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REFERNCIA BIBLIOGRFICA :

DEMOCRACIA e Foras Armadas no Cone Sul / Organizadores Maria Celina DAraujo e Celso Castro. Rio de Janeiro: Ed. Fundao Getulio Vargas, 2000. 336p.

Disponibilizado em: http://www.cpdoc.fgv.br

SUMRIO

INTRODUO Maria Celina DAraujo e Celso Castro

PARTE I CASOS NACIONAIS

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ARGENTINA Democracia e Foras Armadas entre a subordinao militar e os defeitos civis Marcelo Fabin Sain

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BOLVIA Cultura estratgica, democracia e Foras Armadas Juan Ramn Quintana

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BRASIL Foras Armadas, direo poltica e formato institucional Elizer Rizzo de Oliveira e Samuel Alves Soares

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CHILE A deteno do general Pinochet e as relaes civis-militares Francisco Rojas Aravena

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PARAGUAI O fim da era Stroessner: militares, partidos e a rota para a democracia Carlos Martini

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URUGUAI Foras Armadas e democracia: um olhar para o passado recente a partir do final do sculo Selva Lpez Chirico

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PARTE II DEBATES

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PRIMEIRA SESSO A transio do regime militar para a democracia Comentrios de Maria Celina DAraujo e Celso Castro

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SEGUNDA SESSO Os militares sob o poder civil Comentrios de Ernesto Lpez

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TERCEIRA SESSO Perspectivas para o futuro Comentrios de Felipe Agero

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ANEXOS Em nome da pacificao nacional: anistias, pontos finais e indultos no Cone Sul Ludmila da Silva Catela Alguns dados comparativos sobre as ditaduras e as transies no Cone Sul Cronologia dos regimes militares e das transies democrticas no Cone Sul

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NDICE ONOMSTICO

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SOBRE OS AUTORES

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INTRODUO

M A R I A C E L I N A D A R A U J O E C E L S O C A S T R O

Este livro rene, na parte I, os trabalhos apresentados no seminrio Democracia e Foras Armadas no Cone Sul, realizado no Centro de Pesquisa e Documentao de Histria Contempornea do Brasil (CPDOC) da Fundao Getulio Vargas em 26 e 27 de abril de 1999.1 Na parte II, apresentada uma seleo dos debates realizados na ocasio. O objetivo principal do seminrio foi examinar como os militares tmse inserido na nova ordem democrtica que se seguiu ao fim dos regimes
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A realizao do seminrio s se tornou possvel com o decisivo apoio da Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), agncia que vem h muitos anos prestando assistncia ao CPDOC e, em particular, linha de pesquisa iniciada em 1991 sobre os militares na histria contempornea do Brasil, atualmente com o projeto Democracia e Foras Armadas no Brasil e nos Pases do Cone Sul. O seminrio constitui tambm uma atividade do projeto Brasil em Transio: um Balano do Final do Sculo XX, do Programa de Apoio a Ncleos de Excelncia (Pronex), que tem o CPDOC como instituio-sede e o Programa de PsGraduao em Antropologia e Cincia Poltica da Universidade Federal Fluminense como instituio associada. Para o desenvolvimento do projeto e a organizao do seminrio, contamos tambm com o apoio decisivo e competente de nossa equipe de assistentes e bolsistas Ludmila Catela, Leila Bianchi Aguiar, Carlos Svio, Tatiana Bacal, Priscila Brando, Simone Freitas, Suemi Higuchi, Micaela Bissio Neiva Moreira, Rosane Cristina de Oliveira, Samantha Viz Quadrat, Simone Silva, Luiz Andr Gazir Soares, Joo do Valle e Carolina von der Weid e de Clodomir Oliveira Gomes, tcnico de som. Para a edio do livro, contamos ainda com o apoio providencial do Unibanco.

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militares nos pases do Cone Sul, entendido aqui como um conjunto de seis pases: Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Paraguai e Uruguai. Trata-se de uma unidade que, como tantas outras, pode ser facilmente criticada, mas que, para nossos objetivos, possui em sua definio dois elementos histricos fundamentais. Em primeiro lugar, todos esses pases viveram, em dcadas recentes, sob governos militares autoritrios. Desse modo, experimentaram questes relacionadas ao envolvimento direto da instituio militar na poltica, transio de governos militares para governos civis, consolidao das novas democracias e discusso do papel que as Foras Armadas devem assumir nesse novo cenrio. Em segundo lugar, esses pases vivem hoje um esforo comum de integrao em um bloco regional, atravs do Mercosul. Ou seja, existe uma coincidncia entre o que estamos tratando por Cone Sul e o Mercosul (considerando que Chile e Bolvia so membros associados). Apontar essas proximidades no deve levar idia de que pretendemos avanar no sentido de explicaes gerais para a questo militar no Cone Sul. A perspectiva comparada, por ns adotada na pesquisa que estamos desenvolvendo sobre o tema e que deu origem ao seminrio, visava principalmente a prevenir o estabelecimento de concluses e generalizaes apressadas. Se h similaridades entre os diferentes pases quanto s questes da democracia e das Foras Armadas, h tambm profundas diferenas e particularismos. No pretendemos, portanto, enfatizar nem o plo das semelhanas nem o das diferenas, mas mover-nos entre eles. Esse movimento entre a experincia histrica de pases por vezes to prximos, por vezes to distantes, produziu uma alternncia entre sensaes de familiaridade e de estranhamento que, acreditamos, se mostrou produtiva. A opo por esse esforo comparativo levou-nos a montar um seminrio no qual se enfatizasse no a exposio vertical dos casos particulares de cada pas, mas a discusso horizontal de trs eixos temticos: a) do regime militar democracia; b) os militares sob o poder civil, e c) perspectivas para o futuro. Para tanto, solicitamos previamente que seis especialistas no assunto produzissem trabalhos, estruturados em torno desses trs eixos, acerca de cada pas, de modo a estabelecer uma certa padronizao que facilitasse a discusso. Os trabalhos especficos produzidos para cada pas foram distribudos com antecedncia aos participantes do seminrio e l debatidos. A funo de estimular a discusso temtica ficou a cargo de comentadores escolhidos para cada um dos trs diferentes eixos temticos. O resultado desse esforo, incluindo os debates realizados, apresentado a seguir. No caso argentino, tratado por Marcelo Fabin Sain, a transio teve como marco decisivo a derrota ante a Gr-Bretanha na Guerra das Malvinas (1982). Iniciou-se ento um rpido processo de transferncia do poder para os civis, sempre caracterizado, na literatura sobre o tema, como um colapso. A derrota poltico-militar das Malvinas converteu-se rapidamente em uma crise do regime, alimentada pela fragmentao do poder militar. Com isso, as Foras Armadas no conseguiram articular uma sada poltica controlada, o que as levou a iniciar uma retirada quase incondicional. Essa oportunidade no foi claramente percebida nem aproveitada pela oposio civil,

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tambm ela dividida quanto ao relacionamento a ser estabelecido com o poder militar e a como deveriam ser tratados os crimes cometidos durante a ditadura. Em conseqncia, o processo de transio que se seguiu ao governo militar no foi forte o suficiente para negociar um pacto com setores polticos civis (como nos casos do Brasil, do Chile e do Uruguai), mas tambm no ocorreu a pronta ocupao, pelo poder civil, de todos os espaos abertos pela democracia. Chegou assim ao fim a ditadura mais repressiva da histria argentina, deixando para trs cicatrizes profundas na conscincia nacional. O primeiro governo civil, sob a chefia de Ral Alfonsn (1983-89), da Unin Cvica Radical, privilegiou a manuteno da estabilidade institucional democrtica em detrimento da completa subordinao militar, a partir de uma avaliao segundo Sain equivocada do grau de resistncia e de desestabilizao que os militares poderiam oferecer e da possibilidade concreta de um retorno ao autoritarismo. Desse modo, a poltica do governo em relao aos militares limitou-se tentativa de reviso judicial das violaes aos direitos humanos, sem que fossem implementadas reformas profissionalizantes e democratizantes nas Foras Armadas. A lgica de Alfonsn era que o peso do julgamento recasse sobre os membros das juntas e sobre alguns destacados chefes militares, ficando de fora a maioria dos oficiais envolvidos na guerra suja, dentro da tica de que haviam cumprido ordens. A justia federal conseguiu, no entanto, ampliar o universo dos militares processados, levando o governo, em reao, a aprovar as leis do ponto final e, em seguida primeira rebelio cara-pintada (abril de 1987), de obedincia devida, isentando de julgamento a grande maioria dos militares. A redefinio das relaes civis-militares no sentido da imposio da supremacia do controle civil levou reformulao do papel institucional das Foras Armadas, atravs da Lei de Defesa Nacional de abril de 1988, fruto de amplo consenso partidrio, e que implicou a desmilitarizao da segurana interna e a restrio das funes militares defesa externa. O esprito que regeu essa iniciativa, no entanto, foi logo reformulado no contexto que se seguiu invaso, em janeiro de 1989, de uma unidade do Exrcito por um pequeno grupamento de esquerda, iniciativa prontamente reprimida. Alfonsn criou ento um Conselho de Segurana, para atuar como rgo de assessoramento presidencial em matria de segurana interna e, particularmente, com relao ao anti-subversiva que inclua os chefes das Foras Armadas. Alfonsn, em um primeiro momento, privilegiou o Ministrio da Defesa, subordinando a ele as Foras Armadas. No entanto, a oposio militar e a falta de firmeza governamental impediram a implementao de mudanas estruturais. Algo semelhante ocorreu em relao a duas outras questes importantes: as promoes ao generalato e os oramentos militares. Embora a renovao da cpula militar tenha sido significativa e os gastos militares tenham sofrido cortes considerveis, essas medidas no foram acompanhadas por iniciativas consistentes de reorganizao da instituio militar, o que reforou a crise de identidade militar iniciada com o fim da ditadura.

