IBP2057_12 EVOLUO REGULAMENTAR DA DISTRIBUIO DOS ROYALTIES DE PETRLEO 1 Victor Rafael Fernandes Alves , Yanko Marcius de Alencar Xavier 2

Copyright 2012, Instituto Brasileiro de Petrleo, Gs e Biocombustveis - IBP Este Trabalho Tcnico foi preparado para apresentao na Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012, realizado no perodo de 17 a 20 de setembro de 2012, no Rio de Janeiro. Este Trabalho Tcnico foi selecionado para apresentao pelo Comit Tcnico do evento, seguindo as informaes contidas no trabalho completo submetido pelo(s) autor(es). Os organizadores no iro traduzir ou corrigir os textos recebidos. O material conforme, apresentado, no necessariamente reflete as opinies do Instituto Brasileiro de Petrleo, Gs e Biocombustveis, Scios e Representantes. de conhecimento e aprovao do(s) autor(es) que este Trabalho Tcnico seja publicado nos Anais da Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012.

Resumo
Versa o presente artigo cientfico acerca da distribuio dos royalties de petrleo. Efetua uma resgate histrico da legislao que regula a temtica, desde seus primrdios at os dias atuais. Permite uma anlise concreta da evoluo do regime jurdico de distribuio fornecendo subsdios para os amplos debates legislativos atuais sobre o tema. Palavras-chave: Distribuio; Royalties; Petrleo

Abstract
This research paper discusses the distribution of oil royalties. Performs a historical review of legislation about this subject, from its beginnings to the present day. Allows a concrete analysis of the evolution of the legal distribution and provides information for thecurrent legislative discusses about this theme. Keywords: Distribution, Royalties, Oil

1. Introduo
Das participaes governamentais do setor petrolfero, apenas os royalties repassados to-somente no interregno dos ltimos 10 anos, mais precisamente no perodo de 2001 a 2010, perfazem o singelo montante de 65 bilhes de reais. S no ano de 2010 o valor de royalties de petrleo direcionado aos diversos entes beneficiados atingiu a quantia de 9,9 bilhes de reais1. Esses royalties advindos do petrleo tiveram um forte crescimento aps a flexibilizao do monoplio de explorao e produo no setor e vm ainda em uma crescente evoluo. Vrios fatores, dentre eles a indexao do valor do barril de petrleo em dlares, assim como o incremento da alquota dos royalties dentro do outrora novo regime de concesso , concorreram para essa exploso das receitas petrolferas. Fortuitamente, a descoberta das megajazidas do pr-sal serviu para dar um novo alento ao debate da forma de distribuio das participaes governamentais. E esse o grande campo de debates que se encontra delineado no Congresso Nacional, em que h uma preocupao constante em como repartir esse grande volume de recursos2. Os Estados e Municpios produtores querem manter o grande volume de receitas advindos das participaes governamentais petrolferas que lhes so repassadas; e aqueles que no produzem ou no so diretamente afetados pela produo petrolfera, se embatem por um quinho (ou pela completude, se possvel) de tais receitas. Portanto, centra-se a disputa na distribuio das receitas dos royalties de petrleo, em definir quem ser agraciado com tais recursos.
1 Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis. Anurio estatstico brasileiro do petrleo, gs natural e biocombustveis - 2011. Rio de Janeiro: ANP, 2011. 2 Em que pese ser at mais importante discutir a forma de aplicao de tais receitas, denota-se nitidamente que o foco dos debates no Congresso cinge-se com mais vigor distribuio dos recursos dos royalties. Nessa linha: Enquanto autoridades federais procuram discutir apenas a forma de aplicar tais rendas pblicas (uma idia concentrar na educao),autoridades estaduais e congressistas focam nos critrios de rateio dos royalties ( natural e cada vez mais intransigente defesa do status quo pelas regies produtoras dever ser contraposta a proliferao de projetos para redistribuir as benesses s demais regies) (AFONSO, Jos Roberto Rodrigues; GOBETTI, Srgio Wulff. Rendas do Petrleo no Brasil: alguns aspectos federativos. Revista do BNDES, v.15, n.30, pp.231-269, Rio de Janeiro, dez./2008).

______________________________ 1 Mestre em Direito Constitucional pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte. 2 Mestre e Doutor em Direito pela Universidade de Osnabruck/Alemanha.

Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012 Passando ao largo de definir especificamente a forma de se distribuir tais receitas at por ter em conta que os mecanismos e critrios de aplicao dos royalties so medidas de maios relevo o presente trabalho cingir-se- anlise histrica da regulao da distribuio dos royalties, fornecendo subsdios para o atual debate sobre o tema e lanando luzes acerca da hiperconcentrao de receitas atual.

