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dossi: ecos do 11/09 dez anos depois

DOI: 10.5433/2176-6665.2011v16n2p107

Soft power, o brilho da espada: o brasil e a ordem internacional ps 11 de setembro


Roberto Goulart Menezes1

resumo
O objetivo deste artigo examinar em que medida os eventos de 11 de setembro de 2001 contriburam para a reviso da insero internacional do Brasil e de como estes influram na elaborao de uma nova estratgia no governo Lula da Silva (20032010). Entre as principais mudanas na agenda externa do Pas figuram a derrocada das negociaes da ALCA, a busca de uma insero soberana e o fortalecimento de uma ordem multipolar. Para isso, os eventos de 11 de setembro so discutidos luz do conceito braudeliano de longa durao, que separa os acontecimentos de curta durao (os episdios) daqueles que ressoam e acabam por mudar os rumos da histria dos povos e das naes. Palavras-chave: Ordem internacional. Governo Lula. Estados Unidos. Longa durao.

soft power, the brightness of the sword brazil and the international order after september 11 abstract
This paper aims at examining how the events of September 11, 2001 have contributed to the review of the international insertion of Brazil and how those events influenced in the elaboration of a new strategy during the presidential years of Lula da Silva (20032010). Among the main changes of the countrys external agenda figure the failing of the negotiation of ALCA, (FTAA - Free Trade Area of the Americas) the searching for
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Professor-adjunto de Poltica Internacional na Universidade de Braslia, Brasil. rgmenezes@unb.br

Recebido eM o de seteMbRo de 2011. Soft power,15 bRilho da espada aceito eM 21 de dezeMbRo de 2011. Menezes R. G.

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a sovereign insertion and the fortification of a multipolar order. Therefore, the events of September 11 are discussed under Braudels conception of long duration that set apart happenings of short duration (the episodes) from those that resound and start changing the ways of peoples history and nations. Keywords: International order. Lulas government. The United States. Long duration.

introduo
Todos ns, inevitavelmente, escrevemos a histria de nosso prprio tempo quando olhamos o passado e, em alguma medida, empreendemos as batalhas de hoje no figurino do perodo. Mas aqueles que escrevem somente a histria de seu prprio tempo no podem entender o passado e aquilo que veio dele. Podem at mesmo falsificar o passado e o presente, mesmo sem inteno de o fazer. Eric Hobsbawm. Ecos da Marselhesa, 1990.

m Ecos da Marselhesa (HOBSBAWM, 1990), coletnea de ensaios sobre os 200 anos da Revoluo Francesa, Hobsbawm analisa a herana e os ecos da revoluo burguesa que ressoam ainda hoje no pensamento, na vida poltica, cultural e intelectual do Ocidente. Entre os legados da Frana revolucionria de 1789, o eminente historiador destaca as transformaes no trato da coisa pblica, o fim dos privilgios de sangue e a instituio de direitos de cidadania, a luta por direitos sociais, polticos e econmicos. difcil conceber a histria Ocidental sem esse evento histrico de longa durao. Na formulao de Fernand Braudel (1972, p. 14) o tempo breve a mais caprichosa, a mais enganadora das duraes. Para ele, a anlise dos acontecimentos requer uma separao dos acontecimentos de curta durao (os episdios) dos eventos histricos que transformam os rumos da histria e ressoam profundamente nos povos e nas naes. As comemoraes do bicentenrio da queda da Bastilha em 1989 foram marcadas pelas profundas transformaes geopolticas na Europa e no mundo. Os regimes de partido nico da Europa do leste - o socialismo real - foram postos abaixo pelas populaes e o muro de Berlim, smbolo maior da guerra fria, derrubado. Os regimes implantados fora pelos soviticos aps a Segunda 108
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Guerra Mundial foram derrubados um a um, espalharam a revoluo de veludo e sacudiram toda a regio. No fim de 1991, a prpria Unio Sovitica se dissolveu e junto com ela a ordem da guerra fria, dando incio a uma transio sistmica nas relaes internacionais (CRUZ, 2007). Os efeitos e o alcance das mudanas geopolticas inaugurados com a queda do muro inscrevem-se na noo de longa durao braudeliana. Em que medida o conceito de longa durao nos ajuda a pensar os atentados de 11 de setembro? No calor da hora, as leituras acerca dos seus desdobramentos na ordem internacional foram marcadas por anlises de certo modo at exageradas. No geral, elas acabaram por superestimar este acontecimento sobre os rumos da ordem internacional. Chegou-se at mesmo se falar em uma possvel Terceira Guerra Mundial. O historiador Timothy Garton Ash, que vivenciou e escreveu sobre as transformaes geopolticas na Europa do Leste em 1989, em breve artigo redigido poucos dias aps os atentados de 11 de setembro, questionava:
Que tipo de evento global isso ser? Ser como o assassinato de Kennedy chocante, inesquecvel, mas em ltima anlise de pouca importncia para o curso da histria? Ou ser mais parecido com a queda do muro, um acontecimento que muda de fato o curso da histria, com consequncias que perduram por muitas dcadas e em todos os continentes? (ASH, 2001).

