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DISPENSA E FRACIONAMENTO DE LICITAO Autoria: Sidnei Di Bacco Advogado Os administradores municipais costumam ter dvidas a respeito dos limites

de dispensa de licitao estipulados nos incisos I e II do art. 24 da Lei 8666/1993, respectivamente, R$ 15.000,00 para obras e servios de engenharia e R$ 8.000,00 para outros servios, compras e alienaes. Os referidos tetos: a) tm periodicidade mensal ou anual? b) aplicam-se por evento, por fornecedor ou consideram a totalidade dos gastos com compras e/ou servios de mesmo gnero e/ou natureza? H, ainda, fundadas preocupaes a respeito de fracionamento de licitao, j que o procedimento autorizado pelos 1o e 2o do art. 23 e, aparentemente, vedado pelo caput do art. 8o, 5o do art. 23 e incisos I e II do art. 24. Inicialmente, convm transcrever os dispositivos legais mencionados retro, integrantes da Lei 8666/1993:
Art. 8o. A execuo das obras e dos servios deve programar-se, sempre, em sua totalidade, previstos seus custos atual e final e considerados os prazos de sua execuo. nico. proibido o retardamento imotivado da execuo de obra ou servio, ou de suas parcelas, se existente previso oramentria para sua execuo total, salvo insuficincia financeira ou comprovado motivo de ordem tcnica, justificados em despacho circunstanciado da autoridade a que se refere o art. 26 desta Lei. Art. 23. (...) 1o. As obras, servios e compras efetuadas pela administrao sero divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem tcnica e economicamente viveis, procedendo-se licitao com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponveis no mercado e ampliao da competitividade, sem perda da economia de escala. 2o. Na execuo de obras e servios e nas compras de bens, parceladas nos termos do pargrafo anterior, a cada etapa ou conjunto de etapas da obra, servio ou compra, h
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de corresponder licitao distinta, modalidade pertinente para a execuo licitao.

preservada do objeto

a em

5o. vedada a utilizao da modalidade convite ou tomada de preos, conforme o caso, para parcelas de uma mesma obra ou servio, ou ainda para obras e servios da mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente, sempre que o somatrio de seus valores caracterizar o caso de tomada de preos ou concorrncia, respectivamente, nos termos deste artigo, exceto para as parcelas de natureza especfica que possam ser executadas por pessoas ou empresas de especialidade diversa daquela do executor da obra ou servio. Art. 24. dispensvel a licitao:

I para obras e servios de engenharia de valor at 10% (dez por cento) do limite previsto na alnea "a", do inciso I do artigo anterior, desde que no se refiram a parcelas de uma mesma obra ou servio ou ainda para obras e servios da mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente; II para outros servios e compras de valor at 10% (dez por cento) do limite previsto na alnea "a", do inciso II do artigo anterior e para alienaes, nos casos previstos nesta Lei, desde que no se refiram a parcelas de um mesmo servio, compra ou alienao de maior vulto que possa ser realizada de uma s vez;

CONSIDERAES INICIAIS Didaticamente, o sistematizado da seguinte inexigibilidade. procedimento licitatrio pode ser forma: exigibilidade, dispensa e

A exigibilidade a regra geral, conforme dispe a Constituio Federal:


Art. 37, XXI ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes.

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A Lei 8666/1993, fiel vontade constituinte, retomou o mesmo princpio:


Art. 2. As obras, servios, inclusive de publicidade, compras, alienaes, concesses, permisses e locaes da Administrao Pblica, quando contratadas com terceiros, sero necessariamente precedidas de licitao, ressalvadas as hipteses previstas nesta Lei.

Excepcionalmente, contudo, est o administrador autorizado a deixar de licitar, efetuando a contratao direta nos casos previstos nos arts. 24 (dispensa) e 25 (inexigibilidade) da Lei 8666/1993. A inexigibilidade caracteriza a impossibilidade de realizao de procedimento licitatrio por inviabilidade de competio, tendo em vista a singularidade do objeto ou do fornecedor. A dispensa verifica-se quando, embora vivel a competio, a licitao inadequada ao interesse pblico. A dispensa evidencia discricionariedade, liberdade concedida administrao para, com base em juzo de convenincia e oportunidade, optar entre realizar ou no a licitao. Segundo Celso Antonio Bandeira de Mello: [1]
Discricionariedade a margem de liberdade que remanesa ao administrador para eleger, segundo critrios consistentes de razoabilidade, um, dentre pelo menos dois comportamentos, cabveis perante cada caso concreto, a fim de cumprir o dever de adotar a soluo mais adequada satisfao da finalidade legal, quando, por fora da fluidez das expresses da lei ou da liberdade conferida no mandamento, dela no se possa extrair objetivamente uma soluo unvoca para a situao vertente.

