,494 7,704 773 10,251 5,428 1,343 5,255 60,892 82,456 11,112 10,076 4,193 58,772 2,294 3,401 458 406 16,338 38,148 10,579 21,604 5,390 2,004 43,781 9,040 60,354 4,448 2,034 72,520 297 35 4,645 7,460

Notas: (i) Apenas considerada a parte grega de Chipre. Fonte: EUROSTAT, Chronos Database; valores para a Macednia:World Development Indicators 2006; Mnz et al. (2006).

Os Imigrantes e o Mercado de Trabalho Europeu

169

Quadro 2: Cidados estrangeiros e indivduos naturais de outro pas residentes na UE-27 (ltimo ano disponvel)
Cidados estrangeiros (i) Total Cidados de outros estados-membros da UE-27 (ii) Cidados de pases terceiros (ii) Indivduos naturais de outro pas (i) Total Naturais de outros estados-membros da UE-27 (iii) Naturais de pases terceiros (iii)

x 1000 % x 1000 UE-27 22,888 4.7 8,462 ustria 777 9.5 272 Blgica 871 8.4 618 Bulgria 26 0.3 : Chipres (iv) 65 9.4 35 Rep. Checa 254 2.5 126 Dinamarca 268 4.9 91 Estnia 95 6.9 (3) Finlndia 108 2.1 46 Frana 3,263 5.6 1,278 Alemanha 6,739 8.9 2,385 Grcia 762 7.0 163 Hungria 142 1.4 92 Irlanda 223 5.5 152 Itlia 2,402 4.1 : Letnia 103 3.9 (10) Litunia 21 0.6 (5) Luxemburgo 177 39.0 : Malta 13 3.2 6 Holanda 699 4.3 261 Polnia 49 0.1 (12) Portugal 449 4.3 90 Romnia 26 0.1 : Eslovquia 22 0.4 (12) Eslovnia 37 1.9 (4) Espanha 1,977 4.6 594 Sucia 463 5.1 205 Reino Unido 2,857 2.9 1,131

% 1.7 3.3 6.0 : 5.1 1.2 1.7 (0.2) 0.9 2.2 3.1 1.5 0.9 3.7 : (0.4) (0.1) : 1.5 1.6 (0.03) 0.9 : (0.2) (0.2) 1.4 2.3 1.1

x 1000 % x 1000 14,426 3.0 40,560 505 6.2 1,234 253 2.4 1,186 : : 104 30 4.3 116 128 1.3 453 177 3.2 389 92 6.7 202 62 1.2 156 1,985 3.4 6,471 4,354 5.8 10,144 599 5.5 974 50 0.5 316 71 1.8 585 : : 2,519 93 3.5 449 16 0.5 165 : : 174 7 1.7 11 438 2.7 1,736 37 0.1 703 359 3.4 764 : : 103 (10) (0.2) 124 (33) (1.7) 167 1,383 3.2 4,790 258 2.8 1,117 1,726 1.8 5,408

% 8.3 15.1 11.4 1.3 13.9 4.4 7.2 15.2 3.0 10.7 12.3 8.8 3.1 14.1 4.3 19.5 4.8 37.4 2.7 10.6 1.8 7.3 0.6 2.3 8.5 11.1 12.4 9.1

x 1000 % x 1000 % 13,222 2.7 27,279 5.6 489 6.0 745 9.1 611 5.9 575 5.5 : : : : 44 5.3 72 8.6 344 3.3 109 1.1 116 2.2 273 5.0 (10) (0.8) 192 14.4 63 1.2 93 1.8 2,125 3.5 4,346 7.2 : : : : 214 1.9 760 6.9 200 2.0 116 1.1 429 10.3 156 3.8 : : : : 43 1.9 406 17.6 11 0.3 154 4.5 : : : : 4 1.0 7 1.7 354 2.2 1,382 8.4 241 0.6 462 1.2 178 1.7 586 5.6 : : : : 106 2.0 18 0.3 14 0.7 153 7.8 1,405 3.3 3,385 7.8 558 6.2 559 6.2 1,592 2.7 3,816 6.4

Notas: (i) Os dados relativos populao estrangeira total e populao total natural de outro pas so provenientes de OECD (2006), UN (2006) e de diversos organismos estatsticos nacionais. Os totais foram divididos em outros estados-membros e pases terceiros com base em estimativas efectuadas com base nos resultados do Inqurito Europeu Fora de Trabalho (LFS 2005). (ii) Na estimativa do valor total para a UE-27, assumiu-se que os cidados estrangeiros residentes na Bulgria, Itlia, Luxemburgo e Romnia (para os quais existem dados disponveis no LFS) se distribuem entre outros estados-membros e pases terceiros de acordo com a mdia dos restantes pases da UE-27. (iii) Na estimativa do valor total para a UE-27, assumiu-se que os indivduos naturais de outros pases residentes na Bulgria, Alemanha, Itlia, Luxemburgo e Romnia (para os quais existem dados disponveis no LFS) se distribuem entre outros estados-membros e pases terceiros de acordo com a mdia dos restantes oases da UE27 (iv) Apenas considerada a parte grega de Chipre. Os valores entre parntesis so considerados pouco fiveis devido dimenso reduzida da amostra. Fonte: OECD (2006), UN (2006), dados seleccionados do Inqurito Europeu Fora de Trabalho (LFS 2005) e organismos estatsticos nacionais.

170

Os Imigrantes e o Mercado de Trabalho Europeu

Figura 1: Taxas de emprego na UE-15(i) da populao entre os 15 e os 64 anos de idade, por nacionalidade e sexo, 2000 e
80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

2000 Total
Cidados de pas de residncia

2005

2000 Homens

2005

2000 Mulheres

2005

Cidados de outros estados-membros

Cidados de pases terceiros

Notas: (i) Valores mdios para a UE-15 incompletos: as taxas de emprego mdias de 2005 no incluem a Itlia; as taxas de emprego mdias de 2000 no incluem a Frana e a Itlia. (ii) Incluindo todos os pases que acederam UE em 2004 e 2007. Fonte: Inqurito Europeu Fora de Trabalho (LFS 2005); Eurostat.

Os Imigrantes e o Mercado de Trabalho Europeu

171

Quadro 3: Taxas de emprego da populao entre os 15 e os 64 anos de idade, por naturalidade e sexo, 2005 (%)
Naturais do pas de residncia Total Homens Mulheres Naturais de outros estados-membros Total Homens Mulheres Naturais de pases terceiros Total Homens Mulheres

UE-27(i) ustria Blgica Chipre Rep. Checa Dinamarca Estnia Finlndia Frana Alemanha Grcia Hungria Irlanda Itlia Letnia Litunia Malta Holanda Polnia Portugal Eslovquia Eslovnia Espanha Sucia Reino Unido

64.5 68.8 62.8 68.4 64.7 76.8 64.4 69.6 63.6 67.0 59.8 56.7 67.0 57.3 62.3 62.4 53.5 75.1 52.4 67.2 57.5 65.9 62.3 74.6 72.4

71.2 74.5 68.7 80.1 73.3 80.8 65.4 71.2 68.6 72.2 73.8 62.8 75.8 69.4 65.6 65.8 73.6 81.6 58.3 73.1 64.1 69.8 74.4 76.3 77.9

57.7 63.0 56.7 56.8 56.1 72.6 63.4 68.0 58.6 61.8 45.9 50.9 58.0 45.3 59.3 59.1 33.3 68.5 46.6 61.4 50.9 61.8 50.0 72.9 67.0

66.8 66.6 56.9 61.8 59.1 67.7 60.7 64.4 65.5 : 62.8 62.2 71.6 : 62.4 : 45.2 69.1 (26.1) 66.0 48.4 (59.2) 70.2 72.9 70.7

74.4 71.3 67.6 73.8 64.6 71.8 : 70.9 73.7 : 77.3 73.9 81.8 : (66.3) : 72.7 76.4 (25.2) 74.4 62.6 (69.9) 79.6 75.3 76.6

60.2 63.1 47.2 52.2 53.1 64.0 : 58.0 58.6 : 53.6 52.6 60.6 : (58.4) : 26.0 63.5 (27.1) 58.1 36.8 (51.1) 61.4 70.7 65.7

60.3 58.8 43.2 74.4 68.8 56.6 68.7 48.4 53.6 : 66.6 63.2 61.0 : 69.1 73.0 61.6 58.6 29.4 74.8 (70.2) 68.2 69.6 54.9 61.4

69.8 66.2 55.6 76.9 88.1 68.0 73.6 53.9 63.4 : 83.8 70.9 71.0 : 79.3 82.7 73.1 67.4 (36.5) 79.8 : 75.5 79.5 58.4 71.0

51.2 51.5 31.2 72.8 46.4 48.4 64.8 43.6 44.1 : 47.8 56.5 50.2 : 60.4 64.5 48.2 49.6 (22.5) 70.4 : 61.0 60.0 51.4 52.4

Notas: (i) Valores mdios para a UE-27 incompletos: as taxas de emprego mdias da populao autctone no incluem a Bulgria, o Luxemburgo e a Romnia; as taxas de emprego mdias da populao imigrante (natural de outros estados-membros ou de pases terceiros) no incluem a Bulgria, a Alemanha, a Itlia, o Luxemburgo e a Romnia. Os valores entre parntesis so considerados pouco fiveis devido reduzida dimenso da amostra. Fonte: Inqurito Europeu Fora de Trabalho (LFS 2005), Eurostat; clculos dos autores.

172

Os Imigrantes e o Mercado de Trabalho Europeu

Quadro 4: Taxas de emprego da populao entre os 15 e os 64 anos de idade, por nacionalidade e sexo, 2005 (%)
Naturais do pas de residncia Total Homens Mulheres Naturais de outros estados-membros Total Homens Mulheres Naturais de pases terceiros Total Homens Mulheres

UE-27(i) ustria Blgica Chipre Rep. Checa Dinamarca Estnia Finlndia Frana Alemanha Grcia Hungria Irlanda Letnia Litunia Malta Holanda Polnia Portugal Eslovquia Eslovnia Espanha Sucia Reino Unido

64.9 68.3 61.9 68.3 64.6 76.3 65.7 69.5 63.5 66.7 59.8 56.7 67.0 63.1 62.6 53.6 74.1 52.2 67.5 57.4 66.0 62.5 73.5 72.1

71.4 74.1 68.3 80.1 73.2 80.5 66.3 71.1 68.6 72.1 73.8 62.9 75.9 66.9 66.2 73.6 80.7 58.2 73.3 64.1 70.2 74.5 75.3 77.8

58.4 62.5 55.4 56.8 56.0 72.0 65.2 67.8 58.5 61.2 46.0 50.9 58.1 59.5 59.2 33.4 67.5 46.4 61.8 50.8 61.8 50.2 71.6 66.5

67.0 70.5 59.8 66.8 74.0 67.3 : 61.3 66.3 64.2 62.5 65.2 73.5 : : 40.1 75.2 : 69.0 : : 70.8 71.9 70.2

75.1 76.3 68.3 75.0 84.7 78.2 : 70.9 75.1 73.0 78.6 76.4 83.1 : : 68.2 82.3 : 76.3 : : 79.0 75.0 76.4

59.0 65.9 50.4 58.2 62.2 57.1 : 51.7 57.9 54.8 52.3 56.1 61.7 : : 25.4 68.1 : (59.5) : : 62.9 68.9 64.9

54.4 57.1 34.0 75.8 70.8 50.1 61.8 45.1 44.3 47.7 69.4 67.8 58.9 (64.3) 72.8 62.9 41.2 (44.4) 72.2 : (54.5) 69.4 44.7 57.7

64.8 64.6 48.0 74.3 88.3 61.5 67.3 52.9 58.6 58.5 86.6 76.1 70.0 : 87.5 73.0 53.8 (64.3) 78.7 : (76.9) 78.8 49.2 65.8

43.7 49.2 19.5 76.6 49.7 42.2 56.4 38.6 29.4 36.3 49.2 59.5 46.8 : : 52.7 28.7 (31.4) 66.1 : : 60.1 40.6 50.1

Notas: (i) Valores mdios para UE-27 incompletos: as taxas de emprego mdias no incluem a Bulgria, a Itlia, o Luxemburgo e a Romnia. Os valores entre parntesis so considerados pouco fiveis devido reduzida dimenso da amostra. Fonte: Inqurito Europeu Fora de Trabalho (LFS 2005), Eurostat; clculos dos autores.

Os Imigrantes e o Mercado de Trabalho Europeu

173

Quadro 5: Taxas de desemprego da populao entre os 15 e os 64 anos de idade, por nacionalidade e sexo, 2005 (%)
Naturais do pas de residncia Total Homens Mulheres Naturais de outros estados-membros Total Homens Mulheres Naturais de pases terceiros Total Homens Mulheres

UE-27(i) ustria Blgica Chipre Rep. Checa Dinamarca Estnia Finlndia Frana Alemanha Grcia Hungria Irlanda Itlia Letnia Litunia Malta Holanda Polnia Portugal Eslovquia Eslovnia Espanha Sucia Reino Unido

8.5 4.3 6.9 5.5 7.7 4.5 8.0 9.3 8.6 10.4 9.7 7.2 4.1 7.4 9.3 8.5 7.6 4.0 18.3 7.5 16.3 5.7 9.1 7.9 4.3

7.9 4.1 6.3 4.4 6.2 4.0 10.0 9.3 8.1 10.6 5.9 7.0 4.5 6.2 10.1 8.6 7.0 3.6 17.4 6.8 15.7 5.7 7.0 7.8 4.7

9.3 4.4 7.5 7.0 9.7 5.0 6.0 9.4 9.2 10.1 15.2 7.4 3.5 9.2 8.5 8.3 8.8 4.5 19.4 8.4 17.0 5.8 12.0 7.9 3.7

7.6 6.2 8.6 (7.1) 14.6 : : 15.5 6.7 : 10.9 : 5.7 : : : 18.0 5.8 (9.6) 29.1 : 9.8 7.0 5.9

6.8 6.3 5.0 : 14.2 : : : 5.8 : (7.9) : 5.6 : : : 11.1 (6.2) : : (26.1) : 7.8 8.1 6.5

8.4 6.0 12.8 (9.9) 15.2 : : (17.8) 7.7 : 13.4 : (5.9) : : : 28.8 (5.4) : : (33.0) : 12.0 6.0 5.3

12.9 13.3 25.2 4.6 9.1 12.2 (10.3) 28.8 18.1 : 10.1 : (6.9) : 7.4 11.1 11.1 12.2 (15.8) 8.9 : (7.5) 11.9 20.2 7.9

11.9 14.0 23.0 (5.4) : (9.1) : 30.4 16.2 : 6.1 : : : : : 11.3 13.1 : (9.0) : (4.3) 10.1 20.8 7.8

14.2 12.3 28.8 (4.0) 21.6 15.1 : 26.9 20.6 : 16.8 : : : (10.8) : 10.7 10.9 : (8.8) : (11.2) 14.1 19.5 7.9

Notas: (i) Valores mdios para a UE-27 incompletos: as taxas de desemprego mdias da populao autctone no incluem a Bulgria, o Luxemburgo e a Romnia; as taxas de desemprego mdias dos imigrantes (naturais de outros estados-membros ou de pases terceiros) no incluem a Bulgria, a Alemanha, a Itlia, o Luxemburgo e a Romnia. Os valores entre parntesis so considerados pouco fiveis devido reduzida dimenso da amostra. Fonte: Inqurito Europeu Fora de Trabalho (LFS 2005), Eurostat; clculos dos autores.

174

Os Imigrantes e o Mercado de Trabalho Europeu

Quadro 6: Taxas de desemprego da populao entre os 15 e os 64 anos de idade, por nacionalidade e sexo, 2005 (%)
Naturais do pas de residncia Total Homens Mulheres Naturais de outros estados-membros Total Homens Mulheres Naturais de pases terceiros Total Homens Mulheres

UE-27(i) ustria Blgica Chipre Rep. Checa Dinamarca Estnia Finlndia Frana Alemanha Grcia Hungria Irlanda Letnia Litunia Malta Holanda Polnia Portugal Eslovquia Eslovnia Espanha Sucia Reino Unido

9.0 4.5 7.4 5.5 7.9 4.7 6.6 9.5 8.8 10.5 9.9 7.2 4.1 9.1 8.6 7.8 4.5 18.3 7.5 16.4 5.9 9.1 8.4 4.3

8.5 4.4 6.6 4.3 6.3 4.1 8.6 9.4 8.3 10.7 6.0 7.0 4.5 9.5 8.7 7.2 4.2 17.4 6.8 15.7 5.6 7.0 8.4 4.8

9.6 4.7 8.3 7.0 9.8 5.3 4.7 9.5 9.4 10.3 15.4 7.4 3.6 8.7 8.5 9.0 4.9 19.4 8.3 17.1 6.3 12.1 8.4 3.8

9.9 6.5 9.6 7.0 5.1 : : (16.8) 7.1 14.1 7.4 : 6.0 : : 22.1 (4.5) : : : : 9.8 7.5 7.4

9.6 6.4 7.1 (6.5) : : : : 5.9 14.2 : : (6.1) : : 17.2 : : : : : 8.2 8.6 7.6

10.4 6.6 13.1 (7.8) : : : : 8.6 13.9 (10.9) : : : : 28.1 : : : : : 11.7 6.2 7.1

17.7 14.7 34.1 (4.1) 8.5 13.9 15.3 29.4 25.1 23.7 8.3 : (6.9) : : 6.6 18.7 : 12.9 : : 12.3 26.0 9.3

17.3 15.5 32.9 : : : (15.3) (30.8) 20.8 24.3 4.5 : : : : 5.3 19.8 : (11.2) : : 10.8 28.4 9.7

18.3 13.5 36.8 (3.8) 20.0 (18.2) (15.4) (27.8) 32.7 22.6 15.2 : : : : 8.5 (16.6) : (14.8) : : 14.2 23.1 8.9

Notas: (i) Valores mdios para a UE-27 incompletos: as taxas de desemprego mdias no incluem a Bulgria, a Itlia, o Luxemburgo e a Romnia. Os valores entre parntesis so considerados pouco fiveis devido reduzida dimenso da amostra. Fonte: Inqurito Europeu Fora de Trabalho (LFS 2005), Eurostat; clculos dos autores.

Os Imigrantes e o Mercado de Trabalho Europeu

175

Figura 2: Taxas de emprego e de desemprego da populao entre os 15 e os 64 anos de idade, por nacionalidade e sexo, 2005, valores mdios da UE-27 (i)
Taxas de Emprego
90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Total
UE-15/AEE+Suia Turquia

Homens
Novos estados-membros da UE (12) MONA

Mulheres
Outros pases ind.

Outros pases da ECO

frica Subsariana

Amrica Latina e Carabas

Sudeste Asitico e Ocenia

Taxas de Emprego
40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%

Total
UE-15/AEE+Suia Turquia Outros pases da ECO

Homens
Novos estados-membros da UE (12) MONA

Mulheres
Outros pases ind. frica Subsariana

Amrica Latina e Carabas

Sudeste Asitico e Ocenia

Notas:Valores mdios para a UE-27 incompletos: as taxas de emprego e de desemprego mdias no incluem a Bulgria, a Itlia, o Luxemburgo e a Romnia. 176 Os Imigrantes (2007). Fonte: Inqurito Europeu Fora de Trabalho (LFS 2005), Eurostat; Mnz e o Mercado de Trabalho Europeu

Quadro 7: Populao entre os 25 e os 64 anos de idade por naturalidade e nvel de qualificaes, 2005 (%)
Naturais do pas de residncia Baixas Mdias Elevadas Naturais de outros estados-membros Baixas Mdias Elevadas Naturais de pases terceiros Baixas Mdias Elevadas

UE-27(i) ustria Blgica Chipre Rep. Checa Dinamarca Estnia Finlndia Frana Alemanha Grcia Hungria Irlanda Itlia Letnia Litunia Malta Holanda Polnia Portugal Eslovquia Eslovnia Espanha Sucia Reino Unido

28.1 16.5 32.7 33.9 9.9 17.0 11.0 20.8 31.3 12.4 40.4 24.1 37.0 50.0 16.7 13.1 74.7 28.0 15.3 75.7 12.3 18.4 52.8 15.7 14.4

47.6 65.8 36.2 40.2 77.2 50.5 56.2 44.6 43.5 62.2 38.9 59.0 35.9 38.1 62.4 60.5 13.7 40.8 68.2 12.5 73.9 60.7 19.1 55.1 56.2

24.3 17.7 31.1 26.0 13.0 32.4 32.8 34.6 25.2 25.4 20.8 16.8 27.2 11.9 20.9 26.5 11.5 31.2 16.5 11.8 13.8 20.8 28.2 29.2 29.5

30.7 14.0 41.8 25.1 23.6 (10.6) : 20.5 51.0 : 25.3 16.4 25.5 : (33.7) : 68.2 14.9 38.7 45.3 (15.5) (21.8) 32.2 16.6 14.8

41.0 57.7 26.5 31.8 62.2 42.2 : 47.0 28.7 : 51.3 60.8 35.5 : 43.6 : 10.9 51.2 47.4 27.9 63.9 (60.9) 33.0 50.3 56.7

28.3 28.3 31.7 43.1 14.3 47.2 : 32.5 20.3 : 23.4 22.8 39.0 : : : 20.9 33.9 (13.9) 26.8 20.6 (17.3) 34.8 33.1 28.6

36.3 45.6 48.3 38.1 15.9 26.4 10.5 28.3 47.6 : 44.4 11.0 13.1 : 12.1 7.7 50.4 33.8 (19.9) 50.5 : 30.3 43.9 23.0 20.0

37.9 41.5 25.4 29.5 54.2 35.7 52.5 44.8 27.9 : 40.5 57.9 27.9 : 62.6 65.3 26.1 44.1 58.1 25.9 : 57.5 30.0 46.1 50.0

25.8 12.9 26.3 32.4 29.9 37.8 37.0 26.9 24.5 : 15.0 31.1 59.0 : 25.3 27.0 23.5 22.1 22.0 23.6 : 12.2 26.1 30.9 30.0

Notas: (i) Valores mdios para a UE-27 incompletos: os nveis mdios de qualificaesda populao autctone no incluem a Bulgria, o Luxemburgo e a Romnia; os nveis mdios de qualificaes da populao imigrante (naturais de outros estados-membros ou de pases terceiros) no incluem a Bulgria, a Alemanha, a Itlia, o Luxemburgo e a Romnia. Os valores entre parntesis so considerados pouco fiveis devido reduzida dimenso da amostra. Fonte: Inqurito Europeu Fora de Trabalho (LFS 2005), Eurostat; clculos dos autores.