Ash conclui que os ataques terroristas perpetrados contra alvos no territrio dos Estados Unidos seriam do segundo tipo. Sem dvida alguma eles compem o rol dos principais acontecimentos das relaes internacionais contemporneas. Porm, passados dez anos, a importncia e o alcance dos atentados parecem no ter conduzido a mudanas estruturais na ordem internacional na escala prognosticada por muitos analistas poca. O objetivo deste artigo examinar em que medida os eventos de 11/09 contriburam para a reviso da insero internacional do Brasil na ordem internacional contempornea, em especial na gesto Lula da Silva (2003-2010). O trabalho est organizado da seguinte forma: alm dessa introduo, o artigo apresenta um breve histrico da poltica internacional da era Bush (2000-2008); em seguida, caracteriza o Brasil e o sistema internacional no ps 11/09; analisa as relaes do governo Lula e da era Bush e, por ltimo, apresenta as consideraes finais.
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a era bush (2000-2008): unilateralismo e


poder bruto

As gestes de George Walker Bush (2000-2008) operaram uma reformulao ultraconservadora na poltica externa dos Estados Unidos. Essa tendncia se acentuou mais ainda aps os atentados perpetrados contra as torres do World Trade Center (Nova Iorque) e ao Pentgono (Washington), em 11 de setembro de 2001, trazendo novas incertezas e impasses para o ordenamento internacional. O trao principal deste novo perodo da poltica externa norte-americana foi o unilateralismo e norteou a estratgia de segurana nacional dos Estados Unidos (setembro de 2002), denominada Doutrina Bush. Balizada no mais puro realismo poltico, ela recolocou a guerra em posio de destaque, trazendo ainda mais incgnitas para a ordem internacional com o princpio das guerras preventivas (BERNAL-MEZA, 2005). A Doutrina Bush teve como estratgia maior afirmar a supremacia do poderio dos Estados Unidos no mundo e impedir a ascenso de possveis potncias que desafiassem a sua liderana. Ela consubstanciava um projeto explcito de poder global, unipolar e quase-imperial (FIORI, 2007, p. 9). A nova estratgia de segurana nacional transformava os demais Estados-nao em aliados ou inimigos na cruzada ao terrorismo e fez do Iraque sua primeira vtima. A deflagrao da guerra em 2003, sem o aval do Conselho de Segurana (ONU), teve como objetivo central a demonstrao de fora internacional frente a um pas derrotado, bem como exercer controle sobre as ricas jazidas petrolferas do Iraque (HOBSBAWM, 2003). A nova agenda de Washington, ao canalizar seus esforos para o campo da segurana e defesa, ps no limbo a cooperao internacional, o desenvolvimento, o meio ambiente, entre outros temas do multilateralismo. O discurso neoconservador da administrao de G. Bush Jr. guardou estreita relao com o perodo Reagan (1980-1988) e suas semelhanas no so desprezveis, a comear pelo ardor com que ambos defenderam o livre mercado e suas aes unilaterais perante o mundo. O eixo do mal, no vocabulrio de Bush, empregado para se referir aos regimes e governos hostis da poltica externa dos Estados Unidos, alude ao de imprio do mal que Reagan empregava Unio Sovitica. A tnica da estratgia neoconservadora do governo Bush Jr. buscou impor uma hegemonia global sem contestaes. Os Estados Unidos, detentores de um poderio militar, tecnolgico, cultural, econmico e poltico jamais desfrutado por

