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Primera edicin
Resultados para Mxico Autores: Melissa Ortiz Mass- Fundar Centro de Anlisis e Investigacin AC (Recopilacin de datos y edicin) Diego Daz Iturbe Impacto Legislativo (Edicin) Danny Calles Impacto Legislativo (Edicin y Grficas) Vctor Tlatempa- Impacto Legislativo (Edicin) Christian Rojas Inclusin y Equidad (Metodologa y recopilacin de datos) Miriam Soto Inclusin y Equidad (Metodologa y recopilacin de datos) Dalia Vidal Correccin de estilo
Diseo Grfico: Marco Partida Fundar Centro de Anlisis e Investigacin, AC Incentivamos su reproduccin y agradecemos se cite. Las organizaciones participantes pueden ser contactadas en las siguientes pginas: www.fundar.org.mx www.impactolegislativo.org.mx www.inclusionyequidad.org www.transparencialegislativa.org Fundar Centro de Anlisis e Investigacin, AC Cda. Alberto Zamora #21 Col Villa Coyoacn. Mxico DF cp 04000 Mxico, septiembre de 2012
ndice
I.- Introduccin II.- Construccin del ndice III.- Aplicacin del ndice IV. Resultados para Mxico
1.- Dimensin Normatividad 2.- Dimensin Labor Legislativa 3.- Dimensin Presupuesto y Gestin Administrativa 4.- Dimensin Atencin y Participacin Ciudadana
7 7 10 11 11 12 16 18 20 23
I. Introduccin
La Red Latinoamericana por la Transparencia Legislativa1 est convencida de que una de las claves para mejorar el vnculo de representacin poltica es que los ciudadanos tengan mayor y mejor acceso a la informacin pblica y, por tanto, mayor y mejor participacin sobre el trabajo legislativo, lo cual contribuye a hacer ms transparente la funcin del Congreso. En este sentido, desde hace aos existen diversas organizaciones de la sociedad civil, en numerosos pases de la regin, que monitorean la actividad legislativa y generan mayor informacin para la ciudadana; estos ejercicios cada uno diferente a los dems, pero todos con un objetivo comn han logrado buenos resultados en trminos de ir transformando la cultura de escasa transparencia hacia una ms abierta y centrada en las preocupaciones de la ciudadana. Estas experiencias an no haban sido analizadas en conjunto, de forma sistemtica, integrando o comparando sus metodologas y estrategias. En este sentido, este proyecto pretende contemplar dichos esfuerzos de modo integrado, con la finalidad de desarrollar un ndice de medicin basado en estndares mnimos de transparencia y acceso a informacin. El ndice Latinoamericano de Transparencia Legislativa tiene como objetivo sistematizar y analizar informacin relevante sobre los Poderes Legislativos y monitorear las tareas que desempean desde la perspectiva de la transparencia y el acceso que la ciudadana tiene a dichos rganos. El instrumento permitir que los ciudadanos comparen los niveles de transparencia y acceso a la informacin de los Congresos o Parlamentos de Argentina, Chile, Colombia, Mxico y Per, con el fin de establecer un estndar mnimo de transparencia en el quehacer poltico, administrativo y propiamente legislativo de esas instituciones, para conseguir una medicin que practicada sistemticamente se convierta eventualmente en un referente para conocer los avances en los niveles de transparencia en estos pases, incluso puede ser una herramienta para compartir informacin con otros pases de la regin que hoy no participan en la construccin del presente instrumento.
1 La Red Latinoamericana de Transaprencia Legislativa se integra por 17 organizaciones especialistas en Legislativo y transparencia. Los pases que participan en la red son Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Guatemala, Mxico, Per y Venezuela. Este ndice no contempla a Bolivia, Guatemala y Venezuela toda vez que estos pases se integraron en Agosto de 2012. Para ms informacin sobre la Red consulte www.transparencialegislativa.org
Para ello, se realiz un cuestionario compuesto de 193 preguntas con el fin de realizar un mapeo sobre el estado de la transparencia legislativa. Fue aplicado a travs de las organizaciones participantes en la Red y tuvo cuatro grandes dimensiones: 1.- Normatividad: A partir del potencial poder transformador que tiene el derecho sobre las prcticas institucionales y la cultura poltica, se considera como primer elemento el reconocimiento de un criterio normativo. Esto es, el establecimiento de un conjunto de normas aplicables a una determinada materia o actividad. Dicho conjunto sirve para referirse a distintos tipos de normas jurdicas como son las leyes, reglamentos, acuerdos, decretos, bases, lineamientos, criterios etc. Cada uno de ellos es emitido, generalmente, por una autoridad distinta y su vigencia tiene diferentes lmites 2.- Labor legislativa: Este criterio agrupa la esencia funcional del Congreso y concentra la naturaleza del quehacer legislativo, desde el trabajo individual de los legisladores hasta su comportamiento en bancadas, comisiones regulares y especficas. Implica que la transparencia de los actos legislativos debe atenerse a la mxima publicidad en todos los protocolos y manejos polticos celebrados, dentro y fuera del Congreso. Las excepciones y salvaguardas deben estar suficientemente justificadas, por ejemplo, cuando se interponen con aspectos de seguridad y otras reservas que podran obstaculizar el trabajo legislativo. 