Os Imigrantes e o Mercado de Trabalho Europeu

177

Quadro 8: Populao entre os 25 e os 64 anos de idade por nacionalidade e nvel de qualificaes, 2005 (%)
Naturais do pas de residncia Baixas Mdias Elevadas Naturais de outros estados-membros Baixas Mdias Elevadas Naturais de pases terceiros Baixas Mdias Elevadas

UE-27(i) ustria Blgica Chipre Rep. Checa Dinamarca Estnia Finlndia Frana Alemanha Grcia Hungria Irlanda Letnia Litunia Malta Holanda Polnia Portugal Eslovquia Eslovnia Espanha Sucia Reino Unido

25.2 17.4 33.6 33.1 10.1 17.0 11.2 20.8 32.0 13.4 40.1 24.0 36.5 16.5 12.9 74.2 28.1 15.4 74.3 12.4 19.5 52.3 16.1 14.7

50.1 64.7 35.5 39.8 76.9 50.4 54.0 44.6 42.7 61.3 39.1 58.9 35.8 62.1 60.6 14.1 41.3 68.1 13.1 73.7 60.5 19.3 54.7 55.7

24.7 17.9 30.9 27.1 13.0 32.6 34.9 34.6 25.4 25.3 20.8 17.0 27.7 21.4 26.5 11.7 30.6 16.5 12.6 13.9 20.0 28.4 29.2 29.7

31.2 11.7 40.5 36.3 9.2 (11.3) : 24.4 52.1 34.1 28.9 (13.4) 22.3 : : 64.5 13.6 : (40.6) : : 29.2 17.9 15.1

41.8 58.2 29.4 27.9 66.7 32.4 : 48.3 24.8 45.2 52.0 67.1 35.6 : : 6.2 51.4 (62.4) (32.2) : : 34.3 48.4 57.7

26.9 30.1 30.1 35.8 24.1 56.4 : 27.3 23.0 20.8 19.1 19.5 42.1 : : 29.4 35.1 : (27.3) : : 36.5 33.6 27.2

45.5 50.0 50.3 39.7 17.2 33.3 9.7 31.0 62.4 50.8 48.2 : 13.7 : : 58.9 42.3 : 62.0 : (27.6) 47.8 28.7 19.3

35.3 39.5 23.2 32.2 50.4 34.4 61.8 45.5 21.8 34.4 38.1 73.2 28.2 (70.1) (63.5) 19.3 40.2 (46.5) 24.9 : (57.7) 29.7 37.3 54.2

19.2 10.5 26.5 28.1 32.3 32.3 28.5 23.5 15.8 14.8 13.8 (20.5) 58.1 : : 21.8 17.5 (43.5) 13.1 : : 22.5 34.0 26.5

Notas: (i) Valores mdios para a UE-27 incompletos: os nveis mdios de qualificaes no incluem a Bulgria, a Itlia, o Luxemburgo e a Romnia. Os valores entre parntesis so considerados pouco fiveis devido reduzida dimenso da amostra. Fonte: Inqurito Europeu Fora de Trabalho (LFS 2005), Eurostat; clculos dos autores.

178

Os Imigrantes e o Mercado de Trabalho Europeu

Figura 3: Impacto da imigrao oriunda de pases terceiros sobre a estrutura de competncias da populao entre os 15 e os 64 anos de idade na UE-27, 2005
(acrscimo/decrscimo em %)
4%

3%

2%

1%

0%

-1% EU27 -2% AT -3% Baixo Mdio Alto


Notas: Valores mdios para a UE-27 incompletos: os nveis mdios de qualificaes da populao autctone no incluem a Bulgria, o Luxemburgo e a Romnia; os nveis mdios de qualificaes da populao imigrante (naturais de outros estados-membros ou de pases terceiros) no incluem a Bulgria, a Alemanha, a Itlia, o Luxemburgo e a Romnia. Fonte: Inqurito Europeu Fora de Trabalho (LFS 2005), Eurostat; clculos dos autores.

BE

CY CZ DK

EE

EL

ES

FI

FR HU

IE

LT

LV MT NL PL

PT

SE

SI

SK UK

Os Imigrantes e o Mercado de Trabalho Europeu

179

Referncias bibliogrficas
Angrist, J. and Kugler, A. (2003), Protective or Counterproductive? Labour Market Institutions and the Effect of Immigration on EU Natives,The Economic Journal (113): 302-331. Bommes, M., Baraulina,T., El-Cherkeh,T., Daume, H. and Vadean, F. (2006), Egyptian,Afghan, and Serbian Diaspora communities in Germany: How do they contribute to their country of origin?, HWWI Research Paper 3-5, Hamburg Institute of International Economics (HWWI), Hamburg. Boswell, C. and Straubhaar,T. (2005), Does Germany Need Labour Migration?, Focus Migration, Policy Brief No. 2 (online information service on migration: www.focus-migration.de). Council of the European Union (2006), Brussels European Council 14/15 December 2006, Presidency Conclusions 16879/06, Brussels. European Commission (2006), Report on the Functioning of the Transitional Arrangements set out in the 2003 Accession Treaty (period 1 May 2004 30 April 2006), COM (2006), Brussels. European Commission (2005a), Policy Plan on Legal Migration, COM (2005) 669 Final, Brussels. European Commission (2005b), Priority actions for responding to the challenges of migration: First follow-up to Hampton Court, COM (2005) 621 Final, Brussels. European Commission (2005c), Migration and Development: Some concrete orientations, COM (2005) 390 final, Brussels. European Commission (2005d), A common Agenda for Integration: Framework for the Integration of ThirdCountry Nationals in the European Union, COM (2005) 389 final, Brussels. European Commission (2005e), Common Actions for Growth and Employment:The Community Lisbon Programme, COM (2005) 330 final, Brussels. European Commission (2005f), Integrated Guidelines for Growth and Jobs, COM (2005) 141 final, Brussels. European Commission (2005g), Green Paper on an EU Approach to Managing Economic Migration, COM (2004) 811 final, Brussels. European Commission (2004a), First Annual Report on Migration and Integration, COM (2004) 508 final, Brussels. European Commission (2004b), Employment in Europe 2004: Recent Trends and Prospects, DG Employment and Social Affairs, Luxembourg. European Commission (2003), Employment in Europe 2003: Recent Trends and Prospects, DG Employment and Social Affairs, Luxembourg. European Council Directive 2005/71/EC of 12 November 2005 on a specific procedure for admitting third-country nationals for purposes of scientific research. European Council Directive 2004/114/EC of 13 December 2004 on the conditions of admission of thirdcountry nationals for the purposes of studies, pupil exchange, unremunerated training or voluntary service (applicable as of 12 January 2007). European Council Directive 2003/109/EC of 25 November 2003 concerning the status of third-country nationals who are long-term residents (applicable as of 26 January 2006). Fargues, Ph., ed. (2005), Mediterranean Migration 2005 Report, Euro-Mediterranean Consortium for Applied Research on International Migration, European University Institute: Florence. Global Commission on International Migration (2005), Migration in an interconnected world: New directions for action, Report of the Global Commission on International Migration, Geneva. International Labour Organization (2004), Towards a fair deal for migrant workers in the global economy, Geneva: ILO. International Monetary Fund (2005), Balance of Payments Statistics Yearbook 2005,Volume 56, Washington DC: IMF. International Organisation for Migration (2005), World Migration 2005: Costs and Benefits of International Migration, Geneva: IOM. Katseli, L.T., Lucas, R.E.B. and Xenogiani,T. (2006), Effects of Migration on Sending Countries:What do we Know?, OECD Development Centre Working Paper No. 250, Paris: OECD. Kolb, H. (2005), The German Green Card, Focus Migration, Policy Brief No. 3 (online information service on migration: www.focus-migration.de). Malmberg, B., Bloom, D., Canning, D., Mnz, R. and Tamas, K. (2006) Global Population Ageing and European Union External Policies, Stockholm: Institute for Futures Studies.

Mnz, R. (2007), Migration, Labor Markets, and Integration of Migrants:An Overview for Europe, Hamburg: HWWI. Mnz, R. and Fassmann, H. (2004), Migrants in Europe and their Economic Position: Evidence from the European Labour Force Survey and from Other Sources, Paper prepared for the European Commission, DG Employment and Social Affairs, Brussels: European Commission; Hamburg: HWWA. Mnz, R., Straubhaar,T.,Vadean, F and Vadean, N. (2006), . The Costs and Benefits of European Immigration, HWWI Policy Report No. 3, Hamburg: HWWI. Niessen, J. and Schibel,Y. (2004), Handbook on integration for policy-makers and practitioners, Migration Policy Institute,Washington DC: MPI. Organisation for Economic Co-operation and Development (2006), International Migration outlook: SOPEMI 2006, Paris: OECD. Organisation for Economic Co-operation and Development (2005a), OECD Economic Surveys: Belgium, OECD Economic Surveys,Vol. 2005/5, Paris: OECD. Organisation for Economic Co-operation and Development (2005b), The Labour Market Integration of Immigrants in Germany, DELSA/ELSA/WP2(2005)3/REV1, Paris: OECD. Organisation for Economic Co-operation and Development (2003), OECD Economic Surveys: Spain, OECD Economic Surveys,Vol. 2003/7, Paris: OECD. Papademetriou, D.G. and Meissner, D. (2006), New Migration Thinking for a New Century, Policy Paper for the Gaining from Migration Project, Paris: OECD. Roodenburg, H., Euwals, R. and ter Rele, H. (2003), Immigration and the Dutch Economy,The Hague: CPB Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis. Venturini, A. and Villoso, C. (2004), Labour Market Effects of Immigration: an Empirical Analysis on Italian Data, ILO International Migration Papers 69, Geneva: ILO.

Os Imigrantes e o Mercado de Trabalho Europeu

181

182

Os Imigrantes e o Mercado de Trabalho Europeu

A IMIGRAO: INIMIGA DO ESTADO-PROVIDNCIA?


AS POLTICAS EUROPEIAS DE IMIGRAO ENTRE OS DIREITOS HUMANOS E O REALISMO POLTICO

Grete Brochmann e Jon Erik Dlvik

estado-providncia um elemento central na explicao das abordagens adoptadas na Europa Ocidental em relao s polticas de imigrao. Com efeito, os modelos sociais generosos que conferem proteco a todos os residentes legais podem em certas circunstncias ver-se confrontados com fardos insustentveis, pelo que se vem obrigados a estabelecer algumas restries no que se refere ao nmero e s caractersticas dos potenciais novos membros da sociedade provenientes de outros pases. Nos estados-providncia mais abrangentes, assentes no princpio da igualdade de tratamento de todos os residentes, a imigrao pode pr em causa a generosidade da populao. Caso um grande nmero de novos residentes seja incapaz de garantir o seu prprio sustento, isso pode afectar a sustentabilidade do prprio sistema de proteco social no longo prazo, pelo que uma das questes fundamentais consiste em como garantir a absoro proveitosa pelo mercado de trabalho de uma proporo elevada dos imigrantes. Consequentemente, o controlo das entradas no pas que constitui a primeira forma de restrio do acesso ao territrio e, por extenso, do acesso proteco social tem sido encarado como um pr-requisito da governabilidade do estado-providncia. O pensamento dominante na Europa Ocidental desde os anos 70 tem assentado na hiptese que os imigrantes constituem um fardo para o errio pblico isto , so vistos como consumidores de servios e benefcios sociais. Por sua vez, as polticas de imigrao adoptadas tm vindo a encarregar-se de transformar esta hiptese num facto: as restries imigrao laboral tm levado a maioria dos imigrantes a recorrer aos canais de imigrao humanitria, sobrecarregando assim os sistemas pblicos de proteco social pelo menos no curto prazo. Entretanto, a recente tomada de conscincia de que o envelhecimento demogrfico requer a adopo de polticas mais liberais de imigrao laboral veio provocar uma inverso de 180 graus no pensamento tradicional sobre a relao entre a imigrao e o estado-providncia: considera-se agora comummente que so necessrios mais trabalhadores estrangeiros para sustentar o crescimento econmico e os nveis de proteco social proporcionados pelas sociedades europeias. Esta nova abordagem enfatiza o papel desempenhado pelos imigrantes enquanto produtores de proteco social. A anlise e discusso deste novo paradigma exige, primeiro que tudo, que examinemos a forma como a imigrao afecta e poder vir a afectar o funcionamento dos mercados de trabalho e dos estados-providncia europeus, bem como o modo como as eventuais alteraes introduzidas nos regimes vigentes podero influenciar o volume e as caractersticas dos fluxos migratrios. Neste captulo, apresenta-se e enquadra-se os principais dilemas e mecanismos polticos que os estados-providncia modernos tm perante si e discute-se a margem de manobra de que dispem para fazer frente aos desafios simultneos da escassez de mo-de-obra, dos compromissos internacionais em matria de direitos humanos e da sustentabilidade dos modelos sociais. Recorrendo ao exemplo do alargamento da Unio Europeia (UE) e da rea Econmica Europeia (AEE), discute-se em seguida a forma como as alteraes ao nvel do controlo das fronteiras e da liberdade de movimentos dos trabalhadores no interior da UE/AEE podem influenciar as estratgias nacionais em relao articulao entre o mercado de trabalho e o estado-providncia. A concluir, faz-se

184

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

referncia ao facto do aumento das migraes laborais provenientes dos novos estadosmembros da UE/AEE poder afectar as polticas de admisso de cidados de pases terceiros e apresenta-se um conjunto de concluses e recomendaes dirigidas aos decisores polticos. Mais do que uma anlise emprica detalhada destas questes, o objectivo deste captulo consiste em apresentar uma anlise elementar dos mecanismos fundamentais que aqui esto em causa e dos seus principais efeitos.

ENQUADRAMENTO DA QUESTO
O facto do aumento da imigrao poder constituir uma ameaa ou uma soluo para um modelo social europeu em dificuldades depende dos imigrantes serem, em termos lquidos, contribuintes ou consumidores de proteco social. Tal como sucede com a populao autctone, o peso relativo dos seus nveis de contribuio e consumo varia ao longo da vida, tal como varia de umas categorias de imigrantes para as outras. Independentemente das origens nacionais da populao, porm, so dois os aspectos mais crticos para a viabilidade do estado-providncia: em primeiro lugar, as pessoas devero ser tanto quanto possvel encaminhadas para empregos que gerem riqueza; em segundo lugar, os estados devero fazer o que estiver ao seu alcance para contrariar a tendncia de deteriorao do rcio entre o nmero de trabalhadores e o nmero de reformados e outros dependentes. Neste contexto, a imigrao assume especial importncia, na medida em que constitui simultaneamente uma oportunidade de aumento expedito da fora de trabalho (sem os custos da educao, etc., associados populao autctone) e um risco de crescimento imediato do nmero de beneficirios dos apoios sociais. Como tal, a imigrao representa uma aposta em que a parada elevada e que acresce aos desafios inerentes reforma do mercado de trabalho e da segurana social na maioria dos pases da UE. Uma vez que os diversos tipos de imigrantes (por exemplo, requerentes de asilo versus imigrantes econmicos) tm habitualmente impactos diferenciados nos dois lados da equao oramental em termos de despesas e receitas, tm vindo a emergir novas ligaes e interdependncias entre as polticas internas relativas ao mercado de trabalho e segurana social e as polticas externas de imigrao. Por sua vez, as repercusses desta questo so amplificadas pelo facto dos migrantes optarem por instalar-se em determinados pases em particular opes essas que so influenciadas pela configurao existente em cada pas em termos de direitos e deveres sociais e de oportunidades de emprego. A consequncia que a capacidade de um determinado pas atrair ou dissuadir a vinda de imigrantes depende no s das suas prprias polticas internas em relao ao mercado de trabalho e proteco social, como tambm das dos seus vizinhos. A adeso UE por parte de dez novos estados-membros em 1 de Maio de 2004 alargou a esses pases a liberdade de movimentos de trabalhadores, servios, capitais e mercadorias, suscitando ao mesmo tempo um conjunto de questes potencialmente sensveis acerca das relaes entre as polticas dos estados-membros e as da UE ao nvel da gesto da imigrao proveniente de dentro e de fora do espao da UE/AEE. Embora a mobilidade internacional

A IMIGRAO: INIMIGA DO ESTADO-PROVIDNCIA?

185

dos trabalhadores da UE tenha permanecido a nveis relativamente baixos ao longo das ltimas fases de alargamento, a progressiva abolio das fronteiras entre os mercados de trabalho dos lados mais rico e mais pobre da antiga Cortina de Ferro est a transformar a Europa num laboratrio sem precedentes para a globalizao num s continente. Devido s diferenas em termos dos nveis de rendimento e de proteco social, proximidade geogrfica, preexistncia de laos migratrios e s semelhanas culturais e lingusticas, a reunificao dos mercados de trabalho e de bens e servios da Europa tem vindo a influenciar de uma forma radicalmente nova e imprevisvel as trajectrias das migraes de trabalhadores, servios e empresas dentro do continente europeu. A possibilidade de adeso UE por parte de pases como a Crocia, a Romnia e a Bulgria para j no falar da Turquia contribui ainda mais para essa imprevisibilidade. Os regimes actualmente vigentes na Europa Ocidental em matria de segurana social e mercado de trabalho encontram-se numa situao instvel, em resultado de problemas de competitividade, desequilbrio oramental, desemprego e excluso social. Neste contexto, at mesmo a mobilidade de um nmero relativamente limitado de empresas e trabalhadores pode ter um impacto significativo sobre a viabilidade e a capacidade de recuperao dos estados-providncia da Europa do ps-guerra, bem como sobre os compromissos alcanados entre as classes sociais destes pases. Um primeiro exemplo deste tipo de impacto ocorre quando essa mobilidade torna as ligaes entre as polticas laborais, de imigrao e de segurana social numa questo quente no mbito da formulao das estratgias nacionais de ajustamento e reforma nestes domnios. O outro impacto deste tipo est associado ao risco de que a concorrncia entre os regimes laborais e de segurana social dos diversos estados-membros produza efeitos agregados indesejados escala europeia. Estes dois impactos sugerem que necessrio reforar a coordenao transnacional nestes domnios polticos. A Comunicao da Comisso Europeia sobre Imigrao, Integrao e Emprego (COM 2003) constitui uma primeira e prometedora indicao de que pode estar na forja uma nova abordagem mais abrangente e coordenada. At agora, a investigao cientfica levada a cabo na Europa nestes domnios tem sido caracterizada pela falta de comunicao entre os investigadores que se dedicam s questes das migraes, do mercado de trabalho e da segurana social. Nos ltimos anos, o debate poltico nos diversos pases europeus tem incidido de forma crescente na necessidade de introduo de reformas ao nvel das relaes entre o mercado de trabalho e o sistema de proteco social, de forma a aumentar o nmero de pessoas empregadas e a reduzir o nmero de dependentes das prestaes sociais. Estas questes tm assumido uma importncia central tanto na estratgia de emprego da UE como nas muito publicitadas reformas introduzidas pelos governos holands e dinamarqus nos anos 90, as quais colocaram a nfase na formao, nos esquemas de activao e responsabilizao, na ligao das prestaes sociais ao emprego e na reduo da facilidade de acesso aos benefcios sociais como elementos fulcrais para o aumento dos nveis de participao no mercado de trabalho. No entanto, as ligaes entre estas reformas internas e as polticas externas em matria de imigrao tm sido objecto de muito pouca reflexo sistemtica.

186

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

Um dos motivos relevantes subjacentes recente adopo de polticas de imigrao mais restritivas na Dinamarca, Reino Unido e Holanda, entre outros pases, consistiu no pnico suscitado pela vinda a pblico de indicaes de que muitas comunidades imigrantes, especialmente as constitudas por refugiados, apresentam nveis elevados de desemprego e de dependncia em relao aos apoios sociais. Este facto, a par da possibilidade de um aumento da imigrao oriunda dos novos estados-membros (motivada pela procura de emprego e, possivelmente, pela possibilidade de acesso aos benefcios sociais) exige a adopo de abordagens mais abrangentes no estudo e anlise da questo da integrao social, que incidam especialmente sobre as inter-relaes entre as migraes, o mercado de trabalho e a reforma do estado-providncia. Tais abordagens devero tambm ter em conta a relao de duplo sentido entre os desenvolvimentos polticos aos nveis nacional e europeu, especialmente devido s consequncias da eliminao das fronteiras dentro do espao da UE/AEE ao nvel do controlo das fronteiras e do acesso ao territrio.A margem de manobra para a introduo de reformas ao nvel das polticas nacionais depende assim cada vez mais das opes tomadas de forma concomitante pelos restantes estados-membros.

O CONTEXTO NACIONAL
Os estados-providncia de numerosos pases da Europa Ocidental encontram-se actualmente numa situao paradoxal, em que coexistem nveis elevados de desemprego e postos de trabalho para os quais difcil encontrar, no espao nacional e por vezes at internacional, trabalhadores em condies de os preencher. Embora isto se deva em parte a restries de carcter estrutural, tambm o resultado da concorrncia existente entre os pases ocidentais ao nvel do recrutamento de trabalhadores. Como consequncia dessa concorrncia, as autoridades polticas tm vindo a ser sujeitas a uma presso cada vez maior por parte dos vrios sectores de actividade econmica no sentido da liberalizao das polticas de imigrao.Ao mesmo tempo, porm, verifica-se a permanente entrada nestes pases de novos requerentes de asilo, aos quais se juntam muitas vezes mais tarde os seus familiares e embora a situao do mercado de trabalho no seja em princpio tida em conta no processamento dos pedidos de asilo, a verdade que assume um papel crucial ao nvel da integrao econmica dos requerentes de asilo e refugiados a quem for concedido o estatuto de residentes permanentes. Neste contexto, as autoridades vem-se confrontadas com uma situao de desadequao entre a procura e a oferta de trabalho imigrante. Muitas vezes, aqueles que efectivamente vm no so os que so necessrios, seja por possurem qualificaes insuficientes ou desadequadas ou no caso de deterem as qualificaes necessrias devido ao facto da possibilidade de os empregadores os reterem depender da aprovao dos seus pedidos de asilo. Existe ainda um terceiro grupo, correspondente aos imigrantes irregulares ou no autorizados, que frequentemente trabalham de forma tambm irregular e por essa via no contribuem nem beneficiam do estado-providncia. Caso sejam detectados, so em princpio expulsos do pas

A IMIGRAO: INIMIGA DO ESTADO-PROVIDNCIA?