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nenhuma outra grande potncia em toda a histria da humanidade, ensaiaram a estratgia de um novo imperialismo. Mostras do unilateralismo da poltica externa de Bush j haviam sido dadas, mesmo antes dos atentados de 11/09. Em maro de 2001 o prprio presidente anunciou publicamente a rejeio dos compromissos com o Protocolo de Kyoto em nome da competitividade da economia norte-americana. A gesto Bush Jr. tambm vetou o Tribunal Penal Internacional Permanente, a Conveno sobre Armas Biolgicas e o Tratado para banir as minas terrestres, entre outros compromissos multilaterais. Alm de tentar extrair das organizaes internacionais, como a Organizao das Naes Unidas (ONU), o endosso a suas medidas unilaterais. A derrubada violenta do regime iraquiano de Saddam Hussein (2003), sob o libi de que o Iraque possua armas de destruio em massa e mantinha estreitas relaes com organizaes terroristas, no convenceu a opinio pblica internacional nem a maioria dos governos. Assim, o neoconservadorismo do governo Bush Jr. se acentuou ainda mais com os atentados de 2001 (AYERBE, 2006). Para Martins (2003), a plataforma vitoriosa nas eleies norte-americanas de 2000 j trazia os elementos que se intensificaram nos ps-atentados: ao contrrio do que em geral se afirma, no foram os indefensveis atentados de 11/09 que mudaram o mundo, mas a ascenso de Bush e seus mentores ao governo dos Estados Unidos. (MARTINS, 2003, p. 31). A reao unilateral dos Estados Unidos se fortaleceu com os eventos de 11 de setembro, mas j estava anunciada desde o principio do governo Bush. Os atentados, de certo modo, foram sua administrao necessidade de formular outro modo de se relacionar com seus aliados e demais parceiros no plano internacional. Porm, poucos meses depois do mundo prestar solidariedade aos Estados Unidos, a insistncia nas polticas unilaterais do governo Bush solapou grande parte do apoio conquistado at ento. E colocou novas variveis no debate sobre a fisionomia da ordem internacional ps-guerra fria. Superada a discusso sobre o declnio da hegemonia norte-americana dos anos 1980, a unipolaridade estratgica dos Estados Unidos recebeu destaque no debate das relaes internacionais desde o incio da transio geopoltica do sistema internacional, no comeo dos anos 1990. Do ponto de vista filosfico, a discusso acerca da formao de uma nova ordem internacional estava assentada nos valores do liberalismo. Assim, ela nos conduziria a um mundo mais integrado e cooperativo, embalando, ainda
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que momentaneamente, a ideia de redistribuio do poder entre as naes e uma suposta convergncia de interesses entre elas (LAFER; FONSECA JUNIOR, 1994). No entanto, durou pouco esse otimismo liberal frente s mudanas sistmicas iniciadas com o colapso inesperado da ordem da Guerra-Fria (1947-1989). Decantado ao longo da dcada de 1990, o debate sobre a ordem internacional se deslocou do otimismo liberal na primeira parte dos anos noventa para um cenrio mais pessimista. Nessa virada, conforme argumenta Fiori (1999), os Estados Unidos passam a perseguir e tentam impor uma nova hierarquia no sistema internacional, na qual eles figuravam como o juiz das relaes internacionais. Para o autor, no campo geopoltico, j teramos fortes indcios para caracterizar o cenrio internacional dominado pela unipolaridade de Washington. Essa nova ordem no mais se baseia, segundo o autor, no equilbrio de poder, mas na capacidade de arbtrio militar e monetrio da nica superpotncia mundial que sobreviveu Guerra Fria e vem gerindo o mundo, de forma unipolar, desde 1991. (FIORI, 1999, p. 73). Contudo, esta concepo de uma ordem unipolar em formao encontra discordncias mesmo entre os mais severos crticos da hegemonia dos Estados Unidos no mundo contemporneo. Para o embaixador Guimares (2006), a liderana estratgica dos Estados Unidos no sistema internacional no implica que uma ordem de outra natureza no seja possvel ou no esteja no horizonte das relaes internacionais. Ainda que tenha imposto obstculos ao desenvolvimento de uma ordem internacional de tipo diferente, possvel que, a partir da formao de novas coalizes, pases intermedirios como o Brasil e demais plos emergentes de poder, atuem na busca de um equilbrio maior no sistema internacional (CRUZ, 2007). Em linhas gerais, o unilateralismo da Doutrina Bush (2002) ao atacar o multilateralismo e as instituies nas que se busca exerc-lo, desacreditava da hiptese de uma ordem internacional multipolar. A ciso, no seio da Unio Europeia, quando Frana e Alemanha cerram fileira contra o uso da fora no Iraque e se opuseram frontalmente estratgia dos Estados Unidos, demonstrava o desgaste entre seus aliados europeus da opo pela guerra como meio de resoluo de conflitos. O Brasil somou-se aos pases que defendiam uma sada diplomtica e via Naes Unidas. O poder duro dava a tnica da poltica externa de Bush Jr. e a busca da supremacia era sua meta maior ao invs de uma hegemonia global com ares de Estado cosmopolita e baseado no soft power. 112