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As trs rebelies caras-pintadas ocorridas durante o governo Alfonsn no foram tentativas de golpe de Estado e sim provas evidentes da existncia de um srio conflito no interior do Exrcito. Em julho de 1989, Carlos Menem, o candidato peronista vitorioso nas eleies presidenciais, assumiu o governo com a preocupao principal de controlar a hiperinflao em curso. Na rea militar, Menem procurou, em primeiro lugar, resolver as questes pendentes do governo anterior quanto reviso do passado. Com o intuito de promover a pacificao e o reencontro nacionais, Menem indultou tanto os que praticaram delitos durante a ditadura, quanto os envolvidos nos levantes militares caras-pintadas. No obstante, a questo da reviso do passado voltou tona quando o Senado negou, em fins de 1994, a promoo de dois oficiais envolvidos na represso, o que levou Menem a, pouco depois, defender publicamente a atuao das Foras Armadas durante a luta contra a subverso. Em maro de 1995, porm, o ex-capito-de-corveta Adolfo Scilingo tornou pblica a existncia dos vos da morte, gerando um clima que levou, no ms seguinte, o comandante do Exrcito, general Martn Balza, a fazer um pronunciamento pblico reconhecendo os erros cometidos por sua fora durante o regime militar. Esses fatos trouxeram de volta ao centro do debate poltico a questo da reviso do passado. Em relao aos caras-pintadas, Menem procurou control-los designando oficiais de perfil institucionalista para o comando do Exrcito. Em decorrncia, estourou em dezembro de 1990 o maior e mais violento levante desse grupo, prontamente reprimido. Com isso, foi desarticulada a presena poltica dos caras-pintadas dentro do Exrcito, o que Alfonsn no havia conseguido, por interpretar as insurreies como tentativas de golpe de Estado e no, como Menem, como conflitos fundamentalmente internos ao Exrcito. Apesar disso, no que diz respeito ao papel institucional das Foras Armadas, Menem, em diversas oportunidades, procurou criar um consenso favorvel possibilidade de interveno militar em assuntos de segurana interna, contrariando o estabelecido nas leis de defesa nacional e de segurana interna. As iniciativas de Menem em relao s Foras Armadas tambm visaram a adapt-las s diretrizes governamentais de poltica externa, marcadas pelo alinhamento com os Estados Unidos, pela busca de normalizao das relaes com a Gr-Bretanha e pelo esforo de integrao regional no mbito do Mercosul. Como resultados dessa orientao, a Argentina comeou a participar ativamente de foras de paz (por exemplo, enviando tropas ao golfo Prsico em 1991 e Crocia em 1992), desativou o projeto de msseis de mdio alcance Condor II e passou condio de grande aliado extraOtan dos Estados Unidos em 1997. A propsito da reforma da instituio militar, o governo Menem no diferiu em muito das orientaes de Alfonsn. A ampla margem de manobra de Menem com relao aos militares no se traduziu em iniciativas de fundo que visassem reestruturao da instituio militar. Sua maior preocupao foi simplesmente adequar as Foras Armadas poltica econmica. Com isso, os gastos militares continuaram sendo reduzidos, o que resul-

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tou como observa Sain numa virtual paralisia funcional das Foras Armadas. A extino do servio militar obrigatrio, em 1994, tambm obedeceu mais a um clima conjuntural (no caso, o repdio pblico ao assassinato por espancamento de um recruta) do que a uma orientao poltica global de redefinio do perfil profissional dos militares. Em que pese s incertezas e aos desencontros, sob os governos civis assistiu-se, na Argentina, ao surgimento de um novo tipo de relao civilmilitar. O longo passado de autonomia militar e de posicionamento poltico ofensivo deu lugar a um padro defensivo, limitado ao interior da burocracia do Estado, com as Foras Armadas desempenhando um papel secundrio e subordinado no cenrio poltico. Mas, apesar do espao e das possibilidades para desenvolver iniciativas que visassem a reformular mais profundamente a instituio militar e o conceito de defesa, a falta de polticas claras e efetivas nesse sentido deixou evidente, segundo Sain, a incompetncia com que os sucessivos governos civis abordaram a questo militar. Hoje, segundo o autor, o alto grau de subordinao das Foras Armadas argentinas aos poderes constitucionais um fato. O novo cenrio mundial, marcado pelo fim da Guerra Fria, contribuiu para a perda de relevncia da dimenso militar no cenrio internacional e, no mbito do Cone Sul, essas alteraes foram acentuadas pelo processo de integrao regional iniciado em 1985. Apesar desse contexto favorvel implantao de profundas reformas nas Foras Armadas, necessrias inclusive para que chegue ao fim a profunda crise de identidade e de papel institucional que vivem, os governos civis no as implementaram porque no o quiseram. Com isso, conclui Sain, corre-se o risco de perder uma oportunidade histrica importante para assentar em novas bases institucionais, de esprito democrtico, a organizao e o funcionamento da defesa nacional e das Foras Armadas, em sintonia com as condies internacionais, regionais e domsticas que se apresentam na atualidade. Se, nesse quadro, a Argentina viesse a mergulhar no caos econmico e em situaes de grave conflito social, e alguns dirigentes polticos e certos militares postulassem a interveno militar, estaria aberta a possibilidade de um substancial retrocesso institucional, causado desta feita no pela atuao autnoma dos militares e, sim, pela falha da classe poltica em exercer plenamente seu papel. A histria recente da Bolvia, tratada neste livro por Juan Ramn Quintana, tambm marcada, como a argentina, pela experincia de uma derrota, embora mais antiga: a de 1952, quando as Foras Armadas foram batidas nas ruas pelas foras populares da Revolucin Nacional. O peso histrico dessa derrota se fez presente por vrias dcadas no imaginrio nacional, particularmente o militar, como mostra o autor. A transio do ciclo autoritrio militar iniciado em 1964 para um regime democrtico representativo comeou em 1978 e s se completou 1982. Nesse nterim, a Bolvia viveu um dos perodos mais conflituosos de sua histria, ponto culminante segundo Quintana de um longo processo de crise estatal acumulada e no resolvida desde os primeiros anos da Revolucin Nacional. Essa situao, que se convencionou denominar empate catastrfico entre o Estado e a sociedade, teve como caracterstica fundamen-

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tal uma permanente tenso entre o movimento sindical, reunido em torno da Central Obrera Boliviana (COB), e as Foras Armadas como brao armado do plo hegemnico do Estado. No caso boliviano, o processo de transio no teve, como em outros pases da regio, um calendrio mais ou menos pactuado. O retorno democracia decorreu de uma deciso praticamente unilateral das Foras Armadas, confiantes na vitria do candidato corporativo nas eleies de 1978. A derrota sofrida pelo governo lanou a Bolvia numa situao de caos poltico marcada por golpes e contragolpes violentos que levaram o pas beira de uma guerra civil dizia-se anedoticamente que cada dia marcava um golpe frustrado e o incio do planejamento do prximo. A situao de anomia teve seu paroxismo na ditadura cleptocrtica do general Luis Garca Meza (1980/81), profundamente envolvido com o narcotrfico e com grupos paramilitares de direita, e que recebeu o apoio de militares argentinos. Em 1982, o efeito cumulativo das divises internas nas Foras Armadas, da presso do movimento sindical, da perda de apoio dos camponeses (tradicionais aliados polticos dos militares), da oposio de um movimento regional centrado na prspera regio de Santa Cruz de la Sierra e da presso internacional (particularmente a norte-americana) fez com que as Foras Armadas se retirassem incondicionalmente do centro do poder poltico, humilhadas por uma derrota poltica e temerosas de que, a exemplo de 1952, essa derrota se transformasse em um desastre militar. Assumiu finalmente a presidncia o candidato eleito em 1979, Hernn Siles Zuazo, apoiado por um amplo setor de esquerda reunido em torno da Unin Democrtica y Popular (UDP). Ao contrrio do ocorrido em outros pases da regio, os militares no mantiveram prerrogativas jurdicas ou constitucionais condicionando a consolidao democrtica, nem interferiram significativamente no processo poltico, salvo episdios isolados. Por outro lado, como demonstra o autor, a consolidao da supremacia civil sobre as Foras Armadas no foi produto de uma estratgia explicitamente formulada pelos governos civis democrticos. A desprofissionalizao militar atingira seu ponto mximo durante a ditadura, que praticamente transformou as Foras Armadas em uma polcia poltica. Alm disso, a instituio havia mantido elevado grau de autonomia institucional por 18 anos. Por isso, fica difcil entender a conduta de subordinao assumida pelas Foras Armadas sob o poder civil. Isso, contudo, segundo o autor, j um fato, e prova disso so os 17 anos de democracia representativa sem turbulncias provenientes das Foras Armadas. A rpida desarticulao da estrutura repressiva e a profunda depurao nos quadros militares que se seguiu ditadura de Garca Meza ajudam a explicar esse aparente paradoxo. Alm desses dois elementos, o autor ressalta, entre outros, a habilidade da engenharia poltica de Siles Zuazo no trato com os militares e a j mencionada memria do trauma de 1952. Por outro lado, a atomizao do sistema partidrio e a forte presena no Congresso da Accin Democrtica Nacionalista (ADN), partido de Hugo Bnzer, ditador no perodo 1971-78, impediram que se iniciasse imediatamente um julgamento dos delitos cometidos pelos militares.