3.- Presupuesto y Gestin Administrativa: El conocimiento de cmo se ejercen los recursos dentro del Congreso y la forma en que son gestionados es fundamental para incentivar la eficiencia, el combate a la corrupcin y la adopcin de mejores prcticas contables. En este criterio se abarca el uso de los recursos financieros y humanos; de l se desprendern reactivos para clarificar la informacin sobre el modo en que se ejerce el presupuesto legislativo y los controles internos para su correcta aplicacin, como por ejemplo: las remuneraciones, licitaciones, el gasto de los grupos parlamentarios/bancadas, asignacin de obras, compra de materiales o vehculos, por citar algunos. 4.- Atencin y Participacin Ciudadana: En este criterio se integran los medios de atencin, vinculacin y participacin con la ciudadana, desde la previsin de mecanismos para tramitar solicitudes de informacin por canales adecuados y de fcil acceso, hasta los medios utilizados por los propios Congresos para acercarse a la ciudadana. Este rubro mide la facilidad del acceso al sitio de Internet de cada Congreso Nacional y los mecanismos electrnicos existentes, para que la ciudadana pueda ponerse en contacto con sus legisladores sin la necesidad de trasladarse a la sede del Legislativo. Conviene precisar que la seleccin de este objeto de medicin no parte de su identificacin o reconocimiento como el nico mecanismo para habilitar la participacin ciudadana. La tesis de que la participacin ciudadana requiere informacin para realizarse de manera vigorosa y potente, sustenta nuestra posicin respecto de la importancia de medir en primer trmino el cumplimiento de esta precondicin. En el siguiente cuadro se presenta de manera resumida la ponderacin con la cual se evaluaron las dimensiones (temas/factores) y cada uno de sus indicadores o variables que los componen para la construccin del ndice, con una breve definicin.2
2 En un sentido ms amplio se desarrolla cada una de las variables/indicadores en fichas descriptivas disponibles en el documento regional en el Anexo I. El documento puede descargarse en www.transparencialegislativa.org
Normatividad (25%)
2. Transparencia Normativa 3. Reglamentacin del cabildeo 1. Gaceta Parlamentaria 2. Diario de Debates 3. Orden del da 4. Asistencia al Pleno 5. Votaciones nominales del Pleno 6. Versiones estenogrficas 7. Integracin de las comisiones y su agenda 8. Asistencia a comisiones 9.Votaciones en Comisin 10. Versiones estenogrficas de comisiones 11. Obsequios 12. Informes de viajes 13. Asesoras externas 14. Actas de comisiones 1. Gasto de grupos parlamentarios 2. Presupuesto del Congreso 3. Informacin del ejercicio del presupuesto 4. Ejecucin del presupuesto
5. Auditoras 6. Dietas 7. Organigrama 8. Viajes 9. Concursos, proveedores, adquisiciones y licitaciones 10. Concursos para cargos administrativos 1.rgano garante de acceso a la informacin 2. Oficina de informacin
3.Programacin de canal del Legislativo 4.Informacin en pginas web 5. Informacin legislativa a nivel distrital 6.Vnculo con la ciudadana
La ponderacin de las dimensiones fue acordada por la Red y ha sido asignada de acuerdo al porcentaje de trabajo que cada una supone dentro del total del trabajo parlamentario; por ello, se asignaron pesos diferentes a las dimensiones con el propsito de describir de mejor forma la incidencia de los principios de transparencia y rendicin de cuentas para el trabajo legislativo, lo que se tradujo en trminos ptimos ceteris paribus el 100% del puntaje en cuatro partes divididas de la siguiente forma: 25% para la Dimensin Normatividad, 35% para la Dimensin Labor Legislativa, 30% para la Dimensin Presupuesto y Gestin Administrativa y 10% para el Dimensin de Atencin y Participacin Ciudadana. En trminos generales, la ponderacin de los indicadores o variables intenta destacar la relevancia, la claridad y existencia de una normativa que facilite y promueva la transparencia y el acceso a la informacin en la gestin y trabajo legislativo, as como en la existencia de prcticas transparentes y de rendicin de cuentas.
Teniendo en cuenta las vigencias de las disposiciones legales de los informes a rendir por parte de las entidades, el tiempo de consolidacin de la informacin de estos mismos, el inicio del proceso de investigacin como tal y la continuidad del mismo, la vigencia de este ejercicio es correspondiente al ao 2011.
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deben cumplir con los siguientes requisitos: no ser diputado(a), ni personal de apoyo de la Cmara, ni pariente hasta en cuarto grado, ni ser alguien con quien los legisladores tengan alguna relacin laboral, profesional o de negocios. Para conocer este padrn es necesario requerirlo por medio de una solicitud de acceso a informacin pblica.
