Revista de Derecho Municipal

Universidad de San Martn de Porres

ABRAHAM RIVAS LOMBARDI

Profesor de Derecho Procesal Administrativo Facultad de Derecho USMP.

CONTRIBUYEN A LA GOBERNABILIDAD MUNICIPAL LAS MAYORAS ARTIFICIALES QUE PERMITE LA LEGISLACIN VIGENTE?

Ao 4 / N 11 / 2,010

CENTRO DE ESTUDIOS DE DERECHO MUNICIPAL Universidad de San Martn de Porres Facultad de Derecho

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En este nmero: DOCTRINA: CONTRIBUYEN A LA GOBERNABILIDAD MUNICIPAL LAS MAYORAS ARTIFICIALES QUE PERMITE LA LEGISLACIN VIGENTE? Por: Dr. Abraham Rivas Lombardi. LOS PRINCIPIOS DE LAS CONTRATACIONES PBLICAS Por: Dr. Alfredo Saavedra Sobrados JURISPRUDENCIA: ResolucinN15312010JNE(20/08/2010) ConfirmaResolucinN0000132010JEELC,quedeclarfundadalatachacontralainscripcindeAlexanderMartnKouriBumachar. SentenciadelTribunalConstitucionalN022332007PA/TC(19/01/2010) Declarainaplicableelcobrodelatasadenominadaderechodeejecucindelaobravulneraelartculo70delaLeydeTributacin Municipal,porcuantolatasanoestcalculadaenfuncinalcostorealdelservicioprestadosinoencriterioscomometroslineales, nmerodepostes,milmetroofraccindelcavadodezanjas,entreotros. APRECIACIONES: Resolucin Ministerial N 228-2010-PCM (16/07/2010) Plan Nacional de Simplificacin Administrativa Sumilla: Municipalidades y dems entidades pblicas debern adecuar sus actividades, planes y presupuestos al plan nacional de simplificacinadministrativa20102014. Ley N 29566 (28/07/2010) Ley que Modifica diversas Disposiciones con el objeto de mejorar el Clima de Inversin y facilitar el CumplimientodeObligacionesTributarias. Sumilla:Eliminanrequisitosparalicenciasdeedificacionesydefuncionamiento. NORMAS LEGALES: NormasLegalesdeJulio NormasLegalesdeAgosto

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CONTRIBUYEN A LA GOBERNABILIDAD MUNICIPAL LAS MAYORAS ARTIFICIALES QUE PERMITE LA LEGISLACIN VIGENTE?
Abraham Rivas Lombardi
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A propsito de las Elecciones Municipales y Regionales que se desarrollarn en nuestro pas el cercano 03 de Octubre del 2010, desde tiempo atrs viene llamando mi curiosidad la existencia de mayoras artificiales en los Concejos Municipales, autorizadas legalmente desde las Elecciones Municipales de 1983 y que permiten a los Alcaldes electos contar con un nmero mayoritario de Regidores o Concejales afines a su partido poltico o movimiento, los que son electos en la misma lista que el burgomaestre. La base legal que actualmente permite la existencia de estas mayoras artificiales es el Artculo 25 inciso 2 de la Ley de Elecciones Municipales, Ley N 26864, modificado por el Artculo 1 de la Ley N 27734, que para la asignacin de escaos de Concejal otorga a la lista electoral ganadora la cifra repartidora o la mitad ms uno de los cargos de Regidores, lo que ms le favorezca; estableciendo que el nmero de Regidores se redondea al nmero entero superior. Es necesario precisar que esta autorizacin legal no es nueva ya que se remonta a la anterior ley sobre la materia, Ley N 14669, que a su vez fue modificada para permitir la existencia de estas mayoras artificiales y que rigi los comicios municipales de 1983, 1986, 1989, 1993 y 1995.
Las opiniones expresadas en este documento son de la exclusiva responsabilidad de su autor y no representan opinin del Centro de Estudios de Derecho Municipal.
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Abogado. Profesor de Derecho Procesal Administrativo en la Facultad de Derecho USMP.