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O enquadramento dos militares ao sistema democrtico contrasta, segundo Quintana, com a precria liderana civil, carente de vontade, de recursos e de objetivos polticos para institucionalizar sua supremacia e darlhes segurana profissional. Esta seria, em seu entender, a caracterstica central a presidir a relao entre civis e militares na Bolvia aps a transio. At hoje falta uma definio estatal para o desempenho profissional das Foras Armadas que corresponda s profundas mutaes no novo cenrio internacional. Nos ltimos anos, os recursos destinados s Foras Armadas foram cortados drasticamente, mas isso no se deveu a uma poltica de defesa nacional. Resultou, segundo o autor, de um srio divrcio civil-militar, que, alm de ser uma constante na democracia, uma herana no superada desde a ditadura. Essa situao, alm de afetar seriamente o desempenho operacional das Foras Armadas, gera um clima de autonomia institucional incongruente com o controle democrtico. Os planejamentos estratgicos, deixados exclusivamente nas mos dos militares, correm o risco de reeditar velhos padres e lgicas de segurana das dcadas de 1960 e 70. Alm disso, em busca de sua relegitimao institucional, as Foras Armadas engajam-se crescentemente em atividades no-convencionais como a luta contra a pobreza, o narcotrfico (sob forte influncia norte-americana) e a degradao do meio ambiente. O risco que essas atividades, com nfase no trabalho dos rgos de inteligncia, passem a ser o princpio ordenador da adaptao da instituio aos novos tempos e que, com isso, fique cada vez menos precisa a fronteira entre defesa nacional e segurana interna. Em resumo, o modelo de controle civil na Bolvia pode ser caracterizado, segundo o autor, como um modelo de integrao negativa, posto que, ainda que se reconhea a adeso das Foras Armadas democracia, seu grau de profissionalizao muito baixo. O caso brasileiro tratado, neste livro, por Elizer Rizzo de Oliveira e Samuel Alves Soares. A transio do regime militar autoritrio para a Nova Repblica iniciada em 1985 caracterizada como um processo de democratizao pelo alto e por um padro peculiar nas relaes civis-militares, marcado principalmente pela lenta adequao ao novo contexto poltico. Durante o primeiro governo civil, os militares mantiveram diversas prerrogativas e exerceram uma funo tutelar sobre o governo fruto, em grande medida, do baixo apoio institucional de Sarney no Congresso. Nesse contexto, o ministro do Exrcito, general Lenidas Pires Gonalves, apresentava-se como o elemento que garantia a transio poltica e usava sua liderana militar para opinar em assuntos de poltica interna e externa do governo. O carter hbrido do regime parlamentar-presidencialista, definido na Constituio de 1988, , segundo os autores, resultado da atuao dessa tutela, na medida em que os militares explicitamente identificaram como de interesse militar a preservao do regime presidencialista, contra a predominante tendncia pr-parlamentarismo. Nesse contexto ainda, questes sensveis herdadas do regime militar, como a tortura e os desaparecidos polticos, foram tratadas pela maioria dos atores polticos segundo a lgica da protelao, de modo a evitar um confronto direto com o aparelho militar.

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Apenas em 1990, com Fernando Collor de Mello (que, entre outras medidas, extinguiu o Servio Nacional de Informaes e a Secretaria de Assuntos de Defesa Nacional Saden , rgo sucessor do Conselho de Segurana Nacional extinto pela Constituio de 1988, criando em seu lugar a Secretaria de Assuntos Estratgicos SAE), teve incio uma lenta, embora descontnua, elaborao de um novo perfil nas relaes civis-militares. Para os autores, a construo de uma efetiva responsabilidade civil sobre os militares ainda um processo inacabado no Brasil, apesar da ocorrncia de avanos importantes, principalmente durante o governo Fernando Henrique Cardoso. Entre esses avanos destacam-se a elaborao da poltica de defesa nacional, a distenso militar no Cone Sul, a criao da Comisso dos Desaparecidos e a criao do Ministrio da Defesa. Mas, se o Executivo tem procurado estabelecer uma conduo poltica sobre as Foras Armadas, com resultados parcialmente favorveis, o mesmo no pode ser dito, segundo os autores, do Congresso Nacional, de perfil acentuadamente tmido, ineficiente e irresponsvel mesmo no tocante temtica da defesa. A sociedade civil e especialmente a mdia tambm se manifestariam de modo semelhante, mantendo uma espcie de pacto de silncio, quebrado apenas por eventuais temas negativos referentes instituio militar. Concluindo, as mudanas derivadas da direo poltica razoavelmente eficaz dada pelos ltimos presidentes civis ao tema da defesa nacional debilitaram a histrica disposio dos militares brasileiros de salvar a ptria. No entanto, ainda h muito a ser feito para se atingir um grau elevado de institucionalizao da supremacia civil sobre o poder militar no Brasil, devido falta de co-responsabilidade do Poder Legislativo. No caso chileno, como mostra Francisco Rojas Aravena, a transio marcada pela continuidade da vigncia da Constituio de 1980, imposta em plena ditadura. Aps a derrota do governo no plebiscito de 1988 marco do incio do processo de transferncia do poder aos civis , a manuteno do texto constitucional, mesmo no representando a vontade da maioria dos chilenos, foi aceita pelos partidos reunidos na Concertacin como um mal necessrio para que o processo transicional tivesse continuidade. Em conseqncia, o Chile tem vivido, desde ento, uma situao hbrida: nem uma democracia plena, nem a simples tutela militar, mas um sistema que, embora seja em sua forma e procedimentos democrtico, viciado pelos enclaves autoritrios presentes na Constituio uma espcie de democracia tutelada, ou um regime democrtico de baixa qualidade. A estabilidade da democracia chilena s ser alcanada, afirma Rojas, quando surgir uma nova Constituio, que reflita a vontade da maioria dos chilenos. As relaes civis-militares esto marcadas por essa ambigidade mais ampla que caracteriza a vida poltica chilena. Sua superao em direo a um controle democrtico efetivo sobre as Foras Armadas foi e tem sido um dos principais desafios das administraes de Patricio Aylwin (1990-94) e de Eduardo Frei (1994-2000). Embora o grau de subordinao militar tenha aumentado ao longo da dcada de transio, a persistncia constitucional do conceito de poder arbitral das Foras Armadas, unido ao seu alto grau de autonomia, dificulta a construo de um regime poltico plenamente demo-

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crtico. importante observar que, ao contrrio do que aconteceu, por exemplo, na Argentina, as Foras Armadas chilenas no foram derrotadas militarmente e mantiveram parcelas significativas de poder e autonomia, reforadas por uma auto-estima elevada e pelo apoio de parte expressiva da populao (lembremos que o governo militar obteve 43% dos votos no plebiscito). Outra questo central e ainda no resolvida a violao dos direitos humanos durante a ditadura. O relatrio da Comisin Nacional de Verdad y Reconciliacin, de 1991, que documentou os graves crimes cometidos durante o regime militar, no foi aceito como verdade pelas Foras Armadas nem implicou, at o momento, o incio da reviso judicial desses crimes. Quanto questo dos direitos humanos, como observa o autor, no existe consenso na sociedade e na elite poltica chilenas, coexistindo memrias histricas distintas, contraditrias e que dificilmente chegaro a um acordo. As profundas divises existentes na sociedade chilena em relao ao passado autoritrio vieram tona quando, em outubro de 1998, Pinochet foi preso em Londres, por delitos ligados aos direitos humanos. Esse fato teve imediata repercusso no sistema poltico do Chile, embora, com o passar dos meses, o risco de transbordamento em uma crise poltica interna fosse cedendo lugar a uma definio da situao restrita ao mbito de uma crise diplomtica entre naes. Dois fatos ficam evidentes a partir desse episdio ainda no encerrado hoje (janeiro de 2000). Primeiro, que a questo dos direitos humanos tornou-se, de fato, uma questo de direito internacional, ultrapassando os limites dos contextos polticos nacionais. Segundo, que a ditadura chilena, sustentada pelas Foras Armadas mas altamente personalizada na figura de Pinochet, deixou um legado histrico e institucional que ainda demandar tempo e disputas polticas para ser superado. A ditadura paraguaia tambm foi marcada, como a chilena, pela extrema personalizao do regime, permanecendo Stroessner no poder por 35 anos. No entanto, as diferenas entre os dois casos so profundas. No Chile, manteve-se a separao entre a instituio militar e o governo e, aps o incio da transio, Pinochet permaneceu durante vrios anos como personagem central do cenrio poltico. No Paraguai, a instituio militar manteve vnculos estreitos com o Partido Colorado, e Stroessner, deposto em 1989, exilou-se no Brasil para no mais retornar. Alm disso, antes do golpe militar de 1973, o Chile viveu longos perodos de normalidade democrtica, o que nunca ocorreu na histria do Paraguai. O pacto colorado-militar anterior a Stroessner e constitui, como mostra Carlos Martini, um eixo fundamental para compreendermos a histria paraguaia recente. Usando a tipologia weberiana, pode-se dizer que Stroessner soube aproveitar-se da unidade grantica entre militares e colorados para fortalecer um regime patrimonialista de tipo sultanista. Estabeleceu-se a filiao obrigatria dos oficiais militares ao Partido Colorado e toda a oposio foi excluda. Mas, se a lealdade militar a Stroessner foi conseguida graas permanncia, na cpula da Foras Armadas, de um grupo de oficiais que acumulou poder poltico e econmico (inclusive a possibilidade de negcios ilcitos), esse fato produziu um fechamento na carreira militar.