187

onde se encontram (a no ser que beneficiem de uma amnistia, prtica utilizada apenas nalguns pases). Consequentemente, os pases de destino no recebem os trabalhadores que pretendem e, simultaneamente, no conseguem empregar de forma produtiva muitos dos que efectivamente se encontram no seu territrio. Isto ilustra de que forma os estadosprovidncia actuais se encontram constrangidos pelas suas responsabilidade humanitrias, por um lado, e pelos imperativos da competitividade, por outro, numa situao contraditria face qual os estados europeus tero de reagir no futuro prximo. Seguem-se alguns dos factores que importa ter em considerao: A relao entre a admisso e a integrao. As caractersticas dos sistemas de proteco social e os fluxos migratrios mantm uma relao prxima entre si, ainda que no seja claro como que essa relao funciona na prtica. As mudanas ao nvel da proteco social proporcionada generalidade da populao afectam os fluxos migratrios e as populaes imigrantes tanto ao nvel das polticas de controlo de admisso como no que diz respeito s medidas de integrao. Por outro lado, as polticas de imigrao e as caractersticas dos fluxos migratrios podem influenciar as polticas sociais dos pases de destino. Aparentemente, a natureza e orientao gerais das polticas sociais isto , as caractersticas das instituies criadas e consolidadas em cada pas ao longo da histria que constituem o seu regime de proteco social afectam realmente e de forma significativa o conjunto de opes e alternativas disposio dos decisores polticos.As restries impostas pelo passado histrico das polticas sociais impem limites quilo que em cada pas poder constituir uma medida exequvel em termos estruturais e legtima do ponto de vista poltico. Ainda assim, embora isto seja verdade at certo ponto, chega-se por vezes a becos sem sada em que mesmo as restries impostas pelo passado tm de ceder perante a fora de presses externas ou contradies internas que sobrecarreguem excessivamente o sistema. habitual dividir-se as polticas de imigrao em duas componentes principais: a componente externa relativa admisso (ou seja, a quem que dada a oportunidade de entrar no pas) e a componente interna dos direitos e, possivelmente, da integrao (isto , quais as condies proporcionadas aos imigrantes). Estas duas componentes so normalmente tratadas separadamente ao nvel tanto das polticas como da legislao. A regulao da admisso em cada pas relaciona-se de forma prxima com o direito histrico dos estados-nao a controlarem o seu territrio. Por sua vez, os direitos civis, sociais e polticos dos estrangeiros que se instalam num determinado pas dependem da trajectria de longo prazo desse pas enquanto rechtstaat estado de direito. Para alm disso, os estados-providncia modernos introduziram ainda polticas especificamente destinadas promoo da integrao a genuna incorporao dos estrangeiros na comunidade, para l da mera concesso abstracta de direitos. As transformaes originadas pela chamada nova imigrao (isto , proveniente de pases no membros da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico, ou OCDE, a partir de meados da dcada de 60) revelaram a existncia de uma vasto conjunto de relaes complexas entre estes dois domnios de interveno poltica. Entretanto, o espao

188

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

poltico entre esses dois domnios tornou-se progressivamente palco de mltiplas consequncias imprevisveis, com as quais os governos de toda a Europa Ocidental tm tido bastante dificuldade em lidar. Apesar das componentes interna e externa da poltica de imigrao serem habitualmente tratadas de forma separada ao nvel da legislao, e das suas inter-relaes serem particularmente difceis de regular, certamente importante analisar alguns dos mecanismos que as articulam entre si. A estrutura fundamental das polticas de imigrao. A partir do incio dos anos 70, a questo da integrao dos imigrantes passou a ser objecto de ateno crescente na Europa Ocidental. Era necessrio incorporar na sociedade os imigrantes que no era possvel convencer a regressar aos pases de origem e que pretendiam permanecer nos pases de destino. O fechar de portas adoptado por muitos destes pases no incio da dcada de 70 assumiu a forma de uma dupla estratgia: por um lado, as autoridades implementaram normas rigorosas para prevenir, ou pelo menos limitar, mais imigrao no futuro; por outro, tomaram diversas medidas para melhorar o grau de adaptao dos imigrantes que haviam chegado para ficar. Esta estratgia dupla foi anunciada em primeiro lugar pela Frana, mas deu o mote a muitos outros pases da Europa Ocidental.A sua justificao assentava no nexo causal que se presumia existir entre os controlos externos e as condies de integrao: segundo se considerava, o sucesso da poltica de integrao dependia da eficcia e rigor do controlo das admisses; e, de forma inversa, a imigrao desregrada era considerada uma ameaa coexistncia pacfica entre os diversos segmentos da populao. Esta dupla estratgia traduz uma abordagem poltica simultaneamente realista e retrica. A imigrao sem controlo pode, em certas circunstncias, ameaar a comunidade, na medida em que pe em causa a regulao, por parte das autoridades pblicas, dos mercados de trabalho e de habitao, bem como o planeamento da sociedade de uma forma mais geral; no longo prazo, a imigrao desregrada pode transformar as premissas em que assenta o tipo de estado-providncia criado na Europa Ocidental a partir da 2 Guerra Mundial; e a persistente segregao da populao de acordo com as suas caractersticas tnicas pode ameaar a estabilidade social e poltica da comunidade. Em contrapartida, o elemento retrico desta dupla estratgia consiste no compromisso tico que lhe est subjacente: as declaraes de intenes no sentido da promoo da integrao dos imigrantes j instalados pode funcionar como forma de legitimao de polticas de imigrao mais restritivas.Ao longo do tempo, e parcialmente em consequncia do processo de integrao europeia, a existncia de um nmero cada vez maior de ligaes cada vez mais complexas entre estes dois domnios tem vindo a tornar-se clara. Direitos e restries. Os direitos econmicos e sociais so a pedra basilar dos estadosprovidncia modernos e desempenham um papel fundamental ao nvel da efectiva realizao dos ideais do estado de direito por parte de todos os membros desses estados. Paralelamente, a necessidade dos estados-providncia controlarem as suas fronteiras geogrficas tanto maior quanto mais alargados forem os direitos conferidos aos recm-chegados. neste ponto que reside a principal tenso entre o controlo das admisses e as condies proporcionadas

A IMIGRAO: INIMIGA DO ESTADO-PROVIDNCIA?

189

aos imigrantes pelos estados-providncia. Os estados de direito modernos encontram-se vinculados pelo direito internacional, que os obriga a tratar os imigrantes legais da mesma forma que os seus prprios cidados no que se refere maioria dos direitos civis e polticos. Por outro lado, dois outros factores h que influenciam tambm de forma decisiva o quadro de actuao poltica: as dinmicas do mercado de trabalho e a sensibilizao da opinio pblica em relao imigrao e ao carcter multicultural das sociedades.

A ESTRUTURA FUNDAMENTAL DAS POLTICAS DE IMIGRAO


Integrao social (estado-providncia)

Deveres/ Contribuies
FLUXOS DE IMIGRAO

Direitos

Emprego Concorrncia

Sensibilizao da opinio pblica

Para alm de tudo isto, muitos estados-providncia modernos tm vindo a implementar polticas de integrao especificamente destinadas aos imigrantes legais e concebidas com o objectivo de facilitar o seu processo de integrao na comunidade e de promover as suas oportunidades e direitos. Estas polticas abrangem habitualmente diversos domnios de relevo para a situao dos imigrantes no pas de destino, tais como a integrao no mercado de trabalho, os servios pblicos e apoios sociais, a educao, o ensino da lngua, o apoio s associaes, etc.

190

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

Os esforos no sentido da incorporao dos recm-chegados na economia e na ordem constitucional do pas de acolhimento tornaram-se assim uma parte integrante do estadoprovidncia enquanto modelo. Os estados-providncia eficazes no admitem a existncia de elementos ou grupos significativos que no estejam altura das expectativas da sociedade, que perturbem os equilbrios estabelecidos ao nvel do mundo do trabalho ou que constituam um fardo excessivo para o errio pblico. Para que seja possvel salvaguardar o enquadramento poltico do estado-providncia, por isso necessrio incluir nele os novos residentes, ao nvel tanto do mercado de trabalho como da vida em sociedade. Uma vez que os imigrantes tenham sido admitidos no pas de destino de forma regular, necessrio integr-los no seu prprio interesse e no da comunidade. Consequentemente, para alm de princpios de natureza humanista (sob a forma de direitos e normas), as polticas de integrao tm tambm subjacentes importantes consideraes de carcter societal. As polticas de imigrao adoptadas a partir dos anos 70 tm por isso assumido um carcter algo contraditrio: o ponto de partida que os imigrantes no so desejados; porm, caso consigam ser admitidos no pas de destino de uma forma ou de outra, necessrio integrlos. Por outro lado, as responsabilidades do estado no se ficam por aqui, uma vez que lhe cabe ainda criar as condies favorveis a que a atitude da opinio pblica em relao imigrao seja suficientemente positiva para que o processo de integrao possa decorrer com sucesso. Por outras palavras, o estado deve mobilizar o apoio generalizado da sociedade em relao s polticas adoptadas atravs da sensibilizao da opinio pblica. Para alm disso, as polticas que afectam directa ou indirectamente a integrao num determinado pas podem influenciar o nmero e as caractersticas dos futuros imigrantes. A atribuio de direitos e benefcios sociais aos recm-chegados implica por isso um dilema fundamental. Por um lado, estes direitos e vantagens so uma condio fulcral do sucesso das polticas de integrao, para alm de constiturem uma componente necessria e desejvel do estado de direito nos estados-providncia modernos; por outro, a generosidade das condies de integrao um factor de atraco de imigrantes potenciais. Quaisquer medidas que tornem o processo de integrao mais difcil constituem uma ameaa para a estabilidade poltica e para a plena participao e funcionalidade dos imigrantes, pelo que so contraproducentes no longo prazo, por mais que parecam necessrias no curto prazo para evitar o efeito de chamada. Neste contexto, a relao entre as condies proporcionadas pelos diferentes pases tem vindo a assumir uma importncia cada vez maior. No interior de um espao como a UE, onde as polticas de imigrao tm em geral um carcter restritivo, pequenas diferenas ao nvel da combinao especfica de direitos/benefcios e deveres/contribuies podem ter um impacto significativo sobre os fluxos de imigrao. Nestes sentido, os regimes de providncia assentes no universalismo e na solidariedade so tipicamente mais atractivos e vulnerveis do que os regimes mais verticais assentes na capitalizao, nos quais os apoios, benefcios e prestaes so proporcionais s contribuies passadas. Nos ltimos anos, este dilema isto , a relao presumida ou efectiva entre os direitos conferidos e o controlo das admisses tem ocupado um lugar central nas preocupaes polticas em relao imigrao em toda a Europa Ocidental.

A IMIGRAO: INIMIGA DO ESTADO-PROVIDNCIA?

191

O reagrupamento familiar constitui um excelente exemplo de como a maior ou menor generosidade de um determinado estado pode torn-lo mais ou menos atractivo para certos tipos de imigrantes. Porm, o clculo custo-benefcio associado liberalizao versus restrio das regras do reagrupamento familiar coloca ele prprio um problema aos decisores polticos da Europa Ocidental: por um lado, as autoridades de diversos pases da Europa Ocidental consideram que o reagrupamento familiar tem vindo a tornar-se cada vez mais um canal de imigrao fraudulenta o que justificaria medidas mais restritivas; por outro lado, a partir de uma perspectiva realista (isto , privilegiando a questo do controlo), impossvel esperar que os imigrantes j instalados se integrem eficazmente caso no possam ter os seus familiares junto de si. Para alm disso, de um ponto de vista humanitrio (isto , privilegiando a questo dos direitos), o direito humano universal a viver em famlia encontra-se salvaguardado pelo direito internacional. A aprovao em 22 de Setembro de 2003 da Directiva relativa ao Reagrupamento Familiar dos Nacionais de Pases Terceiros (Directiva do Conselho 2003/86/EC) constituiu apenas um primeiro passo no sentido da harmonizao das diferenas existentes entre os estadosmembros ao nvel do reagrupamento familiar, uma vez que apenas imps um conjunto de padres e critrios mnimos. Embora evite que, na tentativa de desencorajar a imigrao, cada estado-membro adopte regras mais restritivas do que as dos seus vizinhos e que isso conduza ao total esvaziamento de direitos em toda a UE/AEE, a directiva poder estimular os estados mais generosos da UE/AEE a aumentar as restries de forma a convergirem para o padro mnimo. Ainda assim, esta directiva poder no longo prazo permitir aumentar o grau de harmonizao das regras de reagrupamento familiar, reduzindo assim o efeito de atraco associado a este domnio poltico especfico. As polticas de concesso de vistos aos visitantes provenientes do estrangeiro tm repercusses semelhantes. Por um lado, a possibilidade de receber a visita de amigos e familiares prximos pode ser considerada uma componente importante da qualidade de vida e, por conseguinte, da capacidade de integrao ainda que esta componente seja provavelmente menos importante do que a que est associada possibilidade de reagrupamento familiar. Porm, por outro lado, o nmero de visitantes que acaba por permanecer irregularmente no pas em muitos casos elevado, o que parece justificar a adopo de medidas mais restritivas. Tambm neste domnio, a UE estabeleceu j uma orientao poltica comum com vista a limitar a margem de deciso individual dos estadosmembros. Ainda assim, a forte imigrao para o espao da UE proveniente de pases cujos visitantes so considerados como representando um elevado risco de permanncia irregular em si mesma problemtica: o facto de serem impostas restries possibilidade de segmentos significativos da populao receberem visitantes oriundos dos seus pases de origem d que pensar, na medida em que sugere que a imigrao gera constantemente mais imigrao, num processo que se refora a si prprio. As amnistias ou campanhas de regularizao extraordinrias de residentes no autorizados tm nalguns casos abrangido centenas de milhares de pessoas de cada vez. Estas regularizaes que constituem muitas vezes uma admisso de fracasso por parte dos governos

192

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

em matria de controlo das fronteiras e regulao do mercado de trabalho possuem a sua prpria razo de ser. Na maior parte dos casos, as autoridades optam por legalizar os imigrantes clandestinos com o objectivo de aprofundarem o seu prprio conhecimento da situao existente, regularem mais eficazmente o mercado de trabalho, fiscalizarem as condies laborais e melhorarem as perspectivas de integrao e incluso dos imigrantes no mbito do estado-providncia. Em contrapartida, a realizao peridica de campanhas de regularizao constitui um sinal inequvoco para os potenciais novos imigrantes de que aqueles que conseguirem entrar no pas acabaro mais cedo ou mais tarde por ser autorizados a permanecer. Na maioria destes pases, a realizao de campanhas de regularizao tem sido uma questo do foro da poltica nacional. Porm, o processo de integrao europeia tem como consequncia que as amnistias ou regularizaes tm um impacto indirecto sobre os outros estados-membros, na medida em que o volume dos fluxos migratrios para a UE como um todo tende a aumentar devido ao efeito de atraco de potenciais imigrantes no autorizados. Uma lio importante a retirar das campanhas de regularizao de imigrantes levadas a cabo na Europa do Sul consiste no facto de ser particularmente difcil controlar a imigrao irregular sem abordar alguns aspectos estruturais do mercado de trabalho.A par do controlo das admisses e da cooperao internacional ao nvel do policiamento, a simplificao do acesso ao emprego legal e a imposio de multas aos empregadores e intermedirios so tambm aspectos cruciais de qualquer poltica que vise controlar eficazmente a imigrao irregular. O aumento da imigrao irregular foi uma das consequncias imprevistas do fechar de portas dos anos 70. Quanto mais difcil for aceder Europa Ocidental de forma legal, tanto maior ser o nmero de pessoas que tentaro faz-lo ilegalmente. Para alm disso, quanto maiores forem os riscos associados imigrao ilegal, tanto maiores sero os lucros realizados por traficantes, contrabandistas e intermedirios. Embora os pases da Europa Ocidental tenham adoptado polticas restritivas em relao imigrao laboral a partir dos anos 70, a procura efectiva por trabalhadores baratos e pouco qualificados tem funcionado como um factor de atraco de novos imigrantes, a par dos salrios elevados e dos direitos laborais e sociais abrangentes. A imigrao irregular provoca normalmente incerteza e turbulncia no mercado de trabalho, o que, por sua vez, pode dificultar o acesso dos imigrantes legais ao emprego regular e o seu reconhecimento como cidados de pleno direito. Mais uma vez, isto tem diversas consequncias para os estados-providncia avanados, na medida em que a boa regulao do mercado de trabalho uma das condies prvias essenciais para o funcionamento eficaz do sistema. A incorporao dos novos membros da sociedade no mercado de trabalho legal alivia a presso sobre o errio pblico e pode estimular o crescimento econmico. Por outro lado,

A IMIGRAO: INIMIGA DO ESTADO-PROVIDNCIA?

193

tanto para os imigrantes como para os cidados em geral, o mercado de trabalho constitui um importante trampolim para a integrao social individual. De forma inversa, o desemprego conduz frequentemente marginalizao e aumenta o fardo sobre os oramentos de estado ou da segurana social. Estes mecanismos so bem conhecidos no que se refere populao em geral, mas o seu efeito provavelmente ainda maior no caso dos imigrantes, uma vez que muitos deles dispem de poucos meios de sobrevivncia alternativos na sua nova sociedade. A questo da relao entre a integrao e a imigrao no autorizada possui uma vertente formal e outra substantiva.A ausncia ou limitao de direitos sob a forma de diversos tipos de apoios, acesso aos servios pblicos e outros benefcios sociais restringe efectivamente a capacidade de integrao dos imigrantes no pas de acolhimento. No entanto, em certos casos, os imigrantes irregulares podem na prtica encontrar-se relativamente bem integrados em determinados nichos da sociedade, por via do emprego ou do contexto residencial. Muitas vezes, podem estar at melhor integrados do que os refugiados ou os requerentes de asilo, que so frequentemente obrigados a permanecer durante longos perodos em centros de acolhimento ou deteno sem terem o direito de trabalhar. Em suma, estamos perante uma relao extremamente complexa entre o controlo das admisses, a estrutura do mercado de trabalho, os direitos sociais potenciais, a procura por trabalhadores estrangeiros e as condies de integrao proporcionadas.Ao nivel nacional, as dinmicas do mercado de trabalho tal como reflectidas nas caractersticas da procura, na estrutura salarial, no nvel de desemprego e na incidncia do trabalho no declarado influenciam a magnitude e a composio dos fluxos de imigrao, as quais, por sua vez, afectam as dinmicas do mercado de trabalho. Consequentemente, os controlos tanto entrada como no interior do pas afectam (directa e indirectamente) o funcionamento do mercado de trabalho, ao mesmo tempo que as regras, normas e estruturas do mercado de trabalho influenciam decisivamente a possibilidade de controlo efectivo e as perspectivas de integrao. Por outro lado, as restries imigrao regular tm muitas vezes provocado o aumento da imigrao irregular, para alm de que as polticas restritivas levam a que muitos imigrantes que noutras circunstncias prefeririam regressar aos seus pases de origem optem por ficar ou seja, os problemas associados integrao podem ver-se agravados em consequncia indirecta da adopo de polticas de admisso restritivas. Existe por isso uma relao complexa entre os regimes de regulao do mercado de trabalho e os padres de integrao dos imigrantes a esse nvel. Nos regimes caracterizados por uma forte proteco ao emprego, custos salariais elevados e estruturas salariais comprimidas, os imigrantes (muitas vezes caracterizados por baixos nveis de produtividade) tendem a deparar-se com fortes barreiras entrada e, consequentemente, a ficar confinados aos segmentos informais do mercado de trabalho. Em contrapartida, nos mercados de trabalho liberalizados do tipo anglo-americano, o acesso ao emprego tanto legal como ilegal normalmente mais fcil, mas muitos imigrantes acabam por no conseguir mais do que empregos instveis e mal remunerados, o que tem como consequncia que acabem por se encontrar sobrerepresentados entre a crescente subclasse constituda pelos trabalhadores indigentes.

194

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

De forma transversal a toda esta problemtica complexa, existe ainda a questo da sensibilizao da opinio pblica: a forma como a populao em geral interpreta a situao e as regras existentes e apoia ou no as medidas tomadas, bem como a sua disponibilidade para proporcionar aos recm-chegados um acolhimento favorvel. Esta questo tem vindo a tornar-se cada vez mais importante e perturbadora no contexto da Europa Ocidental.A opinio pblica tem tendido a misturar problemas reais com fantasmas e ideias feitas, o que por sua vez fomenta as generalizaes e os esteretipos abusivos. Este efeito tende a afectar qualquer pessoa que parea ou soe estrangeira e tem consequncias perversas e parcialmente imprevisveis sobre os processos de deciso poltica. Enquanto a principal preocupao dos decisores polticos consistiu em manter os imigrantes fora dos respectivos pases como foi o caso a partir dos anos 70 , o apoio generalizado da populao adopo de medidas restritivas era tolervel e at conveniente, desde que no assumisse contornos agressivos ou violentos. Por sua vez, a crescente hostilidade da opinio pblica em relao imigrao incentivou os decisores polticos a adoptarem medidas cada vez mais restritivas, particularmente na sequncia do fim da Cortina de Ferro e em face do risco de imigrao em massa proveniente da Europa de Leste. Porm, agora que a atraco de trabalhadores estrangeiros comea a tornar-se uma questo poltica relevante, a par do interesse em manter fora do territrio nacional os imigrantes indesejados, os polticos vemse confrontados com srias dificuldades de comunicao com a opinio pblica. Hoje em dia, a existncia de controlos de admisso selectivos que dividem os potenciais imigrantes em diferentes categorias torna esta dupla mensagem confusa para a maioria das pessoas. Por sua vez, isso agravado pelo facto de no ser claro para a maior parte da populao qual a categoria especfica em que se enquadra um determinado imigrante. Para alm disso, a opinio pblica especialmente sensvel s mudanas conjunturais ao nvel do mercado de trabalho e, em particular, ao aumento do desemprego, o que alimenta a percepo de que os imigrantes constituem um factor adicional de concorrncia por um nmero limitado de empregos e de que muitos deles vivem custa dos apoios do estado. Uma vez que o crescimento do emprego pode ser considerado simultaneamente uma consequncia e um pr-requisito da integrao eficaz dos imigrantes, os polticos vem-se verdadeiramente obrigados a remar contra a mar para convencerem a opinio pblica de que as vantagens de longo prazo da imigrao justificam os custos, tanto reais como imaginrios, no curto prazo. Finalmente, no que diz respeito integrao propriamente dita, a opinio pblica desempenha frequentemente um papel eivado de contradies. Assim, a opinio pblica tende muitas vezes a mostrar-se mais intolerante e xenfoba no s quando a generosidade do estadoprovidncia tal que constitui um factor de atraco de mais imigrantes, como tambm quando os nveis de discriminao e excluso (que dependem claramente dos direitos e apoios proporcionados pelo estado) so tais que originam a marginalizao de segmentos significativos da populao.