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O emprego da noo de soft power (poder brando) para analisar as aes dos Estados Unidos nas relaes internacionais foi cunhado por Joseph Nye Jr. ainda no final dos anos 1980. O autor, secretrio-adjunto da Defesa no governo Clinton, define como poder brando a habilidade de um ator para persuadir outros a fazer o que ele deseja sem o emprego da fora ou coero, ou seja, sem recorrer ao poder bruto (hard power). Na dcada seguinte, Nye Junior (2002; 2004) desenvolveu com mais preciso seu conceito de poder brando, num contexto internacional de profundas transformaes e no qual os Estados Unidos j figuravam na condio de nica superpotncia global. A anlise conceitual de Nye Junior (2002, p. 21) desenvolve-se luz da hegemonia norte-americana e no modo como ela vai prosseguir no sculo XXI. Na introduo de seu livro o Paradoxo do poder americano, o leitor se depara com a seguinte indagao acerca do papel dos Estados Unidos na geopoltica mundial: seremos capazes de utilizar sabiamente a nossa liderana, neste comeo de sculo, para construir um arcabouo a longo prazo? Porm, essa convico no estava clara em meados da dcada de 1970, quando teve lugar o debate acerca do declnio do poderio americano. Como um dos debatedores Nye Junior, juntamente com Robert Keohane, formulou o conceito de interdependncia complexa como contraponto s teses defendidas por autores realistas no tocante compreenso do papel dos Estados Unidos na ordem internacional. Nos primeiros anos da dcada de 1970, o prestigio e a liderana internacionais de Washington foram fortemente abalados pela crise do petrleo, pela derrota na guerra do Vietn, pelo fim do padro ouro-dlar, entre outros. Em linhas gerais, o poder brando nos remete a um ambiente internacional no qual o multilateralismo, a cooperao e as instituies liberais so predominantes na vertente do internacionalismo liberal. Por outro lado, ainda que o autor ressalve que os dois sejam complementares, podemos entender o poder bruto como um cenrio mais caracterizado pelos traos do realismo poltico, ou seja, pelo uso da fora no lugar da diplomacia, do conflito e de um ambiente mais hostil ao poderio dos Estados Unidos. Assim, para Nye, dado que a fora no resolve todos os conflitos, h outras maneiras de um dado ator (A) influir no comportamento de outro(s) (B, C...) para lev-lo(s) a agir (em) de modo a satisfazer (em) os interesses de A. Essa concepo de poder exercida de modo indireto. Segundo o autor, na poltica mundial, possvel que um pas obtenha os resultados que quer porque os outros desejam
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acompanh-lo, admirando os seus valores, imitando-lhe o exemplo, aspirando ao seu nvel de prosperidade e liberdade. (NYE JUNIOR, 2002, p. 36). O poder brando, de acordo com ele, pretende levar os outros a querer o que voc quer [...]. Ele coopta as pessoas em vez de coagi-las. (NYE JUNIOR, 2004, p. 36). Outros componentes do poder brando, to importantes quanto a cooptao, so a atrao do modo de vida no caso dos Estados Unidos exercida sobre terceiros e a admirao que as instituies dos Estados Unidos despertam. O poder brando no simplesmente sinnimo de influncia, embora seja uma fonte de influncia. [...] O poder brando mais que persuaso ou que a capacidade de mover as pessoas pela argumentao. a capacidade de seduzir e atrair (NYE JUNIOR, 2002, p. 37). Essa maneira de operacionalizar a categoria poder subdividindo-a em duas dimenses considera as caractersticas intangveis do poder por permitir incluir e dar mais relevo cultura, ideologia e aos valores supostamente mais fortes no poder de atrao da sociedade norte-americana, facilitando com isso a difuso de seus valores, viso de mundo, estilos de vida e interesses por meio de sua poltica externa. O pano de fundo no qual o autor elabora sua anlise o da globalizao econmica e informacional. E de certo modo guarda alguma relao com o conceito de hegemonia de inspirao crtica, ainda que no o reivindique ou se filie a essa perspectiva. Contudo, conforme Ayerbe (2006), no se trata de concepes antagnicas poder brando ou duro quando se analisa a atuao internacional dos Estados Unidos seja em um governo republicano ou democrata. Para o autor:
A atuao internacional dos Estados Unidos tem uma dimenso essencialmente estrutural. As diferenas entre unilateralismo republicano e o multilateralismo democrata, entre os defensores do poder brando e os do poder duro, as abordagens cosmopolitas, imperiais ou nacionais, realistas, liberais ou institucionais referem-se mais aos meios que os fins da poltica externa (AYERBE, 2006, p. 77).