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A falta de renovao na cpula das Foras Armadas justamente um dos fatores que nos ajudam a entender o envelhecimento do regime stroessnista. Quando o general Andrs Rodrguez derrubou Stroessner em 1989, o pacto militar-colorado no foi desfeito. O que ocorreu foi apenas a substituio de uma faco por outras, vencendo a linha colorada mais afinada com a direo tradicional do partido e sendo derrotada a linha mais dura do stroessnismo. As novas realidades do cenrio internacional foram importantes para que o golpe se convertesse em um processo de transio, mesmo que sem a ruptura do eixo de poder do regime derrotado. Houve um imediato restabelecimento de liberdades pblicas e, posteriormente, durante a administrao Wasmosy (1993-98), foi-se gradualmente construindo uma institucionalidade democrtica, fato indito na histria paraguaia. Contudo, o Estado manteve sua lgica assistencialista e permaneceu o pacto colorado-militar que, com o passar do tempo, teria no general Lino Oviedo seu expoente mximo, agora como candidato favorito em um regime de eleies livres. Oviedo, entretanto, no contava com o apoio irrestrito das Foras Armadas, mas apenas da Cavalaria, a arma tradicionalmente mais forte do Exrcito. Sua vitria nas eleies internas do Partido Colorado que escolheria o candidato presidncia da Repblica, realizadas em setembro de 1997, mergulhou o Paraguai num quadro de crises polticas sucessivas. Oviedo foi judicialmente afastado da disputa presidencial e preso, embora permanecesse como candidato preferido nas pesquisas de opinio. Mas, mesmo preso, conseguiu eleger seu sucessor na chapa colorada, Ral Cubas. O desfecho dramtico desse quadro viria em maro de 1999, com o assassinato do vice-presidente Carlos Argaa, a posterior renncia do presidente Cubas e o exlio de Oviedo. Nessa conjuntura, ficou evidente o peso da presso internacional, a dos pases do Mercosul em particular, no sentido de impedir a quebra da incipiente constitucionalidade democrtica paraguaia. Tambm ficou clara uma mudana no comportamento da maioria da instituio militar, que se eximiu de intervir na poltica, em contraste com a grande presena cidad nas ruas nos momentos cruciais da crise. Para que a democracia paraguaia se consolide, falta ainda resolver a impunidade ante a corrupo generalizada e completar a desmilitarizao do sistema poltico. Sem isso, a transio paraguaia ainda pode ser considerada inconclusa. Os militares uruguaios, como nos lembra Selva Lpez, mantiveram-se, no sculo XX, afastados do jogo poltico uruguaio at o processo de crescente autoritarismo iniciado em 1968 e que culminou no golpe de Estado de 1973. Desde ento e at 1985, quando assumiu o primeiro governo legitimamente eleito, as Foras Armadas estiveram no centro do poder, embora mantendo um presidente civil de fachada. A sociedade uruguaia atingira, em mais de seis dcadas de democracia poltica, um elevado grau de mobilizao social, que os 12 anos de ditadura conseguiram desarticular. Confiantes, como no caso chileno, na institucionalizao do regime atravs do recurso vitria em um plebiscito, o governo sofreu, em 1980, uma derrota que tornou necessria a adoo de um cronograma para a transio. Alm da derrota poltica, atuaram nessa

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direo, como observa a autora, fatores externos e internos, como um contexto internacional desfavorvel continuidade de regimes autoritrios e uma grave crise econmica. A transio viu renascerem foras sociais e polticas profundamente enraizadas na histria do pas. A sociedade civil readquiriu densidade e o pas voltou a viver sob a hegemonia de uma cultura poltica participativa na qual o jogo eleitoral tem primazia. Contudo, como destaca Lpez, a sociedade na qual essas mudanas ocorrem bastante diferente da que existira antes da ditadura, profundamente transformada que foi no s pelos anos de terrorismo de Estado, como pelo impacto da nova configurao que a sociedade de mercado adquiriu, com seus efeitos sociais desintegradores. Com isso, atores sociais que deram densidade sociedade uruguaia na primeira metade do sculo XX perderam grande parte de seu poder e influncia. Segundo a autora, a questo militar aps a transio no pode ser pensada fora desse quadro mais amplo. Os militares uruguaios saram do centro do poder poltico em 1985, porm mantiveram-se institucionalmente coesos e com um significativo grau de autonomia. Faltou democracia emergente competncia e, principalmente, vontade poltica para resolver dois problemas pendentes: a soluo dos crimes contra os direitos humanos ocorridos durante as ditaduras e a necessidade de reinstitucionalizao das Foras Armadas no novo contexto democrtico atravs da reforma de seus padres de socializao profissional e da supresso de prerrogativas militares, como por exemplo a autodefinio de suas misses. Uma eventual vitria da esquerda nas urnas mostraria se esse quadro decorre de uma deficiente subordinao militar pelo poder poltico, ou uma caracterstica substancial da nova democracia uruguaia. Foi contra o pano de fundo dos diferentes casos nacionais, aqui brevemente introduzidos, que se realizou o seminrio e se iniciou o debate reproduzido na segunda parte deste livro. Inclumos ainda, em anexo, um estudo de Ludmila Catela, nossa principal assistente na pesquisa, sobre o tratamento dado questo dos delitos contra os direitos humanos nos diferentes pases da regio. Como resultar evidente da leitura do livro, este um tema sensvel em todos os pases, e que tem recebido tratamentos diferenciados. Todos os autores reunidos no livro concordam em reconhecer a pouca competncia demonstrada pelas lideranas civis, j sob regimes democrticos, no trato de questes ligadas defesa. Se essa deficincia pode ser atribuda em parte ao trauma causado pela recente represso a que essas sociedades foram submetidas, ela certamente mais fruto do pouco peso poltico que as Foras Armadas passaram a ter num cenrio poltico estabilizado e num mundo globalizado. Trata-se de uma deficincia perigosa, caso se tenha um mnimo de viso histrica. Mesmo sem cairmos numa viso pessimista do futuro, nada garante, por exemplo, que a eventualidade de crises econmicas seguidas de graves conflitos sociais no faam vir tona novas variantes da antiga viso messinica e das doutrinas de segurana interna manifestadas, durante tantos anos, pelos militares da regio. De nossa parte, procuramos dar uma contribuio construo dessa expertise civil em

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questes de defesa, no terreno que nos familiar: o do conhecimento e do debate acadmicos. Gostaramos, finalmente, de enfatizar que a pesquisa e o seminrio representaram uma excelente oportunidade para estreitar laos acadmicos entre pesquisadores da regio. A comunidade acadmica brasileira tem historicamente tido pouco contato com nossos pares dos pases vizinhos. Nosso desejo , portanto, que esta pesquisa seja apenas o momento inicial de um intercmbio mais permanente.

PARTE I C ASOS N ACIONAIS

ARGENTINA
Democracia e Foras Armadas entre a subordinao militar e os defeitos civis*
MARCELO FABIN SAIN

Do regime militar democracia


O trao distintivo que caracteriza o processo poltico argentino desenvolvido entre os anos de 1955 e 1983 foi a crescente e ampla institucionalizao do poder militar como ator poltico. Nesse contexto, as Foras Armadas foram-se convertendo em sujeitos de poder altamente corporativizados e com ampla margem de autonomia institucional no sistema poltico. Isso no s se deveu recorrente inteno militar de consolidar-se como ator tutelar do cenrio poltico, mas tambm, e particularmente, debilidade da liderana civil democrtica, que aceitou, alentou e manteve esse papel como necessrio e legtimo. Por isso, o militarismo no resultou exclusivamente do comportamento poltico dos militares, mas, em grande medida, das limitaes e do comportamento concessivo de grande parte dos dirigentes polticos civis. E no s porque estes justificaram o intervencionismo poltico militar, mas tambm porque procuraram permanentemente tirar proveito tanto da excluso de seus adversrios polticos quanto da emergncia de formas de dominao militarmente sustentadas. Nesse sentido, importante destacar que, a partir da queda do governo do general Juan Domingo Pern, em 1955, o sistema poltico argentino seguiu trs grandes orientaes,

* Traduo de Alexandra Barbosa Silva.

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que se constituram em condies de funcionamento desse cenrio, a saber: a) a excluso poltica do peronismo; b) o papel assumido pelas Foras Armadas de guardies tutelares e fiadoras dessa excluso, e c) a aceitao ativa pela classe poltica no-peronista dessas duas condies anteriores.1 Quando, em 24 de maro de 1976, a Junta Militar composta pelos comandantes-em-chefe das trs Foras Armadas o general Jorge Rafael Videla, o almirante Emilio Eduardo Massera e o brigadeiro Orlando Ramn Agosti assumiu o governo, iniciou-se a ditadura militar mais violenta e transformadora da histria argentina. Tal ditadura implicou uma fissura na ao do poder militar, no s pela tendncia autodefinida e auto-sustentada da interferncia castrense no sistema poltico, mas, particularmente, pela capacidade de reconstituio das condies de dominao social, pela redefinio do papel do Estado e pela reestruturao social e poltica provocada por essa ao, no quadro da mais cruel experincia de terrorismo de Estado observada no Cone Sul. Nessa ocasio, os objetivos da corporao militar no denominado Processo de Reorganizao Nacional (PRN) no se limitaram exclusivamente desarticulao coercitiva da estrutura poltico-social que dava sustentao sociedade populista, mas se estenderam criao de novas bases estruturais e formao, nesse contexto, de novos sujeitos sociais dominantes, tudo isso combinando represso poltica e transformao econmico-social.2 A intensidade da represso revela que o terrorismo de Estado no foi uma reao lgica e proporcional ao da subverso. As caractersticas da mquina repressiva estatal e o nmero de vtimas desse sistema refletem a magnitude do genocdio produzido e demonstram que os objetivos do PRN iam mais alm. Entre 1976 e 1979, foram dadas como desaparecidas cerca de 9 mil pessoas (identificadas).3 Outras 1.898 foram assassinadas, sendo seus cadveres encontrados e identificados posteriormente,4 e calcula-se que entre 5 mil e 9 mil pessoas tenham desaparecido sem haver denncia.5 Em suma, ao longo de toda a ditadura, houve na Argentina entre 16 mil e 21 mil pessoas mortas pela represso processista.6
1

Ver Lpez (1991 e 1994a). Estas so as concluses a que tambm chega Cavarozzi (1987 e 1988). Ver tambm Rouqui (1986, t. 2) e Potash (1994). 2 Para uma abordagem dessas modalidades de dominao autoritria, ver ODonnell (1972 e 1982), Collier (1979), Garretn (1985) e Rouqui (1982). Para a compreenso do processo de transformao da economia e da sociedade argentinas a partir de 1976, ver, entre outros, Canitrot (1980 e 1981), Schvarzer (1986), Azpiazu, Basualdo & Khavisse (1987) e Azpiazu & Basualdo (1989). Para uma abordagem do processo do PRN, ver Waldman & Garzon Valdes (1983), Duhalde (1984), Oszlak (1984), Fontana (1984), Castiglione (1992), Quiroga (1994) e Yannuzzi (1996). 3 Comisin Nacional sobre la Desaparicin de Personas (1985). 4 Asamblea Permanente por los Derechos Humanos (1988). 5 Garca (1995), cap. III. 6 NT: O termo processista no original procesista a forma usual com que se faz referncia, na Argentina, ao perodo do citado Processo de Reorganizao Nacional (PRN).

