A hidropoltica e o federalismo: possibilidades de construo da subsidiariedade na gesto das guas no Brasil?

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Sandra Ins Baraglio Granja** Jeroen Warner

S U M R I O : 1. A hidropoltica e o federalismo brasileiros; 2. O federalismo e a gesto das guas; 3. A institucionalidade da gesto da gua e os desafios da subsidiariedade; 4. Elementos para a construo de subsidiariedade numa gesto democrtica das guas; 5. Concluses parciais. S U M M A R Y : 1. Brazilian hydropolitics and federalism; 2. Federalism and water management; 3. Institutionality of water management and the challenges of subsidiarity; 4. Components for the construction of subsidiarity in a democratic water management; 5. Partial conclusions. P A L A V R A S - C H A V E : gesto das guas; hidropoltica; federalismo; subsidiariedade; democracia. K E Y W O R D S : water management; hydropolitics; federalism; subsidiarity; democracy. Este artigo pretende mostrar como a hidropoltica do pas se relaciona com o federalismo brasileiro e como construir um modelo de subsidiariedade na gesto das guas no territrio nacional, considerando os 26 estados e os

* Artigo recebido em dez. 2005 e aceito em ago. 2006. ** Doutoranda da Universidade de So Paulo (USP); mestre em cincia poltica pela PUC-SP; tcnica da Fundao do Desenvolvimento Administrativo (Fundap). Endereo: Rua Cristiano Viana, 428 CEP 054902-000, So Paulo, SP Brasil. E-mail: sines@usp.br. , *** Cientista poltico, docente e consultor em polticas de recursos hdricos. Autor de diversos artigos e livros publicados sobre conflitos envolvendo gua e participao. Doutorado em gesto de polticas de inundao pela Wageningen University, Holanda. Endereo: Disaster Studies Group Wageningen UR Hollandseweg 1 6706 KN Wageningen, Holanda. E-mail: jeroenwarner@gmail.com.

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mais de 5.500 municpios e o Distrito Federal, ou seja, a relao entre o recorte administrativo-poltico e o do gerenciamento de recursos hdricos. O artigo discute como o sistema poltico do pas se relaciona com os fruns da gua, essencialmente com representaes de prefeitos e agncias governamentais, eleitas democraticamente e que iro ocupar os assentos de comits de bacia. Diante de tamanho desafio, considerando que a gua um bem pblico de primeira necessidade que afeta a vida cotidiana de milhes de pessoas no Brasil, que variveis devem ser levadas em conta nesse debate? O artigo aposta na necessidade de construo de um federalismo de cooperao que alavancar a subsidiariedade na gesto das guas. Hydropolitics and federalism: possibilities of building subsidiarity in Brazilian water management? This article reflects on how Brazils water policy can be reconciled with its federalist setup, and on how the model of subsidiarity in national water management can be developed, considering that the boundaries of the mandates of the administrative patchwork of 26 states, over 5,500 local authorities and the Federal District do not coincide with the logical boundaries of water management (basins). It discusses how the political system relates to the basin management forums, essentially as democratically elected representatives of government agencies, who sit on of the basin committee. Given that water is a basic necessity in the daily lives of millions of Brazilians, which key variables need to be taken into consideration in this debate? The article advocates a cooperative kind of federalism as a lever for subsidiarity in water management.

1. A hidropoltica e o federalismo brasileiros

Com muitas definies de federalismo e diversos estudiosos no assunto, no pretendemos exaurir a discusso sobre o que o federalismo e como pode ser compreendido.1 A preocupao maior encontrar nessas definies elementos que possam oferecer espaos de reflexo que agreguem o federalismo, a hidropoltica e a gesto das guas no Brasil. Para Celso Furtado, federalismo o conceito mais amplo que tem sido utilizado para expressar a idia de que a organizao poltica deve basear-se na solidariedade e na cooperao, no na compulso.

A palavra federao vem do latim foedus que significa pacto, ou seja, pacto para governar, pacto de poder; unio sob condies pactuadas, implica tambm em governos subnacionais, autonomia relativa, financeira, poltica, administrativa, entre outros.

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Francisco de Oliveira nos brinda:

Resumidamente, a Federao um pacto em que as partes (Estados soberanos ou Estados que poderiam ter se constitudo como soberanos) renunciam, em grau muito alto, exatamente aos atributos da soberania: independncia, moeda prpria, monoplio da violncia, controle do territrio, controle das populaes, relaes externas, regulao da economia... renncia dos diretos de soberania, correspondem deveres da Federao para com as partes federadas. O dever poltico: todas as partes devem poder partilhar o poder federal. Seguem-se deveres como a da segurana interna e externa. Mas constitui tambm dever da Federao uma eqitativa distribuio da riqueza produzida exatamente pela economia poltica da Federao.

Entre as vrias especificidades da federao brasileira a viso a seguir busca identificar traos gerais da realidade brasileira, tem carter esquemtico, portanto, no pretende esgotar os aspectos dessa realidade. Por vezes, aponta-os de forma caricatural, para ressaltar suas caractersticas hegemnicas. Especificidades que se iniciam com uma acentuada disparidade socioeconmica distribuda numa amplitude continental, permeada pela complexidade do aparelho de Estado e com fraca institucionalidade (demonstrada ad infinitum em diversas polticas pblicas confessamente no implementadas) e com uma das piores distribuies de renda do mundo.2 O pas demonstra grande heterogeneidade regional; embora a Regio Norte seja a maior do pas, a que tem menor populao, com baixo PIB, pobreza e maior disponibilidade de recursos hdricos, como demonstra a tabela; a Regio Nordeste, com pobreza acentuada e PIB baixo, igualmente a que menos tem gua; as regies CentroOeste e Sul so as mais homogneas no pas; e a Sudeste carrega a dificuldade de distribuio de suas riquezas. ndices combinados de indicadores sociais e conflitos da gua mostram como enfrentar os problemas de natureza polticoinstitucional na gesto dos recursos hdricos. A gesto de recursos hdricos no pas est em transio entre dois paradigmas, em larga medida caracterizada pela misso hidrulica, onde o Estado lidera a explorao dos recursos hdricos. A construo de grandes projetos hdricos ou a reverso de gua entre bacias, ou mesmo a hidrovia so exemplos de projetos iniciados de cima para baixo, de forma tecnocrtica, sem consulta prvia populao.