2. Evoluo do Marco Regulatrio da Distribuio dos Royalties de Petrleo

Nesse ponto, efetuar-se- uma larga anlise acerca da regulao pertinente distribuio das receitas petrolferas. Para compreender a temtica relevante principiar nas primeiras compensaes (ou indenizaes, como pontuava a legislao da poca) queles afetados pela explorao petrolfera. Na dcada de 50 do sculo XX, a Petrobras, ento titular do monoplio de explorao e produo, alm do retorno financeiro em funo do capital social constitudo pelo Estado Brasileiro, tinha por obrigao pagar aos Estados e Territrios uma indenizao de 5% - cinco por cento sobre o valor do leo extrado, conforme prescrevia o art. 27 da Lei 2.004/53. O 3 do referido artigo prelecionava ainda que de tal indenizao devida aos Estados e Territrios, 20% (vinte por cento) deveria ser distribuda proporcionalmente entre os municpios em funo da sua produo. Em 1957, j ocorre uma alterao por meio da Lei Federal n 3.257, modificando os percentuais de indenizao pela explorao petrolfera, direcionando 4% - quatro por cento aos Estados e Territrios e 1% - um por cento aos municpios sobre o valor do leo extrado. Verifica-se, em ltima anlise, um incremento nas receitas direcionadas aos municpios. Na regulao anterior, os municpios produtores rateavam 1% (um por cento) do total auferido pelo Estado, e, na presente regulao, CADA municpio produtor receberia 1% (um por cento) do total do valor em leo explorado. Com a crescente explorao no mar territorial brasileiro, um novo Decreto-lei 523/69 - insere regulamentao especfica no que pertine ao leo extrado da plataforma continental. O referido quantum indenizatrio de 5%, quando a lavra ocorresse na plataforma continental seria destinado igualitariamente para o Departamento Nacional de Produo Mineral DNPM -, ao Ministrio de Minas e Energia, visando constituir o Fundo Nacional de Minerao; e ao Ministrio de Educao e Cultura, com o nobre desiderato de fomentar a pesquisa no campo das geocincias . Atente-se, novamente, o claro intento do legislador de direcionar os investimentos decorrentes da lavra petrolfera para o prprio desenvolvimento do setor. De incio, deve-se ter em conta que a explorao petrolfera pode ocorrer em terra, o que se denomina comumente pela expresso em ingls on shore; ou a lavra poder ocorrer no mar, tambm chamada off shore. Como se ver mais adiante, a definio de onde se localiza a lavra repercutir diretamente na forma de distribuio dos royalties. Com o primeiro choque do petrleo em 1973, o legislador muda o foco dos investimentos, altera o j cambiado 4, do art. 27, direcionando a receita decorrente da explorao em plataforma continental para o Conselho Nacional do Petrleo (CNP), com o objetivo de formar estoques de combustveis e garantir o fornecimento de energia eltrica. Em 1985, nova alterao no art. 27 com a Lei Federal n 7.453/85. Mantidos os percentuais de 4% (quatro por cento) para os Estados e de 1% (um por cento) para os Municpios, o 3 do art. 27, em sua nova redao, cuida de ampliar o rol de investimentos dos recursos petrolferos, os quais deveriam ser utilizados preferentemente, em energia, pavimentao de rodovias, abastecimento e tratamento de gua, irrigao, proteo ao meio-ambiente e saneamento bsico. A nova lei tambm alterou o 4, do art. 27, direcionando as receitas da lavra da plataforma continental de modo distinto, englobando agora os municpios, da seguinte forma: 1,5% (um e meio por cento) aos Estados e Territrios; 1,5% (um e meio por cento) aos Municpios e suas respectivas reas geo-econmicas, 1% (um por cento) ao Ministrio da Marinha, para atender aos encargos de fiscalizao e proteo das atividades econmicas das referidas reas, e 1% (um por cento) para constituir um Fundo Especial a ser distribudo entre todos os Estados, Territrios e Municpios. Em 1986, uma alterao vernacular simples, realizada pela Lei Federal n 7.525/86, altera de modo substancial o regime jurdico de tais indenizaes. De investimentos preferentemente em determinados setores, os investimentos passam a ser exclusivamente, em energia, pavimentao de rodovias, abastecimento e tratamento de gua, irrigao, proteo ao meio ambiente e em saneamento bsico. Essa singela alterao do 3 do art. 27 geraria, evidncia, uma obrigao estatal de investir. Esta Lei Federal n 7.525/86 trouxe ainda um importante regramento tambm para o referido art. 27 da Lei Federal n 7.453/85, visto que conceituou os municpios confrontantes3; apresentou os critrios para definio de regio
Art 2 Para os efeitos da indenizao calculada sobre o valor do leo de poo ou de xisto betuminoso e do gs natural extrado da plataforma continental, consideram-se confrontantes com poos produtores os Estados, Territrios e Municpios contguos rea martima delimitada pelas linhas de projeo dos respectivos limites territoriais at a linha de limite da plataforma continental, onde estiverem situados os poos.
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Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012 geoeconmica4; distinguiu os municpios confrontantes em trs zonas: uma de produo principal5; uma de produo secundria6 e uma zona limtrofe zona de produo principal7; delimitou ainda a forma de partilhamento daquele 1,5% dos royalties de petrleo decorrentes da lavra em plataforma continental destinados aos municpios e suas respectivas reas geo-econmicas, bem como do 1% destinado ao Fundo Especial. De acordo com o art. 5 da Lei Federal n 7.525/86 o percentual de 1,5% destinado aos municpios e suas reas geoeconmicas restou dividido em 60% para o Municpio confrontante e os municpios da zona de produo principal; em 10% para os Municpios da Zona secundria; e, 30% para os municpios da Zona limtrofe, excludos queles que faam parte da Zona Secundria. O ditame legal utiliza o critrio populacional para o rateio dos percentuais referidos em cada um dos dispositivos8. J em consonncia com o art. 6 da Lei Federal n 7.525/86, o percentual de 1%, destinado ao Fundo Especial foi distribudo no importe de 20% para os Estados e 80% para os Municpios9, segundo os critrios do Fundo de Participao dos Estados (FPE) e do Fundo de Participao dos Municpios (FPM)10, devendo tal fundo ser administrado pela Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica (SEPLAN)11. A referida lei pontuou ainda a competncia do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) para definir os limites territoriais e as projees de tais limites para a plataforma continental; foi editado ainda o Decreto n 93.189/86, regulamentando a Lei Federal n 7.525/86 e balizando os critrios a serem utilizados pelo IBGE para definio dos limites dos Estados e Municpios confrontantes explorao petrolfera. Outra temtica que merece ser abordada diz respeito plataforma continental. Tal conceito foi definido na Conveno de Montego Bay de 1982, tendo esta ingressado no ordenamento brasileiro por intermdio do Decreto n 1.530, de 22 de junho de 1995. Porm, em outra diploma normativo, no caso a Lei Federal n 8.617/1993, o seu art. 1112, est explicitado pontualmente conceito de plataforma continental, delimitando-o como o prolongamento natural de seu
Art 3 A rea geoeconmica de um Municpio confrontante ser definida a partir de critrios referentes s atividades de produo de uma dada rea de produo petrolfera martima e a impactos destas atividades sobre reas vizinhas. 5 Art. 4, 1 Considera-se como zona de produo principal de uma dada rea de produo petrolfera martima, o Municpio confrontante e os Municpios onde estiverem localizadas 3 (trs) ou mais instalaes dos seguintes tipos: I - instalaes industriais para processamento, tratamento, armazenamento e escoamento de petrleo e gs natural, excluindo os dutos; II - instalaes relacionadas s atividades de apoio explorao, produo e ao escoamento do petrleo e gs natural, tais como: portos, aeroportos, oficinas de manuteno e fabricao, almoxarifados, armazns e escritrios. 6 Art. 4, 2 Consideram-se como zona de produo secundria os Municpios atravessados por oleodutos ou gasodutos, incluindo as respectivas estaes de compresso e bombeio, ligados diretamente ao escoamento da produo, at o final do trecho que serve exclusivamente ao escoamento da produo de uma dada rea de produo petrolfera martima, ficando excluda, para fins de definio da rea geoeconmica, os ramais de distribuio secundrios, feitos com outras finalidades 7 Art. 4, 3 Consideram-se como zona limtrofe de produo principal os Municpios contguos aos Municpios que a integram, bem como os Municpios que sofram as conseqncias sociais ou econmicas da produo ou explorao do petrleo ou do gs natural. 