o brasil e o sistema internacional aps 11 de


setembro

O lugar do Brasil neste novo ordenamento, mais competitivo e hierrquico, parece no ter recebido uma crtica mais aguada da diplomacia brasileira. Desde 114
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a ascenso do governo Collor de Mello (1990-1992), a poltica externa brasileira padecia de ajustes e mudanas frente ao novo cenrio internacional. A orientao calcada nos pressupostos do neoliberalismo refletiu fortemente na insero subordinada do Brasil. A queda de Collor abriu um breve perodo de interregno da hegemonia neoliberal na poltica externa, momento em que Celso Amorim assumiu a pasta das Relaes Exteriores, na administrao Itamar Franco (1993-94). Durante a primeira gesto de Cardoso (1995-1998) muitos desses pressupostos se faziam presentes, ainda que assumissem ares de modernidade. Como Ministro das Relaes Exteriores, Fernando Henrique Cardoso, ao discorrer sobre a profunda mudana no cenrio internacional e retomar o histrico da poltica externa do Brasil, indicava os desafios: o novo quadro criado com o fim da guerra fria desafia a diplomacia brasileira a buscar outro tipo de insero. A nfase na diplomacia comercial se acentuou nos dois governos de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002). Em um cenrio marcado pela arbitrariedade e acirramento da vontade hegemnica dos Estados Unidos, a poltica externa brasileira apostou timidamente na multipolaridade emergente. No entanto, os atentados e toda sua violncia deixaram ainda mais a margem a Amrica Latina. Na administrao de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), marcada pela diplomacia presidencial, a insero internacional do Brasil guiou-se pelos princpios do otimismo liberal. Deveramos extrair desse novo perodo da histria mundial, com habilidade e competncia, o mximo de oportunidades e realizaes (LAFER; FONSECA JUNIOR, 1994). Ainda que o Brasil no tenha adotado o realismo perifrico, que prope uma atitude subserviente e adesista potncia dominante, e nem almejado relaes carnais, conforme expressou um dos ministros das Relaes Exteriores do governo de Carlos S. Menem, as relaes com os Estados Unidos foram pautadas pela cordialidade e no confrontao. A nfase estava na autonomia pela participao, caracterizada pela busca de credibilidade. A vertente da credibilidade se orienta pela viso liberal das relaes internacionais. Essa concepo, de acordo com Guimares (2006, p. 55-56),
Considera que o sistema internacional formado por Estados iguais, de poder semelhante, que tendem a cooperar entre si para o bem-estar da humanidade e a paz. [...] O ideal para a insero poltica do Brasil no mundo cooperar com todos os Estados, se antecipar nos processo de paz e desarmamento, no desafiar as grandes potncias [...] no procurar exercer qualquer
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protagonismo em razo da escassez de poder do Brasil e aceitar as regras do sistema internacional.