6 8 3 17 12
Total
Segn las estimaciones realizadas a partir de las consultas hechas en cada pas, se observa que Mxico y Per obtienen las puntuaciones ms altas, por lo que hace a la suficiencia en relacin al marco normativo -aunque todava son cifras distantes del valor esperado-, seguidos por Chile, Colombia y, finalmente, Argentina, que se encuentra por debajo de la media del puntaje mximo esperado. Esto se debe en gran parte al marco normativo en materia de transparencia y acceso a la informacin. En resumen, se necesita de una mejora sustancial de los marcos normativos, sobre todo en lo que toca a los estndares mnimos de transparencia, los sujetos obligados, los mecanismos de cumplimiento y la regulacin sobre cabildeo.
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Total
2.- Dimensin Labor legislativa En Mxico, el Congreso cuenta con una Gaceta Legislativa para cada Cmara; stas se publican en Internet y pueden ser consultadas libremente por cualquier persona que tenga acceso a este medio electrnico. Asimismo,
ambas Cmaras cuentan con un Diario de Debates, el cual se publica terminada la sesin en las pginas de Internet de las Cmaras7; aparece en la web de la Cmara de Diputados el mismo da y en la de los senadores dos semanas despus. El acceso a esta informacin es permanente en ambos casos. En cuanto al tema del orden del da de las sesiones del Congreso, ste se hace del conocimiento de los legisladores con al menos un da de anticipacin y se publica en las pginas web de la Gaceta Parlamentaria de ambas Cmaras, donde puede ser consultado por cualquier ciudadano; ah mismo se publica tambin el lugar y hora de las sesiones del Pleno y comisiones. Lo anterior permite a los ciudadanos conocer los temas que se discutirn en el Pleno y, eventualmente, poder asistir a las sesiones plenarias y de comisiones; para que esto suceda el ciudadano debe ser invitado de un legislador o entrar en una visita guiada, en cualquier caso slo puede permanecer 20 minutos en el recinto. Con respecto de la asistencia a la sesin plenaria, la Cmara de Diputados publica semanalmente la lista de asistentes8 de la semana anterior en su Gaceta en lnea; por su lado la Cmara de Senadores la publica con retraso -por un tiempo muy corto- y despus retira la lista de la web, por lo que, quien desea conocer esta informacin, tiene que realizar una solicitud de acceso o rastrearla en el Diario de Debates, donde su bsqueda resulta compleja. En cuanto a las discusiones de las iniciativas de ley los ciudadanos pueden tener acceso a ellas en ambas Cmaras, pues se publican en las gacetas respectivas; asimismo, en estos medios o en el Diario de Debates se pueden conocer las votaciones en Sala9 .En ocasiones, la Cmara de Senadores retira la informacin de algunas votaciones10, y se pueden de obtener mediante una solicitud de acceso a la informacin. Las versiones estenogrficas del trabajo en pleno se realizan cotidianamente en ambas Cmaras y se publican de forma permanente en sus pginas web11. Con respecto de la asistencia a las comisiones, en la Cmara de Diputados son pocas las que publican esta informacin; las comisiones del Senado s lo hacen, pero generalmente sus archivos no estn actualizados con oportunidad. En algunos casos la Cmara de Diputados publica las actas12 de dichas sesiones, en las que se encuentra incluida una lista de asistencia; sin embargo, no todas las comisiones publican el total de sus actas ni existe un sistema que permita revisar las asistencias. La informacin sobre las votaciones efectuadas en comisin tambin resulta prcticamente inaccesible para los ciudadanos pues, aunque ocasionalmente se encuentra algo de ella en las actas de las sesiones, no es una obligacin ni una prctica publicarla, por lo que el ciudadano no tiene ocasin de conocerla. Esta prctica sucede en ambas Cmaras. En comisiones tambin observamos que no se realizan versiones estenogrficas o que, si se llegan a realizar, casi nunca se publican y el ciudadano tendra que solicitar expresamente su acceso a ellas. Las comisiones suelen contar con asesoras o consultoras externas, al respecto existe un rezago en cuanto a la regulacin de la publicacin sobre la informacin de quienes prestan servicios a los legisladores, pues aunque existen dos pginas de internet13 en las que se publican estos datos, los formatos que emplean -tanto la Cmara de Diputados como la de senadores- son difciles de interpretar y utilizar ya que implican que el ciudadano sepa o cuente con informacin previa al tema, lo cual en los hechos, restringe el acceso o impone condiciones para el mismo.