Estimado um PIB per capita anual de aproximadamente US$ 4.000.

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Entretanto, a diversificao e modernizao da economia brasileira, assim como o crescente aumento da conscincia ambiental, tornou possvel manifestos e movimentos de organizaes no-governamentais (ONGs) questionando o modelo de desenvolvimento (modernizao reflexiva) e demandando formas de deciso dialgicas ao invs de monolgicas. Ao mesmo tempo, governos buscam referenciar os problemas de alocao de quantidade e qualidade de gua, introduzindo a questo do apreamento da gua. A Constituio de 1988 acolhe essas preocupaes, contemplando a sociedade civil no gerenciamento da gua em forma de plataformas consultivas e deliberativas, onde os atores pudessem participar: os comits. Isso significa uma inquestionvel dominncia do governo no modelo hobbesiano, modelo de prevalncia do Estado. A questo : qual o tipo do Estado brasileiro? Hobbesiano? Lockeniano ou rosseauniano? Que contrato temos entre o Estado e a questo da gua?3 Com quem exatamente o contrato, com o Estado ou com a federao? As cinco regies brasileiras so diferentes entre si, com diferentes contextos hidrolgicos e socioeconmicos, o que pode instigar a pergunta se no h diferentes tipos de contratos entre os cidados e o Estado e entre os cidados e a federao.

Distribuio dos recursos hdricos, da superfcie e da populao (% do total do pas)

Regio Norte Centro-Oeste Sul Sudeste Nordeste Total Recursos hdricos 68,50 15,70 6,50 6,00 3,30 100,00 Superfcie 45,30 18,80 6,80 10,80 18,30 100,00 Populao 6,98 6,41 15,05 42,65 28,91 100,00

Fonte: Dnaee, 1992. Disponvel em <www. uniagua.org.br/website/default.asp?tp=3&pay=aguaplaneta.htm>. Acesso em dez. 2006.

Essa questo deve ser colocada e analisada, no nesse artigo sob a perspectiva do Hidro Social Contract Theory HSCT, que discute a interao da relao entre o Estado, sociedade e recursos ou seja, os bens comuns, em outras palavras, governana. A crise da gua necessita de renegociao dos contratos entre Estado e sociedade? O HSCT trata do papel do Estado na proteo dos bens comuns. Essa discusso profunda e envolve o entendimento do estado hobbesiano e a discusso da misso hidrulica e discursos relativos escassez da gua em algumas regies (Warner, 2004).

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Assim, o federalismo brasileiro4 o sistema que institui a diviso de responsabilidades e autonomia entre os governos federal, estadual e municipal. Embora apostemos, neste artigo, num federalismo de cooperao onde os atores possam construir sob critrios democrticos o que se quer para o pas, os vrios problemas existentes hoje podem paralisar essa pretenso de construo de um modelo de subsidiariedade da gua. No caso brasileiro, as competncias comuns e concorrentes em nosso federalismo5 apontam para um federalismo de cooperao e integrao, sucessor do federalismo de competncias exclusivas e privativas.

2. O federalismo e a gesto das guas

A discusso da gesto das guas no Brasil tomou corpo em So Paulo no incio da dcada de 1980 e passou por inmeros debates. Includo na Constituio Estadual de 1989, institudo pela Lei no 7.663/91 e regulamentado pelo Decreto no 36.787 de maio de 1993, o Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hdricos do Estado de So Paulo (SIGRH)6 objetiva a execuo da poltica estadual de recursos hdricos e a formulao, atualizao e aplicao do Plano Estadual de Recursos Hdricos (Perh), congregando rgos estaduais, municipais e entidades da sociedade civil. No contexto federal, o Sistema Nacional de Recursos Hdricos comeou a se cristalizar com a Lei no 9.433, de 8 de janeiro de 1997, instituindo a poltica nacional de recursos hdricos e a promulgao da Lei no 9.984 de 17 de julho de 2000, que criou a Agncia Nacional de guas (ANA). O Sistema Nacional de Recursos Hdricos compe-se de sistemas federais, estaduais, regionais e locais, organicamente constitudos, destinados ao exerccio articulado ou integrado das diferentes aes pblicas em toda a bacia hidrogrfica, como:

Atualmente, poucos so os pases do continente americano que exercem o federalismo. Na Amrica do Sul, por exemplo, apenas Brasil, Argentina e Venezuela. 5 Vale ressaltar que os anos 1980 foram marcados pela democratizao do pas, movimentos de descentralizao desordenada e revigoramento da federao no Brasil, traduzidos pelo reforo da Constituio de 1988; eleies diretas; descentralizao da receita, beneficiando principalmente os municpios, e, na outra ponta, aumento das competncias e atribuies dos governos subnacionais nas despesas pblicas com salrios, custeios, investimentos em educao, sade, saneamento etc. 6 A existncia do SIGRH constitui um feito: seus princpios bsicos estabelecidos por lei: descentralizao, participao e integrao, seus rgos e mecanismos estaduais e de bacias, seus planos de ao, seus recursos prprios e seus instrumentos de gesto devidamente definidos. preciso aperfeio-lo? Sempre. Vem funcionando por uma dcada, com avanos e retrocessos.