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Las denomino mayoras artificiales porque la composicin del nuevo Concejo Municipal no responde al real resultado electoral, ya que un candidato puede ganar una eleccin municipal por un estrecho margen sobre el segundo, estando inclusive muy distante de la mitad ms uno y terminar con un Concejo Municipal con mayora de Regidores. Grafico mi anlisis: Juan derrota a Pedro en las elecciones municipales. Juan obtiene el 20% de los votos vlidos y Pedro el 19%. Ambos estn muy distantes del 50% ms uno del voto vlido. El Concejo Municipal tiene once (11) escaos de Regidores. En aplicacin del Artculo 25 inciso 2 de la Ley de Elecciones Municipales, Juan tendr siete (7) Regidores, porque la mitad de once es cinco y medio, ms uno, seis y medio, redondeado al nmero entero superior es siete (7). De este anlisis, en fro podemos concluir que Juan no ha recibido el voto del 80% del electorado que ha votado vlidamente sin contar, ojo, con los votos blancos y viciados y a quienes no fuero a sufragar pero contar con mayora en el Concejo Municipal. La explicacin recurrente para justificar la vigencia de esta ficcin legal de otorgar mayora artificial a las listas ganadoras de las elecciones municipales, as cuenten slo con mayora relativa en la votacin, es la gobernabilidad municipal; tema sobre el que volveremos despus. En este punto debemos analizar el contexto electoral en que siguen vigentes las reglas de la mayora artificial. Cuando se introdujo la regla en el Per, a principios de los aos ochenta, existan cuatro grandes partidos polticos que extendieron su hegemona electoral municipal hasta 1993, de forma tal que el resultado electoral eran casi monopolizado por estas cuatro fuerzas ; y los subsecuentes Concejos Municipales estuvieron integrados en su gran mayora por Concejales que respondan ideolgica y disciplinariamente a su partido poltico., lo que muchas veces permita una negociacin en el buen sentido de la palabra - que coadyuvaba a la gobernabilidad. Especial recuerdo de esta poca se guarda de los gobiernos metropolitanos de Alfonso Barrantes Lingn (+) y de Jorge del Castillo, con altos niveles de coordinacin y tolerancia poltica. A partir de 1995 el panorama se altera sustancialmente, pues a nivel municipal desaparece abruptamente la hegemona de los grandes partidos y es remplazada por una proliferacin de movimientos y fuerzas independientes, regionales y locales, cada cual con su propio caudillo y proyecto poltico edilicio, fiel reflejo de lo que ocurra a nivel nacional. A partir del 2002, alcanza a los nuevos Gobiernos Regionales, creados tras la reforma del Captulo XIV de la Constitucin Poltica del Estado.

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El fenmeno se extiende hasta hoy y con mayor intensidad, por cuanto el proceso de descentralizacin iniciado en el 2002 y acelerado desde el 2006, ha permitido la transferencia de cientos de competencias de los Ministerios del Gobierno Central a los Gobiernos Regionales y Municipales, Provinciales y Distritales, con nuevos recursos financieros en el marco de la descentralizacin fiscal; a lo que debe agregarse los mayores ingresos por renta y regala minera, renta de aduana o canon gasfero, entre otros, incremento del FONCOR y especialmente del FONCOMUN, a partir del crecimiento de la actividad econmica nacional. Hoy, en la mayora de los casos, un Alcalde es un autntico Presidente Municipal, con Presupuesto propio y enormes posibilidades de gestin e inversin, empoderado por una Ley Orgnica de Municipalidades, Ley N 27972, que potencia el papel del burgomaestre, al tiempo que limita seriamente la funcin fiscalizadora de los Regidores. De forma tal que es obvia la respuesta de por qu en cada eleccin municipal surgen cada vez mayor cantidad de candidatos, apoyados por movimientos o agrupaciones ad-hoc, que se constituyen slo para el proceso electoral y que en la mayora de los casos se desactivan apenas el proceso culmina. El impacto de este fenmeno es ms complejo de lo que parece, pues la abundancia de candidatos dispersa la votacin y permite muchas veces la eleccin de Alcaldes con porcentajes precarios, lo que ocasiona una falta de legitimidad de entrada que termina pervirtiendo al nuevo gobierno local y afectando la gobernabilidad municipal, pues los cercanos perdedores no terminan de aceptar su derrota. Esta sera la justificacin ideal para la autorizacin legal de mayoras artificiales que permite el Artculo 25 inciso 2 de la Ley N 26864; empero, no lo es. Esta regla funcionaba en el escenario vigente hasta 1995, cuando los Regidores electos en tanto representantes de los partidos polticos, respondan como adelantamos ideolgica y disciplinariamente a su partido, lo que coadyuvaba a la gobernabilidad. A partir de 1998, las autoridades electas a nivel municipal son mayoritariamente de movimientos o grupos independientes, que conforman sus listas de Regidores - entre otras modalidades con personas que tienen sus propias aspiraciones polticas o personales, personas que han comprado el cupo con aportes de campaa, ex rivales o rivales actuales para sacarlos de la lid electoral, amigos o recomendados, etc. Fcil es colegir que la ausencia de los antiguos elementos integradores que caracterizaban a los partidos polticos y que contribuan a la gobernabilidad municipal, permitan ahora que estas mayoras artificiales sean precarias y voltiles y los Alcaldes en ejercicio afronten prontamente la oposicin de los Regidores elegidos en las listas adversarias, pero tambin las de los Regidores electos en su propia lista, de lo que colegimos que en el escenario edilicio, la regla de las mayoras artificiales no garantiza la gobernabilidad municipal.