O comportamento esperado dos pases perifricos colaborativos, segundo Guimares, o de sempre se submeterem aos interesses do hegemon. Na vspera dos atentados, os ministros das relaes exteriores dos pases membros da Organizao dos Estados Americanos encontravam-se reunidos em Lima (Peru). Em funo da gravidade dos acontecimentos, o fim dos trabalhos fora antecipado. O ento chanceler brasileiro Celso Lafer props que o Tratado Interamericano de Ajuda Mtua e Recproca (TIAR) de 1947, e praticamente enterrado na Guerra das Malvinas (1982), quando os Estados Unidos ficaram ao lado da Gr-Bretanha, fosse utilizado para fazer frente aos terrveis acontecimentos nos Estados Unidos. Isso causou certo estranhamento e desconforto entre os pases da regio. Um ano antes, na Reunio de Braslia (2000), o governo Cardoso dava sinais de retomar um discurso diplomtico autonomista (ainda que no confrontacionista) por parte do Brasil, que critica a globalizao assimtrica (VIZENTINI, 2008, p. 99). A crise no Mercosul e a desvalorizao do Real, em 1999, somados aos avanos da agenda de negociaes para a formao da rea de Livre Comrcio das Amricas foram as principais razes dessa iniciativa da diplomacia brasileira poca. A iniciativa do presidente tinha como objetivo resgatar o conceito de Amrica do Sul ensaiado pelo projeto da ALCSA em 1993. No final da gesto Cardoso, a diplomacia brasileira passou a conceber um novo desenho geopoltico regional, pondo em marcha o conceito de Amrica do Sul e que ser aprofundado e dotado de um forte vis poltico na gesto Lula da Silva.

o governo lula e a era bush: interesse nacional


e ordem mundial

As relaes do Brasil com os Estados Unidos no governo Lula da Silva se mantiveram dentro dos moldes da noo de divergncia limitada e, como demonstra o histrico das relaes bilaterais ao longo do sculo XX, continuam ocupando lugar crucial na poltica externa brasileira (LIMA; HIRST, 2006). Para um presidente eleito por um partido situado esquerda no espectro ideolgico e crtico histrico da atuao internacional dos Estados Unidos, a estratgia do Brasil de Lula da Silva foi a de estabelecer relaes maduras com a hiperpotncia. As relaes com os Estados Unidos, segundo Guimares (2006), orientaram-se por uma viso da realidade internacional calcada na defesa dos interesses nacionais e 116
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na recusa das hegemonias de todos os tipos, sem com isso adotar uma postura anti Estados Unidos. Para o autor:
As relaes do Brasil com os Estados Unidos podem se revestir de enorme delicadeza, mas o princpio bsico deve ser o de que o governo brasileiro no tem nenhuma razo para se submeter hegemonia americana. No tem o direito de exercer uma poltica de submisso, ainda que disfarada, pois uma poltica externa independente, firme e serena no ser punida nem econmica nem muito menos militarmente pelos Estados Unidos, que respeitam mais os Estados que se respeitam do que aqueles Estados que se submetem espontaneamente sua hegemonia (GUIMARES, 2006, p. 267268).

