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Brasil. Conselho Nacional de Secretrios de Sade. Sade Suplementar / Conselho Nacional de Secretrios de Sade. Braslia : CONASS, 2011. 148 p. (Coleo Para Entender a Gesto do SUS 2011, 12)
ISBN: 978-85-89545-72-3

9 788589 545723

1. SUS (BR). 2. Sade Suplementar. I Ttulo. NLM WA 525 CDD 20. ed. 362.1068

Diretoria Conass - Gesto 2010/2011 PreSidente

Beatriz dobashi Regio Centro-Oeste irani ribeiro de Moura Regio Nordeste Herbert Motta de almeida Regio Norte osvaldo Leal Regio Sudeste antnio Jorge de Souza Marques Regio Sul roberto eduardo Hess de Souza
coMiSSo FiScaL Vice-PreSidenteS

George antunes de oliveira raimundo Jos arruda Barros Milton Luiz Moreira
Secretrio executiVo

Jurandi Frutuoso
coordenadora de ncLeoS

rita de cssia Berto cataneli


coordenador de deSenVoLViMento inStitucionaL

ricardo F. Scotti

SecretrioS de eStado da Sade AC osvaldo de Souza Leal Junior Suely de Souza Melo da costa AL Herbert Motta de almeida alexandre de Melo toledo AM agnaldo Gomes da costa Wilson alecrim AP eupdio dias de carvalho evandro costa Gama BA Jorge Jos Santos Pereira Solla CE raimundo Jos arruda Bastos DF Fabola de aguiar nunes rafael de aguiar Barbosa ES anselmo tozi Jos tadeu Marino GO irani ribeiro de Moura antonio Faleiros MA Jos Mrcio Soares Leite ricardo Murad MG antnio Jorge de Souza Marques MS Beatriz Figueiredo dobashi MT augusto carlos Patti do amaral Pedro Henry neto PA Maria Silvia Martins comaru Leal cludio nascimento Valle Hlio Franco de Macedo Jnior PB Jos Maria de Frana Mrio toscano de Brito Filho PE Frederico da costa amncio antnio carlos dos Santos Figueira PI telmo Gomes Mesquita Lilian de almeida Veloso nunes Martins PR carlos augusto Moreira Jnior Michele caputo neto RJ Srgio Luiz crtes RN George antunes de oliveira domcio arruda RO Milton Luiz Moreira alexandre carlos Macedo Muller RR rodolfo Pereira Leocdio Vasconcelos Filho RS arita Gilda ciro carlos emerim Simoni SC roberto eduardo Hess de Souza dalmo claro de oliveira SE Mnica Sampaio de carvalho antonio carlos Guimares Souza Pinto SP Luiz roberto Barradas Barata nilson Ferraz Paschoa Giovanni Guido cerri TO Francisco Melquades neto arnaldo alves nunes

Apresentao 7 Introduo 8

Regulamentao do setor de planos e seguros de sade no Brasil 12 1.1 Marco histrico das autogestes na dcada de 1950 entrada das se guradoras no mercado: segmentao de operadoras e de produtos 12 1.2 Da Constituio Federal criao da ANS 17 1.3 Marco legal 25 1.4 Bases microeconmicas para a interveno do Estado no mercado privado de planos/seguros de sade 42 O estado da arte: o mercado de sade suplementar 56 2.1 Caractersticas gerais do sistema de sade no Brasil 56 2.2 O mercado de sade suplementar situao atual 59 2.3 A interveno da ANS 83 Interfaces do setor de sade suplementar com o SUS 100 3.1 Mecanismos de articulao institucional 101 3.2 O registro de planos e rede prestadora e o Cadastro Nacional de Estabeleci mentos de Sade: importncia para o registro de planos e seguros 112 3.3 O ressarcimento ao SUS 122 Referncias Bibliogrficas Anexos 145 139

ApresentAo

O CONASS, dentro de sua filosofia institucional, vem, desde sua constituio, construindo conhecimentos na rea do saber da sade, que envolve no s o Sistema nico de Sade, mas a sade como um todo, e, entre outras realizaes, continua formando ideias, criando conceitos, elaborando e desenvolvendo generalizaes, alm de buscar a construo de modelos ancorados na realidade das polticas pblicas de sade. J na rea do fazer, vem organizando, propagando e divulgando informaes e dados de processos relacionados sade universal, que servem de referncia anlise, ao controle e aos estudos dos gestores estaduais. Assim, o volume sobre Sade Suplementar vem agora revisado, ampliado e atualizado nesta edio da Coleo Para Entender a Gesto do SUS 2011. Com redao essencialmente equivalente primeira publicao, nesta edio optou-se pela atualizao dos dados e informaes relativos aos mecanismos financeiros e no financeiros para a produo de custos da sade suplementar; das caractersticas gerais do sistema de sade brasileiro; mercado de sade suplementar; da dimenso, fiscalizao e informao; da rede prestadora e estabelecimentos de sade; do ressarcimento ao SUS, introduzindo ainda dados e informaes sobre a portabilidade e da reviso do rol de procedimentos e a aproximao e a interao de sistemas de informao. Por todo o exposto, reafirmo que o CONASS e os gestores estaduais, juntamente com o Ministrio da Sade e ANS, tm muito ainda que debater e estudar sobre a sade suplementar, no s pelos processos, projetos ou programas ligados ao Sistema nico de Sade, mas pela a vinculao que este segmento tem em nosso cotidiano, enquanto gestores de sade. Boa leitura. Beatriz Dobashi - Presidente do CONASS

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Introduo

Faz 12 anos que a Lei n. 9.656/98 e sua regulao continuam a despertar interesse dos estudiosos, tcnicos e profissionais do SUS, e foram necessrios anos, desde a promulgao da Constituio Federal at a aprovao da Lei, para iniciar-se a regulamentao deste setor que passou a fazer parte da pauta de discusses do CONASS e dos gestores do Sistema nico de Sade (SUS). Por isso, a Coleo Para Entender a Gesto do SUS apresenta este livro revisado, ampliado e atualizado. primordial, para a reflexo dos leitores, que sejam relembrados alguns aspectos constitucionais que possibilitaram a manuteno da participao do setor privado na assistncia e no desenvolvimento da sade suplementar no Brasil. A sade direito de todos e dever do Estado, diz a Constituio Cidad, em seu artigo 196, do Captulo da Seguridade Social, caracterizando a primeira experincia brasileira de uma poltica social de carter universal. No artigo 197 da Constituio Federal de 1988, so consideradas de relevncia pblica as aes e servios de sade, (...) devendo sua execuo ser feita diretamente ou atravs de terceiros e, tambm, por pessoa fsica ou jurdica de direito privado. Esse mesmo artigo define que compete ao Poder Pblico a regulamentao, fiscalizao e controle da execuo dos servios de sade prestados, a despeito da natureza jurdica do prestador. O Artigo 199 refora a ideia de que a assistncia sade livre iniciativa privada, ficando definida a forma como essa participao dever ocorrer as instituies privadas podero participar de forma complementar do Sistema nico de Sade. A anlise do texto constitucional permite entender algumas importantes caractersticas observadas no Sistema nico de Sade, na sade suplementar e nas suas redes de servios: a rede de servios de sade do SUS resulta da incorporao das redes estaduais e municipais rede do extinto Inamps, com uma distribuio geogrfica de origem, definida pelo poder poltico de estados e municpios. O texto constitucional, ao facultar a execuo dos servios de sade em unidades pblicas ou privadas, possibilitou a manuteno dos contratos e convnios com a rede privada do extinto Inamps, tal qual o perodo anterior promulgao da Constituio, ou mesmo a sua ampliao;

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a manuteno do financiamento da rede privada conveniada, assim como o faz com as unidades prprias, por meio da remunerao dos servios prestados populao; o conceito de participao complementar do setor privado ao SUS surgiu relacionado oferta de servios de sade; a liberdade da iniciativa privada de prestar assistncia sade estabeleceu, de forma direta, a interface entre essa rede privada e o SUS. Tais anlises demonstram a possibilidade da existncia de hospitais e clnicas privadas que, a despeito de serem conveniados com o SUS, prestam servios s operadoras de planos e seguros de sade. Da mesma forma, observa-se a existncia de estabelecimentos pblicos, especialmente hospitais de grande porte, que prestam servios s operadoras de planos e seguros de sade. Esses estabelecimentos, portanto, fazem parte tanto da rede SUS quanto da rede de servios que constitui a sade suplementar, sugerindo uma duplicidade de prestao de servios de sade. A escolha do tema do livro deu-se pelos avanos feitos na regulamentao de um segmento da ateno sade que atende mais de 56 milhes de pessoas no pas, sendo 43 milhes em planos mdicos e 13 milhes em planos exclusivamente odontolgicos. Segundo levantamento do IBGE, em 2008, em convnio com o Ministrio da Sade, constatou-se que a parcela da populao com plano de sade aumentou, entre 1998 e 2008, de 24,5% para 26,3%. No entanto, preciso compreender que a regulamentao do setor arena de permanente tenso e disputa. Poucos setores da economia tm as caractersticas do setor de sade suplementar, por se tratar de um bem credencial e meritrio, que envolve ao menos trs grandes polos de tensionamento: as operadoras de planos e seguros, os prestadores e os beneficirios (denominados tambm usurios ou consumidores). E no se trata, em absoluto, de grandes polos homogneos, pois as operadoras disputam entre si os prestadores hospitalares, que nem sempre tm interesses nicos com as entidades de classe, e os consumidores contam com diversas instncias de representao, que nem sempre representam todos de forma igualitria. Para alm dessas caractersticas, o Estado tem funo prioritria: deve estabelecer polticas setoriais em harmonia com a poltica pblica de sade nacional. Tal debate, em si, tambm no simples: basta que relembremos que uma considervel parcela dos prestadores de sade atua tanto contratado pelo sistema pblico quanto pelas operadoras de planos e seguros de sade. Resta o entendimento de que a regulao e a consequente regulamentao constituem-se num processo em evoluo, e regulao, sem dvida, requer informao. Tal-

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vez, nesses dez anos de criao da Agncia Nacional de Sade (ANS), uma das maiores conquistas tenha sido a sistematizao das informaes do setor, que permitiu e ainda permite atuar de forma mais prxima do real. Se para qualquer mercado regulado a estabilidade jurdica pr-requisito, para o mercado de planos e seguros de sade que cresceu margem de qualquer regra por mais de 40 anos a clareza e a segurana jurdica so fundamentais. Se h muito que avanar e consolidar, no h dvida que muito j se percorreu. Este livro um convite para que os gestores do SUS, a partir dos subsdios aqui apresentados, possam refletir sobre as questes inerentes ao setor e participar de futuros debates acerca da sade suplementar, pois nenhum sistema ou organizao de forma isolada tem foras para fazer as transformaes necessrias s polticas pblicas de sade, sociais e econmicas. Os captulos desta edio mantm os temas centrais: a regulamentao do setor privado de planos de sade no Brasil; o estado da arte do mercado de sade suplementar, e interfaces do setor de sade suplementar com o SUS.

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1.1 1.2 1.3 1.4

regulAmentAo do setor de plAnos e seguros de sAde no BrAsIl

Marco histrico das autogestes na dcada de 1950 entrada das seguradoras no mercado: segmentao de operadoras e de produtos Da Constituio Federal criao da ans Marco legal Bases microeconmicas para a interveno do estado no mercado privado de planos/seguros de sade

regulAmentAo do setor de plAnos e seguros de sAde no BrAsIl

1.1 Marco histrico das autogestes na dcada de 1950 entrada das seguradoras no mercado: segmentao de operadoras e de produtos
Para melhor entendimento da conformao do sistema de sade brasileiro e do desenvolvimento do setor de sade suplementar, consideramos conveniente uma rpida anlise sobre as formas de organizao de outros sistemas de sade no mundo. Na observao dos sistemas nacionais da Espanha, dos Estados Unidos e outros, por exemplo, verificamos que h uma grande variao na constituio de suas bases, com diversas possibilidades de composio entre os setores pblico e privado. Em resumo, poderamos listar trs tipos de sistemas de sade. Sistemas inteiramente ou majoritariamente pblicos: sistemas de sade de acesso universal, financiados pela totalidade da populao atravs do pagamento de tributos e cuja proviso de servios pblica. Sistemas de seguro social obrigatrio: sistemas de sade organizados pelo Estado e financiados pela contribuio de empregadores e empregados, com proviso de servios privada. Sistemas de carter privado: sistemas de sade financiados por parte da populao e pelos empregadores, sem obrigatoriedade de contribuio e cuja proviso de servios geralmente privada. A seguir, apresenta-se, de forma esquemtica, a organizao de sistemas nacionais, segundo sua forma de financiamento, seguro e responsabilidade pela proviso dos servios.

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Quadro 1 - orGanizao doS SiSteMaS nacionaiS de Sade


ORGANIZAO Forma de Financiamento Seguro Proviso Pases SERVIOS PBICO Tributos Universal Pblica Pases Escandinavos, Reino Unido, Irlanda, Itlia, Espanha SEGURO SOCIAL Folhas de Pagamento Mltiplo Privada Alemanha, Frana, Blgica, Holanda, ustria, Japo PRIVADO Privada Privado Privada EUA

Fonte - classificao original de J. elola, citado por rodriques, p.H

No entanto, deve ser ressaltado que essas formas de organizao podem apresentar algumas variaes. Nos EUA, por exemplo, cujo sistema de sade tem carter predominantemente privado, podemos encontrar segmentos populacionais atendidos pelo Estado, a partir de medidas focalizadoras financiadas por meio de tributos, voltadas para a parcela pobre da populao Medicaid e para a de idosos Medicare. No Japo, desde 1973, h um sistema pblico voltado para pessoas com mais de 70 anos. Na Espanha, onde predomina o sistema pblico, h um sistema privado de carter suplementar, tal como no Brasil. No caso brasileiro, desde a estruturao da sade previdenciria, prevalecia o modelo do seguro social organizado em torno dos Institutos de Aposentadorias e Penses (IAPs). Esses institutos, representantes de diversas categorias de trabalhadores urbanos, para a organizao da oferta de sade, em sua grande maioria, compravam a prestao de servios de consultrios mdicos ou de estabelecimentos hospitalares. Paralelamente aos IAPs, surgiram, nos anos 1940, as caixas de assistncia, que beneficiavam os empregados de algumas empresas por meio de emprstimos ou reembolso pela utilizao de servios de sade externos Previdncia Social, ainda que esses servios pudessem ser prestados por ela. Foi nessa poca, por exemplo, que ocorreu a criao da Caixa de Assistncia de Funcionrios do Banco do Brasil (Cassi). Na dcada de 1950, com a instalao no pas de empresas estatais e multinacionais, surgem os sistemas assistenciais prprios, isto , que prestam assistncia mdica de forma direta a seus funcionrios. A assistncia patronal denominada atualmente como Grupo Executivo de Assistncia Patronal (Geap) foi estruturada nesse perodo pelos funcionrios do instituto de aposentadorias e penses dos industririos. A unificao dos IAPs1 desagradou muitos beneficirios, principalmente aqueles representantes de categorias com maior poder econmico, sob a alegao de dificuldades de acesso aos servios mdicos, decorrentes da expanso da cobertura e uniformizao de benefcios. A Previdncia

1_ ocorrida na dcada de 1960, dando origem ao inPS.

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Social, com essa justificativa, ampliou os credenciamentos de prestadores de servios privados de sade por meio, principalmente, do financiamento de grupos mdicos2, organizando sua rede, constituda de unidades prprias e credenciadas, em dois subsistemas: um voltado ao atendimento de trabalhadores rurais e outro para trabalhadores urbanos. Simultaneamente, as caixas de assistncia e os sistemas patronais tambm estendiam seus credenciamentos para atender a demanda cada vez maior por atendimentos externos Previdncia Social. O crescimento dos credenciamentos gerou conflitos no mbito da categoria mdica, que entendeu a situao criada segundo duas vertentes de anlise: uma, que pretendia preservar a prtica liberal da medicina; outra, que defendia a prtica mdica voltada para o mercado que se apresentava. Originaram-se assim duas modalidades de empresas mdicas: as cooperativas mdicas, que prestavam atendimento nos consultrios dos prprios profissionais, e as medicinas de grupo, responsveis pelos atendimentos hospitalares. Desde a dcada de 1960, trabalhadores de estatais, bancrios, algumas instituies do Governo Federal, entre outros, j possuam planos de sade. Esse perodo , sem dvida, um marco na histria da sade suplementar no Brasil. Podia ser observada a coexistncia de vrias possibilidades de assistncia mdica oriundas de contratos coletivos: a rede do INPS, com unidades prprias e credenciadas; os servios credenciados para atendimento de trabalhadores rurais; os servios credenciados das empresas mdicas e as empresas com planos prprios as autogestes. De uma forma geral, esses planos ofereciam a mesma cobertura para todos os empregados, independentemente do nvel hierrquico ocupado por eles na empresa. J no caso dos planos contratados s cooperativas mdicas e medicinas de grupo, a assistncia prestada variava segundo o nvel hierrquico, caracterizando a segmentao dos planos e uma profunda mudana no carter mutual das caixas de assistncia, introduzindo no mercado de planos a lgica de benefcio e mrito. Como foi visto, todos os diversos arranjos estabelecidos na relao pblico-privado, por quase seis dcadas, conformaram o atual setor de sade suplementar, que exibe a diferenciao entre as modalidades de operadoras de planos e seguros de sade, estabelecida de acordo com caractersticas relacionadas com a sua forma de organizao. Recentemente, no setor de sade suplementar vem sendo observado o surgimento de empresas de odontologia de grupo e cooperativas odontolgicas.

2_ com a ampliao dos credenciamentos, os grupos mdicos foram gradativamente transformando-se em empresas mdicas.

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1.1.1.1

Caractersticas de cada uma das quatro principais modalidades


MEDICINA DE GRUPO

A gesto dos planos feita por uma empresa privada criada historicamente (mas no exclusivamente) por proprietrios ou scios de unidades hospitalares. Os servios podem ser prestados por unidades prprias, em que os profissionais de sade so empregados da empresa de medicina de grupo, ou atravs de unidades credenciadas por esta. As operadoras de medicina de grupo tm como clientes indivduos e empresas, para os quais comercializam planos de sade. A principal organizao que as representa a Associao Brasileira de Medicina de Grupo (Abramge). 1.1.1.2
SEGURO DE SADE

A lgica de funcionamento prevista no Decreto-Lei n. 73, de 1966, era exclusivamente de indenizao (reembolso) de pagamentos efetuados na assistncia mdica. Progressivamente tal modelo que independia de rede de atendimento foi sendo ultrapassado at a criao, pela Susep, do Seguro de Assistncia Mdica, na dcada de 1980, em que o objeto da aplice a garantia de assistncia mdica e no mais a indenizao. Em 14 de fevereiro de 2001, foi promulgada a Lei n. 10.185, para os efeitos do disposto no pargrafo nico do Art. 62 da Constituio Federal, segundo o qual as sociedades seguradoras poderiam operar o seguro enquadrado no Art. 1, inciso I e 1 da Lei n. 9.656/98, desde que estivessem constitudas como seguradoras especializadas em sade. Seus clientes so indivduos e empresas. Normalmente, o valor do reembolso tem teto predefinido. Hoje, segundo informaes das prprias seguradoras, mais de 90% das despesas mdico-hospitalares so pagas diretamente rede, existindo centrais de atendimento e autorizao para seus consumidores, entre outros mecanismos de conteno de custos. A seguradora no pode, por lei, fazer prestao direta de servios. A representao institucional das empresas do mercado de seguros gerais passou por reformulao, resultando na criao de quatro federaes, sendo que a Federao Nacional de Sade Suplementar (FenaSade), criada em fevereiro de 2007, com sede no Rio de Janeiro, a representante institucional das seguradoras especializadas em sade e de operadoras de outras modalidades, como das medicinas de grupo (Amil, Care Plus, Excelsior, Golden Cross, Medial Sade, Intermdica, Mediservice e Omint) e odontologia de grupo (Interodonto, Metlife e Odontoprev).

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1.1.1.3 COOPERATIVA3 DE TRABALHO MDICO A gesto do plano feita de forma semelhante das medicinas de grupo, ou seja, existe uma organizao que administra os planos4. A diferena encontra-se no fato de que estas organizaes so formadas por profissionais mdicos vinculados s cooperativas, denominados cooperados. Sendo as cooperativas sociedades de pessoas, constitudas para prestar servios, diferencia-se das demais empresas pelas seguintes caractersticas: (i) sociedade de pessoas e no de capital; (ii) nmero ilimitado de scios; (iii) no produz lucros; (iv) no sujeita a falncia; e (v) adeso voluntria. A cooperativa mdica classificada em singular, central ou federao e confederao. As cooperativas singulares tm rea de atuao em municpios, sendo que algumas possuem hospitais prprios, onde os mdicos so cooperados, e a sua clientela composta por pessoas fsicas e jurdicas. A principal organizao representativa das cooperativas de trabalho mdico a Unimed do Brasil. Essas cooperativas organizaram-se em bases distintas, com atuao em municpios de seu estado. Dessa forma, ocorre grande variao do padro dos servios prestados, dos preos cobrados e dos instrumentos de gesto utilizados pelas Unimeds em todo o pas. 1.1.1.4
AUTOGESTO

Nesta modalidade, os servios de assistncia sade so voltados para os empregados de empresas e muitas vezes seus familiares5, podendo ser organizados diretamente pela empresa (RH) ou outra organizao que institui e administra, pelos prprios empregados, por meio de caixas de assistncia, associaes, sindicados, fundaes, sem finalidade lucrativa. Autogesto patrocinada aquela em que a empresa empregadora assume a responsabilidade do pagamento de parte da contraprestao pecuniria, para garantir assistncia sade a seus servidores/empregados e ao grupo familiar respectivo. Existem, ainda, a autogesto no patrocinada, isto , associaes, sindicados ou fundaes em que seus scios organizam uma entidade sem fins econmicos, arcando com

3_ no se pode desconhecer a cooperativa odontolgica sociedade sem fins lucrativos, constituda conforme o disposto na Lei n. 5.764, de 16 de dezembro de 1971, que opera exclusivamente planos odontolgicos. 4_ art. 4 da Lei 5.764, de 16 de dezembro de 1971, que define a poltica nacional de cooperativismo. 5_ a possibilidade de planos para familiares restrita at o terceiro grau de parentesco, consanguneo ou afim, conforme disposto na rn/anS n. 137/2006 (art. 2, inciso ii, alnea j).

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todas as despesas da assistncia sade desse grupo. Qualquer autogesto est vinculada a um grupo predeterminado de associados, ou beneficirios, no sendo organizaes que atuam no mercado, no comercializam planos para empresas, nem vendem planos individuais ou familiares. Os provedores dos servios assistenciais so mdicos, os hospitais e as unidades de apoio diagnstico e teraputico, geralmente credenciados. As principais organizaes que representavam as autogestes eram o Ciefas e Abraspe. Atualmente, aps a fuso dessas entidades, todo o segmento representado pela Unidas Unio Nacional de Autogesto em Sade. Se essas so as quatro principais operadoras de sade, no se pode deixar de registrar que h uma modalidade no citada acima. Trata-se da administradora de benefcios que pela regulamentao da ANS aquela empresa que administra planos coletivos de assistncia sade, na condio de estipulante, ou que presta servios para pessoa jurdica contratante de plano de sade financiado por outra operadora. A administradora no assume o risco decorrente da operacionalidade desses planos, porque no financia os custos, no possui rede prpria, credenciada ou referenciada de servios mdico-hospitalares, ou odontolgicos. O mercado de sade suplementar foi estruturado, em linhas gerais, a partir dos quatro segmentos descritos anteriormente, cada um com suas caractersticas e formas de organizao, inclusive, com rgos de representao social diferentes. No entanto, a natureza da atividade por elas desenvolvida basicamente a mesma. Independentemente da modalidade, todas as organizaes do setor administram peclios, formados pelas contribuies diretas dos indivduos ou dos seus empregadores, ou por ambos, cujo objetivo garantir assistncia sade. Com o advento da Lei n. 9.656/98 e as regulamentaes da ANS, as comerciais medicinas de grupo, cooperativas e seguradoras de sade passam a ter tratamento semelhante s empresas do sistema financeiro nacional. Para funcionar tm de ter autorizao especial (capital mnimo e reservas financeiras), so monitoradas e tm de publicar seus balanos, podem sofrer interveno (os regimes especiais) e so passveis de liquidao extrajudicial.

1.2 1.2.1

Da Constituio Federal criao da ans


a sade na Constituio Federal de 1988

A promulgao da Constituio Federal de 1988 representou uma radical mudana no quadro institucional brasileiro, por meio da consolidao de um sistema de garantias de direitos individuais e sociais do cidado brasileiro, inovador na histria constitucional do

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pas. A prpria estrutura do texto constitucional traduz a importncia dada ao sistema de proteo dos direitos e das garantias individuais. Em seu prembulo, a Constituio Federal traz o preceito da instituio de um Estado democrtico, destinado a assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais, tendo como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos os direitos liberdade, segurana, ao bem-estar, ao desenvolvimento, igualdade e justia; e, enquanto os textos constitucionais anteriores se iniciavam com a organizao do Estado, o atual traz em seu ttulo I os Princpios Fundamentais, que norteiam todo o texto constitucional6. O ttulo II prev os direitos e as garantias fundamentais, entre os quais se inclui o direito sade como direito do cidado, tanto no captulo dos direitos individuais e coletivos (Captulo I, Art. 5) quanto no dos direitos sociais (Captulo II, Art. 6). Nos regimes constitucionais anteriores, no era assegurado o direito sade, entendida como um estado de completo bem-estar fsico, mental e social, e no apenas a simples ausncia de doenas e outros danos (OMS, 1946), cabendo ao Estado cuidar da assistncia pblica, da edio de normas de proteo sade pblica, da prestao de assistncia mdica e hospitalar ao trabalhador filiado ao regime previdencirio. A histria do desenvolvimento e da implantao do SUS, com a consagrao da universalizao da assistncia e de sua integralidade, ao longo dos ltimos 20 anos, uma histria de lutas, reveses e conquistas, um reflexo da histria das lutas sociais em prol da garantia dos direitos da cidadania, num mundo em que o desenvolvimento das ideias neoliberais conduz a um retraimento do papel do Estado nas polticas sociais, porm, o objeto desse volume e as referncias a ele sero desenvolvidos em funo de suas interfaces com o setor de sade suplementar. Durante a dcada de 1990, observou-se que o setor de sade suplementar teve um crescimento desordenado e desregulado, o que levou aprovao da Lei n. 9.656/98 e, posteriormente, da Lei n. 9.961/2000, que criou a Agncia Nacional de Sade Suplementar. Entre os fatores que levaram a esse crescimento, est o fato de ter sido esse um perodo em que a conjuntura internacional vivia uma onda conservadora de reformas, em vrios pases, nos planos econmico, social e poltico, com reflexos no Brasil. Isto vem acompanhado de uma reduo do papel do Estado nas polticas sociais e com a deteriorao dos servios pblicos de sade.
6_ Para celso antnio Bandeira de Mello, princpio , por definio, mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposio fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o esprito e servindo de critrio para sua exata compreenso e inteligncia exatamente por definir a lgica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tnica e lhe d sentido harmnico (celso antnio Bandeira de Mello, curso de direito administrativo. Malheiros editores, 11 ed., 1999, p.629-630).

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Dois fatores conjugados desencadearam o processo de regulamentao, segundo Bahia7: por um lado, o aumento da concorrncia, com a entrada no mercado de duas grandes seguradoras para disputar os clientes, exigindo regras de competio mais claras que permitissem a entrada de empresas de capital estrangeiro; por outro, a convergncia de demandas de consumidores, entidades mdicas e secretarias de sade, para a garantia de superao de restries assistenciais existentes em contratos, como era o caso da negativa de atendimento a pacientes portadores de HIV idosos e pacientes que requeriam , hospitalizao mais prolongada. A luta pela aprovao de uma legislao para o setor de sade suplementar representou um embate que contraps duas vises: por um lado, a do Ministrio da Fazenda, e de outro, a do Ministrio da Sade, sobre o papel dos planos e seguros de sade. A promulgao da Lei n. 9.656 em 1998, e posteriormente a criao da ANS representaram uma vitria do pensamento do Ministrio da Sade, segundo o qual os planos e seguros de sade lidam primordialmente com questes de sade e, secundariamente, com produtos financeiros, ligados ao sistema financeiro nacional, conforme entendia o Ministrio da Fazenda. De acordo com Noronha, Lima e Machado8, o conjunto normativo composto pela Lei n. 9.656/98, pela srie de medidas provisrias posteriores que adicionam elementos a essa lei e pela Lei n. 9.961/2000, determina, em sntese: Estabelece normas para a constituio de operadoras de planos e seguros de sade. Obriga o registro de produtos, isto , as caractersticas dos planos comercializados. Estabelece planos de referncia hospitalar, ambulatorial e odontolgica, com garantias de cobertura a todas as doenas e problemas de sade includos na Classificao Internacional de Doenas (CID). Determina regras para perodos de carncia de cobertura, doenas preexistentes, limitaes de tempos de internao, aumento de preos, entre outros aspectos. Cria a Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS), vinculada ao Ministrio da Sade, para supervisionar e expedir normas complementares para a regulao do setor. Cria o Conselho de Sade Suplementar (Consu), constitudo pelo ministro da Sade, Justia e Fazenda e autoridades da Fazenda e da Sade.

7_ BaHia, L. a regulamentao dos planos e seguros de sade: avanos e lacunas na legislao. rio de Janeiro, uFrJ, 2003. 8_ noronHa, J. c., LiMa, L. d., MacHado, c. V. a gesto do Sistema nico de Sade: caractersticas e tendncias.

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A Lei n. 9.656/98 teve sua constitucionalidade questionada por meio da Ao Direta de Inconstitucionalidade (Adin) n. 1.931-8, com pedido de liminar, de autoria da Confederao Nacional de Sade. O julgamento da Adin ainda no terminou. Em 21 de agosto de 2003, com base no voto do ministro Maurcio Corra, de 20 de outubro de 1999, o STF concedeu liminar para suspender o Art. 35-G, que previa que a Lei n. 9.658/98 retroagia para atingir os planos anteriores vigncia da lei. Os demais artigos tiveram, em sede de liminar, reconhecida a sua constitucionalidade.

1.2.2

a regulao do setor de sade suplementar nos anos 1990

De maneira clara, apontamos trs fases distintas de modelagem no processo de regulao do setor nos anos 1990, vejamos: Fase I at a aprovao do substitutivo do deputado Pinheiro Landim, em outubro de 1997. Fase II da promulgao da Lei n. 9.656, em junho de 1998, alterada pela Medida Provisria 1.665, at a Lei n. 9.961/2000. Fase III aps a criao da Agncia Nacional de Sade Suplementar pela Lei 9961/2000. Abaixo, temos a Figura 1, que representa, de forma esquemtica, a evoluo do processo de regulao a partir da Constituio Federal de 1988.
Figura 1 eVoLuo do ProceSSo de reGuLao
At 1997 Debates no Congresso Aprovao na Cmara Foco: Atividade econmica MP negociada Aprovao no Senado e assistncia sade Foco: Atividade econmica DESAS MS/SAS/MF/SUSEP Incio da Vigncia

1997

1998

1999

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A primeira fase corresponde definio do setor de sade privado como setor regulado na Constituio Federal e a sano, em 1990, da Lei n. 8.078, denominada Cdigo de Defesa do Consumidor, que regula as relaes entre consumidores e fornecedores de servios. Embora no se trate de uma lei especfica para as relaes de consumo no campo da sade suplementar, o Cdigo de Defesa do Consumidor , at hoje, um poderoso instrumento legal na defesa dos direitos dos beneficirios em demandas contra as operadoras de planos de sade, principalmente no que se refere queles planos assinados antes da vigncia da Lei n. 9.656/98. Aps intensas discusses polticas, em outubro de 1997 foi aprovado, na Cmara dos Deputados, o Projeto 4.425/94, substitutivo do deputado Pinheiro Landim ao Projeto n. 93/93, do senador Iram Saraiva, que regulamentava os planos e seguros de sade. Esse projeto, como veremos adiante, centra a regulao no Conselho Nacional de Seguros Privados, cria a Cmara de Sade Suplementar e d amplos poderes de regulamentao e fiscalizao Superintendncia de Seguros Privados, do Ministrio da Fazenda. Essa proposta, no entanto, encontrou resistncias tanto da sociedade organizada quando de outros integrantes da base governista. A Revista do Conselho Nacional de Sade destacava na poca: Em meados de 1998, atos pblicos em diversas capitais do pas, caravanas a Braslia em momentos estratgicos precedentes s votaes, a criao em So Paulo do Frum Permanente pela Regulamentao dos Planos de Sade foram exemplos de manifestaes organizadas. Alm disso, o lanamento do manifesto Sade no mercadoria, assinado por mais de 300 entidades representativas e reproduzido por veculos de comunicao nacional, na poca da votao da lei, no Senado, foi considerado um dos atos mais articulados e significativos. A posio do Ministrio Pblico tambm merece destaque, por manifestar sua discordncia, por meio dos procuradores gerais de justia de 20 estados, em um parecer que criticava o texto aprovado pela Cmara e enviado ao Senado Federal. A posio do governo sofre, j em 1998, uma importante inflexo, com a indicao do ento senador Jos Serra para o Ministrio da Sade. A indicao de um ministro que se ocupava do tema planos e seguros de sade enquanto congressista, desde o incio alimentou novas discusses e reabriu a agenda. O debate deu-se em diversas audincias na Comisso de Assuntos Sociais do Senado Federal para onde o projeto havia retornado e, diretamente, com a participao das entidades de defesa do consumidor, as entidades representantes dos diversos segmentos das operadoras e entidades profissionais. De todo esse debate resulta um acordo para o texto final, consagrado pela aprovao, no Senado Federal, do substitutivo com emendas (supressivas) feitas pelo senador Se-

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bastio Rocha e, no dia seguinte promulgao da Lei n. 9.656, com a edio da Medida Provisria 1.665/98, que a alterava, dando forma aos entendimentos possveis feitos at ento. 1.2.2.1
PRINCIPAIS ALTERAES NO PROCESSO DE REGULAO

Na instncia deliberativa mxima (conselho interministerial): a. Fase I Substitutivo do deputado Pinheiro Landim A instncia de deliberao maior era o Conselho Nacional de Seguros Privados (CNSP), tendo este sua composio e atribuies alteradas no projeto de lei. Mesmo com a alterao de sua composio, esse Conselho permanece sendo majoritariamente vinculado equipe econmica do governo. b. Fase II Lei n. 9.656/98, alterada pela MP n. 1.665/98 Coexistem dois conselhos interministeriais para deliberar sobre a regulao do setor: o CNSP com as mudanas previstas no projeto inicial, mas com alteraes em suas atri, buies; e o recm-criado Conselho Nacional de Sade Suplementar (Consu), que tem em sua composio metade de seus integrantes do Ministrio da Sade, e com atribuies definidas no texto legal9. O modelo regulatrio, criado pela aprovao da Lei n. 9.656/98, combinada com a MP n. 1.665/9810, trouxe para o corpo da regulao setorial a presena muito mais incisiva do Ministrio da Sade por meio do Consu11. Procurava-se, na poca, garantir certa tenso produtiva e articulada, pois os dois conselhos (CNSP e Consu) tinham, em sua composio, representantes do Ministrio da Sade e do Ministrio da Fazenda, o que poderia indicar, ao menos em tese, um efetivo grau de ao articulada entre os dois conselhos. Na Cmara de Sade Suplementar (CSS): a. Fase I Substitutivo do deputado Pinheiro Landim A CSS era rgo deliberativo permanente do CNSP com audincia obrigatria para , determinados assuntos relativos regulao setorial; com sete de seus 19 membros do Governo Federal. Com deliberao por metade mais um dos votos, essa cmara deveria deliberar em diversos assuntos relevantes. Mas, em caso de no conseguir deliberar (o
9_ Lei 9.656/98 com MP 1.665/98, art. 9, 10 4, 15, 29, 35-a e 35-e. 10_ Ver Quadro i, no anexo, para comparao integral do Projeto de Lei (Modelo i) e Lei 9.656/98, com alteraes feitas pela MP 1.665/98, em relao ao cnSP e ao consu. 11_ importante ressaltar que o conselho nacional de Sade Suplementar radicalmente transformado quando da aprovao da Lei 9.961/00, que cria a agncia nacional de Sade Suplementar. neste momento, este conselho passa a ser integrado apenas por ministros e tem, em sua composio, os ministros da casa civil (como presidente), da Sade, da Fazenda, da Justia e do Planejamento, oramento e Gesto.