A IMIGRAO: INIMIGA DO ESTADO-PROVIDNCIA?

195

A REFORMA DO ESTADO-PROVIDNCIA
Os diferentes estados-providncia europeus no se tm visto todos confrontados da mesma forma com estes dilemas, uma vez que isso depende das estruturas da sociedade, do quadro institucional e do historial de imigrao em termos tanto de magnitude como de durao. Ao longo dos ltimos 30 anos, e sobretudo a partir do incio dos anos 90, a maioria destes estados tem experimentado diversas estratgias de restrio da imigrao. Alguns deles (por exemplo, a Alemanha, o Reino Unido, a Frana, a Holanda e os pases escandinavos) tm procurado nos ltimos anos compensar a perda de controlo sobre o acesso e residncia nos seus territrios atravs da diversificao das regras de imigrao, no sentido de torn-las mais especficas no que se refere definio de diferentes categorias de imigrantes, s quais esto associados conjuntos muito diferentes de direitos (bem como polticas distintas). Esta tendncia para a diferenciao dos imigrantes surgiu a par de tentativas de restrio do acesso ao territrio nacional e de limitaes das prerrogativas e direitos concedidos. Para alm disso, tem-se tornado tambm mais comuns as verificaes da capacidade de subsistncia econmica dos imigrantes, assim como a adopo de medidas destinadas a limitar o seu acesso a todo o tipo de apoios pblicos excepo dos nveis de proteco mais bsicos. Estas polticas mais restritivas assumem formas mltiplas. Alguns pases no permitem que os requerentes de asilo trabalhem enquanto os seus pedidos esto a ser apreciados; outros tm vindo a reduzir os apoios financeiros que concedem e/ou a convert-los em ajudas em espcie; outros ainda tm vindo a cortar nas despesas associadas s instalaes de acolhimento provisrio e a recorrer deteno como instrumento poltico. Na ustria, por exemplo, o reagrupamento familiar encontra-se sujeito ao sistema geral de quotas; consequentemente, os pedidos de reagrupamento familiar no so atendidos caso a quota anual j tenha sido atingida. As experincias dos pases escandinavos no que se refere relao do estado-providncia com os requerentes de asilo so particularmente reveladoras. No incio dos anos 90, as autoridades suecas consideraram que a imagem generosa do pas no exterior tinha consequncias de tal forma problemticas que se sentiram obrigadas a demonstrar activamente e possivelmente com lugar a menos contemplaes do que noutros pases a sua vontade e capacidade de limitar o nmero de requerentes de asilo. O fardo que representavam para um estadoprovidncia j de si sob presso foi considerado simplesmente excessivo. Hoje em dia, e apesar da adopo de polticas mais restritivas, a Sucia continua a ser um dos pases em que a relao do estado-providncia com os requerentes de asilo mais generosa. Por sua vez, a Dinamarca tem estado na vanguarda da realizao de reformas profundas, tendo introduzido alteraes ao nvel tanto do apoio social proporcionado aos imigrantes como da prpria Lei de Estrangeiros. Antes do incio da vaga de reformas dos anos 90, a Dinamarca era na verdade o pas escandinavo dotado do sistema de proteco social mais generoso: as condies de acesso eram muito menos exigentes do que na Sucia ou na Noruega. Por outro lado, o nvel dos apoios concedidos era tambm mais elevado, o que criava desincentivos procura de emprego por parte dos grupos em situao de marginalidade.

196

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

Nestes trs pases, os imigrantes beneficiavam de forma desproporcional das transferncias de rendimento atravs do sistema pblico de proteco social. O facto dos recm-chegados terem tido pouco tempo para contriburem para os sistemas pblicos ou privados assentes na capitalizao ou em seguros individuais tinha como consequncia que representassem uma presso desproporcional sobre as formas de apoio no dependentes das contribuies passadas, nomeadamente ao nvel da segurana social. Em resultado disso, os oramentos de estado e da segurana social destes trs pases viram-se confrontados com uma presso insustentvel, o que constitua por outro lado uma indicao do fracasso das polticas de integrao. Na Dinamarca, antes da introduo de reformas em 2002, 35 por cento dos apoios sociais pblicos destinavam-se a imigrantes de primeira ou segunda gerao oriundos de pases no ocidentais, embora este grupo constitusse apenas 5 por cento da populao. Os nmeros equivalentes nos outros dois pases escandinavos eram 50 por cento (para 11 por cento da populao) no caso da Sucia e 34 por cento (para 4,5 por cento da populao) no caso da Noruega. Em resposta a esta dependncia crescente em relao aos apoios pblicos, a maioria dos pases da Europa Ocidental apostou fortemente durante os anos 90 na obrigatoriedade de participao em esquemas de activao, formao e insero no mercado de trabalho e na responsabilizao dos beneficirios. No caso dinamarqus, estas medidas permitiram reduzir os nveis de desemprego ao longo da dcada de 90. Em 2002, o governo dinamarqus introduziu uma nova srie de medidas especificamente destinadas a: 1) reduzir a entrada de estrangeiros na Dinamarca; 2) assegurar que os recm-chegados so tanto quanto possvel auto-suficientes e que no constituem um fardo para o sistema pblico de proteco social; e 3) combater os casamentos brancos e os casamentos forados, que se considerava estarem na origem de um nmero significativo de fraudes em matria de imigrao. Porm, ainda demasiado cedo para avaliar os impactos destas reformas. As alteraes mais significativas introduzidas no mbito das reformas levadas a cabo na Dinamarca incluiram a erradicao da categoria de refugiado de facto isto , passou a ser proporcionada proteco apenas aos refugiados abrangidos pela Conveno de Genebra de 1951 relativa ao Estatuto dos Refugiados. Para alm disso, o casamento com uma pessoa de nacionalidade estrangeira passou a ser permitido apenas no caso de ambos os noivos terem mais de 24 anos de idade e da sua ligao conjunta Dinamarca ser superior sua ligao ao outro pas em causa sendo utilizados vrios critrios para avaliar essa questo. As reformas introduzidas impuseram tambm diversos requisitos adicionais relativamente capacidade econmica dos imigrantes, nomeadamente no que se refere sua capacidade de garantir um alojamento decente, e passaram a exigir uma garantia bancria no valor de 50.000 coroas dinamarquesas para cobrir qualquer tipo de despesa associada a eventuais apoios pblicos concedidos ao cnjuge estrangeiro. A atribuio do estatuto de residente permanente ocorre apenas ao fim de sete anos e depende do domnio da lngua dinamarquesa e da ausncia de antecedentes criminais. Finalmente, o acesso segurana social passou tambm a ser diferenciado, no sendo proporcionados direitos equiparados aos dos cidados dinamarqueses seno ao fim de sete anos de residncia.

A IMIGRAO: INIMIGA DO ESTADO-PROVIDNCIA?

197

At agora, a Sucia e a Noruega ainda no imitaram a Dinamarca na adopo destas restries especficas, embora mesmo nesses pases a tendncia seja tambm para o aumento das restries.A Noruega est actualmente a proceder a uma reviso profunda da sua Lei de Estrangeiros e provvel que esse processo resulte na imposio de restries adicionais. Claramente, o objectivo de todas estas medidas restritivas consiste em desencorajar a vinda de requerentes de asilo e dos familiares dos imigrantes j estabelecidos. Porm, existem limites racionalidade dos cortes levados a cabo no contexto do estadoprovidncia. Por exemplo, h que ter em conta que uma das funes do estado-providncia o controlo e superviso das populaes marginalizadas. Assim, o estado-providncia que confere direitos aos cidados e aos residentes (e, at certo ponto, tambm aos imigrantes sem estatuto de residentes) o mesmo que pode controlar e restringir os movimentos e aces dos recm-chegados.A proviso de direitos e benefcios sociais constitui uma forma de gerir os grupos marginalizados e de controlar aqueles que se encontram no interior do territrio de forma mais temporria ou mais permanente. Os estados que optem por impedir ou limitar o acesso dos imigrantes a qualquer tipo de apoio social esto simultaneamente a abdicar da possibilidade de manter esses mesmos imigrantes sob controlo. Na Alemanha, por exemplo, uma proposta que visava acabar com os subsdios concedidos aos requerentes de asilo foi rejeitada precisamente por este motivo e, em vez disso, optou-se por reduzir esses subsdios. Noutros contextos, os subsdios tm sido utilizados para encaminhar os requerentes de asilo para determinadas regies especficas, em funo das necessidades do mercado de trabalho ou da disponibilidade de alojamento. Em contrapartida, em Itlia onde os apoios pblicos so muito limitados e no permitido aos requerentes de asilo trabalhar , a probabilidade de que este tipo de imigrantes acabe por trabalhar ilegalmente claramente elevada. Tal como foi j referido, outro dos limites racionalidade das restries tem a ver com a questo da integrao: em muitos casos, os cortes e restries adicionais criam barreiras ao tipo de integrao que estas sociedades normalmente querem promover no longo prazo. Claramente, os cortes ao nvel do ensino da lngua, dos cuidados infantis, da segurana social, etc. dificultam a integrao na sociedade. O processo de restrio do acesso por parte dos imigrantes aos direitos e vantagens associados ao estado-providncia tem registado uma acelerao nos ltimos cinco anos e tem reflectido os diversos objectivos e preocupaes, por vezes contraditrios, da maior parte dos pases de destino da Europa Ocidental: por um lado, a procura efectiva por determinados tipos de trabalhadores estrangeiros; por outro, os esforos para reduzir o nmero, considerado excessivo, de requerentes de asilo. Ento, quando todas estas reformas se encontravam j numa fase bastante adiantada, surgiu a questo do alargamento da UE a leste.

198

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

A INTERACO ENTRE OS NVEIS DE INTERVENO POLTICA NACIONAIS E EUROPEU


As polticas de imigrao no espao da UE (bem como na Islndia e na Noruega, dois pases que fazem parte do espao Schengen onde vigora um acordo de mobilidade transfronteiria dos cidados dos estados signatrios) encontram-se sob presso em duas frentes. Por um lado, esto sujeitas presso associada aos nveis nacionais, onde se articulam as medidas de controlo da admisso, os esforos de promoo da integrao, as condies do mercado de trabalho e as atitudes da opinio pblica que, em conjunto, determinam a exequibilidade das diferentes polticas. Por outro lado, encontram-se sob presso por parte das instncias da UE, que tm vindo a procurar reforar os nveis de coordenao e controlo supranacionais. Consequentemente, a governncia das polticas de imigrao na Unio Europeia envolve um duplo desafio em termos de coordenao, que reflecte a crescente interdependncia horizontal das polticas de imigrao de mbito nacional, por um lado, e a articulao vertical entre as polticas de mbito nacional e comunitrio, por outro. A relao complexa entre a integrao e o controlo constitui o quadro geral no qual se situam os esforos de formulao e prossecuo de polticas por parte dos estados-membros. Ao mesmo tempo, os estados encontram-se tambm confrontados com foras que esto para alm desta relao, tendo ainda de ter em conta tanto as polticas dos restantes estadosmembros como os compromissos assumidos a nvel europeu. O contexto internacional determina os limites da margem de actuao poltica, num processo que restringe cada vez mais a formulao de polticas ao nvel nacional. Uma vez que as aces e medidas implementadas por cada um dos estados-membros tm consequncias para os outros estadosmembros, bem como para o futuro poltico do espao comunitrio como um todo, as polticas de imigrao tm vindo a assumir um carcter cada vez mais europeu. A criao do mercado nico europeu e a posterior abolio dos controlos fronteirios dentro do espao Schengen tiveram como consequncia que, mais do anteriormente, so agora as foras do mercado que determinam os fluxos migratrios no interior da UE.Ao permitirem a liberdade de movimentos de pessoas e trabalhadores dentro da UE/AEE, os estados-nao abdicaram na prtica da possibilidade de controlo sobre os fluxos migratrios intracomunitrios. Isso constituiu uma ruptura radical em relao ao pensamento e prtica at ento dominantes em relao questo das migraes, nomeadamente no que se refere ao exerccio da soberania dos estados sobre o seu territrio e a sua populao. At agora, a mobilidade no interior da UE tem sido relativamente limitada. Porm, isso poder vir a alterar-se em resultado do alargamento a leste pelo menos no curto prazo, at que os diferenciais de rendimento entre os novos e os velhos estados-membros se reduzam. A abertura de novos canais de imigrao oriunda dos novos estados-membros poder ter como consequncia a adopo de estratgias de concorrncia do tipo atrs referido por parte dos velhos estados-membros quer essas estratgias se destinem a atrair, repelir ou controlar os fluxos migratrios provenientes da UE alargada. Por outro lado, do ponto de vista de cada um dos estados-membros, a perspectiva de um aumento da imigrao proveniente do

A IMIGRAO: INIMIGA DO ESTADO-PROVIDNCIA?

199

interior da prpria UE poder despoletar a adopo de polticas de imigrao mais restritivas em relao aos cidados de pases terceiros. Para a UE como um todo, os efeitos destas reaces nacionais podero implicar dois tipos de consequncias indesejadas. Em primeiro lugar, poder verificar-se uma tendncia para a diminuio dos fluxos migratrios provenientes do exterior da UE, numa altura em que o envelhecimento demogrfico e a reduo da fora de trabalho a nvel europeu sugerem que o contrrio seria certamente mais conveniente. Em segundo lugar, poder assistir-se a uma dinmica de concorrncia feroz e perniciosa entre os mercados de trabalho dos diversos estados-membros. Na medida em que revelam a existncia de inter-relaes entre as polticas de controlo internas e externas, estas duas tendncias reforaro o interesse e a legitimidade da coordenao ao nvel europeu.A terceira consequncia possvel que as tentativas de lidar com o aumento (de curto prazo) da imigrao conduzam imposio e consolidao de restries cada vez maiores ao acesso proteco e apoios sociais, dificultando assim na prtica a integrao dos imigrantes oriundos de pases terceiros.

O ALARGAMENTO: CATALIZADOR DE REFORMAS?


A transformao da UE daquilo que era basicamente um clube formado por estadosprovidncia ricos e avanados num palco para a globalizao num s continente implica um conjunto de consequncias muito significativas ao nvel das condicionantes externas impostas aos estados no que se refere s polticas relativas ao mercado de trabalho e aos sistemas de segurana social. Nunca antes se verificou uma tal abertura simultnea dos mercados de trabalho, bens, servios e capitais entre um conjunto de pases industrializados e altamente desenvolvidos e um outro constitudo por economias subdesenvolvidas e em fase de transio.Ao contrrio do que haviam originalmente prometido (isto , abrir as fronteiras desde o primeiro momento), todos os velhos estados-membros, excepo da Sucia, Reino Unido e Irlanda, optaram por regimes transitrios que permitem a liberalizao gradual e faseada (at 1 de Maio de 2011) do movimento de pessoas e trabalhadores provenientes dos oito novos estados-membros da Europa Central e Oriental. Este exemplo de reaco em cadeia por parte dos estados-membros veio sublinhar a crescente interdependncia que caracteriza as polticas de mbito nacional nesta matria. Porm, no que diz respeito mobilidade do trabalho associado prestao transnacional de servios, no existem quaisquer regimes transitrios, o que implica que as empresas prestadoras de servios dos novos estados-membros (nos quais os salrios so mais baixos) podem trazer os seus prprios trabalhadores para os velhos estados-membros (onde os salrios so mais elevados) para a competirem em condies mais favorveis pela obteno de contratos de carcter temporrio. As novas perspectivas proporcionadas pelo alargamento no que diz respeito mobilidade de trabalhadores e empresas constituem talvez a ilustrao mais acabada dos desafios externos e internos com que se deparam os estados-providncia avanados da Europa, podendo vir a

200

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

funcionar como um catalizador de reformas futuras. ainda incerto e controverso que o alargamento constitua uma ameaa, ou a cura, para estes regimes que j por si atravessam grandes dificuldades, uma vez que mesmo pequenas diferenas ao nvel das polticas adoptadas podem ter como consequncia desfechos muito distintos. Tendo em conta o precrio equilbrio interno em que assenta a generalidade dos regimes de articulao entre o mercado de trabalho e os sistemas de providncia da Europa Ocidental, mesmo a migrao de um nmero relativamente reduzido de empresas e trabalhadores pode perturbar os equilbrios sociais do ps-guerra. No contexto da Europa Ocidental, o aumento dos fluxos de sada de empresas e capitais poder reduzir as receitas disposio dos oramentos pblicos (em muitos casos j assolados por dfices na actualidade) e, simultaneamente, colocar uma presso adicional sobre o lado da despesa devido ao aumento do desemprego. A possibilidade de deslocalizar a produo para a nova Europa e de servir os consumidores do mercado interno a partir dos parasos laborais a situados poder reforar a competitividade das empresas, mas implicar certamente custos ao nvel da produo e do emprego nacionais. Ainda que a expanso dos mercados e o crescimento do investimento directo estrangeiro dirigido a esses pases possa estimular as exportaes nacionais, provvel que a chantagem da deslocalizao aumente as exigncias polticas e empresariais no sentido da reduo da carga fiscal, da liberalizao do mercado de trabalho e da reduo dos custos salariais erodindo assim a base de apoio do estado-providncia. Muitos dos novos estados-membros no escondem o seu entusiasmo em relao ao recurso concorrncia fiscal como estratgia de atraco do investimento estrangeiro e de promoo do crescimento econmico. Consequentemente, poder ser o prprio alargamento a despoletar o fenmeno (at agora relativamente pouco comprovado ou aceite) da concorrncia entre os vrios regimes sociais e laborais, que se juntar assim s presses j existentes no sentido da retraco do estado-providncia. O elo dinmico entre os efeitos da integrao dos mercados de capitais e de bens e servios, por um lado, e as migraes, pelo outro, constitudo pelo mercado de trabalho e pelo papel duplo por ele desempenhado. Em primeiro lugar, porque proporciona a possibilidade de tirar partido da fora de trabalho mal remunerada e muitas vezes altamente qualificada dos novos estados-membros.Tal como foi referido, isso pode estimular a deslocalizao de empresas e a importao de servios intensivos em trabalho. Em alternativa, o elevado desemprego nos novos estados-membros e as diferenas ao nvel da proteco social proporcionada podero estimular a migrao de trabalhadores para a Europa Ocidental. Do ponto de vista dos estados-providncia da Europa Ocidental, a possibilidade do aumento da imigrao oriunda da Europa de Leste pode representar tanto oportunidades como riscos. No longo prazo, o aumento da fora de trabalho pode contribuir para colmatar as lacunas demogrficas existentes ao nvel da oferta de trabalho interna, ainda que o envelhecimento populacional dos prprios novos estados-membros sugira que esse potencial limitado (para alm de que pode suscitar problemas ticos associados extraco do capital humano necessrio reconstruo desses pases). No curto prazo, o cenrio mais complexo. Caso se verifique efectivamente uma forte tendncia para a deslocalizao de empresas, a

A IMIGRAO: INIMIGA DO ESTADO-PROVIDNCIA?

201

estagnao da procura de trabalho por parte do sector privado da Europa Ocidental, juntamente com o aumento da oferta de trabalho proveniente da Europa de Leste, poder despoletar uma concorrncia feroz pelos postos de trabalho existentes.A par do crescimento da oferta de servios baratos provenientes da Europa de Leste, isso poder, por sua vez, dificultar a incluso no mercado de trabalho dos grupos marginalizados e dos imigrantes oriundos de pases terceiros. Em contrapartida, o aumento da imigrao econmica poder permitir evitar mais facilmente os problemas de escassez de mo-de-obra ao nvel dos servios pblicos e dos cuidados mdicos, pessoais, infantis e a idosos. Embora subsistam ainda grandes incertezas em relao forma como a procura e a oferta de trabalho tendero a equilibrar-se no curto a mdio prazo, o aumento da imigrao e da concorrncia entre regimes poder reforar o poder negocial dos empregadores e exercer uma forte presso sobre os nveis salariais e as condies de trabalho em certos segmentos do mercado de trabalho.Ainda assim, provvel que o aumento da imigrao tenha um impacto positivo em termos de crescimento econmico e, por conseguinte, ao nvel do financiamento do estado-providncia.

REGIMES TRANSITRIOS, CORTES DE CURTO PRAZO E RETRACES DE LONGO PRAZO


Ao contrrio do que muitas vezes proclamado nos discursos oficiais, no certo que os ganhos atrs referidos contrabalancem os custos e as desvantagens. A generosidade e o elevado nvel de proteco social proporcionados pela maioria dos estados-providncia ocidentais, a par do princpio da igualdade de tratamento de todos os cidados da UE/AEE em relao a esta matria, podero funcionar como um factor de atraco de imigrantes. Mais uma vez, a porta de entrada em relao a esta questo o mercado de trabalho. Os regimes transitrios, que devero comear a ser gradualmente abolidos dentro dos prximos dois a sete anos, conferem aos cidados dos novos estados-membros o direito de se deslocarem maioria dos restantes e de a procurarem emprego durante seis meses. Tipicamente, concedida uma autorizao de residncia/trabalho caso o cidado em questo garanta um emprego em full-time no pas de acolhimento. Ao fim de um ano de trabalho, passam ento a aplicar-se as regras europeias em matria de liberdade de movimentos e de acesso segurana social.A assinatura de um contrato de trabalho permite por isso aceder ao direito de residncia legal de longa durao, que extensvel famlia alargada. Em caso de perda involuntria do posto de trabalho, doena, acidente de trabalho ou passagem para uma situao de formao relacionada com o trabalho, a autorizao de residncia prorrogada, sendo ainda proporcionada a portabilidade parcial dos direitos associados segurana social. Quando os regimes transitrios tiverem sido abolidos, e de acordo com a jurisprudncia do Tribunal Europeu de Justia, os requisitos exigidos em termos do tipo de emprego necessrio para obter uma autorizao de residncia sero extremamente limitados, pelo que um emprego menor e de curta durao poder constituir uma forma tentadora de aceder aos direitos proporcionados pelos estadosprovidncia da Europa Ocidental.