A discricionariedade deve ser verificada em dois momentos: in abstrato, no mbito de norma legal autorizatria, e in concreto, tendo em vista a investigao da realidade ftica. O legislador, atravs da redao do art. 24 da Lei 8666/1993, elencou as situaes em que a administrao est autorizada a decidir a sorte da licitao. Subsumindo-se a situao ftica a uma das hipteses enumeradas o administrador est, em principio, autorizado a contratar diretamente. Esta autorizao no recinto da norma, contudo, insuficiente, por si s, para afastar a exigncia de licitao. Isto porque o administrador no est jungindo somente legalidade, mas tambm a outros princpios que informam a administrao pblica,
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entre os quais os princpios da impessoalidade, da moralidade e da eficincia, esculpidos no art. 37, caput, da Constituio Federal. A doutrina costuma afirmar que a administrao pblica persegue dois tipos de interesses: os interesses primrios, interesses pblicos propriamente ditos, sintonizados com as necessidades da coletividade, e os interesses secundrios, da administrao considerada em si mesma, entendida como estrutura governamental, defendendo interesses seus, como pessoa, enquanto entidade animada do propsito de despender o mnimo de recursos e abarrotar-se deles ao mximo. Os interesses secundrios no so atendveis se no quando coincidirem com interesses primrios, sendo por isto que a administrao no pode proceder com a mesma desenvoltura e liberdade com que agem os particulares, ocupados na defesa das prprias convenincias, sob pena de trair a sua misso e sua prpria razo de existir. [2] Essas duas espcies de interesses foram contempladas quando o constituinte acolheu a presuno de que a prvia licitao conduz melhor contratao, entendida como aquela que cumpre a um duplo escopo: proporcionar s entidades governamentais a realizao do negcio mais vantajoso, ou seja, a contratao pelo menor custo possvel, e observar o principio da isonomia, assegurando aos administrados o ensejo de contratarem com a administrao. As hipteses de dispensa de licitao facultam, excepcionalmente, que a administrao persiga preponderantemente o melhor negcio para si, sem possibilitar a ampla participao de todos os interessados na contratao. Para compensar esta aparente supremacia de interesses secundrios, exige-se, como pressuposto ftico para concretizar a contrao direta, que a realizao da licitao seja efetivamente desvantajosa. A administrao somente poder deixar de realizar a licitao quando a anlise da relao custo-benefcio indicar que os custos para a realizao do certame licitatrio sero superiores aos benefcios que dela podero advir. DISPENSA DE LICITAO (art. 24, incisos I e II) Os incisos I e II do art. 24 da Lei 8666/1993 estabelecem como hiptese de dispensa de licitao o pequeno valor da despesa. Na contratao de pequena monta, o nfimo valor envolvido poder tornar a licitao onerosa ou inconveniente aos interesses administrativos. Nesses casos, a anlise da relao custo-benefcio poder contra-indicar a realizao da licitao.

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Todavia, o instituto da dispensa no deve ser utilizado de maneira fraudulenta, atravs do parcelamento do objeto com o fito exclusivo de evitar a licitao. Cauteloso, o legislador vedou o fracionamento: a) nas obras e servios de engenharia, quando se referirem a parcelas de uma mesma obra ou servio (art. 24, inciso I, 1a parte); b) nas obras e servios da mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente (art. 24, inciso I, 2a parte); c) para outros servios e compras, desde que no se refiram a parcelas de um mesmo servio, compra ou alienao de maior vulto que possa ser realizada de uma s vez (art. 24, inciso II). Compreendem-se como servios de engenharia (art. 24, inciso I, 1 parte) aqueles que a Lei 5194/1966 reserva ao exerccio privativo dos profissionais de engenharia, arquitetura e agronomia: [3]
a

Art. 7. As atividades e atribuies profissionais do engenheiro, do arquiteto e do engenheiro-agrnomo consistem em: b) planejamento ou projeto, em geral, de regies, zonas, cidades, obras, estruturas, transportes, exploraes de recursos naturais e desenvolvimento da produo industrial e agropecuria; c) estudos, projetos, anlises, avaliaes, percias, pareceres e divulgao tcnica; d) ensino, pesquisas, experimentao e ensaios; e) fiscalizao de obras e servios tcnicos; f) direo de obras e servios tcnicos; g) execuo de obras e servios tcnicos; h) produo agropecuria. tcnica especializada, industrial ou vistorias,