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Por sua vez, ao longo de todo o PRN, as Foras Armadas no conseguiram criar uma estrutura de governo coesa, nem estabelecer uma situao poltico-institucional interna unificada. Fragmentadas institucionalmente e antagonizadas politicamente, acabaram montando um sistema decisrio subordinado a uma multiplicidade de lgicas e interesses polticos quase sempre divergentes. Isso, somado incapacidade demonstrada pelos chefes militares de resolver conflitos sociais e polticos e estabelecer certas vinculaes com a sociedade poltica, afetou a implementao das polticas pblicas e fez com que a crise governamental e a instabilidade do regime fossem padres recorrentes durante todo o perodo autoritrio.7 A derrota poltico-militar das Malvinas marcou o incio da ruptura do regime militar inaugurado em 1976. A crise na qual mergulharam as Foras Armadas e, em particular, o governo militar converteu-se rapidamente numa crise do regime. A fragmentao do poder militar acelerou os tempos polticos da transio, e a pretenso castrense de articular uma sada poltica controlada pelas Foras Armadas diluiu-se no exato momento em que se soube da rendio das tropas argentinas no Atlntico Sul. Apesar de o poder militar no ter abandonado a pretenso de se manter como protagonista no processo poltico que se iniciava, a brusca reduo das margens de manobra disponveis e as tenses e conflitos surgidos no aparato militar o obrigaram a iniciar uma sada poltica com condicionamentos maiores do que os pretendidos. Derrotadas militarmente e fragmentadas politicamente, as Foras Armadas encontravam-se em meio a uma profunda crise profissional, que punha em xeque desde os pressupostos doutrinrios vigentes desde o incio da dcada de 1960 at sua estrutura orgnico-funcional e seu esprito de corpo. O fracasso poltico e econmico do PRN e a derrota blica no Atlntico Sul fizeram sentir seus efeitos sobre os militares e, nesse quadro, as Foras Armadas no tiveram condies de buscar uma sada que fosse conduzida a partir das esferas governamentais do regime e que fosse regulada e determinada pela srie de parmetros impostos por elas ao restante da sociedade poltica, ou pelo menos canalizados sob a forma de pactos com os dirigentes polticos civis. Essa situao favorecia os dirigentes civis, uma vez que lhes oferecia novas oportunidades de enfrentar a transio sem substanciais condicionamentos castrenses. Mas isso no foi percebido pela oposio civil. O grosso desses dirigentes encontrava-se dividido na hora de avaliar a modalidade de relacionamento com o poder militar. Havia uma acentuada divergncia entre os que preferiam estabelecer negociaes com os militares a partir de uma posio de confronto e os que preferiam contemporizar a partir de uma situao de subordinao ao plo castrense. Essas divergncias no se refe7

Ver Fontana (1984), Ricci (1991), Castiglione (1992), Quiroga (1994), cap. II.

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riam apenas ao rumo institucional que o processo de transio deveria seguir, mas tambm s medidas a serem tomadas em relao aos crimes cometidos durante a denominada luta contra a subverso.8 Dessa maneira, a classe poltica civil descartou de antemo a possibilidade de articular uma alternativa de poder em relao ao regime. Assim, a debilidade poltica do governo militar e a fragmentao institucional das Foras Armadas tiveram como contrapartida a fraqueza dos dirigentes civis, dando lugar a um processo de transio singular. Como bem descreveu Ernesto Lpez, tal processo no implicou nenhum tipo de acordo ou modalidade de conciliao entre civis e militares, isto , no houve transio pactuada como sucedeu pouco tempo depois em outros pases da regio , mas tampouco existiu uma total derrota poltica dos militares e uma plena ocupao dos espaos e recursos de poder por parte dos civis que os estabelecessem em uma slida posio de predomnio e controle em relao aos militares.9 Esse processo no configurou uma transio pactuada, mesmo que, em seu princpio e at a guerra austral, tudo parecesse apontar nessa direo. Tratou-se de uma transio por colapso, isto , uma transio determinada pela ruptura do regime militar, cujo desencadeador decisivo foi a derrota das Malvinas. No consistiu numa liberalizao provocada ou forada pela oposio poltica ao poder militar, nem pela mobilizao da sociedade, e sim numa conseqncia da imploso da ditadura.10
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As direes da Unin Cvica Radical (UCR) e do Partido Justicialista (PJ), os dois partidos majoritrios no cenrio poltico argentino, inclinavam-se a adotar uma posio de contemporizao com o poder militar. A impresso era de que o impacto centrfugo que a experincia blica havia produzido nos militares tinha atingido tambm a classe poltica civil. Evidentemente, a posio de subordinao que o grosso dos dirigentes partidrios havia assumido perante o poder militar durante a Guerra das Malvinas acabou criando profundos condicionantes que impediram a construo de um mnimo de consenso para enfrentar a sada do regime ou para posicionar-se quanto s seqelas da represso ilegal e dos direitos humanos. Por sua vez, a reivindicao dos organismos de direitos humanos em favor do julgamento e punio dos militares responsveis pelos crimes cometidos durante o combate subverso comeou a contar com forte respaldo social. Contudo, os partidos majoritrios mantiveram uma posio ambgua a esse respeito e, em seu conjunto, no apoiaram decididamente aquela reivindicao. Ver Lpez (1994a) e Caviglia (1992). 9 Lpez (1994a:47-8). 10 Desde o comeo da transio, iniciada com a convocao ao dilogo poltico lanada pelo general Videla em maro de 1980 at a Guerra das Malvinas, todo o espectro poltico e social de oposio situou-se no terreno institucional e discursivo que o poder militar foi definindo, e nenhum dos partidos polticos ou dos atores sociais com a exceo dos organismos de direitos humanos conseguiu formular e articular uma posio diferenciada e alternativa do governo castrense, nem sequer quando este se encontrava em um estado de virtual fragmentao poltica. Diante da decomposio do regime, a classe poltica, vacilante e dividida na hora de enfrentar os militares, no demonstrou capacidade de superar as limitaes que a impediam de conduzir o processo poltico de ento. Por isso, no houve uma transio pactuada ou negociada conduzida pelo plo militar, mas tambm no houve uma ocupao dos espaos de poder deixados pelo poder castrense por parte dos dirigentes civis. Ver De Riz (1984) e Lpez (1994a).

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A partir do colapso do PRN, o cenrio poltico argentino se redefiniu substancialmente. A profunda transformao econmico-social levada a cabo pelo regime militar desestruturou a matriz social e poltica que convertia os setores populares e a classe operria em atores fundamentais do sistema poltico local e, com isso, desarticularam-se as bases de sustentao do peronismo como a mais importante fora poltico-social desse cenrio. Configurou-se ento um novo poder econmico, do qual surgiram novas faces polticas e sociais dominantes. Esse conjunto de mudanas estruturais assentou as bases do novo cenrio poltico. O papel central militar em tais mudanas foi decisivo. Mas tambm foram importantes as mudanas e transformaes que tiveram lugar no interior das prprias Foras Armadas, iniciando-se nelas uma etapa marcada por uma profunda crise profissional que atingiu por inteiro suas instituies e afetou todos os seus quadros.11 Essa situao fez com que desaparecesse a condio de excluso e proscrio do peronismo como parmetro central do cenrio poltico local, ao mesmo tempo que provocou a desarticulao da projeo castrense como agente dessa excluso e, mais ainda, como sujeito de poder institucionalmente autnomo. Assim, o ano de 1983 significou a falncia da lgica poltica inaugurada em 1955 e, em seu conjunto, do tipo de relaes civis-militares que correspondia a essa lgica.12

Civis e militares durante a democratizao O governo de Ral Alfonsn (1983-89)


Em 30 de outubro de 1983, o dirigente da Unin Cvica Radical (UCR), Ral Alfonsn, venceu, por ampla margem, o candidato do Partido Justicialista (PJ), talo Luder, nas eleies presidenciais. Era a primeira vez, desde a dcada de 1950, que um candidato no pertencente ao peronismo triunfava em eleies gerais sem proscries ou condicionamentos tutelares por parte das Foras Armadas. Com isso, institucionalizou-se um novo consenso poltico, caracterizado pela inexistncia de condies de excluso e/ou proscrio de qualquer setor poltico ou social, pela ausncia de tutela militar e pela reivindicao coletiva do sistema democrtico como ordem poltica legtima por parte de todo o espectro poltico e social nacional. No que concerne questo militar, impunha-se ao governo e aos dirigentes polticos democrticos um duplo desafio: efetuar a reviso judicial
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Lpez (1988a, 1988b e 1994a) e Talento (1987). Abordei mais a fundo o conceito de relaes civis-militares em Sain (1997). Neste trabalho redefini tal termo conforme a experincia poltica dos pases latino-americanos.