202

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

Na realidade, durante os primeiros oito meses que se seguiram adeso dos novos estadosmembros em 2004, os fluxos migratrios de trabalhadores a ttulo individual revelaram-se bastante modestos. Por exemplo, no caso do mercado de trabalho da Sucia, que optou por no impor qualquer regime transitrio, apenas cerca de 3000 trabalhadores provenientes dos novos estados-membros da Europa de Leste asseguraram contratos de trabalho com pelo menos trs meses de durao que lhes permitissem requerer o estatuto de residentes permanentes. Porm, presumivelmente, o nmero de trabalhadores sazonais e de curta durao ter sido mais elevado, tal como indicado pelo exemplo da Noruega, onde se registaram em 2004 cerca de 25000 trabalhadores (oriundos sobretudo da Polnia e dos estados blticos), 7000 dos quais haviam assinado contratos de trabalho com mais de trs meses de durao. Em Inglaterra, registaram-se cerca de 90000 trabalhadores provenientes dos novos estados-membros da Europa de Leste nos sete meses que se seguiram a 1 de Maio de 2005, cerca de 40 por cento dos quais j haviam estado presentes nesse pas de forma irregular. Embora os fluxos registados ao longo de 2004 tenham sido modestos, os governos tm vindo a acompanhar atentamente a situao, em parte devido magnitude e s caractersticas dos fluxos no registados. Nos pases nrdicos, pelo menos, as autoridades parecem estar tambm melhor preparadas para combater o trabalho no declarado e o abuso dos benefcios sociais. Para alm disso, na maioria dos pases da Europa do Norte, os governos tm-se dedicado a estudar a forma de rever as restries ao acesso aos servios pblicos e aos apoios sociais de forma a evitar as entradas no pas com essa finalidade aps o final do perodo transitrio. Na Dinamarca, por exemplo, chegou a sugerir-se que apenas os cidados contribuintes tivessem acesso aos benefcios sociais, embora a proposta tenha sido abandonada por colidir com os compromissos internacionais em matria de direitos humanos.Ao mesmo tempo, tm vindo a ser introduzidos diversos limites temporais e restries ao acesso aos apoios sociais bsicas, a par de mudanas ao nvel dos esquemas financeiros generosos e internacionalmente transportveis destinados aos filhos dos trabalhadores. Da mesma forma, as vozes mais crticas na Noruega tm defendido que esses esquemas deveriam assumir a forma de dedues fiscais ou de subsdios aos cuidados infantis que apenas pudessem ser utilizados no interior do territrio nacional. Em vrios pases, tais como a Alemanha, a Noruega e a Sucia, os critrios de elegibilidade no acesso aos subsdios de desemprego e de doena tm vindo a ser apertados; na Dinamarca, os trabalhadores oriundos da Europa de Leste que sejam alvo de despedimento deixaram de ter acesso ao subsdio de desemprego.Todas estas medidas ilustram como at mesmo a perspectiva de fluxos migratrios relativamente limitados pode suscitar preocupaes significativas e despoletar mudanas potencialmente relevantes ao nvel dos princpios universalistas que caracterizavam os estados-providncia mais inclusivos. Porm, o reverso da medalha das medidas destinadas a restringir o acesso aos benefcios sociais por parte dos imigrantes consiste no facto dessas medidas interagirem com (e tenderem a determinar a direco de) as reformas introduzidas com o objectivo de solucionar os desequilbrios existentes ao nvel dos prprios estados-providncia. ainda demasiado cedo para avaliar o impacto global dessa interaco, mas parece ser razovel esperar um aumento da presso no sentido da introduo de ainda mais limites, restries,

A IMIGRAO: INIMIGA DO ESTADO-PROVIDNCIA?

203

condies de elegibilidade e requisitos de condies prvias, de acordo com o esprito dos sistemas assentes na capitalizao e nos seguros individuais. Tendo em conta o princpio europeu da no-discriminao, estas reformas tero de ser aplicadas de forma universal, pelo que afectaro igualmente o acesso segurana social por parte dos cidados nacionais e dos residentes legais provenientes de pases terceiros. Dentro deste ltimo grupo, os requerentes de asilo encontrar-se-o naturalmente numa situao de especial vulnerabilidade. Para alm disso, o principal impacto da interaco atrs referida entre as presses internas e externas no sentido da introduo de reformas far-se- provavelmente sentir no caso dos estados-providncia mais inclusivos, universalistas e solidrios, como o caso dos pases escandinavos. Por sua vez, isso poder constituir um estmulo a que convirjam em direco aos sistemas menos inclusivos e mais verticais. Por outro lado, ao longo dos ltimos anos, a maioria dos pases da UE tem vindo cada vez mais a adoptar polticas sociais assentes nos princpios da activao e da responsabilizao, que envolvem a participao obrigatria em esquemas de emprego e em iniciativas de formao. Esta posio encontra-se na linha da tradio nrdica de adopo de polticas laborais activas e tem aos poucos vindo a ser incorporada na estratgia europeia de emprego. As reformas introduzidas ao nvel do estado-providncia alemo, que foram alis objecto de bastante contestao, constituem um exemplo disso mesmo: a durao e o montante do subsdio de desemprego foram reduzidos, a possibilidade de recusa de empregos oferecidos foi limitada e a idade da reforma foi adiada. O corolrio desta transio gradual para estados-providncia assentes na activao e na responsabilizao a batalha actualmente em curso em torno da reforma dos mercados de trabalho europeus. Embora exista um consenso alargado em relao necessidade de fomentar a adaptabilidade e a capacidade de incluso dos mercados de trabalho europeus, a questo da liberalizao dos mercados de trabalho e das relaes laborais continua a ser um pomo de discrdia entre o capital e os trabalhadores e entre a esquerda e a direita. Na presena de nveis de desemprego relativamente elevados e de taxas de emprego relativamente reduzidas em muitos pases europeus, especialmente entre as mulheres e os trabalhadores mais velhos, o aumento da imigrao de trabalhadores e da mobilidade dos servios est a causar dores de cabea em muitos sectores, nomeadamente entre as organizaes sindicais e os seus aliados.Apesar da Confederao dos Sindicatos Europeus ter sido uma defensora acrrima do alargamento e da abertura dos mercados de trabalho desde o primeiro momento, numerosos sindicatos de mbito nacional tm-se queixado que o aumento da prestao de servios transfronteirios por parte de trabalhadores mal remunerados destacados para os seus pases tem permitido o dumping social e aumentado a presso sobre os acordos colectivos e as normas e padres laborais existentes. Por outro lado, alguns empresrios e empregadores tm-se tambm mostrado preocupados com a possibilidade dos prestadores de servios da Europa de Leste tornarem as suas empresas inviveis e obrigarem-nas a fechar as portas.

204

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

TRS CENRIOS
Do ponto de vista da governncia do mercado de trabalho e das relaes laborais, a criao de um mercado comum de trabalho e de servios que abrange duas regies em tempos separadas pela Cortina de Ferro coloca desafios de monta, especialmente para os regimes inclusivos, generosos e dispendiosos da Europa do Norte.A incerteza especialmente elevada devido existncia de diferenciais em termos de custos salariais e nveis de proteco social entre a Europa Ocidental e a Europa de Leste que so, para muitos autores, reminiscentes do fosso que separa os Estados Unidos do Mxico. Pelo menos at agora, os desafios colocados aos mercados de trabalho dos pases de destino tm estado menos relacionados com os fluxos relativamente limitados de trabalhadores imigrantes a ttulo individual do que com a crescente mobilidade de curto prazo dos trabalhadores associados prestao transfronteiria de servios, projectos de construo civil e por a fora. A Directiva Europeia relativa ao Destacamento de Trabalhadores (COM 96/71EC) estipula que os prestadores de servios estrangeiros so obrigados a respeitar certos padres laborais mnimos dos pases de destino, bem como, caso exista legislao nesse sentido, a respeitar os salrios mnimos definidos por lei ou atravs da concertao social. Porm, nos pases escandinavos, por exemplo, estas prticas no so habituais e os sindicatos tm recorrido aco directa para obrigar os empregadores estrangeiros a assinarem acordos colectivos uma tradio inaugurada na sequncia da adeso da Sucia UE em 1995. Porm, quando uma empresa let que estava a construir uma escola na Sucia viu recentemente os seus trabalhos interrompidos por aco dos sindicatos, o governo e os sindicatos letes acusaram a Sucia de desrespeitar o princpio europeu da liberdade de movimentos embora o Tribunal do Trabalho tenha entretanto deliberado que a aco dos sindicatos foi totalmente legal. Independentemente das regras, a monitorizao das empresas e a inspeco das condies de trabalho em mercados e cadeias de prestao de servios e de construo civil transfronteirios e extremamente fluidos constitui sem dvida uma tarefa muito exigente para os sindicatos e/ou para as inspeces nacionais do trabalho. Por isso, na prtica, as empresas estrangeiras adquirem muitas vezes vantagens competitivas graas a praticarem nveis salariais correspondentes ao que habitual nos seus pases de origem. Uma vez que os salrios praticados nos novos estados-membros so em mdia cerca de um dcimo a um stimo dos praticados no Ocidente, no por isso surpreendente que o panorama da concorrncia ao nvel dos contratos de trabalho e de prestao de servios em certos sectores esteja a sofrer uma transformao radical. Por outro lado, a oferta de trabalhadores estrangeiros para o desempenho de tarefas de curta durao pode ainda ter lugar atravs de empresas de recrutamento e de agncias de trabalho temporrio, as quais constituem uma via adicional para a imigrao laboral de tipo circular. Esta importao temporria de trabalhadores baratos constitui uma opo atractiva tanto para as empresas dos pases de destino (na medida em que lhes permite substituir os trabalhadores nacionais mais caros) como para os trabalhadores da Europa de Leste (que tm acesso a salrios mais elevados do que nos seus pases). Para alm disso, os pases de destino podem permitir-se evitar abranger esses trabalhadores nos seus sistemas de proteco social.

A IMIGRAO: INIMIGA DO ESTADO-PROVIDNCIA?

205

Para alm dos sindicatos e trabalhadores nacionais dos sectores afectados, que se vem confrontados com o risco da diminuio dos salrios, da reduo dos postos de trabalho e da perda de poder negocial, os principais perdedores neste processo so as empresas anteriormente subcontratadas nos pases de destino.Tipicamente, os sectores mais afectados incluem a construo civil, as limpezas, a restaurao e os servios domsticos. Caso a oferta de trabalho e de servios por parte dos estados-membros da Europa de Leste incida principalmente sobre os mesmos sectores e nichos de mercado em que os imigrantes estabelecidos esto j presentes tal como parece ser o caso , a imigrao intra-europeia constituir um desafio tambm para esses grupos. Se isso se verificar, a posio de alguns dos grupos que se encontram j entre os mais vulnerveis marginalizao no contexto do mercado de trabalho poder ficar ainda mais fragilizada, aumentando a sua dependncia em relao aos apoios sociais. No que diz respeito ao impacto do alargamento ao nvel das relaes laborais escala nacional, possvel conceber trs cenrios. No primeiro, a imigrao e a prestao de servios oriundas da Europa de Leste servem como pretexto para a fragilizao dos sindicatos e para a perda de importncia da concertao social, actuando como um cavalo de Tria no sentido da fragmentao e americanizao dos mercados de trabalho nacionais. No segundo cenrio, a presso concorrencial proveniente do exterior leva vrios segmentos e faces das classes empresarial, trabalhadora e poltica dos pases de destino a unirem-se com o objectivo de salvaguardar os seus interesses comuns atravs do reforo da regulao e do controlo mais apertado do emprego, numa tentativa de renacionalizao tripartida do processo. No terceiro cenrio, a unificao dos mercados europeus de trabalho e de servios constitui o toque de finados para o estado-nao enquanto quadro de referncia ao nvel da governncia do mercado de trabalho, desencadeando iniciativas no sentido da europeizao da organizao colectiva e da regulao laboral. Consequentemente, tal como sucede em relao ao estado-providncia, a abertura externa dos mercados de trabalho pode ter consequncias muito diversas em termos da direco, do contedo e das vias assumidas pelas reformas introduzidas ao nvel do mercado de trabalho. Por sua vez, isto coloca diversas questes difceis relativamente aos limites geogrficos da solidariedade e ao papel das polticas nacionais e europeias no que se refere a contrariar (ou controlar) as foras do mercado. At agora, a ateno tem incidido sobretudo sobre as respostas de mbito nacional. Na maior parte dos pases, os regimes transitrios tm tido como objectivo a salvaguarda das condies proporcionadas aos trabalhadores dos pases de destino. Ao mesmo tempo, tem-se tambm verificado uma tendncia generalizada no sentido da adopo de mecanismos mais rigorosos e de acesso mais difcil no que diz respeito concesso de autorizaes de residncia aos cidados da UE, a par do reforo das inspeces laborais e fiscais. Est tambm em curso em diversos pases um esforo no sentido da melhoria dos sistemas estatsticos de monitorizao do mercado de trabalho, dos salrios e das condies de trabalho, de forma a permitir a activao das clusulas de salvaguarda em caso de desequilbrios acentuados. Na Noruega, por exemplo, foi pela primeira vez invocado um mecanismo legal que permite a generalizao dos acordos colectivos alcanados, com o objectivo de evitar o dumping social

206

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

por parte dos prestadores de servios estrangeiros envolvidos em sete grandes projectos de construo civil para a indstria petroqumica. A liberalizao externa dos mercados de trabalho e de servios teve neste caso como consequncia uma tendncia para o reforo da regulao interna da governncia do mercado de trabalho nacional. Porm, resta verificar se estas tentativas bastaro para garantir o controlo nacional sobre estes processos, ou se tendero a tornar-se cada vez mais irrelevantes em face da crescente mobilidade internacional.

MARGEM DE MANOBRA E RECOMENDAES


Ao longo deste captulo, chamou-se a ateno para trs factos: em primeiro lugar, o mercado de trabalho a principal porta de entrada nos sistemas nacionais de proteco social; em segundo lugar, os potenciais fluxos de imigrantes procura de emprego dependem fortemente das condies e reaces polticas adoptadas pelos pases vizinhos; e, em terceiro lugar, a generalidade dos pases tm por isso tendido a fechar-se em copas e a adoptar uma postura cautelosa. Esta situao tem dado origem a um complexo jogo de concorrncia entre estados ao nvel da regulao do mercado de trabalho e do estadoprovidncia, no qual cada pas procura alcanar um equilbrio ideal entre a atraco dos trabalhadores desejados, a repulso dos imigrantes potencialmente dependentes da segurana social e a salvaguarda das condies sociais e laborais proporcionadas aos cidados nacionais. O alargamento da UE tem vindo a reforar estas dinmicas, ao tornar os imigrantes laborais provenientes dos novos estados-membros uma opo mais atractiva do que os cidados de pases terceiros que recorrem aos canais humanitrios. Por conseguinte, os regimes restritivos de asilo poltico adoptados nos ltimos anos na Europa Ocidental tero provavelmente tendncia a tornar-se ainda mais restritivos. O que isto sugere que as estratgias aparentemente racionais adoptadas ao nvel de cada estado-nao podem facilmente degenerar em efeitos agregados imprevistos e indesejveis para a Europa como um todo. Por exemplo, a tentativa de repelir os imigrantes menos produtivos poder despoletar uma espiral de restries polticas e cortes nas despesas sociais que podero dificultar o processo de integrao e reduzir o volume global da imigrao para a UE numa fase em que precisamente o contrrio que necessrio. Deste ponto de vista, as anlises apresentadas neste captulo sugerem fortemente que a integrao tanto da investigao cientfica como da actuao poltica ao nvel das polticas de imigrao, mercado de trabalho e reforma do estado-providncia na Europa assume especial importncia. Os actores polticos e sociais envolvidos na formulao das polticas sociais, laborais e de imigrao escala nacional encontram-se perante mltiplos problemas comuns de aco colectiva. A nica soluo possvel para este quebra-cabeas assenta no reforo e sofisticao dos mtodos de coordenao, partilha de informao, aprendizagem e integrao de polticas entre os vrios estados-membros e a prpria Unio Europeia. Para que a UE alargada, com as suas imensas desigualdades sociais, no se torne um imenso espao neocolonial disposio de empresas em busca de impostos reduzidos ou nulos, salrios baixos e regulamentos laborais e ambientais permissivos, as instituies e os decisores polticos europeus faro talvez bem em acatar as seguintes recomendaes:

A IMIGRAO: INIMIGA DO ESTADO-PROVIDNCIA?

207

Reforar as iniciativas conducentes ao crescimento econmico, reestruturao e ao crescimento do emprego nos novos estados-membros da UE; Implementar (e monitorizar de forma reforada) padres mnimos escala europeia em matria de segurana social, proteco laboral, condies de trabalho e fiscalidade das empresas; Fomentar a definio de orientaes polticas comuns nestes domnios atravs do estabelecimento de objectivos partilhados, da partilha de informao e da aprendizagem em comum, de acordo com o mtodo aberto de coordenao; Promover a cooperao e a criao de instituies comuns por parte dos actores sociais e das organizaes laborais e sindicais dos dois lados do fosso Este-Oeste; Assegurar que a integrao dos mercados de trabalho e de servios no pe em causa a capacidade dos estados-membros monitorizarem e salvaguardarem as condies de trabalho regulamentadas ao nvel nacional; Tornar mais claros os direitos conferidos nos diversos estados-membros s vrias categorias de imigrantes, tanto para facilitar a comparao entre eles, como de forma a apoiar a formulao de polticas comuns; e Apoiar a investigao cientfica que incida simultaneamente sobre as questes da imigrao, do mercado de trabalho e do estado-providncia.

208

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

Referncias bibliogrficas
Bommes, M. "The shrinking inclusive capacity of the national welfare state: International migration and the deregulation of identity formation." (2003) in Comparative Social Research, forthcoming. Commission of the European Communities. Directive concerning the posting of workers in the framework of the provisionof services. COM 96/7Ec final, 1996. Commission of the European Communities. Communication from the Commission to the Council,The European Parliament,The European Economic and Social Committee and theCommittee of the Regions on Immigration, Integration and Employment. COM (2003) 336 final, 2003. Dlvik, J. E. Redrawing Boundaries of Solidarity? ETUC, social dialogue and the Europeanisation of trade unionism in the 1990s. Oslo: ARENA/FAFO Report 238, 1997. Dlvik, J. E. "European trade unions: coping with globalisation?" In The Solidarity Dilemma: Globalisation, Europeanisation and the Trade Unions, edited by J. Hoffmann, 83-118. Brussels: ETUI, 2001. Dlvik, J. E. "Industrial Relations in EMU: Are ReNationalization and Europeanization Two Sides of the Same Coin?" In Euros and Europeans. Monetary Integration and the European Model of Society, edited by A. Martin and G. Ross. Cambridge: Cambridge University Press, 2004. Entzinger, H. "The rise and fall of multiculturalism: The case of the Netherlands." In Towards assimilation and citizenship: Immigrants in liberal nation-states, edited by C. Joppke and E. Morawska. Houndmills: Palgrave Macmillan, 2003. Esping Andersen, G. The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge: Cambridge University Press, 1990. Hammar,T. "Immigration to a Scandinavian welfare state:The case of Sweden." Unpublished paper, Centre for Research in International Migration and Ethnic Relations, Ceifo, Stockhold University, 2003. Jessop, B. "Towards the Schumpeterian Workfare State?" Studies in Political Economy, 40 (1993): 7-39. Lundh, C. et al. Arbete? Var god drj! Innvandrare i vlfrdssamhllet. Stockholm: SNS Frlag, 2002. Ldemel, I. and H.Trickey, eds. An Offer You Can't Refuse:Workfare in International Perspective. Bristol:The Policy Press, 2000. Meardi, G. "The Trojan Horses for the Americanization of Europe? Polish Industrial Relations Towards the EU." European Journal of Industrial Relations 8, no. 1 (2002): 77-99. Morris, L. "Managingcontradictions: Civic, stratification and migrants's rights." International Migrations Review 37, no. 141 (Spring 2003). Omilaniuk, I. "Labor migration to Europe and recent European labor migration policies." Presentation at UDI conference, 23. Oslo, April 2002. Ponzellini, A. "Italy:The Services Sector - Towards a More Inclusive and Flexible Labor Market?" In At Your Service? Comparative Perspectives on Employment and Labor Relations in the European Private Sector Services, edited by J. E. Dlvik, 305-341. Brussels/Oxford/New York: P.I.E.-Peter Lang, 2001. Streeck,W. and P. C. Schmitter. "From NAtional Corporatism to Transnational Pluralism: Organized Interests in the European Single Market." In Social Institutions and Economic Performance. Studies of Industrial Relations in Advanced Capitalist Economies, edited by W. Streeck. London: Sage, 1992. Utlendingsdirektoratet (UDI) (Norwegian Directorate of Immigration) Statistics: http://www.udi.no/upload/Statistikk/ ES_INFO_uke46.pdf.

A IMIGRAO: INIMIGA DO ESTADO-PROVIDNCIA?