FRACIONAMENTO DE LICITAO (advertncia) O tema do fracionamento deveras controvertido e requer anlise minuciosa no caso concreto. No h parmetros temporais fixados pela lei de licitaes para utilizao dos limites
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existentes nos incisos I e II do art. 24. Na doutrina no h consenso: h quem entenda que os tetos so globais e devem ser aplicados anualmente, considerando-se a natureza dos servios ou compras, e h quem argumente que, por no haver estipulao expressa na lei, no h limitao temporal (um ano, um ms), desde que o parcelamento no seja utilizado como fim para burlar o procedimento licitatrio. O Tribunal de Contas da Unio e alguns tribunais de contas estaduais tm entendido que se presume lesivo ao errio pblico o fracionamento de licitao em curto espao de tempo para contratao de servios ou compras de mesma natureza. Assim, o presente parecer no pretende apresentar uma resposta conclusiva e irretocvel acerca do assunto, mas busca explorar algumas variveis que podero ser teis para evitar impugnaes por parte do Tribunal de Contas do Paran, principalmente em procedimento especfico de auditoria. FRACIONAMENTO DE LICITAO (art. 8o, caput, art. 23, 1o, 2o e 5o, art. 24, incisos I e II) Nos termos dos 1o e 2o do art. 23, as obras, os servios e as compras efetuadas pela administrao sero divididos em tantas parcelas quantas se comprovarem tcnica e economicamente viveis, correspondendo uma licitao distinta para cada etapa ou conjunto de etapas da obra, servio ou compra. A viabilidade econmica exige que o fracionamento diminuio da dimenso quantitativa e qualitativa do objeto licitado resulte, concomitantemente, em aumento da competio entre os fornecedores e em efetiva reduo de preos. O parcelamento no poder ser feito sem garantia de realizao de contratao mais vantajosa para a administrao pblica. Quanto existncia de viabilidade tcnica: [4]
No se admite o fracionamento quando tecnicamente isso no for vivel ou mesmo recomendvel. O fracionamento em lotes deve respeitar a integridade qualitativa do objeto a ser executado. No possvel desnaturar um certo objeto, fragmentando-o em contrataes diversas e que importam o risco de impossibilidade de execuo satisfatria. Se a Administrao necessitar adquirir um veculo, no teria sentido licitar a compra por partes (pneus, chassis, motor, etc.). Mas seria possvel realizar a compra fracionada de uma pluralidade de veculos. Em suma, o impedimento de ordem tcnica significa que a unidade do objeto a ser executado no pode ser destruda atravs do fracionamento.

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Embora a redao legal seja atraente, esconde uma armadilha: muito difcil comprovar, previamente e documentalmente, que o fracionamento resultar, de fato, em aumento de competitividade e em reduo de custos. Assim, recomenda-se que, se a administrao optar pelo parcelamento do objeto, faa-o num nico procedimento licitatrio, cuja modalidade ser definida pelo somatrio dos preos mximos de cada lote. [5] Paran: Nesse sentido, a jurisprudncia do Tribunal de Contas do
Consulta. Licitao. Possibilidade da diviso do objeto em lotes, quando tal se revelar tcnica e economicamente vivel, desde que o fracionamento seja vantajoso para a Administrao Pblica. A modalidade licitacional a ser adotada dever respeitar o valor global do certame, como se uno fosse. (Protocolo 37570/1998, Resoluo 4655/1998)

Trata-se, portanto, de uma soluo hbrida: o objeto ser dividido em tantas parcelas quantas se comprovarem tcnica e economicamente viveis ( 1o do art. 23), todavia, no haver licitao distinta para cada parcela ou lote ( 2o do art. 23). Assim, evitar-se-o conflitos com outras normas legais aparentemente contraditrias ( 5o do art. 23, incisos I e II do art. 24 e art. 88, caput). Especialmente em relao interpretao do art. 8o, ensina a doutrina especializada: [6]
O agente administrativo tem o dever de estimar custos, encargos e prazos para execuo de obras e servios. No pode deixar de conhecer o custo e a durao da execuo integral previstos para a obra ou servio (...) A Administrao deve prever todos os compromissos com que arcar e lhe vedado contratar sem perspectivas de concluso da obra ou servio.