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prazo mximo era de 30 dias) para as matrias relacionadas no Art. 3, o CNSP poderia avocar para si independentemente de posicionamento da CSS a deliberao final. O Art. 6 do projeto traz algumas das competncias dessa nova cmara do CNSP . primeira vista, havendo ou no predominncia de membros do governo, tal instituto parece conferir maior grau de legitimidade e participao social regulamentao. No entanto, em pargrafo no artigo seguinte, v-se a previso de que, aps 30 dias de discusso e votao na Cmara de Sade Suplementar, podero as matrias ser avocadas pelo CNSP para deliberao final. Na prtica, bastava haver um impasse nas reunies da Cmara que teria, no momento inaugural, pauta extensssima de discusses que toda a agenda poderia ser avocada para o Conselho Nacional de Seguros Privados, sem sequer um parecer pela Cmara. O 1 do Art. 7 previa que: As deliberaes da Cmara dar-se-o por maioria de votos, presente a maioria absoluta de seus membros, e as proposies aprovadas por dois teros de seus integrantes exigiro igual quorum para serem reformadas, no todo ou em parte, pelo CNSP. Se as proposies aprovadas por dois teros dos membros da Cmara exigiam igual quorum para serem reformadas no CNSP as que no tinham sido aprovadas por tal quorum , poderiam ser reformadas por maioria simples no CNSP E este, lembrando sempre, havia sido . reformulado apenas com um novo integrante: o ministro da Sade. De toda a forma, o que interessa ressaltar que as proposies deviam ainda ser aprovadas pelo CNSP tendo ento , carter muito mais prximo a de um parecer, independente de qualquer quorum. b. Fase II Lei n. 9.656/98, alterada pela MP n. 1.665/98 A CSS passa a ser rgo do Consu, que tem sua composio ampliada, deixa de ter carter deliberativo (passando a consultivo), mas se mantm permanente12. Com a reforma do carter de instncia deliberativa e a vinculao da CSS ao Consu (posteriormente vinculada ANS, a cmara passa a funcionar j em 1998, com a discusso prvia de todas as primeiras Resolues Consu; tem sua composio mais equilibrada), os prestadores de servio tambm passam a ter representao. Atualmente visitando o link13 ANS | Cmara de Sade Suplementar, pode-se observar que a CSS uma instncia consagrada de participao e debate dos temas e das questes da sade suplementar. Na Normatizao e Monitoramento do Setor:
12_ o Quadro ii, do anexo i, traz a comparao entre o Projeto de Lei de 1997 e a Lei 9.656/98, alterada pela MP 1.665/98, nos artigos que dizem respeito cmara de Sade Suplementar. 13_ http://www.ans.gov.br/portal/site/instanciaparticipacao/camara_saude_suplementar.asp

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a. Fase I Substituto do deputado Pinheiro Landim As funes executivas eram todas exercidas pela Superintendncia de Seguros Privados (Susep), autarquia do Ministrio da Fazenda. Ao Ministrio da Sade cabia dar pareceres em relao a coberturas e outros aspectos assistenciais; o substitutivo aprovado em 1997, na Cmara dos Deputados, estabelecia como competncia direta do Ministrio da Sade apenas o disposto no 2 do seu Art. 5, ou seja, a Susep ouviria o Ministrio da Sade para a apreciao de questes concernentes s coberturas, aos aspectos sanitrios e epidemiolgicos relativos prestao de servios mdicos e hospitalares. nesta perspectiva que o Departamento de Sade Suplementar da Secretaria de Assistncia Sade do Ministrio da Sade (Desas) criado para ser o lcus do Ministrio da Sade a ser ouvido, para questes referentes s coberturas dos planos e seguros. b. Fase II Lei n. 9.656/98, alterada pela MP 1.665/98 As funes executivas eram exercidas de forma compartilhada entre a Susep e o Ministrio da Sade. Apesar da Lei no prever qual secretaria iria desempenhar tal funo, essa competncia passa ao Departamento de Sade Suplementar (Desas) da Secretaria de Assistncia Sade (SAS). As principais atribuies do Ministrio da Sade esto listadas no Art. 35. Independentemente de outras atribuies feitas no texto da Lei, o Ministrio da Sade passa a ter funo tambm de normatizao, monitoramento e fiscalizao do setor. O recm-criado Departamento de Sade Suplementar da Secretaria de Assistncia Sade14 havia sido concebido para um papel secundrio de fornecer pareceres. As novas atribuies vo requerer um redimensionamento de sua estrutura, como registrado no Relatrio de Gesto da SAS, no perodo de 1998 a 2001. Esse relatrio j apontava que: A estrutura regimental vigente, no entanto, no contempla, do ponto de vista organizacional, as unidades gerenciais com cargos e funes suficientes para atender demanda proveniente das competncias atribudas SAS. As mudanas propostas tinham por objetivo dotar a SAS de uma estrutura que atendesse as suas necessidades, voltada para o desenvolvimento da efetiva implementao das atividades do Departamento de Sade Suplementar, buscando atender o disposto na Lei n. 9.656, de 3 de junho de 1998, referente aos planos e seguros privados de assistncia sade. Para tanto, a SAS passaria a desenvolver as seguintes aes:

14_ decreto Pr n. 2.477, de 28 de janeiro de 1998 cria o departamento de Sade Suplementar da Secretaria de assistncia Sade, com duas coordenaes gerais: coordenao Geral de regulao de Planos e Seguros e coordenao Geral de informao e anlise.

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registro dos planos e seguros privados de sade; anlise dos contratos dos produtos oferecidos pelas operadoras; implantao do ressarcimento ao SUS; implantao de uma ouvidoria; elaborao e implantao de um sistema de fiscalizao das operadoras de planos e seguros privados de assistncia sade. Essa reestruturao, no entanto, no chegou a ocorrer. Durante o ano de 1999, o modelo e a estrutura de regulao demonstraram-se pouco eficientes. O Conselho Nacional de Seguros Privados, no perodo de junho de 1998 at dezembro de 1999, nunca se reuniu, em parte, devido aos conflitos de entendimento sobre o melhor caminho para a regulao do setor de planos e seguros de sade. Dessa forma, a evoluo aconteceu com a deciso governamental de criar a Agncia Nacional de Sade Suplementar, autarquia do Ministrio da Sade, unificando todo o processo de normatizao, monitoramento e fiscalizao do setor.

1.3 1.3.1

Marco legal
a competncia do Conselho de sade suplementar (Consu)

Como visto acima, a regulamentao da sade suplementar sofreu vrias alteraes no decorrer do processo de regulao, sob o ponto de vista de seus rgos regulamentadores, notadamente o Consu, o Ministrio da Sade (MS) e a Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS). Nessa primeira fase da regulamentao dos planos e seguros de sade, surge o sistema bipartite de regulao: a regulao da atividade econmica pelo Ministrio da Fazenda com foco nas operadoras e tica econmico-financeira, por meio do CNSP e da Susep; a regulao pelo Ministrio da Sade visando atividade de produo dos servios de assistncia sade, o produto oferecido, por meio do Consu15 e da Secretaria de Assistncia Sade (SAS), Departamento de Sade Suplementar (Desas). Competiam Susep e ao CNSP as atividades reguladoras referentes s operadoras, incluindo a autorizao de funcionamento, o controle econmico-financeiro e o reajuste de preos. Ao Ministrio da Sade, por meio do Desas e do Consu, cabia assumir a regulao

15_ integrantes do consu esto dispostos no art 35-B, em texto anexo referente Lei n. 9.656, acrescida das alteraes emitidas pela MP n. 1.665.

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da atividade de produo dos servios de assistncia sade nos seus aspectos mdico, sanitrio e epidemiolgico, incluindo a autorizao para comercializao de produtos e a fiscalizao pertinente a esse campo de ao. Durante o perodo de junho de 1998 a setembro de 1999, vigorou esse modelo bipartite. Todavia, o CNSP distribuiu somente uma minuta de resoluo, em 15/3/99, que regulamentava aspectos econmicos das operadoras de seguros e planos privados. Essa minuta de resoluo no foi oficializada. A Susep, por sua vez, pouco normatizou no campo da sade suplementar. J o Ministrio da Sade emitiu vrias portarias16, e o Consu, 22 resolues. A Lei n. 9.656 continha diversos dispositivos a serem regulamentados pelo Consu e, para tal, foram aprovadas resolues normativas que contemplaram as normas regulamentares assistenciais, no que tange ao produto oferecido, prestao de servios de sade suplementar nos seus aspectos mdico, sanitrio e epidemiolgico e sobre o ressarcimento ao SUS. Devido necessidade de regular o mercado para que fosse possvel a comercializao de novos planos e seguros definidos na lei, em 2 de janeiro de 1999, num primeiro ciclo de regulamentao, o Consu aprovou em um primeiro momento um bloco de 14 resolues, em que foram contempladas as normas regulamentares assistenciais. A regulamentao prev as aes de sade, nas dimenses de promoo de sade, preveno de doenas e reabilitao, bem como as relaes contratuais entre operadoras/ beneficirios e operadoras/prestadores de servio. Representa, entre outros, grande avano no sentido de dar parmetros dimenso assistencial desse mercado, at ento sublevada. Em consonncia com a normatizao estabelecida, podem ser apontados alguns avanos relevantes, como:
16_ Portaria n. 233, de 8/12/98, da Secretaria de assistncia Sade, dispondo sobre o registro provisrio dos produtos das operadoras de planos e seguros; Portaria n. 245, de 17/12/98, da Secretaria de assistncia Sade, dispondo sobre a rotina de entrega de requerimento para o registro provisrio dos produtos; Portaria n. 114, de 31/3/99, da Secretaria de assistncia Sade, estabelecendo novos prazos e novas informaes Portaria n. 49; Portaria n. 221, de 24/3/99, que determina que os hospitais informem ao Ministrio da Sade a ocorrncia e todos os eventos de internao hospitalar; Portaria n. 260, de 18/6/99, da Secretaria de assistncia Sade, estabelecendo o cancelamento do registro provisrio dos planos e seguros privados; Portaria n. 261, de 18/6/99, da Secretaria de assistncia Sade, tratando da aplicao de multas, apresentao de defesa e perodo de incidncia, por infrao ao artigo 19 da Lei n. 9.656/98; Portaria n. 261, de 18/6/99, da Secretaria de assistncia Sade, tratando da aplicao de multas, apresentao de defesa e perodo de incidncia, por infrao ao artigo 19 da Lei n. 9.656/98; Portaria n. 262, de 18/6/99, da Secretaria de assistncia Sade, estabelecendo procedimentos para a requisio de novo registro dos produtos que se encontram cancelados; Portaria n. 271, de 24/6/99, da Secretaria de assistncia Sade, estabelecendo procedimentos e critrios para o fornecimento dos dados cadastrais das empresas operadoras de planos e seguros de sade, conforme artigos 20 e Lei n. 9.656/98 republicada em 5/7/99; Portaria n. 391, de 29/7/99, da Secretaria de assistncia Sade, estabelecendo a prorrogao da entrega dos dados dos documentos de comunicao de internao Hospitalar (ciH), de que trata a Portaria n. 221, de 24/3/99.

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Definio e regulamentao da conceituao de doenas e leses preexistentes, para fins de planos e seguros de sade. Veto ao impedimento de acesso de quaisquer pessoas nos planos de assistncia sade em virtude da faixa etria, ou por ser portador de qualquer patologia. Definio de rol de procedimentos de cobertura mnima obrigatria, os quais todas operadoras ficaram obrigadas a oferecer a seus beneficirios, de acordo com a segmentao contratada, padronizando assim a cobertura. Definio das segmentaes que podem ser contratadas pelos consumidores, impedindo assim a subsegmentao dos produtos oferecidos. Definio de regras que permitem s operadoras utilizar mecanismos de regulao, desde que no impeam o acesso do beneficirio s coberturas assistenciais contratadas. Definio de regras diferenciadas para planos coletivos e individuais. Criao de regras para a manuteno do plano de sade para aposentados e demitidos. Definio de regras para ressarcimento ao SUS, dos eventos cobertos pelos produtos comercializados que foram financiados pelo SUS regulamentando o Art. 32 da Lei n. 9.656. Criao de regras de sada, ou retirada de entidades que operam planos de sade. Obrigao das operadoras prorrogarem automaticamente os contratos e planos de sade, sem cobrana de taxas. Definio de faixas etrias para fins de reajuste, regulamentando preos em funo da idade. Configurou-se de forma inequvoca a poltica de solidariedade na distribuio de receitas, no s entre doentes e sadios, mas tambm entre as diversas faixas etrias conhecido como pacto intergeracional. Definio de regras para o consumidor poder optar pela adaptao de seus contratos lei, consequentemente absorvendo as garantias contratuais e de cobertura, trazidas pela lei. Definio do atendimento s urgncias e emergncia. Regulamentao do atendimento em urgncias e emergncias para os planos e seguros das diversas segmentaes.

1.3.2

as atividades da ans

A ANS foi criada em novembro de 1999, pela MP n. 1.928, aprovada pelo Congresso

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Nacional e convertida na Lei n. 9.96117, de 28/01/2000 constituda como autarquia sob o regime especial, vinculada ao Ministrio da Sade, com sede e foro na cidade do Rio de Janeiro (RJ), prazo de durao indeterminado e atuao em todo o territrio nacional, como rgo de regulao, normatizao, controle e fiscalizao das atividades que garantam a assistncia suplementar sade. A natureza de autarquia especial conferida ANS caracterizada por autonomia administrativa, financeira, patrimonial e de gesto de recursos humanos, autonomia nas suas decises tcnicas e mandato fixo de seus dirigentes. Tem por finalidade institucional promover a defesa do interesse pblico na assistncia suplementar sade, regulando as operadoras setoriais, inclusive quanto s suas relaes com prestadores e consumidores, contribuindo para o desenvolvimento das aes de sade no pas. Com a criao da ANS, estabeleceu-se uma nova composio para o Consu, que passa a ser presidido pelo ministro-chefe da Casa Civil. Suas competncias foram totalmente reformuladas. Passa a ser a instncia que define polticas e diretrizes para o setor, e a supervisionar as aes da ANS. A maioria das competncias anteriormente afetas Susep e ao Ministrio da Sade (Desas/SAS) foi reunida na ANS. Cabe aqui ressaltar o seguinte: A Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria j nasce da antiga Secretaria de Vigilncia Sanitria, que estava no escopo do Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria. A ANS regula relaes privadas, tendo como base a relevncia pblica de seu objeto: a sade. O entendimento, relativamente recente, de que o segmento das operadoras de planos e seguros privados de assistncia sade, seus beneficirios, prestadores, fornecedores etc. tem impacto na sade em geral confere regulao setorial um importante balizador. No se trata apenas de contar com empresas viveis economicamente, ou de reduzir as assimetrias de informao, trata-se, na verdade, de incluir essa parcela das aes em sade no sistema de sade nacional. A Cmara de Sade Suplementar, com participao de todos os atores envolvidos na arena de disputa regulatria representa importante avano na participao da sociedade em um processo de regulao setorial. No novo Consu foram mantidas as funes de superviso da execuo das polticas e determinao das diretrizes para constituio, organizao, funcionamento e fiscalizao das operadoras. A ANS pode expedir normas sobre esses assuntos, quando no houver diretriz estabelecida, dentro de suas atribuies legais, ou de atribuies delegadas pelo Consu.

17_ Ver site da anS: www.ans.gov.br.

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A ANS tem como instncia mxima de deciso a Diretoria Colegiada, contando tambm com a Procuradoria, Corregedoria e Ouvidoria, alm de unidades especializadas, incumbidas de diferentes funes, de acordo com o regimento interno18. Para termos uma viso dos rgos de apoio, escolhemos citar as principais atribuies sob a responsabilidade da Ouvidoria, que recebe, registra e responde as demandas que lhe so dirigidas, cujo objetivo maior aprimorar e corrigir os servios prestados pela ANS. As principais atribuies sob responsabilidade da Ouvidoria so: Receber demandas (reclamaes, consultas, sugestes e elogios) relativas ao desempenho das diversas reas que compem a ANS, relacionadas aos servios por elas prestados. Realizar aes que promovam a qualidade e a eficincia da ANS para melhorar a gesto e alcanar o equilbrio na atuao regulatria. Exercer o acompanhamento das aes e da atuao da ANS, como meio de colaborar para o fortalecimento e o desenvolvimento da instituio. De acordo com o Contrato de Gesto de 2009, a Ouvidoria, no ano 2009, teve significativo aumento de atendimentos de reclamaes, consultas, sugestes e elogios em relao aos ltimos anos vide Tabela 1 abaixo.
Tabela 1 nMero de deMandaS receBidaS entre 2005 e 2009
ano 2005 2006 2007 2008 2009 reCLaMaes 648 (48,0%) 925 (63,0%) 694 (61,4%) 1338 (63,4%) 2.923 (66,1%) ConsULtas 520 (40,0%) 411 (28,0%) 412 (36,4%) 711 (33,7%) 1253 (28,3%) sUGestes 153 (11%) 126 (8,6%) 21 (1,9%) 17 (0,8%) 39 (0,9%) eLoGios 9 (1,0%) 6 (0,4%) 4 (0,4%) 43 (2,0%) 206 (4,7%) totaL 1330 1468 1131 2109 4421

Fonte: sistema gedo (sistema de gerncia de demandas da ouvidoria/ouvid)

A participao social e dos segmentos diretamente envolvidos pela regulao setorial preservada. Aps a criao da ANS, a Cmara de Sade Suplementar passa a se vincular agncia, continuando a ser integrada por representantes dos diversos segmentos interessados do mercado de assistncia suplementar. A gesto da ANS exercida pela Diretoria Colegiada, composta por at cinco direto18_ Ver site da anS: www.ans.gov.br.

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res, sendo um deles o seu diretor-presidente. Os diretores includo o diretor-presidente so indicados ao Senado Federal pelo presidente da Repblica, so sabatinados na Comisso de Assuntos Sociais daquela casa e tm seus nomes submetidos ao Plenrio. A Lei n. 9.961/00 definiu que trs dos cinco diretores na primeira gesto teriam mandatos de quatro anos, diferentemente dos outros dois e de todos os demais diretores, que tm mandatos de trs anos. Tal lgica veio impedir que todos os mandatos fossem coincidentes, impedindo soluo de continuidade. Compete Diretoria Colegiada: exercer a administrao da ANS; editar normas sobre matrias de competncia da ANS; aprovar o regimento interno da ANS e definir a rea de atuao de cada diretor; cumprir e fazer cumprir as normas relativas sade suplementar; elaborar e divulgar relatrios peridicos sobre suas atividades; julgar, em grau de recurso, as decises dos diretores, mediante provocao dos interessados; encaminhar os demonstrativos contbeis da ANS aos rgos competentes. A ANS composta por cinco diretorias, sendo: Diretoria de Gesto: em sntese, cuida de todo o funcionamento da ANS, includa a gesto de pessoal, financeira e patrimonial; Diretoria de Desenvolvimento Setorial: responsvel pela operacionalizao do ressarcimento; pelo desenvolvimento e integrao dos sistemas de informao e pela interface com o Sistema nico de Sade; monitorar os prestadores de servios da sade suplementar, no mbito de sua competncia. Diretoria de Fiscalizao: responsvel pelo call center; pelas atividades de fiscalizao (reativa e proativa); pela interface com os rgos de defesa do consumidor. Diretoria de Normas e Habilitao das Operadoras: responsvel pela autorizao de funcionamento, registro e monitoramento das operadoras; pela operao dos regimes especiais (Direo Fiscal e Tcnica), e do processo de liquidao extrajudicial. Diretoria de Normas e Habilitao dos Produtos: responsvel pelo registro dos produtos; pelo monitoramento da assistncia prestada; pela instruo dos processos de alegao de doena ou leso preexistente; pelo acompanhamento dos programas de promoo e preveno; e ainda pelo monitoramento de preos e notas tcnico-atuariais e pela autorizao dos reajustes anuais dos planos individuais e eventuais processos de reviso tcnica. De forma diferente de outras agncias, na ANS os diretores tm funo executiva definida no Regimento Interno, isto , cada um responde por uma rea de atuao (diretoria) da ANS. No entanto sua atuao fica condicionada s deliberaes que se cristalizam

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por meio de Resolues Normativas da Diretoria Colegiada. Assim, pode-se dizer que um diretor tem funo executiva (na sua diretoria), funo legislativa (enquanto membro da Diretoria Colegiada), exercendo, ainda, funo judicante, pois julga eventuais recursos das operadoras em processos de fiscalizao ou quaisquer outros processos administrativos. Os atos normativos principais so as resolues da Diretoria Colegiada. Num primeiro momento, tais atos foram denominados Resolues de Diretoria Colegiada ou RDCs. Posteriormente, os atos normativos para o setor para separ-las das resolues administrativas tambm exaradas da Diretoria Colegiada passaram a ter o nome de Resolues Normativas. A partir da criao da Agncia, em 2000, a lacuna de normas econmico-financeiras, por exemplo, para registro, provises tcnicas, capital mnimo e normas de contabilidade, passaram a constituir a pauta mais urgente da Diretoria Colegiada. Vivia-se, naquela poca, uma situao de pouca informao sistematizada sobre o mercado de sade suplementar o que existia foi incorporado do Ministrio da Sade e Susep. Nenhum regime especial havia sido decretado. As normas para reajuste de planos individuais no haviam sido consagradas no Dirio Oficial. Nenhuma liquidao extrajudicial fora efetuada. Enfim, a recm-criada autarquia estava diante de um mercado pouco conhecido e que naquele momento necessitava da ao direta de regulamentao governamental. Como em relao s normas assistenciais j se havia caminhado um pouco, era natural que as normas de estrutura e operao e econmico-financeiras (como mostrado abaixo) preponderassem sobre normas com outros objetos. Foram criadas Cmaras Tcnicas para dar suporte s discusses na Cmara de Sade Suplementar e um grande nmero de resolues normativas da Diretoria Colegiada da ANS foi publicado, em resposta a essas necessidades urgentes de regulao. Para melhor visualizao, as normas19 foram reunidas em blocos de assuntos, como veremos a seguir:
Quadro 2 reSoLuo da anS, SeGundo GruPo de teMaS, 2000 a 2010
GrUPo De teMas Cobertura Assistencial
20

resoLUes Da ans 15 48

Econmico-Financeiro21

19_ o Quadro iii do anexo i discrimina quais foram estas resolues. 20_ cobertura assistencial tem relao com a assistncia a ser prestada pelas operadoras de planos de sade. 21_ econmico-Financeiro tem relao com a dimenso financeira dos planos de sade, no que tange responsabilidade de dar viabilidade s carteiras compostas por seus beneficirios, bem como relacionada ao reajuste das contraprestaes pecunirias.

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(continuao - Quadro 2) GrUPo De teMas Normatizao para Estrutura e Funcionamento do Mercado22 Sistema de Informaes e Monitoramento do Mercado23 Agncia: Funcionamento e Financiamento24 Regimes Especiais25 Ressarcimento26 totaL resoLUes Da ans 79 55 57 35 24 258

1.3.3

regulao antes e depois

Considera-se oportuno lembrar dois pontos: o porqu do termo produto e as diferenas das sociedades seguradoras em relao s demais operadoras do setor. Em relao ao termo produto, para significar planos ou seguros: esta foi a forma encontrada, em setembro de 1999, por meio da Medida Provisria n. 1.908-18, para retirar do marco legal a referncia aos seguros-sade. Estes, disciplinados inicialmente pelo Decreto-Lei n. 73, de 1966, permitiriam regulao legal apenas por lei complementar. Assim, a prpria espinha dorsal da regulamentao, isto , seu objeto, encontrava-se, em 1999, na iminncia de ser declarado, mesmo liminarmente, inconstitucional, no julgamento da Ao Direta de inconstitucionalidade (Adin) n. 1.931, movida pela Confederao Nacional de Sade CNS. Registra-se, parcialmente, o voto do ministro Maurcio Corra, no Supremo Tribunal Federal, em 22/10/1999.
(...) Pondo-me de acordo com as razes do pedido, neste ponto, de ver-se que muitas das normas objeto do pedido, relativas eventual inconstitucionalidade formal quanto autorizao, funcionamento e fiscalizao das empresas de planos de seguro, poderiam ter procedncia no fossem as profundas alteraes introduzidas pela ltima edio da Medida Provisria 1.908-18/99, que mudaram completamente a natureza jurdica dessas empresas.

22_ normatizao para estrutura e Funcionamento do Mercado tem relao com a estrutura necessria para operacionalizao dos produtos, registro, normas de funcionamento, de acompanhamento e fiscalizao de operadoras e planos de assistncia sade. 23_ Sistemas de informaes e Monitoramento do Mercado tm relao com as informaes necessrias para alimentar o sistema de informaes sobre os beneficirios; assistncia prestada; sade da operadora. 24_ agncia Funcionamento e Financiamento tem relao com todas as normas necessrias para o funcionamento e operao da anS, desde recursos humanos at financiamento, como taxa de sade suplementar e cmaras tcnicas. 25_ regimes especiais tm relao com a interveno da anS na operadora com intuito de garantir assistncia aos beneficirios: trata da alienao de carteiras; direo fiscal; liquidao extrajudicial. 26_ ressarcimento todas as normas voltadas para o sistema de ressarcimento ao SuS.

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De fato, na verso inicial, tanto a lei quanto a medida provisria, para ajustar a situao de funcionamento das operadoras de planos de sade, modificaram regras contidas no Decreto-Lei n. 73, de 21 de novembro de 1996, que dispe sobre o Sistema Nacional de Seguros Privados, Regula as Operaes de Seguros e Resseguros e d outras Providncias. A meu juzo, este decreto-lei foi recepcionado como lei complementar e, assim, somente por essa modalidade legislativa poderia ser alterado. Por lei e medida provisria, por exemplo, alterou-se a estrutura de funcionamento do Conselho Nacional de Seguros Privados, que, entre vrias novidades, ampliou o nmero de seus integrantes, nele instituindo como rgo interno a Cmara de Sade Suplementar. A partir da, diversos requisitos passaram a serem exigidos, os quais, em princpio, reclamavam lei complementar. Com o advento da ltima Medida Provisria 1908-18/99, contudo, as operadoras de planos de sade no guardam mais mnima semelhana jurdica com os seguros de sade, dado que instituiu regras que submetem ao Ministrio da Sade, particularmente ao recriado Conselho de Sade Suplementar a ele hierarquizado, a autorizao, funcionamento e controle dessas empresas. Essa modificao radical no sistema dos planos de medicina de grupo, desligando-os geneticamente da definio de seguro, f-los perder a pretendia identificao, pela mesma natureza jurdica, porque o novo conceito harmoniza-se com o disposto no artigo 197 da Carta Federal, mediante o qual so de relevncia pblica as aes e servios de sade, cabendo ao poder pblico dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentao, fiscalizao e controle, devendo sua execuo ser feita diretamente ou atravs de terceiros e, tambm, por pessoa fsica ou jurdica de direito privado. Com essa inovao no h mais como buscar fundamento no pressuposto de lei complementar, visto que as normas objeto desta parte do pedido, em face da ltima edio da medida provisria, encontram pleno respaldo no artigo 197 da Constituio, que autoriza a edio de lei regulamentadora, como se deu na espcie. 18. Assim sendo, no conheo da ao quanto aos vcios de inconstitucionalidade formais pertinentes autorizao, funcionamento e fiscalizao dos agentes da requerente (grifos nossos).

Mas, afinal, o que foi alterado no marco legal? A alterao fez-se pela retirada de qualquer referncia a seguros, sendo redefinido o plano de assistncia sade, e feita meno, como veremos, aos produtos que contivessem tais caractersticas. O Artigo 1 da lei passa a ter a seguinte redao:
Art. 1 Submetem-se s disposies desta Lei as pessoas jurdicas de direito privado que operam planos de assistncia sade, sem prejuzo do cumprimento da legislao especfica que rege a sua atividade, adotando-se, para fins de aplicao das normas aqui estabelecidas, as seguintes definies: I - Plano Privado de Assistncia Sade: prestao continuada de servios a preo pr ou ps-estabelecido, por prazo indeterminado, com a finalidade de garantir, sem limite financeiro, assistncia sade, pela faculdade de acesso e atendimento por profissionais ou servios de sade, livremente escolhidos, e/ou integrantes ou no de rede

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referenciada, visando a assistncia mdica, hospitalar e/ou odontolgica, a ser paga integral ou parcialmente s expensas da operadora contratada, mediante reembolso e ou pagamento direto ao prestador. II Operadora de Plano de Assistncia Sade: pessoa jurdica constituda sob a modalidade de sociedade civil ou comercial, cooperativa, ou entidade de autogesto, que opere produto, servio ou contrato definido no inciso I deste artigo. III Carteira: o conjunto de contratos de servios de assistncia sade em qualquer das modalidades descritas no inciso I e 1, com todos os direitos e obrigaes neles contidos. 1 Est subordinada s diretrizes e normas do Conselho de Sade Suplementar (Consu) e fiscalizao do Ministrio da Sade qualquer modalidade de produto, servio e ou contrato que apresente, alm da garantia de cobertura financeira de riscos de assistncia mdica, hospitalar e ou odontolgica, outras caractersticas que o diferenciem de atividade exclusivamente financeira, tais como: a) custeio de despesas; b) oferecimento de rede credenciada ou referenciada; c) reembolso de despesas; d) mecanismos de regulao; e) qualquer restrio contratual, tcnica ou operacional para a cobertura de procedimentos solicitados por prestador escolhido pelo consumidor; f) vinculao de cobertura financeira aplicao de conceitos ou critrios mdico-assistenciais. 2 Aps 31 de dezembro de 1999, quaisquer produtos, servios e contratos com as caractersticas descritas no 1 somente podero ser comercializados pelas pessoas jurdicas de que trata o inciso II deste artigo. 3 Incluem-se na abrangncia desta Lei as cooperativas que operem planos privados de assistncia sade, bem como as entidades ou empresas que mantm sistemas de assistncia sade, pela modalidade de autogesto ou de administrao. 4 ................................................................................ 5 vedada s pessoas fsicas a operao de plano privado de assistncia sade.

Desta forma, o seguro de assistncia sade, sem limite financeiro e com rede referenciada, mesmo sendo comercializado por seguradora, passa a estar includo na abrangncia legal. Seu objeto no a simples indenizao, como seu nome diz. O seguro de assistncia sade, desde sua constituio, garante o acesso aos servios de sade e, de certa forma, interfere e participa da assistncia sade de seu segurado. Mesmo sendo

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comercializado por uma seguradora, este contrato foi definido sob o ponto de vista desta Lei, como um contrato diferente de uma aplice tradicional financeira de seguros. Trata-se, portanto, de cuidar de todos os contratos de assistncia sade da mesma forma, sem, no entanto, impedir que as seguradoras continuassem a vender seus contratos. Mesmo assim, pode restar a questo de estranhamento da pea jurdica da CNS levantar a inconstitucionalidade formal por meio das questes vinculadas s seguradoras. Tal surpresa pode ser explicada na medida em que este segmento (o de maior nmero e diversidade de empresas) seria afetado por algumas normas a que o mercado segurador j estava submetido por meio de regulao da Susep, como, por exemplo, as normas de constituio, autorizao, balanos, reservas tcnicas. possvel que a no-conformidade com as novas regras para operao e constituio tenha movido, em especial, as empresas desse segmento. Tratava-se de tentar derrubar o marco legal e disciplinador do setor. Na verdade, a questo ainda atual, j que o julgamento realizado foi apenas da liminar da Ao Direta de Inconstitucionalidade. As mudanas estruturais do setor foram significativas. Como podemos ver na Figura 2, a seguir:
Figura 2 MudanaS eStruturaiS do Setor
MUDanas anteS da reGuLaMentao Operadoras (empresarial) dePoiS da reGuLaMentao Livre atuao Legislativo do tipo societrio Controle deficiente

Atuao controlada Autorizao de funcionamento Regra de operao sujeitas interveno e liquidao Exigncia de garantias financeiras Profissionalizao da Gesto Atuao controlada Qualificao da ateno integral sade Proibio da selao de risco Proibio da resciso unilateral dos contratos Definio e limitao de carncias Reajustes controlados Internao sem l imites Modelo de ateno com nfase nas aes de promoo sade e preveno de doenas Sistema de informaes como insumo estratgico Contratos mais transparentes

Assistncia sade e acesso (produto)

Livre Atuao Livre definio da cobertura assistencial Seleo de risco Excluso de usurios Livre definio de carncias Livre definio de reajustes Modelos centrado na doena Ausncia de sistema de informaes Contratos nebulosos

Como a Figura acima mostra, podemos dividir as grandes mudanas em dois grupos: na dimenso de atuao das empresas operadoras e na dimenso produtos planos e seguros. Na primeira dimenso, a alterao foi importante, pois todas as operadoras passaram

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a ter sua atuao controlada. Mesmo as cooperativas e as sociedades limitadas passam a obter autorizao de funcionamento, possuir regras para balano contbil, enviar informaes periodicamente e de forma padronizada, compor reservas financeiras e, em especial, vieram a adquirir status de empresas, tal qual empresas do sistema financeiro, passveis de interveno da entidade fiscalizadora, a partir dos chamados regimes especiais. Por meio da regulamentao desses dispositivos legais, os diretores, proprietrios e dirigentes das operadoras de planos de sade podem vir a ter de responder com seu patrimnio por eventuais dificuldades econmico-financeiras das empresas. Portanto, passam a ter seus bens indisponveis a partir do momento em que a ANS decreta regime de direo fiscal ou tcnica. Se a situao econmico-financeira da empresa no for resolvida, decretada a liquidao extrajudicial e nomeado um liquidante. No apenas requisitos mnimos para o funcionamento vieram a ser exigidos, como tambm uma empresa, para sair do mercado, passa por criteriosa anlise. No poder deixar a operao sem transferir sua carteira de clientes, bem como ter dvidas com prestadores, entre outras exigncias. Em resumo: um tipo de negcio em que era possvel se iniciar com um pequeno escritrio, uma equipe de vendas e alguns prestadores conveniados, passa a ter exigncias de capital mnimo, constituio de reservas, contabilidade estruturada e outros requisitos. E, se antes era possvel que uma dessas empresas simplesmente fechasse suas portas, hoje no ocorre mais, j que a sada do mercado tambm regulada por regras que objetivam a defesa do consumidor e da prpria rede prestadora, que sempre ficou merc de todo o tipo de empresrios. Desta forma, a entrada, a operao e a sada de uma empresa do mercado de planos e seguros de sade passam a ser reguladas. Na dimenso produtos, as mudanas foram mais profundas ainda. As principais foram: Garantir a possibilidade de qualquer indivduo poder comprar um plano ou seguro de sade. Tal garantia elimina uma das caractersticas do mercado operador em outros ramos: a seleo de risco. O termo quer dizer exatamente o que o nome indica: a possibilidade de a operadora selecionar quais proponentes ela iria aceitar como consumidor. A resciso unilateral do contrato acaba, isto , a operadora no pode mais, no vencimento anual de um contrato, no prorrog-lo. O contrato passa a ter prorrogao automtica, sendo proibida a cobrana de qualquer taxa nesse momento. As carncias mximas passam a ser regidas por lei. Antes deste dispositivo, ficavam a critrio da operadora quais seriam as carncias, seu prazo e para quais procedimentos em sade.