209

O Novo Papel dos Imigrantes nas Economias Rurais da Europa do Sul


Charalambos Kasimis

s fluxos migratrios para a Europa do Sul, e para a Grcia em particular, aumentaram significativamente nos ltimos 20 anos. Estes fluxos tm sido simultaneamente causa e consequncia de diversos desenvolvimentos relevantes ao nvel do importante sector agrcola dos pases da Europa do Sul, nos quais o peso da agricultura no PIB em mdia o dobro do que se verifica na Unio Europeia como um todo. Neste contexto, os decisores polticos tm vindo a ser confrontados com uma questo particularmente difcil: como alcanar um equilbrio entre a procura crescente de trabalhadores imigrantes por parte da Europa do Sul e os apelos no sentido de uma gesto das migraes mais restritiva ao nvel da UE? Alguns aspectos h que tornam esta questo ainda mais complexa nomeadamente, um contexto em rpida mutao que inclui a reforma das regras e subsdios da Poltica Agrcola Comum (PAC); o alargamento da UE em Maio de 2004, que trouxe para o seio da Unio diversos novos estados-membros com sectores agrcolas competitivos; e as negociaes no mbito da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) com vista reduo da proteco tarifria e dos subsdios directos produo agrcola. O receio de que as perspectivas econmicas do sector agrcola se alterem de forma radical tem levado a que os produtores agrcolas da Europa do Sul se sintam ameaados no s pela concorrncia dos produtos importados mais baratos, como tambm pelos concorrentes mais tecnologicamente avanados e inovadores. Neste contexto, a possibilidade de recurso a mo-de-obra imigrante mais barata possivelmente mais desejada do que nunca. Os decisores polticos que pretenderem responder ao desafio de importar mo-de-obra para o crucial sector agrcola da Europa do Sul tero de ter em conta um amplo conjunto de factores. Por exemplo, devero ter em considerao a crescente hostilidade em relao ao aumento da imigrao por parte de alguns sectores da populao autctone de muitos estados-membros, cujas apreenses parecem dever-se em parte a receios de natureza cultural e ao medo da concorrncia no acesso aos postos de trabalho. Porm, um olhar mais atento revela que alguns dos obstculos a uma mais eficaz gesto dos fluxos migratrios so na verdade menos insuperveis do que alguns lderes polticos e rgos de comunicao social pretendem fazer crer. A anlise em profundidade das caractersticas dos fluxos migratrios e do sector agrcola na Grcia, por exemplo, mostra que os imigrantes ocupam sobretudo postos de trabalho na agricultura e outros empregos de baixas qualificaes, no competindo com a populao autctone no acesso aos postos de trabalho qualificados. Para alm disso, a ideia de uma eventual hostilidade monoltica por parte da opinio pblica em relao imigrao esconde na verdade uma realidade bem mais favorvel, uma vez que grande parte da populao grega das reas rurais reconhece a importncia do contributo dos trabalhadores estrangeiros. Em suma, necessria uma anlise mais cuidada do novo papel desempenhado por estes imigrantes. Neste captulo, apresenta-se uma descrio sumria dos padres migratrios na Europa do Sul, seguida de uma anlise particular do caso grego e das lies que podem ser retiradas para toda a regio a partir da experincia deste pas com a imigrao para o sector

212

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

agrcola. A finalizar, efectuado um conjunto de recomendaes sobre as melhores formas dos decisores polticos nacionais e europeus alcanarem um equilbrio entre o aumento da procura de mo-de-obra imigrante e os apelos adopo de polticas migratrias mais restritivas.

A Europa do Sul e as Migraes Laborais


No perodo de reconstruo que se seguiu 2 Guerra Mundial, a Europa do Sul foi a principal regio emissora de migrantes para as naes industrializadas e carentes de mo-deobra do Norte da Europa. Porm, as crises petrolferas de 1973 e 1979 despoletaram posteriormente a recesso econmica e contriburam para o declnio da procura de mo-deobra. Por sua vez, isso deu origem adopo de polticas migratria restritivas por parte dos pases do Norte da Europa e ao regresso de numerosos trabalhadores da Europa do Sul aos seus pases de origem. Mais tarde, na dcada de 1980, os pases da Europa do Sul tornaramse regies de trnsito para migrantes provenientes de frica, da sia, da Polnia e da Jugoslvia, cujos destinos finais eram os EUA, o Canad e, embora em menor grau, a Europa Ocidental. Ao longo dos ltimos 20 anos deste processo de mudana, os fluxos migratrios com destino Europa do Sul, e Grcia em particular, aumentaram significativamente. O resultado final foi uma transformao to profunda que todos os pases da Europa do Sul passaram de emissores lquidos de migrantes para receptores lquidos de fluxos migratrios considerveis. Um aspecto particularmente importante deste processo de mudana est relacionado com o sector agrcola. O recurso mo-de-obra imigrante por parte do sector agrcola deixou de ser um fenmeno de importncia secundria. Os dados relativos aos pases da Europa do Sul revelam um rpido crescimento da mo-de-obra imigrante na agricultura e nas regies rurais ao longo dos ltimos 20 anos. Esse crescimento est associado ao importante papel da agricultura nas economias e sociedades de todos os pases da Europa do Sul. Com efeito, metade de toda a populao europeia empregada no sector agrcola, bem como dois teros das exploraes agrcolas da UE, esto concentrados na Europa do Sul. Por outro lado, esse crescimento est tambm associado ao abandono da agricultura por parte de uma poro significativa da populao autctone da Europa do Sul, por motivos que sero expostos mais adiante. Para alimentar esta economia regional em muitos casos intensiva em mo-de-obra, tm sido muitos os imigrantes que tm vindo dos Balcs, de frica e at da sia para ocuparem postos de trabalho em reas rurais sujeitas a processos de reestruturao econmica e em actividades agrcolas sazonais cada vez mais especializadas. No entanto, estes migrantes no se limitam agricultura, desempenhando tambm actividades no-agrrias e de apoio s populaes envelhecidas, particularmente nas reas rurais perifricas ou montanhosas. Os fluxos migratrios para a Europa do Sul tm provindo de diversas origens e continuam

O Novo Papel dos Imigrantes nas Economias Rurais da Europa do Sul

213

em evoluo. Em Espanha, os Censos de 2001 revelaram que 17 por cento de toda a populao imigrante reside em reas predominantemente rurais com menos de 10.000 habitantes, estando concentrada em regies como Alicante, Mlaga, Las Palmas, Tenerife, Baleares, Mrcia e Almeria. Este padro foi confirmado pela campanha de regularizao de 2001, ao abrigo do qual 13 por cento de todas as autorizaes de trabalho concedidas se destinaram ao sector agrcola. Os dados mais recentes mostram que os romenos e os blgaros ultrapassaram j os africanos outrora maioritrios no mercado de trabalho espanhol. Em Itlia, os imigrantes encontram-se sobre-representados ao nvel do emprego na agricultura, quando comparados com a populao activa deste pas (13,1 por cento contra 5,3 por cento). Constituem 60 por cento de toda a fora de trabalho sazonal do sector agrcola, encontrando-se na sua maioria cerca de trs quintos em situao irregular. A presena de trabalhadores sazonais provenientes dos actuais e antigos estados no-membros da UE cresce 15 por cento ao ano; dois teros desses trabalhadores provm da Polnia, Eslovquia, Repblica Checa e Romnia. A participao dos trabalhadores imigrantes no mercado de trabalho italiano varia segundo os sectores e as regies. Na Itlia setentrional, a procura dirige-se fundamentalmente aos imigrantes legais, que trabalham sobretudo no sector pecurio. Estes postos de trabalho so maioritariamente ocupados por marroquinos e por um nmero crescente de indianos, devido ao facto dos jovens locais no estarem dispostos a desempenhar este tipo de tarefas duras e desagradveis apesar dos salrios relativamente elevados. J os imigrantes oriundos da Europa Central e Oriental trabalham sobretudo na fruticultura, horticultura e vindimas. Na Itlia meridional, em virtude das caractersticas sazonais da economia regional e da contnua chegada em massa de imigrantes muitas vezes controlada pelo crime organizado , a procura dirige-se principalmente aos trabalhadores irregulares, mais facilmente explorveis. Portugal constitui o nico caso em que o acesso dos imigrantes a este tipo de empregos tem permanecido at certo ponto vedado, sobretudo devido s fortssimas redes de solidariedade e cooperao existentes entre os trabalhadores locais. Contudo, at mesmo o significativo sector agrcola portugus parece assentar j em grande medida na mo-de-obra barata de origem imigrante. Nos ltimos anos, verificou-se uma alterao qualitativa ao nvel dos fluxos migratrios com destino a Portugal. Enquanto que, anteriormente, todos os fluxos faziam parte de um sistema migratrio internacional que tinha a lngua portuguesa como denominador comum, assiste-se na actualidade a fluxos muito mais significativos provenientes da Europa de Leste (Ucrnia, Moldvia, Romnia e Rssia) e, em menor grau, da sia do Sul. Os imigrantes provenientes da Europa de Leste encontram-se sobretudo na rea Metropolitana de Lisboa e na regio do Algarve, mas esto tambm presentes em numerosas reas rurais. Nestas ltimas, ocupam sobretudo postos de trabalho no sector agrcola e na construo civil (especialmente no Alentejo, Ribatejo e regio Oeste). J os brasileiros e os imigrantes tradicionais oriundos dos PALOP (pases africanos de lngua oficial portuguesa) encontram-se maioritariamente empregados na construo civil e no sector dos servios.

214

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

Tal como sucedeu em Espanha, a vinda para Portugal de numerosos imigrantes provenientes do leste da Europa colocou uma presso acrescida sobre os imigrantes tradicionais e provocou uma forte concorrncia no acesso aos empregos, dando origem a conflitos sociais entre os diversos grupos tnicos. Os ucranianos, que constituem o grupo nacional mais numeroso entre os europeus de leste, possuem uma reputao de trabalhadores competentes e disciplinados, parecendo beneficiar de uma certa discriminao positiva. Isso tem provocado tenses e ressentimentos entre os imigrantes provenientes dos pases africanos e da Amrica Latina, que tm assistido a uma deteriorao da sua situao no mercado de trabalho.

Razes para o Aumento da Imigrao Laboral


As tentativas de compreender as causas da crescente dependncia da Europa do Sul face mo-de-obra imigrante so dificultadas pela escassez dos estudos disponveis. A longa tradio de estudo cientfico dos fluxos migratrios no contexto das reas rurais uma caracterstica sobretudo dos Estados Unidos e no da Europa.A grande maioria dos estudos que tm incidido sobre este fenmeno no contexto europeu tm-se debruado mais sobre o impacto do xodo rural ao nvel das sociedades de origem do que sobre as reas rurais enquanto receptoras de imigrantes. Perante este vazio relativo ao nvel da investigao cientfica, o Comit Econmico e Social Europeu veio j reconhecer a importncia do desenvolvimento de estudos adicionais sobre as migraes para as reas rurais. Num relatrio publicado no ano 2000, este Comit afirmou que, embora o recurso mo-de-obra imigrante na agricultura e nas reas rurais tenha aumentado significativamente, a investigao quantitativa e qualitativa existente continua a ser claramente insuficiente. Por outro lado, este relatrio salientou tambm a falta de dados agregados ao nvel da Unio Europeia e a inexistncia de anlises relativas situaes de grupos especficos. Apesar destas insuficincias da investigao cientfica disponvel, alguns dos factores subjacentes ao aumento dos fluxos migratrios para a Europa do Sul so bastante claros. Entre os mais importantes, incluem-se os seguintes: Procura motivada pela reestruturao econmica. O aumento da procura de mode-obra imigrante por parte do sector agrrio remonta em certa medida adeso UE por parte dos pases da Europa do Sul (Grcia, Espanha e Portugal) na dcada de 80.A integrao na UE despoletou um processo de rpida transformao econmica que provocou uma diminuio do fosso econmico e social entre a Europa setentrional e a Europa meridional e contribuiu para a passagem de numerosos trabalhadores familiares rurais para empregos no-agrrios. Ao mesmo tempo, os perodos de prosperidade que se seguiram, juntamente com os subsdios concedidos no mbito da PAC e com os efeitos das medidas proteccionistas, provocaram um aumento dos empregos disponveis no sector agrcola. Por

O Novo Papel dos Imigrantes nas Economias Rurais da Europa do Sul

215

outro lado, a expanso de actividades no-agrcolas tais como o turismo, a construo imobiliria, o retorno de migrantes citadinos para os seus locais de origem e o desenvolvimento de novos padres de consumo associados ao lazer e ao recreio vieram tambm contribuir para o aumento da procura de mo-de-obra nestas regies. O interesse na possibilidade de recurso a uma fora de trabalho flexvel e no sujeita a restries como a sindicalizao levou muitas pequenas e grandes empresas a recorrerem cada vez mais mo-de-obra imigrante para preenchimento dos postos de trabalho disponveis. Um outro factor subjacente ao aumento da procura de mo-de-obra assalariada foi a crescente participao das mulheres autctones no mercado de trabalho, principalmente a partir dos anos 80.A sada do lar e a entrada no mercado de trabalho por parte de numerosas mulheres deu origem a um aumento da procura por servios domsticos cuidados infantis e a idosos, por exemplo , tipicamente mal remunerados e com pouco prestgio social, que as populaes locais, por motivos que sero expostos em seguida, esto cada vez menos dispostas a aceitar. Mudana de atitudes ao nvel da sociedade. A melhoria do nvel de vida e a o aumento dos nveis de escolaridade dos jovens nas ltimas dcadas reduziram a disponibilidade da populao autctone para trabalhar longe de casa, especialmente em empregos sazonais, de baixo rendimento e de baixo estatuto social. Ora, precisamente este o tipo de empregos que se encontra muitas vezes disponvel em vrios sectores-chave das economias da Europa do Sul: agricultura, turismo, pescas, construo civil e comrcio retalhista, para alm do significativo sector informal de base familiar. Devido alterao das expectativas, as populaes jovens das reas rurais tm cada vez mais procurado aceder a empregos urbanos melhor remunerados e com um estatuto social mais elevado, deixando numerosos empregos rurais por ocupar em muitos casos, por imigrantes. Desequilbrios demogrficos. Outra das causas destes fluxos migratrios tem a ver com as caractersticas relativamente jovens das populaes imigrantes quando comparadas com as cada vez mais envelhecidas populaes autctones dos pases da Europa do Sul. Os decisores polticos tm vindo a aperceber-se de que o declnio dos nveis de fecundidade e o envelhecimento demogrfico nos pases receptores de imigrantes da Europa do Sul colocam srios entraves ao crescimento econmico e sustentabilidade das receitas fiscais, pelo que tm vindo a demonstrar e a desenvolver atitudes e polticas mais tolerantes em relao aos imigrantes.Ao mesmo tempo, a passagem reforma de uma parte significativa da populao autctone e o aumento da procura de cuidados mdicos e a idosos tm tambm provocado um aumento da procura de mo-de-obra. Oportunidades de transgresso dos perodos de permanncia permitidos pelos vistos. A natureza transfronteiria das economias da Europa do Sul nomeadamente devido ao forte peso dos sectores da distribuio, comrcio itinerante, transporte martimo e turismo tem facilitado a entrada legal de muitos imigrantes enquanto turistas ou visitantes temporrios. Porm, muitos desses indivduos permanecem ilegalmente aps os seus vistos terem expirado. A atitude dos diversos governos e administraes para com este fenmeno

216

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

tem-se revelado bastante permissiva, pois os funcionrios e representantes dos diversos estados reconhecem a importncia do papel econmico desempenhado por estes imigrantes. Proximidade em relao aos pases emissores. A conjugao de linhas de costa extensas e fronteiras permeveis e difceis de policiar eficazmente tm facilitado a entrada de muitos imigrantes na Europa do Sul. Em diversos momentos, os pases vizinhos situados na Europa Central e Oriental tm-se assumido como emissores de fluxos migratrios significativos, especialmente aps o colapso do bloco comunista no final da dcada de 80 e incios de 90. Por outro lado, os pases vizinhos da Europa do Sul situados na margem sul do Mediterrneo, bem como certos estados relativamente prximos situados no Sudoeste Asitico, como o Iraque e o Afeganisto, tm estado na origem de diversas vagas de emigrao, em parte motivadas pela pobreza e pela ocorrncia de conflitos. A localizao geogrfica da Europa do Sul, juntamente com os restantes factores atrs mencionados, tm tornado esta regio um destino privilegiado para estes migrantes. Os pases da Europa do Sul apresentam numerosas semelhanas em relao a estas questes. Porm, os aspectos em que se distinguem so tambm numerosos, pelo que difcil enunciar aqui de forma exaustiva as especificidades de cada um deles. Porventura mais til, do ponto de vista da concepo e implementao das polticas, ser talvez proceder anlise da experincia de um desses pases em particular com o objectivo de retirar lies acerca de como gerir eficazmente o novo papel dos imigrantes na Europa do Sul.As caractersticas da Grcia enquanto pas receptor de fluxos migratrios substanciais, a par do seu importante estatuto no contexto do sector agrcola da Europa do Sul, fazem deste pas um bom candidato a esse tipo de anlise.

O Caso da Grcia
Embora o peso da agricultura nos principais indicadores macroeconmicos da Grcia tenha vindo a decair sistematicamente ao longo das ltimas dcadas, este sector desempenha ainda um papel crucial no contexto da economia grega, tendo sido responsvel por cerca de um quarto de todas as exportaes, 16% da populao empregada e entre 6 e 6,5% do PIB em 2003. O nmero de trabalhadores assalariados de origem imigrante aumentou consideravelmente durante a ltima dcada, atingindo actualmente quase 20 por cento do emprego total no sector. Para compreendermos as causas desta situao no caso da Grcia, que em muitos aspectos anloga dos seus vizinhos da Europa do Sul, necessrio observarmos atentamente as caractersticas passadas e presentes dos padres migratrios que tm tido lugar neste pas. Na era moderna, estes padres remontam ao perodo aps a 2 Guerra Mundial, quando a Grcia, a par dos restantes pases da Europa do Sul, se tornou um dos principais pases emissores de mo-de-obra para as naes industrializadas do norte da Europa. Mais de um milho de cidados gregos emigraram nesta poca, a maioria dos quais entre 1950 e 1974.A maioria emigrou para a Europa Ocidental, EUA, Canad e Austrlia. O seu xodo foi

O Novo Papel dos Imigrantes nas Economias Rurais da Europa do Sul

217

motivado por diversos motivos, principalmente econmicos, mas tambm polticos (na sequncia da guerra civil de 1946-49 e do perodo entre 1967 e 1974 em que os militares estiveram no poder). Os dados estatsticos oficiais revelam que, entre 1955 e 1973, 603.300 emigrantes gregos instalaram-se na Alemanha, 170.700 na Austrlia, 124.200 nos EUA e 80.200 no Canad. A maior parte destes emigrantes era oriunda de reas rurais, cujos residentes alimentaram os mercados de trabalho tanto nacionais como internacionais. Aps a crise petrolfera de 1973 e a adopo de polticas migratrias restritivas por parte dos pases do norte da Europa, estes fluxos migratrios reduziram-se significativamente e as migraes de retorno ao pas de origem aumentaram. Entre outros factores que contriburam para estas mudanas, incluem-se tambm as dificuldades de integrao nos pases de destino, a restaurao da democracia em 1974 e as novas perspectivas econmicas associadas adeso da Grcia Comunidade Econmica Europeia (CEE) em 1981. Entre 1974 e 1985, quase metade de todos os emigrantes do ps-guerra regressou Grcia.

Troca de Papis: A Imigrao substitui a Emigrao


O declnio da emigrao e o incio da imigrao de retorno deram origem a saldos migratrios positivos a partir da dcada de 70. Mais tarde, no incio dos anos 80, a imigrao aumentou na sequncia da chegada de um pequeno nmero de asiticos (sobretudo filipinos), africanos e polacos, que se dedicaram principalmente construo civil, agricultura e servios domsticos. No entanto, o volume desta imigrao era ainda bastante limitado. Em 1986, o nmero total de imigrantes (legais e no autorizados) era de aproximadamente 90.000. Em 1991, os Censos indicavam j a presena de 167.000 estrangeiros numa populao total de 10.259.900. O colapso de numerosos regimes da Europa Central e Oriental em 1989 transformou a imigrao grega num fenmeno imenso e incontrolvel. Em resultado disso, embora poca a Grcia fosse ainda um dos pases menos desenvolvidos da UE, foi tambm aquele que, durante a dcada de 90, recebeu o maior nmero de imigrantes em relao sua populao activa. Diversos factores contriburam para explicar a transformao da Grcia num pas receptor de imigrao. Um deles foi a sua localizao geogrfica, na medida em que a Grcia constitui uma das portas de entrada orientais da UE, possuindo uma linha de costa extensa e fronteiras bastante permeveis. Apesar da situao da fronteira norte do pas ter melhorado significativamente aps a criao de um corpo especial de policiamento das fronteiras em 1998, a facilidade de acesso geogrfico continua a desempenhar um papel central no que diz respeito aos padres migratrios da Grcia. Outros aspectos-chave incluram a rpida transformao econmica na sequncia da adeso UE em 1981 e a consequente reduo do fosso econmico e social que separava a Grcia dos

218

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

pases do norte da Europa. O desenvolvimento econmico, a melhoria dos nveis de vida e o aumento da escolaridade dos jovens levaram a maioria dos gregos a rejeitarem cada vez mais os empregos mal remunerados e de baixo estatuto. Simultaneamente, a grande dimenso da economia informal de cariz familiar e a natureza sazonal de sectores como o turismo, a agricultura e a construo civil provocaram um aumento da procura de uma fora de trabalho no sindicalizada e no sujeita a restries em termos de direitos e condies laborais.

A Imigrao Grega em Perspectiva


De acordo com os ltimos Censos, a populao residente da Grcia aumentou de 10.259.900 habitantes em 1991 para 10.964.020 em 2001. Este aumento pode ser atribudo quase exclusivamente imigrao verificada nessa dcada. Os Censos revelam que a populao estrangeira da Grcia em 2001 era de 762.191 habitantes (47.000 dos quais eram cidados da UE), o que correspondia a aproximadamente 7 por cento da populao total. Entre esses imigrantes, 2.927 eram oficialmente considerados refugiados. Considera-se habitualmente que o nmero de imigrantes na verdade mais elevado certos especialistas chegam a indicar valores da ordem dos 10 por cento da populao. A suportar estes nmeros, apontam entre outros factores o facto dos Censos de 2001 terem sido realizados antes da entrada em vigor da Lei 2910/2001 (tambm conhecida como a segunda campanha de regularizao levada a cabo na Grcia) relativa s condies de admisso e residncia de estrangeiros em territrio grego e de acesso nacionalidade grega atravs da naturalizao. Muitos imigrantes no foram considerados nos Censos devido ao seu estatuto ilegal, enquanto que outros entraram no pas com o objectivo deliberado de tirarem partido do processo de regularizao. A imigrao constituiu o principal factor de crescimento e rejuvenescimento demogrficos na Grcia no perodo entre os Censos de 1991 e 2001. O nmero mdio de filhos por mulher na Grcia de apenas 1,3, abaixo da mdia europeia de 1,5 e sobretudo do limiar de 2,1 necessrio para assegurar a renovao geracional. Entre a populao imigrante, 16,7 por cento pertencem ao grupo etrio dos 0-14 anos de idade, 79,8 por cento ao grupo etrio 15-64 e apenas 3,5 por cento tm mais de 65 anos de idade. As percentagens respectivas da populao autctone so de 15,2 por cento, 67,7 por cento e 17 por cento, o que demonstra o papel-chave desempenhado pelos imigrantes em idade frtil no conjunto da populao. Os albaneses grupo constitudo maioritariamente por casais com filhos constituem o grupo populacional mais jovem de todos. Em contrapartida, os imigrantes oriundos dos Estados Unidos, Canad e Austrlia so os que apresentam as propores mais elevadas no grupo etrio 65+, uma vez que se trata sobretudo de ex-emigrantes reformados. Os homens e as mulheres constituem 54,5 e 45,5 por cento da populao, respectivamente. Contudo, o peso relativo dos dois sexos varia consideravelmente consoante a nacionalidade. Os albaneses e os romenos so os que apresentam maior equilbrio, uma vez que a percentagem de homens nestes dois grupos nacionais encontra-se apenas ligeiramente acima

O Novo Papel dos Imigrantes nas Economias Rurais da Europa do Sul

219

da mdia nacional, com 59% e 57%, respectivamente.As outras nacionalidades exibem fortes assimetrias, no sentido em que o peso relativo dos homens ou das mulheres excede em muito o do outro sexo. Por exemplo, as mulheres constituem quase dois teros dos imigrantes oriundos da ex-Unio Sovitica e da Bulgria, bem como cerca de quatro quintos dos filipinos. Em contrapartida, os imigrantes provenientes da ndia e do Paquisto so quase exclusivamente do sexo masculino. 54 por cento dos imigrantes so admitidos no pas para fins de trabalho, embora 0 reagrupamento familiar (13 por cento) e o repatriamento (7 por cento) sejam tambm importantes motivos de admisso. O maior peso relativo do reagrupamento familiar corresponde aos albaneses, enquanto que os imigrantes oriundos dos Estados Unidos, Canad e Austrlia so os mais frequentemente repatriados. Outros 21,5 por cento so admitidos por outra razo no especificada, enquanto que os estatutos de requerente de asilo e refugiado correspondem a 1,6 por cento do total.