7 Disponible en lnea: www.senado.gob.mx/index.php?ver=sp&mn=3 y <www3.diputados.gob.mx/camara/002_informacion_parlamentaria/a_servicios_ parlamentarios/c_servicios_del_diario_de_los_debates> 8 La asistencia de los diputados se puede consultar en <http://www.diputados.gob.mx/Asistencias.htm>y http://gaceta.diputados.gob.mx/ 9 Las votaciones se publican el mismo da en la Cmara de Diputados y un da despus en la de senadores. 10 Con esta excepcin, las votaciones se publican permanentemente. 11 Disponible en lnea. Senado: http://www.senado.gob.mx/index.php?ver=sp&mn=4diputados: http://www.diputados.gob.mx/version_estenografica.htm 12 Las comisiones de la Cmara de Diputados son las nicas que cuentan con un sistema de actas que publican en la pgina web de la Gaceta de Diputados, pero esta publicacin se realiza a discrecin de cada comisin, por lo que una vez ms, si el ciudadano quisiera tener acceso a esta informacin tendra que solicitarlo. 13 Disponibles en lnea: <http://www.senado.gob.mx/admon/licitaciones.htm y http://pac.diputados.gob.mx/pac/contratos/contratos.asp>
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Por otro lado, respecto a la publicacin de los productos de las asesoras internas (documentos, estudios, etc.) por lo regular se hacen pblicas las consultas a los rganos internos del Congreso -tales como el Instituto Belisario Domnguez y los Centros de Estudios de la Cmara de Diputados-, sin hacer lo mismo con el fruto de las asesoras externas. Otro elemento con el que cuenta el ciudadano para poder monitorear la labor legislativa de sus representantes es la informacin pblica sobre los viajes que realizan los legisladores, siempre y cuando estos traslados se hayan realizado por motivos de trabajo y hayan sido cubiertos con presupuesto del erario. Los ciudadanos pueden consultar esta informacin en el Diario de Debates, en las Gacetas de las Cmaras y mediante solicitudes de acceso a la informacin14. Todos los legisladores estn obligados a presentar un informe despus de cada viaje, ya sea dentro o fuera del pas. Por ltimo, otro punto en el que Mxico se encuentra rezagado es en la rendicin de cuentas referida a los obsequios que reciben los legisladores, pues no existe ninguna regulacin que les imposibilite recibirlos, que registre su valor y procedencia, o que seale los procedimientos para dar destino final a los obsequios; tampoco hay una entidad que regule, fiscalice o sancione esta prctica, por lo que la ciudadana no puede conocer sobre esta materia ni monitorear si esta falta en la normativa tiene un impacto negativo o genera trfico de intereses, es decir, es muy difcil prevenir o detectar casos de corrupcin.
4 4 13 4 9 3 10 3 5 4 3 3 5 3 73 44
3.5 3.5 9.0 2.5 9.0 2.5 5.5 0.5 0.5 0.0 1.0 1.5 2.0 3.0
8 Asistencia a comisiones 9 Votaciones en comisin 10 comisiones 11 Obsequios 12 Informes de viajes 13 Asesoras externas 14 Actas de comisiones
Versiones estenogrficas de
Total
(Las casillas con / indican .5) El valor total obtenido por Mxico equivale al 60% de la calificacin mxima para la dimensin.
14
Tambin pueden consultarse en: http://www.senado.gob.mx/admon/rec_financieros.htmen el Senado y en:http://www3.diputados.gob.mx/camara/004_ transparencia/02_reglamento_de_transparencia/13_viajes_oficialesen la Cmara de Diputados.
La labor legislativa de los pases estudiados, se puede resumir en los siguientes aspectos: falta de publicidad en sus actividades permanentes dentro y fuera del Congreso; formas diversas para negar informacin que permita conocer los acuerdos de las comisiones, el sentido del voto y sus propuestas de ley y, finalmente, baja calidad del apoyo tcnico especializado, lo que afecta sus proyectos y leyes presentadas y aprobadas. En este tema, Colombia es el pas con mayor puntaje, seguido de forma decreciente por Chile, Per, Argentina y, en ltimo lugar, Mxico.
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Gaceta Parlamentaria Diario de Debates Orden del da Asistencia al Pleno Votaciones nominales del Pleno Versiones estenogrficas
4 4 13 4 9 3
3.5
3.5
0.0
2.5
3.5
3.5
3.5
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10.0
9.0
9.0
2.0
3.5
4.0
2.5
3.5
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9.0
8.0
9.0
6.5
2.5
0.0
0.0
2.5
2.5
Integracin de las 10 comisiones y su agenda Asistencia a comisiones 3 Votaciones en comisin 5 Versiones estenogrficas de comisiones Obsequios Informes de viajes Asesoras externas Actas de comisiones Total
10.0
7.5
8.0
5.5
8.5
0.5
2.5
2.5
0.5
2.5
1.5
3.5
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3.- Dimensin Presupuesto y Gestin Administrativa En Mxico la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental obliga a hacer del conocimiento pblico, mediante mecanismos de transparencia, el presupuesto del Congreso. El Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF), en su Ramo 1, determina el monto asignado a las dos Cmaras indicando los rubros gasto corriente y gasto de inversin y el porcentaje que representa esta asignacin del total del presupuesto de egresos. El presupuesto que se asigna a las fracciones parlamentarias se determina por el nmero de legisladores en cada fraccin, conforme a la Ley General del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos15. En este sentido, se publica en la pgina web el monto asignado a cada fraccin por mes y es posible distinguir lo presupuestado de lo ejercido, mas no se dice en qu se gast16; de igual forma es posible conocer las ampliaciones al presupuesto, ms no una explicacin o justificacin que sostenga