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investimentos em infra-estrutura de saneamento, recursos hdricos, transportes e sistemas de comunicao; estudos e fixao de programas ecossocioeconmicos de desenvolvimento sustentvel; planejamento, como atividade contnua, de carter estratgico local, regional, estadual e federal; intervenes institucionais na organizao e orientao espacial das atividades industriais, agrcolas, comerciais e tursticas; orientao dos processos de urbanificao e das polticas de uso e ocupao do solo na bacia hidrogrfica; estabelecimento de polticas e controles ambientais de conformidade com a capacidade de interveno dos diferentes rgos normativos e operadores, de todos os nveis de governo; realizao de obras, edificaes e instalaes de diversas naturezas e diferentes portes, exigindo a colaborao e recursos de todos os agentes executivos com atuao na bacia hidrogrfica; instituio de fontes de recursos financeiros, bem como de mecanismos eficientes e adequados de arrecadao, especialmente os decorrentes do uso da gua; ao eficaz da polcia administrativa das guas, do solo, da flora e da fauna, visando ordenar, controlar e fiscalizar as atividades pblicas e privadas na rea de toda a bacia hidrogrfica; composio de corpos institucionais, integradores de decises multigovernamentais, com a participao dos usurios e demais membros da sociedade civil organizada, para a elaborao e implementao de polticas pblicas na bacia hidrogrfica, bem como de corpos de carter administrativo e tcnico para apoiar a normatizao, o planejamento, a execuo de aes pblicas, o controle e a fiscalizao das atividades na bacia hidrogrfica como um todo (Alves, 1999).

A figura 1 demonstra as grandes bacias de mbito federal, rios que passam por territrios, cidades, estados, conformao poltica do pas recorte administrativo que se inter-relaciona com o recorte hidrogrfico. Para a convivncia entre os sistemas de recursos hdricos estaduais e federal, adotou-se, entre os comits, o conceito de subsidiariedade, ou seja, em recursos hdricos as decises e solues dos conflitos de uso devem se dar na instncia mais prxima das questes. O modelo brasileiro de gerenciamento da gua foi igualmen-

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te orientado pelo federalismo e pelo princpio da subsidiaridade. Isso significa que tudo o que pode ser resolvido na escala local (associaes de usurios ou organizaes da sociedade civil) deve permanecer como tal.
Figura 1

Bacias hidrogrficas no territrio brasileiro

Se o modelo pretendeu legitimar um processo latente de ampla participao e de representao de interesses, na outra ponta de conduo altamente negociada (muitas vezes de difcil consenso), uma vez que pressupe contemplar todos os interesses, sem perder de vista um cenrio de recursos naturais e financeiros limitados. Essas questes7 referentes caracterizao da representatividade dos membros, definio das dominialidades8 e s conseqentes relaes de sub-

Essas discusses passam pela Cmara Tcnica de Assuntos Legais e Institucionais, do Conselho Nacional de Recursos Hdricos do pas. Diversos comits estaduais passam ou passaram pelo mesmo processo de entendimento dessas questes. 8 Se um rio de domnio da Unio considerado federal e suas guas so de domnio federal, com excluso do domnio dos demais nveis de governo. Nessa hiptese, sua administrao (da gua) seria feita por rgos federais, no podendo o estado, o Distrito Federal ou os municpios interferirem nessa administrao, a menos que o governo federal o admitisse expressamente.

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sidiariedade sero sempre objeto de adequaes nos sistemas (tanto federal como estaduais). s vezes o carter nacional confundido com o conceito federal. Ou seja, muitos entendem que h subordinao de aes e polticas que deveriam ocorrer entre comits de bacia e os comits de sub-bacias em rios de mesmo domnio, para o caso de diferentes dominialidades. Outros entendem que o federalismo brasileiro coloca em igualdade todos os entes da federao e, portanto, essas questes so objetos de negociao, pois a Constituio Federal d ao governo federal a atribuio de legislar sobre gua, alm do CNRH ser um conselho nacional.

Figura 2

Mapa da malha municipal do Brasil

Fonte: IBGE, 2002.

Para que o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos se relacione com os sistemas estaduais h necessidade de esforos muito bem ar-

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ticulados institucionais, negociais, administrativos, tcnicos, operacionais e financeiros dos estados federados e dos respectivos municpios envolvidos,9 em conjunto com a Unio, objetivando correlacionar s aes de regulao, organizao, planejamento, programao oramentria e atividades operacionais de interveno sobre a bacia hidrogrfica correspondente. Isso sem contar com o exerccio de mltiplas competncias das vrias e diferentes agncias governamentais de todos os nveis do governo federativo, cuja articulao e integrao so indispensveis ao gerenciamento da bacia. O Brasil tem 100 comits de bacias hidrogrficas espalhados pelo pas.10 Qualquer sistema de gesto de recursos hdricos estaduais ou federal se configura como um mecanismo poltico e institucional que define a forma de participao do estado, dos municpios, dos usurios e da sociedade civil na execuo das aes planejadas mediante a participao de todos os envolvidos em um ambiente de co-responsabilidade (Martins, 2001). H no pas pelo menos 100 comits de bacia (CBHs), que promovem algum tipo de discusso em torno da gua, muitos ainda em estgios de iniciao participativa, outros j modificando o arcabouo institucional para melhoria do desempenho da gesto. O comit pode ser considerado o canal de comunicao entre a cidadania e o poder pblico. Ser o meio que resolver a panacia e confuso setorial em que nos encontramos? De jeito nenhum, mas cabe perguntar se h como dinamizar a participao da sociedade civil na gesto das bacias. Este artigo, alm de apostar no federalismo de cooperao, tambm acredita que h um investimento processual: a questo da representao,11 que uma ferramenta poderosa de mudana formada por mecanismos nem sempre digestos, pois sempre se discute o peso de cada uma dessas partes no processo decisrio. No caso dos CBHs, a representao paritria (esquema tripartite de representao) entre municpios, Estado (governo federal quando o rio de domnio federal) e sociedade civil. Portanto, no se trata de um