De acordo com o ento secretrio-geral do MRE (2003-2009), uma atuao internacional orientada por uma nova estratgia diplomtica implicava em abandonar os pressupostos da diplomacia da credibilidade em prol de outra, referenciada na concepo da diplomacia desenvolvimentista. Dado que uma poltica externa com credibilidade internacional e uma poltica externa independente no so excludentes. Ao contrrio da concepo liberal das relaes internacionais, a percepo da vertente autonomista, com razes no nacional-desenvolvimentismo, inscrito na formao diplomtica do Pas desde meados do sculo XX e retomado em anos mais recentes, reala os aspectos da hierarquia internacional e a acirrada competio na ordem internacional contempornea. A vertente autonomista combina o objetivo de projeo internacional com a permanncia do maior grau de flexibilidade, liberdade da poltica externa e diversificao nas relaes externas. Nela, os resultados da liberalizao comercial so vistos com reticncia e a adeso aos regimes internacionais encarada de modo crtico. No horizonte, essa vertente vislumbra influir no jogo de poder internacional por meio da elaborao de arranjos ou coalizes com Estados-nao de perfil aproximado ao seu (SOUZA, 2009). Para a Amrica Latina e, mais especificamente a Amrica do Sul, a virada dos anos oitenta para os noventa representou a ocorrncia de mudanas nos regimes polticos e a passagem da dcada no deixou para trs os efeitos da crise da dvida externa, arrastando as mazelas provocadas pela malfadada dcada perdida e seu pfio crescimento econmico. O retorno de governos eleitos democraticamente, principalmente nas maiores economias da regio, entre as quais o Brasil, coincidiu
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com a adoo das polticas neoliberais: desregulamentao da economia, abertura econmica, privatizaes entre outras tambm conhecidas como Consenso de Washington, dominaram a vida poltica nacional e varreram a Amrica Latina. Com graus diferenciados de adeso dos pases da regio a essa plataforma, supostamente modernizadora, foi apresentada como redentora dos graves problemas econmicos, sociais, polticos e do desenvolvimento da Amrica Latina (FIORI, 1999). Desde a eleio de Hugo Chvez em 1999 na Venezuela, fruto do descontentamento com o projeto neoliberal, nos anos seguintes foras polticas oriundas de um amplo espectro de esquerda assumiram o poder no Brasil, no Equador, na Bolvia entre outros. No governo Lula da Silva, no plano global, as prioridades foram o multilateralismo (reforma do processo decisrio da ONU, no-proliferao), o desenvolvimento de uma poltica comercial mais afirmativa com atuao nos diversos tabuleiros (o da OMC, o da ALCA, o das negociaes Mercosul-Unio Europia), parcerias diversificadas no mbito Sul-Sul com pases semiperifricos grandes (frica do Sul, China, ndia), alm de Rssia. A nova estratgia da poltica externa brasileira no trazia em si o entusiasmo pela formao da ALCA, o que no implicou pura e simplesmente o abandono das negociaes. Somadas s dificuldades do governo norte-americano em relao aos subsdios agrcolas e o redirecionamento de sua poltica externa para a questo da segurana e a luta contra o terrorismo. Esse desinteresse por parte dos Estados Unidos associado resistncia brasileira acabou por contribuir decisivamente pela inviabilizao das negociaes. A posio brasileira passou a reforar em seus discursos e propostas o fato de que o livre comrcio representado pela ALCA ia alm das regras negociadas na OMC, e esse escopo amplo da iniciativa representava uma das principais dificuldades para se chegar a um acordo final. Cobrindo nove grandes reas, a ALCA implicava na capacidade reguladora em temas chaves para o desenvolvimento brasileiro como poltica industrial, de concorrncia e propriedade intelectual, entre outras. Os prazos eram outro complicador para o novo governo. Empossado em 2003, o governo Lula da Silva tinha poucos meses para apresentar suas ofertas para cada uma das reas implicadas no processo negociador. Em meio troca da equipe frente das negociaes e diante de um contexto negociador complexo e de um calendrio que, segundo Amorim, deixava escassa margem para uma eventual correo de rumos, o Itamaraty reorientou a 118
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estratgia brasileira. O projeto, tal como se encontrava, embutia uma concepo de livre comrcio abrangente, abarcando aspectos normativos que incidiam sobre a capacidade reguladora dos pases (AMORIM, 2003). A avaliao da nova poltica externa do processo negociador era a de que tal como vinha sendo trabalhada ela no interessava ao Brasil. No entanto, a averso do governo Lula da Silva ALCA e sua avaliao de que se tratava de um projeto hegemnico dos Estados Unidos, que poderia representar uma anexao da regio economia deles, no levou a um abandono das negociaes. Pelo contrrio, a estratgia brasileira que desagradou tanto Washington como os seus aliados chaves (Canad, Mxico e Chile) se beneficiou da perda de importncia do tema na gesto Bush e do novo cenrio poltico da Amrica Latina. Em meio ao clima de impasse nas negociaes da VIII Reunio Ministerial da ALCA em Miami (2003), os pases acordaram novas bases para as negociaes deixando de lado a proposta de uma ALCA abrangente. Tido como ambicioso e invivel em sua verso original pelo Brasil. O fracasso da Cpula de Miami praticamente enterrou as negociaes da ALCA e representou uma vitria das naes que a todo custo resistiam a sua concluso tal como vinha sendo negociada. Na Cpula de Mar del Plata (2005) ela seria finalmente rejeitada pela Venezuela, Brasil e demais pases do Mercosul, e assim aos poucos saiu da agenda principal do Pas.
Ela no foi assinada porque no atendia o interesse nacional. No tem nada de ideologia quando muito pode ser o molho do fil, mas o fil era esse. No correspondia ao interesse nacional e pelo contrrio, seria extremamente prejudicial para o interesse nacional. Em segundo lugar ns tambm tnhamos a inteno de transferir algumas das questes que poderiam interessar na ALCA para a Rodada de Doha. Conseguimos avanar muito e depois tivemos a frustrao dela. Parece-me de certa maneira o lugar onde nos temos mais possibilidades de acumular fora porque do que na negociao com a America. importante dizer que o Mercosul ali se comportou bonito e em realidade quem derrubou a ALCA foi a articulao do Brasil com a Argentina e o acordo que o Uruguai e Paraguai tiveram e a Venezuela. O Chvez acha que as mobilizaes que houve em Mar del Plata derrubaram a ALCA. Mas ali foi muito mais correr para o abrao, porque o gol j tinha sido feito l atrs, o gol foi feito na sala de reunies. Foi um momento muito importante do ponto de vista de um afianamento das relaes da Argentina com o Brasil. A Alca No interessava para o Pas. (GARCIA, 2009).
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Sem desistir do seu projeto estratgico de integrar as economias da regio a partir de seus interesses econmicos, polticos e comerciais, os Estados Unidos voltaram-se para a elaborao de acordos bilaterais com o Chile (2003), Peru (2005), Colmbia (2006) e CAFTA-R (2006)2.