8 Art 5 O percentual de 1,5% (um e meio por cento), atribudo aos Municpios confrontantes e respectivas reas geoeconmicas, ser partilhado da seguinte forma: I - 60% (sessenta por cento) ao Municpio confrontante juntamente com os demais municpios que integram a zona de produo principal, rateados, entre todos, na razo direta da populao de cada um, assegurando-se ao Municpio que concentrar as instalaes industriais para processamento, tratamento, armazenamento e escoamento de petrleo e gs natural, 1/3 (um tero) da cota deste item; II - 10% (dez por cento) aos Municpios integrantes de produo secundria, rateado, entre eles, na razo direta da populao dos distritos cortados por dutos; III - 30% (trinta por cento) aos Municpios limtrofes zona de produo principal, rateado, entre eles, na razo direta da populao de cada um, excludos os Municpios integrantes da zona de produo secundria. 9 Art 6 A distribuio do Fundo Especial de 1% (um por cento) previsto no 4 do art. 27 da Lei n 2.004, de 3 de outubro de 1953, far-se- de acordo com os critrios estabelecidos para o rateio dos recursos dos Fundos de Participao dos Estados, dos Territrios e dos Municpios, obedecida a seguinte proporo: I - 20% (vinte por cento) para os Estados e Territrios; II - 80% (oitenta por cento) para os Municpios. 10 Tais fundos e seus critrios encontram-se consignados na Lei Federal n 5.172/66 (Cdigo Tributrio Nacional) e na Lei Complementar Federal n 62/1989. Registre-se que o STF declarou a Inconstitucionalidade do art. 2 da Lei Complementar que define os critrios de rateio do Fundo de Participao dos Estados. Tal ditame ter vigor at 31 de dezembro de 2012 enquanto uma nova norma no entra em vigor. 11 Outrora identificada com o planejamento econmico do Brasil, a SEPLAN, criada em 1974, passou por vrias mudanas at retornar a condio de ministrio, tendo sido, hoje, transformada no Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto (MPOG). (BRASIL. Ministrio do Planejamento. Histria. Disponvel em: <http://www.planejamento.gov.br/secretaria.asp?cat=229&sec=24>. Acesso em 20 de jun de 2011. 12 Art. 11. A plataforma continental do Brasil compreende o leito e o subsolo das reas submarinas que se estendem alm do seu mar territorial, em toda a extenso do prolongamento natural de seu territrio terrestre, at o bordo exterior da margem continental, ou at uma distncia de duzentas milhas martimas das linhas de base, a partir das quais se mede a largura do mar territorial, nos casos em que o bordo exterior da margem continental no atinja essa distncia.
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Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012 territrio terrestre, compreendendo o leito e o subsolo das reas submarinas, at a borda da margem continental, ou at a distncia de 200 milhas martimas. Registre-se que os pases podem explorar os recursos naturais existente em sua plataforma continental, visto que esta faz parte de seu territrio. A delimitao da rea da plataforma continental revestese como essencial para a definio da titularidade das jazidas de recursos minerais no leito marinho. Com o advento da Lei Federal n 7.990/89, o seu art. 7 d nova redao ao j emendado art. 27 da Lei Federal n 2.400/53. Assim, a outrora indenizao passa a denominar-se compensao financeira; a qual, no importe de 5% (cinco por cento) sobre o valor do leo bruto distribuda em 70% (setenta por cento) aos estados produtores, 20%(vinte por cento) aos municpios produtores e 10% (dez por cento) aos municpios que apresentem instalaes martimas ou terrestres de embarque e desembarque de leo ou gs13. No mbito da explorao em plataforma continental, h tambm um novo regime de distribuio das receitas, incluindo-se um percentual tambm para os municpios que detm instalaes petrolferas de embarque e desembarque de petrleo. Assim, a nova distribuio da compensao financeira da parcela de at 5% dos royalties de petrleo, alterando novamente o 4 do art. 27 da Lei Federal n 2.004/53, de : 1,5% (um e meio por cento) aos Estados e Distrito Federal e 0,5% (meio por cento) aos Municpios onde se localizarem instalaes martimas ou terrestres de embarque ou desembarque; 1,5% (um e meio por cento) aos Municpios produtores e suas respectivas reas geoeconmicas; 1% (um por cento) ao Ministrio da Marinha, para atender aos encargos de fiscalizao e proteo das atividades econmicas das referidas reas de 0,5% (meio por cento) para constituir um fundo especial a ser distribudo entre os Estados, Territrios e Municpios. Quanto a distribuio e as alteraes efetuadas pela Lei Federal n 7.990/89 h ainda que se analisar seu art. 914, o qual preleciona que o Estados devem transferir aos municpio 25% da quota parte que lhes couber dos royalties de petrleo, seja decorrentes de lavra em terra ou de lavra no mar. A forma de distribuio de tais receitas, por expressa disposio da lei, deve seguir o art. 158, inc. IV do texto constitucional15, ditame que versa acerca da distribuio do ICMS. No obstante tais alteraes na distribuio efetuadas pela Lei Federal n 7.990/89, o j analisado direcionamento exclusivo dos investimentos engendrado pela Lei Federal n 7.525/85 que havia alterado o 3 do art. 27 da Lei Federal n 2.004/53, resistia ainda em vigor. Ademais, a Lei Federal n 7.990/89 conta em seu art. 8 com uma interessante vedao para a utilizao dos royalties de petrleo, proibindo sua aplicao em pagamento de dvidas ou em quadro permanente de pessoal16,17. Como j visto, com a flexibilizao do monoplio de explorao e produo por fora da Emenda Constitucional n 9/95, foi editada uma nova lei regulando o setor e o novo regime de concesso, qual seja, a Lei Federal n 9.478/98. Nessa lei, os royalties foram estipulados no importe de no mnimo 5% (cinco por cento) e no mximo 10% (dez por cento) da produo de petrleo ou gs natural. Desse montante, fixado em regra em seu mximo, os 5% (cinco por cento)
13 "Art. 27. A sociedade e suas subsidirias ficam obrigadas a pagar a compensao financeira aos Estados, Distrito Federal e Municpios, correspondente a 5% (cinco por cento) sobre o valor do leo bruto, do xisto betuminoso e do gs extrado de seus respectivos territrios, onde se fixar a lavra do petrleo ou se localizarem instalaes martimas ou terrestres de embarque ou desembarque de leo bruto ou de gs natural, operados pela Petrleo Brasileiro S.A. - PETROBRS, obedecidos os seguintes critrios: 14 Art. 9 Os Estado transferiro aos Municpios 25% (vinte e cinco por cento) da parcela da compensao financeira que lhes atribuda pelos arts. 2, 1, 6, 3 e 7 desta Lei, mediante observncia dos mesmos critrios de distribuio de recursos, estabelecidos em decorrncia do disposto no art. 158, inciso IV e respectivo pargrafo nico da Constituio, e dos mesmos prazos fixados para a entrega desses recursos, contados a partir do recebimento da compensao. 15 Art. 158. Pertencem aos Municpios: IV - vinte e cinco por cento do produto da arrecadao do imposto do Estado sobre operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao. Pargrafo nico. As parcelas de receita pertencentes aos Municpios, mencionadas no inciso IV, sero creditadas conforme os seguintes critrios: I - trs quartos, no mnimo, na proporo do valor adicionado nas operaes relativas circulao de mercadorias e nas prestaes de servios, realizadas em seus territrios; II - at um quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos Territrios, lei federal. 16 Redao Original do Art. 8 da Lei n 7.990/89: O pagamento das compensaes financeiras previstas nesta Lei, inclusive o da indenizao pela explorao do petrleo, do xisto betuminoso e do gs natural ser efetuado, mensalmente, diretamente aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municpios e aos rgos da Administrao Direta da Unio, at o ltimo dia til do ms subseqente ao do fato gerador, vedada aplicao dos recursos em pagamento de dvida e no quadro permanente de pessoal. Pargrafo nico. O no cumprimento do prazo estabelecido no caput deste artigo implicar correo do dbito pela variao diria do Bnus do Tesouro Nacional - BTN, ou outro parmetro de correo monetria que venha a substitu-lo, juros de mora de 1% (um por cento) ao ms e multa de 10% (dez por cento) aplicvel sobre o montante final apurado. 17 Contudo, a vedao de pagamento de dvidas foi mitigada com o advento da Lei Federal n 10.195/2001 que permitiu o pagamento das dvidas dos entes subnacionais com a Unio, como se ver mais adiante.

Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012 deveriam ser distribudos consoante os critrios j exaustivamente referidos na Lei Federal n 7.990/89. Os 5% porventura restantes, devem ser distribudos em consonncia com o art. 49, da Lei Federal n 9.478/9718. O percentual de royalties varivel de 5% a 10%, por expressa previso legal19, permitindo que, em funo dos riscos geolgicos, as expectativas de produo, bem como uma srie de outros fatores pertinentes, a Agncia Nacional do Petrleo Gs Natural e Biocombustveis (ANP) minore a alquota dos royalties de petrleo at um mnimo de 5%20. A Lei Federal n 9.478/98 aponta ainda que um decreto (no caso o foi editado o Decreto n 2.705/98, que ser esmiuado mais adiante) regular a forma de clculo do valor dos royalties em funo de critrios especficos21. Quanto destinao dos royalties, ao se compulsar a redao originria do art. 49, verificar-se- que as receitas dos royalties no apresentam destinao especfica, salvo os recursos destinados ao Ministrio da Marinha, os quais devem ser utilizados para fiscalizar e proteger as reas de produo em plataforma continental; e os recursos direcionados ao Ministrio de Cincia e Tecnologia, que, na redao original da Lei Federal n 9.478/97, devem ser utilizados em programas de pesquisa cientfica e desenvolvimento tecnolgico na indstria petrolfera. Deve-se pontuar a recente alterao legislativa realizada pela Lei Federal n 11.921/09, com o ntido intento de encaminhar recursos para a proteo ambiental. A referida Lei aponta que os recursos direcionados para o Ministrio de Cincia e Tecnologia devero, tambm, ser utilizados em programas de desenvolvimento tecnolgicos da indstria do petrleo, do gs natural, dos biocombustveis e indstria petroqumica de primeira e segunda gerao, bem como para prevenir e reparar os danos ambientais gerados pela indstria do petrleo22. De tal modo, que fique bem vincado, a parcela das receitas superiores a 5%, no apresentam qualquer vinculao legalmente expressa e pontual para alguma finalidade delimitada de aplicao para o Estado e Municpios que recebem royalties. Atente-se ainda, no que toca ao novo modelo de partilha de produo, bem como no mbito da Cesso Onerosa (Lei Federal n 12.276/2010) tambm esto previstos a incidncia de royalties.
Art. 49. A parcela do valor do royalty que exceder a cinco por cento da produo ter a seguinte distribuio: I - quando a lavra ocorrer em terra ou em lagos, rios, ilhas fluviais e lacustres: a) cinqenta e dois inteiros e cinco dcimos por cento aos Estados onde ocorrer a produo; b) quinze por cento aos Municpios onde ocorrer a produo; c) sete inteiros e cinco dcimos por cento aos Municpios que sejam afetados pelas operaes de embarque e desembarque de petrleo e gs natural, na forma e critrio estabelecidos pela ANP; d) vinte e cinco por cento ao Ministrio da Cincia e Tecnologia para financiar programas de amparo pesquisa cientfica e ao desenvolvimento tecnolgico aplicados indstria do petrleo; (Redao original da Lei n 9.478/97) II - quando a lavra ocorrer na plataforma continental: a) vinte e dois inteiros e cinco dcimos por cento aos Estados produtores confrontantes; b) vinte e dois inteiros e cinco dcimos por cento aos Municpios produtores confrontantes; c) quinze por cento ao Ministrio da Marinha, para atender aos encargos de fiscalizao e proteo das reas de produo; (Vide Decreto n 7.403, de 2010) d) sete inteiros e cinco dcimos por cento aos Municpios que sejam afetados pelas operaes de embarque e desembarque de petrleo e gs natural, na forma e critrio estabelecidos pela ANP; e) sete inteiros e cinco dcimos por cento para constituio de um Fundo Especial, a ser distribudo entre todos os Estados, Territrios e Municpios; f) vinte e cinco por cento ao Ministrio da Cincia e Tecnologia, para financiar programas de amparo pesquisa cientfica e ao desenvolvimento tecnolgico aplicados indstria do petrleo. 1 Do total de recursos destinados ao Ministrio da Cincia e Tecnologia, sero aplicados no mnimo quarenta por cento em programas de fomento capacitao e ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico nas regies Norte e Nordeste. (Redao original da Lei n 9.478/97) 19 Art. 47, 1. 1 Tendo em conta os riscos geolgicos, as expectativas de produo e outros fatores pertinentes, a ANP poder prever, no edital de licitao correspondente, a reduo do valor dos royalties estabelecido no caput deste artigo para um montante correspondente a, no mnimo, cinco por cento da produo. 20 Em verdade, tendo em conta os contratos em vigor, o valor mdio da alquota dos royalties gira em torno de 9,8%, de modo que essa variao pouco utilizada. Contudo, vem sendo incentivada a minorao da alquota em especial para novas fronteiras exploratrias e para locais de acumulao marginal ou campos com baixa produtividade, visando incentivar os investimentos em tais localidades. 21 Art. 47, 2 Os critrios para o clculo do valor dos royalties sero estabelecidos por decreto do Presidente da Repblica, em funo dos preos de mercado do petrleo, gs natural ou condensado, das especificaes do produto e da localizao do campo. 22 Art. 49, I, d) 25% (vinte e cinco por cento) ao Ministrio da Cincia e Tecnologia para financiar programas de amparo pesquisa cientfica e ao desenvolvimento tecnolgico aplicados indstria do petrleo, do gs natural, dos biocombustveis e indstria petroqumica de primeira e segunda gerao, bem como para programas de mesma natureza que tenham por finalidade a preveno e a recuperao de danos causados ao meio ambiente por essas indstrias; (Redao dada pela Lei n 11.921, de 2009) (Vide Decreto n 7.403, de 2010)