Desde os anos 1980 os municpios brasileiros vm fortalecendo seu papel de gestores de polticas pblicas. A Constituio de 1988 representou, para os governos locais, um significativo aumento de suas participaes, muitos deles contemplaram em suas leis orgnicas captulos de meio ambiente e/ou de recursos hdricos. 10 Disponvel em:<www.rededasaguas.org.br/forumn/forum_02.html>. 11 No mbito de todas as instituies polticas abertas participao da sociedade, sempre haver algum interesse insurgido contra os critrios de representao que se encontrem em vigor. Sempre haver algum que se acha no-representado, mal representado ou sub-representado, ao mesmo tempo em que considera os interesses adversos sobre-representados.

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conjunto homogneo, mas o sistema poltico-eleitoral funciona de modo que acate a vontade expressa nas urnas. Os prefeitos e agncias governamentais representantes do Estado ou do governo federal so membros de CBHs com as mesmas virtudes e desvios do nosso sistema eleitoral. Concordando com Martins (2001), o que acaba prevalecendo so as relaes de poder ou as razes de convenincia. Assim, o que de melhor se pode fazer assumir uma postura pragmtica e adotar a tese de que o encaminhamento prefervel para a questo da representao12 aquele que, em cada conjuntura, for capaz de dar mais dinamismo e poder resolutivo aos comits de bacia. H problemas entre nosso sistema poltico e nosso arcabouo institucional de gerenciamento da gua? Sim, inmeros, mas no se pode perder de vista que as instituies (tanto polticas, quanto administrativas e de gesto da gua) so produtos de nossos contextos, portanto, espelham nossas escolhas, amparadas pela fora e poder dos atores do jogo social naquela situao.13 Os comits de bacia so instncias de representao no sentido pluralista. Martins (2001:7) destaca que as instncias pluralistas de representao encerram uma virtude e um vcio especficos. O pluralismo includente; e essa a sua virtude. Ao contrrio de outros esquemas de representao, o pluralismo no requer que cada um dos interesses afetados por uma determinada deciso tenha o direito de se fazer valer com o mesmo peso que os demais. Em compensao, porm, enquanto mecanismo abrangente e includente vale dizer, plural , o pluralismo requer que todos os interesses pertinentes possam se fazer ouvir, se assim o desejarem. O vcio do pluralismo, por sua vez, encontra-se no mtodo de resoluo de conflitos que tpico desse modelo de representao. Nos termos do arranjo pluralista, os conflitos tm de ser resolvidos fundamentalmente por processos de negociao e conciliao que conduzam acomodao dos interesses. No se trata, pois, de contar votos e fazer prevalecer a vontade da maioria, mas, muito ao contrrio, de encontrar solues de compromisso entre as partes litigantes. Aqui h necessidade de dupla entrada para compreender a questo, mesmo que o sistema de recursos hdricos expresse ou encaminhe questes

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Existem diversos modelos diferentes de representao que podem (e devem) ser questionados sempre, na perspectiva de aprimoramento dos mecanismos de representao. Assim funciona a democracia. Mas as instituies representativas no so todas iguais; cada qual deve ser avaliada luz do seu prprio conceito. 13 Utilizam-se aqui os conceitos de jogo social e de atores com respectivas foras estratgicas, concebidos por Carlos Matus.

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pluralistas, na outra ponta h fragilidade dos direitos no pas expressa em falhas: na legislao (leis que discriminam); na aplicao da lei, que pode ser discricionria, muitas vezes na impunidade aos privilegiados; nas relaes entre as burocracias do Estado e os cidados comuns, com enormes dificuldades para estes e acesso fcil aos servios pblicos. Talvez a fragilidade dos direitos civis seja a chave para explicar a persistncia de enormes desigualdades prevalecentes no Brasil, na medida em que eles fornecem a base para lutar por outros direitos (ODonnell, 1991). O sistema poltico est intrinsecamente vinculado ao sistema de gesto do pas, repensar e melhorar qualquer um deles requer, necessariamente, fortalecer o outro, ou seja, como contra-exemplo a eroso da democracia em sistemas de eleio (para cargos executivos) contaminados contribui para a representao de atores frgeis em comits de bacia, pois so os mesmos personagens. Muitos apostam na melhoria ou at na reforma do sistema poltico, o que imprimir uma gesto mais qualificada, cristalizando o conceito da subsidiariedade na gesto das guas; entretanto, muitos apostam e jogam contra porque perdem poder discricionrio na alocao dos recursos setoriais. Perdem tambm acesso privilegiado, ou abrigo das rotinas burocrticas, os nichos de interesses econmicos e polticos, porque perdem oportunidades de parasitar verbas setoriais (Martins, 2001). O sistema partidrio14 brasileiro, por sua vez, estrutura-se a partir de mquinas alimentadas de formas no transparentes com enorme nmero de cargos de confiana do setor pblico, o que compromete a democracia. Conforme Costa (2002:15),
a democracia representa uma forma de dominao consentida, na qual as decises necessitam ser permanentemente fundamentadas e justificadas, dependendo sempre da comunidade poltica para que possam ser implementadas. Nesse processo, cabe esfera pblica um lugar central: ela se torna a arena onde se d o amlgama da vontade coletiva quanto a justificao das decises polticas previamente acertadas.