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Os reajustes anuais, tambm conhecidos como reajustes financeiros ou de custos dos planos individuais passam a ser controlados pela ANS. Aps regulamentao do Conselho Nacional de Sade Suplementar (Consu), a variao mxima entre as faixas etrias passa a ser de at seis vezes, Antes da lei, os estudos mostravam variaes de at 33 vezes e, em alguns contratos, variaes por mudana de faixa etria anual, aps determinada idade. Os contratos com excluso de doenas e limitaes de quantidade de procedimentos ou leitos de alta tecnologia, por ano, ou por contrato, passam a ser proibidos. A cobertura para psiquiatria passa a ser permitida e so impedidas as excluses por leses provocadas pelo alcoolismo, uso de drogas ou at mesmo pela tentativa de suicdio. As prteses cirrgicas, os transplantes de crnea e rim, a radioterapia e a quimioterapia, alm de toda a terapia renal substitutiva, passam a ser cobertas. E a principal mudana que a segmentao da ateno s pode ser feita pela diviso do territrio de ateno: ambulatorial ou hospitalar. Permite-se a cobertura obsttrica, como opcional. Neste quesito importante ressaltar que um plano somente hospitalar, mas com cobertura obsttrica, tem garantido o atendimento pr-natal. Passa a ser definido, em princpio, pelo Ministrio da Sade, diretamente, e depois pela ANS, a lista de procedimentos mnima para cada segmentao da assistncia. Como a lei determina, a cobertura ambulatorial, hospitalar e o mdulo obstetrcia, se contratados todos juntos, perfazem o plano integral. O mercado operador deixa, na prtica, de poder vender grupos de procedimentos isolados. Em relao a este item interessante explicar a forma do substitutivo aprovado na Cmara dos Deputados, em 1997, ou seja, um consumidor, ao procurar um plano ou seguro de sade, deveria receber a proposta do plano-referncia, mas tal qual o seguro-compreensivo, quem iria poder compr-lo? Em especial porque estariam venda, lado a lado, planos ou seguros com coberturas menores ou ditas mais especficas. Por exemplo: um plano que tivesse cobertura ambulatorial apenas para acesso a mdicos, sem cobertura para tratamentos de alta complexidade ambulatorial e com cobertura de internaes clnicas ou cirrgicas com teto mximo de gastos cobertos no hospital, e com cobertura para apenas uma internao em leito de terapia intensiva, seria permitido na conformao original. Esse exemplo contm tudo o que foi vedado com a nova conformao dos Arts. 10 e 12. Nessa hiptese, a ateno sade estaria segmentada, certamente lesando o consumidor. Entre outros pontos importantes, o consumidor em sade no

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tem informao suficiente para essa escolha, ou melhor, o mercado de planos e seguros de sade, como ser visto no item Bases Econmicas, no pode ser regulado desta forma. Mesmo que um consumidor fosse possuidor de informao especializada na rea de sade, a zona de sombra contratual continuaria a permitir que as operadoras exclussem procedimentos e aes em sade exclusivamente a seu critrio. Na leitura conjunta dos novos Arts. 10 e 12, a assistncia passa a ter mnimos, que so partes do plano referncia, como j visto. Assim, fica, na prtica, vedada a comercializao de contratos em que apenas um tipo de procedimento ou procedimentos de uma especialidade estivesse coberto. Ficam vedados tambm os bnus assistenciais, por exemplo: um plano ambulatorial integral com bnus de internaes para cirurgias. A verdadeira transmutao que o Art. 12 sofre na Lei n. 9.656, aps a primeira Medida Provisria n. 1.665 pedra angular em todo o processo de regulao do setor. Sua conformao e seu entendimento, em conjunto com o art. 10, mais do que garantir a totalidade de procedimentos do rol para qualquer doena, imprime uma lgica de mercado totalmente diversa da que vinha sendo praticado, ou mesmo que estava disponvel no substitutivo do deputado Pinheiro Landim, aprovado em 1997, na Cmara dos Deputados. Vale recordar que a lgica era, at ento, garantir a cobertura integral por meio do oferecimento obrigatrio ao consumidor de um plano-referncia, em sua concepo semelhante ao seguro compreensivo, e deixar que o mercado operador de planos e seguros ofertasse outros tipos de planos, com coberturas totalmente distintas. Vamos comparar alguns itens do Art. 12, antes e depois da primeira Medida Provisria, e coment-los sucintamente, no Quadro 3, a seguir:
Quadro 3 - coMParatiVo do artiGo 12 - Pr e PS Medida ProViSria
reLatrio aProVaDo na CMara Dos DePUtaDos - artiGo 12 I Caput - So facultados a oferta, a contratao e a vigncia de Planos ou seguros privados de assistncia sade que contenham reduo ou extenso da cobertura assistencial e do padro de conforto de internao hospitar, em relao ao plano referencia definido no art. 10, desde que observadas as seguintes exigncias mnimas: I - quando incluir atendimento ambulatorial: a) cobertura de consultas mdicas, em nmero ilimitado, em clnicas bsicas e especializadas, reconhecidas pelo Conselho Federal de Medicina; b) cobertura de servio de apoio diagnstico e tratamento e demais procedimentos ambulatoriais, solicitados pelo mdico assistente; Lei n. 9.656/98 aLteraDa PeLa MeDiDa ProVisria n. 1.665 De 04/06/1998 - artiGo 12
Caput - So facultadas a oferta, a contratao e a vigncia de planos ou seguros privados de assistncia sade, nas segmentaes previstas nos incisos de I a IV deste artigo, respeitadas as respectivas amplitudes de cobertura definidas no plano ou seguro-referncia de que trata o art. 10, segundo as seguintes exigncias mnimas

II

1 - quando incluir atendimento ambulatorial: a) cobertura de consultas mdicas, em nmero ilimitado, em clnicas bsicas e especializadas, reconhecidas pelo Conselho Federal de Medicina; b) cobertura de servios de apoio diagnstico, tratamentos e demais procedimentos ambulatoriais, solicitados pelo mdico assistente;

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(continuao - Quadro 3) reLatrio aProVaDo na CMara Dos DePUtaDos - artiGo 12 III II - quando incluir internao hospitalar: a) cobertura de internaes hospitalares, vedada a limitao de prazo, em clnicas bsicas e especializadas, reconhecidas pelo Conselho Federal de Medicina, admitindo-se a excluso dos procedimentos obsttricos; II - quando incluir internao hospitalar: d) cobertura de exames complementares indispensveis para o controle da evoluo da doena e elucidao diagnstica, fornecimento de medicamentos, anestsicos, oxignio, transfuses e sesses de quimioterapia e radioterapia, conforme prescrio do mdico assistente, realizados ou ministrados durante o perodo de internao hospitalar. II - quando incluir internao hospitalar: e) cobertura de taxa de sala de cirurgia, incluindo materais utilizados, assim como da remoo do paciente, comprovamente necessria, para outro estabelecimento hospitalar, em territrio brasileiro, dentro dos limites de abrangncia geogrfica previstos no contrato; 1 Dos contratos de planos e seguros de assistncia sade com reduo da cobertura prevista no plano ou seguro referncia, mencionada no art. 10 deve constar: I - declarao em separado do consumidor contratante de que tem conhecimento da existncia e disponibilidade aludido plano ou seguro e de que este lhe foi oferecido; II - a cobertura s doenas constantes na Classificao Estatstica Internacional de Doenas e Problemas Relacionados com a Sade, da Organizao Mundial de Sade. Lei n. 9.656/98 aLteraDa PeLa MeDiDa ProVisria n. 1.665 De 04/06/1998 - artiGo 12 II - quando incluir internao hospitalar: a) cobertura de internaes hospitalares, vedada a limitao de prazo, valor mximo e quantidade, em clnicas bsicas e especializadas, reconhecidas pelo Conselho Federal de Medicina, admitindo-se a excluso dos procedimentos obsttricos: II- quando incluir internao hospitalar: d) cobertura de exames complementares indispensveis para o controle da evoluo da doena e elucidao diagnstica, fornecimento de medicamentos, anestsicos, gases medicinais, transfuses e sesses de quimioterapia e radioterapia, conforme prescrio do mdico assistente, realizados ou ministrados durante o perodo de internao hospitalar; II - quando incluir internao hospitalar: e) cobertura de taxa de sala de cirurgia, incluindo materais utilizados, assim como da remoo do paciente, comprovamente necessria, para outro estabelecimento hospitalar, em territrio brasileiro, dentro dos limites de abrangncia geogrfica previstos no contrato; Pargrafo nico. Da documentao relativa contratao de planos e seguros de assistncia sade com reduo da cobertura prevista no plano ou seguro referncia, mencionado no art. 10, deve constar declarao em separado do consumidor contratante de que tem conhecimento da existncia e disponibilidade do plano ou seguro-referncia, a de que este lhe foi oferecido.

IV

VI

Destacamos, por partes, estas alteraes, por terem impacto direto ou indireto na formatao dos planos ou seguros que no fossem os chamados planos ou seguros referncia.
Item I: Enquanto o texto original permitia a reduo ou extenso da cobertura assis-

tencial, a alterao feita pela Medida Provisria restringia a oferta e a contratao apenas s segmentaes previstas nos Incisos de I a IV do Art. 12. Em realidade, a lgica de produzir mnimos, expressa no texto original por exemplo: quando incluir atendimento ambulatorial, deixa de ter a funo de garantir o mnimo quando houvesse cobertura em ambulatrio e passa, na nova redao, a significar um tipo de plano que, naturalmente, continua tendo um mnimo de cobertura, mas um mnimo no mais passvel de fracionamento.

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Item II: A diferena, entre as duas redaes, visou deixar claro que os tratamentos

ambulatoriais tambm estavam cobertos. Na redao original, a inteno era de restringir os SADTs, isto , servios de apoio diagnose e terapia, o que no inclui ou deixa explcito ao incluir os tratamentos ambulatoriais
Item III: Em relao cobertura hospitalar tem-se a redao original: vedada li-

mitao de prazo deixava claro que no era mais possvel a interrupo de cobertura por dias de internao sequenciais, isto , estava garantido ao consumidor que, apenas ao fim de um prazo determinado, ele no tivesse sua internao interrompida. A nova redao, assim consignou: vedada limitao de prazo, valor mximo e quantidades visou garantir que outros limites, possveis na redao original, comprometessem a assistncia (o valor mximo para a cobertura de uma internao e o nmero de internaes necessrias para cada paciente).
Item IV: A substituio de oxignio pela expresso genrica gases medicinais

teve como inteno garantir ao consumidor a cobertura de outros avanos tecnolgicos na rea de gasoterapia.
Item V: Em relao s taxas a redao original circunscrevia a cobertura taxa de

sala de cirurgia. Ora, um mnimo de conhecimento e experincia no mercado de sade suplementar ensina que, talvez em consequncia dos congelamentos de preos ainda dos planos econmicos (Plano Cruzado e outros), os hospitais vinham, h tempos, criando taxas de todo gnero para compensar o congelamento de suas dirias: taxas administrativas, de aplicao de medicamentos, de uso de equipamentos especiais e outras. A redao dada pela Medida Provisria deixa claro que toda e qualquer taxa ser de responsabilidade da operadora.
Item VI: Alm do Inciso II (no original) passar a ser desnecessrio, pois na nova

lgica, o Art. 10 (plano referncia) era composto pelas partes descritas no Art. 12. Portanto, no caberia dispor sobre as doenas cobertas o caput tambm alterado, j que no era mais permitido o oferecimento ou a comercializao de planos ou seguros que fugissem aos segmentos explicitados no Art. 12. Para complementar essa nova lgica de mercado, os padres mnimos para serem ofertados ou comercializados, a Medida Provisria traz um dispositivo inovador, quando cria o Consu, em seu Art. 35-A, estabelece no Inciso II uma de suas competncias:
Art. 35-A. Fica criado o Conselho Nacional de Sade Suplementar Consu, rgo colegiado integrante da estrutura regimental do Ministrio da Sade, com competncia para deliberar sobre questes relacionadas prestao de servios de sade suplementar nos seus aspectos mdico, sanitrio e epidemiolgico e, em especial:

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...................................................................................................... II elaborar o rol de procedimentos e eventos em sade, que constituiro referncia bsica para os fins do disposto nesta Lei.

Este artigo, independentemente da discusso de modelo de regulao que pode ser feita, estabelece que a lista de procedimentos passe a ser de responsabilidade governamental, isto , deixando de ser objeto exclusivo das associaes profissionais e do disposto em contrato, por cada operadora. Os contratos passam a ter sua cobertura determinada pelo Poder Pblico, o que garante ao consumidor que sua assistncia manter o padro ao longo do tempo, encerrando o perodo em que uma operadora fazia um contrato vinculado a uma determinada lista de procedimentos, criada na maioria das vezes pelas associaes mdicas. Como tais listas sofriam mudanas, os contratos tendiam a ficar com suas clusulas de cobertura ultrapassadas, permitindo que uma operadora cobrisse ou no, um determinado exame ou tratamento, ou selecionasse, por consumidor e/ou procedimento, o que seria coberto. Em relao ao rol de procedimentos (cobertura) nos planos e seguros de sade, podemos encar-lo como materializao da incorporao de tecnologias em sade no pas. Essa , sem dvida, uma discusso que interessa a todos: gestores do SUS, operadoras de planos e seguros de sade. O rol de procedimentos mdico-hospitalares e odontolgicos tem sido atualizado por meio de cmaras tcnicas especficas, onde so discutidas as alteraes propostas, seu impacto para a linha de cuidado e seus possveis custos nos preos dos planos. Esta conformao do marco regulatrio que, para alm da preocupao com o equilbrio econmico-financeiro das empresas, atua fortemente sobre a cobertura dos planos e seguros de sade, uma das marcas de inovao do mercado brasileiro. Em 1998, com a regulao setorial dividida entre dois Ministrios e ainda sem agncia reguladora, foi essa a soluo encontrada para reduzir a enorme assimetria de informao e desvantagem do beneficirio/paciente. O que no impede de refazer a discusso em outras bases, levando-se em considerao tambm o parque tecnolgico instalado em cada estado, sua viabilidade de crescimento e o planejamento das aes em sade de forma mais ampla. Tal discusso passa necessariamente pela apropriao do conhecimento do setor e por todos os gestores de polticas pblicas em sade, envolvidos nos debates. Vale destacar, por fim, que, ao contrrio do que muito se l na mdia e at mesmo em algumas teses, vrios desses avanos do marco legal so tanto para os planos individuais quanto para os coletivos. A distino que existe est em algumas clusulas de preos, que so menos flexveis nos planos individuais, atitude necessria para proteo desse con-

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sumidor, com menor poder de exercer qualquer modulao em uma oferta de contrato. Para os contratos coletivos, permanece a possibilidade da operadora ofertar ou no um contrato, tal como renov-lo ou no, em seu vencimento. Os reajustes so apenas monitorados pela ANS. Tal fato se d pela diferena de poder de barganha entre um contrato coletivo e um contrato individual. Para o primeiro, normalmente, a concorrncia muito grande e permite ao grupo ou empresa escolher e barganhar melhores preos e melhores condies contratuais. No caso de consumidores de planos individuais, isso no acontece. Devido a isto, a proteo ao consumidor de planos individuais maior. Mas que isso no obscurea os avanos na formatao de planos de todos os tipos. Alm das clusulas de cobertura, essncia da lei, at dispositivos, como variao mxima entre faixas etrias, todos so vlidos tanto para planos individuais quanto coletivos.
Bases microeconmicas para a interveno do estado no mercado privado de planos/seguros de sade

1.4

A questo da interveno do Estado em um mercado privado sempre suscita polmica, pois, para alm da interveno em uma atividade econmica, especificamente na rea de sade, muitos ainda podem entender que, por conta da regulao, se esteja permitindo a mercantilizao da sade, ou mesmo que se esteja colocando a sade no mesmo patamar de outros bens pblicos, cuja explorao foi privatizada. De certa forma, em 1997/98 a associao entre os termos mercado, produtos, complexo industrial e outros, presentes no dia a dia do economista, eram estranhos a muitos profissionais de sade. Mesmo sofrendo, desde os primrdios da ateno sade no pas, os efeitos das leis econmicas e da produo privada de insumos, em geral, o gestor pblico sempre foi levado a ter pouca familiaridade com estes temas. Muitos autores, at hoje, questionam se em um sistema pblico universal cabvel a interveno do Estado, em uma atividade que seria marginal, como veremos ao longo deste livro. Se a atividade privada est longe de ser marginal para o campo da sade, o segmento chamado de sade suplementar tem, h dcadas, um papel relevante no sistema nacional de sade. oportuno que se anote a expresso mercado de servios de sade, pois a expresso traz, em si, curiosas questes desde a existncia de mercados vinculados sade, como o mercado para insumos de material hospitalar, frmacos em geral, materiais para laboratrios etc., como tambm o mercado dos contratos de planos e seguros de sade. O complexo mdico-industrial produz para o sistema pblico, como produz para o mercado de sade suplementar. Esse mercado tem caractersticas bem especficas a transao comercial de um bem, no caso, um contrato de prestao de servios envolvendo um vendedor (muitas vezes atravs de um corretor ou agente de vendas) e um comprador, seja este pessoa fsica ou jurdica.

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Podemos, ento, admitir que exista esse mercado especfico, quer na acepo clssica , quer na neoclssica, com a introduo de modelos tericos e matemticos.
27

Se por um lado perceptvel que existe um mercado, no to bvia a ideia de que esse mercado necessita de regulao estatal. E, muito menos, qual regulao estatal a mais adequada. O governo, como vimos, fez a opo, ainda que dentro de certa tenso de localizar seu foco na rea de sade, em detrimento de uma viso exclusivamente de produto financeiro. Na realidade, o conceito de mercado faz-se presente em outro marco do iderio liberal: o modelo da concorrncia perfeita, ou da necessidade da mnima interveno governamental nos mercados, que, independentemente, tenderiam ao equilbrio, especialmente em determinadas condies. Adam Smith afirma que mercado e concorrncia so dados, que prescindem de maiores explicaes28. No obstante a suposta obviedade dos conceitos, os modelos matemticos na economia se ocuparam desta criao e de seus desafios o mercado perfeito, subentendido como mercado de concorrncia perfeita. Assim, para o mercado perfeito, com algumas variaes entre os autores, seriam necessrios: grande nmero de vendedores (todos relativamente pequenos e agindo independentemente, de modo que nenhum deles pudesse afetar o preo de mercado) e grande nmero de compradores; produtos homogneos; agentes informados de tudo que se passa no mercado; custos marginais crescentes29, com inexistncia de economia de escala, ou de outras possveis barreiras entrada de novos produtores; instantaneidade de ajustes que, nos mercados reais (e no no modelo fictcio de concorrncia perfeita) requerem algum tempo at se concretizarem, fazendo com
27_ na acepo clssica: determinada forma de organizao social em que, teoricamente, deveria haver livre formao de preos, seja para designar o movimento agregado de oferta e procura de bens, seja como referncia a produtos especficos. 28_ teixeira, a.: Mercado e imperfeies de mercado: o caso da sade suplementar. cadernos de Sade Suplementar, Segundo ciclo de oficinas, agncia nacional de Sade Suplementar, 2000. 29_como o competidor no capaz de influir de forma sensvel no volume da oferta, consequentemente no consegue influir no preo de mercado (demanda igual a oferta, com produtores e compradores pulverizados), o preo igual para qualquer unidade vendida. como, nos pressupostos do modelo, no h possibilidade de ganho de escala, o custo total aumenta, e o custo marginal tambm (enquanto custo marginal significa o acrscimo de insumos para novas unidades produzidas). Se a receita marginal, no modelo, igual ao preo e este fixo, haver o momento em que o custo marginal e igual receita marginal, ou que um incremento na produo resultar, proporcionalmente em um custo marginal maior que a receita marginal. o que, por si s, limita a produo.

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que, mesmo em mercados intensamente competitivos, uma eventual situao de desequilbrio possa perdurar algum tempo, o que no modelo perfeito no ocorreria. Tal situao perfeita e terica se desdobraria em uma prola de ascetismo, descrita por Srgio Varella Bruna em O processo de formao de preos no mercado, que vale a pena transpor: No modelo de concorrncia perfeita, o produtor , por assim dizer, um escravo do mercado: incapaz de nele influir, mas por ele absolutamente controlado; forado a produzir, em conjunto com seus concorrentes, tanto quanto seja possvel, a fim de reduzir a escassez ao mnimo, segundo as possibilidades materiais existentes. Sua remunerao a menor possvel, o mnimo necessrio para que ele se mantenha em atividade. Ganancioso, porque procura elevar seu lucro ao mximo, uma fera enjaulada, enclausurada pelas barreiras instransponveis impostas inexoravelmente pelo mercado. Antes de serem examinados outros paradigmas dos mercados perfeitos, importante ressaltar que nenhuma das condies citadas est presente no mercado de servios de sade, devido s situaes, a seguir: Enorme complexidade na indstria de servios de sade, tanto em sua conformao consultrios, ambulatrios, policlnicas, clnicas com suporte para pequenas intervenes cirrgicas, consultrios com aparelhagem de exames especializados, hospitais especializados, gerais, com ou sem pronto-socorro quanto nas suas teias de suprimentos e insumos; com diferentes capacidades de produo e controle de uma parcela significativa de determinado mercado relevante no setor de servios de sade, no contexto do territrio nacional etc., tanto pelo lado da oferta, como j visto, quanto pelo lado da demanda; a primeira premissa j no tem fundamento. Com a crescente e desordenada incorporao de tecnologia em sade, no Brasil, a possibilidade de produtos homogneos, se j era difcil de ser vislumbrada, passa a ser virtualmente impossvel. Exames cada vez mais complexos e de difcil compreenso, em qualquer processo de cuidado, se superpem em acelerada velocidade. Vale ressaltar que a prpria classe mdica se torna progressivamente (e geometricamente) aprisionada em procedimentos de alta tecnologia, custo altssimo e pouca efetividade. O mercado de servios de sade tem como caracterstica a produo e a difuso sistemtica de informao confivel. Muito ao contrrio, todos os compradores e produtores so permanentemente bombardeados por presses de consumo descasadas, muitas vezes, de processos racionais. Tanto na indstria de medicamentos quanto materiais ou equipamentos, a opacidade da informao se mantm.

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Curiosamente, a economia de escala encontrada da linha de produo, por exemplo: materiais ou equipamentos no se desdobram no preo final da assistncia, no mais das vezes. Independentemente disto, as barreiras entrada permanecem. Vamos lembrar que a prestao de servios de sade vedada constitucionalmente a investidores estrangeiros. Por bvio, no se trata de questionar o dispositivo da Lei Maior, apenas se constatando o fenmeno para este aspecto. Os chamados ajustes instantneos no so encontrados em nenhum elemento da cadeia produtiva, ou mesmo na formao da linha do cuidado. H pouca capacidade de adaptao dos servios de sade s situaes de necessidade emergente, demandando do Estado, ou de empresas privadas, grande esforo de mobilizao, ou realocao de recursos financeiros, por exemplo. Para ir um pouco mais adiante, considerando a formao mdica como insumo de um tipo de servio em sade (tecnologia leve30 ou de conhecimento), observa-se a imensa dificuldade de ajuste nos currculos universitrios, em que continua se privilegiando a formao tecnolgica e segmentada da assistncia, em um claro descasamento com a demanda tanto para os compradores pblicos, quanto para os privados, profissionais com formao generalista ou mesmo especialista em medicina da famlia, segundo o modelo canadense.
O setor de bens e servios de sade apresenta pelo menos quatro caractersticas que o diferenciam da maioria dos demais setores econmicos e que podem resultar em perda de bem-estar social na ausncia de regulao. (Andrade, M & Lisboa, M, 2001).

O texto acima demarca que esse setor da economia, em particular, necessita, em grau maior ou menor, de regulao governamental. Entre os diversos pontos (caractersticas) abordados pelos autores, destacam-se os seguintes: O setor de bens e servios de sade so bens credenciais, isto , necessitam de certificao pblica reconhecida, ou na ausncia desta, a reputao do provedor do bem, ou servio passa a ser relevante, tanto nas decises de consumo quanto na prescrio feita pelos profissionais de sade. De certa forma, este ponto corresponde falta de circulao e suficincia de informao no mercado. Existe uma dissociao entre consumidor final e o agente responsvel pela indicao teraputica. De forma geral, o consumidor no tem capacidade de reconhecer
30_ termo tomado de Merhy, e. e. (2003). tecnologia dura: equipamentos e mquinas; tecnologia leve-dura: saberes tecnolgicos clnicos e epidemiolgicos; e tecnologias leves, os modos relacionais de agir na produo dos atos de sade.

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sua necessidade e o prescritor pode ser influenciado pela preocupao que o paciente utilize seus servios. Os elevados gastos (para alguns produtos) em pesquisa e desenvolvimento de novos produtos so elevados. Confirmada mais uma barreira entrada. Gerao de externalidades difusas, em consequncia do consumo de diversos produtos de sade, sobre o resto da sociedade31. No caso dos servios e bens de sade, a externalidade difusa faz-se presente quando o consumo de servios tem impacto no resto da sociedade. Um exemplo de externalidade difusa a taxa de vacinao mdia da sociedade contra determinadas doenas afetar a probabilidade de um agente no vacinado contrair a doena. Outra caracterstica levantada por Andrade & Lisboa o fato dos bens e servios de sade, em muitos pases, serem bens classificados como meritrios, isto , direitos de cidadania, devendo as polticas pblicas tratar da garantia de acesso universal. Os modelos (financiadores pblicos ou privados e provedores pblicos ou privados) perseguem melhor alocao de recursos para garantia do bem-estar social. Os bens e servios de sade no so os nicos bens que podem ser considerados meritrios, j que a educao, por exemplo, tambm se coloca nesse mesmo patamar. No entanto, para alm de outras distines entre sade e educao, para a finalidade deste Captulo, destacamos a estrutura do mercado do setor sade (em especial no setor de seguros e planos de sade no mundo), em formas muito especficas da assimetria de informao e a incerteza dos indivduos sobre seu estado de sade. O mal-estar de um indivduo, que o leva a um servio de sade, impulsiona-o para consumir o qu? A compra que se d de conhecimento e confiana, ou melhor, deveria ser. Com a crescente confuso, calcada nos ditames que afirmam que melhor cuidado est no indivduo com um nmero maior de mdicos e acesso a todas as tecnologias, como bens de consumo compartimentados em unidades estanques; adicionada ao fato do setor sade ser um setor em que h um terceiro vrtice financiador pblico ou privado, temos um exemplo em que muito h de ser construdo na regulao do Estado, pois, como vimos, esse mercado est muito distante da chamada perfeio. Se j foi visto que esse mercado, sob o ponto de vista econmico, necessita de regulao, a questo que se coloca : qual regulao seria mais apropriada? Melhor dizendo: a

31_ Para o conceito de externalidade, recorremos ao livro-texto Microeconomia, de Pindyck, robert & rubinfeld, daniel, 2002, p.632: ao pela qual um produtor ou um consumidor influencia outros produtores ou consumidores, mas no sofre a consequncia disso sobre o preo do mercado.

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que poltica pblica o mercado de sade suplementar deve estar vinculado? Como vimos, a contenda entre produto financeiro e produto de servios, para caracterizar um contrato de plano ou seguro de sade, no simples, nem est totalmente ultrapassada. Essa discusso, inclusive, contempla uma falsa premissa, a de que a regulao do mercado sob o ponto de vista econmico-financeiro mutuamente excludente da regulao chamada assistencial pois esta implicaria privilegiar coberturas e atendimentos, em detrimento da viabilidade econmico-financeira das empresas. A necessidade de interveno do Estado na regulao setorial foi vista, at o momento, de forma mais ampla. Existem outras caractersticas que devem ser ressaltadas, alm das j citadas, que demandaram ateno, sob o ponto de vista da necessidade da regulao. Algumas esto vinculadas, de forma muito mais intensa, mas no exclusiva, ao segmento de planos individuais ou familiares. Destacamos algumas. Por parte do contratante: o risco moral (moral hazard); a seleo adversa. Por parte da operadora: a seleo de risco.

1.4.1

Mecanismos financeiros e no financeiros para reduo de custos

muito difundida a ideia de que instrumentos como carncias, assim como coparticipaes, tm como objetivo primordial o financiamento dos custos de procedimentos. O principal objetivo de tais instrumentos, na verdade, o de reduzir dois elementos presentes na maior parte dos contratos celebrados de planos de sade, seguro sade e demais seguros: seleo adversa (adverse selection) e risco moral (moral hazard). Segundo Borch32 (1990), a seleo adversa e o risco moral so dois elementos que podem fazer com que um risco no seja segurvel. Isso quer dizer que, caso esses elementos no possam ser eliminados, no haver interesse de oferecimento de cobertura do risco por parte dos seguradores, ou das operadoras de planos de sade, pois haveria sempre prejuzo para eles. No caso dos planos de sade, no havendo a possibilidade da imposio de carncias em alguns planos, vrios riscos passariam a ser no segurveis pelas operadoras, o que implicaria a cessao da oferta desses produtos no mercado e no aumento dos preos dos demais planos.
32_ Borch, K. the economics of insurance advanced textbooks. in economics. north-Holland, 1990, p.317. Stover, c.; Quigley, K.; and Kraushaar, d. L. Guidelines for Setting up a Managed Health care Plan. Health Financing and Management Guidelines n. 2. Management Sciences for Health, Boston, uSa, 1996.

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importante que se apresente, mesmo que brevemente, as definies de seleo adversa e risco moral, para melhor entendimento desses elementos sobre os contratos de planos de sade. A seleo adversa ocorre no caso de planos de sade, quando h uma entrada de beneficirios no plano, por saberem que tem uma chance alta de virem a precisar da prestao de assistncia sade, a curto e mdio prazo. O risco moral ocorre quando os beneficirios de um plano de sade passam a ter uma conduta de utilizao dos servios de sade muito diferente daquela que teriam caso no estivessem coberto. Arrow (1963) comenta risco moral, afirmando que o contrato de seguro pode alterar incentivos e desta forma afetar as probabilidades com que a companhia seguradora contou, ou seja, o indivduo pode passar a utilizar em excesso os servios de assistncia sade, aps contar com a cobertura de um plano. As tabelas abaixo demonstram a frequncia media de consultas e taxa de internaes por beneficirios, segundo tipo de contratao de plano, em que comparam o nmero de eventos por exposto, isto , beneficirios que tm direito s referidas coberturas e que j cumpriram carncia, caso haja.
Tabela 2 internaeS e conSuLtaS de BeneFicirioS, 2007 a 2009
tiPo De eVento internaeS Eventos Beneficirios Taxa de internao de beneficirios(%) Gastos mdio (R$) conSuLtaS Eventos Beneficirios Consultas por beneficirio Gasto mdio (R$) 192.676.148 36.664.067 5,3 36,91 211.943.120 39.352.499 5,4 40,30 223.017.577 40.509.773 5,5 40,26 4.447.483 33.515.991 13,3 3.219,56 4.819.183 36.052.380 13,4 3.480,42 4.786.736 36.841.365 13,0 3.844,43 2007 2008 2009

Fontes: sIB/Ans/ms 03/2010 e sIp/Ans/ms 10/05/2010 Caderno de Informao da sade suplementar junho/2010

Tabela 3 conSuLtaS MdicaS Por BeneFicirio, Por tiPo de contratao, 2007 a 2009
ano 2007 2008 2009 totaL 5,3 5,4 5,5 CoLetiVo 5,4 5,5 5,7 inDiViDUaL 6,6 6,6 6,7

Fontes: sIB/Ans/ms 03/2010 e sIp/Ans/ms 10/05/2010

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Observa-se, pelas tabelas acima apresentados, que, apesar da oscilao da frequncia de consultas mdicas ser bastante similar para os dois tipos de contratao, mais elevada para os planos individuais. Tal fenmeno acontece exatamente pela seleo adversa e risco moral, como dizia Stover. A aplicao de instrumentos atenuantes de seleo adversa e risco moral praxe nos planos de sade do mundo inteiro. Stover33 (1996) apresenta diretrizes para implementao de planos de sade, em trabalho elaborado pelo Management Sciences for Health dos Estados Unidos, para projetos de financiamento de assistncia sade nas Filipinas e no Qunia. Stover igualmente define seleo adversa e risco moral e prope mecanismos atenuantes, da seguinte forma: Seleo adversa ocorre quando indivduos doentes, ou que pensam que vo ficar doentes, contratam o plano em nmero desproporcional. Se muitos desses indivduos entram no plano, ento o programa pode falir, principalmente se a entrada mais voluntria do que compulsria. Seleo adversa pode ser minimizada por meio das seguintes de estratgias como: exigir exame mdico anteriormente admisso; exigir o cumprimento de carncias. Risco moral ocorre quando indivduos utilizam desnecessariamente os servios de sade. Este assunto pode ser abordado por uma forte campanha de conscientizao dos beneficirios e dos prestadores de servios sobre o impacto financeiro adverso da utilizao desnecessria. Outras medidas incluem: exigir o pagamento de coparticipaes e franquias; requerer autorizao de prestadores acreditados anteriormente prestao dos servios. Vale pena ressaltar que o marco regulatrio atual do mercado brasileiro, assim visto, impede um dos mecanismos usados pelas empresas operadoras para reduzir seus riscos na operao: a chamada seleo de risco, isto , segundo nossa legislao, a todos tem de ser oferecido um contrato de plano de sade, qualquer que seja sua idade ou condio de sade no momento da contratao. Na prtica, portanto, a chamada seleo de risco no pode ser utilizada como mecanismo de proteo para a operadora. Se esta foi uma das principais conquistas para o consumidor, de no ser impedido, por condies de sade, a comprar um plano ou aderir a um contrato coletivo, trouxe tambm, a reboque, a intensificao dos chamados mecanismos de controle de custos. Vejamos:

33_ Stover, c.; Quigley, K.; and Kraushaar, d. L., Guidelines for Setting up a Managed Health care Plan. Health Financing and Management Guidelines n. 2. Management Sciences for Health, Boston, uSa, 1996.