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Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012 A forma de distribuio de tais receitas no mbito da Cesso Onerosa idntica distribuio prevista para o regime de concesso comum e j amplamente analisada acima23. A nova legislao (Lei Federal n 12.351/2010) de partilha de produo no que pertine aos royalties apenas alterou o art. 49 da Lei Federal n 9.478/98, para viabilizar que as receitas jazidas do pr-sal, exploradas sob o regime de concesso, fossem direcionadas Unio, mais especificamente ao Fundo Social24. Veja-se que no se trata de distribuio diferenciada dos royalties do pr-sal, mas de insero de uma nova regra de distribuio para os royalties decorrentes de jazidas do pr-sal que vo ser especificamente exploradas sob o regime de concesso; j que a regra ser explor-las pelo regime de partilha. Vale explicitar que os regimes de concesso e de partilha sero aplicados paralelamente. O regime de partilha direcionado para as jazidas do pr-sal e para as reas ditas estratgicas. Ocorre que, alguns blocos licitados ainda sob o regime de concesso englobavam reas que continham jazidas do pr-sal (at porque, o pr-sal, nada mais do que uma jazida abaixo de uma camada de sal). Assim, reas porventura j licitadas sero regidas normalmente pelo regime de concesso, mesmo que abarquem reas do pr-sal. De tal modo, a distribuio dos royalties ser quase idntica, salvo, como j visto, os royalties direcionados Unio que faro parte das receitas destinadas ao Fundo Social. Quanto distribuio dos royalties das jazidas estratgicas, incluindo o pr-sal, no mbito do regime de partilha, no que pertine aos Estados e Municpios, at o momento em que foi concludo o presente trabalho o Congresso Nacional prossegue em um grande embate acerca da distribuio dos royalties do pr-sal. O Projeto de Lei que culminou na Lei Federal n 12.351/2010 trazia dispositivo que regulava a temtica. Tal ditame passou por amplos debates e emendas nas casas legislativas, com grandes disputas entre os Estados Produtores e no produtores pelas receitas portentosas dos royalties de petrleo das reas estratgicas. Contudo, depois de tantos debates, o dispositivo legal, no caso o art. 6425 da referida lei, sofreu o veto. Desse modo, o Congresso continua digladiando-se sobre o tema. Para encerrar este intrincado quadro legislativo interessante ter em conta que: a Lei Federal n 2.004/53, emendada vrias vezes (Lei Federal n 7.453/85 e 7.525/86) foi revogada pela Lei n 9.478/98; a Lei Federal n 7.990/89 persiste em vigor e regula a distribuio e aplicao dos royalties at a parcela de 5%, bem como manteve alguns ditames da Lei Federal n 2.004/53 em vigor; a Lei Federal n 9.478/98, regula a distribuio da parcela dos royalties acima de 5%, mas s regula a aplicao dos recursos destinados aos Ministrios; a Lei Federal n 12.276/2010, da Cesso Onerosa distribui os royalties com base na Lei Federal n 7.990/85 e 9.478/98; a Lei Federal n 12.351/2010, teve seu art. 64, que tratava de distribuio de royalties vetado e a discusso legislativa prossegue.
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Art. 5o Sero devidos royalties sobre o produto da lavra de que trata esta Lei nos termos do art. 47 da Lei no 9.478, de 6 de agosto de 1997. 1o A parcela do valor dos royalties que representar 5% (cinco por cento) da produo ser distribuda segundo os critrios estipulados pela Lei no 7.990, de 28 de dezembro de 1989. 2o A parcela do valor dos royalties que exceder a 5% (cinco por cento) da produo ser distribuda nos termos do inciso II do art. 49 da Lei n 9.478, de 6 de agosto de 1997. 24 Lei n 12.351, Art. 49, 1. A Lei no 9.478, de 6 de agosto de 1997, passa a vigorar com as seguintes alteraes: Art. 49, 3o Nas reas localizadas no pr-sal contratadas sob o regime de concesso, a parcela dos royalties que cabe administrao direta da Unio ser destinada integralmente ao fundo de natureza contbil e financeira, criado por lei especfica, com a finalidade de constituir fonte de recursos para o desenvolvimento social e regional, na forma de programas e projetos nas reas de combate pobreza e de desenvolvimento da educao, da cultura, do esporte, da sade pblica, da cincia e tecnologia, do meio ambiente e de mitigao e adaptao s mudanas climticas, vedada sua destinao aos rgos especficos de que trata este artigo. 25 O dispositivo vetado contava com a seguinte redao: Art. 64. Ressalvada a participao da Unio, bem como a destinao prevista na alnea d do inciso II do art. 49 da Lei no 9.478, de 6 de agosto de 1997, a parcela restante dos royalties e participaes especiais oriunda dos contratos de partilha de produo ou de concesso de que trata a mesma Lei, quando a lavra ocorrer na plataforma continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva, ser dividida entre Estados, Distrito Federal e Municpios da seguinte forma: I - 50% (cinquenta por cento) para constituio de fundo especial a ser distribudo entre todos os Estados e Distrito Federal, de acordo com os critrios de repartio do Fundo de Participao dos Estados - FPE; e II - 50% (cinquenta por cento) para constituio de fundo especial a ser distribudo entre todos os Municpios, de acordo com os critrios de repartio do Fundo de Participao dos Municpios - FPM. 1o A Unio compensar, com recursos oriundos de sua parcela em royalties e participaes especiais, bem como do que lhe couber em lucro em leo, tanto no regime de concesso quanto no regime de partilha de produo, os Estados e Municpios que sofrerem reduo de suas receitas em virtude desta Lei, at que estas se recomponham mediante o aumento de produo de petrleo no mar. 2o Os recursos da Unio destinados compensao de que trata o 1o devero ser repassados aos Estados e Municpios que sofrerem reduo de suas receitas em virtude desta Lei, simultaneamente ao repasse efetuado pela Unio aos demais Estados e Municpios. 3o Os royalties correspondem participao no resultado da explorao de petrleo, de gs natural e de outros hidrocarbonetos fluidos de que trata o 1o do art. 20 da Constituio Federal, vedada a sua incluso no clculo do custo em leo, bem como qualquer outra forma de restituio ou compensao aos contratados, ressalvado o disposto no 1o do art. 50 da Lei no 9.478, de 6 de agosto de 1997.