Origens Nacionais dos Imigrantes Recm-chegados


No perodo de imigrao em massa para a Grcia, entre 1990 e 2001, os imigrantes chegaram em duas grandes vagas.A primeira teve lugar no incio dos anos 90 e foi dominada pelos albaneses. A segunda verificou-se depois de 1995 e envolveu uma muito maior participao dos imigrantes provenientes dos restantes estados balcnicos, ex-Unio Sovitica, Paquisto e ndia. A maioria dos albaneses chegou Grcia aquando da primeira vaga; porm, o colapso em 1996 dos gigantescos esquemas piramidais do sector bancrio albans esteve tambm na origem de fluxos migratrios significativos. De acordo com os Censos de 2001, as nacionalidades mais numerosas correspondem aos estados balcnicos da Albnia, Bulgria e Romnia. Os cidados destes pases constituem quase dois teros de toda a populao estrangeira. Os imigrantes oriundos da antiga Unio Sovitica (Gergia, Rssia, Ucrnia, Moldvia, etc.) constituem 10 por cento do total; os pases da UE, aproximadamente 6 por cento. Um outro grupo heterogneo, constitudo pelos imigrantes provenientes de pases como os Estados Unidos, o Canad e a Austrlia, tem um peso relativo de 6 por cento. Finalmente, o grupo constitudo pelos restantes pases ascende a 13 por cento do total porm, nenhuma das nacionalidades a includas corresponde a mais de 2 por cento da populao estrangeira total. Entre as principais nacionalidades de origem, os albaneses ocupam o primeiro lugar, com 57,5 por cento do total, a grande distncia da Bulgria, que detm o segundo lugar com 4,6 por cento. A existncia de fronteiras comuns com estes dois pases tem facilitado a entrada destes imigrantes na Grcia, originando fluxos migratrios com caractersticas cclicas.

220

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

Qualificaes e Participao no Mercado de Trabalho


Os imigrantes contriburam significativamente para o desempenho da economia grega nos ltimos anos, tendo desempenhado um papel fundamental na bem-sucedida participao grega na unio econmica e monetria europeia. A sua participao crucial na fora de trabalho dos sectores agrcola e da construo civil tem sido comummente reconhecida. Apesar da elevada taxa de desemprego, estimada na generalidade do pas em cerca de 11 por cento no primeiro semestre de 2004, os imigrantes no parecem competir verdadeiramente com a populao autctone pelo mesmo tipo de empregos. Muito pelo contrrio, o seu papel parece ser largamente complementar. Cerca de metade de todos os imigrantes possui habilitaes escolares de nvel secundrio (incluindo a formao profissionalizante de nvel equivalente), enquanto que outro tero apenas concluiu ou frequentou o ensino bsico. Quase um dcimo possui qualificaes de nvel superior. A anlise quantitativa dos nveis mdios de qualificaes das diversas nacionalidades revela que, em termos comparativos, os albaneses so os que apresentam os nveis de escolaridade mais reduzidos, por contraste com os cidados da ex-Unio Sovitica, que exibem os nveis mais elevados.As mulheres predominam entre os imigrantes detentores de qualificaes de nvel superior, ao passo que os homens se encontram em maioria em todas as restantes categorias. A esmagadora maioria dos imigrantes (90 por cento) trabalha por conta de outrm a percentagem dos trabalhadores por conta prpria de apenas 6,5 por cento. A maior parte dos empregos que ocupam consistem em trabalhos manuais e de baixas qualificaes, frequentemente bastante abaixo daquilo para que estariam habilitados tendo em conta a sua escolaridade e qualificaes. De acordo com os Censos de 2001, a maioria dos imigrantes (54 por cento) veio para a Grcia para trabalhar. Os blgaros e os romenos so as nacionalidades que mais indicam o emprego como a principal razo para terem migrado para a Grcia. Por outro lado, os imigrantes encontram-se principalmente empregados nos sectores da construo civil (24,5 por cento), outros servios que correspondem sobretudo ao trabalho domstico (20,5 por cento), agricultura (17,5 por cento) e comrcio, hotelaria e restaurao (15,7 por cento). Em virtude do seu peso entre a populao imigrante total, os albaneses esto em maioria em todos os sectores. Porm, dentro de grupo nacional dos albaneses, a construo civil que predomina (32 por cento), seguida da agricultura (21 por cento) e dos outros servios (15 por cento). Por contraste, os blgaros encontram-se empregados principalmente no sector agrcola (33 por cento) e nos outros servios (29 por cento). No sector da construo civil, os imigrantes constituem actualmente cerca de um quarto dos trabalhadores por conta de outrm, enquanto que no sector agrcola correspondem a um quinto da fora de trabalho total (e a quase 90 por cento dos trabalhadores assalariados no

O Novo Papel dos Imigrantes nas Economias Rurais da Europa do Sul

221

familiares). Em ambos estes sectores, os imigrantes desempenham um importante papel estrutural. O sector dos outros servios que corresponde principalmente aos servios domsticos e em que predominam as trabalhadoras imigrantes do sexo feminino emprega principalmente imigrantes provenientes da antiga Unio Sovitica (37 por cento) e da Bulgria. Por sua vez, esta participao significativa dos imigrantes no sector dos servios domsticos permite que um nmero cada vez maior de mulheres gregas aceda ao mercado de trabalho.

Desenvolvimentos Recentes das Polticas Migratrias


O governo grego tem-se revelado mal preparado para acolher os volumosos fluxos migratrios da ltima dcada, mostrando-se bastante hesitante em implementar as alteraes legislativas e institucionais necessrias para a regularizao e integrao desta populao. Porm, acabou por ver-se obrigado a introduzir um mecanismo de regularizao na sequncia das presses contraditrias a que se viu sujeito: por um lado, num contexto de crescente xenofobia, a opinio pblica exigiu que os imigrantes fossem devidamente recenseados; por outro, as organizaes sindicais e de defesa dos direitos humanos apelaram a que os imigrantes fossem tratados de um modo mais humano e que fossem introduzidos mecanismos que permitissem evitar as situaes de explorao. O primeiro mecanismo de regularizao que teve como alvo os recentes fluxos migratrios ilegais teve lugar em 1997, atravs dos decretos presidenciais 358/1997 e 359/1997. Estes decretos visaram garantir a aplicao da Lei 1975/1991 relativa entrada, sada, residncia, emprego e expulso de estrangeiros e procedimentos de concesso do estatuto de refugiado. Os dois decretos atrs referidos deram aos imigrantes no registados a oportunidade de obterem um ttulo de residncia temporria conhecido como carto branco. Por sua vez, este ttulo proporcionava aos imigrantes a possibilidade de permanecerem legalmente no pas durante um perodo de tempo suficiente para obterem um carto verde que permitia residir e trabalhar legalmente na Grcia. Para que um carto branco fosse concedido, era exigido aos imigrantes que residissem na Grcia h pelo menos um ano, que fizessem prova do seu bom estado de sade e da ausncia de cadastro criminal e que tivessem feito contribuies para a segurana social correspondentes a pelo menos 40 dias de trabalho durante o ano de 1998. J para a concesso do carto verde, eram exigidas contribuies para a segurana social correspondentes a 150 dias de trabalho. No eram cobradas quaisquer taxas de regularizao nesta fase. 371.641 imigrantes registaram-se para obteno do carto branco nesta primeira campanha de regularizao, mas apenas 212.860 receberam um carto verde. Estima-se que menos de metade dos imigrantes residentes no pas se tenha registado durante este primeiro programa de regularizao. Mais tarde, em 2001, o governo aprovou a Lei 2910/2001 relativa admisso e residncia de estrangeiros em territrio grego e obteno da nacionalidade grega atravs de naturalizao. Esta Lei veio conceder aos imigrantes uma segunda oportunidade para regularizarem a sua

222

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

situao, desde que provassem ter residido na Grcia durante a totalidade do ano anterior entrada em vigor da lei. Os imigrantes dispuseram de um perodo de seis meses para entregarem todos os documentos necessrios para a emisso de uma autorizao de trabalho, a qual se tornou por sua vez um pr-requisito para a obteno de uma autorizao de residncia. Embora os dois mecanismos de regularizao tenham apresentado bastantes diferenas, os documentos exigidos em ambos os casos eram semelhantes. As principais diferenas consistiram no facto de, na campanha de regularizao de 2001, os imigrantes terem tido de entregar uma cpia de um contrato de trabalho vlido durante um determinado perodo de tempo, bem como o comprovativo do pagamento de contribuies para a segurana social correspondentes a pelo menos 200 dias de trabalho (ou 150 no caso do sector agrcola, construo civil e servios domsticos). Estes pagamentos podiam ter sido efectuados tanto pela entidade patronal como pelos prprios imigrantes. Para alm disso, era solicitado o pagamento de 147 Euros por cada candidato com idade superior a 14 anos. Todos os candidatos abrangidos pela campanha de regularizao de 1997 cujas autorizaes j no fossem vlidas em 2001 estavam sujeitos s disposies da nova lei. A Lei de 2001 atribuiu tambm ao Instituto do Trabalho e Emprego (OAED) a responsabilidade pela elaborao de um relatrio anual que identificasse as necessidades de mo-de-obra nos diversos sectores e regies, com vista definio das quotas aplicveis s autorizaes de trabalho temporrio. Estes postos de trabalho disponveis seriam depois anunciados nos pases emissores atravs das representaes diplomticas gregas, que teriam ainda a responsabilidade de receber as candidaturas a esses empregos. No entanto, esse procedimento nunca chegou a ser posto em prtica pelo governo. Ao atingir-se a data-limite definida para esta segunda campanha de regularizao, foi anunciado que 351.110 imigrantes haviam-se candidatado a uma autorizao de trabalho a qual constitua um dos pr-requisitos para a obteno de uma autorizao de residncia. Contudo, o excesso de burocracia e a insuficincia das estruturas existentes deram origem a enormes problemas e atrasos no processamento das candidaturas. Estima-se que, no final de todo este processo, apenas 400.000 imigrantes tivessem regularizado a sua situao, o que obrigou o governo a conceder a todos os candidatos uma autorizao de residncia temporria vlida at ao final do ms de Junho de 2003, que foi depois novamente prorrogada at finais de Outubro desse mesmo ano. A expectativa do governo era que todas as candidaturas tivessem sido devidamente apreciadas por essa altura. Porm, um ano mais tarde, subsistiam ainda candidaturas por processar.As promessas ficaram mais uma vez por cumprir, em resultado do carcter lento e pesado das estruturas legais e institucionais. O entusiasmo inicialmente demonstrado pelos imigrantes aquando do anncio da mais recente iniciativa legislativa desvaneceu-se rapidamente, em resultado por um lado da falta de empenho da administrao pblica na sua implementao e por outro do esprito da prpria Lei, cujos controlos e verificaes constantes criaram grandes obstculos a sua aplicao. Estas debilidades foram identificadas e assinaladas por numerosas organizaes e instituies directa ou indirectamente ligadas a esta questo. Logo em 2001, o Provedor de Justia chamou a ateno, num relatrio dirigido ao Ministro do Interior, para as dificuldades de aplicao da Lei, solicitando a introduo de um conjunto de alteraes favorveis tanto aos imigrantes como administrao pblica grega.

O Novo Papel dos Imigrantes nas Economias Rurais da Europa do Sul

223

Porm, as amendas Lei introduzidas pelo governo em 2002 no incidiram sobre as questes do perodo de validade (de apenas um ano) das autorizaes de trabalho e residncia, sobre a taxa cobrada anualmente aos imigrantes pela emisso das autorizaes de trabalho ou sobre os inultrapassveis problemas burocrticos. Mais tarde (Lei 3202/2003), o governo decidiu alargar o prazo de validade das autorizaes de residncia para dois anos, tendo esta alterao entrado em vigor em Janeiro de 2004. Entretanto, porm, em face de todos os obstculos burocrticos, numerosos imigrantes viram-se obrigados a contratar advogados para tratarem dos seus processo de regularizao, ou a perder bastante tempo e dinheiro nas filas de espera. Posteriormente, foi aprovada a Lei 3386/2005 com o objectivo de proporcionar uma nova oportunidade de regularizao aos imigrantes ilegais presentes no pas. De acordo com esta nova lei, os imigrantes que residissem no pas data de 31/12/2004 poderiam regularizar a sua situao desde que provassem terem entrado no pas antes dessa data.A nova lei visou ainda simplificar os procedimentos de concesso das autorizaes de residncia e transpor para o ordenamento jurdico grego as directivas europeias relativas ao reagrupamento familiar (Directiva do Conselho 2003/86/EC) e aos imigrantes residentes de longa durao (Directiva do Conselho 2003/109/EC). No entanto, no conseguiu colmatar muitas das insuficincias das anteriores leis, que haviam resultado em sucessivos adiamentos das datas de encerramento dos respectivos processos de regularizao. No por isso de admirar que, uma vez concluda esta nova campanha, apenas 150.000 imigrantes tivessem regularizado a sua situao. Tal como afirmado pelo Provedor de Justia grego no seu Relatrio Anual de 2005: As disposies transitrias da nova lei da imigrao estabeleceram dois procedimentos distintos de regularizao dos estrangeiros em situao irregular no pas, o que teve como consequncia que: Numerosos estrangeiros residentes no pas fossem tratados de forma desfavorvel em relao a outros que chegaram h menos tempo, nomeadamente no que se refere aos requisitos ao nvel do pagamento de seguros e depsitos e aos motivos consagrados para renovao das autorizaes de residncia; Um grande nmero de imigrantes se tenha visto excludo do processo, em virtude de no possurem documentos elegveis suficientes para poderem aceder ao processo de regularizao inicial; O imigrante mdio tenha tido de suportar custos particularmente elevados com a aquisio e pagamento de seguros e depsitos. Em incios de 2007, o governo decidiu submeter uma nova proposta de lei para discusso no parlamento. Esta deciso veio revelar que a lei anterior continuava a confrontar-se com problemas de implementao significativos. Assim, a recente Lei 3536/2007 introduziu diversas alteraes que podem ser consideradas positivas: dispensou do pagamento das taxas de regularizao as crianas com idades compreendidas entre os 14 e os 18 anos; permitiu a aquisio individual de certificados de seguro at 20%; alargou em um ms o prazo para a entrega tardia dos pedidos de regularizao; e permitiu a legalizao de todas as mulheres com filhos presentes no pas at data-limite de 31/12/2004. Por ltimo, a nova Lei veio ainda prever a criao de um Comit Nacional para a Integrao Social dos Imigrantes constitudo por 30 membros.

224

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

Transformaes Escala Europeia e para alm da UE


A entrada no pas de um grande nmero de imigrantes nos ltimos 20 anos coincidiu com um conjunto de transformaes regionais e globais que tiveram consequncias significativas para as reas rurais da Europa do Sul em geral e para o seu sector agrcola em particular. Estas transformaes tiveram um impacto particularmente significativo no contexto do mundo rural grego, que assenta em grande medida nas exploraes e relaes de carcter familiar e que assume ainda hoje um papel de relevo na economia e sociedade gregas. medida que o sector agrcola evolui em resposta aos desenvolvimentos nacionais e internacionais, tambm de esperar que os padres migratrios sofram transformaes. Mais especificamente, o mais recente desenvolvimento relevante consistiu na introduo das reformas da PAC em 2003.A necessidade da introduo de reformas ao nvel da PAC saltou para o topo da agenda na sequncia da adeso UE de 10 novos estados-membros em Maio de 2004, a par da manuteno de um oramento da UE constante para o sector agrcola at 2013.As negociaes no mbito da OMC com vista ao estabelecimento de um novo acordo para o sector agrcola, que implicaram diversos ajustamentos dos subsdios ao sector agrcola, desempenharam tambm um papel relevante. A juntar-se a todos estes factores propcios introduo de reformas, tem estado ainda a presso por parte dos cidados europeus no sentido da salvaguarda da segurana alimentar e da proteco ambiental. A nova reforma da PAC incluiu os seguintes elementos: separao entre os subsdios produo e os apoios de mbito local ou regional, que passaram a ser independentes da produo; verificao do cumprimento dos padres europeus em matria de proteco ambiental, sade pblica, segurana alimentar e bem-estar animal; e desconcentrao dos subsdios, por forma a garantir a redistribuio de parte dos subsdios das exploraes de maiores dimenses para outras mais pequenas com o objectivo de promover o desenvolvimento rural. As implicaes das reformas da PAC para o futuro da agricultura europeia so difceis de prever e quantificar. Alguns estudos preliminares levados a cabo pela prpria UE prevem a reestruturao em grande escala dos padres de cultivo, a reduo da produo agrcola nalguns sectores, o aumento da produo animal e cerealfera e uma reduo de 20 por cento da populao empregada no sector agrcola.Associado a tudo isto, espera-se um aumento do rendimento do sector agrcola no superior a 1,7 por cento. No caso da Grcia, em particular, perfilam-se no horizonte diversas contradies. Por um lado, no de esperar qualquer reduo significativa dos apoios totais ao sector agrcola at 2013. Por outro, certos grupos de produtores, como por exemplo os produtores de algodo, sofreram j redues significativas dos seus rendimentos, ao mesmo tempo que de esperar que outros venham a revelar-se incapazes de se ajustarem s novas condies do mercado. Consequentemente, muitos destes produtores ver-se-o provavelmente obrigados a abandonar a agricultura. Agora que os velhos benefcios da PAC se encontram em risco, uma parte significativa do

O Novo Papel dos Imigrantes nas Economias Rurais da Europa do Sul

225

sector agrcola sente-se ameaada no s pelos produtos importados mais baratos, como tambm pela concorrncia movida por outros produtores mais inovadores e tecnologicamente mais avanados. As presses para a modernizao tecnolgica e para a reestruturao da agricultura no sentido de produes intensivas tanto em mo-de-obra como em capital criaram um incentivo adicional para o abandono do sector agrrio por parte de muitos trabalhadores familiares, que cada vez mais tm vindo a procurar emprego noutros sectores. Por outro lado, deram tambm origem a um aumento da procura sazonal de mo-de-obra.Todos estes desenvolvimentos foram por sua vez reforados pela evoluo demogrfica, nomeadamente o envelhecimento da populao rural e a reduo da populao em idade activa, na sequncia do xodo rural em massa das dcadas de 50 e 60 e da reestruturao das reas rurais. A expanso de certas actividades no-agrcolas, tais como o turismo e a construo civil, o regresso s regies de origem por parte de muitos habitantes das cidades e o desenvolvimento de novos padres de consumo associados ao lazer e recreio deram origem a um novo ambiente rural que pode ser caracterizado como multifuncional. As necessidades de mo-de-obra deste ambiente multifuncional, no qual o rendimento dos agregados familiares rurais garantido por uma combinao de actividades agrcolas e noagrcolas, no so adequadamente satisfeitas pelas populaes autctones. Dinmicas da Mo-de-Obra Imigrante na Grcia Rural Embora sejam necessrios estudos adicionais, os dados disponveis e a investigao levada a cabo pelo autor deste texto sugerem que os trabalhadores imigrantes tm constitudo uma resposta a quatro dos desenvolvimentos estruturais a que a Grcia rural tem estado sujeita: em primeiro lugar, as carncias de mo-de-obra desde h muito existentes, que esto associadas reestruturao do sector agrcola e da economia rural; em segundo lugar, a crise demogrfica decorrente do xodo rural do perodo 1950-1970 no contexto da emigrao; em terceiro lugar, a crescente rejeio da vida rural e dos empregos no sector agrrio por parte das geraes mais jovens; e, em quarto lugar, o aumento das oportunidades de emprego no-agrrio disposio da populao rural. As formas de incorporao dos trabalhadores imigrantes na Grcia rural deram origem a um conjunto de dinmicas que reflectem as condies socioeconmicas particulares de cada regio. Para ilustrar essas dinmicas, apresentamos em seguida os casos de trs regies rurais representativas, de dimenso mais ou menos idntica (cerca de 4.000 agregados familiares), que foram analisadas no mbito de um estudo de investigao levado a cabo pelo autor em 2000-2002 e 2004-2006. A primeira consiste numa regio montanhosa/perifrica situada nas proximidades da fronteira albanesa, na prefeitura de Ioannina, caracterizada pela agricultura intensiva e pela presena de um importante sector pecurio. A segunda uma regio dinmica situada na prefeitura de Corinthia, na costa do Peloponeso, caracterizada por uma agricultura intensiva em mo-de-obra e por um sector imobilirio florescente dirigido fundamentalmente ao mercado de segunda habitao. Finalmente, a terceira uma regio pluriactiva da ilha de Creta, localizada na prefeitura de Chania, que apresenta as caractersticas tpicas das reas insulares em que se conjugam a agricultura e o turismo em pequena escala.