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as carncias para utilizao de servios; o pagamento de coparticipaes ou franquias; a utilizao de prestadores de servio previamente indicados para avaliar e autorizar a realizao de determinados procedimentos. No est sendo feita qualquer referncia ao exame mdico anterior contratao, por ser uma prtica de pouqussimo uso em nosso pas. O debate sobre essa alternativa j foi agenda na Cmara de Sade Suplementar, em 1998, sendo refutada naquele momento, tanto por entidades de defesa do consumidor (pelo receio da possibilidade de gerar discriminao), quanto pelas operadoras (pelos custos envolvidos nos exames mdicos e exames complementares em um cidado que poderia, ou no, se tornar um cliente). Como j foi dito anteriormente, a carncia no atual marco legal tem limites mximos. Mesmo considerando as chamadas coberturas parciais temporrias para doenas ou leses preexistentes, estamos diante de um dispositivo de lei que protege a ateno sade do consumidor, pois no permite excluses de coberturas de forma permanente. Se a proteo ateno sade deve ser uma preocupao constante por parte do Estado, o mesmo ocorre diante da conteno de custos por parte das operadoras de planos e seguros de sade. Em uma atividade econmica fortemente marcada pela primazia da oferta e em um modelo assistencial que privilegia a fragmentao do paciente por especialidades, e que estimula o consumo de tecnologia, muitas vezes, em detrimento da prpria relao profissional de sade/paciente, a preocupao com a espiral crescente de custos consequncia natural. Entre os diversos mecanismos que so utilizados para esse controle, destacam-se trs: o gerenciamento de rede de prestadores, a discusso sobre incorporao de tecnologias e o fomento preveno. Em relao ao gerenciamento de rede de prestadores, os aspectos a considerar so diversos, desde a chamada suficincia de rede em planos que no tm livre escolha at a fiscalizao das prticas de regulao de acesso, para que estas no se mostrem restritivas. A ANS tem privilegiado o cadastro nacional de estabelecimentos hospitalares (CNES) como forma de acompanhar e avaliar a rede dos planos ou seguros registrados. Como foi visto ao longo deste Captulo, justifica-se a interveno estatal na sade suplementar, pela necessidade de correo de falhas de mercado, pela relevncia pblica do objeto dessa prestao de servios e, sobretudo, para garantir os interesses da populao beneficiria de planos de assistncia sade.

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1.4.2

rol de procedimentos de eventos mdicos e odontolgicos

Na teoria, os tcnicos em sade vm conceituando o rol de procedimentos das segmentaes assistenciais previstos na Lei n. 9.656/98, como uma listagem dos procedimentos em sade cuja cobertura garantida a todos os beneficirios dos planos contratados a partir de 2 de janeiro de 1999. De acordo com a lei de criao da Agncia, a ANS tem, entre outras atribuies, a elaborao de uma lista contendo os procedimentos de cobertura obrigatria para os planos de sade, comercializados na vigncia da Lei n. 9.656/98, desde que celebrado o contrato a partir de janeiro/99. Essa lista passou a ser denominada pela ANS como Rol de Procedimentos e Eventos em Sade, onde ficam designadas as coberturas mnimas obrigatrias, para as segmentaes ambulatorial, hospitalar, com ou sem obstetrcia, odontolgico, inclusive o Referncia. Vale lembrar que o primeiro Rol de Procedimentos e Eventos Mdicos foi institudo pela RDC Consu n.10/1998, cuja reviso foi em 2000 (RDC n. 41), seguida nos anos de 2001(RDC n. 67), 2004 (RN n. 82), 2008 (RN n. 167) e 2010 (RN n. 211). Como visto, o Rol revisado periodicamente por cmaras tcnicas, indicadas especialmente para esse fim, que tm a participao de representantes dos diversos segmentos desse mercado, em obedincia s exigncias legais e tecnolgicas, esta ltima, pela transformao da prtica mdica34. O Rol de Procedimentos e Eventos Mdicos, verso 2008, tem 2.900 itens, sendo 100 procedimentos novos e 126 excludos (por serem obsoletos, ou sem evidncia cientifica). Na cobertura ambulatorial, foram includos os atendimentos de terapia ocupacional, fonoaudiologia, nutrio e psicoterapia, com acesso a tratamento multiprofissional de acordo com a filosofia da integralidade da ateno sade preconizada pela ANS. Nessa verso, foram ainda includos procedimentos de videolaparoscopia e anticoncepo (vasectomia, ligadura tubria, colocao de DIU dispositivo intrauterino); mamografia digital, novas tcnicas para cirurgia de catarata). Alm disso, o Rol apresenta diretrizes de utilizao para alguns procedimentos, que devem ser observados nos pedidos encaminhados operadora.
Rol de Procedimentos e Eventos Mdicos 2010

Em 2009 a ANS iniciou o processo de reviso do Rol vigente, na inteno de aplic34_ a necessidade de atualizaes peridicas no rol de Procedimentos se d em funo da evoluo da prtica mdica, o que exige um processo permanente de incorporao de novas tecnologias com segurana e eficcia comprovadas e de excluso de outras, tornadas obsoletas (Martha oliveira gerente geral tcnico-assistencial da anS).

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-lo em meados de 2010, o que veio acontecer conforme planejado. Assim, em 7 de julho deste ano, entrou em vigor, atravs da RN n. 211/2009, o novo rol de procedimentos. Para que a reviso acontecesse de forma clara e transparente, foi constitudo um grupo tcnico, formado pelas instncias que compem a Cmara de Sade Suplementar e convidados, de forma a qualificar e democratizar o processo de alterao do Rol. Fora isso, manteve-se a consulta pblica, onde os consumidores tiveram 50% de participao, seguido dos prestadores de servios e operadoras. Mais da metade das contribuies recebidas referiam-se a incluses de procedimentos, com 4.535 solicitaes, seguida de 964 pedidos de alterao de diretrizes de utilizao (vide Grfico).
Grfico 1 conSuLta PBLica diStriBuio doS deMandanteS Por tiPo
Outros 8% Gestor 1%

Operadora 13%

Consumidor 50,0% Prestador de Servio 28%

Fonte: Ans

No que tange s incluses de cobertura previstas na RN 211, destacamos as seguintes: Cirurgias por vdeo no trax 26 novas cirurgias cobertas por este mtodo. Exames laboratoriais 17 novos exames. Exames de gentica para orientao do tratamento de alteraes cromossmicas em leucemias. Promoo sade e preveno de doenas ampliados os nmeros de consultas com nutricionista (12), fonoaudilogo (24), terapeuta ocupacional (12) e psiclogo

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(40); exames preventivos como o teste do olhinho (para recm-nascido) e o teste rpido de HIV em gestantes. Transplante de medula ssea nos tratamentos de leucemias e outras doenas hematolgicas transplante alognico e autlogo. Sade mental ilimitado o atendimento em hospital-dia. Odontologia 16 procedimentos, includo a colocao de coroa e bloco. Novas tecnologias implante do marcapasso multisstio PET-Scan e oxigenoterapia hiperbrica. Cobertura para acidentes do trabalho somente para os planos coletivos. Internao domiciliar distino entre internao domiciliar e assistncia domiciliar. Para alguns procedimentos a RN n. 211/09 apresenta regras que devem ser observadas pelas operadoras, a exemplo das aes de planejamento familiar, por envolver atividades de educao, aconselhamento e atendimento clnico (Art. 7). Quanto aos critrios para as Diretrizes de Utilizao (DUT) e as Diretrizes Clnicas (DC), dispostos na Instruo Normativa n. 25 da Dipro35 o Anexo I traa uma linha reguladora para vrios procedimentos (ex.: implante de cardiodesfibrilador implantvel CDI; tratamento cirrgico da epilepsia, implante de marcapasso multisstio, consulta de nutrio etc.).

35_ art. 3 esta instruo normativa composta por dois anexos: i o anexo i lista as diretrizes de utilizao (dut); e ii o anexo ii contm as diretrizes clnicas (dc) para assistncia ao trabalho de Parto e Sepse: Protena c ativada. art. 4 as dc contidas no anexo ii tambm podem ser encontradas na publicao Primeiras diretrizes clnicas na Sade Suplementar, 2009, e no stio da anS www.ans.gov.br.

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2
2.1 2.2 2.3

o estAdo dA Arte: o merCAdo de sAde suplementAr

Caractersticas gerais do sistema de sade no Brasil o mercado de sade suplementar situao atual a interveno da ans

2
2.1

o estAdo dA Arte: o merCAdo de sAde suplementAr

Caractersticas gerais do sistema de sade no Brasil

O sistema de sade brasileiro composto por dois subsistemas: o pblico, que o Sistema nico de Sade (SUS) e o privado, constitudo por dois subsetores: o da sade suplementar, que o predominante nesse subsistema, composto pelos servios financiados pelos planos e seguros de sade, e o liberal clssico, composto pelos servios particulares autnomos. Num pas em que constitucionalmente a sade um direito e o sistema pblico de sade, o SUS, um sistema universal, observar alguns dados sobre esses diferentes subsistemas pode subsidiar a definio de estratgias para garantir os preceitos constitucionais que informam os princpios desse Sistema nico de Sade. A magnitude do setor privado, e em particular do mercado de sade suplementar, sem dvida, torna-o um importante setor do sistema de sade brasileiro. No Quadro 4, so apresentadas, de forma sistematizada, algumas caractersticas dos subsistemas do sistema de sade brasileiro:
Quadro 4 caracterSticaS do SiSteMa de Sade BraSiLeiro
sUBsisteMa PBLiCo Financimaneto: pblico, com a participao das esferas da federao. Gesto: pblica, nica, com integrao e articulao entre as diferentes esferas. Prestadores de Assistncia: servios da rede prpria de Municpios, Estados e Unio; servios pblicos de outras reas de governo; servios privados contratados ou conveniados. sUBsisteMa PriVaDo Financimaneto: privado, com subsdios do setor pblico. Gesto: privada, em processos de regulamentao pela ANS. Prestadores de Assistncia: privados credenciados pelos planos e seguros de sade ou pelas cooperativas mdicas; servios prprios dos planos e seguros de sade, etc.; servios privados conveniados ou contratados pelo subsistema pblico que so contratados por empresas de planos de sade, passando a fazer parte da rede credenciada dos mesmos.

Fonte: Ans

Observando-se o quadro comparativo dos gastos com sade no Brasil e em outros pases do mundo, em relao aos gastos pblicos e aos gastos privados, temos a seguinte situao:

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Quadro 5 coMParatiVo doS GaStoS coM Sade: BraSiL e outroS PaSeS

Pas

Gastos eM saDe (% PiB)

Gastos PBLiCos eM saDe eM reLao ao totaL De Gastos (%)

Gastos PriVaDos eM saDe eM reLao ao totaL De Gastos eM saDe (%) 51,4 32,5 36,0 54,7 30,1 51,2 15,9 21,8 28,7 56,4

Gastos Diretos De FaMiLias (oUtoF-PoCKet) eM reLao aos Gastos eM saDe (%) 55,6 67,8 79,3 64,2 49,6 46,2 47,2 47,9 82,0 24,3

Gastos PriVaDos CoM PLanos De saDe eM reLao aos Gastos PriVaDos CoM saDe (%) 38,2 23,9 10,6 35,8 42,3 53,3 0,9 40,2 14,9 65,9

Argentina Austrlia Bolivia Brasil Canad Chile Colmbia Alemanha Espanha EUA

8,9 9,5 6,7 7,6 9,9 6,1 7,6 11,1 7,7 15,2

48,6 67,5 64,0 45,3 69,9 48,8 84,1 78,2 71,3 44,6

Fonte: World Health statistics 2006

Observa-se ainda, com base nesses dados, que o Brasil, que tem um sistema universal pblico, possui uma composio de gastos em sade na relao pblico/privado semelhante dos Estados Unidos, que tem um sistema que podemos caracterizar como liberal. Uma possvel explicao para esse fato reside na concentrao de renda no Brasil, assim como no alto grau de incorporao tecnolgica na sade que disponibilizada, principalmente, pelo setor privado. O Canad, que tambm tem um sistema pblico universal, apresenta uma participao dos gastos pblicos significativamente maiores do que o caso brasileiro. Nos pases europeus relacionados, que representam, de forma geral, as composies de gastos nos demais pases da Europa, existe uma participao mais intensa do setor pblico em relao ao setor privado. Em relao a pases da Amrica Latina, observa-se que a participao do setor pblico nos gastos em sade comparvel de pases como a Argentina e o Chile. Na Bolvia, entretanto, a participao maior que a dos j mencionados, mas na Colmbia que verificamos um expressivo gasto em sade no setor pblico.

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O Brasil, segundo o World Health Statistics, encontra-se depois da Espanha, Bolvia e Austrlia, quando analisamos os gastos diretos das famlias (out-of-pocket) em relao aos gastos em sade. Em relao aos gastos com planos de sade, quando comparados com os gastos privados em sade, observa-se que o Brasil est em 6 lugar, ficando atrs dos EUA, do Chile, do Canad, da Alemanha e da Argentina. A importncia desse setor fica clara ainda quando se observam os gastos per capita em cada um dos subsistemas, conforme Quadro a seguir:
Quadro 6 SiSteMa nico de Sade e Sade SuPLeMentar, 2005
sisteMa SUS (1) SADE SUPLEMENTAR (2) totaL PoPULao 142.054.213 42.130.051 184.184.264 reCUrsos FinanCeiros (r$) 68,8 36,2 105,0 Per CaPita (r$) 484,32 859,72 570,08

Fonte: Adaptao da Apresentao de Fausto pereira dos santos; o pblico e o privado no sistema de sade Brasileiro: 11 Congresso mundial de sade pblica/8 Congresso Brasileiro de sade Coletiva, agosto 2006 (1) stn/ministrio da Fazenda. In: AFonso (2006). (2) os recursos financeiros da sade suplementar, neste quadro, referem-se s despesas das operadoras de plano de sade no ano de 2005. Fonte: diops/FIp, 22/11/2006.

Outro aspecto que caracteriza a importncia do setor privado de sade, em particular o de sade suplementar, a proporo da renda familiar utilizada com sade. A pesquisa da PNAD 2008/2009 comprova que 82,5% das famlias brasileiras com rendimento acima de cinco salrios mnimos possuem planos de sade. As pessoas com at um salrio mnimo de renda representam 3,4%, enquanto os que tm renda superior a 20 salrios mnimos representam 79,6%. Portanto, possvel identificar que o acesso ao plano de sade est relacionado ao rendimento mensal da famlia. Mas, pelo Quadro 7, observa-se que os gastos da populao total do pas, com a assistncia sade, correspondem a 5,9 % do oramento familiar, sendo que as famlias de classes mais baixas, com rendimento mensal de at R$830,00, chegam a gastar at 5,5% do seu oramento, enquanto as de classes mais altas, com rendimento de mais de R$10.375,000, comprometem 5,6% do seu oramento mensal.

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Quadro 7 diStriBuio daS deSPeSaS de conSuMo PeLa Mdia MenSaL FaMiLiar (BraSiL

2009)
tiPos De DesPesa seLeCionaDa DistriBUio Das DesPesas Monetria e no Monetria MDia MensaL FaMiLiar (%) totaL cLaSSeS extreMaS de rendiMento, totaL e Variao PatriMoniaL MenSaL FaMiLiar (r$) at 830 (1) Despesa Total Despesas Correntes Despesas de Consumo Alimentao Habitao Aluguel Servios e Taxas Mobilirios e Artigos do Lar Eletrodomstico Transporte Urbano Aquisio de Veculos Assistncia Sade Remdio Plano de Sade Educao Outras Despesas de Consumo Outras Despesas Correntes Aumento do Ativo Diminuio do Passivo (1) Inclusive sem rendimento. Fonte IBge pesquisas de oramentos Familiares, 2009 100,00 92,1 81,3 15,1 29,2 12,8 7,0 1,8 2,1 15,0 2,2 6,9 5,9 2,8 1,7 2,5 11,7 10,9 5,8 2,1 100,00 92,9 93,9 27,8 37,2 17,5 8,9 2,5 3,2 9,7 3,8 2,4 5,5 4,2 0,3 0,9 12,8 3,1 2,2 0,9 MaiS de 10.375 100,00 87,1 67,2 8,5 22,8 8,8 4,5 1,4 1,3 17,7 0,6 9,4 5,6 1,9 2,4 2,9 9,7 19,9 10,5 2,4

2.2

o mercado de sade suplementar situao atual

Desde 1998, a dimenso do mercado e sua consequente relevncia para o sistema de sade nacional tema constante na mdia e nos embates da arena regulatria. Na ini-

Sade Suplementar

59

cial da Ao Direta de Inconstitucionalidade (Adin) movida pela Confederao Nacional de Sade, havia previso de colapso setorial por conta das novas exigncias feitas para a formatao e a comercializao de planos ou seguros de sade. Cabe lembrar que, poca, dizia-se que o mercado alcanava 43 milhes de usurios. Por no se ter qualquer base de dados inclusiva e abrangente, tal afirmao era feita, em tese, com base na ltima PNAD (da poca). O que no ficava claramente dito era que esse nmero inclua os usurios de planos de instituies de natureza pblica36, que no estavam no alcance da Lei n. 9.656/98. De toda a forma, a previso era de que a regulao, em especial quanto s novas regras de cobertura mnima para os planos e seguros de sade, seria muito adversa ao setor. No entanto, o grfico abaixo no mostra isso. Ao contrrio, o setor vem se expandindo, em termos gerais.
Grfico 2 eVoLuo doS BeneFicirioS37 Por tiPo de PLano, BraSiL, 2000-2009
60.000.000 55.000.000 50.000.000 45.000.000 40.000.000 35.000.000 30.000.000 25.000.000 20.000.000 15.000.000 10.000.000 5.000.000 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Total de vnculos Vnculos a planos de assistncia mdica com ou sem odontologia Vnculos a planos exclusivamente odontolgicos Fonte: Caderno de Informao da sade suplementar Ans, junho 2010

importante destacar, para melhor compreenso e dimensionamento do mercado de sade suplementar, as diferenas existentes entre os planos de assistncia mdica, em que esto englobados os planos com segmentaes ambulatoriais e hospitalares, e os planos exclusivamente odontolgicos. Nota-se, no entanto, que tanto os planos de assistncia mdica quanto os exclusivamente odontolgicos tiveram variaes positivas. Outra diferenciao a ser considerada a diviso entre planos chamados antigos,

36_ Por exemplo, iamsp e iaserj. 37_ o termo beneficirio refere-se a vnculo aos planos de sade, podendo incluir vrios vnculos para um mesmo indivduo.

60

CONASS Para entender a gesto do SUS / 2011

isto , contratados at 31/12/98, e novos, contratados a partir de 1999, que contam com toda a proteo legal. Como a diferena de coberturas, clusulas de excluso e reajustes podia ser (e normalmente era) bastante distinta da que a lei veio preconizar, seu agrupamento e informao ANS so feitos, ainda, de forma global. Assim, a distino dos Grficos seguintes d-se da seguinte forma: a. planos novos divididos em planos individuais e planos coletivos; b. planos antigos para os quais no possvel fazer essa diviso planos individuais ou coletivos de forma fidedigna. Em relao aos planos mdico-hospitalares e odontolgicos, tem-se os dados dispostos no Grfico abaixo:
Grfico 3 BeneFicirioS de aSSiStncia Mdica, Por ViGncia e tiPo de contratao do

PLano, BraSiL, 2000-2009


45.000.000 40.000.000 35.000.000 30.000.000 25.000.000 20.000.000 15.000.000 10.000.000 5.000.000 2000 2001 Total 2002 2003 Antigos 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Coletivos

Individuais

Fonte: Caderno de Informao da sade suplementar Ans, junho 2010

De forma esperada, a linha de planos antigos decresce com o tempo, representando 18% (set. 2009). J a contratao aps 1998 representa 82%, sendo visvel que o maior crescimento desse mercado d-se em relao aos planos coletivos. Em relao aos planos exclusivamente odontolgicos, tem-se:

Sade Suplementar

61

Grfico 4 BeneFicirioS de aSSiStncia odontoLGica, Por ViGncia e tiPo de

contratao do PLano, BraSiL, 2000-2009


15.000.000

10.000.000

5.000.000

2000 2001 Total 2002 2003 Antigos 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Coletivos

Individuais

Fonte: Caderno de Informao da sade suplementar Ans, junho 2010

Neste segmento do mercado, diferentemente do que foi visto acima, a reduo nos chamados planos antigos nfima, mas o incremento nos novos planos, significando exclusivamente que se agregaram novos beneficirios, bastante importante. Para visualizao de todo o mercado, tem-se:
Grfico 5 BeneFicirioS de PLano de Sade, Por ViGncia e tiPo de contratao do

PLano, BraSiL, 2000-2009


60.000.000 55.000.000 50.000.000 45.000.000 40.000.000 35.000.000 30.000.000 25.000.000 20.000.000 15.000.000 10.000.000 5.000.000 2000 2001 Total 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Antigos

Coletivos

Individuais

Fonte: Caderno de Informao da sade suplementar Ans, junho 2010

Outra maneira de se observar a variao ocorrida ao longo dos ltimos anos acompanhar anualmente, de forma independente, os percentuais de distribuio de planos mdico-hospitalares ou exclusivamente odontolgicos.

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CONASS Para entender a gesto do SUS / 2011

Quadro 8 BeneFicirioS de PLano de Sade, Por ViGncia e tiPo de contratao do PLano, BraSiL, 2000-2009
noVos totaL aBSoLuto 10.621.970 13.702.381 16.492.226 20.234.296 24.621.950 28.256.279 31.945.816 36.068.483 40.837.927 45.939.144 81,9% 36.500.092 78,9% 32.543.442 62,9% 65,1% 75,3% 28.229.020 58,9% 71,9% 24.675.491 55,5% 68,1% 21.520.394 51,9% 6.735.885 7.270.325 7.839.463 8.294.485 9.439.052 62,9% 18.478.905 47,2% 6.143.045 55,9% 14.911.840 41,2% 5.322.456 14,7% 15,7% 16,2% 16,4% 16,4% 16,0% 16,8% 47,3% 11.829.867 33,9% 4.662.359 13,4% 39,9% 9.654.042 28,1% 4.048.339 11,8% 31,7% 7.431.686 22,2% 3.190.284 9,5% reLatiVo aBSoLuto reLatiVo aBSoLuto reLatiVo aBSoLuto 22.844.972 20.664.344 18.401.729 15.984.275 14.508.253 13.221.204 12.512.338 11.835.028 10.898.970 10.131.522 coLetiVoS indiViduaiS antiGoS reLatiVo 68,3% 60,1% 52,7% 44,1% 37,1% 31,9% 28,1% 24,7% 21,1% 18,1%

ano

totaL

2000

33.466.942

2001

34.3666.725

2002

34.893.955

2003

36.218.571

2004

39.130.203

2005

41.477.483

2006

44.458.154

2007

47.903.511

2008

51.736.897

2009

56.070.666

Fonte: Caderno de Informao da sade suplementar Ans, junho 2010

Sade Suplementar

63

Se for levado em conta, como visto no Quadro 8, que os planos odontolgicos no sofreram retrao significativa de sua parcela de planos antigos, percebe-se que a variao d-se por conta de planos novos no segmento-mdico hospitalar. oportuno destacar dois pontos: o incremento dos planos novos d-se tanto pela troca de operadora de um usurio, ou um contratante coletivo, como pela adeso de novos usurios a esse setor, por no poder, qualquer usurio, ou empresa que migre de uma operadora para outra, adquirir um plano antigo. Isto , o usurio (ou operadora) que migra ser comprador obrigatrio de um plano novo. Hoje, no possvel detectar qual o percentual de novos usurios por ano no setor; o SIB/ANS, que a fonte desses dados, incorpora, mesmo para uma operadora que tenha informado tardiamente sua totalidade de usurios, a informao da data de adeso do usurio. Isso faz com que no existam desvios por informao encaminhada tardiamente. Outra questo que merece observao a afirmao de que est havendo retrao do mercado de planos individuais ou familiares. No Quadro 9, a seguir, compara-se o crescimento da populao, medido pelo IBGE, e o nmero de beneficirios de planos de sade:
Quadro 9 PoPuLao reSidente e BeneFicirioS, BraSiL, 2000-2009
PeroDo 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 PoPULao resiDente 171.279.882 173.821.934 176.391.015 178.985.306 181.586.030 184.184.264 186.770.613 189.335.191 189.612.814 191.481.045 BeneFiCirios De PLanos De saDe 33.466.942 34.366.725 34.893.955 36.218.571 39.130.203 41.477.483 44.458.154 47.903.511 51.736.897 56.070.666 1,48% 1,48% 1,47% 1,45% 1,43% 1,40% 1,37% 0,15% 0,99% 2,69% 1,53% 3,80% 8,04% 6,00% 7,19% 7,75% 8,00% 8,38% tX CresCiMento Da PoPULao BeneFiCirios

Fontes: IBge/dAtAsus/2009 e Caderno de Informao da sade suplementar, junho 2010

Lembramos que na primeira edio deste livro, h uma nota do incremento de 7,21%

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CONASS Para entender a gesto do SUS / 2011

da populao, paralelamente a uma expanso de 17,75% do nmero de beneficirios, no perodo 2000-2005. J de 2000 a 2009 foi de 11,79% da populao, com a expanso de 64,54% do nmero de beneficirios, incluindo os de planos exclusivamente odontolgicos. Na anlise da diferena de comportamento entre planos coletivos e planos individuais v-se (Quadro 10) que o crescimento d-se tanto para os planos coletivos, de forma mais intensa, quanto para os planos individuais ou familiares. Ressalte-se que apenas esto na tabela os planos novos. Essas informaes certamente devem ser detalhadas e cotejadas com outros indicadores econmicos, por representarem apenas indicativos de necessidade de estudos mais elaborados, que contemplem, por exemplo, a possvel relao entre mercado informal no pas e planos individuais.
Quadro 10 PercentuaL de PLanoS noVoS na PoPuLao reSidente
PeroDo 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 CoLetiVos 3,67% 4,72% 5,62% 6,86% 8,26% 9,31% 10,28% 11,27% 12,61% 13,62% inDiViDUais 1,69% 2,11% 2,37% 2,67% 3,01% 3,24% 3,42% 3,58% 3,68% 3,88% totaL 5,37% 6,84% 8,00% 9,53% 11,28% 12,55% 13,70% 14,85% 16,29% 17,50%

Fontes: IBge/datasus/2009 e Caderno de Informao da sade suplementar, junho 2010

Outro ponto que merece destaque diz respeito faixa etria dos beneficirios de planos e seguros de sade. Como j foi dito no Captulo 1, as operadoras no podem fazer seleo de risco, ou seja, no podem escolher seus clientes. Com a norma que regula a variao entre as faixas etrias, um plano que est sendo vendido por R$ 112,00 (cento e doze reais) para os mais jovens ter de ser oferecido, obrigatoriamente, por no mximo R$ 672,00 (seiscentos e setenta e dois reais), para os proponentes com 60 anos ou mais. Mas, mesmo assim, a prtica poderia estar apontando para um quadro de beneficirios por faixa etria que demonstrasse que vendedores, mesmo que irregularmente, estariam selecionando a clientela por idade.

Sade Suplementar

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interessante observar a Figura 3, a seguir, que compara a pirmide etria brasileira com a dos usurios de planos e seguros de sade, lembrando que, segundo dados da ANS, atualizados em 2009, o percentual de mulheres cobertas por plano de sade gira em torno de 24%, maior do que o dos homens, que fica em 22%, sendo que mais de 60,8% das mulheres so beneficirias dependentes, contra 42,5% dos homens cobertos como dependentes.
Figura 3 PirMide etria da PoPuLao BraSiLeira e doS BeneFicirioS de PLanoS de Sade, BraSiL, 2009
80 anos ou mais 70 a 79 anos 60 a 69 anos 50 a 59 anos 40 a 49 anos 30 a 39 anos 20 a 29 anos 10 a 19 anos 0 a 9 anos
20.000.000,0 15.000.000,0 10.000.000,0 5.000.000,0 0,0 5.000.000,0 10.000.000,0 15.000.000,0 20.000.000,0 Benfecirios Feminino Populao Feminina Beneficirios Masculino Populao Masculina

Fontes: IBge/datasus/2009 e Caderno de Informao da sade suplementar, junho 2010

Pode-se perceber que as pirmides exibem diferenas importantes em sua formao, sendo a mais evidente a relativa reduo de usurios de planos ou seguros de sade nas duas primeiras faixas etrias, isto , at 19 anos. O prximo grfico deixar esse ponto mais evidente.

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CONASS Para entender a gesto do SUS / 2011

Grfico 6 taxa de coBertura doS PLanoS de Sade, Por Sexo e Faixa etria, BraSiL, 2009
35,00% 30,00% 25,00% 20,00% 15,00% 15,00% 5,00% 0,00% 0a9 anos 10 a 19 anos 20a 29 anos Feminino 30a 39 anos 40a 49 anos 50a 59 anos 60a 69 anos 70a 79 anos 80 anos ou mais

Masculino

Fontes: IBge/datasus/2009 e Caderno de Informao da sade suplementar, junho 2010

As informaes mostram que, na faixa etria acima de 80 anos, mais de 32% das mulheres brasileiras esto, de alguma forma, vinculadas a um plano ou seguro de sade. As faixas etrias entre 20 e 69 anos mostram pouca variao entre os gneros. As menores coberturas esto nas primeiras faixas etrias. Tal constatao, sem estudos complementares, diz pouco sobre a real situao atual. Outros estudos definindo a pirmide etria para contratos novos e antigos e ainda em planos individuais ou coletivos so importantes. Esses desdobramentos tm sentido, se lembrarmos que a base econmica de sustentao dos planos individuais ou familiares o regime de partio simples e que sua sustentao depende de um adequado equilbrio no pacto intergeracional38, em que parte da receita das primeiras faixas etrias deve ser utilizada exatamente para recompor as despesas das ltimas faixas etrias. Tal lgica est apenas relacionada aos planos individuais e/ou familiares, razo pela qual o estudo diferenciando planos individuais e coletivos importante. No entanto, se houver desequilbrio na adeso de usurios mais novos nas carteiras, todo o clculo de financiamento pode necessitar de reviso. Estabelecer diretrizes e parmetros claros para a precificao dos produtos um dos desafios do rgo regulador, alm de acompanhar, por meio das notas tcnicas atuariais de registro, das pesquisas de
38_ importante ter patente que a regulamentao do consu, que estabeleceu a variao mxima entre as faixas etrias, uma forma vlida e importante de proteo ao idoso. o que se preconiza o contnuo acompanhamento desse subsdio cruzado, de forma a que ele se mantenha adequado ao funcionamento do setor como um todo, em particular para o segmento de planos individuais.

Sade Suplementar

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preo e custo, o comportamento desse mercado. Mas no resta dvida de que, somente agora, com o incio da consolidao sistemtica de informaes, tais questes podem ser levantadas. No possvel falar em precificao sem abordar o problema da evoluo da despesa assistencial, em especial no caso dos planos mdico-hospitalares. Ao menos uma vez por ano, ocorre reajuste de planos individuais. Em sntese, para se abrir uma pequena explicao sobre os modelos, em geral, de reajustes de preos dos planos e seguros de sade, pode-se adaptar parte da palestra de Maurcio Lopes no 4 Ciclo de Oficinas da ANS, realizado em 19 de junho de 2002, em que o tema era Regulao da Assistncia Suplementar e Preos.
Quadro 11 controLe de reaJuSteS doS PLanoS e SeGuroS de Sade
ControLe De reaJUstes BaseaDo eM CUsto Sub-modelos 1. Custo marginal; 2. Taxa de retorno; 3. Margem de lucro. Fonte: palestra maurcio lopes, 2002 4. Price Cap. 5. Benchmark; 6. Yardstick ControLe De reaJUstes BaseaDo eM Preo ControLe De reaJUstes Por inCentiVos

Os modelos em debate39 eram os citados em tpicos, como descritos acima: Controle do reajustes pelo custo marginal de cada servio/produto da empresa. Adio aos custos de margem, contendo uma taxa de retorno considerada adequada como custo de oportunidade. A empresa regulada pode escolher o nvel de fornecimento, os insumos produtivos e as tarifas praticadas, desde que a margem operacional lquida (lucro) no ultrapasse o limite estabelecido. Controle do reajustes pela fixao da margem de lucro a ser auferida pela empresa. Fixao de um ndice oficial de preos, deduzido de um percentual que corresponde parte da produtividade obtida. Essa diferena compe um percentual de reajuste que o regulador rev periodicamente junto empresa regulada. Seleo e comparao de medidas quantitativas do desempenho das firmas reguladas com as apresentadas por uma empresa referncia tima (eficiente).
39_ Para leitura integral consultar o caderno do 4 ciclo de oficinas da anS. recomenda-se, ainda, o livro Fundamentos da economia da regulao, de isaac Benj, editora thex; o trabalho de SaLLai, a. L. e Santanna, a. P. (2003). alternativas de regulao do setor de sade no Brasil, uFF, niteri. disponvel em: www.producao.uff.pr/ rpep/relpeq703.