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dos crimes cometidos durante a represso ilegal e reinstitucionalizar as Foras Armadas no processo poltico democrtico. Tudo isso devia contribuir para a articulao de relaes civis-militares marcadas, do lado civil, por um exerccio efetivo de governo sobre as Foras Armadas e, do lado militar, pela subordinao castrense s autoridades governamentais.13 A partir desses parmetros, as relaes civis-militares se apresentavam como um cenrio bastante conflituoso. Por um lado, as Foras Armadas tentariam resistir e vetar as iniciativas do poder poltico que visassem reviso do passado ou adoo de polticas de reforma institucional. Por outro, o poder poltico estaria disposto a levar a cabo medidas tendentes a redefinir a presena corporativista do poder militar e a anular as margens de autonomia que pareciam sustentar as instituies castrenses. Assim mesmo, era evidente que o controle civil democrtico das Foras Armadas no resultaria da vontade de subordinao dos militares, excluindo-se, desse modo e de antemo, a possibilidade de uma auto-reforma nesse plano. Apenas a disposio e a capacidade poltica do governo e dos dirigentes democrticos em geral constituam os fatores que poderiam impulsionar a implementao das necessrias medidas reestruturantes. A orientao militar seguida por Ral Alfonsn teve como objetivo central manter a estabilidade institucional democrtica, a partir da interpretao de que as tendncias corporativas e autnomas dos militares configurariam um srio obstculo para esse objetivo de fundo e talvez viessem a possibilitar um retorno ao autoritarismo.14 Sob esse enfoque, o governo voltou-se para os quartis, tentando neutralizar todo fato que pudesse prejudicar a planejada estabilidade institucional, e o fez atravs de uma poltica
13 A propsito, nos crculos polticos e acadmicos da poca sustentava-se, quase unanimemente, que o exerccio desse controle civil democrtico sobre os militares era uma condio necessria e indispensvel entre outras para a estabilidade institucional democrtica instaurada e que tal controle deveria resultar da existncia de poucas prerrogativas institucionais para os militares na dinmica democrtica e da reduo das margens de autonomia e corporativizao alcanadas pelas Foras Armadas durante a etapa autoritria precedente. Concretamente, esses objetivos implicavam um longo processo, no qual se impunham certas metas importantes, como a redefinio do papel institucional das Foras Armadas e de suas misses e tarefas especficas; o desenho e a implementao de uma ampla reforma nas estruturas orgnico-funcionais e doutrinais das instituies militares, visando a eliminar as profundas deformaes que possuam; e a reviso das violaes dos direitos humanos cometidas sob o regime militar, demanda esta apoiada num abrangente consenso social. 14 Desse modo, o oficialismo dava s Foras Armadas capacidade suficiente para levar a cabo aes desestabilizantes, quando, na realidade, a decomposio profissional dessas instituies e a profunda revalorizao da democracia por parte da sociedade poltica e civil local no s criavam obstculos a essa possibilidade, mas tambm cerceavam a capacidade militar de projeo tutelar ou ofensiva, fatores que no foram devidamente considerados pelo governo.

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cujo eixo principal era a reviso judicial das violaes aos direitos humanos, mas sem iniciativas de reforma das Foras Armadas que visassem a profissionaliz-las com um vis institucional politicamente democrtico e profissionalmente moderno. Na noite de 13 de dezembro de 1983, a trs dias de sua posse como presidente da nao, Alfonsn anunciou que estava disposto a empreender uma ampla reviso judicial do passado, a fim de no deixar impune o conjunto de delitos cometidos no passado e de restabelecer o Estado de direito na Argentina.15 Sua inteno era proceder ao julgamento dos militares envolvidos nas violaes de direitos humanos cometidas durante o PRN, definindo claramente trs nveis de responsabilidade para os participantes desse processo: os que idealizaram e organizaram o plano repressivo, deram as ordens e instigaram seu cumprimento; os que se excederam no cumprimento das ordens recebidas, cometendo outros delitos; e os que cumpriram estritamente as ordens recebidas, num contexto geral de terror e coao e supondo que o que faziam era legtimo. O governo propunha que o peso do julgamento recasse sobre os dois primeiros grupos, ou seja, sobre os ex-comandantes do PRN e alguns destacados chefes militares, e sobre os que se haviam excedido no cumprimento das ordens recebidas. Mas pretendia eximir do processo judicial os que haviam cumprido estritamente essas ordens. Desse modo, o governo propiciava que a maioria dos militares envolvidos na guerra suja, em especial o oficialato mdio e baixo, maciamente comprometido no grosso das violaes aos direitos humanos, fosse excludo desse julgamento, amparado na obedincia devida e no erro irreparvel, de modo que a reviso judicial se concentrasse apenas nas trs juntas militares e em alguns casos paradigmticos. Alm disso, para o governo, a reviso do passado devia abarcar tambm a investigao e o julgamento criminal das organizaes guerrilheiras atuantes nos anos 1970. Nesse mesmo dia 13, o presidente Alfonsn assinou o Decreto n 157/ 83, no qual declarava a necessidade de abrir processo penal contra os dirigentes nacionais das principais organizaes guerrilheiras atuantes no pas durante os anos 1970, isto , os Montoneros e o Ejrcito Revolucionario del Pueblo16 pelos delitos de homicdio, associao ilcita, instigao pblica a delitos, apologia ao crime e outros atentados contra a ordem pblica. Tambm assinou o Decreto n 158/83, pelo qual decidia submeter a julgamento sumrio, ante o Conselho Supremo das Foras Armadas, os integrantes da junta militar que usurparam o governo da nao em 24 de maro de
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La Prensa, Buenos Aires, 14-12-1983. Eram eles: Mario Eduardo Firmenich, Fernando Vaca Narvaja, Ricardo Armando Obregn Cano, Rodolfo Gabriel Galimberti, Roberto Cirilo Perda, Hctor Pedro Pardo e Enrique Gorriarn Merlo.

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1976 e os integrantes das duas juntas militares subseqentes,17 em funo dos delitos de homicdio, privao ilegal da liberdade e aplicao de tortura aos detidos, sem prejuzo dos demais de que sejam autores imediatos ou mediatos, instigadores ou cmplices.18 Em 15 de dezembro, promulgou ainda o Decreto n 187/83, criando a Comisin Nacional sobre la Desaparicin de Personas (Conadep) com o objetivo de esclarecer os fatos relacionados ao desaparecimento de pessoas ocorrido no pas, ou seja, de empreender uma ampla investigao a respeito.19 Por sua vez, em 22 de dezembro, o Congresso Nacional sancionou a Lei n 23.040, pela qual se abolia por inconstitucionalidade e se declarava nula a Lei de Anistia n 22.924, que havia sido promulgada em setembro desse ano pela ltima Junta Militar e em razo da qual se haviam extinguido as aes penais decorrentes dos delitos cometidos por ocasio ou por motivo da preveno ou represso de atividades terroristas ou subversivas, e daqueles cometidos com motivao ou finalidade terrorista ou subversiva.20 Ficava, assim, aberto o caminho jurdico para que se iniciasse o processo de reviso proposto pelo governo e pretendido pelo conjunto da sociedade. Mais tarde, no dia 9 de fevereiro de 1984, o Parlamento aprovou a Lei n 23.049, que introduziu uma srie de reformas no Cdigo de Justia Militar, tais como a possibilidade de interposio de recurso de apelao ante a
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Tratava-se do general Jorge R. Videla, do brigadeiro Orlando R. Agosti, do almirante Emilio E. Massera, do general Roberto E. Viola, do brigadeiro Omar Graffigna, do almirante Armando J. Lambruschini, do general Leopoldo F. Galtieri, do brigadeiro Basilio Lami Dozo e do almirante Jorge I. Anaya. 18 Tal norma estabeleceu que a sentena do tribunal militar seria apelvel ante a Cmara Federal nos termos das modificaes que o Congresso introduziria no Cdigo de Justia Militar. 19 Para tanto, a Conadep foi autorizada a receber denncias e provas sobre aqueles fatos e remet-las imediatamente Justia [...]; averiguar o paradeiro das pessoas desaparecidas [...]; determinar a situao de crianas subtradas tutela de seus pais ou tutores [...], e intervir nos organismos e tribunais de proteo de menores; denunciar Justia qualquer tentativa de ocultamento, subtrao ou destruio de elementos comprobatrios [...]; [e a] emitir um relatrio final, com uma explicao detalhada dos fatos investigados, aos 180 dias a partir de sua constituio e a requerer a todos os funcionrios do Poder Executivo, dos organismos subordinados a ele, de entidades autrquicas e das Foras Armadas e de segurana que lhe fornecessem relatrios, dados e documentos, assim como permitissem o acesso aos lugares que a Comisso se dispusesse a visitar em vista de seu dever [...], o que era de cumprimento obrigatrio. Tal comisso foi integrada por altos funcionrios do servio pblico nacional ou, segundo o governo, por personalidades caractersticas por seu zelo na defesa dos direitos humanos e por seu prestgio na vida pblica do pas. Integravam a comisso o jurista Ricardo Colombres, o cardiologista Ren Favaloro, o ex-vice-reitor da Universidade de Buenos Aires, Hilario Fernndez Long, o bispo da Igreja Evanglica Metodista Carlos Gattinoni, o epistemologista Gregorio Klimosky, o rabino Marshal Meyer, o bispo da Igreja Catlica Jaime de Nevares, o jurista Eduardo Rabossi, a jornalista Magdalena Ruiz Guiaz e o escritor Ernesto Sbato. 20 Na Lei n 23.040 estabeleceu-se que aquela auto-anistia militar carecia de todo efeito jurdico para o julgamento das responsabilidades penal, civil, administrativa e militar emergente dos fatos que ela pretende cobrir [...].