dichas ampliaciones. La regulacin tambin establece que se haga pblico el informe de la ejecucin del presupuesto. En especfico y en adicin al informe general, el Senado publica un informe del presupuesto ejercido trimestral, aunque es muy sencillo. Tocante a la revisin de cuentas, la Auditora Superior de la Federacin -que depende de la Cmara de Diputadoses la encargada de realizar las auditoras al Congreso; stas se realizan a las diversas reas a lo largo del ao fiscal, sus resultados forman parte de la Revisin de la Cuenta Pblica y se hacen pblicos a travs de Internet17, publicaciones impresas, el canal del Congreso, ruedas de prensa y boletines electrnicos. En el tema de los sueldos y dietas legislativas, en la Cmara de Senadores el Manual de Percepciones de los Senadores y Servidores Pblicos de Mando es la normativa que establece cmo se compone la dieta legislativa y su publicacin; en la Cmara de Diputados la informacin no es transparente pues slo se especifican captulos generales, siendo imposible la desagregacin. Este rubro es una obligacin de transparencia que se encuentra publicada en Internet18 y a la cual los ciudadanos tienen acceso ingresando a los portales de transparencia o mediante una solicitud de acceso a informacin. Sin embargo, para ambas Cmaras es pertinente sealar que los legisladores, adems de las percepciones que reciben, cuentan con otra serie de prestaciones que son difciles de identificar pues no se transparentan fcilmente; una de las ms significativas es los montos que reciben de sus grupos parlamentarios, la cual tiene una alta opacidad en el manejo y destino de los recursos. Respecto al organigrama del Congreso se observa que ste es pblico y se puede conocer a travs de la pgina de Internet, ah mismo se publican los tabuladores y salarios del personal que trabaja para la Cmara de Diputados en su totalidad, pero slo se publican parcialmente para el personal que trabaja en el Senado19. Durante la realizacin de este ndice se observ que aunque es pblico el total del personal que labora en el Congreso y es posible para la ciudadana identificar los recursos que se destinan para ello, y en algunos casos desagregar el porcentaje de recursos destinados a el tipo de personal que hay en el Congreso, en general la informacin que es ms exhaustiva es la relativa a la Cmara de Diputados, siendo menos clara y menos transparente la de la cmara alta. Respecto a las funciones que desempea el personal del Congreso es importante mencionar que, aunque se conocen de manera general, no se detallan y no son claras las actividades que realiza cada tipo de personal. No hay informacin sobre si existe especficamente un rubro del presupuesto del Congreso que se destine a la oficina de cada legislador para la contratacin de asesores o asesoras.
Artculo 29 para diputados y artculo 78 para el Senado. http://www.asf.gob.mx/Section/46_Informes_y_publicaciones Senadores: http://www.senado.gob.mx/admon/docs/recursos_humanos/manual_percepciones.pdf Diputados: http://www3.diputados.gob.mx/camara/004_transparencia/000_canales_principales/002_camara_de_diputados/03_remuneraciones 18 Disponible en lnea: <http://www3.diputados.gob.mx/camara/004_transparencia/000_canales_principales/002_camara_de_diputados/03_remuneraciones> ywww.senado.gob.mx/admon/estado_ejercicio.htm 19 En la pgina de compranet: www.compranet.gob.mx
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La normativa que establece la publicidad de los concursos pblicos de adjudicacin de bienes y servicios, as como las disposiciones con relacin a los mismos, es la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, que se aplica a ambas Cmaras. Los concursos pblicos que realizan ambas Cmaras deben estar publicados en Internet20 o en el Diario Oficial de la Federacin, pero ello no sucede con la lista de oferentes o de proveedores de bienes y servicios no licitados; el Congreso, por otro lado, s hace pblico en Internet el listado y montos de las adjudicaciones21. Finalmente, en el Congreso mexicano no se realizan auditoras que revisen el procedimiento de las licitaciones, por lo que el proceso de adjudicacin de bienes y servicios, en general, es poco transparente.
3 5 4 3 4 2 4 6 12 16 59 40
2.5 2.0 3.0 3.0 4.0 2.0 3.5 5.0 5.5 9.5
4 Ejecucin del presupuesto 5 Auditoras 6 Dietas 7 Organigrama 8 Viajes 9 adquisiciones y licitaciones 10 administrativos
Concursos para cargos Concursos, proveedores,
Total
A nivel de Amrica Latina, en este tema existe una paradoja, ya que si bien tenemos Congresos elegidos por el voto directo, en elecciones libres, con partidos e instituciones electorales; al mismo tiempo existe una fuerte crtica sobre su verdadera capacidad para representar al ciudadano y sus necesidades. Dicha crtica se centra grandemente en la falta de controles para el uso adecuado de los recursos pblicos. Como se aprecia en la grfica que a continuacin se presenta, persiste el uso discrecional de los recursos, sin criterios presupuestales, con gran opacidad en la comprobacin de lo otorgado a las bancadas y nula participacin de la sociedad civil organizada en las actividades internas de los Congresos. En la medicin de la dimensin de Presupuesto y Gestin Administrativa, de mayor a menor puntaje, se encuentran Mxico, Per, Chile, Colombia y Argentina.
Senado: http://www.senado.gob.mx/admon/rec_materiales.htm El Legislativo en Mxico es juez y parte y no cuenta con un rgano autnomo para la realizacin y revisin de inconformidades de los ciudadanos cuando no se les entrega la informacin.