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CONASS Para entender a gesto do SUS / 2011

Seleo e comparao de medidas quantitativas do desempenho das firmas reguladas com as apresentadas por uma referncia mdia proveniente do desempenho de empresas semelhantes. Enquanto todos os modelos de regulao de preos baseados em custo tm como ponto em comum a transferncia de custos para o contratante, os modelos por incentivos tm como ponto fraco a possibilidade, a ser monitorada, de reduo na qualidade dos servios40 prestados. No caso do mercado brasileiro de sade suplementar, a atual metodologia de reajuste aproxima-se muito da regulao de preos conhecida como yardstick. E a referncia mdia utilizada a mdia do aumento dos contratos coletivos, monitorado pela ANS. O mercado de contratos coletivos excepcionalmente interessante para servir como uma referncia, pois, como muito competitivo, a margem, possvel de repasse nos reajustes desses contratos, bastante estreita, sendo que a possibilidade de repassar aumentos por conta de incremento no custo administrativo praticamente nula. Isto , a eficincia alocativa maximizada, na medida em que a operadora dever gerenciar com muita ateno seus custos, pela possibilidade de perder esses contratos para outra operadora. O mercado de planos coletivos, em especial os com patrocinador (antigos planos empresariais), ainda conta com o departamento de recursos humanos da prpria empresa, que muitas vezes colabora com campanhas de preveno de doenas e melhoria das condies de trabalho. Esses contratos tm outra caracterstica importante, para servir de proxy para os planos individuais. Como existe maior liberdade de ajustes de preos durante o contrato, no h necessidade de estipular preos defensivos ou com margem predeterminada, para absorver eventuais aumentos de custos durante sua vigncia. Isso aproxima ainda mais a variao, comunicada por contrato ANS, da realidade do aumento do custo assistencial. Como foi visto no Captulo 1, existe variao na frequncia de utilizao entre planos coletivos e individuais, resultado da antisseleo e moral hazard. No entanto, o comportamento, na linha do tempo, desses dois grupos de contratos bastante similar. Pode-se, ento, afirmar que, sendo o custo unitrio dos procedimentos em sade essencialmente o mesmo e a variao de frequncia tambm muito semelhante, a variao total obtida pela mdia dos reajustes auferida nos contratos coletivos espelhar a variao dos contratos de planos individuais. Essa uma eficiente aproximao da variao do custo assistencial, pois, como j foi dito, muito difcil uma empresa compradora de planos

40_ esta necessidade de monitoramento da qualidade dos servios, resultado da implantao deste modelo de reajuste de preos, mais uma justificativa da importncia do Programa de Qualificao, a ser discutido adiante ainda neste captulo.

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de sade absorver o incremento ou a ineficincia administrativa de uma operadora de planos ou seguros de sade. importante observar que, tradicionalmente, a chamada inflao mdico-hospitalar significativamente superior inflao geral. Como exemplo, podemos citar, a ttulo de comparao, que, em 2004, os planos de sade nos Estados Unidos variaram, em mdia, 12%, enquanto a inflao medida pelo Consumer Price Index foi de 3,2%. J em 2005 (2009), os planos de sade variaram 8%41 e a inflao, 4,3%. Alm disso, sabe-se que a espiral de custos nos modelos de ateno sade, especialmente aqueles baseados no pagamento por procedimentos, que valorizam os de alto custo e em que no h inflexo do atual modelo assistencial, agenda de discusso em diversos pases. De toda forma, no ltimo ano, a base de dados de comunicados de reajuste de planos coletivos contou com variaes de contraprestao pecuniria aplicadas a milhes de beneficirios, no perodo de abril de 2009 a maro de 2010. A variao mdia ponderada por beneficirios atingiu 6,73%. A evoluo dos reajustes nos ltimos anos pode ser vista nos prximos grficos:
Grfico 7 coMParatiVo doS reaJuSteS autorizadoS PeLa anS ndiceS de PreoS

Perodo de aPLicao do reaJuSte


35,00% 30,00% 25,00% 20,00% 15,00% 10,00% 5,00% 0,00% -5,00%

Mai/00 a Abr/01 5.42% 10,43% 6,61% 5,36% 7,09%

Mai/01 a Abr/02 8,71% 8,91% 7,98% 6,44% 9,68%

Mai/02 a Abr/03 7,69% 32,96% 16,77% 14,45% 18,13%

Mai/03 a Abr/04 9,67% 5,37% 5,26% 4,18% 4,37% IGP-M

Mai/04 a Abr/05 11,75% 10,75% 8,07% 7,94% 8,50% IPCA

Mai/05 a Abr/06 11.69% -0,92% 4,63% 2,55% 3,25%

Mai/06 a Abr/07 8,89% 4,76% 3,00% 3,37% 3,10%

Mai/07 a Abr/08 5,76% 9,80% 5,04% 4,51% 4,69%

Mai/08 a Abr/09 5,48% 5,38% 5,53% 6,05% 5,79%

Mai/09a Abr/10 6,76% 2,89% 5,26% 5,07% 5,68%

Reajuste ANS IGP-M IPCA IPC-FIPE DIESSE

Reajustes ANS

IPC-FIPE

DIEESE

Fonte: IBge, Fipe, FgV, dieese e Ans

41_ a reduo ocorreu em funo das medidas agressivas de controle/reduo dos custos por parte das empresas norte-americanas. Fonte: Health care cost Survey, elaborado pela towers Perrin Hr Services, 2006. extrado da nota tcnica da Gerncia Geral econmico-Financeira dos Produtos/dipro/anS.

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CONASS Para entender a gesto do SUS / 2011

Grfico 8 eVoLuo de reaJuSteS autorizadoS PeLa anS e ndiceS de Preo


35,00% 30,00% 25,00% 20,00% 15,00% 10,00% 5,00% 0,00% -5,00%
Mai/00 a Abr/01 Mai/01 a Abr/02 Mai/02 a Abr/03 Mai/03 a Abr/04 IGP-M Mai/04 a Abr/05 Mai/05 a Abr/06 Mai/06 a Abr/07 Mai/07 a Abr/08 DIEESE Mai/08 a Abr/09 Mai/09 a Abr/10

Reajustes ANS

IPCA

IPC-FIPE

Fonte: IBge, Fipe, FgV, dieese e Ans

Ainda sobre essa metodologia de reajustes, destacam-se dois pontos: A possibilidade de haver uma grande distoro por conta de uma possvel variao nos tipos de contratos vendidos. A necessidade de se aperfeioar e complementar a poltica de preos. Em relao ao primeiro item, podemos dizer, desde j, que a quantidade de planos ou seguros ambulatoriais e hospitalares, includos a os planos referncia, muito mais significativa que a comercializao de planos somente hospitalares ou ambulatoriais, como se v no Grfico 9.

Sade Suplementar

71

Grfico 9 BeneFicirioS de PLanoS de Sade Por SeGMentao aSSiStenciaL do PLano,

BraSiL, Maro 2010


Ambulatorial 5,1% No informado 5,6% Hospitalar 1,6%

Referncia 14,3%

Hospitalar e ambulatorial 73,4%

Fonte: Caderno de Informao da sade suplementar, junho 2010

Ressalte-se que os no identificados (que correspondem a 5,6%) do mercado, provavelmente so planos antigos, cuja classificao difcil. Mas, do total de planos mdico-hospitalares, 87,7% so planos que contm assistncia mdica e ambulatorial. Em relao aos necessrios aperfeioamentos, deve-se considerar o seguinte: em tese, um modelo de regulao de preos do tipo por incentivo, ou yardstick, deve ter, de tempos em tempos, em lugar do reajuste anual pelo indicador de referncia, uma anlise pormenorizada da evoluo real da estrutura de custos para cada firma operadora de planos ou seguros, no caso. Tal avaliao dever comparar a evoluo real dos custos com os reajustes j autorizados, sendo, ento, feitas correes no mesmo ano. Se a empresa teve um ajuste maior que a evoluo real de seus custos, o ajuste dever ser menor nesse ano, de forma a dividir com o consumidor o resultado por sua eficincia. Se, por outro lado, a evoluo de custos for maior que a evoluo do percentual autorizado, dever ser feita a compensao. Tal medio, que talvez possa representar a reviso tcnica que a Lei n. 9.961/00 dispe, tem elevado o custo de transao, pois requer grande esforo de auditoria, preparao e depurao de informaes, tambm por parte do rgo regulador; a atual metodologia no leva em considerao o tipo de plano contratado dentro do mesmo segmento ambulatorial ou hospitalar, por exemplo. necessrio que

72

CONASS Para entender a gesto do SUS / 2011

se firme uma tipologia para classificao dos planos ou seguros de sade. Estudos preliminares tm apontado que os grandes fatores para a diferenciao de preos entre os planos parecem ser a rede de prestadores e a regulao de acesso de cada plano. Quanto maior for a regulao de acesso, desde franquias ou coparticipaes em eventos at direcionamento a certos prestadores e rotinas de pr-autorizao, menor tende a ser o preo final do plano. Da mesma forma, quanto menor for o padro de conforto e complexidade de certos hospitais em um plano, menor tende a ser seu preo. ainda algo a ser investigado se a variao de custos efetiva em um plano, digamos, de livre escolha e com todos os hospitais ditos de primeira linha em So Paulo, tem a mesma variao de preos de outro plano que opere com menor rede de hospitais e intensiva regulao no acesso. Outra dimenso importante na avaliao de um mercado de concorrncia imperfeita e que demanda contnua avaliao so as questes relacionadas a mercado relevante, poder de mercado e grau de concentrao de empresas. Essas importantes questes tm sido objeto de intensivo trabalho por parte do rgo regulador, mas sua discusso complexa. Inicia-se pela definio do que seriam produtos concorrentes e chega rea geogrfica a ser definida para o estudo concorrencial. Os exemplos dados dos planos individuais em So Paulo ilustram o que estamos afirmando: o plano com livre escolha e rede com hospitais de primeira linha no concorrente direto do plano com menor rede e maior regulao de acesso. Portanto, h de se definir com maior preciso os mercados relevantes, isto , que tm produtos equivalentes. No entanto, oportuno que dois dados sejam descritos: a diviso dos segmentos no setor e a curva ABC das mais de 1.658 operadoras42 ativas, em relao ao nmero de beneficirios.

42_ Fonte: anS caderno de informao Sade Suplementar, junho de 2010.

Sade Suplementar

73

Em relao aos diversos segmentos do setor, v-se no Grfico 10.


Grfico 10 diStriBuio daS oPeradoraS atiVaS, Por ModaLidade, BraSiL, Maro 2010
Filantropia 5,9% Administradora(1) 1,6% Seguradora especializada em Sade 0,8%

Cooperativa Odontolgica 8,0%

Medicina de Grupo 28,8%

Autogesto 14,7%

Odontologia de Grupo 19,9%

Cooperativa Mdica 20,4%

Fonte: Caderno de Informao da sade suplementar, junho 2010

74

CONASS Para entender a gesto do SUS / 2011

Na diviso do mercado, observa-se maior participao do segmento de medicina de grupo, historicamente mais antigo e numeroso. Sua evoluo ao longo dos anos pode ser vista no Grfico 11.
Grfico 11 diStriBuio doS BeneFicirioS de PLanoS de Sade entre aS oPeradoraS, BraSiL, Maro 2010

100,0% 90,0% Percentural de beneficirios 80,0% 70,1% 60,0% 50,3% 40,5% 30,8% 20,8% 10,4% 39 22 12 6 2 0 71 118 202 362 34.548.713 38.869.920

1.082 43.196.168

30.265.088 25.912.486

21.742.596 17.479.176 13.293.033 8.963.367 4.496.120 200 400 600 Nmero de operadoras 800 1000 1200

Fontes: Caderno de Informao sade suplementar, junho 2010 (sIB/Ans/ms 03/2010 e Cadop/Ans/ms 03/2010)

Sade Suplementar

75

Entre as operadoras exclusivamente odontolgicas, 40 delas detm mais de 80% dos beneficirios, conforme demonstrado no Grfico 12.
Grfico 12 diStriBuio doS BeneFicirioS de PLanoS de Sade entre aS oPeradoraS, excLuSiVaMente odontoLGicaS, BraSiL, Maro 2010

100,0% Percentural de beneficirios 90,0% 80,3% 70,3% 60,9% 50,0% 43,6% 34,8% 17,3% 12 7 5 3 1 8.141.921 6.687.084 5.831.535 4.660.494 2.311.547 20 40 10.740.159 88 12.035.530

519 13.377.424

9.398.157

20

40

60

80

100

Nmero de operadoras Fontes: Caderno de Informao sade suplementar, junho 2010 (sIB/Ans/ms 03/2010 e Cadop/Ans/ms 03/2010)

Tais nmeros so ainda insuficientes, enquanto no forem feitos estudos mais detalhados, envolvendo mercados relevantes e reas geogrficas de comercializao dos produtos. Mas, mesmo que no conclusiva, a observao do grfico traz tona a complexidade da questo: no o fato de existirem 1.658 operadoras ativas (com beneficirios) que torna, por si s, o mercado concorrencial. Finalizando este panorama setorial, til apresentar a disperso de beneficirios de planos de sade pelos diversos estados. A seguir so apresentados dois mapas distintos: um, para planos com assistncia mdico-hospitalar; outro, para os planos exclusivamente odontolgicos, alm de grficos ilustrando a distribuio percentual beneficirios nas grandes regies do pas e da anlise financeira realizada pela ANS, o que nos d, visualmente, uma ideia do que est ocorrendo.

76

CONASS Para entender a gesto do SUS / 2011

Figura 4 taxa de coBertura doS PLanoS PriVadoS de aSSiStncia Mdica Por unidadeS da Federao, BraSiL, Maro 2010
Roraima Amap

Amazonas

Par

Maranho Piau

Cear Rio Grande Norte Paraba Pernambuco Alogoas Sergipe

Acre Rondnia Mato Grosso

Tocantis Bahia Gois Distrito Federal

At 5% Mais de 5% a 10% Mais de 10% a 20% Mais 20% a 30% Mas de 30%

Minas Gerais Mato Grosso do Sul

Esprito Santo Rio de Janeiro

Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul

So Paulo

Fontes: sIB/Ans/ms 03/2010 e populao IBge/datasus/2009

Grfico 13 BeneFicirioS de PLanoS PriVadoS de aSSiStncia Mdica, SeGundo GrandeS reGieS, BraSiL, Maro 2010
Centro-Oeste 4,8% Nordeste 12,1% Norte 3,3%

Sul 14,1%

Sudeste 65,7%

Fonte: Caderno de Informao da sade suplementar, junho 2010

Sade Suplementar

77

Figura 5 taxa de coBertura de PLanoS PriVadoS excLuSiVaMente odontoLGicoS Por

unidadeS da Federao, BraSiL, Maro 2010

Roraima Amap

Cear Amazonas Par Maranho Piau Acre Rondnia Mato Grosso Gois Distrito Federal At 5% Mais de 5% a 10% Mais de 10% a 20% Mais 20% a 30% Mas de 30% Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul So Paulo Minas Gerais Mato Grosso do Sul Esprito Santo Rio de Janeiro Tocantis Bahia Rio Grande Norte Paraba Pernambuco Alogoas Sergipe

Fontes: sIB/Ans/ms 03/2010 e populao IBge/datasus/2009

Grfico 14 BeneFicirioS de PLanoS PriVadoS excLuSiVaMente odontoLGicoS, SeGundo

GrandeS reGieS, BraSiL, Maro 2010


Centro-Oeste 5,7% Norte 3,5%

Sul 9,2%

Nordeste 16,7%

Sudeste 64,9%

Fonte: Caderno de Informao da sade suplementar, junho 2010

78

CONASS Para entender a gesto do SUS / 2011

Grfico 15 receita de contraPreStaeS e deSPeSa aSSiStenciaL daS oPeradoraS Mdico-HoSPitaLareS, BraSiL, 2003-2009
(R$ Bilhes) 59,2 60 50 40 28,0 30 29,6 20 10 0 22,8 25,8 36,4 31,6 32,8 40,9 41,2 47,5 50,8 53,1

70

64,0

(Ano) 2003 2004 Receita 2005 2006 2007 2008 2009

Despesa assistencial

Fonte: Caderno de Informao da sade suplementar, junho 2010

Grfico 16 receita de contraPreStaeS e deSPeSa aSSiStenciaL daS oPeradoraS excLuSiVaMente odontoLGicaS, BraSiL, 2003-2009
(R$ Bilhes)
1,4 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0,0

64,0 59,2

(Ano) 2003 2004 Receita 2005 2006 Despesa assistencial 2007 2008 2009

Fonte: Caderno de Informao da sade suplementar, junho 2010

Sade Suplementar

79

Grfico 17 deSPeSa aSSiStenciaL e receita Mdia MenSaL Por BeneFicirio de PLanoS

Mdico-HoSPitaLareS, BraSiL, 2003-2009


140 120 100 73 80 60 40 20 0 60 64 70 74 86 78 97 88 93 103 109 121 124

(Ano) 2003 2004 Receita 2005 2006 Despesa assistencial 2007 2008 2009

Fonte: Caderno de Informao da sade suplementar, junho 2010

Grfico 18 deSPeSa aSSiStenciaL e receita Mdia MenSaL Por BeneFicirio de PLanoS excLuSiVaMente odontoLGicoS, BraSiL, 2003-2009
12

10
10

10

10 9 8

5 4 4

2003

2004
Receita

2005

2006
Despesa assistencial

2007

2008

2009

Fonte: Caderno de Informao da sade suplementar, junho 2010

80

CONASS Para entender a gesto do SUS / 2011

Grfico 19 taxa de SiniStraLidade daS oPeradoraS de PLanoS de Sade, Por ModaLidade

da oPeradora, BraSiL, 2003-2009


100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0

2003

2004 Autogesto Filantropia

2005

2006

2007

2008

2009

Cooperativa mdica Medicina de grupo Cooperativa odontolgica

Seguradora especializada em sade Odontologia de grupo


Fonte: Caderno de Informao da sade suplementar, junho 2010

Grfico 20 receita de contraPreStaeS e deSPeSaS daS oPeradoraS de PLanoS MdicoHoSPitaLareS, SeGundo Porte da oPeradora, BraSiL, 2009
70.000.000.000 60.000.000.000 50.000.000.000 40.000.000.000 81% 30.000.000.000 20.000.000.000 10.000.000.000 MdicoHospitalares Pequeno porte Mdico porte Grande porte 80% 80% 79% 78% 83% 84% 83% 85% 84% 83% 82%

Receita (R$) Despesa administrativa (R$)


Fonte: Caderno de Informao da sade suplementar, junho 2010

Despesa assistencial (R$) Taxa de sinistralidade (%)

Sade Suplementar

81

Grfico 21 receita de contraPreStaeS e deSPeSaS daS oPeradoraS excLuSiVaMente

odontoLGicaS, SeGundo Porte da oPeradora, BraSiL, 2009


1.400.000.000 1.200.000.000 1.000.000.000 800.000.000 600.000.000 400.000.000 200.000.000 0 Exclusivamente odontolgicas Pequeno porte 80% Mdico porte Despesa assistencial (R$) Taxa de sinistralidade (%) Grande porte 49% 52% 60% 55% 45% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Receita (R$) Despesa administrativa (R$)

Fonte: Caderno de Informao da sade suplementar, junho 2010

Grfico 22 diStriBuio PercentuaL da deSPeSa aSSiStenciaL daS oPeradoraS MdicoHoSPitaLareS, Por itenS de deSPeSa, BraSiL, 2009
Terapias 4,4% Outros atendimentos ambulatoriais 6,6% Demais despesas mdico-hospitalares 9,8% Despesas Odontolgicas 0,7%

|Internaes e outros atendimentos hospitalares 38,2%

Consultas mdicas 15,1%

Exames 25,3%

Fonte: Caderno de Informao da sade suplementar, junho 2010

82

CONASS Para entender a gesto do SUS / 2011

Grfico 23 diStriBuio PercentuaL da deSPeSa aSSiStenciaL daS oPeradoraS

excLuSiVaMente odontoLGicaS, Por itenS de deSPeSa, BraSiL, 2009


Exames odontolgicos complementares 6,1% Demais despesas odontolgicas 6,5%

Consultas Odontolgicas iniciais 18,3%

Outros procedimentos odontolgicos 69,1%

Fonte: Caderno de Informao da sade suplementar, junho 2010

2.3 2.3.1

a interveno da ans
Dimenso, fiscalizao e informao

A ANS vem desenvolvendo e aprimorando inmeros mecanismos voltados para a gerao e a difuso de informaes relativas ao setor de sade suplementar, com a finalidade de estabelecer canais de comunicao com os atores do mercado. A constituio de cmaras tcnicas e a prtica de consultas pblicas acerca dos mais variados temas tm representado importantes instrumentos para aprofundamento e validao de questes relacionadas regulamentao. Para o esclarecimento de dvidas especficas ou para o recebimento de denncias dos beneficirios, foram criados o disque ANS central de atendimento 0800, o portal da ANS na Internet e o correio eletrnico institucional, alm dos mecanismos de comunicao tradicionalmente utilizados, como cartas, telefones, fax e atendimentos pessoais, tanto na sede da instituio quanto em seus ncleos regionais de fiscalizao (Nurafs). Existem, no pas, 12 ncleos regionais, localizados nas cidades de Belm (PA), Recife (PE), Salvador (BA), Fortaleza (CE), Braslia (DF), Belo Horizonte (MG), Curitiba (PR), So Paulo (SP), Porto Alegre (RS), Rio de Janeiro (RJ), Ribeiro Preto (SP) e Cuiab (MT). A ANS tem sua sede localizada no Rio de Janeiro e conta, ainda, com um gabinete da presidncia no DF.

Sade Suplementar

83

Das ligaes recebidas em 2008 pelo Disque ANS43, 9% diziam respeito a 7.191 reclamaes e, no ano de 2009, as reclamaes aumentaram para 12% das consultas recebidas pela Agncia, atingindo 12.861, elevando, portanto, o nmero de reclamaes de planos de sade, entre 2008 e 2009, em 78,85%44. Esses atendimentos so classificados como: consultas representam os atendimentos finalizados no prprio Disque ANS e que representam atendimentos com resoluo em at cinco dias45; denncias representam os atendimentos no solucionados de forma imediata pela Central de Atendimentos e que so encaminhados aos Nurafs para apurao. Mais de 90% do total de atendimentos verificados so consultas, conforme o Quadro 12.
Quadro 12 totaL de atendiMentoS da centraL de reLacionaMentoS (cr) no Perodo de

2007 a 2008
MDia 2007 conSuLta %) CR SuBtotaL totaL 50.335 50.335(91,6) 54.958 denncia (%) 4.623 4.623 (8,4) 2008 conSuLta (%) 302.518 302.518 (96,4) 313.779 denncia (%) 11.261 11.261 (3,6)

Fonte: sistema Integrado de Fiscalizao sIF/Ans, 2009

O Quadro 13, a seguir, apresenta a categorizao de temas aplicada aos atendimentos recebidos, discriminando o nmero de consultas e denncias relacionadas a cada um desses temas.

43_ Setor criado em junho de 2001. 44_ Fonte: noticias idec (entrevista anS/2009). 45_ como disposto na resoluo n. 7, de 29/07/2002, do comit executivo do Governo eletrnico, captulo iii da gesto dos elementos interativos dos stios. art. 8 Quanto aos elementos de interao nos stios de sua responsabilidade, os rgos e as entidades da administrao Pblica Federal implementaro. i obrigatoriamente, servio de comunicao direta do usurio com o rgo ou entidade denominado Fale conosco, que: (...) b) responda, sempre que possvel, s solicitaes encaminhadas no prazo de cinco dias teis, devendo o usurio ser informado quando esse prazo no puder ser observado; (...)

84

CONASS Para entender a gesto do SUS / 2011

Quadro 13 deMandaS receBidaS no diSQue anS Por tiPoS (conSuLtaS e dennciaS) e ano

de anLiSe 1/1/2006 a 9/7/2010


ano DeManDas Quantidade 2006 2007 2008 2009 2010 totaL 116.358 59.227 116.099 122.058 89.874 503.616 % 23 12 23 24 18 100 ConsULtas Quantidade 108.698 52.201 100.431 101.335 79.511 442.176 % 25 12 23 23 18 100 DennCias dennciaS 7.660 7.026 15.668 20.723 10.363 61.440 % 12 11 25 34 17 100

Fonte: sistema Integrado de Fiscalizao, julho 2010

O ltimo Relatrio de Gesto da ANS, relativo ao ano de 2009, informa que 137.027 beneficirios acessaram o Disque ANS. Isto significa que o nmero de atendimentos representa quase o total de atendimentos referente aos anos de 2001, 2002 e 2003, que juntos somaram 160.000 atendimentos. De acordo com o consolidado de 1/1/2006 a 09/07/2010, apresentado pela Diretoria de Fiscalizao, do total de 503.616 demandas acolhidas pelo Disque ANS, 442.176 so relativas a consultas distribudas em diversos temas, e 61.440 so referentes a denncias recebidas. Vide Quadro 14.
Quadro 14 deMandaS receBidaS no diSQue anS Por teMaS e tiPoS (conSuLtaS e

dennciaS) conSoLidado de 1/1/2006 a 9/7/2010


teMas ConsULtas Quantidade Cobertura Assistencial Operadoras e Planos de Sade Contrato e Regulamento Aumento de Mensalidade Outros ANS Rede Prestadora Carncia Aposentados, exonerados demitidos Mecanismo de Regulao 125.883 62.907 55.629 44.111 44.966 26.452 12.432 16.822 10.948 8.179 % 28,47 14,23 12,58 9,98 10,17 5,98 2,81 3,8 2,48 1,85 DennCias Quantidade 25.671 3.451 9.694 7.054 1.355 93 6.764 409 508 2.159 % 41,78 5,62 15,78 11,48 2,2 0,15 11,01 0,67 0,83 3,51 totaL Quantidade 151.554 66.358 65.323 51.165 46.301 26.545 19.196 17.231 11.476 10.338 % 30,09 13,18 12,97 10,16 9,19 5,27 3,81 3,42 2,28 2,05

Sade Suplementar

85

Doena e leso preexistente Reembolso Portabilidade Urgncia e emergncia Internao Tipo de Abrangncia Sugesto e crticas SUS totaL

8.809 6.747 8.264 3.446 2.116 2.194 1.762 509 442.176

1,99 1,52 1,87 0,78 0,48 0,5 0,4 0,12 100

1.474 1.859 199 454 178 85 33 61.440

2,4 3,03 0,32 0,74 0,29 0,14 0 0,05 100

10.283 8.606 8.463 3.900 2.294 2.279 1.762 542 503.616

2,04 1,71 1,68 0,77 0,46 0,45 0,35 0,12 100

notA: o tema portabilidade foi includo no disque Ans em 2009. no tema outros so consideradas majoritariamente as categorias tema no informado, temtica nova e consultas a processos. Fonte: sistema Integrado de Fiscalizao, julho 2010

Todas as denncias geram processos administrativos e so apuradas, podendo ser concludas por arquivamento, quando o resultado das diligncias considera a denncia improcedente, ou acarretar a autuao da operadora ou seguradora alvo da denncia. interessante ressaltar que muitas vezes os rgos de defesa do consumidor os Procons utilizam o atendimento do Disque ANS. Agora, s para ter uma viso das reclamaes contra as operadoras, a ANS divulgou em seu portal o ltimo levantamento, relativo ao perodo de novembro de 2009 a abril de 2010, quando se pode observar que o ndice acumulado ficou em 4,58% vide a seguir:
Quadro 15 ndice de recLaMaeS do Setor de Sade SuPLeMentar
GrUPo nDiCe De reCLaMaes aBr/10 Setor de sade suplementar Operadoras de grande porte Operadoras de mdio porte Operadoras de pequeno porte Fonte: Ans/difis 0,29 0,31 0,26 0,26 Mar/10 0,35 0,37 0,3 0,3 FeV/10 0,23 0,24 0,2 0,23 Jan/10 0,31 0,32 0,29 0,3 dez/09 0,24 0,26 0,21 0,2 noV/09 0,29 0,29 0,31 0,27

Foi criado, no ano de 2004, um grupo tcnico especfico voltado para agilizar as anlises de denncias recebidas, com indcios de infrao legislao, seja via Disque ANS, seja via Ministrio Pblico, Ministrio da Sade, Poder Judicirio e rgos de defesa do consumidor. E, a partir de 2008, a ANS firmou vrios convnios e fez reunies com os Procons.

86

CONASS Para entender a gesto do SUS / 2011

Existe, tambm, a rea de atendimento telefnico especfico para operadoras de planos de assistncia, a Central de Atendimento de Operadoras ou Disque Operadoras, que recebe uma mdia mensal de 3.000 demandas. 2.3.1.1
FISCALIZAO E MONITORAMENTO DAS OPERADORAS DE PLANOS DE SADE

Para desenvolver a fiscalizao econmico-financeira e mdico-assistencial das operadoras, apoiar os beneficirios de planos de sade e desenvolver parcerias com os rgos de defesa do consumidor, a ANS utiliza inmeras estratgias voltadas para agilizao e controle de todo o processo de fiscalizao componente fundamental da regulao do setor. A ANS, para desempenhar essas aes de fiscalizao, vem elaborando, desde sua criao, uma srie de resolues e instrues normativas a serem praticadas pelo mercado. Grosso modo, existem dois grandes blocos de medidas estratgicas: o primeiro, constitudo por medidas de cunho preventivo: so os processos de ajuste acordados entre a ANS e as operadoras de planos de sade. O segundo, constitudo pelos regimes especiais: direo tcnica e fiscal. So medidas de cunho preventivo: onde entra o plano de recuperao. Pela expresso tcnica do glossrio temtico utilizado pela Agncia, estes so identificados como: Plano de recuperao instrumento que a operadora submete anlise da ANS, em que se compromete a implementar atividades voltadas a sua recuperao econmico-financeira, com prazos e metas pactuados. Termo de Compromisso de Ajuste de Conduta (TCAC) um acordo celebrado entre a ANS e as operadoras, em que estas se comprometem a corrigir ou cessar prticas consideradas irregulares, que contrariem a legislao vigente ou que possam comprometer o mercado de sade suplementar. Direo Fiscal processo instaurado pela ANS quando as empresas descumprem algum dos processos de ajuste ou sempre que so detectadas insuficincias das garantias do equilbrio financeiro, anormalidades econmico-financeiras ou administrativas graves que coloquem em risco a continuidade ou a qualidade do atendimento sade. Direo Tcnica processo de monitoramento das anormalidades administrativas detectadas nas operadoras em face da qualidade do atendimento aos consumidores e de outros aspectos assistenciais. O nmero de instaurao de Direo Fiscal e Direo Tcnica no ano de 2004 foi de

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20, e no ano de 2005, foram instauradas 30; j em 2009 tinha-se o seguinte panorama para os Regimes Especiais: Direes Fiscais instauraes no ano: 99 em andamento no incio do ano: 52 em andamento no fim do ano: 130 encerrados com cancelamento do registro da operadora: 06 encerrados com a decretao da liquidao extrajudicial: 12 Direes Tcnicas instauraes no ano: 2, concomitantemente com Direo Fiscal em andamento no incio do ano: 6 encerrados com a decretao da liquidao extrajudicial: 1 Liquidao Extrajudicial liquidaes em andamento no ano: 77 liquidaes iniciadas no ano: 14 liquidaes revogadas no ano: 3 falncias decretadas no ano: 14 Segundo informao da ANS, o ano de 2009 apresentou um nmero significativamente maior de instaurao de direes fiscais, demonstrando um rigor cada vez maior em relao aos atos normativos publicados e seu respectivo acompanhamento. Portanto, quando nenhuma das medidas para saneamento surte efeito, decretada a liquidao da empresa. Nos casos das liquidaes extrajudiciais decretadas, a ANS orienta a absoro da carteira pelo mercado, a fim de evitar prejuzo continuidade da assistncia aos beneficirios afetados. A ANS desenvolve, ainda, dois projetos voltados para a fiscalizao das operadoras de planos de sade, denominados Cidadania Ativa e Olho Vivo, respectivamente. Esses programas no se restringem somente fiscalizao de carter punitivo, na medida em que atuam tambm como instrumento de transformao de comportamento do mercado, pretendendo estabelecer novos padres de conduta das operadoras, tanto no que diz respeito ao cumprimento das normas de regulao do setor quanto ao desenvolvimento de aes que priorizem e respeitem os beneficirios/consumidores. As fiscalizaes realizadas pela ANS podem ser ainda reativas ou descentralizadas

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(Quadro 16), quando oriundas de denncias do consumidor ou de instituies como o Ministrio Pblico, rgos de defesa do consumidor, entre outros, e planejadas ou proativas, quando realizadas por amostra decorrente de ndices de risco de operadoras.
Quadro 16 FiScaLizaeS deScentraLizadaS
oriGeM Das DeManDas 2003 Quant. Disque ANS Atendimento pessoal Outros totaL 7.853 2.965 0 10.818 % 72,59 27,41 0,00 100,00 2004 Quant. 11.126 5.790 433 17.349 % 64,13 33,37 2,50 100,00 2005 Quant. 2.085 553 22 2.660 % 78,38 20,79 0,83 100,00

Fonte: diretoria de Fiscalizao da Ans

importante ressaltar que muitas outras fiscalizaes podem ser realizadas para apurao de denncias recebidas por meio das demais diretorias que compem a ANS. Outra medida desenvolvida pela ANS, voltada para o monitoramento de operadoras, o ndice mdio de reclamaes do setor de sade suplementar, que calculado a partir da relao entre o total de reclamaes com indcio de irregularidade registrada no Disque ANS para uma determinada operadora e o total de beneficirios cadastrados na operadora, em um determinado perodo. O ndice obtido a partir do cruzamento da listagem das operadoras que enviaram dados cadastrais de beneficirios com os quantitativos de reclamaes de beneficirios por operadora. Os ndices so divulgados por meio do site da ANS, agrupadas da seguinte forma: operadoras com ndice de reclamaes acima da mdia do setor; operadoras com ndice de reclamaes abaixo da mdia do setor; operadoras sem reclamaes no perodo analisado. Alm das informaes do ms de referncia, so exibidos, ainda, os ndices e as mdias acumuladas durante o ano e no ano anterior. Da divulgao feita no primeiro semestre pela ANS, num total de 295 operadoras, que tiveram reclamaes de beneficirios analisadas, 40,34% das reclamaes so relativas s operadoras de mdio porte, contra 30,17% das de grande porte, e 29,49% para as operadoras de pequeno porte. Vide Tabela abaixo, referente ao nmero de operadoras analisadas e beneficirios:

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Tabela 3 ndice de recLaMaeS Por Porte daS oPeradoraS e nMero de BeneFicirioS


GrUPo Operadoras com reclamaes Operadoras de grande porte com reclamaes Operadoras de mdio porte com reclamaes Operadoras de pequeno porte com reclamaes Operadoras sem reclamaes Fonte: Ans/difis oPeraDoras 295 89 119 87 1.116 % 20,91 30,17 40,34 29,49 79,09 BeneFiCirios 42.069.429 35.540.296 5.680.739 848.394 14.485.096 % 74.39 84.48 13,50 2,02 25,61

2.3.1.2

PROJETO OLHO VIVO

O projeto traz a ideia de uma ao de vigilncia constante e ampla do funcionamento das operadoras, de carter preventivo e pedaggico, em que o resultado esperado a transformao das condutas das operadoras, a partir de uma maior percepo e amplitude de suas responsabilidades. As fiscalizaes geradas pelo projeto Olho Vivo tm uma caracterstica que as diferencia das anteriormente descritas so proativas, isto , so fiscalizaes planejadas e executadas de forma continuada, com o objetivo de verificar o equilbrio econmico-financeiro, a conformidade legal e o padro de qualidade dos servios oferecidos pelas operadoras. Em 2004 foram totalizadas 207 aes de fiscalizao. O programa Olho Vivo, dentro do processo fiscalizatrio, encontrou uma nova forma de interferir nas prticas de mercado e proteger os direitos dos beneficirios, consolidando assim maior interao com os rgos de defesa do consumidor, de forma a aumentar a capilaridade da ANS. As aes por parte da ANS so: 1. buscar conhecimento das demandas locais dos rgos de defesa do consumidor; 2. consolidar a relao com rgos do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor e Centrais Sindicais; 3. implantar mecanismos de avaliao da satisfao dos cidados com o atendimento realizado pela Central de Relacionamento da Agncia. 2.3.1.3
PROJETO PARCEIROS DA CIDADANIA

O projeto foi elaborado no ano de 2003 e tem como objetivo promover o aperfeioamento e a racionalizao das atividades dos rgos que compem o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor, no que diz respeito ao atendimento dos consumidores de planos de sade.