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Justia Federal contra as sentenas emitidas pelos tribunais militares e a obrigao do Ministrio Pblico Fiscal de promover tal recurso em suas respectivas jurisdies. Com referncia competncia da Justia Militar sobre as violaes aos direitos humanos, a lei determinou que o Conselho Supremo das Foras Armadas supremo tribunal em matria penal castrense ficaria encarregado do julgamento dos delitos imputveis aos militares das Foras Armadas e aos integrantes das foras de segurana, policial e penitenciria sob controle operacional das Foras Armadas e que atuaram desde 24 de maro de 1976 at 26 de setembro de 1983 nas operaes empreendidas com o motivo alegado de reprimir o terrorismo. E, por ltimo, no que se refere ao princpio de obedincia devida, disps-se que, com relao aos atos cometidos pelo pessoal [...] que atuou sem capacidade decisria, cumprindo ordens ou diretivas que responderam a planos aprovados e supervisionados pelos comandos superiores orgnicos das Foras Armadas e pela Junta Militar, era possvel presumir-se, salvo evidncia em contrrio, que se cometeu um erro irreparvel com base na legitimidade da ordem recebida, exceto quando consistisse no cometimento de atos atrozes e aberrantes. Este ltimo aspecto refletia o critrio radical (da Unio Cvica Radical) de diferenciao dos trs nveis de responsabilidade mencionados anteriormente. Em 20 de setembro de 1984, a Conadep entregou ao presidente Alfonsn o relatrio final sobre suas investigaes acerca das conseqncias da represso ilegal. Nele, a comisso afirmava que existiu uma metodologia repressiva concebida para produzir atos e situaes tomando por base a seqncia seqestro-desaparecimento-tortura e que os delitos cometidos no mbito desse esquema decidido, planejado, conduzido e levado a cabo pelo Estado dificilmente poderiam ser entendidos como um conjunto de excessos, tal como afirmado no discurso militar. Assinalava-se que, desde 24 de maro de 1976, dezenas de milhares de pessoas haviam sido privadas ilegalmente de sua liberdade e, dessas, umas 8.960 continuavam ento desaparecidas.21
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No referido relatrio afirmou-se que a particularidade da metodologia repressiva decorreu da total clandestinidade em que se atuara, da pertinaz negativa oficial em reconhecer a responsabilidade dos organismos interventores e da existncia e generalizao da prtica da tortura. O esquema clandestino de represso foi posto em prtica pelos denominados grupos-tarefa formados por integrantes das diversas Foras Armadas e de segurana, que atuavam diretamente sob as ordens dos respectivos comandos de zonas e subzonas nas quais as autoridades militares dividiram o pas. Esses grupos, por sua vez, atuaram nos centros clandestinos de deteno a comisso identificou cerca de 340 , lugares onde se executou a poltica terrorista. Alm disso, especificou-se que muitas das pessoas ilegalmente detidas foram posteriormente exterminadas, sendo sua identidade ocultada e, em alguns casos, sendo seus corpos destrudos para impossibilitar uma posterior identificao. E, finalmente, ressaltou-se que o regime militar havia organizado o crime coletivo, um verdadeiro extermnio em massa e que isso no decorrera de um excesso na ao repressiva, mas da execuo de uma fria deciso (Comisin Nacional sobre la Desaparicin de Personas, 1985:223-4).

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No entanto, o Conselho Supremo das Foras Armadas, encarregado do julgamento dos ex-comandantes militares do PRN e dos militares envolvidos nos crimes cometidos durante a represso ilegal, no s foi dilatando os prazos estabelecidos para a tarefa de que estava incumbido, como tambm advogou, em muitas ocasies, a ilegitimidade de tais julgamentos e at reivindicou a atuao das Foras Armadas durante o PRN. Isso revelava a m vontade desse tribunal para processar e condenar seus camaradas. Em vista disso, em 4 de outubro de 1984, a Cmara Federal de Apelaes da Capital Federal se reuniu e tomou conhecimento dos processos iniciados por fora do Decreto n 158/83, e em 22 de abril de 1985 comearam as audincias do julgamento oral e pblico dos ex-membros das juntas militares que conduziram a ditadura. Finalmente, em 9 de dezembro desse mesmo ano, esse tribunal emitiu uma sentena condenatria dos implicados.22 Tais condenaes decorreram do fato de se haver provado o cometimento de numerosos e diversos delitos no quadro de um plano criminal de combate ao terrorismo baseado em procedimentos clandestinos e ilegais, que havia sido planejado, montado e posto em prtica pelas Foras Armadas.23 Quanto responsabilidade penal dos subalternos que participaram da ao ilegal da represso, a Cmara, pelo inciso 30 da sentena, ordenou o julgamento dos oficiais superiores sob cujas ordens agiram os diferentes subcomandos repressivos, e de todos os militares que tivessem tido responsabilidade operacional no combate subverso, com o que, ao contrrio da inteno governamental, ficava aberta a possibilidade de que se ampliassem os processos e, com isso, o nmero de militares processados e eventualmente condenados pelos crimes cometidos no passado. Desde fins de 1985 haviam sido abertos em todo o pas mais de 1.500 processos judiciais contra membros das Foras Armadas e de segurana, a maioria deles em atividade. Neste contexto e ante o fracasso das tentativas do governo radical para que a Justia pusesse um ponto final em tais julgamentos, em 5 de dezembro de 1986 o presidente Alfonsn enviou ao Congresso um projeto de lei determinando basicamente a extino da ao
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O tribunal condenou por unanimidade os seguintes oficiais da reserva: general Jorge Rafael Videla, pena de recluso perptua; almirante Emilio Eduardo Massera, pena de priso perptua; brigadeiro Orlando Ramn Agosti, pena de quatro anos e seis meses de priso; general Roberto Eduardo Viola, pena de 17 anos de priso; almirante Armando Lambruschini, pena de oito anos de priso. O general Leopoldo Fortunato Galtieri, o brigadeiro Omar Rubens Graffigna, o almirante Jorge Isaac Anaya e o brigadeiro Basilio Lami Dozo, todos da reserva, foram absolvidos. 23 Na introduo da parte dispositiva da sentena, o tribunal resumiu os fundamentos centrais da mesma, indicando que, apesar de os comandantes militares disporem de todos os meios operacionais e legais para enfrentar e impedir a ao das organizaes subversivas, escolheram e aplicaram indiscriminadamente procedimentos clandestinos e ilegais tais como a priso por meios violentos, a deteno clandestina, o interrogatrio sob tortura e, em muitos casos, a eliminao fsica das vtimas (El Diario del Juicio. Buenos Aires, Perfil, 28-1-1986).

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penal contra todo militar acusado de delitos durante a represso processista. Em 23 de dezembro desse ano, essa iniciativa foi sancionada na Lei n 23.492, chamada de Lei do Ponto Final, pela qual se consagrou a extino da ao penal contra os que figurassem como autores dos delitos previstos na Lei n 23.049, isto , os delitos imputveis aos militares das Foras Armadas, e ao pessoal das foras de segurana, policial e penitenciria sob controle operacional das Foras Armadas e que atuou desde 24 de maro de 1976 at 26 de setembro de 1983 nas operaes empreendidas com o motivo alegado de reprimir o terrorismo, sempre que o referido militar no fosse chamado a prestar declarao por tribunal competente dentro do prazo de 60 dias corridos, contados a partir da promulgao da lei, ou que, havendo sido chamado anteriormente, no tivesse sido processado nem o fosse dentro desse prazo. Conhecidos os termos da Lei do Ponto Final, os tribunais federais de todo o pas decidiram suspender as frias judiciais de janeiro e acelerar os processos em curso, com o intuito de julgar o maior nmero possvel de militares envolvidos, pondo em evidncia que seus juzes no estavam dispostos a assumir a responsabilidade da iseno macia de julgamento de militares comprometidos com a guerra suja, tal como pretendia o governo radical. Passados os 60 dias, o nmero de militares processados chegava a 450, sendo a maioria oficiais de alta patente, tanto da reserva quanto da ativa. Vale dizer que dos 1.200 militares e policiais que, em dezembro de 1986, estavam sendo processados judicialmente por crimes cometidos durante a represso processista, 750 se livraram do processo em conseqncia da aplicao da Lei do Ponto Final.24 A questo dos julgamentos no estava, porm, resolvida para Alfonsn, que, depois da primeira rebelio cara-pintada, ocorrida em abril de 1987, decidiu levar adiante uma nova tentativa legislativa. Assim, em 13 de maio, o Poder Executivo enviou ao Congresso Nacional um projeto de lei propondo a delimitao do alcance do dever de obedincia no mbito das Foras Armadas. Nele, se estabelecia a presuno, sem admisso de prova em contrrio, de que aqueles que na data do cometimento do ato eram oficiais comandantes, oficiais subalternos, suboficiais e pessoal de tropa das foras armadas, de segurana, policiais e penitencirias no so passveis de punio pelos delitos a que se refere o art. 10, inciso 1 da Lei n 23.049, por haver agido em virtude de obedincia devida.25
24 25

Ver Fraga (1989:117-20). Segundo o projeto de lei, tudo isso se fundamentava na interpretao de que os implicados haviam agido em estado de coero sob subordinao a superior e em cumprimento de ordens, sem faculdade ou possibilidade de inspeo, oposio ou resistncia a elas quanto sua oportunidade e legitimidade. Assim mesmo, no projeto se estabelecia a no-aplicabilidade do benefcio da obedincia devida aos delitos de violao, subtrao e ocultamento de menores ou substituio de seu estado civil e apropriao extorsiva de imveis.