FRACIONAMENTO DE LICITAO (limite temporal) O Tribunal de Contas da Unio orienta a administrao a efetuar planejamento adequado das compras e servios, para no proceder a aquisies para objetos iguais em curto espao de tempo. Nesse sentido, a Deciso 253/1998: (grifou-se)
Quando da realizao de suas despesas, proceda a um adequado planejamento de seus procedimentos licitatrios, em conformidade com a disponibilidade de crditos oramentrios e recursos financeiros, objetivando contrataes mais abrangentes e abstendo-se de proceder a
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sucessivas contrataes de servio e aquisies de pequeno valor, de igual natureza, semelhana ou afinidade, realizadas por dispensa de licitao fundamentada no inciso II do art. 24 da Lei n. 8.666/93.

Igualmente, o entendimento do Tribunal de Contas de Pernambuco: (grifou-se)


casustica a anlise para caracterizao de fracionamento de despesa, inexistindo previso legal quanto ao nmero de dispensas que dever acontecer no ms ou no exerccio financeiro. mister que se observe o disposto nos incisos I e II do art. 24 da Lei Federal n. 8.666/93, com a alterao dada pela Lei n. 8.883/94, de modo que se fique claramente demonstrada a impossibilidade de se realizar a aquisio do bem ou servio de uma nica vez. Mas uma dispensa de licitao em pequenos intervalos de tempo e para os mesmos fins indcio de fracionamento, cabendo ao Tribunal de Contas no uso de suas prerrogativas legais decidir a respeito na apreciao do caso concreto.

Na doutrina, h divergncias quanto periodicidade dos limites estipulados nos incisos I e II do art. 24 para a dispensa de licitao. H doutrinadores que entendem que o limite anual. Neste sentido, o posicionamento de Carlos Pinto Coelho Motta: [7]
Tenho entendido que tais limites para a chamada dispensabilidade de licitao, tanto para compras e servios como para obras e servios de engenharia, valem para todo o exerccio financeiro, permitindo-se, entretanto, o parcelamento do fornecimento ou da execuo. Significa que o limite de valor, para objetos similares, s pode ser utilizado para fins de dispensa uma vez em cada exerccio. As razes desse entendimento so as seguintes: em primeiro lugar, os prazos do art. 39, pargrafo nico, para licitao simultnea ou sucessiva, no mais se aplicam ao art. 24, I, como era definido pela redao originria da Lei n. 8.666/93. A Lei n. 8.883/94, alterando o referido pargrafo nico do art. 39, excluiu expressamente a aplicabilidade do limite da dispensa em intervalos temporais definidos para licitao simultnea ou sucessiva (30 e 120 dias). Em segundo lugar, no h nenhum outro dispositivo, seja na Lei n. 8.666/93, seja na Lei n. 4.320/64, que autorize a aplicao do limite de dispensa para objeto similar por vezes sucessivas no mesmo exerccio financeiro. Se no h autorizao expressa, conclua-se pela vedao legal.

H tambm doutrinadores que negam a fixao de um prazo temporal para a utilizao dos limites de dispensa. Dentre eles, o administrativista Ivan Barbosa Rigolin: [8]

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Se a lei quis que oito mil ou quinze mil reais fossem o limite da licitao dispensada sem maiores exigncias ou condicionamentos, ento pode ser adquirido o bem, ou contratado o servio de valor que dispense licitao quantas vezes forem necessrias, sempre que preciso, em um sculo, um ano, uma semana, um lustro ou um ms lunar dos fencios. Basta que a Administrao proceda naturalmente, sem forar necessidades em verdade inexistentes, sem picar ou fragmentar, artificial ou artificiosamente, suas necessidades efetivas, apenas para, maliciosamente, burlar a regra geral da licitabilidade necessria, e seu procedimento ser rigorosamente legtimo, se utilizar o inc. I ou o inc. II, do art. 24, da Lei de Licitaes, repetidamente, em dado espao de tempo (...).

FRACIONAMENTO DE LICITAO (penalidade) O fracionamento de objeto, nos casos no permitidos pela lei, com o nico objetivo de burlar o procedimento licitatrio, sujeita o administrador s seguintes sanes:
Art. 82. Os agentes administrativos que praticarem atos em desacordo com os preceitos desta Lei ou visando a frustrar os objetivos da licitao sujeitam-se s sanes previstas nesta Lei e nos regulamentos prprios, sem prejuzo das responsabilidades civil e criminal que seu ato ensejar. Art. 93. Impedir, perturbar ou fraudar a realizao de qualquer ato de procedimento licitatrio: Pena - deteno, multa. de 6 (seis) meses a 2 dois) anos, e