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Tabla 7 Dimensin Presupuesto y Gestin Administrativa Dimensin Presupuesto y Gestin Administrativa por pas por pas
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Tabla 7
A R G E N T I N A 1.0
C H I L E
C O L O M B I A 1.0
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R E F E R E N T E
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Gasto de grupos parlamentarios Presupuesto del Congreso Informacin del ejercicio del presupuesto Ejecucin del presupuesto Auditoras Dietas Organigrama Viajes Concursos, proveedores, adquisiciones y licitaciones Concursos para cargos administrativos Total
3 5 4 3 4 2 4 6 12
1.5
2.5
1.0
1.0
2.5
1.5
2.0
1.0
3.0
3.0
3.5
3.0
3.5
1.0
3.0
0.5
3.0
3.0
2.5
3.5
3.0
4.0
2.0
1.0
2.0
1.0
2.0
2.0
2.5
3.5
2.5
3.5
3.5
0.5
3.0
5.0
5.0
5.5
4.5
8.5
5.5
5.5
8.5
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1.0
4.5
1.5
9.5
8.0
4.- Dimensin Atencin y Participacin Ciudadana El Poder Legislativo no tiene un rgano22 que vigile y garantice el acceso de la informacin como s lo tiene el Ejecutivo con el IFAI, instituto que puso en marcha el sistema electrnico INFOMEX 2.0 23 (antes SISI) que consiste en una plataforma electrnica en la que cualquier ciudadano, con acceso a una computadora y a Internet, puede ingresar solicitudes de informacin a las ms de 240 dependencias o entidades de la Administracin Pblica Federal. El mtodo de acceso o la plataforma para poder realizar solicitudes de informacin al Legislativo es diferente24, no existe un medio electrnico nico y homogneo equiparable a INFOMEX para el poder Legislativo federal, tanto la Cmara de Diputados como el Senado utilizan sistemas distintos para el tratamiento de las diversas solicitudes.
22 El Legislativo en Mxico es juez y parte y no cuenta con un rgano autnomo para la realizacin y revisin de inconformidades de los ciudadanos cuando no se les entrega la informacin. 23 Adems del INFOMEX, en Mxico cualquier persona puede realizar una solicitud de informacin por escrito libre, ante la Unidad de Enlace de los sujetos obligados o directamente en el IFAI utilizando las herramientas electrnicas y de asesora con las que cuenta. 24 Diputados: <http://www.diputados.gob.mx/preguntas_frecuentes.html>Senadores: <http://transparencia.senado.gob.mx/>
En las solicitudes de informacin dirigidas al Legislativo slo el solicitante conoce el estado que guarda su requerimiento al iniciar el trmite; sin embargo, una vez que se da una respuesta, sta se vuelve pblica. En el mismo sentido, en el Congreso mexicano existen oficinas especializadas para dar trmite a solicitudes de informacin o informar sobre asuntos de inters pblico como son la Unidad de Enlace de la Cmara de Diputados y el Comit de Garanta de Acceso y Transparencia de la Informacin de la Cmara de Senadores. Ahora bien, en cuanto a las herramientas electrnicas con que cuenta el Congreso para que la ciudadana tenga acceso a la informacin estn las plataformas sealadas anteriormente, el Canal de televisin del Congreso25, los informes que por oficio se deben rendir y toda aquella informacin26 que por ley se debe dar a conocer y se publica en los portales de transparencia de las Cmaras27. Lo anterior, sin mencionar que tambin existen mecanismos informales como el contacto con los asesores de los legisladores y los correos electrnicos. En el Artculo 8 del Reglamento Interno de la Cmara de Diputados se establece que es obligacin de cada diputado mantener un vnculo permanente con sus representados a travs de una oficina de enlace legislativo situada en el distrito o circunscripcin por el que haya sido electo, y presentar un informe anual sobre el desempeo de sus labores ante los ciudadanos de ese distrito o circunscripcin; no obstante, una estrecha comunicacin distrital o vnculo con los ciudadanos no es algo que se ejerza activamente en el Congreso mexicano y adems solamente est presente en la Cmara de Diputados, sin que se tenga claridad del proceso que se lleva en la Cmara de Senadores, toda vez que no constituye ninguna obligacin. Por otro lado, respecto de las iniciativas de ley, en Mxico no existe una norma que obligue a los congresistas a consultar a los ciudadanos sobre el contenido de los proyectos de ley que presentan; sin embargo, los ciudadanos s pueden conocer estas iniciativas adems de los planes y programas de trabajo de los legisladores, gracias a diversos medios como son la Gaceta Parlamentaria, las pginas web de las Cmaras o por solicitud expresa. Por ltimo y respecto a la rendicin de cuentas de la labor o el desempeo legislativo, como se seal anteriormente, el Congreso mexicano debe rendir informe anual sobre lo realizado en la legislatura, mismo que presenta a la Auditora Superior de la Federacin y a los medios masivos de comunicacin para ser divulgado. Este informe se da a conocer en la Gaceta Parlamentaria y en la pgina web de las Cmaras.