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3. Regulao e Distribuio prtica dos Royalties de Petrleo

Definido genericamente o marco regulatrio dos royalties, debruce-se agora sobre os critrios pontuais de distribuio de tais receitas. A distribuio dos royalties de petrleo tema que envolve muitos diplomas normativos, bem como muitos conceitos tcnicos. Desse modo, se faz essencial balizar alguns destes conceitos para que se quede claro as entidades que fazem jus a percepo dos royalties de petrleo. De um modo genrico a distribuio dos royalties para o modelo de concesso e nos blocos em que ocorrer a Cesso Onerosa, se d de quatro formas distintas: uma referente a explorao em terra (on shore) com alquota at 5%; outra concernente a explorao em terra, mas da alquota acima de 5%; a terceira distribuio quando a lavra no mar (off shore), referente alquota de at 5%; e a ltima quando a lavra no mar, mas referente alquota acima de 5%. As tabelas a seguir facilitaro a compreenso do tema. Primeiramente, a parcela dos royalties at 5%, a qual regida pela Lei Federal n 7.990/89 (mesmo aps o advento da Lei Federal n 9.478/98, pois no houve revogao e sim remisso expressa a tal lei); e regulada pela Lei Federal n 9.478/98, a parcela dos royalties acima da alquota de 5% apresenta distribuio diferenciada. A Tabela 1 a seguir aclarar a distribuio realizada, tanto na lavra on-shore como off-shore: Tabela 1. Distribuio dos Royalties de Petrleo 70% Estados Produtores 20% Municpios Produtores 10% Municpios com instalaes de embarque e desembarque de petrleo e gs natural. 30% Estados confrontantes com poos 30% Municpios confrontantes com poos 20% Comando da Marinha 10% Fundo Especial (Estados e Municpios) 10% Municpios com Instalaes de Embarque e Desembarque de petrleo e gs natural 52,5% Estados Produtores 25% Ministrio de Cincia e Tecnologia 15% Municpios produtores 7,5% Municpios afetados por instalao de embarque e desembarque de petrleo e gs natural 25% Ministrio de Cincia e Tecnologia 22,5% Estados Confrontantes com poos 22,5% Municpios Confrontantes com poos 15% Comando da Marinha 7,5% Fundo Especial 7,5% Municpios afetados por instalao de embarque e desembarque de petrleo e gs natural