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A ANS entende que, a partir da integrao e da uniformizao de entendimentos acerca da legislao vigente e do fortalecimento do papel institucional de cada uma das entidades parceiras, haver melhoria dos servios oferecidos aos consumidores, com resultados concretos que possam coibir prticas infracionais contrrias ao interesse da populao. A uniformizao de entendimentos entre as instituies parceiras foi de fundamental importncia para a estabilidade do mercado e para a segurana dos beneficirios de planos de sade, possibilitando a difuso, junto populao e mdia, do trabalho e dos servios oferecidos pelo rgo regulador, a ANS, e permitindo que os rgos de defesa do consumidor forneam cada vez mais servios especializados em sade suplementar. Vrios encontros foram promovidos, cuja clientela constituda por tcnicos de instituies especializadas em defesa do consumidor, com atuao nas esferas pblicas municipais e estaduais, como Procons, Ministrio Pblico, Defensoria Pblica, Delegacia do Consumidor, Comisso de Defesa do Consumidor e entidades civis. J participaram desses eventos cerca de 300 diferentes instituies, abrangendo diversos municpios dos oito estados parceiros que sediaram os encontros regionais. Assim, o projeto tem possibilitado um intercmbio de informaes entre os tcnicos dos diversos rgos, levando a um maior entendimento de questes tcnicas e jurdicas, criando um ambiente propcio ao dilogo e participao efetiva na busca de solues de problemas comuns.
Quadro 17 acordoS ceLeBradoS no MBito do ProGraMa ParceiroS

da cidadania, 2007-2009
aCorDo De CooPerao 2007 2008 2009 totaL snDC 2 9 5 16 Centrais sinDiCais 3 3 6 DeFensorias PBLiCas 1 1 totaL 5 12 6 23

Fonte: relatrio de gesto Ans, janeiro 2004 a abril 2010

2.3.2

Dimenso, regulao e induo

A publicao dos dispositivos legais que instituram a regulao por parte do Estado do setor de sade suplementar e a criao da Agncia Nacional de Sade Suplementar possibilitaram maior conhecimento do setor com definio dos critrios de entrada das operadoras no mercado de planos e seguros sade. Neste contexto, apesar da existncia

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de inmeros conflitos de interesses entre os diversos atores sociais envolvidos operadoras, prestadores, beneficirios e a prpria ANS em dezembro de 2004 foi apresentado o projeto de qualificao da sade suplementar, cujo objetivo principal tornar o setor mais competitivo e transformar operadoras de plano e seguros de sade em gestores de sade; prestadores de servios, em produtores de cuidados sade; e beneficirios, em usurios com conscincia sanitria. A proposta de avaliao da qualidade da sade suplementar tem como eixos norteadores: a avaliao da estrutura e do processo de produo das aes de sade, assim como o impacto dessas aes na populao beneficiria; a perspectiva de sistema; a avaliao sistemtica e progressiva de indicadores, com explicitao dos critrios utilizados para sua construo. O programa foi estruturado a partir de dois componentes: um de avaliao da qualidade das operadoras e outro de avaliao da qualidade institucional. O componente de qualificao das operadoras pretende induzir que o setor de sade suplementar opere de forma equilibrada e gil, com informaes consistentes e oferta de servios adequada aos seus beneficirios. A nfase na qualidade da ateno sade adotada pela ANS representa uma iniciativa do rgo regulador de integrao de aes com o Ministrio da Sade, caracterizando uma estratgia para a modificao do modelo de sade vigente, visando organizao da rede de sade suplementar a partir do dimensionamento das necessidades de sade dos beneficirios dos planos de sade, pautada nos princpios do acesso, da integralidade e da resolubilidade. Este caminho pode contribuir para o estabelecimento de novos processos e novas prticas de micro e macrorregulao. A avaliao dos resultados obtidos possibilita que a ANS monitore o desempenho de cada uma das operadoras que comercializam planos e seguros de sade e do setor como um todo. Alm disso, a divulgao e a publicao peridica dos resultados tornam mais transparente o processo de prestao de servios, como estimulam a melhoria da qualidade e do desempenho da sade suplementar. J no componente de qualidade institucional, a ANS definiu a necessidade do aprimoramento contnuo do processo de trabalho, comprometendo-se com a eficincia e a efetividade da regulao desenvolvida e responsabilizando-se pelo cumprimento de sua finalidade institucional de promover a defesa do interesse pblico na ateno suplementar sade. Neste sentido, torna-se imprescindvel, para a qualificao institucional o

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acompanhamento, o monitoramento e a avaliao das aes desenvolvidas pela ANS, mensuradas por meio de indicadores de processo e de resultados capazes de dimensionar sua eficcia, seu custo e sua efetividade. Maiores informaes a respeito do componente Qualificao Institucional podem ser obtidas no stio da ANS: http://www.ans.gov.br/. 2.3.2.1
AVALIAO DA QUALIDADE DAS OPERADORAS

A avaliao da qualidade das operadoras feita por meio de quatro dimenses, que so de avaliadas por meio de indicadores46 que devem guardar caractersticas referentes sensibilidade, objetividade e confiabilidade, constituindo-se em indicadores de monitoramento: (i) dos aspectos de ateno sade dos planos de sade; (ii) do desempenho econmico-financeiro dos planos de sade; (iii) de aspectos de estrutura e operao dos planos de sade; e (iv) da satisfao dos beneficirios quanto aos servios prestados. I. Qualidade da ateno sade dimenso que deve avaliar a qualidade da assistncia sade prestada aos beneficirios de planos privados de sade, buscando identificar o impacto das aes de sade em suas condies de vida. II. Qualidade econmico-financeira dimenso que deve identificar a situao econmico-financeira da operadora frente manuteno dos contratos assumidos, em acordo com a legislao vigente. III. Qualidade de estrutura e operao dimenso que deve identificar o modus operandi das operadoras. IV Satisfao dos beneficirios dimenso que deve identificar a viso dos usurios quan. to ao cumprimento do estabelecido nos contratos com a operadora. Para finalizar, registramos que o componente de Qualificao das Operadoras avalia o seu desempenho, por meio do ndice de Desempenho da Sade Suplementar (IDSS). Este ndice varia de zero a um, sendo que 50% dado pelo ndice de Desempenho da Ateno Sade (Idas); 30% pelo ndice de Desempenho Econmico-Financeiro (Idef); 10% pelo ndice de Desempenho de Estrutura e Operao (Ideo) e 10% pelo ndice de Desempenho da Satisfao dos Beneficirios (IDSB), conforme demonstrado abaixo. Cada um desses ndices medido por um grupo de indicadores. O resultado do ndice de desempenho de cada dimenso dado pelo quociente entre a soma dos pontos obtidos pela operadora, em cada indicador, e a soma do mximo de pontos possveis de todos os indicadores especficos daquele ndice que foram aplicados operadora avaliada.
46_ a dimenso assistencial avaliada como indicador composto, contendo indicadores da qualidade dos servios prestados, como materno-infantil, oncologia, odontologia, ateno a doenas crnicas, entre outros. Fonte de dados: Sistema de informao de Produtos (SiP).

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Figura 6 diMenSeS do idSS


Dimenso Satisfao do Beneficirio 0,10% Dimenso Estrutura e Operao 0,10% Dimenso Ateno Sade 0,50%

Dimenso EconmicoFinanceiro 0,30%

Fonte: Ans Qualificao da sade suplementar nova perspectiva no processo de regulao

Para conhecimento, a Figura 7, abaixo, mostra as etapas do processamento do IDSS, o que d uma viso geral da elaborao do IDSS.
Figura 7 ViSo GeraL da eLaBorao do idSS
OPS COLETA DADOS OPS ENVIA DADOS ANS RECEBE E ANALISA DADOS

REGULAMENTAO

DADOS INCONSISTENTES

DADOS CONSISTENTES

ANS - DEFINE INDICADORES - REVISA LITERATURA - DEFINE META E PONTUAO

1- DADOS CONSISTENTES LIBERADOS + 2 - FICHA TCNICA DO INDICADOR

IDSS

VALORES DO SETOR

Fonte: Ans Qualificao da sade suplementar nova perspectiva no processo de regulao

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Portanto, a qualificao da sade suplementar rene simultaneamente o conjunto de polticas, diretrizes e aes, em relao ao mercado, tendo como componente principal a capacidade de qualificar as operadoras e a prpria agncia reguladora, que registrou em um de seus Relatrios de Gesto que: A avaliao da qualidade do setor da sade suplementar, pela medio do desempenho das operadoras e da ANS, deve ser capaz de contribuir para a anlise da situao do setor e de sua capacidade de produo de sade, ao mesmo tempo em que deve ter agilidade para indicar as mudanas necessrias, tendo em vista a melhoria dos nveis de sade da populao brasileira coberta por planos privados de sade. Fechando este tema, fica evidenciado, pelos informativos da ANS, que a edio 2008 do programa de qualificao, no componente Operadora, registrou 31 indicadores, dois a menos que a edio de 2007, devido ao aperfeioamento nos critrios de pontuao de determinados indicadores, o que tornou possvel, em 2009, que a Diretoria de Gesto/ ANS (Diges) avaliasse a qualidade das operadoras em termos assistenciais, econmico-financeiros, operacionais e de satisfao dos beneficirios, alm do desempenho geral. Os resultados obtidos a partir da avaliao das operadoras foram divulgados pela ANS em maio e dezembro de 2005 (primeira fase), em setembro de 2006 (segunda fase), em 2007 (terceira fase), em agosto de 2008 (quarta fase). 2.3.2.2
AVALIAO DA QUALIDADE INSTITUCIONAL

A avaliao do componente da qualidade institucional para a ANS configura-se como um componente necessrio ao processo de qualificao da sade suplementar. Para Donabedian (1980), a avaliao da qualidade pressupe a relao entre meios e fins. Os meios so as estratgias utilizadas para alcanar as mudanas desejadas e o fim o impacto produzido por essas estratgias. O desempenho institucional foi entendido como a capacidade do governo de formular polticas, planejar e implementar projetos, por meio do uso eficiente e eficaz dos recursos (materiais, financeiros, humanos e cognitivos), promovendo maior responsabilidade pblica na regulao da sade suplementar no Brasil. Para a ANS, o grande desafio a institucionalizao da prtica do monitoramento e da avaliao, integrando as atividades analticas s de gesto, tendo como base o planejamento estratgico, a programao e a gesto da informao. Foram previstas duas fases para implantao da avaliao da qualidade institucional. A primeira fase apresenta indicadores relativos ao ano de 2004 e a segunda, indicadores relativos ao ano de 2005.

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A avaliao de desempenho da ANS est sendo feita de forma global a partir da aferio do conjunto de indicadores propostos para cada fase, considerando que os mesmos tm governabilidade interna que refletem diferentes dimenses do projeto implementado pela ANS. As dimenses utilizadas na avaliao so: (i) Implementao de processos regulatrios PR; (ii) Desenvolvimento institucional DI; e (iii) Imagem institucional II. A pertinncia das trs dimenses foi analisada a partir da articulao e compatibilizao de outros indicadores, relativos ao contrato de gesto, firmado com o Ministrio da Sade para o ano de 2005, ao planejamento estratgico da agncia, aos acordos de cooperao tcnica firmados com organismos internacionais, como PNUD e Unesco, e ao prprio projeto de qualificao institucional, de tal forma que os indicadores no se superpusessem e pudessem refletir diferentes momentos do processo organizativo da instituio. O ndice de desempenho institucional calculado a partir do somatrio dos valores obtidos nas trs dimenses de anlise do componente de qualificao institucional, ponderadas da seguinte forma: 45% PR; 35% DI e 20% II, variando de zero a um. A Diges apresentou em 2008 Diretoria Colegiada, considerando o valor do componente Qualificao Institucional na perspectiva de melhoria da capacidade regulatria, um projeto de reformulao da avaliao institucional, a fim de fortalecer o Programa de Qualificao.
Quadro18 oPeradoraS atiVaS eM 2008 e 2009 e Quantidade de BeneFicirioS, Por

SeGMento, SeGundo cLaSSiFicao Por FaixaS do idSS, na aVaLiao de deSeMPenHo reFerente ao ano de 2008
seGMento Mdico-Hospitalar FaiXa iDss 0,00 a 0,19 0,20 a 0,39 0,40 a 0,59 0,60 a 0,79 0,80 a 1,00 oP 274 270 332 194 8 1,078 0,00 a 0,19 0,20 a 0,39 0,40 a 0,59 0,60 a 0,79 0,80 a 1,00 144 101 90 60 7 402 1.480 PerC. 25,4% 25,0% 30,8% 18% 0,7% 100% 35,8% 25,1% 22,4% 14,9% 1,7% 100% BeneFiCirios 1.805.244 7.3873.812 12.891.109 17.544.506 104.087 39.732.758 330.215 1.054.239 1.721.831 4.417.790 272.049 7.796.124 47.528.882 PerC. 4,5% 18.6% 32,4% 44,2% 0,3% 100% 4,2% 13,5% 22,1% 56,7% 3,5% 100

Mdico-HoSPitaLar totaL Exclusivamente Odontolgico

excLuSiV. odontoLGicaS totaL totaL GeraL

Fonte: Ans

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2.3.2.3

AVANOS

A anlise do programa de Qualificao da Sade Suplementar sugere que houve avanos na nova perspectiva de regulao do setor. Os avanos podem ser encarados como alavanca na reestruturao do setor e na melhoria de qualidade da ateno sade dos beneficirios, possibilitando, a mdio e longo prazo, o alcance de metas necessrias, tais como: Operadoras: capazes de ofertar um conjunto de intervenes necessrias promoo e recuperao da sade do beneficirio. Prestadores: produtores do cuidado de sade capazes de articular os diferentes saberes e tecnologias na perspectiva de uma ateno integral s necessidades do beneficirio. Beneficirios: usurios com conscincia sanitria e com capacidade de superar o processo de medicalizao a que esto submetidos. ANS: rgo qualificado e eficiente para regular um setor que objetiva produzir sade.

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3
3.1 3.2 3.3

InterFACes do setor de sAde suplementAr Com o sus

Mecanismos de articulao institucional o registro de Planos e rede Prestadora e o Cadastro nacional de estabelecimentos de sade: importncia para o registro dos planos e seguros ressarcimento ao sUs

InterFACes do setor de sAde suplementAr Com o sus

Existem inmeras interfaces entre o Sistema nico de Sade e o setor de sade suplementar, sendo a mais visvel o ressarcimento ao SUS. No entanto, outras conexes, to ou mais importantes, sero exploradas ao longo deste captulo. importante compreender, inicialmente, por que o setor de planos de sade no Brasil denominado suplementar. Essa denominao integra a classificao utilizada pelas seguradoras e significa a opo de pagar um seguro privado para ter acesso assistncia mdica, a despeito da manuteno da contribuio compulsria para a seguridade social, que inclui o direito ao acesso ao servio pblico por meio de um sistema nacional de sade. Bahia, 1997. Para a OECD47 existem quatro categorias de assistncia: suplementar, complementar, duplicada e principal. Cabe observar que, de acordo com essa classificao, uma categoria no exclui outra, podendo o setor de planos e seguros de sade ter caractersticas de mais de uma categoria no mesmo pas, dependendo do desenvolvimento do setor pblico de sade e da poltica governamental para o setor em cada pas. Nessa classificao, os planos e seguros privados de sade que oferecem cobertura no ofertada pelo setor pblico desempenham um papel de suplementaridade em relao ao setor pblico. No caso brasileiro, que possui um sistema universal e que garante o atendimento integral, como incluir, na tica da OECD, o setor suplementar? Poder-se-ia dizer, por exemplo, que seriam suplementares os servios de hotelaria oferecidos por unidades hospitalares que no so oferecidos pelo SUS? Com base nesta classificao, o chamado Sistema de Sade Suplementar no Brasil estaria mais de acordo com um sistema duplicado ou paralelo, quando oferece s pessoas que j esto cobertas pelo sistema pblico de sade uma cobertura privada alternativa com o mesmo cardpio de servios, oferecido por diferentes prestadores ou no. Uma vez que temos sistemas paralelos, pblico e privado, seria um sistema de duas camadas (two-tiers), em que a diferenciao do acesso aos servios dada pela existn47_ a oecd foi criada em 1961, com sede em Paris. uma organizao de 30 pases desenvolvidos, que seguem os princpios da democracia representativa e da economia de livre mercado.

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cia ou no do vnculo com o seguro privado, no qual as pessoas que tm planos privados de sade podem ir aos servios pblicos, uma vez que a filosofia constitucional de nosso pas define que os cuidados de sade devem ser alocados com base na necessidade e no na capacidade de pagar48 (OCK-REIS, traduo livre). Two-tiers um sistema que diferencia o acesso aos servios pela existncia ou no do vnculo seguro privado. Porm, mais importante do que classificar o setor, a compreenso da conformao que a sade suplementar tem no Brasil hoje e qual a sua insero dentro do sistema de sade brasileiro. Uma das caractersticas apontadas no estudo da OECD sobre os sistemas duplicados refere-se ao fato de que, nesses, o setor privado pode representar uma diminuio da presso dos custos sobre o setor pblico, transferidos, em ltima instncia, para os beneficirios dos planos e seguros de sade. Considerando-se os princpios constitucionais do SUS, que estratgias devem ser desenvolvidas para que essa situao no agrave ainda mais a iniquidade no acesso assistncia mdica e sade em nosso pas? A ANS, como rgo regulador, tem desenvolvido diferentes estratgias e aes visando integrao desse setor com o SUS, conforme veremos a seguir.

3.1

Mecanismos de articulao institucional

A realizao sistemtica de encontros entre tcnicos e gerentes da Agncia com gestores do SUS tem sido uma oportuna ao de integrao. Outra importante iniciativa situa-se na rea de incorporao de tecnologias em sade, onde a ANS vem buscando articular parceria para a construo de uma poltica de gesto destas tecnologias no setor.

3.1.1

encontros de integrao com o sUs

O objetivo desses encontros a construo de uma agenda comum voltada ao aperfeioamento do sistema nacional de sade. Os eventos so desenvolvidos regionalmente, contando com a participao de representantes da ANS, do Ministrio da Sade, dos governos estaduais e municipais, do Ministrio Pblico, dos conselhos de sade e do setor de sade suplementar. O I Encontro de Integrao com o SUS foi promovido em novembro de 2004, no Rio de Janeiro, reunindo a regio Sudeste. Aps, seguiram os Encontros de Belm, Recife, Curitiba e Braslia, cada qual reunindo suas respectivas regies.
48_ ocK-reiS. challenges to the Private Health Plans regulation in Brazil. texto para discusso n. 1.013, rio de Janeiro, ipea, maro de 2004, disponvel em: http://www.ans.gov.br/portal/upload/biblioteca/artigo_challenges.pdf.

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A programao dos Encontros Regionais contemplou os seguintes temas: Planejamento e regulao em servios de sade complexos reguladores; Transformao do modelo de ateno sade; Integrao com o SUS; Ressarcimento ao SUS; Informao em sade e informao em sade suplementar; Gesto da incorporao tecnolgica: protocolos e diretrizes clnicas. Entre as discusses, algumas reas obtiveram consenso, estabelecendo-se, assim, como reas prioritrias da agenda comum: o modelo de ateno sade, a regulao da oferta e da demanda de servios de sade, os mecanismos de articulao institucional, os encontros de integrao com o SUS, a informao em sade e a incorporao tecnolgica. 3.1.1.1
MODELO DE ATENO SADE

Ficou evidente a necessidade de mudana do enfoque das operadoras de planos de sade, considerado exclusivamente assistencial, com aes ou servios pulverizados, para um modelo de ateno que utilize o cuidado integral como eixo condutor das aes de sade. A ANS vem estimulando essas mudanas por meio do projeto qualificao da sade suplementar. O processo de qualificao, elaborado pela Agncia, pretende ser um indutor na mudana do modelo assistencial, em que o cuidado de sade prestado pelos planos de sade considere todos os nveis de complexidade: promoo, preveno, diagnstico, tratamento e reabilitao. Em sintonia com essa proposta e com o compromisso estabelecido pelo PAC Sade, a ANS editou, como medida legal da ateno sade, resoluo normativa dispondo sobre a portabilidade de carncias matria a que abaixo fazemos referencia, alm da implementao do Fundo Garantidor, outro tema do Programa Mais Sade. 3.1.1.1.1 Mobilidade com portabilidade de carncia O projeto da mobilidade com portabilidade de carncia parte integrante do Programa de Acelerao do Crescimento do Governo Federal PAC, dentro do Programa Mais Sade, cujas regras esto na RN 186, de 14 de janeiro de 2009. A partir dessa data, as operadoras contaram com 90 dias para se adaptar s novas regras; com isso, a medida efetivamente s entrou em vigor em abril daquele ano.

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Segundo a Agncia, a portabilidade de carncia um instrumento de estmulo concorrncia no mercado de sade suplementar, permitindo que o consumidor tenha maior autonomia de escolha, ou seja, mudar de plano de sade, levando consigo as carncias j cumpridas essa a origem. Anterior edio da resoluo normativa da ANS, o beneficirio de plano de sade individual tinha direito de sair de uma operadora e contratar um plano de outra, a qualquer poca, mas no estava isento do cumprimento das carncias impostas ao novo plano. Hoje, com a portabilidade, tornou-se mais fcil o beneficirio de contrato individual trocar de plano e de operadora, desde que cumpra algumas condies impostas pela RN 186/2009. As regras da portabilidade de carncia Em abril de 2009, aqueles beneficirios de planos individuais, ao a exercer a mobilidade com portabilidade de carncias, tinham que cumprir o seguinte: estar em dia com a mensalidade; estar h pelo menos dois anos na operadora de origem ou trs anos, caso tenha cumprido a cobertura parcial temporria ou nos casos de doenas e leses preexistentes (a partir da segunda portabilidade, prazo de permanncia passa a ser de dois anos para todos os beneficirios); que o pedido da mobilidade seja feito entre o ms do aniversrio do contrato e o ms seguinte; a portabilidade de carncias no poder ser exercida para planos de destino que estejam cancelados ou com comercializao suspensa; a portabilidade de carncia no poder ser pedida a operadora em processo de alienao compulsria de sua carteira, ou em processo de oferta pblica do cadastro de beneficirios, ou ainda em liquidao extrajudicial. De acordo com o levantamento da Agncia de Sade Suplementar, o quantitativo impactado atinge mais de seis milhes de beneficirios de planos individuais/familiares, contratados a partir de janeiro de 1999, em todo o territrio brasileiro. Veja no mapa a distribuio por UF: Hoje a portabilidade de carncias est em fase inicial, mas segundo a ANS j tinham sido computadas, at 9 de julho de 2010, 199 denncias e 8.264 consultas sobre portabilidade. Vide Quadro 14.

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Figura 8 diStriBuio doS BeneFicirioS de PLanoS indiViduaiS/FaMiLiareS Por unidade FederatiVa, a Partir de 1999
239 16.924 RR AP 25.162 AM PA MA PI 6.209 AC RO 17.433 28.228 MT DF GO MG TOTAL BRASIL 6.442.741(*) Total includo os planos exclusivamente odontolgicos 7.594.466 Perodo: Dez/2008 (*) No inlcui beneficirios de planos adaptados e de planos exclusivamente odontolgicos 353.683 125.974 227.980 PR SC RS 34.628 MS SP RJ 2.577.296 ES TO BA 177.765 8.261 40.216 28.299 222.067 CE RN PB PE AL SE 154.923 46.791 96.359 526.402 144.356 928.696 108.023 66.067 357.634 81.038 42.002

Fonte: Ans

3.1.1.1.2 Fundo Garantidor O Fundo Garantidor de Sade Suplementar FGS foi institudo pela RN n. 191, de 8 de maio de 2009, como um instrumento de regulao do setor, conforme previsto na Alnea e, Inciso IV do Art. 35-A da Lei n. 9.656/98, e, portanto, aumenta a proteo dos , beneficirios de planos de sade, diminuindo o risco de concentrao do mercado e da inadimplncia perante os prestadores de servios. O eixo central do Fundo Garantidor a sustentabilidade do mercado. Se observarmos que a principal garantia de solvncia das operadoras de planos de sade a formao dos ativos garantidores, o FGS vem oferecer ao mercado da sade suplementar condies mais rpidas e diligentes de transferncia de carteira e, consequentemente, a criao do fundo garantidor com recursos oriundos das operadoras para a manuteno da assistncia sade do beneficirio, com qualidade e segurana, por aquela operadora que est adquirindo a carteira da operadora insolvente. O modelo proposto se encontra no site da ANS.

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CONASS Para entender a gesto do SUS / 2011

3.1.1.2

REGULAO DA OFERTA E DEMANDA DE SERVIOS DE SADE

Os participantes dos Encontros de Integrao com o SUS perceberam a importncia de um planejamento integrado do setor de sade suplementar com o setor pblico, para o estabelecimento de uma regulao assistencial articulada. Para tanto, faz-se necessria a composio e a organizao da rede de servios, com definio dos fluxos, visando a um planejamento da oferta e da demanda adequado s necessidades dos beneficirios. Foi proposta a implantao de complexos reguladores, que deveriam ser parte integrante de uma nova poltica de regulao da ateno sade. Os complexos atuariam sobre os prestadores pblicos e privados, de modo a orientar a produo de aes de sade, na busca da garantia de acesso e da integralidade, equidade, resolubilidade e humanizao dessas aes. A implantao de centrais de internao, consultas e exames, e de instrumentos de monitoramento construdos a partir de protocolos e diretrizes clnicas seriam essenciais efetivao da proposta de regulao integrada. Os objetivos dos complexos reguladores, tirados do encontro da etapa Sul, seriam: gerenciar os leitos disponveis (eletivos e de urgncia), a agenda de consultas especializadas e de SADTs, integrado ao processo de contratao e atualizao dos cadastros (estabelecimentos, profissionais e usurios); integrar a regulao do atendimento pr-hospitalar (Samu) com a de leitos e com transporte de usurios no urgentes; padronizar a solicitao de internaes, consultas, exames e terapias especializadas por meio dos protocolos; estabelecer referncia entre unidades, segundo fluxos e protocolos padronizados, integrados com as aes de solicitao e de autorizao de procedimentos; organizar fluxos de referncia especializada intermunicipal de forma integrada ao processo de regionalizao e da PPI. Neste tema, foi considerada fundamental a participao dos gestores estaduais e municipais articulados pelo CONASS e Conasems. 3.1.1.3
INFORMAO EM SADE

A informao foi considerada fundamental para o conhecimento e para o planejamento do setor, configurando-se como ferramenta estratgica de integrao ao SUS. A compatibilidade dos bancos de dados e a divulgao de informaes surgem como

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instrumentos de gesto que ampliam a capacidade de regulao, permitindo a construo de indicadores de qualidade para o sistema nacional de sade. Mostrou-se necessrio o desenvolvimento de um sistema de informaes que viabilizasse a troca de informaes entre a Agncia, operadoras de planos e prestadores. A Agncia, com o objetivo de levar ao conhecimento dos gestores pblicos e privados de sade, de estudiosos e pesquisadores as informaes em sade, criou o Caderno de Informao da Sade Suplementar, com publicao trimestral, em duas verses: uma impressa e outra digital. 3.1.1.4
INCORPORAO TECNOLGICA

Segundo o diagnstico elaborado nos Encontros de Integrao, o pas possui uma incorporao acrtica de novas tecnologias. Isso tem concorrido para o aumento crescente nos gastos com assistncia mdica, com um desperdcio de recursos ainda no totalmente dimensionado. Ficou evidenciada a necessidade da construo conjunta de um novo modelo de incorporao e avaliao tecnolgica, em que todos os atores possam contribuir para uma melhor utilizao dos recursos disponveis. Quando da realizao dos Encontros de Integrao, o processo de incluso de procedimentos na tabela do SUS ou no rol da ANS no utilizava critrios ou metodologias preestabelecidas de avaliao de tecnologias de sade. Houve o entendimento de que a incorporao tecnolgica configura-se como uma funo macropoltica que envolve, necessariamente, o Ministrio da Sade, a ANS e a Anvisa. Cabe a esta ltima avaliar, sob o ponto de vista econmico, o lanamento de novos produtos e emitir pareceres acerca do impacto econmico decorrente da introduo de novos produtos no mercado, inclusive, sobre os reflexos no acesso da populao a esses produtos. O ressarcimento ao SUS foi um dos temas que mais suscitou debates e discusses, dada a sua especificidade e interesse, tanto pelo setor pblico quanto pelo setor suplementar. Discutiremos o tema em item especfico.

3.1.2

avaliao e incorporao de tecnologia em sade encontro de Gesto de

tecnologias em sade suplementar

As diversas modificaes ocorridas, ao longo do tempo, nos conceitos de sade e doena encontram-se relacionadas, principalmente, evoluo da medicina e s transformaes da sociedade. O diagnstico, resultante anteriormente da conjugao das percepes de mdicos e

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doentes, cedeu lugar a critrios e evidncias cada vez mais objetivos. Os novos mtodos diagnsticos, surgidos a partir da segunda metade do sculo XIX, relacionavam-se a quatro grandes conjuntos de tcnicas: visualizao de leses de estruturas anatmicas; visualizao de microorganismos; anlise bioqumica para identificao de alteraes funcionais; identificao de alteraes fisiopatolgicas49. Essa evoluo dos mtodos determinou, principalmente aps a Segunda Guerra Mundial, o desenvolvimento das indstrias de equipamentos, materiais mdicos e medicamentos. Os sistemas nacionais de sade dos pases em desenvolvimento vm apresentando graves problemas relacionados escassez de recursos financeiros, decorrentes da vertiginosa ampliao de tecnologias na rea da sade. O mesmo vem ocorrendo tambm em sistemas de sade de alguns pases desenvolvidos. Desta forma, torna-se cada vez mais urgente o desenvolvimento de estratgias para enfrentamento das questes relativas incorporao tecnolgica desordenada. No Brasil, o Ministrio da Sade criou, em julho de 2003, por meio da Portaria n. 1.418, o Conselho de Cincia, Tecnologia e Inovao em Sade, cujo objetivo subsidiar a avaliao de tecnologias j incorporadas ao SUS, quanto a sua efetividade, eficcia e custo, com vistas tomada de deciso quanto incorporao de novas tecnologias no sistema de sade. Em novembro do mesmo ano foi criado, no mbito do referido conselho, o grupo permanente de trabalho de avaliao de tecnologias em sade (ATS), que definiu os seguintes critrios de priorizao para estudos nessa rea: Tecnologias em desenvolvimento ou na fase de pr-registro na Anvisa. Tecnologias ainda no incorporadas pelo Ministrio da Sade, com presso de demanda para serem incorporadas. Tecnologias j incorporadas, com necessidade de avaliao de custo e efetividade. O panorama nacional de incorporao tecnolgica demonstra a ocorrncia de um processo de absoro passivo, desordenado e acrtico, tanto de equipamentos quanto de tecnologias, alm de apresentar uma grande irregularidade na distribuio regional dessas tecnologias.
49_ caetano, r. inovaes e trajetrias tecnolgicas no territrio das imagens mdicas. tese (doutorado) instituto de Medicina Social da uerJ. rio de Janeiro, 2002.

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A incorporao de tecnologias em sade, como foi visto, vem pressionando os gestores do sistema de sade quanto ao aumento dos custos, formao e capacitao de recursos humanos, s necessidades de regulamentao e certificao e aos investimentos na infraestrutura fsica, influenciando a aplicao de recursos financeiros, materiais e humanos no setor. inegvel a necessidade de conter a evoluo dos gastos em sade, por isso, a seleo de intervenes, baseada em sua efetividade, deve ser tambm um meio de obter eficincia na alocao de recursos financeiros para a sade. Para o gestor, que precisa decidir sobre a alocao de recursos frente a uma demanda cada vez maior de intervenes, o problema no se resolve apenas com a identificao da eficcia clnica, mas necessita tambm da identificao do que, pelo menos, efetivo quanto ao custo. As discusses sobre o processo de adoo e incorporao de tecnologias so fundamentais para o estabelecimento de polticas relacionadas aquisio, financiamento e ampliao do acesso aos recursos tecnolgicos. necessrio que a ATS se constitua em um programa integrante das polticas do setor sade. Em fevereiro de 2006, a ANS realizou, no Rio de Janeiro, um encontro entre representantes de operadoras, tcnicos e gerentes da ANS, da Anvisa e do Ministrio da Sade, voltado para a construo de uma poltica de gesto de tecnologias no setor de sade suplementar. Foram compartilhadas experincias e estratgias, adotadas pelas operadoras no processo de incorporao tecnolgica, e identificadas s possibilidades de parcerias com outros rgos de governo. A ANS apresentou algumas de suas iniciativas para a efetivao do processo de gesto e incorporao tecnolgica, ou seja: Reviso do rol de procedimentos para a possvel incluso de procedimentos com comprovada eficcia. Articulao com a Anvisa para aprimoramento dos processos afins. Participao em cmaras tcnicas da Anvisa e da Associao Mdica Brasileira (AMB). Participao em comisses e grupo de trabalho do Ministrio da Sade: (1) grupo permanente de avaliao de tecnologias em sade, em que vm sendo apresentadas as demandas do setor de sade suplementar no processo de avaliao de novas tecnologias; (2) comisso para elaborao da poltica de gesto tecnolgica no mbito do SUS; e (3) comisso para incorporao de tecnologias em sade.