consideraes finais
Dez anos aps os atentados de 11/09, os Estados Unidos sentem que a ordem internacional trouxe novos desafios para a sua posio de pas lder. O unilateralismo da Doutrina Bush cedeu espao lentamente para a retomada da agenda multilateral de Barack Obama, embora o fracasso retumbante no Iraque tenha se estendido at 2011. A emergncia de novos plos de poder, destacadamente a China, com sua pujana econmica e taxas elevadas de crescimento do seu PIB representam um desafio imenso no mdio prazo. Juntamente com China, ndia, Rssia e frica do Sul, o Brasil rene-se no frum Brics. O papel da China e dos novos plos de poder na ordem internacional mudou substancialmente, e o caminho da multipolaridade ganhou mais fora. J no parecem possveis aes unilaterais dos Estados Unidos sem o consentimento ou apoio dos antigos aliados e dos novos atores internacionais. No governo Lula da Silva, o Brasil valorizou mais enfaticamente a formao de coalizes no eixo Sul-Sul, como meio de diminuir as assimetrias de poder presentes nas relaes internacionais contemporneas. Com as parcerias estratgicas ou laos mais estreitos com ndia, frica do Sul, China e Rssia, o Pas ganhou mais evidncia no cenrio internacional. Na era dos gigantes o estreitamento das relaes Sul-Sul figura como uma das possibilidades de reduzir assimetrias das estruturas hegemnicas de poder e se torna um exerccio criativo para um Pas do porte do Brasil na construo de alternativas. As estruturas de poder no so estticas nem fechadas em si mesmas. Por essa razo, preciso localizar e aproveitar as brechas no meio internacional para relacionamentos construtivos e autnomos em relao agenda internacional que refletem as perspectivas de Washington (ALMEIDA FILHO, 2009, p. 80). Nesse contexto, o Frum de Dilogo ndia, Brasil e frica do Sul (IBAS) institudo pela Declarao de Braslia (junho de 2003), apenas trs meses aps a Guerra do Iraque, abarca um extenso programa de cooperao. Na perspectiva da poltica externa brasileira, a instituio de coalizes do tipo IBAS contribui para
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Central Amrica United States Free Trade Agreement.


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uma ordem internacional multipolar. Os trs integrantes partilham de algumas caractersticas em comum: situam-se na periferia do capitalismo (pases intermedirios); possuem economias dinmicas e exercem papel de relevo em suas respectivas regies. Mesmo no apresentando comportamento uniforme perante aos desafios no sistema internacional, esse mecanismo de associao em coalizo busca abrir novos espaos de atuao para os seus integrantes. A noo de soft Power, apesar de sugerir uma dominao (no sentido weberiano de consentimento), quando transposta para o plano internacional assume a imagem do brilho da espada, uma das feies da espada. No fundo, os termos soft ou hard se referem mais aos meios que aos fins da poltica externa dos Estados Unidos. O 11/09 assinalou uma mudana no tanto da parte dos Estados Unidos perante as relaes internacionais, mas sim uma transformao da conjuntura internacional que desafia a suposta condio imperial de Washington. Como bem anotou Hobsbawm (2000): uma coisa me parece cada vez mais evidente: o mundo tornou-se grande e complexo demais para ser dominado por um nico Estado... Enquanto historiador, considero equivocada a ideia de que uma potncia nica, por maior e mais poderosa que seja, possa assumir o controle da poltica mundial (HOBSBAWN, 2000, p. 56-57). A crise econmica internacional debilitou ainda mais essa possibilidade.

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Soft power, o bRilho da espada

R. G. Menezes

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