Parcela dos royalties AT 5% Lei n 7.990/89

Lavra em Terra

Lavra na Plataforma Continental

Parcela dos royalties ACIMA DE 5% Lei n 9.478/97

Lavra em Terra

Lavra na Plataforma Continental

Fundindo-se os dois regimes legais e tendo em conta uma alquota de 10% (a qual at 5% ser regida pela Lei Federal n 7.990/89 e acima de 5% pela Lei Federal n 9.478/98), v-se que a lavra on-shore e a lavra off-shore ficam com a seguinte distribuio, explicitada pelas tabelas a seguir. Tabela 2. Distribuio dos royalties em funo do local da lavra (Considerando uma alquota de 10% de royalties) 60% Estados Produtores 18% Municpios Produtores 13% Ministrio de Cincia e Tecnologia 9% Municpios afetados por instalao de embarque e desembarque de petrleo e gs natural 26% Municpios produtores 25% Estados Produtores 18% Comando da Marinha 13% Ministrio de Cincia e Tecnologia 7

Lavra em Terra

Lavra na Plataforma Continental

Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012 9% Municpios afetados por instalao de embarque e desembarque de petrleo e gs natural 9% Fundo Especial Feita esta anlise genrica acerca da distribuio dos royalties, ainda so necessrios alguns comentrios mais aprofundados sobre a distribuio e apurao dos mesmos. Consoante prev o Decreto n 2.705/98, a apurao dos royalties dever ser realizada mensalmente em cada campo produtor pelo concessionrio e devero ser pagos tais royalties a partir do ms em que ocorrer a data de incio do momento da produo26. Ademais, os royalties incidem sobre o volume produzido, sendo vedadas dedues de quaisquer natureza27, ou seja incidem no importe de at 10% sobre o montante bruto de petrleo produzido, em funo de um preo de referncia, cuja forma de clculo vem disciplinada nos art. 7 e 8 do mencionado decreto. Em linhas gerais, o preo determinado mensalmente em reais por metro cbico, tendo em conta a mdia ponderada dos preos de venda praticados pelo concessionrio no mercado28 ou um preo mnimo a ser fixado pela ANP29, no caso prevalecendo o valor maior. Apurados tais valores, reza ainda o j referido Decreto n 2.705/98 que, tendo em conta as informaes definidas pela ANP pontuando os entes que fazem jus percepo das receitas, o pagamento dos royalties efetuado pelo concessionrio Secretaria do Tesouro Nacional (STN)30, a qual far o repasse aos Ministrios e ao Banco do Brasil, sendo este o responsvel por direcionar os recursos para os Estados e Municpios, bem como ao Fundo de Participao.