Ora, se h esse acesso a fatias do poder governamental, objeto de um tipo de partilha que tende a dificultar a cooperao, como construir uma ges-

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Os partidos enfraquecem, ento, sua funo de intermediao entre a sociedade civil e o Estado. Confundem-se, muitas vezes, com o aparato estatal. No atuam como ordenadores das demandas da sociedade. Transformam-se, muitas vezes, em instrumentos de realizao de projetos pessoais de poder (Fundap, 2004).

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to da gua baseada num federalismo de cooperao e de subsidiariedade no gerenciamento de recursos hdricos?

3. A institucionalidade da gesto da gua e os desafios da subsidiariedade

A institucionalidade construda para dar vazo s aes do modelo brasileiro de gesto das guas tem uma forte vinculao com a estrutura poltica do pas. Muitas das agncias governamentais das trs esferas de governo constituem-se membros representantes em comits de gua, e mais, so os canais (dentro de suas estruturas organizacionais) que viabilizam concretamente as aes que precisam ser implementadas para que a gesto da gua se materialize (abastecimento de gua, esgoto sanitrio, construo de cisternas, entre inmeras outras aes). O rol de funes do gerenciamento de recursos hdricos extenso, o que exige entendimento da situao (com olhares que contemplem a transdisciplinaridade e a complexidade) e priorizao das intervenes, passando inclusive pela viabilizao poltica. As instituies do Estado brasileiro esto fundadas no conhecimento por setores, ou seja, se organizam por reas de especializao, prevalecendo uma cultura fragmentada que dificulta a interao entre especialistas, que acabam criando resistncias ao trabalho transdisciplinar,15 tornando difcil a explicao da gesto das guas de forma que capture a complexidade que lhe prpria. Quando a transversalidade e a complexidade no so consideradas para a gesto das guas, desenham-se programas inadequados, h dificuldade de negoci-los intra e interinstitucionalmente e com a sociedade (leia-se comits de bacia), mobilizando recursos de diferentes naturezas, e de implement-los, monitor-los e avali-los. Como aproximar conhecimentos complexos entre especialistas intra ou interinstitucionalmente que atuam nas esferas de governo16 e so representantes no sistema de gesto das guas, vencendo eventuais resistncias ao tra-

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Corresponderia a uma radicalizao da interdisciplinaridade, pela articulao de um amplo conjunto de disciplinas em torno de um campo terico e operacional particular, sobre a base de uma axiomtica comum e envolvendo um sistema de disciplinas articuladas em diferentes nveis, cuja coordenao se daria pelas finalidades e axiomtica comuns. Esse tipo de integrao possibilitaria o desenvolvimento de teorias e conceitos transdisciplinares, cuja aplicao seria compartilhada por diferentes disciplinas e abordagens que atuariam num campo terico e operacional. 16 O enorme contingente de cargos de confiana em nossa esfera pblica utilizado para acomodar interesses partidrios. Com memria de baixa responsabilidade poltica agregada rotatividade do poder, h tendncia de apagar a memria da gesto da gua construda anteriormente.

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balho cooperativo? Uma das possibilidades a negociao permanente de forma intersetorial, transdisciplinar,17 intergovernamental e em relao direta com a sociedade civil. Percebe-se que as instncias do Poder Executivo passam mais tempo negociando disputas internas de poder do que com a sociedade civil, conseqentemente fragilizando a democracia, porque atende interesses internos do governo para acomodar interesses conflitantes. O jogo negocial, que poderia estar voltado totalmente gesto das guas, fica preso ao calendrio das disputas eleitorais. De imediato, as conseqncias mais significativas transparecem na fragmentao das aes governamentais; administrao no-transparente e casustica; falta de visibilidade das aes governamentais e das contribuies especficas de cada rea; programas que se superpem e/ou conflitam; soluo de problemas tocada de forma tangencial; no se potencializam os programas na plenitude em virtude da no-aglutinao da fora da sociedade civil e de outras esferas de governo; baixa capacidade de aprendizado a partir da prpria ao; baixo comprometimento do corpo de funcionrios e baixa qualidade dos programas governamentais; alto custo das aes de governo; ineficincia e ineficcia do governo; descrdito da sociedade nos processos polticos e democrticos; dificuldades para a coordenao governamental; fortalecimento de poderes paralelos ao Estado (Fundap, 2004). Ser necessrio, ento, compreender e trabalhar de forma intersetorial (Inojosa, 2002).18 E com o entrelaamento do complexo, ou seja, o que est tecido em conjunto. Isso significa transcender a fragmentao departamentalizada da organizao governamental e colocar-se em sintonia direta

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necessrio fazer uma distino entre a multidisciplinaridade como o conjunto de disciplinas que se agrupam em torno de um dado tema, desenvolvendo investigaes e anlises isoladas por diferentes especialistas, sem que se estabeleam relaes conceituais ou metodolgicas entre elas. Corresponde estratgia mais limitada, pois continuam a se reproduzir prticas fragmentadas da cincia normal, ainda que se avance na incorporao de mltiplas dimenses de um problema; e a interdisciplinaridade como a reunio de diferentes disciplinas articuladas em torno de uma mesma temtica com diferentes nveis de integrao. O que nos interessa neste artigo a transdisciplinaridade. 18 Na esteira das teses ventiladas por Edgar Morin. A administrao pblica vem se dividindo em educao, assistncia social, sade, transporte etc., assim como as disciplinas em que o saber cientfico se divide, nasceram e se desenvolveram sob o signo da disjuno e do insulamento (Martins, 2001). Formaram-se assim, como diz Inojosa, clusuras setoriais, cada qual com sua corporao, com sua linguagem prpria, com sua lgica de funcionamento e sua maneira particular de compreender o contexto.