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Sin embargo, el remedio podra ser peor que la enfermedad. En Diciembre del 2009, el Congreso de la Repblica aprob la Ley N 29470, cuyo Artculo 1 modific entre otros el Artculo 8 de la Ley de Elecciones Regionales, Ley N 27683 y que rige para el presente proceso electoral regional. En lo que nos interesa para efectos de este artculo, el Artculo 8 de la original Ley N 27683, estableca en su inciso 2, que para la asignacin de escaos del Consejo Regional se otorgaba a la lista electoral ganadora la cifra repartidora o la mitad ms uno de los cargos de Consejeros Regionales, lo que ms le favorezca; con lo que se garantizaba una mayora artificial al candidato ganador a la Presidencia Regional. Es decir, se repeta el diseo del Artculo 25 de la Ley de Elecciones Municipales y oper en los procesos electorales del 2002 y 2006, donde los Presidentes Regionales elegidos contaban con mayora de Consejeros Regionales, adems gracias a un complicado sistema de asignacin de escaos. Con la Ley N 29470, se modifica el Artculo 8 y en su inciso 3 se dispone ahora que se elige como Consejero Regional por cada provincia al candidato ms votado y en los casos de provincias con dos o ms Consejeros, se aplica la cifra repartidora. En conclusin, a nivel regional ha desaparecido la mayora artificial que la ley estableca para la conformacin de los Consejos Regionales y para el perodo 20112014, la integracin de estos colegiados responder al resultado electoral; en un escenario de gran dispersin de opciones polticas independientes y con la casi inexistente presencia de los ltimos partidos nacionales. No es descabellado augurar que los nuevos Gobiernos Regionales experimentarn etapas de fuertes conflictos entre el Ejecutivo Regional encarnado por la Presidencia y la Administracin Regional y los Consejos Regionales, que carecern de mayora, lo que creemos complicar la gobernabilidad de las Regiones. A esto debe agregarse que actualmente para la eleccin de Presidente Regional, se exige un voto vlido de cuando menos el 30% del electorado, justamente por la proliferacin de candidatos que fragmentan el voto y a fin de otorgarle cierta legitimidad al Presidente electo; caso contrario, debe realizarse una segunda vuelta entre los candidatos ms votados, con el Consejo Regional ya electo. Podra darse el caso de un Presidente Regional elegido precariamente y sin un solo Consejero afn, en un escenario de permanente conflicto con el rgano colegiado, lo que impedira una gestin regional medianamente exitosa. No debemos olvidar que adicionalmente por Ley N 29053, vigente desde el 2007, se modific el Artculo 11 de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, Ley N 27867, cambiando

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la estructura del Consejo Regional y retirando del mismo al Presidente y Vicepresidente Regionales, dejando la conformacin del Consejo Regional slo a los Consejeros electos; lo que ha establecido un autntico divorcio entre el Ejecutivo y el Legislativo Regionales. Si alguien tena la intencin de reproducir la modificacin de la regla de mayora artificial, para el caso de las Elecciones Municipales, felizmente tal intento no prosper, por lo menos por esta vez, lo que hubiera ocasionado enormes problemas a la prxima gestin edilicia, siendo el caso que los Gobiernos Regionales son 25, en tanto que los Gobiernos Locales exceden los 2,000. Debemos estar atentos al desenvolvimiento de los Consejos Regionales del nuevo perodo y ver cmo funcionan sin mayoras artificiales, antes de plantear que a nivel municipal se modifique el actual rgimen legal y que la composicin de los Concejos Municipales responda al real resultado electoral. En el marco legal vigente, creo que la gobernabilidad de los Gobiernos Municipales debe sustentarse todava en las mayoras artificiales, pero debe ir aparejada con el fortalecimiento de los partidos polticos, de forma tal que los Concejos Municipales estn integrados por representantes de pocas fuerzas polticas consolidadas, nacionales o regionales, que respondan a una misma ideologa y programa poltico; disminuyendo paulatinamente la fragmentacin electoral que actualmente experimenta nuestro pas.