6 2 2 5 5 13 33 23.5
2 Oficina de informacin 3 Programacin de canal del Legislativo 4 Informacin en paginas web 5 Informacin legislativa a nivel distrital 6 Vinculo con la ciudadana
Total
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La existencia de informacin oportuna, veraz, suficiente, con mecanismos de fcil acceso para los ciudadanos, de bajo costo y realizada a travs de diversos medios de comunicacin masiva ayuda a la creacin de redes que faciliten la comunicacin de la poblacin y sus organizaciones con las actividades de los legisladores, en los temas que repercuten en el desarrollo de los pases estudiados, favoreciendo el conocimiento de las necesidades y aspiraciones populares y llevndolas al sitio donde pueden ser encauzadas para su realizacin. Lamentablemente, dentro de los pases estudiados, tal escenario no es todava una realidad; en general, los ciudadanos organizados o de manera individual, todava se valen de recursos extraoficiales para conocer de proyectos, avances en las discusiones y leyes aprobadas, debido a la falta de canales de comunicacin eficientes que informen sobre las actividades de las y los legisladores. En este tema, tenemos que el Congreso de Mxico ocupa el lugar ms alto aunque est todava distante del puntaje mximo, lo sigue de cerca Chile, posteriormente Per y Colombia, para cerrar con Argentina, alcanzando una puntuacin que llama la atencin por su bajo nivel.
Tabla 9Dimensin Atencin y Participacin Ciudadana porCiudadana Dimensin Atencin y Participacin pas por pas
R E F E R E N T E
Tabla 9
A R G E N T I N A 0.0
C H I L E
C O L O M B I A 1.5
M X I C O
P E R
R E F E R E N T E
A R G E N T I N A
C H I L E
C O L O M B I A
M X I C O
P E R
rgano garante de acceso a la informacin Oficina de informacin Programacin de canal del Legislativo Informacin en paginas web Informacin legislativa a nivel distrital Vinculo con la ciudadana Total
6 2 2 5 5 13
3.0
5.5
1.5
2.0
2.0
2.0
2.0
2.0
1.5
2.0
1.5
2.0
2.0
1.5
3.0
2.5
4.0
3.0
0.0
2.5
0.0
1.0
1.5
4.0
10.0
8.0
9.0
6.5
Contamos con un marco normativo fuerte y que garantiza el derecho de acceso a la informacin, y sin embargo esto no es suficiente. A pesar de que el Congreso es un sujeto obligado de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, no se logran mejores controles en el ejercicio de las funciones legislativa y la ciudadana no tiene garantizado el acceso a la informacin y la transparencia del Legislativo. Debemos dejar las prcticas informales para conseguir informacin de aspectos bsicos como las percepciones de los congresistas o la participacin directa o indirecta de los legisladores en actividades que pueden representar choque de intereses entre lo privado y lo pblico. Hoy en Mxico la trasparencia legislativa se inscribe en la voluntad poltica de quienes nos representan, esa voluntad debiera inclinarse al acercamiento con la ciudadana y al ejercicio responsable del cargo representativo. Es imperativo que nuestro Congreso transite hacia la rendicin de cuentas y se adece a una sociedad que necesita mayor informacin y que demanda cuentas claras sobre el quehacer de sus representantes. Desde la Red Latinoamericana de Transparencia Legislativa y las organizaciones mexicanas que participaron en este ndice proponemos las siguientes recomendaciones: Dimensin Normatividad Es necesario subsanar las deficiencias en el marco normativo para incorporar obligaciones en materia de transparencia legislativa particularmente en el Senado. Se necesitan promover marcos normativos que originen estndares mnimos sobre transparencia legislativa: publicidad de la informacin, de forma oportuna, veraz, criterios para la negacin de la informacin, instancias autnomas internas. Hay que resolver la ausencia o deficiencia en la normatividad que incentiva la generacin e incluso prevalencia de intereses extraparlamentarios y, en cierto sentido, la percepcin ciudadana de alta corrupcin; ejemplo de ello son los casos relacionados con actividades de cabildeo o lobbying que a la fecha no se encuentran regulados debidamente. Dimensin Labor Legislativa Existe rezago importante en la publicacin y acceso a los documentos e informacin legislativos. Es necesario contar con la informacin oportuna y en formatos amigables para su anlisis y documentacin. La sociedad civil est interesada en participar del proceso legislativo y para ello conocer del trabajo de comisiones es fundamental as como del trabajo de sus legisladores, el qu y cmo estn tomando decisiones. Es imprescindible contar con criterios claros y homologados sobre cmo rinden cuentas los rganos legislativos, y los propios legisladores en cuanto a sus agendas, trabajo, viajes, erogaciones y toma de decisiones. Los rganos de difusin oficiales de las Cmaras se encuentran disponibles de forma restrictiva ya que por lo general se privilegian las versiones electrnicas en lnea, o el Canal del Congreso que se transmite solo por televisin de paga, debieran explorarse otros medios de comunicacin e informacin como transmisin por radio pblica. Las pginas electrnicas informan inoportuna y parcialmente sobre la asistencia de legisladores, orden del da, formas de votacin, avances de comisiones, discusiones en el Pleno. Estos canales debieran estar enfocados a la comunicacin y no solo a la informacin, permitir la participacin ciudadana y el contacto directo con los Legisladores. Es necesario abrir el trabajo de las comisiones y acabar con los rezagos normativos y prcticos que no permiten conocer en tiempo y forma los procesos de discusin, votacin y/o acuerdos al interior de las comisiones.