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com as expectativas e necessidades de populaes que reclamam ser tratadas em realidades particulares, de natureza complexa, situadas em seu espao territorial exclusivo.19 Embora a existncia de CBHs represente um primeiro passo na institucionalizao dessa interlocuo com a sociedade, sua composio de representantes pode tambm apresentar maior ou menor vulnerabilidade. A estratgia mais efetiva para diminuir isso a adoo de interlocuo constante, acelerando o processo de desenvolvimento em ambos os lados. Isso requer combater um sistema fortemente hierrquico, setorial, baseado na submisso e/ou cooptao das unidades subnacionais e tambm na desarticulao das esferas governamentais; um modelo que impede a coordenao das aes no mbito nacional e estimula a competio predatria assim como a desresponsabilizao, tanto vertical quanto horizontal, entre as esferas de governo. Como faz-lo? Elegendo atores co-responsveis para o Poder Executivo nas trs esferas de governo que conseqentemente iro ocupar os assentos dos fruns de gua, ou seja, homens pblicos comprometidos a figurar promissoriamente nos sistemas de tipo cooperativo. A cooperao a pedra de toque de um federalismo20 robusto, combinada com muita negociao das partes constitutivas do todo federativo, com disposio para encontrar progressivas solues aos imensos problemas do pas, mesmo que isso signifique passar por processos de confrontao e luta poltica, que s acontecer se mostrarmos capacidade de criar o espao apropriado, ou seja, a esfera pblica.

4. Elementos para a construo de subsidiariedade numa gesto democrtica das guas

Os participantes dos sistemas de recursos hdricos tanto federal quanto estaduais so e sero os protagonistas essenciais para as mudanas necessrias, no sistema poltico brasileiro e no de gerenciamento da gua, pelo voto

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Tarefa que se mostra tanto mais difcil, como observa Rose Inojosa, quanto mais firmemente as fatias parcelares vem-se loteadas por grupos de interesse, por definio resistentes a qualquer tentativa de integrao. 20 Sabe-se, entretanto, que isso pode ser uma viso romntica, como nos fala Martins (2001): Infelizmente, porm, o federalismo cooperativo costuma extraviar-se nas iluses criadas pela ingenuidade e alimentadas pela ideologia pseudodemocrtica que prega a instituio de um sistema de relaes intergovernamentais fundado na coexistncia pacfica, harmnica e solidria entre os entes federados; inevitvel que as incompatibilidades e os conflitos se apresentem como dimenso constitutiva da realidade das relaes intergovernamentais, tanto no sentido vertical, quanto no horizontal.

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em eleies. Algumas das ferramentas j esto nos prprios sistemas de gesto: participao, descentralizao e integrao de aes e afinidades eletivas com a concepo transdisciplinar da gesto e, sem dvida o aproveitamento da rede j existente nos prprios comits de bacias hidrogrficas (CBHs). H duas idias implcitas na questo da rede: a prpria rede de aprendizagem que se pode criar e fomentar entre comits e sistemas de gerenciamento de recursos hdricos, bem como a idia de fortalecimento das redes das prprias agncias governamentais.
Figura 3

Mapa geopoltico do Brasil

Fonte: Ministrio da Educao. Disponvel em: <www.untref.edu.ar/Brasil.ppt>. Obs.: O censo demogrfico de 2000 apontava o pas com 8.514.215,3 km2, composto por 27 unidades da federao e 5.507 municpios existentes naquela data. Diferente das informaes de 2006 da apresentao do Ministrio da Educao com 5.561 municpios.

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A figura 3 apresenta a geopoltica do pas e as potenciais dificuldades na fragmentao de divises administrativas (cinco regies, 26 estados, um Distrito Federal e mais de 5.500 municpios) que num quadro ideal fariam a concertao com as divises hidrogrficas (ver figura 1). Tal concertao esbarra, entretanto, em temas cuja territorialidade ultrapassa claramente os limites do municpio (caso de questes ambientais e o caso de quase todas as questes ligadas infra-estrutura urbana: tanto transportes como saneamento ou energia dificilmente esto circunscritos a um s municpio). Por tudo isso, consideramos a necessidade de se investir fortemente em negociao, para possibilitar a articulao e a integrao das aes pblicas da Unio, dos estados federados, do Distrito Federal e dos municpios, nas diferentes bacias hidrogrficas. As exigncias de um sistema federativo de cooperao e de integrao, performando instituies, aes e atividades de todos os entes poltico-administrativos que, no exerccio de suas respectivas competncias, possam articul-las e integr-las para a consecuo do desenvolvimento sustentvel de qualquer bacia. O papel singular da Unio como coordenadora das aes interestaduais, preventiva de conflitos e asseguradora da harmonia das polticas estaduais com a poltica federal de recursos hdricos, no que respeita o gerenciamento das bacias ou sub-bacias hidrogrficas, relacionadas com rios de seu domnio, assegurando-se sempre a participao paritria dos estados, Distrito Federal, municpios e usurios. Isso est embasado num federalismo de cooperao que pode colaborar na sustentao de um modelo de subsidiariedade (Alves, 1999). Isso implica harmonizao e composio das aes locais, regionais e estaduais, assegurando-se a articulao das polticas nacional e estaduais no mbito dos recursos hdricos, bem como dos planos, programas e projetos correspondentes. Significa, ento, considerar a bacia hidrogrfica como uma unidade de planejamento estratgico, da adequabilidade de aplicao dos recursos financeiros,21 bem como das decises acertadas ao nvel da realidade, ficando as responsabilidades institucionais definidas somente a partir das solues tcnicas. Por isso, a importncia do entendimento de que o voto produzir melhores atores protagonistas para o gerenciamento dos recursos hdricos. A figura 4 aponta as reas das bacias hidrogrficas no Brasil. A grande extenso territorial (8,5 milhes de km2) e a distribuio dos recursos hdricos merecem um estudo aprofundado desse federalismo hdrico que deve ser

21 A cobrana pelo uso dos recursos hdricos considerada aqui como instrumento de conduo das polticas pblicas nas bacias hidrogrficas.