226

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

Montanhosa/perifrica. Esta regio, situada ao longo da fronteira albanesa, tem constitudo uma importante porta de entrada para a imigrao tanto legal como ilegal com destino Grcia. Apresenta uma populao envelhecida, em resultado do xodo rural das dcadas de 50 e 60, e um tecido produtivo dbil e pouco diversificado, assente fundamentalmente na agricultura e na pecuria. O seu carcter perifrico uma consequncia no s das suas caractersticas geogrficas e econmicas, como tambm do ambiente de guerra fria que se estabeleceu na regio aps a derrota da esquerda na guerra civil de 1946-49 e a emergncia da Albnia comunista. O desenvolvimento recente de algumas destas comunidades de montanha enquanto locais de retorno para os gregos mais velhos ou locais de recreio para os mais jovens, a reconstruo da regio aps o terramoto devastador de 1996 e as crescentes necessidades ao nvel dos servios de apoio populao idosa tm provocado um aumento da procura de mo-de-obra e criado condies propcias ao acolhimento de trabalhadores imigrantes. Dinmica. Esta regio possui uma longa histria de penetrao bem-sucedida nos mercados exteriores e de desenvolvimento agrcola assente nas exportaes. O cultivo da vinha, que constitui a cultura dominante, expandiu-se rapidamente ao longo dos ltimos anos, ocupando uma parte substancial da terra cultivvel. As empresas agro-alimentares e de distribuio desta regio dedicam-se essencialmente exportao deste produto. O carcter sazonal das vindimas tem como consequncia a ocorrncia de picos de procura de mo-deobra, especialmente durante o Vero. Esta regio apresenta ainda uma estrutura etria saudvel e nveis de qualificao mdios bastante elevados, que muitas vezes permitem a ocupao de postos de trabalho no-agrrios por parte dos autctones. Pluriactiva. Coexistem nesta regio actividades tpicas da agricultura tradicional como o cultivo das oliveiras, actividades agrcolas dinmicas como o cultivo em estufa e actividades empresariais no agrcolas, especialmente no sector do turismo em pequena escala. Estas actividades so levadas a cabo a nvel tanto individual como familiar. A populao local envelhecida no tem vindo a ser adequadamente substituda pelas geraes mais jovens. Todos estes factores deram origem a uma crescente necessidade de uma fora de trabalho flexvel e de baixas qualificaes. Com o objectivo de compreender melhor as dinmicas da mo-de-obra imigrante na Grcia rural, o autor realizou trs estudos empricos em cada uma destas regies. Em primeiro lugar, foi levado a cabo um estudo quantitativo, assente em entrevistas semiestruturadas com decisores polticos locais e regionais e lderes de opinio, com vista a identificar as caractersticas dos fluxos migratrios em cada regio e as opinies dominantes em relao ao impacto desses fluxos ao nvel das respectivas economias e sociedades locais. Em segundo lugar, foi efectuado um inqurito a uma amostra representativa dos agregados familiares de cada regio, com o objectivo de recolher informaes acerca do papel desempenhado pelos imigrantes e das implicaes da sua presena ao nvel do funcionamento das exploraes agrcolas, dos negcios familiares e, de uma forma mais geral, do apoio prestado aos agregados familiares de cada regio. O inqurito procurou tambm registar as opinies e atitudes das populaes locais em relao aos imigrantes, bem como os

O Novo Papel dos Imigrantes nas Economias Rurais da Europa do Sul

227

seus pontos de vista em relao s perspectivas de integrao desses imigrantes. Em terceiro lugar, foi realizado um estudo qualitativo que incidiu sobre os prprios imigrantes e assumiu a forma de entrevistas semi-estruturadas, com o objectivo de documentar as suas experincias sociais, econmicas e culturais, bem como as suas intenes futuras. Num estudo subsequente levado a cabo entre 2004 e 2006, estas trs regies foram alvo de novas visitas, tendo sido realizado um novo estudo qualitativo que incidiu novamente sobre a populao imigrante e os decisores polticos locais e regionais. Ao longo das prximas pginas, procede-se apresentao de alguns dos resultados relativos ao impacto da presena dos trabalhadores imigrantes ao nvel das exploraes agrcolas e dos agregados familiares, bem como s implicaes mais vastas destes fluxos migratrios sobre o tecido econmico e social das sociedades rurais. No final do captulo, so retiradas algumas ilaes acerca do contributo dos trabalhadores imigrantes para a agricultura e para as sociedades rurais e efectuado um conjunto de recomendaes destinadas aos decisores polticos com responsabilidades ao nvel da gesto dos fluxos migratrios na Europa do Sul, luz dos desenvolvimentos recentes das polticas tanto migratrias como rurais.

Os Imigrantes e as Exploraes Agrrias


Os imigrantes proporcionam uma soluo inesperada para as carncias crnicas de mo-deobra da Grcia rural, que constituem uma necessidade estrutural premente especialmente nas regies de agricultura intensiva. A disponibilidade de um grande nmero de trabalhadores imigrantes tem permitido colmatar grande parte do dfice de mo-de-obra e, nos primeiros anos aps a sua chegada, contribuiu decisivamente para a reduo dos custos da produo agrcola. A investigao levada a cabo pelo autor revelou que dois teros dos agregados rurais possuam exploraes agrrias. Um pouco mais de metade (53 por cento) de todos os agregados rurais e dois teros (66 por cento) dos agregados rurais que possuam exploraes agrrias empregavam trabalhadores imigrantes. Estes valores registavam variaes significativas entre as trs regies consideradas (Quadro 1). Os trabalhadores no familiares constituam quase 25 por cento da fora de trabalho total empregada nas exploraes agrrias, correspondendo em 90 por cento dos casos a trabalhadores imigrantes. Quase quatro quintos desses trabalhadores imigrantes eram de nacionalidade albanesa. Foi possvel verificar que o contributo mais ou menos positivo dos trabalhadores imigrantes para a economia local depende da dimenso e do posicionamento do sector agrcola em cada uma destas trs regies. Na regio dinmica da Corinthia, a participao dos imigrantes faz-se sentir sobretudo ao nvel da produo agrcola e da indstria agro-alimentare e apenas de forma secundria no sector da construo civil. Na regio pluriactiva de Chania, o seu

228

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

contributo faz-se sentir em todos os sectores no s na produo agrcola (sazonal no caso da agricultura tradicional e permanente no caso da agricultura moderna/intensiva) como tambm na indstria, construo civil e turismo. Nesta regio, o contributo dos imigrantes revela-se particularmente importante no caso das reas mais perifricas, onde desempenham um papel acrescido, nomeadamente ao nvel da prestao de todo o tipo de apoios aos agregados familiares rurais mais envelhecidos. Finalmente, no caso da regio montanhosa/perifrica, o contributo dos imigrantes consiste essencialmente na participao na construo de habitaes e obras pblicas e no apoio aos agregados envelhecidos, dedicando-se agricultura e pecuria apenas de forma secundria.

Quadro 1. Recurso Mo-de-Obra Imigrante por Parte dos Agregados Familiares Rurais e Detentores de Exploraes Agrrias, 2000
Nmero total de agregados familiares rurais % de agregados rurais que empregam imigrantes Nmero total de agregados familiares proprietrios de exploraes agrrias % de agregados proprietrios de exploraes agrrias que empregam imigrantes Ioannina 98 Corinthia 96 Chania 99 Total 293

31%

68%

62%

53%

39

72

81

192

28%

88%

65%

66%

Verificou-se que os imigrantes contribuem positivamente para a sobrevivncia e expanso das exploraes agrrias. Porm, o recurso mo-de-obra imigrante economicamente mais significativo no caso das exploraes de maiores dimenses do que no das mais pequenas. Quanto maior a dimenso da explorao agrria, tanto maior tende a ser o recurso mode-obra imigrante. Nas exploraes com 3 a 5 hectares, os imigrantes trabalhavam em mdia 62 dias por ano e por explorao agrria, enquanto que, nas exploraes com 5 a 10 hectares, o nmero mdio anual de dias de trabalho por explorao agrria era de 163. O recurso mo-de-obra imigrante na produo agrcola parece contribuir para uma maior diferenciao socioeconmica das regies rurais. importante assinalar que um elevado nmero de produtores rurais cujas exploraes aumentaram de dimenso ao longo da ltima dcada relacionam esse facto com a disponibilidade de mo-de-obra imigrante.

O Novo Papel dos Imigrantes nas Economias Rurais da Europa do Sul

229

O recurso mo-de-obra imigrante/no-familiar nas trs regies analisadas aumentou consideravelmente durante os anos 90, no que diz respeito tanto ao nmero mdio de horas de trabalho como dimenso da fora de trabalho. Nas exploraes agrrias que empregavam trabalhadores no-familiares tanto antes da chegada dos imigrantes no final dos anos 80 como aps a sua chegada em 2000, o nmero mdio de dias de trabalho no-familiar por explorao duplicou, passando de 80 para 157. Com efeito, segundo o Instituto Nacional de Estatstica grego, o volume de trabalho familiar no sector agrcola grego diminuiu em 20 por cento entre 1991 e 2000, ao mesmo tempo que o volume de trabalho permanente nofamiliar aumentou 85 por cento e que o volume de trabalho sazonal cresceu 43 por cento. Em todas estas regies, a mo-de-obra imigrante no veio substituir a fora de trabalho local; pelo contrrio, assumiu-se como um complemento aos trabalhadores familiares, colmatando as carncias de mo-de-obra e permitindo satisfazer o aumento da procura. Ao mesmo tempo, contribuiu para a adopo de novas estratgias de emprego por parte dos agregados e o abandono do sector agrrio por uma parte dos trabalhadores familiares. Estas dinmicas parecem dever-se a uma conjugao de efeitos relacionados com a escassez de populao em idade activa nestas regies, com as novas necessidades sazonais do sector agrcola nalgumas regies e com a transferncia de parte da fora de trabalho local para empregos no-agrcolas mais exigentes e especializados. As respostas dos respondentes ao inqurito questo relativa aos motivos pelos quais empregavam imigrantes comprovam o papel essencialmente complementar desempenhado por estes ltimos.A resposta mais frequente (59 por cento) questo de resposta mltipla foi Porque eram os nicos que estavam disponveis, seguida de Porque os gregos no querem trabalhar nos campos (40 por cento) e, finalmente, Porque saem mais baratos (9 por cento). A existncia de situaes de concorrncia entre as populaes autctone e imigrante no acesso ao emprego foi detectada num reduzido nmero de profisses, afectando sobretudo os trabalhadores gregos no qualificados e os aprendizes de diversos ofcios do sector da construo civil, os quais so incapazes de competir com os baixos salrios exigidos pelos trabalhadores imigrantes. No sector agrcola, um pequeno nmero de trabalhadores das colheitas e algumas mulheres mais velhas empregadas no sector agro-alimentar foram tambm expulsos do mercado de trabalho devido concorrncia por parte da mo-de-obra imigrante de baixo custo. A partir do momento em que as exploraes agrrias comearam a recorrer mo-de-obra imigrante, a diviso familiar do trabalho sofreu diversas alteraes relevantes. A participao dos trabalhadores imigrantes no trabalho agrrio aumentou substancialmente, permitindo que no s os donos das exploraes, como tambm as suas mulheres e outros familiares, reduzissem significativamente a sua participao nas tarefas manuais mais pesadas. Em consequncia disso, verificou-se um aprofundamento da diviso do trabalho entre as tarefas manuais e as tarefas organizacionais ou de gesto, especialmente no caso das exploraes de maiores dimenses. Quase 60 por cento dos proprietrios de exploraes agrrias reduziram

230

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

a sua carga de trabalho directa e passaram a dedicar mais tempo organizao e gesto das exploraes. Ao mesmo tempo, as suas mulheres tipicamente reduziram o seu volume de trabalho ou abandonaram totalmente o trabalho agrrio para se dedicarem exclusivamente ao trabalho domstico, enquanto que outros membros do agregado familiar procuraram empregos fora do sector agrrio. Os desenvolvimentos acima descritos intensificaram as presses econmicas e sociais associadas ao aumento da concorrncia entre os produtores agrcolas gregos e estrangeiros, modernizao tecnolgica, especializao da produo no sentido da profissionalizao da agricultura, integrao das mulheres no mercado de trabalho no-agrcola e transformao da mo-de-obra familiar em mo-de-obra assalariada. Neste contexto, os imigrantes proporcionaram a mo-de-obra de baixo custo necessria para a modernizao da agricultura, constituindo uma fora de trabalho alternativa para fins domsticos e agrrios que permitiu a prossecuo de novos objectivos profissionais e de carreira por parte dos trabalhadores familiares. Por exemplo, as mulheres rurais que se viram dispensadas do trabalho agrrio e/ou de outras tarefas domsticas e familiares passaram a ter maior capacidade de procurarem empregos no mercado de trabalho no-agrcola. Em muitos casos, at as tarefas domsticas que antes desempenhavam passaram a ser realizadas por imigrantes. Consequentemente, possvel identificar uma clara dimenso de gnero no que diz respeito ao papel complementar ou substituto desempenhado pelos imigrantes ao nvel das tarefas domsticas e agrrias antes levadas a cabo pelos diversos membros dos agregados familiares destas regies. Desta forma, e devido penetrao dos mercados de trabalho com outro tipo de caractersticas nas reas rurais, a mo-de-obra imigrante poder ter contribudo para um certo abandono da agricultura e urbanizao nas regies rurais gregas. Por outro lado, este processo fez-se provavelmente acompanhar pela difuso de atitudes e prticas tpicas da classe mdia junto dos agregados familiares rurais, tal como testemunhado por dois exemplos: o primeiro diz respeito expanso dos servios domsticos prestados pelos imigrantes aos agregados familiares rurais um fenmeno bastante recente quando comparado com a experincia das reas urbanas; o segundo consiste na emergncia de uma nova cultura patronal nalguns segmentos da outrora bastante igualitria populao rural grega.

Os Imigrantes e os Agregados Familiares Rurais


Os imigrantes merecem grande parte do crdito pela permanncia da populao idosa grega nas suas povoaes originais e pela preservao de muitas das suas actividades de pequena escala. Na regies mais perifricas, em particular, os agregados constitudos por pessoas mais idosas recorrem a trabalhadores contratados para efectuarem reparaes nas suas casas, cuidarem das suas hortas e animais e cortarem lenha para o Inverno por outras palavras, para assegurarem a preservao do seu modo de vida tradicional, que de modo j teriam certamente tido de abandonar.

O Novo Papel dos Imigrantes nas Economias Rurais da Europa do Sul

231

Os imigrantes prestam tambm apoio sob a forma de cuidados aos idosos e aos membros fisicamente incapacitados dos agregados familiares rurais. Naturalmente, este apoio reduz significativamente o fardo suportado pelos elementos mais jovens e saudveis desses agregados, que muitas vezes tinham de prestar esse tipo de cuidados na ausncia de um sistema de segurana social adequado.Tipicamente, todas estas tarefas so asseguradas por uma ou duas famlias de origem imigrante em cada povoao, ou por imigrantes individuais que visitam as povoaes periodicamente para satisfazerem as necessidades sazonais de mo-de-obra. Nalgumas aldeias mais remotas, os imigrantes chegam mesmo a gerir o caf local em instalaes cedidas gratuitamente pela comunidade, contribuindo assim para a preservao do estilo de vida tradicional. Para alm de todas estas vantagens, a imigrao tem tambm permitido melhorar as perspectivas demogrficas das regies rurais. Nas regies montanhosas, por exemplo, os criadores de gado tm agora mais facilidade em encontrar mulheres com quem se casarem e constiturem famlia. Os trabalhadores imigrantes viabilizam a sobrevivncia e expanso dos rebanhos, permitindo simultaneamente melhorar as condies de trabalho da populao autctone. Nessas mesmas regies, a construo de habitaes e a realizao de obras pblicas devem tambm muito imigrao. Desde a chegada dos imigrantes, as pessoas originrias dessas regies que vivem em reas urbanas tm tido mais facilidade em efectuar reparaes nas suas casas de famlia ou em construir novas habitaes, num regresso simblico s razes familiares. Os imigrantes contribuem ainda para a renovao dos edifcios degradados e para a preservao dos estilos arquitectnicos tradicionais, graas aos seus saberes e competncias enquanto pedreiros e carpinteiros. Existem duas modalidades principais de recurso mo-de-obra estrangeira, que determinam em grande medida as atitudes locais em relao aos imigrantes. Ambas so bastante comuns nas regies rurais gregas, mas as formas que assumem ao nvel local dependem das condies socioeconmicas e rurais locais, bem como da maior ou menor disponibilidade de mo-deobra imigrante adequada a essas condies. A primeira modalidade pode ser definida como correspondendo a uma utilizao de tipo empresarial que visa maximizar o recurso mo-de-obra imigrante, estando sobretudo associada ao emprego extensivo de mo-de-obra em exploraes agrrias de grandes dimenses. Esta modalidade d origem a um agravamento das desigualdades socioeconmicas nestas regies, uma vez que a sua aplicao em grande escala conduz ao aumento das margens de lucro das grandes exploraes e facilita a sua expanso e modernizao. Por sua vez, provvel que esse processo afecte a coeso econmica e social das comunidades locais de formas ainda insuficientemente conhecidas. A segunda modalidade pode ser caracterizada como correspondendo a uma utilizao utilitria e puramente funcional, envolvendo uma grande variedade de grupos sociais das regies rurais, que recorrem aos trabalhadores imigrantes para satisfazerem diferentes necessidades em diferentes contextos e sob diferentes condies. Neste segundo caso, os imigrantes desempenham um papel essencialmente

232

A EUROPA E OS SEUS IMIGRANTES NO SCULO XXI

complementar e de salvaguarda dos equilbrios das sociedades rurais, colmatando as mltiplas carncias de mo-de-obra escala micro que afectam a totalidade das estruturas sociais locais. A principal diferena entre estas duas modalidades consiste no facto de, no primeiro caso, o recurso mo-de-obra imigrante ter lugar exclusivamente nas exploraes agrrias e obedecer a uma lgica empresarial, enquanto que no segundo caso, os imigrantes so empregados em muito menor escala, mas desempenham uma muito maior diversidade de papis, satisfazendo de forma multifuncional as necessidades mais bsicas dos agregados familiares rurais.

Atitudes Locais para com os Imigrantes


Nas trs regies analisadas, foram detectadas opinies e atitudes em relao aos imigrantes e ao seu contributo para a sociedade local que, embora variadas, apresentam diversos traos comuns. Porm, essas opinies e atitudes nem sempre se revelaram consistentes ou previsveis. Nas trs regies, os membros dos agregados familiares, os representantes de organizaes e os decisores polticos inquiridos declararm de uma forma geral que a presena dos imigrantes exerce um efeito positivo sobre a economia local, nomeadamente devido ao aumento da oferta de trabalho, reduo dos custos salariais e expanso do consumo. Mais especificamente, quase metade dos agregados inquiridos caracterizaram o seu impacto sobre a economia local como positivo, 30 por cento como positivo e negativo e apenas 17 por cento como exclusivamente negativo. Os autctones inquiridos que caracterizaram o impacto como positivo referiram-se maioritariamente maior disponibilidade de mo-de-obra e apenas secundariamente reduo dos custos salariais. Os respondentes que consideraram existirem consequncias negativas assinalaram sobretudo a diminuio dos empregos disposio da populao local. No entanto, essa consequncia no foi factualmente detectada em nenhuma das regies analisadas. Os respondentes mais velhos e os empregadores de trabalhadores imigrantes foram quem exibiu as atitudes mais positivas para com os recm-chegados. Essas respostas podero estar relacionadas com as declaraes proferidas por alguns dos respondentes mais velhos, que declararam que as dificuldades a que os imigrantes esto sujeitos lhes recordam os perodos mais duros das suas prprias vidas. Outro factor que parece reforar a atitude mais positiva para com os imigrantes por parte das geraes mais velhas consiste no estabelecimento de laos em consequncia do papel desempenhado pelos imigrantes ao nvel da prestao de cuidados populao idosa. As atitudes mais negativas foram detectadas entre os respondentes mais jovens e entre aqueles que no recorrem mo-de-obra imigrante. Estes respondentes revelaram uma certa falta de experincia e desconhecimento em relao s migraes e s situaes de privao. Este desconhecimento, juntamente com o sentimento de medo em relao potencial ameaa econmica, social e cultural associada aos imigrantes, parece propiciar a manifestao de sentimentos de xenofobia.

O Novo Papel dos Imigrantes nas Economias Rurais da Europa do Sul

233

Os inquiridos declararam acreditar que os sectores econmicos locais mais beneficiados pelo recurso mo-de-obra imigrante so a agricultura, em primeiro lugar, e a construo civil, em segundo lugar. De forma consentnea, os proprietrios de exploraes agrrias manifestaram sentimentos positivos em relao ao impacto da participao dos trabalhadores imigrantes nas suas prprias exploraes.A maioria dos respondentes (60 por cento) indicou que o impacto desses trabalhadores exclusivamente positivo, embora muitos outros (29 por cento) tenham considerado existir um impacto nulo. Apenas um nmero bastante reduzido de inquiridos caracterizou o impacto da mo-de-obra imigrante nas suas exploraes agrrias como negativo. Quando lhes foi solicitado que especificassem as consequncias positivas do recurso mode-obra imigrante, as respostas mais frequentes dadas pelos proprietrios de exploraes agrrias foram que os imigrantes lhes permitiam garantir a sustentabilidade da explorao (35 por cento) e reduzir os custos salariais (22 por cento). Na regio dinmica, os respondentes referiram tambm que lhes permitiam ou haviam permitido expandir a explorao agrria e dedicar mais tempo gesto da explorao. Na regio pluriactiva, os inquiridos enfatizaram o aumento da produo, o facto de os imigrantes lhes permitirem dedicar-se a actividades no-agrrias e a possibilidade de melhorarem a qualidade da produo. Finalmente, na regio montanhosa/perifrica, os respondentes sublinharam que a presena dos imigrantes permitia assegurar a sustentabilidade das actividades agrcolas no lucrativas ou de subsistncia. Ao mesmo tempo, porm, foram tambm identificados diversos esteretipos negativos em relao aos imigrantes nas trs regies includas neste estudo, que dizem sobretudo respeito aos imigrantes de origem albanesa. Estes esteretipos parecem constituir um reflexo de esteretipos nacionais, difundidos em grande medida pela comunicao social, mais do que esteretipos desenv