Resultados para Mxico
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La autorizacin para viajes por motivos de trabajo se encuentra dbilmente regulada as como los informes finales sobre la motivacin, alcances y logros para el Congreso o pas. Las asesoras o consultoras externas carecen de controles polticos y administrativos, en la mayora de los pases se desconoce su utilidad e impacto en la labor legislativa y no son de acceso pblico. El acceso de los ciudadanos a las instalaciones de las Cmaras o comisiones debe dejar de ser discrecional o con fuertes restricciones para su permanencia en el recinto legislativo, se deben explorar alternativas para la participacin ciudadana. Dimensin Presupuesto y Gestin Administrativa Hay rezago en la informacin sobre el uso y destino de los recursos, en general, la informacin es incompleta o fragmentada sobre los avances en la ejecucin del gasto. La normatividad es clara en cmo y cundo deben ser reportados los recursos y esta informacin debiera ser publicada e informada con oportunidad. Es necesaria mayor informacin sobre las auditoras, tanto como de los resultados as como de las consecuencias. En general, los ingresos y percepciones de los congresistas son pblicos; sin embargo, se presenta la informacin de manera parcial y de difcil acceso, este tipo de informacin debiera ser muy accesible y justificada. Los organigramas son pblicos y se encuentran disponibles en las pginas electrnicas; sin embargo, no es posible conocer el nmero exacto de personas que laboran en los Congresos, funciones que realiza, no hay controles de asistencia del personal de confianza, tampoco se publican tabuladores y hay una tendencia al crecimiento de contrataciones sin prestaciones sociales. El ingreso para laborar en el Congreso no se hace por concurso; en el caso del personal sindicalizado los criterios de ingreso, ascensos y aumento de percepciones son opacos, la mayor expresin de falta de transparencia se encuentra en Mxico donde existe la tendencia a heredar o vender plazas disponibles. Es indispensable fortalecer y ampliar el servicio profesional de carrera en el Poder Legislativo sin que este est sujeto a prebendas polticas. Existen avances en las disposiciones legales y/o creacin de reas internas que supervisan el proceso de licitacin y adjudicacin de bienes y servicios; sin embargo, persiste la opacidad en el cumplimiento de las leyes, reglamentos y directrices para estos procesos. En general, no se cumple con alguna etapa del proceso de licitacin, no se conocen las ofertas, no se respetan los tiempos del proceso del concurso, entre otros. Dimensin Atencin y Participacin Ciudadana Es imprescindible que el Congreso y las Cmaras cuenten con rganos garantes de la trasparencia y el acceso a la informacin, con carcter de autnomos, especializados e imparciales y de fcil acceso a la ciudadana. Hace falta fortalecer al sistema especializado, para atender las solicitudes de informacin pblica, para que se d a conocer el estado que guardan y se obligue a responder en tiempo y forma a dichas solicitudes y en caso de inconformarse poder cause al trmite correspondiente. Es necesario fortalecerlas estructuras orgnicas especializadas para, organizar archivos, clasificar la informacin pblica, adems de organizar un sistema de presentacin de la informacin para hacerla de fcil acceso, en formatos abiertos y que permita el acceso pblico y gratuito. En los cinco pases no hay normatividad que obligue y regule la presentacin de informes de gestin a la ciudadana; sin embargo, cuando se llegan a elaborar informes anuales de gestin, stos tienden a ser una actividad de campaa de los legisladores ms all de tener un genuino inters de informar y vincularse con la ciudadana. Se necesita crear criterios para rendir informes y que stos tengan efectos para una mayor participacin ciudadana.
VI.-Bibliografa
Fuentes electrnicas consultadas Gaceta de la Cmara de Diputados. Disponible en lnea. Direccin URL: http://gaceta.diputados.gob.mx/ Gaceta de la Cmara de Senadores. Disponible en lnea. Direccin URL: http://www.senado.gob.mx/index. php?ver=sp&mn=2 Pgina del Diario Oficial de la Federacin. Direccin URL: http://dof.gob.mx/ Pgina de Internet de la Auditora Superior de la Federacin. Direccin URL: http://www.asf.gob.mx/Default/ Index Pgina de Internet del Banco de Mxico. Direccin URL: http://www.banxico.org.mx/ Pgina de Internet de la Cmara de Senadores. Direccin URL: http://www.senado.gob.mx/ Pgina de Internet de la Cmara de Diputados. Direccin URL: http://www.diputados.gob.mx/inicio.htm Pgina de Internet del Canal del Congreso. Direccin URL: http://www.canaldelcongreso.gob.mx/nueva_ imagen/home.php Pgina de Internet del Instituto Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos. Direccin URL: http://www.ifai.org.mx/ Pgina de Internet de Compranet. Direccin URL: https://compranet.funcionpublica.gob.mx/web/login.html Informe Latinobarmetro 2011. Disponible en lnea. Direccin URL: www.latinobarometro.org/latino/ latinobarometro.jsp Fuentes fsicas consultadas Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos Ley del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos Ley Federal de Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria Reglamento de la Cmara de Diputados Reglamento del Senadosien
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