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Desse encontro, foram tiradas algumas propostas de ao que passam desde a identificao de outras experincias de gesto de tecnologia em sade, visando o uso racional de recursos, at a elaborao de uma proposta baseada nas experincias identificadas. Para tanto, ficou acertada a formao de um grupo tcnico de trabalho com representantes de operadoras, prestadores, AMB, Conselho Federal de Medicina, gestores do SUS e do Ministrio Pblico. A ANS concretizou os itens acima, instituiu o grupo tcnico de trabalho. O Informe ATS e o Brats so produtos da gesto tecnolgica.
Informe ATS

Lanado em 2008 por iniciativa na rea de Avaliao de Tecnologia em Sade (ATS) para servir como instrumento de divulgao das pesquisas realizadas pela ANS neste campo. No Informe se faz um levantamento da melhor evidncia disponvel, quando se identifica e se avalia, criticamente, o impacto clnico (eficcia, efetividade e segurana), a relevncia epidemiolgica e as implicaes da tecnologia em questo. O Informe ATS revisado por especialistas escolhidos por seu notrio saber sobre o tema especfico. A partir de 2009, a divulgao dos Informes ATS passou a compor o Programa de Qualificao Institucional por meio do indicador Diats (Divulgao de Informes ATS). A Agncia espera que o Informe ATS possa contribuir para a melhoria da gesto tecnolgica, sendo que atualmente se encontram disponveis sete Informes ATS, entre eles o que diz respeito cirurgia a laser para correo de miopia, hipermetropia e astigmatismo; testes genticos moleculares para doenas neurodegenerativas; e radioterapia de intensidade modulada (IMTR) para cncer de prstata. O trabalho desse grupo tcnico ter que ser validado e submetido consulta pblica e, posteriormente, ser publicado sob forma de resoluo normativa da Diretoria Colegiada da ANS.
Boletim Brasileiro de Avaliao de Tecnologias em Sade Brats

Este boletim uma publicao digital com disseminao trimestral que contribui para a tomada de deciso quanto ao uso e/ou incorporao de tecnologias no mbito do SUS e da sade suplementar. O Brats resultado de um trabalho conjunto da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa), da Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS) e da Secretaria de Cincia e Tecnologia e Insumos Estratgicos do Ministrio da Sade, que identificaram a necessidade de divulgar informaes responsveis sobre as tecnologias para todos aqueles envolvidos na ateno sade no Brasil. A metodologia aplicada na busca e na avalia-

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o crtica da literatura segue o prisma da medicina baseada na evidncia e se encontra disponvel no site da Anvisa. Em 2009 o Brats continua com seu processo de aprimoramento, visando contribuir para a tomada de deciso em relao incorporao de tecnologias na sade suplementar e no SUS.

3.1.3

troca de informaes em sade suplementar

A ANS instituiu, por meio da Resoluo Normativa n. 11450, de 25 de outubro de 2005, o padro obrigatrio para a troca de informaes entre operadoras de planos e seguros de sade sobre os eventos de sade realizados em seus beneficirios, o padro Tiss (Troca de Informaes em Sade Suplementar). Criou ainda, pela mesma RN, um Comit de Padronizao da Informao em Sade Copiss, de carter consultivo, com atribuio de supervisionar, coordenar, estabelecer prioridades e propor modificaes e melhoria no padro Tiss, em outras, e tem a participao de entidades representativas do setor (Poder Pblico, operadoras de planos e seguros de sade, prestadores de servios, entidades de consumidores e instituies de ensino e pesquisa). O Copiss estruturado em grupo de trabalho composto pelos representantes das entidades, cuja coordenao fica a cargo da Diretoria de Desenvolvimento Setorial. Esses grupos movimentam discusses especificas que so submetidas ao Comit para deciso e, caso sejam aceitas, so divulgadas mediante normativo especfico da ANS. A padronizao das informaes para o setor de sade suplementar importante para a melhoria da qualidade do atendimento sade da populao. A rede de servios de sade altamente capilarizada e distribuda geograficamente por todo o pas, e o cliente pode ser atendido por diferentes profissionais e em diferentes unidades de sade, o que acarreta a necessidade de uma intensa troca de informaes entre os atores envolvidos. Assim, mdicos e demais prestadores de servios necessitam de informaes para o atendimento adequado dos pacientes; as operadoras de planos de sade necessitam de informaes para a gesto dos custos e da qualidade do atendimento; os rgos pblicos de gesto da sade o Ministrio da Sade, os gestores estaduais e municipais do SUS, a ANS, a Anvisa necessitam de informaes para o planejamento, a fiscalizao e a avaliao dos servios de sade. Para uma adequada utilizao das informaes, necessrio que elas sejam padronizadas, visto que o setor convive com uma grande multiplicidade de fontes e termos de sade (so mais de 150.000 termos mdicos); existe uma diversidade de plataformas
50_ rn 114, alterada pelas rn 127, 135 e 138, sendo que a rn 153, de 28/5/2007, revogou a rn 138 e trouxe outras definies e mantendo o copiss.

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de software e hardware utilizados pelo setor; e a necessidade de realizao de estudos clnicos e epidemiolgicos exige que os sistemas de informaes sejam intercambiveis. O padro Tiss composto de quatro partes: o padro de contedo e estrutura; o padro de representao de conceitos em sade; o padro segurana e o padro de comunicao:
O padro de contedo e estrutura constitui modelo de apresentao dos eventos

realizados no beneficirio e compreende as guias e os demonstrativos de retorno utilizados no padro Tiss.


O padro de representao de conceitos em sade constitui conjunto padronizado de

terminologias, cdigos e descries utilizados no padro Tiss.


O padro segurana e privacidade estabelece os requisitos mnimos das protees

administrativas, tcnicas e fsicas necessrias garantia da confidencialidade das informaes em sade. Os padres de segurana utilizados no Tiss obedecem a normas de segurana e privacidade j existentes, como os recomendados em resolues do Conselho Federal de Medicina (CFM), no manual de requisitos de segurana, contedo e funcionalidades para sistemas de registro eletrnico em sade (RES), na publicao conjunta do CFM e da sociedade brasileira de informao em sade e em resolues da ANS51. Portanto, as operadoras e os prestadores de servios devem constituir protees administrativas, tcnicas e fsicas para impedir o acesso eletrnico ou manual imprprio informao de sade.
O padro de comunicao define a linguagem para se estabelecer comunicao entre os

sistemas de informao das operadoras de plano privado de assistncia sade e os sistemas de informao dos prestadores de servios de sade e as transaes eletrnicas. Para a implantao do padro Tiss, a ANS estabeleceu prazos diferenciados, iniciando pela implantao das guias padro em papel e, a seguir, a implantao do padro de troca eletrnica, com prazos diferentes, de acordo com a complexidade do prestador de servio. Por fim, para aperfeioar o sistema de identificao de procedimentos e unificao da linguagem utilizada no mercado de sade suplementar, a ANS implantou o Tuss Terminologia Unificada em Sade Suplementar, com o objetivo de padronizar e igualar a terminologia empregada pelos prestadores de servios. O programa de padronizao Tiss teve os seguintes resultados, no ano de 2009: (i) uniformizao da representao dos conceitos para procedimentos mdicos e odontolgicos; (ii) uniformizao dos processos de elegibilidade, autorizao e faturamento; (iii) maior integrao com o sistema pblico; (iv) estmulo para o uso da tecnologia da infor51_ resoluo cFM n. 1.639; rn n. 21 e rdc n. 64 da anS.

Sade Suplementar

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mao em sade que se aproxima aos padres internacionais; (v) reduo da assimetria da informao em sade suplementar.
o registro de planos e rede prestadora e o Cadastro nacional de estabelecimentos de sade: importncia para o registro de planos e seguros

3.2

A trajetria do sistema de sade no Brasil, como j visto, evidenciou problemas que ainda precisam ser resolvidos. O papel do setor privado no financiamento e na produo dos servios de sade, bem como sua articulao com o setor pblico, constitui-se, ainda hoje, em tema central do debate do sistema de brasileiro. Os mais diferentes setores e atores da sade vm abordando essas questes fundamentais para os gestores do SUS. Na formulao de Bahia e Viana, esse grande mercado privado profissionais mdicos, ambulatrios, hospitais, servios diagnstico-teraputicos, laboratrios vende servios de sade tanto para o setor pblico como para os planos e seguros privados52. Segundo Santos:
Existem diferentes formatos para o credenciamento dos estabelecimentos de sade privados, sendo que um mesmo estabelecimento pode ser conveniado ao SUS, credenciado a uma ou mais operadoras de plano e/ou seguro de sade e ainda pode vender seus servios para indivduos e famlias de forma privada direta. Dependendo do prestador, ele tambm pode ser a prpria operadora de planos de sade, como o caso de vrios hospitais filantrpicos53.

O tema foi bastante discutido em 2003, no Frum da Sade Suplementar, coordenado pela ANS, de onde saram contribuies importantes a serem utilizadas como subsdios para o contnuo debate desse assunto. Para Bahia, todas as empresas e inclusive o SUS possuem uma rede de provedores, se no coincidente, como no caso dos municpios do interior, bastante semelhante, como nas grandes metrpoles54. Nesse sentido, Almeida55 faz uma leitura essencial ao assunto quando avalia que a superposio de diferentes formas de remunerao em uma mesma unidade de sade evidencia no apenas a importncia do SUS para a oferta de servios privados no pas,

52_ Bahia, L. & Viana, a. L. http://www.ans.gov.br/portal/upload/ans/publicacoes/livro_regulacao_e_saude.pdf. 53_ Santos, i. S.: o Setor de planos e seguros de sade e a sade do trabalhador: que rumo devemos seguir?. disponvel em: http://www.ans.gov.br/portal/upload/forum_saude/forum_bibliografias/documentostecnicos/ eaabrangenciadaregulacao/3_iSoaresSantos_SetorPlanosSeguros.pdf 54_ Bahia, L.: Mudanas e padres das relaes pblico-privado: seguros e planos de sade no Brasil. tese, 1999. 55_ almeida, c.: o mercado privado de servios de sade no Brasil: panorama atual e tendncias da assistncia mdica suplementar.

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CONASS Para entender a gesto do SUS / 2011

mas tambm as enormes disparidades regionais em relao dependncia dos prestadores do SUS e/ou de planos e seguros privados. Apesar da riqueza do debate, no objetivo deste livro aprofund-lo, uma vez que se encontra muito bem documentado na literatura. O que nos interessa, no momento, apontar, para os gestores estaduais, a distribuio de algumas unidades que compe a sua rede, considerando tanto as que prestam servios de sade para o setor pblico quanto para os planos e seguros de sade, por meio das informaes do CNES. Acredita-se que esse seja um passo importante para a construo de um modelo de gesto que identifique os recursos mobilizados pela Sade Suplementar e pelo sistema pblico. Por outro lado, importante ressaltar que, sendo o CNES um instrumento potencialmente til no planejamento, apontaremos algumas aes que a ANS vem implantando de modo a privilegiar a utilizao desse cadastro. Como de conhecimento dos gestores, o CNES foi institudo pela Portaria SAS/MS n. 376, de 3/10/2000, publicada no Dirio Oficial da Unio, de 4 de outubro de 2000. Em 29/12/2000 foi editada a Portaria SAS/MS n. 511/2000, que normalizou o processo de cadastramento em todo o territrio nacional. De acordo com essas portarias, todos os estabelecimentos de sade existentes no Brasil, sejam eles prestadores de servios de sade ao SUS ou no, devem estar cadastrados. Esses estabelecimentos de sade se caracterizam por possuir endereo prprio, cadastro nacional de pessoa jurdica (CNPJ), estrutura fsica especfica para a assistncia sade, equipamentos e profissionais de sade. O CNES contm todas as informaes sobre a base instalada para atendimento a populao, equipamentos, leitos e profissionais, por especialidade, vinculados a um determinado estabelecimento. Essas informaes so utilizadas pelos gestores de sade para identificar o potencial de oferta de servios em seu territrio. Esse instrumento (CNES) um orientador do processo de contratao de servios de sade, e tem sido fator nuclear de mudana do sistema de sade, em que a lgica de disponibilizao de servios ainda orientada pela oferta. Nesse sentido, a identificao dos prestadores que executam servios para as operadoras e para o SUS essencial para o gestor. A ANS, ao publicar as resolues normativas para a contratualizao56 entre prestado-

56_ rn/42 estabelece os requisitos para a celebrao dos instrumentos jurdicos firmados entre as operadoras de planos de assistncia sade e prestadores de servios hospitalares, entre eles o registro da entidade hospitalar no cneS cadastro nacional de estabelecimentos de Sade, institudo pela Portaria SaS n. 376, de 3 de outubro de 2000, e pela Portaria SaS n. 511, de 2000.

Sade Suplementar

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res de servios, hospitais, clnicos ou profissionais de sade e as operadoras de planos de sade, contribuiu para a acelerao do processo de cadastramento dos estabelecimentos junto aos gestores locais. Por conseguinte, o CNES se tornou um instrumento de integrao de aes do Ministrio da Sade, alm de orientar as aes de planejamento em sade no mbito do SUS e do setor privado de planos e seguros de sade. A ANS estipulou que, no fim de 2006, as operadoras s podem vincular (ou ter vinculado) sua rede prestadora de servios os estabelecimentos com cdigo do CNES. Antes de apresentar algumas anlises dos dados do CNES, vale destacar que, para superar algumas limitaes do banco de dados, como a identificao fidedigna dos servios conveniados, em princpio, poder se trabalhar com duas variveis, a saber: tipo de convnio: SUS, particular, plano/seguro prprio, plano/seguro terceiro, plano de sade pblico e plano de sade privado; natureza da organizao: administrao direta da sade (MS, SES e SMS); administrao direta de outros rgos (MEC, Ministrio do Exrcito, Marinha etc.; Administrao Indireta (autarquias); Administrao Indireta (fundao pblica); Administrao Indireta (empresa pblica); Administrao Indireta (organizao social pblica); empresa privada; fundao privada; cooperativa; servio social autnomo; entidade beneficente sem fins lucrativos; economia mista e sindicato. Essas variveis foram agrupadas conforme Quadro 19, a seguir:

rn/49 acrescenta pargrafo nico no art. 3 da resoluo rn n. 42, de 4 de julho de 2003, estabelecendo que a informao sobre o cdigo do cneS da entidade dever ser incorporada em aditivo contratual especfico a ser firmado no prazo mximo de 30 dias, contados da data da sua divulgao no stio www.datasus.gov.br. rn/54 estabelece os requisitos para a celebrao dos instrumentos jurdicos firmados entre as operadoras de planos privados de assistncia sade e prestadores de servios auxiliares de diagnstico e terapia e clnicas ambulatoriais vinculadas aos planos privados de assistncia sade que operam, mediante instrumentos formais jurdicos a serem firmados nos termos e condies estabelecidos por esta resoluo normativa, com exigncia do registro da entidade no cneS cadastro nacional de estabelecimentos de Sade, institudo pela Portaria SaS n. 376, de 3 de outubro de 2000, e pela Portaria SaS n. 511, de 2000. rn n. 71/2004 estabelece os requisitos dos instrumentos jurdicos a serem firmados entre as operadoras de planos privados de assistncia sade ou seguradoras especializadas em sade e profissionais de sade ou pessoas jurdicas que prestam servios em consultrios.

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CONASS Para entender a gesto do SUS / 2011

Quadro 19 tiPoS de conVnioS, SeGundo a cLaSSiFicao cneS


DesCrio Do tiPo De ConVnio SUS Particular Plano/Seguro prprio Plano/Seguro terceiro Plano de Sade Pblico Plano de Sade Privado CLassiFiCao UtiLizaDa apenas SUS exceto SUS exceto SUS exceto SUS exceto SUS exceto SUS

Fonte: Cadastro nacional de estabelecimentos de sade Ans/ms, 7/9/2006

Comparando o nmero de estabelecimentos, segundo o tipo de convnio com a natureza da organizao, encontram-se variaes, conforme o quadro proposto. Optou-se por utilizar os dados segundo a natureza da organizao, entendendo ser esse o parque tecnolgico que o gestor precisa identificar como aquele em que h potencialmente uma competio na utilizao pelos convnios da sade suplementar e os usurios do SUS. Completando os dados, temos a Tabela 5, a seguir, que registra o tipo de atendimento (SUS, particular, plano de sade pblico e plano de sade privado).
Tabela 5 eStaBeLeciMentoS de Sade Por tiPoS de conVnio, SeGundo tiPo de atendiMento, BraSiL, Maro 2010
tiPo De atenDiMento Ambulatoriais Para internao Servios de apoio diagnose e terapia Urgncia sUs 63.829 5.962 21.490 7.122 PartiCULar 134.008 4.107 28.352 3.652 PLano De saDe PBLiCo 4.987 352 1.289 274 PLano De saDe PriVaDo 74.871 1.738 12.398 1.437

Fonte: Caderno de Informao da sade suplementar, junho 2010

Quadro 20 cLaSSiFicao da natureza da orGanizao, SeGundo o cneS


CDiGo 1 2 3 4 natUreza Administrao Direta da Sade (MS, SES, e SMS) Administrao Direta outros rgos (MEX, MEx, Marinha, ...) Administrao Indireta - Autarquias Administrao Indireta - Fundao Pblica tiPo Pblico Pblico Pblico Pblico

Sade Suplementar

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(continuao - Quadro 20) CDiGo 5 6 7 8 9 10 11 12 13 natUreza Administrao Indireta - Empresa Pblica Administrao Indireta - Organizao Social Pblica Empresa Privada Fundao Privada Cooperativa Servio Social Autnomo Entidade Beneficiente sem fins lucrativos Economia Mista Sindicato tiPo Pblico Pblico Privado Privado Privado Privado Privado Privado Privado

Fonte: Cadastro nacional de estabelecimentos de sade tabnet, maio 2010

Atualmente, o CNES j tem cadastrado pouco mais de 212 mil estabelecimentos, sendo 29% pblicos e 71% privados.
Grfico 24 nMero de eStaBeLeciMentoS de Sade reGiStradoS no cneS SeGundo a

natureza da orGanizao

Privado 61.028

Pblico 151.043

Fonte Cadastro nacional de estabelecimentos de sade tabnet, maio 2010

Existem 5.292 hospitais (hospital geral, especializado e hospital-dia isolado) cadastrados no CNES, sendo que 2.075 (39%) so de natureza pblica e 3.217 (61%) privados. Observa-se que a rede hospitalar privada est fortemente vinculada ao gestor municipal (70%), cabendo ao gestor estadual 15% e estando em gesto dupla os outros 15% dessa rede.

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CONASS Para entender a gesto do SUS / 2011

No Quadro 21, pode-se observar que servios bsicos (unidades bsicas, postos de sade, unidades mistas, hospital-dia, pronto-socorro geral, unidades de vigilncia em sade e centrais de regulao) encontram-se, fundamentalmente, sob gesto pblica. Esses servios representam mais de 28% do total de estabelecimentos do CNES.
Quadro 21 PercentuaL de SerVioS PreStadoS PeLa adMiniStrao PBLica,

SeGundo o cneS
tiPo De estaBeLeCiMento Central de Regulao de Servios de Sade Centro de Ateno Hemoterpica e ou Hematolgica Centro de Ateno Psicossocial Centro de Apoio a Sade da Famlia Centro de Parto Normal Centro de Sade/Unidade Bsica de Sade Clnica Especializada/Ambulatrio Especializado Consultrio Isolado Cooperativa Famcia Medic. Excepcional e Prog Farmcia Popular Hospital Dia Hospital Especializado Hospital Geral Laboratrio Central de Sade Pblica - LACEN Policlnica Posto de Sade Pronto Socorro Especializado Pronto Socorro Geral Secretaria de Sade Unidade Mista - atendimento 24h: ateno bsica, internao/urgncia Unidade de Ateno Sade Indgena Unidade de Servio de Apoio de Diagnose e Terapia Unidade de Vigilncia em Sade Unidade Mvel Fluvial Unidade Mvel Pr Hospitalar - Urgncia/Emergncia Unidade Mvel Terrestre Fonte: Cadastro nacional de estabelecimentos de sade tabnet, maio 2010 PBLiCo 100% 68% 99% 100% 80% 99% 11% 2% 0% 74% 11% 22% 34% 99% 26% 99% 37% 88% 100% 90% 100% 6% 100% 96% 74% 91% PriVaDo 0% 31% 1% 0% 5% 1% 87% 98% 100% 24% 87% 66% 41% 1% 71% 1% 63% 12% 0% 7% 0% 93% 0% 4% 26% 8%

Sade Suplementar

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Quando avaliamos a distribuio dos servios de alta complexidade, segundo a sua natureza, encontramos mais servios privados do que pblicos em quase a totalidade dos estados brasileiros. Vide Quadro 22, a seguir:
Quadro 22 SerVioS PreStadoS PeLa adMiniStrao PBLica, SeGundo o cneS
tiPo De estaBeLeCiMento Central de Regulao de Servios de Sade Centro de Ateno Hemoterpica e ou Hematolgica Centro de Ateno Psicossocial Centro de Apoio a Sade da Famlia Centro de Parto Normal Centro de Sade/Unidade Bsica de Sade Clnica Especializada/Ambulatrio Especializado Consultrio Isolado Cooperativa Famcia Medic. Excepcional e Prog Farmcia Popular Hospital Dia Hospital Especializado Hospital Geral Laboratrio Central de Sade Pblica - LACEN Policlnica Posto de Sade Pronto Socorro Especializado Pronto Socorro Geral Secretaria de Sade Unidade Mista - atendimento 24h: ateno bsica, internao/urgncia Unidade de Ateno Sade Indgena Unidade de Servio de Apoio de Diagnose e Terapia Unidade de Vigilncia em Sade Unidade Mvel Fluvial Unidade Mvel Pr Hospitalar - Urgncia/Emergncia Unidade Mvel Terrestre Fonte: Cadastro nacional de estabelecimentos de sade tabnet, maio 2010 PBLiCo 549 80 1.684 226 16 29.772 3.147 1.864 448 41 261 1.773 66 1.171 11.353 56 565 2.771 801 60 1.038 2.277 22 312 675 PriVaDo 37 11 1 286 25.476 102.928 259 144 321 787 2.109 1 3.175 62 95 75 4 63 15.040 1 107 60

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Como citado anteriormente, o rgo regulador da sade suplementar vem utilizando o CNES para visualizar a rede prestadora de servios, garantir acesso aos servios de sade e para o cumprimento dos contratos firmados. Algumas medidas foram adotadas para que o CNES fosse efetivamente utilizado como instrumento de cadastramento das operadoras de planos de sade.

3.2.1

registro de planos

Para a ANS, a rede assistencial constitui-se em um conjunto de estabelecimentos de sade vinculados operadora e aos produtos no registro de planos de sade (RPS). Essa rede deve ser compatvel com a quantidade e distribuio geogrfica de beneficirios da operadora e com os servios produzidos e informados ANS, por meio do sistema de informao de produtos (SIP). No momento da solicitao do registro57, a operadora deve informar todos os prestadores prprios ou contratados. Segundo Santos, essa exigncia estar possibilitando a gesto e a regulao do setor pblico, do conveniado e, mais recentemente, do setor privado. A estrutura da rede indicada pela operadora, adequada segmentao e cobertura prevista para o plano, dever apresentar os servios e procedimentos previstos na IN/Dipro n. 2358. Esses somente so reconhecidos quando possuem o nmero de identificao do CNES. A rede ser analisada conforme os seguintes critrios: Os estabelecimentos so identificados como hospitais especializados, hospitais gerais, hospitais-dia, prontos-socorros, unidades de apoio, unidades mistas, clnicas especializadas e consultrios isolados, com os respectivos nmeros do CNES. No momento do registro do plano devero estar vinculados a este os estabelecimentos hospitalares para efeito de anlise. Devero ser informados apenas os servios que no sejam exclusivamente SUS. Quando for indicada uma unidade pblica ou que atenda exclusivamente o SUS, o que aparentemente contraria a legislao vigente, solicitado o contrato entre a operadora e o prestador, para anlise. Devem ser disponibilizados leitos de UTI adulto, peditrico e neonatal, mantendo a relao com o total de leitos gerais, segundo a recomendao da PTMS 1.101/02. verificada a existncia de servios de urgncia e emergncia disponveis 24 horas, alm dos trs tipos de leitos de UTI (adulto, peditrico e neonatal) e de leitos de psiquiatria.

57_rn n. 100/05 58_ art. 7 - informaes referentes rede assistencial com respectivo nmero de registro no cneS

Sade Suplementar

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A existncia de servios de anatomopatologia, angiografia, densitometria ssea, ecocardiografia, eletrocardiograma, endoscopia das vias areas, endoscopia das vias digestivas, hemodinmica, holter, mamografia, medicina nuclear, patologia clnica, radiodiagnstico, ressonncia nuclear magntica, teste ergomtrico, tomografia computadorizada, ultrassonografia, fisioterapia, hemoterapia, litotripsia extracorprea, quimioterapia, radiologia intervencionista, radioterapia, terapia renal substitutiva, videolaparoscopia e atendimento psicossocial. A operadora deve ainda indicar, por meio de correspondncia, prestador(es) que disponibilize(m) os servios de angiografia, litotripsia extracorprea e radiologia intervencionista, visto que os mesmos no podem ser observados diretamente no CNES. As variveis consideradas para o registro do plano so a abrangncia geogrfica (municipal, grupo de municpios, estadual, grupo de estados e nacional) e a segmentao do plano (ambulatorial, hospitalar sem obstetrcia, hospitalar com obstetrcia, referncia e odontolgico). Aps a anlise de rede, solicitado que a operadora informe o registro no CNES das entidades que o possuem, por meio do aplicativo RPS, quando for um plano novo, ou de ARPS, quando for um plano j existente, com registro provisrio. As entidades prestadoras que no possuem o CNES devem ser orientadas, pela operadora, a providenci-lo junto ao gestor de sade local, para aprovao do registro do plano.

3.2.2

redimensionamento de rede das operadoras (planos)

De acordo com a Lei n. 9.656, o redimensionamento significa a supresso de uma unidade da rede, cabendo s unidades restantes a absoro do atendimento, e a substituio a troca de uma unidade por uma ou mais que no se encontravam originalmente na rede da operadora ou do plano de sade. A alterao na rede deve ser solicitada ANS, quer seja a relao contratual direta ou indireta, e passvel de pagamento de taxa, exceto nas situaes previstas na RN 100/05. A operadora deve enviar informaes Agncia, na forma dos Anexos III, III-a e III-b da IN/Dipro n.11/2005 e IN/Dipro n. 12/2005. A alterao da rede s aprovada quando comprovada a equivalncia59 entre as unidades a serem excludas e as que passam a absorver a demanda. Para atendimento a esse critrio, so analisados aspectos de disponibilidade, no que tange a servios de urgncia/emergncia e de diagnstico e terapia, previstos na IN 11/05 e IN 12/06. So considerados tambm aspectos quantitativos, no

59_ art. 17 da Lei n. 9.656/98.

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CONASS Para entender a gesto do SUS / 2011

que dizem respeito a leitos em geral e especficos das UTIs, similaridade de perfil assistencial e/ou complexidade das unidades e proximidade geogrfica. Para ser analisada uma solicitao de alterao de rede, a operadora dever informar entidade que absorver a demanda e a que ser excluda. Alm dos servios dispostos nas instrues normativas mencionadas, so necessrios os seguintes dados: justificativa para deciso; CNPJ e razo social das entidades hospitalares envolvidas; tipo de contratao (total ou parcial); nmero de internaes realizadas pela operadora em cada uma das entidades hospitalares envolvidas nos ltimos 12 meses; total de internaes realizadas pela operadora na sua rede hospitalar, vinculada aos registros de planos de sade a serem alterados, nos ltimos 12 meses; total de leitos (geral e UTI) contratados pela operadora na rea de abrangncia dos produtos envolvidos; perfil assistencial com as principais caractersticas da cobertura contratada s entidades hospitalares envolvidas; nmero dos registros de planos de sade a serem alterados, nos casos especficos; documento que comprove o encerramento das atividades do estabelecimento, caso as atividades sejam canceladas. Dessa forma, comparado o percentual de internaes da operadora no estado, em relao ao hospital a ser excludo e (s) entidade(s) apresentada(s) para absorver a demanda. Alm disso, analisada a variao da utilizao da capacidade de internao anual desse conjunto em relao capacidade total de internaes. Os recursos de atendimento de urgncias/emergncias 24 horas e SADT tm a sua equivalncia analisada de tal forma que a demanda do hospital excludo possa ser absorvida pelos prestadores indicados para absoro e isso caracterizado quando os servios disponibilizados na unidade a ser excluda esto em quantitativo menor do que nas unidades a serem consideradas para absoro. Outro ponto importante se o prestador indicado localiza-se a uma distncia e tempo de deslocamento que no prejudique o paciente.

3.2.3

Contratualizao

A RN n. 42/2003 da ANS, que estabelece os requisitos para a celebrao dos instrumentos jurdicos firmados entre as operadoras de planos de assistncia sade e pres-

Sade Suplementar

121

tadores de servios hospitalares, e a RN n. 54/2003, que determina os quesitos da contratualizao entre as operadoras e os prestadores de servios de diagnstico e terapia e clnicas ambulatoriais incluem, como clusulas obrigatrias nos contratos, no item qualificao especfica, o registro da operadora na ANS e o registro do prestador no CNES. Alm disso, a RN n. 95/2004 define que, para cada entidade hospitalar da rede de atendimento do plano, devem ser informados no contrato os seguintes dados: razo social, registro no CNPJ, Unidade da Federao (UF), municpio, registro no CNES, tipo de vnculo (prprio ou contratado), tipo do contrato (direta, com instrumento jurdico assinado pelas partes, ou indireta, intermediada por outra operadora, convnio de reciprocidade ou intercmbio operacional, entre outros

3.3 3.3.1

o ressarcimento ao sUs
aspectos jurdicos: o art. 32 e o questionamento de sua constitucionalidade: a

liminar do ministro Maurcio Correa.

A Lei n. 9.656/98, que dispe sobre os planos e seguros privados de sade, estabelece, em seu art. 3260, a obrigatoriedade do ressarcimento dos servios de atendimento sade, previstos nos respectivos contratos, prestados a seus consumidores e respectivos

60_ art. 32 Sero ressarcidos pelas operadoras dos produtos de que tratam o inciso i e o 1 do art. 1 desta Lei, de acordo com normas a serem definidas pela anS, os servios de atendimento sade previstos nos respectivos contratos, prestados a seus consumidores e respectivos dependentes, em instituies pblicas ou privadas, conveniadas ou contratadas, integrantes do Sistema nico de Sade SuS. 1 o ressarcimento a que se refere o caput ser efetuado pelas operadoras entidade prestadora de servios, quando esta possuir personalidade jurdica prpria, e ao SuS, mediante tabela de procedimentos a ser aprovada pela anS. 2 Para a efetivao do ressarcimento, a anS disponibilizar s operadoras a discriminao dos procedimentos realizados para cada consumidor. 3 a operadora efetuar o ressarcimento at o dcimo-quinto dia aps a apresentao da cobrana pela anS, creditando os valores correspondentes entidade prestadora ou ao respectivo fundo de sade, conforme o caso. 4 o ressarcimento no efetuado no prazo previsto no 3 ser cobrado com os seguintes acrscimos: i juros de mora contados do ms seguinte ao do vencimento, razo de um por cento ao ms ou frao; ii multa de mora de dez por cento. 5 os valores no recolhidos no prazo previsto no 3 sero inscritos em dvida ativa da anS, qual compete a cobrana judicial dos respectivos crditos. 6 o produto da arrecadao dos juros e da multa de mora sero revertidos ao Fundo nacional de Sade. 7 a anS fixar normas aplicveis ao processo de glosa ou impugnao dos procedimentos encaminhados, conforme previsto no 2 deste artigo. 8 os valores a serem ressarcidos no sero inferiores e nem superiores aos praticados pelo SuS e nem superiores aos praticados pelas operadoras de produtos de que tratam o inciso i do 1 e o art. 1 desta Lei.

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dependentes, em instituies pblicas ou privadas, conveniadas ou contratadas, integrantes do SUS. Poucos meses depois, a Confederao Nacional de Sade (CNS) hospitais, estabelecimentos e servios props Ao Direta de Inconstitucionalidade a Adin 1.931-8/DF, na qual questiona a constitucionalidade da lei, includo o Art. 32. O julgamento da Adin 1.931-8 ainda no est concludo, no entanto, em sesso realizada em agosto de 2003, ocorreu o julgamento de medida liminar e, no que diz respeito ao Art. 32, no foi aceita a alegao de inconstitucionalidade formal da norma. Os autores da ao alegaram que, com o texto do Artigo 32, o Estado revelava a inteno de transferir para a iniciativa privada o nus de assegurar sade para todos (Art. 196 da CF), alm de violar a garantia constitucional de ser livre iniciativa SUS, pelas operadoras de planos e seguros de sade, dos servios de privada a assistncia sade, inscrita no Art. 199 da CF. Alm disso, afirmam que o ressarcimento teria carter tributrio, entendido como fonte destinada a garantir a manuteno ou expanso da seguridade social. E, por ser tributo, violaria o 4 do Art. 195, combinado com o Art. 154 I da Constituio, que exige lei complementar para tal fim, e no lei ordinria e medidas provisrias. A argumentao apresentada pela ANS sustentou a tese da constitucionalidade do ressarcimento ao SUS, tendo em vista que o referido instituto em nada compromete o atendimento universal estabelecido na Constituio Federal de 1988, pois o ressarcimento em nada altera a relao entre o cidado e o Estado, apenas cria uma nova relao obrigacional entre o Estado e as operadoras. Alm disso, apresenta o ressarcimento ao SUS como obrigao civil, destinada recomposio do errio, de carter indenizatrio, decorrente do enriquecimento sem causa, a ser experimentado pelas operadoras no caso do no-cumprimento dos termos contratuais ao auferirem valores (mensalidades) sem a correspondente contraprestao no custeio dos procedimentos mdico-ambulatoriais e hospitalares realizados, na prtica, suportado pelo Estado61. A deciso pela constitucionalidade do ressarcimento ao SUS foi dada por meio de liminar62 que no tem efeito vinculante, o que permite a ocorrncia de decises divergentes em outros tribunais. Tal fato permite que as operadoras obtenham decises judiciais suspendendo ou anulando essa cobrana, o que leva a um crescente nmero de aes judiciais. Esse quadro dever perdurar at o julgamento do mrito da Adin 1.931-8.
61_ Scatena, M. a. n. o ressarcimento ao SuS: anlise do perfil de utilizao do Sistema nico de Sade segundo perodo da contratao dos planos. tese de dissertao para obteno do grau de mestre em Sade Pblica, enSP/Fiocruz, rio de Janeiro, 2004. 62_ o objetivo da liminar resguardar direitos ou evitar prejuzos que possam ocorrer ao longo do processo, antes do julgamento do mrito da causa (http://www.direitonet.com.br).

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Alm das demandas judiciais, observa-se que o ressarcimento ao SUS encontra ainda questionamentos na prpria literatura. Para Bahia e Viana63, existem indcios, porm, da ineficcia de medidas eminentemente tecnocrticas para regular os tradicionais mecanismos de transferncia de clientes entre os setores pblico e privado.