4. Consideraes Finais
Primeiramente, vale ressaltar que um tanto incomum, quando se analisa as experincias internacionais, que Estados e Municpios sejam detentores de participaes governamentais. Como o governo central costuma ser o detentor dos recursos existentes na plataforma continental, no comum que as esferas subnacionais recebam participaes governamentais nas lavras off-shore. Em um importante estudo com 12 federaes, verificou-se que apenas o Canad, a Nigria e o Brasil repartem tais receitas, sendo o Brasil o nico que efetua este repasse tambm para os Municpios, gerando um grave problema de concentrao de rendas31. Doutra banda, inegvel a necessidade de existir uma compensao financeira para os municpios produtores de petrleo, pois que os danos decorrentes da atividade precisam ser corrigidos. No entanto, tendo em conta que de 5.562 (cinco mil, quinhentos e sessenta e dois) municpios, 4.379 (quatro mil, trezentos e setenta e nova) no recebem absolutamente nada certo que um reparo nessa distoro merece ser sopesado32.
Art. 18. O valor dos royalties ser apurado mensalmente por cada concessionrio, com relao a cada campo, a partir do ms em que ocorrer a data de incio da produo do campo, e pago, em moeda nacional, at o ltimo dia til do ms subseqente, cabendo ao concessionrio encaminhar ANP um demonstrativo da sua apurao, em formato padronizado pela ANP, acompanhado de documento comprobatrio do pagamento, at o quinto dia til aps a data da sua efetivao. 27 Art 11. Os royalties previstos no inciso II do art. 45 da Lei n 9.478, de 1997, constituem compensao financeira devida pelos concessionrios de explorao e produo de petrleo ou gs natural, e sero pagos mensalmente, com relao a cada campo, a partir do ms em que ocorrer a respectiva data de incio da produo, vedada quaisquer dedues. 28 Essa informao deve ser repassada pelo concessionrio at o dia quinze de cada ms da produo, demonstrando ANP a quantidade vendida, o preo de venda e a mdia ponderada exigida (Decreto n 2.705/98, art. 7, 2) 29 Esse valor mnimo fixado pela ANP determinado com base no valor mdio mensal de uma cesta-padro composta de at quatro tipos de petrleo similares cotados no mercado internacional, conforme dispe o art. 7, 5, do Decreto n 2.705/98. Tal definio da cesta-padro tem por lastro uma srie de informaes prestadas pelo concessionrio com base nos resultados de anlises fsicoqumicas do petrleo a ser produzido, devendo ele indicar at quatro tipos de petrleo cotados no mercado internacional com caractersticas fsico-qumicas similares e competitividade equivalente s daquele a ser produzido, consoante 6, do referido art. 7 do Decreto n 2.705/98. 30 Art. 20. Os recursos provenientes dos royalties sero distribudos pela Secretaria do Tesouro Nacional - STN, do Ministrio da Fazenda, nos termos da Lei n 9.478, de 1997, e deste Decreto, com base nos clculos dos valores devidos a cada beneficirio, fornecidos pela ANP. 31 O caso do Brasil, entretanto, chama a ateno especial no s porque a produo de petrleo geradora de compensao aos governos subnacionais est concentrada em faixas da plataforma continental muito distantes da costa, como tambm porque o benefcio aos confrontantes se aplica at mesmo aos municpios, gerando uma distribuio extremamente concentrada. Ou seja, o grau de descentralizao dos royalties de petrleo extrado no mar bastante elevado no Brasil se considerarmos a experincia internacional e a prpria caracterstica mais centralista de nossa federao. Mesmo pases com tradio de descentralizar as receitas do petrleo, como Argentina e Austrlia, no o fazem para o petrleo extrado no mar devido ao fato de sua propriedade ser federal. (GOBETTI, Srgio Wulff. Federalismo Fiscal e Petrleo no Brasil e no Mundo. Rio de Janeiro : IPEA, 2011, p. 18). 32 LIMA, Haroldo. Petrleo no Brasil: a situao, o modelo e a poltica atual. Rio de Janeiro : Synergia, 2008, p. 42.
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Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012 Como tracejado acima, a distribuio, complexa e atrelada a critrios de determinismos fsicos, merece sim reparos tambm urgentes. Alm da problemtica existente quanto quantidade de municpios que recebem royalties, como j visto acima, cerca de um quinto apenas recebe royalties, deve-se ter em conta que desses quase 1.000 municpios beneficiados, poucos recebem montantes razoveis, pois a grande maioria recebe valores irrisrios. Nessa perspectiva, Srgio Gobetti adverte que: O prprio quadro atual de distores geradas pela distribuio de royalties entre municpios, no Brasil, j sinaliza os riscos que corremos caso mantenhamos as regras da Lei do Petrleo inalteradas para a produo sob o regime de concesso. Isso porque essa produo deve duplicar nos prximos anos de acordo com as projees do Ministrio de Minas e Energia (MME). J as mudanas propostas pelo governo no mbito do regime de partilha s comearo a ter efeito tambm daqui a dez anos. Outrossim, com a descoberta de grandes jazidas petrolferas no pr-sal, muito se discute ainda acerca da distribuio desses recursos, prosseguindo o Congresso Nacional com diversos debates sobre o tema. relevante que estes debates prossigam, mas que atinjam logo um bom termo, definindo de modo claro e escorreito os beneficirios de tais receitas. Inclusive, seria salutar que a regulao dos royalties de petrleo compreendesse uma reestruturao de toda sua forma de distribuio abrangendo inclusive os contratos de concesso, em que pese a dificuldade poltica de tal alterao criando um marco regulatrio bem delineado que possa atender os interesses de todos de modo equnime. Paralelamente, medida de importantssima inclusive at de maior relevo do que a distribuio - se determinar de modo preciso como queles aquinhoados por tais benesses devem aplic-las, definindo critrios e mecanismos fiscalizatrios quanto ao modo de aplicao destes recursos.

5. Agradecimentos
Agradecemos a Universidade Federal do Rio Grande do Norte e o Mestrado em Direito Constitucional, bem como os financiadores (PRH-ANP/MCT n. 36 e Petrobras).

6. Referncias
AGENCIA NACIONAL DO PETROLEO, GS NATURAL E BIOCOMBUSTVEIS. Anurio estatstico brasileiro do petrleo, gs natural e biocombustveis - 2011. Rio de Janeiro: ANP, 2011. GOBETTI, Srgio Wulff. Federalismo Fiscal e Petrleo no Brasil e no Mundo. Rio de Janeiro : IPEA, 2011. GUTMAN, Jos. Participaes governamentais : passado, presente e futuro. p.40. In: Petrleo e regio no Brasil : o desafio da abundncia. (Org.) Roslia Piquet e Rodrigo Serra. Rio de Janeiro : Garamond, 2007, p. 35-76. INSTITUTO DE ESTUDOS PARA O DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL. Estudos sobre o Pr-sal Experincias Internacionais de Organizao do Setor de Petrleo, Taxao no Brasil e no Mundo, Perspectivas de Receitas Pblicas da Explorao do Pr-sal e o Financiamento da Infra-estrutura, 2008. PIQUET, Roslia. Petrleo, royalties e regio. So Paulo : Garamond, 2003. LIMA, Haroldo. Petrleo no Brasil: a situao, o modelo e a poltica atual. Rio de Janeiro : Synergia, 20 POSTALI, Fernando Antnio Slaibe . Efeitos da distribuio de royalties do petrleo sobre o crescimento dos municpios no Brasil. In: XXXV Encontro Nacional de Economia - ANPEC, 2007, Recife. Anais do XXXV Encontro da ANPEC, 2007. SERRA, Rodrigo Valente. Contribuies para o debate acerca da repartio dos royalties petrolferos no Brasil. Tese. Unicamp. 2005.