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repensado em sua heterogeneidade de acentuadas desigualdades econmicas e sociais (entre regies e grupos populacionais), alteraes demogrficas, estrutura etria, urbanizao acelerada. Nosso federalismo est em construo com as tenses e impasses na definio do papel de cada esfera e nas relaes intergovernamentais; cooperao versus conflitos no que se refere tambm questo da gesto das guas.

Figura 4

rea das bacias hidrogrficas no Brasil (%)

Esse federalismo de cooperao incorpora a varivel poltica. Assim, cada vez mais os espaos institucionais de negociao e acordo poltico, em que as representaes municipais estejam contempladas, esto respeitando proporcionalidades numricas e poltico-partidrias e articulaes territoriais. A destinao e a gesto dos recursos que as organizaes detm que devero ser objeto de negociao e acordo. O modelo de gesto, alm de horizontal e no-hierarquizado, deve incluir a sociedade em suas representaes regionais (bacias). O controle social da destinao dos recursos (accountability) e dos processos decisrios importante para a participao no modelo de gesto da gua. Assim, valoriza-se a construo de um capital social que permita o estabelecimento de uma governana da gua.

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O debate sobre governana da gua no Brasil no ainda uma discusso aprofundada. Sinteticamente pode-se entender governana22 como um processo que envolve tomadores de deciso e no tomadores de deciso com objetivo comum: o problema a ser enfrentado e o desenho da gesto para a gua, onde a participao descentralizada e co-responsvel sejam a tnica do processo. Pressupe atuao em rede, atuao integrada; o ganho de poder dos atores envolvidos na gesto, interagindo com os tomadores de decises relativos aos recursos hdricos. O fortalecimento da governana da gua pode ter muitas estratgias (institucionais ou no), como as arenas de negociao, as prticas educativas e a participao da sociedade civil, ferramentas para contribuir no processo de construo de tomada de deciso compartilhada sobre a gesto das guas. O processo de negociao em comits de bacias hidrogrficas um fenmeno interessante e no totalmente compreendido porque no h clareza dos motivos pelos quais essas arenas fracassam ou obtm sucesso. Embora as negociaes se desenvolvam em diversas dimenses, optou-se por estud-las em CBHs. E por que a escolha da bacia hidrogrfica? Mesmo que a realidade ecossocioeconmica ocorra num contnuo territorial incontornvel, cuja complexidade no se atm a um espao institucionalmente recortado e fragmentado, a bacia a unidade fsico-territorial de planejamento e gesto adotada no pas. A bacia vista como camadas que podem ser vistas com lentes translcidas para a compreenso de sua realidade: fatores fsico-naturais; complexos socioeconmicos; recortes de fronteiras institucionais; procedimentos polticos de deciso (Wester e Warner, 2002). O que resta saber, nas arenas de negociao, se essas divisas artificiais despotencializam ou no a interveno sobre a regio ou a bacia hidrogrfica como um todo, representando antes um fator de irracionalidade que deve ser superado, com polticas organicamente articuladas e integradas.

22 Water governance refers to the various levels of political, social and administrative mechanisms that must be in place to develop and manage water resources including the delivery of water services. (...) To achieve good governance for water it is necessary to create an enabling environment which facilitates the following: efficient private and public sector initiatives; a regulatory regime which allows clear transactions between stakeholders in a climate of trust; and shared responsibility for safeguarding river and aquifer resources whose management affects many people but at present is frequently the responsibility of none (<www.epe.be/objective2002/cairo/invitationwgover.html>).

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Ento, a continuidade da construo de uma institucionalidade do sistema de gerenciamento de recursos hdricos est baseada no conceito de subsidiariedade, que, por sua vez, intrinsecamente vinculada ao federalismo cooperativo que se vincula ao sistema partidrio-poltico brasileiro. Talvez, como a gua um bem pblico essencial vida seja preciso politizar cada vez mais sua discusso, pois h direitos e co-responsabilidade em sua gesto.

5. Concluses parciais
A despeito de muitos questionamentos ainda existentes, a questo principal : o que estamos pactuando? As possibilidades de desenvolvimento? E em relao gesto das guas: por que continuamos juntos? Uma das inmeras respostas para esse dilema: o que nos une a possibilidade de juntos sermos fortes e com maiores chances de construir um futuro negociado para o pas. A formao dos conselhos23 (entre eles a figura institucional dos comits de bacia hidrogrfica) representa um enorme avano inscrito na Constituio Federal de 1988. Ela o coloca como mecanismo de participao popular na formulao e gesto de polticas pblicas. Sua estruturao, que se estende pelas trs esferas de governo, abriria espao para a edificao de um federalismo cooperativo. A relao dos comits com a sociedade civil resolve os problemas de conflitos de gua no pas? No, de forma alguma, h queixas sobre o distanciamento dos interesses prioritrios da sociedade civil em relao ao uso das guas, assim como sobre o despreparo e a falta de motivao por parte de muitos integrantes dos sistemas de recursos hdricos (tanto estaduais quanto federal) ou sobre o apoio insatisfatrio que as entidades do aos seus representantes. O eleitor precisa compreender cada vez mais que seu voto promove ou paralisa melhores condies de gesto da gua, por meio da transferncia de poder decisrio. H uma mo dupla aqui, ao eleger seus representantes polticos o eleitor pode ter seu candidato como participante das estruturas institucionais da gesto da gua, mas tambm pode participar como sociedade civil ou mesmo ouvinte nos fruns da gua. Isso pode contribuir para um governo mais acessvel ao cidado, aumentando a participao direta da cidadania e o

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Os conselhos podem ser de diversas reas, como sade, educao, assistncia social, recursos hdricos, entre outros. Representam experincias de coordenao dessas polticas em cooperao com as demais esferas de governo, o que torna rico seu aproveitamento para aperfeio-las e entender a contribuio dos conselhos em sua formulao e gesto.