3.3.2
3.3.2.1

a operacionalizao do ressarcimento ao sUs


A REGULAMENTAO DO RESSARCIMENTO AO SUS

A partir da Resoluo Consu n. 9, de 4 de novembro de 1998, o Consu e, posteriormente, a ANS publicaram uma srie de normas e resolues com o objetivo de regulamentar e aperfeioar os procedimentos para o ressarcimento dos servios de atendimento sade, prestados a usurios de plano ou seguros de sade, por instituies pblicas ou privadas, integrantes do SUS. Inicialmente, de acordo com a Resoluo Consu n. 9, a administrao dos procedimentos relativos ao ressarcimento era de competncia dos gestores do SUS a saber: o Ministrio da Sade, os estados, o Distrito Federal e os municpios (estes ltimos quando habilitados para a gesto plena do sistema, conforme normas operacionais do Ministrio da Sade redao dada pela Resoluo Consu n. 22, de 21 de outubro de 1999). Tal norma foi mantida pela ANS, por meio da resoluo de Diretoria Colegiada (RDC) n. 18, de 30 de maro de 2000, permanecendo at a RDC n. 62, de 20 de maro de 2001, que altera a sistemtica do ressarcimento, centralizando os procedimentos na ANS. Posteriormente, a Resoluo Normativa (RN) n. 5, de 19 de abril de 2002, determinou que os processos do ressarcimento referentes ao sistema anterior RDC n. 62 e que estivessem aguardando deciso da cmara de julgamento, ou com recurso de deciso da mesma cmara, deveriam ser encaminhados, em determinado prazo, para a ANS dar continuidade ao processo. Alm disso, deveriam ser informados ANS, em prazo determinado, os processos que sofreram ou no, impugnao e que foram ou no encaminhados para a cobrana. Com a publicao dessas normas, a ANS passou a ser responsvel tambm pela anlise das impugnaes e dos recursos da cobrana, num movimento de centralizao desses procedimentos. Considerando-se o princpio constitucional da descentralizao do SUS e a importncia da integrao do SUS com a sade suplementar, deve-se definir uma estratgia a ser desenvolvida, de forma articulada pela ANS e pelos gestores do SUS, para capacitar esses mesmos gestores a retomarem essa atividade, aps identificao e superao dos entraves e das dificuldades enfrentadas anteriormente pelos gestores

63_ BaHia, L. & Viana, a. L. introduo. in: regulao & sade: estrutura, evoluo e perspectivas da assistncia mdica suplementar. Ministrio da Sade, agncia nacional de Sade Suplementar. rio de Janeiro, anS, 2002, p.9.

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estaduais e municipais, no perodo em que eram responsveis pela operacionalizao do ressarcimento. Outro fato que merece destaque a alterao do processamento operacional do ressarcimento ao SUS, com a publicao da RN n. 185, de 30 de dezembro de 2008, que institui o procedimento eletrnico do ressarcimento previsto no Art. 32 da Lei n. 9.656/98 e estabelece regras sobre a repetio de indbito e de repasse dos valores recolhidos a titulo de ressarcimento ao SUS. 3.3.2.2
A RESOLUO DE DIRETORIA COLEGIADA RN 185/2008 SISTEMA DE RESSARCIMENTO ELETRNICO AO SUS SISREL

As atuais normas para o ressarcimento ao SUS, previsto no Art. 32 da Lei n. 9.656/98, esto contidas na RN n. 185, de 30/12/200864, que institui o processamento eletrnico e estabelece regras sobre a repetio de indbito e o repasse dos valores recolhidos. De acordo com essa resoluo normativa, ser ressarcida pelas operadoras a utilizao de servios de atendimento sade, por beneficirios e dependentes, em prestador pblico ou privado, conveniado ou contratado, integrante do SUS, desde que coberto pelo plano ou seguro de sade a que est vinculado o beneficirio, ainda que o prestador no integre a rede assistencial da operadora (Art. 3). Por fim, a norma estabelece que os valores recolhidos pelas operadoras sero partilhados pela ANS em ato conjunto com o Ministrio da Sade, cujo demonstrativo de repasse ser publicado pela Agncia na sua pgina na Internet, com as seguintes informaes: I identificao do gestor do SUS responsvel pelos atendimentos ressarcidos; II competncia dos atendimentos ressarcidos; III valor recolhido; e IV data do repasse, conforme legislao especifica. E caber Diretoria de Desenvolvimento Setorial (Dides) estabelecer as rotinas, critrios, procedimentos, fluxos e prazos para a operacionalizao do ressarcimento que est contida na IN 37, de 9 de junho de 2009. Os valores recolhidos pelas operadoras sero repassados pela ANS at o quinto dia til do ms seguinte, para o Fundo Nacional de Sade (FNS), os valores referentes aos juros e multa de mora previstos no Art. 45 da RN n. 185 e o fundo de sade a que o prestador do atendimento estiver vinculado, o valor principal do crdito recolhido. No caso de pagamento indevido, a ANS restituir operadora o valor respectivo (Art. 51). 3.3.2.3
TABELA NICA NACIONAL DE EQUIVALNCIA DE PROCEDIMENTOS (TUNEP)

A formao da tabela nica nacional de equivalncia de procedimentos (Tunep) foi objeto de extensivo debate. Enquanto as entidades mdicas propunham a utilizao dos
64_ revogada a rdc 62/2001 pela rn 185/209 ver site www.ans.gov.br.

Sade Suplementar

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valores praticados em suas tabelas, as operadoras e os tcnicos do Ministrio da Sade propunham um valor intermedirio. O Consu, com base no Artigo 32 da Lei n. 9.656/98, instituiu a Tunep, atravs da Resoluo n. 23, em 21 de novembro de 1999. Desse modo, concebida a tabela, cujos valores para fins de ressarcimento ao SUS variavam, conforme previso legal, entre os valores pagos pelo SUS e os valores da tabela da AMB. Essa tabela foi republicada pela ANS por meio da RDC n. 17, de 4 de abril de 2000, e atualizada dez vezes, sendo a ltima pela RN n. 177, de 3 novembro de 2008, em vigor at o dia de hoje. Os valores da tabela foram determinados a partir de uma srie de fatores65: a. Honorrios mdicos foram tomados do mercado a partir da tabela adotada pelo Comit Integrado de Entidades Fechadas de Assistncia (Ciefas), associao representante de parcela do segmento de autogestes. Pressupe codificao e valorao construdas e aprimoradas a partir da tabela da Associao Mdica Brasileira (AMB-92). b. Valores de Servio de Apoio Diagnstico e Teraputico (SADT) foram inicialmente estimados, automtica e proporcionalmente, frente aos honorrios mdicos acima descritos, mediante percentuais globais observados em estatsticas de autogestes coletadas no momento inicial dos estudos de implantao. c. Valores de dirias calculados mediante tabela hospitalar de referncia aleatoriamente escolhida, sendo utilizada a tabela dos hospitais privados do Rio de Janeiro, proporcionados segundo a mdia de permanncia hospitalar projetada para o procedimento. d. Valores e taxas de salas cirrgicas e de recuperao projetados automaticamente, mediante os valores previstos na mesma tabela escolhida para as dirias. e. Valores de taxas diversas estimados proporcionalmente, mediante o valor atribudo final de taxas e dirias acima descritos, mantendo uma proporo lgica global ao efetivamente observado em algumas autogestes. f. Valores de materiais e medicamentos estimados automtica e proporcionalmente, nas mesmas bases percentuais das adotadas pela tabela do Sistema de Informaes Hospitalares do Sistema nico de Sade (SIH/SUS). A RN n. 185/2009 preconiza que o ressarcimento ser cobrado de acordo com os valores estabelecidos na Tabela nica Nacional de Equivalncia de Procedimentos Tunep
65_ Scatena, M. a. n., op. cit.

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(Art. 4) ou na Tabela do SUS (se a Tunep no estiver atualizada), no podendo ser inferior aos praticados pelo SUS e nem superiores aos praticados pelas operadoras. Para os procedimentos que no constarem da Tunep, considerar-se-o os valores da tabela de procedimentos unificada do Sistema de Informaes Ambulatoriais e Hospitalares SIA/SIH-SUS do ms de competncia do atendimento. Caso o valor do procedimento na Tabela SIA/SIH-SUS venha ser superior ao constante na Tunep, o valor devido ser o da tabela de procedimentos do SIA/SIH at que seja atualizada a Tunep. 3.3.2.4
A IDENTIFICAO DOS BENEFICIRIOS

As operadoras de planos e seguros de sade, por fora de regulamentao, fornecem Agncia informaes de natureza cadastral, especialmente aquelas que permitem a identificao dos beneficirios e seus dependentes, para fins do ressarcimento ao SUS. Essas informaes alimentam o Sistema de Informaes de Beneficirios (SIB), que atualizado mensalmente, e so comparadas por meio de relacionamento nominal de banco de dados, com as bases do SIA/SIH/SUS. Em 2006, o Ministrio da Sade descentralizou o processamento das AIHs, passando a ser executado pelos gestores estaduais e municipais, o que acarretou dificuldades de consolidao das bases de dados das AIHs, que por sua vez interrompeu a rotina de transferncias de bases de dados do Datasus para a ANS. J em 2007, a Agncia, buscando reaver o processamento da identificao dos atendimentos, encaminhou uma minuta de Acordo de Cooperao Tcnica ao Ministrio da Sade, propondo a transferncia das bases de dados dos atendimentos efetuados pelo SUS e faturados atravs do SIH/SUS e do Sistema de Informaes Ambulatoriais SIA/SUS acordo celebrado em 15 de janeiro de 2008. A partir dessa data, o Ministrio da Sade, por meio do Datsus, fornece mensalmente ANS as bases de dados das AIHs e Apacs necessrias para o batimento. A identificao feita por meio da comparao do nome do beneficirio com o nome dos pacientes atendidos pelo SUS. Aps a identificao, faz-se a triagem com outros itens verificao de fonetizao das diferentes grafias, reduo dos nomes para evitar que eventuais abreviaturas interfiram na comparao, verificao de data de nascimento e, por fim, do nome. Verificada igualdade em determinado percentual, considera-se que houve a identificao de um beneficirio de plano de sade com o paciente da AIH. Para muitos esse processo sujeito a falhas por exemplo, no caso de uma no-atualizao do cadastro de beneficirios pelas operadoras de planos e seguros de sade. Tambm no existe, atualmente, um nmero nico para identificar o paciente, tanto do setor pblico quanto do privado. O carto nacional de sade, ainda no implantado, poder representar um importante passo nessa direo, tornando desnecessrio o batimento nominal.

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Quanto identificao dos beneficirios, possvel verificar no Grfico abaixo a evoluo dos beneficirios cadastrados, dos beneficirios identificados, dos beneficirios que tm plano hospitalar e aqueles atendimentos que esto aptos cobrana. Pode-se ver no grfico que o nmero de beneficirios identificados constante, sem variaes importantes ao longo do tempo, sendo relativamente baixo o percentual de beneficirios de planos de sade com cobertura hospitalar que utilizam o atendimento ao SUS.
Grfico 25 BeneFicirioS cadaStradoS, identiFicadoS, coM PLano HoSPitaLar e

atendiMentoS aPtoS Para coBrana66


450.000 400.000 350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19

Beneficirios Identificados Beneficirios Hospitalar (100)

Beneficirios Cadastrados (100) Aptos para cobrana

Fonte: sistema de Controle de Impugnaes (sCI/Ans)

O Quadro 23 mostra o nmero de AIHs de beneficirios de planos de sade, entre setembro de 1999 e dezembro de 2005, cujo cruzamento das informaes de morbidade do SIH/Datasus/MS com o cadastro de beneficirios do SIB/ANS permitiu ANS identificar um total de 914.297 AIHs de beneficirios de planos de sade.

66_ na 9 nBi o cruzamento corresponde a somente um ms e na 4 e 17 h dois meses. o nmero de beneficirios refere-se a vnculos contratuais. as 18 e a 19 nBis ainda no possuem atendimentos aptos para cobrana, pois esto em fase de anlise.

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Quadro 23 internaeS no SuS de BeneFicirioS Por eSPeciaLidade aiH,

Set. 1999 a dez. 2005


esPeCiaLiDaDe CLniCa Do aiH Clnica mdica Crnico e FPT* No identificada Obstetrcia Pediatria Psiquiatria Psi-hosp/dia Reabilitao Tisiologia totaL 1999 n 11.592 159 10 7,212 3.077 2.552 139 7 31 35.291 2000 n 37.945 536 63 27.226 11.369 8.302 620 25 98 122.897 2001 n 38.693 398 32 22.750 12.236 3.196 664 13 89 111.691 2002 n 43.312 474 251 30.178 13.493 2.311 745 13 69 129.098 2003 n 47.148 739 1.241 34.564 15.589 9.141 942 149 117 162.312 2004 n 54.729 746 31 38.627 16.882 9.523 931 98 121 179.679 2005 n 45.371 882 0 34.054 15.835 11.022 1.394 254 173 173.329 totaL n 278.790 3.934 1.628 194.611 88.481 46.047 5.435 559 698 914.297 % 30,4 0,4 0,2 21,0 9,6 5,1 0,6 0,1 0,1 100,0

Fonte: Caderno de Informao de ressarcimento e Integrao com o sus (sIH/datasus/ms e sIB/Ans)

3.3.2.5

AS IMPUGNAES E OS RECURSOS

A impugnao ao ressarcimento o mecanismo atravs do qual as operadoras podem alegar, em carter de defesa e atendendo aos princpios de direito ampla defesa e ao devido processo legal, a desobrigao de proceder ao ressarcimento ao SUS67. Entre as hipteses que desobrigam o ressarcimento ao SUS est o cumprimento de perodo de carncia contratual pelo beneficirio, a falta de cobertura contratual, no caso de o plano assistencial do beneficirio ser de segmentao que no obrigue a realizao do procedimento, ou no caso de o atendimento ter ocorrido fora da rea de abrangncia geogrfica prevista no contrato, atendimento de acidente do trabalho, beneficirio ou dependente excludo do plano, atendimento j pago (Anexo III da IN n. 37). Fatos como esses podem ser alegados nessa fase de impugnao, que ser dirigida ao diretor da Dides por meio de formulrio eletrnico e conter: I. a referncia ao nmero do processo administrativo, ao nmero e ao ms de competncia de cada atendimento impugnado; II. os motivos da impugnao, conforme classificao exemplificativa da tabela de moti-

67_ Scatena, M. a. n., op.cit.

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vos, com exposio dos fatos e dos fundamentos individualizados para cada atendimento impugnado; III. a formulao dos pedidos, conforme a ser disposto exemplificativamente por Instruo Normativa n. 37/2009 da Dides; IV a indicao das provas documentais das alegaes (vide IN n. 37); e . V outras informaes essenciais para anlise, conforme exigncias especificadas na IN n. 37. . Tanto a RN n. 185, que institui o Sisrel, como a IN-Dides n. 37/2009, que dispe sobre o sistema informatizado do ressarcimento ao SUS, para o armazenamento, tramitao e visualizao de processos, notificaes, intimaes e transmisso de peas processuais (peties, impugnaes, recursos e documentos), preveem que toda a comunicao da Dides aos representantes da operadora, credenciados como usurios do Sisrel, ser feita por meio de publicao eletrnica, no portal na Internet. Portanto, cada usurio est obrigado a ter cadastro de assinatura eletrnica, com certificao digital emitida por autoridade certificadora credenciada pela Infraestrutura de Chaves Pblicas Brasileira ICP-Brasil. A Figura abaixo representa a hierarquia de credenciamento de usurios certificados para a operao no sistema eletrnico de ressarcimento ao SUS.
Figura 9 HierarQuia de credenciaMento do uSurio do SiSreL

Representante Legal

Gesto de contas

Processo administrativo

Auditoria tcnica

Recolhimento

Fonte: Ans/dides

O prazo para a operadora apresentar impugnaes foi reduzido para 15 dias corridos, iniciando-se aps o dcimo dia da fase de notificao. Observa-se pela norma que a ANS/Dides colocar no portal as informaes para que a operadora tome cincia do aviso, e a partir dos dez dias desta cincia o prazo para impugnao comear a correr, independentemente da data em que o usurio tenha acessado o portal.

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Pela norma as operadoras devem apresentar, junto ao diretor da Dides, por meio de formulrio eletrnico, a impugnao das cobranas, conforme dispe a IN/Dides n. 37, de 9 de junho de 2009, quando caber ao seu diretor o respectivo julgamento. As alegaes da operadora sero inicialmente acolhidas como verdadeiras, sendo desnecessrio o envio de prova, to-somente exigida nos processos escolhidos pela Dides, por amostragem, ou na fase de recurso aquela que agir de m-f ser punida com multa processual e obrigada a comprovar as suas alegaes. As impugnaes de natureza tcnica devero ser assinadas eletronicamente pelo auditor de sade da operadora, devidamente cadastrado na Secretaria de Ateno Sade (SAS) do Ministrio da Sade e credenciado junto ANS. Caso seja necessria a auditoria antes da deciso, a impugnao tcnica ser encaminha Secretaria de Ateno Sade ou ao gestor do SUS, em especial se houver indcio de fraude ao Sistema nico de Sade. O recurso da operadora dever ser dirigido ao Diretor da Dides, que se manifestar preliminarmente sobre sua admissibilidade, podendo, inclusive, reconsiderar sua deciso em despacho fundamentado. J em reconsiderando sua deciso, o diretor notificar a operadora da deciso. No reconsiderando sua deciso, ou reconsiderando apenas parcialmente, a Dides encaminhar o processo devidamente instrudo Diretoria Colegiada. Apreciado o recurso, a deciso da Diretoria Colegiada ser publicada, em extrato, no Dirio Oficial da Unio e o processo ser encaminhado Dides, que notificar a operadora da deciso. Os procedimentos no impugnados no prazo legal sero encaminhados para cobrana, como aqueles considerados improcedentes. A norma prev, ainda, os prazos para o pagamento do ressarcimento pelas operadoras (Art. 49), os juros e multas, no caso de atraso do pagamento, a inscrio no Cadin e na dvida ativa, com a consequente cobrana judicial ( nico do Art. 49). A inscrio do inadimplente no Cadastro de Inadimplentes (Cadin) est prevista na Lei n. 10.522, de 19 de julho de 2002. 3.3.2.6
MELHORIAS PROPOSTAS PELA ANS

O Artigo 32 da Lei n. 9.656/98 prev que sero ressarcidos pelas operadoras os atendimentos de sade, previstos nos contratos das operadoras, realizados em seus beneficirios e dependentes, em instituies integrantes do SUS, no havendo, hoje, distino entre os variados tipos de atendimento (hospitalar, ambulatorial, hospital-dia, atendimento domiciliar). Todos so passveis de cobrana do ressarcimento. Na regulamentao do ressarcimento, at a RDC n. 62, de 20 de maro de 2001, eram

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objeto de ressarcimento os atendimentos realizados por unidades pblicas de sade e os de urgncia e emergncia feitos por estabelecimentos privados, conveniados ou contratados pelo SUS. A RN n. 93, de 18 de maro de 2005, alterou esse dispositivo, retirando os dois incisos que delimitavam o tipo de atendimento a ser ressarcido. Segundo Relatrio de Gesto/2009 da ANS, esto em curso s seguintes melhorias no processo de ressarcimento ao SUS: reviso, em conjunto com o Ministrio da Sade, do procedimento de gerao do arquivo de exportao das informaes das ASIH do Datasus para a ANS; definio, em conjunto com o Ministrio da Sade, das regras e do procedimento de repasses dos valores arrecadados a ttulo de ressarcimento ao SUS para os favorecidos; alterao da metodologia de clculo da Tunep.

3.3.3

Dados e informaes sobre o ressarcimento ao sUs

A Figura a seguir apresenta o fluxograma do novo processo administrativo eletrnico de instaurao, impugnao e julgamento em primeira instncia, chamado Sisrel.

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CONASS Para entender a gesto do SUS / 2011

Figura 10 FLuxoGraMa do ProceSSo eLetrnico

Notificao de Cobrana

OP Impugna c/ declarao

No

Sim

OP Paga

Sim

Processo Arquivado

Anlise Sumria

Indeferimento

No Inscrio no CADIN, Dvida Ativa e execuo judicial

DIDES requer comprovao de amostra

OP envia prova

Sim

DIDES decide

Indeferimento

Processo Arquivado

Indeferimento

No

Fase Recursal DIDES indefere impugnao

Validao da amostra

Sim

Deferimento das demais impugnaes e arquivamento do processo

No

DIDES requer comprovao das demais AIH OP junta prova


Sim

DIDES decide

Indeferimento

Processo Arquivado

No

Indeferimento

DIDES indefere impugnao

Fase Recursal

Fonte: sistema de Controle de Impugnaes sCI/Ans

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3.3.4

Cobrana, recebimento e repasse68 do ressarcimento ao sUs

Pelo exame de dados dos atendimentos e cobranas passiveis de ressarcimento ao SUS, contidos no Caderno de Informao de Ressarcimento e Integrao com o SUS/2009, apresentamos nas Figuras abaixo a situao dos atendimentos identificados pelos tcnicos da Dides e as respectivas cobranas, de setembro de 1999 a junho de 2006.
Figura 11 atendiMentoS identiFicadoS PaSSVeiS de reSSarciMento ao SuS SeteMBro 1999 a JunHo 2006
Atendimentos Identificados 992.110 R$ 1.422.472.080,54

Impugnados 720.438 R$ 1.058.802.398,09

No Impugnados 271.672 R$ 363.669.682,45

Em Anlise 231.294 R$ 337.353.342,94

Deferidos 287.276 R$ 433.263.929,51

Indeferidos 201.868 R$ 288.185.125,64

Passveis de ressarcimento ao SUS 473.540 R$ 651.854.808,09

nota: os nmeros apresentados representam a fotografia de um determinado momento no sistema. Incluses ou cancelamentos modificam os nmeros em perodos diferentes. Fonte: sistema de Controle de Impugnaes sCI-Ans

68_ os valores ressarcidos pelas operadoras ao SuS foram recolhidos pela anS e repassados ao Fundo nacional de Sade e unidade prestadora do servio (art. 14 da resoluo anS n. 6 (re n. 6/2001) e art. 7 da Portaria SaS n. 168, de 21/05/2001). atualmente, a resoluo normativa anS n. 185/2008 estabelece a nova normatizao relativa ao repasse, que ser feito ao Fundo nacional de Sade e ao fundo de sade a que o prestador do atendimento estiver vinculado.

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Figura 12 coBranaS PaSSVeiS de reSSarciMento ao SuS SeteMBro 1999 a JunHo 2006

Passvel de ressarcimento ao SUS 473.540 R$ 651.854.808

Com suspenso judicial ou administrativa 91.523 R$ 125.933.086

Em Processo de cobrana 20.217 R$ 28.400.591

Pagos 76.675 R$ 97.290.934

Em Fase de Parcelamento 7.596 R$ 10.333.953

Cobrados 361.800 R$ 497.521.131

Cobrados em Processo Judicial 35.962 R$ 50.036.167

Suspensos por Liminar 9.507 R$ 13.079.645

Vencidos e no Pagas 241.292 R$ 339.493.025

Em liquidao Extrajudicial 26.455 R$ 36.956.522

A Vencer 275 R$ 367.050

nota: os nmeros apresentados representam a fotografia de um determinado momento no sistema. Incluses ou cancelamentos modificam os nmeros em perodos diferentes. Fonte: sistema de Controle de Impugnaes sCI-Ans

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Tabela 6 detaLHaMento da coBrana reFerente ao reSSarciMento ao SuS, eM r$, noS anoS de 2007 a 2009
VaLores Do ressarCiMento ao sUs Por ano De VenCiMento e sitUao Da CoBrana ano 2007 2008 2009 totaL GLoBaL coBrado 64.466.756.82 28.626.020,49 12.883.663,19 105.976.440,50 PaGo 7.275.108,08 5.875.242,47 1.011.270,33 14.161.620,88 ParceLado 1.109.239,49 340.887,36 209.028,94 1.659.155,79 SuSPenSo JudiciaLMente 2.149,73 18.894,08 _ 21.043,81 LiQuidao extraJudiciaL 2.591.182.16 1.362.038,92 215.672,97 4.168.894,05 Vencido 53.489.077,36 20.964.482,15 11.447.690,95 85.901,250,46

observaes: 1 - para as informaes da tabela acima, considera-se a data de vencimento da gru para classific-la. Isso significa que o valor pago em determinado ano no representa o total recebido naquele ano. o mesmo raciocnio vale para as outras situaes. 2 - os valores das colunas: pago e parcelado no consideram os juros e as multas pagos, apenas os valores das AIH. 3 - excludas as cobranas canceladas. Fonte: sistema de Controle de Impugnaes sCI/Ans 2010

Tabela 7 VoLuMe de recurSoS receBidoS a ttuLo de reSSarciMento ao SuS, Por exerccio


eXerCCio 2007 2008 2009 Fonte: relatrio de gesto Ans 2009 VaLor reCeBiDo eM r$ R$ 8.230.636,92 R$ 11.829.562,28 R$ 5.621.433,05

Pelo exposto nas tabelas acima, vale registrar que a ANS, no Relatrio de Gesto de 2009, esclareceu os motivos da reduo do valor recolhido em 2009 com os demais exerccios, fazendo uma comparao detalhada, que reproduzimos abaixo:
Conforme a Tabela 6, na comparao com os demais exerccios, o valor recolhido de dbitos vencidos em 2009 (R$ 1.011.270,33) foi inferior aos de anos anteriores tanto em nmeros absolutos, como em relativos. O valor recebido de 2009 representa 7,85% do valor cobrado no ano, percentual inferior ao de 2008 (10,56%) e de 2007 (11,29%). Mesmo considerando os valores recebidos de dbitos vencidos nos demais exerccios, verifica-se queda na arrecadao. De acordo com a Tabela 7, os recursos recebidos em 2009 totalizaram R$ 5.621.433,05, dos quais R$ 2.380.591,51 (42,35%) originaram-se de parcelamentos de dbitos em andamento em 2009. Dos R$ 3.240.841,54 restantes, R$ 2.402.248,08 correspondem a recebimentos de valores da Tunep, enquanto R$ 838.593,46 so pagamentos de eventuais juros e multas. Houve, portanto, uma

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reduo de 52,44% em relao a 2008, durante o qual foi recolhido um total de R$ 11.820.562,28. A reduo de um ano para outro foi motivada pela queda da arrecadao, como tambm pela alterao da regra de repasse, introduzida pela RN 185/2008. Essa mudana no sistema de repasse deu origem a trs obstculos: (i) no-conhecimento de qual fundo (se municipal, estadual ou nacional) arcou com a despesa do atendimento, visto que pela AIH no possvel inferir esta informao; (ii) nem todo municpio habilitado gesto plena do sistema de sade; (iii) dados bancrios dos fundos municipais e estaduais de sade no so mencionados no CNES.

Atualmente, segundo registro da ANS, em seu Caderno de Informao de Ressarcimento e Integrao ao SUS (junho/2009), entre janeiro de 2000 e junho de 2009, o repasse aos fundos de sade foi no valor de R$ 93.496.008,95, sendo que, destes, R$41.232.129,07 foram transferidos para o Fundo Nacional de Sade, o que vale dizer 44% do total ressarcido. No Mapa abaixo fica demonstrado o valor total partilhado por UF.
Figura 14 o VaLor totaL PartiLHado Por uF no Perodo de 2000 a 2009
39.255,72 102.956,21 RR AP 468.933,66 AM PA MA PI 114.748,55 AC RO 92.572,91 294.249,01 MT TO BA 731.839,87 223.386,34 578.307,14 480.407,61 1.116.563,87 CE RN PB PE AL SE 398.946,78 583.307,46 1.298.699,61 407.914,09 335.056,73 4.072.290,64

GO MG ES

1.031.754,61 4.795.684,04 799.770,17 6.054.217,29

274.429,82

MS SP PR SC RS TOTAL BRASIL at 1.000.000,00 1.000.000,00 | 2.000.000,00 2.000.000,00 | 4.000.000,00 RJ 17.061.972,41

2.904.319,69 2.682.426,63 2.842.214,69

4.000.000,00 | 6.000.000,00 6.000.000,00 | 8.000.000,00 Mais de 8.000.000,00

Fonte: sistema de Controle de Impugnaes sCI/dides/Ans

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Anexos

Quadro I - BeneFicrioS de PLanoS coM coBertura HoSPitaLar

reLatrio aProVaDo na CMara Dos DePUtaDos - artiGo 12 I Caput - So facultadas a oferta, a contratao e a vigncia de planos ou seguros privados de assistncia sade que contenham reduo ou extenso da cobertura assistencial e do padro de conforto de internao hospitalar, em relao ao plano referncia definido no art. 10, desde que observadas as seguintes exigncias mnimas: I - quando incluir atendimento ambulatorial: a) cobertura de consultas mdicas, em nmero ilimitado, em clnicas bsicas e especializada, reconhecidas pelo Conselho Federal de Medicina; b) cobertura de servios de apoio diagnstico e tratamento e demais procedimentos ambulatoriais, solicitados pelo mdico assistente; II - quando incluir internao hospitlar: a) cobertura de internaes hospitalares, vedada a limitao de prazo, em clnicas bsicas e especializadas, reconhecidas pelo Conselho Federal de Medicina, admitindo-se a excluso dos procedimentos obsttricos; II - quando incluir internao hospitalar: d) cobertura de exames complementares indispensveis para o controle da evoluo da doena e elucidao diagnstica, fornecimento de medicamentos, anestsicos, oxignio, transfuses e sesses de quimioterapia e radioterapia, conforme prescrio do mdico assistente, realizados ou ministrados durante o perodo de internao hospitalar;

Lei n. 9.656/98 aLteraDa PeLa MeDiDa ProVisria n. 1.665 De 04/06/1998 - artiGo 12


Caput - So facutadas a oferta, a contratao e a vigncia de planos ou seguros privados de assistncia sade, nas segmentaes previstas nos incisos de I a IV deste artigo, respeitadas as respectivas amplitudes de cobertura definidas no plano ou seguro-referncia de que trata o art. 10, segundo as seguintes exigncias mnimas:

II

I - quando incluir atendimento ambulatorial: a) cobertura de consultas mdicas, em nmero ilimitado, em clnicias bsicas e especializadas, reconhecidas pelo Conselho Federal de Medicina; b) cobertura de servios de apoio diagnstico, tratamentos e demais procedimentos ambulatoriais, solicitados pelo mdico assistente; II - quando incluir internao hospitalar: a) cobertura de internaes hospitalares, vedada a limitao de prazo, valor mximo e quantidade, em clnicas bsicas e especializadas, reconhecidas pelo Conselho Federal de Medicina, admitindo-se a excluso dos procedimentos obsttricos; II - quando incluir internao hospitalar: d) cobertura de exames complementares indispensveis para o controle da evoluo da doena e elucidao diagnstica, fornecimento de medicamentos, anestsicos, gases medicinais, transfuses e sesses de quimioterapia e radioterapia, conforme prescrio do mdico assistente, realizados ou ministrados durante o perodo de internao hospitalar;

III

IV

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VI

II - quando incluir internao hospitalar: e) cobertura de taxa de sala de cirurgia, incluindo materiais utilizados, assim como da remoo do paciente, comprovadamente necessria, para outro estabelecimento hospitalar, em territrio brasileiro, dentro dos limites de abrangncia geogrfica previstos no contrato; 1 Dos contratos de planos e seguros de assistncia sade com reduo da cobertura prevista no plano ou seguro referncia, mencionado no art. 10 deve constar: I - declarao em separado do consumidor contratante de que tem conhecimento da existncia e disponibilidade do aludido plano ou seguro e de que este lhe foi oferecido; II - a cobertura s doenas constantes na Classificao Estatstica Internacional de Doenas e Problemas Relacionados com a Sade, da Organizao Mundial da Sade.

II - quando incluir internao hospitalar: e) cobertura de toda e qualquer taxa, incluindo materiais utilizados, assim como da remoo do paciente, comprovadamente necessria, para outro estabelecimento hospitalar, em territrio brasileiro, dentro dos limites de abrangncia geogrfica previstos no contrato; Pargrafo nico. Da documentao relativa contratao de planos e seguros de assistncia sade com reduo da cobertura prevista no plano ou seguro referncia, mencionado no art. 10, deve constar declarao em separado do consumidor contratante de que tem conhecimento da exitncia e disponibilidade do plano ou seguro-referncia, a de que este lhe foi oferecido.

Quadro II cMara de Sade SuPLeMentar

MoDeLo i ProJeto aProVaDo PeLa CMara Dos DePUtaDos eM oUt. De 97 Art. 6 Fica criada a Cmara de Sade Suplementar como rgo do Conselho Nacional de Seguros Privados - CNSP com competncia privativa , para se pronunciar acerca das matrias de sua audincia obrigatria, previstas no art. 3, bem como propor a expedio de normas sobre: I - regulamentao das atividades das operadoras de planos e seguros privados de assitncia sade;

MoDeLo ii Lei n. 9.656/98 aLteraDa PeLa MeDiDa ProVisria 1665 O art. 6 revogado, e o artigo 3 alterado com a supresso do ouvido, obrigatoriamente, o rgo institudo nos termos do art. 6 desta Lei, .... A CSS passa a ser regida pelo Art. 35 - B, que cria o CONSU, em seu pargrafo segundo: Fica instituda, no mbito do CONSU, a Cmara de Sade Suplementar, de carter permanente e consultivo, integrada: I - por um representante de cada Ministrio a seguir indicado; a) da Sade, na qualidade de seu Presidente; b) da Fazenda; c) da Previdncia e Assistncia Social; d) do Trabalho; e) da Justia II - pelo Secretrio de Assistncia Sade do Ministrio da Sade, ou seu representante, na qualidade de Secretrio III - pelo Superintendente da SUSEP ou seu , representante;

II - fixao de condies mnimas dos contratos relativos a planos e seguros privados de assistncia sade; III - critrios normativos em relao aos procedimentos de credenciamento e destituio de prestadores de servio do sistema, visando assegurar o equilbrio das relaes entre os consumidores e os operadores de planos e seguros privados de assistncia sade;

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VI - estabelecimento de mecanismos de garantia, visando preservar a prestao de servios aos consumidores;

VI - por um representante de cada rgo e entidade a seguir indicados: a) Conselho Nacional de Sade; b) Conselho Nacional dos Secretrios Estaduais de Sade; c) Conselho Nacional dos Secretrios Municipais de Sade; d) das entidades de defesa do consumidor; e) de entidades de consumidores de planos e seguros privados de assistncia sade; f) dos rgos superiores de classe que representem os estabelecimentos de seguro; g) dos rgos superiores de classe que representem o segmento de auto-gesto de assistncia sade; h) dos rgos superiores de classe que representem a medicina de grupo; i) das entidades que representem as cooperativas de servios mdicos; j) das entidades filantrpicas da rea de sade; l) das entidades nacionais de representao da categoria dos mdicos; m) das entiddes nacionais de representao da categoria dos odontlogos; n) dos rgos superiores de classe que repreentem as empresas de odontologia de grupo; o) da Federao Brasileira de Hospitais. 4 Os membros da Cmara de Sade

V - o regimento interno da prpria Cmara.

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