CONCLUSES A questo do fracionamento licitatrio deve ser vista com cautela e analisada caso a caso. Somente a situao ftica dir se houve ou no parcelamento ilcito e reprovvel. Todavia, para evitar problemas perante os rgos de controle externo (tribunal de contas, cmara municipal e ministrio pblico) e, eventualmente, acusaes de favorecimento e de fraude, recomenda-se sejam adotados os seguintes procedimentos: a) os limites constantes nos incisos I e II do art. 24 tm periodicidade anual e compreendem a totalidade dos gastos com servios, obras ou compras idnticas ou semelhantes (natureza e/ou gnero); portanto, os tetos no se aplicam por evento ou por fornecedor; [9]
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b) os limites constantes nos incisos I e II do art. 24 valem para a prefeitura municipal como um todo, sem diferenciao entre rgos e secretarias; c) se a administrao optar pelo parcelamento do objeto deve faz-lo num nico procedimento licitatrio, do tipo menor preo por item ou por lote, cuja modalidade ser definida pelo somatrio dos preos mximos de cada frao; [10] d) para as compras, recomendvel a adoo de sistema de registro de preos (art. 15 da Lei 8666/1993), que possibilita a aquisio parcelada e ao mesmo tempo preserva as exigncias de economia e de ampla participao propiciadas pela licitao; e) a cautela com os fracionamentos deve permear no somente as dispensas de licitao, mas tambm os convites e as tomadas de preo; [11] em geral, presume-se que os parcelamentos sejam oriundos de m f, de sorte a escapar de modalidades licitatrias mais rigorosas, restringir a publicidade dos certames e reduzir a competitividade, favorecendo determinado fornecedor. [12]
NOTAS: [1] MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 4 ed. So Paulo: Malheiros, 1993, p. 420. [2] Idem, p. 22. [3] PEREIRA, Jess Torres Jnior. Comentrios Lei das Licitaes e Contrataes da Administrao Pblica. 4 ed. Rio de Janeiro: Renovar, 1994, p. 167. [4] JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios lei de licitaes e contratos administrativos. 8 ed. So Paulo: Dialtica, 2002, p. 213. [5] Licitao do tipo menor preo por item ou por lote. [6] JUSTEN FILHO, op. cit., p. 114. [7] Retirado do texto Dispensa e inexigibilidade de licitao: casos mais utilizados, de Leila Tinoco da Cunha Lima Almeida, a disposio no site www.jus.uol.com.br. [8] Idem. [9] Gneros que podem ser considerados para fins de fixao de teto: materiais de construo, combustveis e lubrificantes, transporte escolar, peas e servios para veculos pesados, peas e servios para veculos leves, materiais de papelaria, expediente e consumo, medicamentos e materiais de consumo hospitalar, etc. Para
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cada um destes gneros, individualmente, o teto para compras diretas, sem licitao, de R$ 8.000,00 por ano. O que caracteriza cada gnero a distinta rea de atuao dos respectivos fornecedores. Por isso, a princpio, no possvel a fixao de tetos distintos para combustveis e para lubrificantes, pois, regra geral, ambos os produtos so entregues pelo mesmo fornecedor (postos de servio). [10] Por exemplo, se a administrao tiver dez escolas para construir, deve fazer uma nica licitao, contendo dez lotes distintos, um para cada escola, de sorte a promover maior competitividade entre os fornecedores. Nesse caso, a licitao tipo menor preo global no recomendvel, tampouco a realizao de dez licitaes diferentes, uma para cada escola. Esse procedimento sempre o mais adequado quando a licitao tiver como objeto mais de um bem, obra ou servio (por exemplo: medicamentos e materiais de construo). Obviamente, se o objeto da licitao for singular (somente um tipo de medicamento ou de material de construo), o procedimento ser necessariamente do tipo menor preo global. [11] Aplicvel, mutatis mutandis, as regras vigentes para os limites constantes nos incisos I e II do art. 24. Assim, os tetos fixados no art. 23 tm periodicidade anual e compreendem a totalidade dos gastos com servios, obras ou compras idnticas ou semelhantes (natureza e/ou gnero). [12] Obviamente, trata-se de presuno relativa, iuris tantum, que admite prova em contrrio. O fracionamento pode ter ocorrido em virtude de falta de planejamento e/ou erro de previso, fatos que, embora no escusveis, certamente so menos reprovveis que a conduta dolosamente direcionada para fins ilcitos. Os nicos parcelamentos escusveis so: a) os que resultarem em aumento de competitividade e em reduo de custos, conforme robusta e inequvoca prova documental ( 1o e 2o do art. 23); b) os oriundos de combate a situaes imprevisveis, extraordinrias e espordicas.

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