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controle e responsabilizao social. A ampliao da participao pode empurrar a gesto pblica24 na melhoria de seus patamares de gesto, como a possibilidade de aumento da eficincia dos governos. Associaremos aqui a necessidade da gesto pblica agregar-se cada vez mais implementao das estratgias de negociao. Para isso, prope-se trabalhar com o conceito de joined-up government ou JUG,25 que basicamente se refere governana conjunta com modelos de partilha de poder, com diversas tipologias combinadas ou no. Embora seja difcil definir JUG, sua literatura recente e ecltica. Pode-se dizer que h participao de atores de diversas naturezas, inclui vrios nveis de governo, empresas, associaes voluntrias, cidados etc. permeado pela horizontalidade das aes e sinergias podem ser criadas pelos diferentes atores, com campos particulares da poltica ou rede. O JUG amplia o rol de servios aos cidados. Sua dimenso poltica est na tenso entre democracia representativa e participativa; no algo que o governo decide fazer, um projeto cooperativo de longo prazo. O JUG persegue algumas caractersticas essenciais, como a horizontalidade e sinergia, que devem ser criadas pelos diferentes atores, com campos particulares da poltica ou da rede. O JUG s tem sentido quando entendido na perspectiva de ampliar o rol de servios prestados aos cidados, ou seja, quem responde o que na prestao de contas da poltica pblica (accountability). o caso dos comits de bacias que precisam prestar contas de suas atividades na melhoria da gesto populao. Da mesma forma que os atores das agncias governamentais devem prestar contas de suas aes. No caso brasileiro, imprescindvel considerar o JUG nos modelos federativo e de subsidiariedade, no como representante adicional ao pacto fe-

Em nvel regional, os consrcios tambm tm contribudo para a gesto pblica. Geralmente com formato de sociedade civil de direito privado, os consrcios so compostos por prefeitos, podendo ocorrer tambm composies mistas, como prefeitos e representantes de empresas que tm como objetivo principal representar o conjunto dos membros integrantes em matrias de interesse comum; atuam principalmente na soluo de problemas locais afetos aos municpios, como lixo, esgoto, reflorestamento, educao ambiental, sade etc. As decises so tomadas pelo conjunto dos membros integrantes do consrcio, na forma prevista em seus estatutos e dependem da contribuio dos consorciados ou recursos advindos de agncias financeiras nacionais e internacionais para implementao de suas aes. Existem vrios consrcios espalhados pelo pas. 25 Pollitt (2003). Pode-se afirmar que o JUG tem quatro metas principais: eliminar tenses e contradies entre as diferentes polticas; uso eficiente do recurso (eliminando duplicao de programas); impulsionar o fluxo de boas idias e cooperao entre os diferentes atores e produzir servios estruturados sob o ponto de vista do beneficirio final.

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derativo, mas como elemento atvico do processo de entendimento da poltica pblica e sua traduo na execuo. Para criar JUG preciso moldar operaes de sistemas que promovam a flexibilidade, inteligibilidade mtua, accountability mtua; trocas financeiras e performances ligadas entre parceiros. A disponibilizao de recursos e o desenvolvimento da cultura da confiana e de soluo (gerenciamento seqenciado estrategicamente) conjunta de problemas so elementos essenciais para a criao de processos executivos, incluindo elementos de processos polticos. Embora o governo no seja um ator neutro e ingnuo para a gesto de bacia, um ator fundamental que por meio de suas instituies pode promover ou no a alocao de recursos necessrios para a melhoria da gesto de gua. Portanto, um ator que no deve ser desconsiderado. Deve-se, sim, procurar em suas entranhas onde e como promover JUG para desenvolvimento de estratgias que beneficiem a gesto dos recursos hdricos. A abertura de espaos de participao e a cristalizao dos j existentes, embora sejam condio necessria, no so suficientes para que a gesto das guas continue em sua jornada poltico-institucional, porque de um modo geral h limites de participao; a sociedade civil acaba, muitas vezes, no conseguindo, nos comits, interferir significativamente na agenda governamental, uma vez que sua prpria agenda empobrecida. De qualquer forma, so espaos que podem ser aproveitados para construir agenda de programas relativos gua. Aliado ao JUG, talvez seja possvel diminuir a setorialidade, reduzindo eventuais resistncias de comunidades e feudos epistmicos. Assim, acreditamos que a negociao agregada ao JUG pode fomentar um federalismo cooperativo para a gesto das guas, baseado no conceito de subsidiariedade ao abrir espao, de forma propositiva, para o envolvimento de outras esferas de governo na soluo dos conflitos relativos aos usos da gua. Isso pode diminuir a fragilidade da esfera pblica, j que os atores contribuem na arena estruturada para enfrent-lo(s) no caso aqui, os comits de bacia. H limites nesta abordagem? Sim. Os trs elementos: o sistema polticopartidrio-representativo, o federalismo e a gesto das guas sustentada no conceito de subsidiariedade no esto alinhadas e caminham necessariamente ao mesmo passo. Isso significa revezes, avanos, novos olhares, avaliaes e disposio de negociao estratgica. Quanto mais complexa a juno desses elementos, mais conectividade haver entre as polticas pblicas neste pas.

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