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Este era, pois, o critrio de iseno de responsabilidade penal pelo qual o governo pretendia dar um ponto final aos julgamentos em curso e, com isso, acabar de vez com a reviso do passado. No obstante, no Senado, os parlamentares governistas e alguns partidos provinciais introduziram uma substancial modificao no projeto enviado pelo governo, ampliando o alcance da no-punio por obedincia devida aos oficiais superiores que no fossem comandantes-em-chefe, chefes de zona militar, chefes de subzona, ou chefes de fora de segurana, policial ou penitenciria, caso no se chegasse concluso judicial, antes de transcorridos 30 dias da promulgao desta lei, de que tiveram capacidade decisria ou participaram da elaborao de ordens. Com essa modificao, em 5 de junho de 1987 o Congresso sancionou a Lei n 23.521 de delimitao do alcance do dever de obedincia, livrando de processo a maioria dos militares imputados nos julgamentos em curso. Com efeito, at dezembro de 1988, dos aproximadamente 450 militares, policiais e civis que no momento da promulgao da Lei de Obedincia Devida estavam sendo processados judicialmente, s ficaram enquadrados nessa condio 15 generais e dois almirantes, todos na reserva.26 Por sua vez, em 1983, a redefinio das relaes civis-militares em funo da imposio do controle civil sobre as Foras Armadas implicava, entre outras coisas, a reformulao dos parmetros institucionais que regulavam a defesa nacional e, em seu quadro, o papel institucional das Foras Armadas. Concretamente, isso supunha a anulao da legislao ento vigente e a sano de um novo instrumento legal que assentasse a defesa nacional e as organizaes armadas do Estado sobre novas bases conceituais e institucionais, o que, por sua vez, implicava desmilitarizar a segurana interna e privilegiar a defesa nacional como o mbito de organizao e atuao das Foras Armadas. No obstante, e apesar da importncia do tema, s em 13 de abril de 1988 se sancionou a Lei n 23.554, de Defesa Nacional. Esta definiu defesa nacional como a ao estatal destinada soluo daqueles conflitos que requerem o emprego das Foras Armadas, de forma dissuasiva ou efetiva, para fazer frente a agresses de origem externa. Desse modo, as Foras Armadas foram institudas como instrumento militar da defesa nacional e esta passou a ser um mbito de competncia institucional particular e diferente do correspondente segurana interna.27 Um aspecto relevante da sano da Lei n 23.554 foi o fato de esta resultar de um amplo consenso partidrio, depois de um longo trmite parlamentar, no qual no foram poucas as presses castrenses para obst-la. Isso deixou cla26 27

Fraga (1989). Ademais, nesta lei, determinou-se que a segurana interna fosse regida por uma lei especial e estabeleceu-se que as questes relativas poltica interna do pas no podiam constituir hipteses de trabalho dos organismos de inteligncia militar.

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ro que os militares no contavam com suficiente poder poltico para impor condies s autoridades governamentais e parlamentares quando estas atuavam de forma coligada e assumindo posies convergentes em um tema to importante para a institucionalizao democrtica. Contudo, no levou muito tempo para que os objetivos que levaram promulgao da Lei n 23.554 passassem por profunda reviso e reformulao. Em fins de janeiro de 1989, ou seja, uma semana depois de cerca de 40 militantes do pequeno grupo de esquerda Movimientos de Todos por la Patria (MTP) protagonizarem a violenta invaso do 3 Regimento de Infantaria do Exrcito, no bairro de La Tablada, em Buenos Aires, o presidente Alfonsn promulgou o Decreto n 83/89, criando o Conselho de Segurana como rgo de assessoramento presidencial em matria de segurana interna e, particularmente, de ao anti-subversiva. Os comandantes das Foras Armadas compunham esse conselho. Esse decreto foi reforado em 10 de maro de 1989, quando o mandatrio promulgou o Decreto n 327/89, estabelecendo as bases institucionais para prevenir e evitar a formao ou a atividade de grupos armados cuja atitude ponha em perigo a vigncia da Constituio Nacional, ou atente contra a vida, a liberdade, a propriedade ou a segurana dos habitantes da nao. Para a efetivao de tais medidas, a norma fixava que o presidente da nao contasse com o assessoramento do Conselho de Segurana criado pelo Decreto n 83/89. Assim, com essas duas normas o governo rompeu o acordo de base que havia propiciado a sano da Lei n 23.554, posto que elas permitiam a interveno das instituies militares em aes destinadas a pr fim s atividades de grupos terroristas.28 Linhas de pensamento semelhantes ditaram a orientao militar de Alfonsn quanto questo da reestruturao castrense. A inteno de reformar a rea da defesa constava do programa de governo da UCR.29 Assim, em um primeiro momento, o governo viabilizou uma srie de mudanas significativas na estrutura de comando das Foras Armadas, designando o Ministrio da Defesa como principal instncia de gesto institucional des28

Alfonsn optou por essa sada em nome da estabilidade institucional. Mas a invaso de La Tablada no significou o ressurgimento do fenmeno subversivo na Argentina. Tratou-se de um fato isolado, produzido por um grupo minsculo e sem ramificaes nem insero poltica. O que, por certo, tornava vulnervel a estabilidade institucional era o desajuste econmico e social existente nessa poca, que alguns meses mais tarde provocou a sada prematura de Alfonsn do governo. Em conseqncia, aqueles decretos responderam, antes, ao impulso concessivo com que o governo radical considerou a questo militar durante os cinco anos e meio de sua gesto. 29 Nesse programa de governo, a UCR propunha-se conseguir um novo tom moral entre os militares, redimensionar e desenvolver as trs Foras Armadas, modernizar sua organizao funcional e operacional, re-hierarquizar o Estado-Maior Conjunto (Emco), unificar as doutrinas e as estratgias de planejamento, capacitar seus quadros e desburocratizar sua estrutura orgnica; em suma, promover uma profunda reestruturao orgnico-funcional nas Foras Armadas.

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sas foras e os estados-maiores gerais como escalo bsico para sua gesto operacional.30 No obstante, o projeto de reestruturao orgnico-funcional das Foras Armadas, que, durante os primeiros meses do governo radical, o ministro da Defesa, Ral Borrs, e o titular do Emco, general Fernndez Torres, tentaram viabilizar, foi rapidamente abandonado aps a morte do primeiro e a sada do cargo do segundo. As reformas efetuadas foram parciais e levadas a cabo em um clima marcado pelo antagonismo militar originado, principalmente, pelo repdio castrense aos julgamentos e pela falta de firmeza governamental, sendo insuficientes para produzir as mudanas estruturais planejadas com o fito de fazer frente profunda crise profissional por que passavam as Foras Armadas. Essa insuficincia, por seu turno, manifestou-se em relao a outras duas questes importantes, como a da administrao das passagens para a reserva e das promoes das cpulas das Foras Armadas e a dos gastos oramentrios destinados defesa. No que se refere ao primeiro aspecto, houve uma permanente renovao das chefias militares. Com efeito, durante toda a gesto alfonsinista, passaram para a reserva 80 generais, 33 almirantes e 47 brigadeiros, e foram promovidos 53 generais, 33 almirantes e 34 brigadeiros, o que, na verdade, diminuiu as chances de uma relao estvel do governo com as Foras Armadas.31 Quanto questo oramentria, o governo promoveu uma considervel reduo nos gastos militares. Em 1983, esses gastos representavam 3,47% do PIB, enquanto que em 1984 caram para 2,31%, em 1985 e 1986, para 2,30%, em 1987, para 2,28% e em 1988, para 2,12%. Alm disso, tal processo se deu no contexto de uma brusca reduo do gasto pblico e de uma paralisao geral da atividade econmica, o que, em seu conjunto, fez com que a referida reduo fosse superior a 50% em termos reais.32 Contudo, essa queda dos gastos militares no se fez acompanhar de medidas para
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Essas mudanas consistiram na supresso dos cargos de comandante-em-chefe das trs foras e na criao dos cargos de chefe de estado-maior geral de cada fora, como escalo hierrquico superior de cada uma delas; na hierarquizao do Emco como instncia mais importante da conduo militar das Foras Armadas, concentrando o comando castrense, o emprego conjunto e a integrao das foras; na transferncia para o Ministrio da Defesa da atribuio de decidir sobre nomeaes, deslocamentos, baixas e passagem reserva dos oficiais superiores; na transferncia para o Ministrio da Defesa do controle acionrio das empresas pertencentes Direccin General de Fabricaciones Militares que estava subordinada ao Exrcito e de todas aquelas cuja propriedade cabia s Foras Armadas; e na implementao de um novo sistema de planejamento, programao e oramento na rea desse ministrio, mediante o qual se melhorou substancialmente a gesto e o controle dos recursos oramentrios na rea da defesa. Alm dessas, no foram muitas as mudanas efetuadas. Em outubro de 1984 decidiu-se a dissoluo do I Corpo de Exrcito, mas as duas grandes unidades que o compunham apenas foram remanejadas para outros corpos. 31 Fraga (1989:168-70). 32 Scheetz (1995).

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reorganizar as instituies armadas, readaptando-as s necessidades econmicas e oramentrias do pas, o que acentuou a crise militar. Quanto atitude governamental frente s rebelies castrenses ocorridas durante a gesto radical, as diretrizes seguidas no pareceram distanciarse dos dficits observados nos outros aspectos analisados. As tenses e os conflitos que se vinham desenvolvendo no interior dos quartis desde a derrota das Malvinas, somados s limitaes oficiais para estabilizar as relaes civis-militares, explodiram com a primeira rebelio cara-pintada, ocorrida em abril de 1987, e se estenderam ao sistema poltico. A essa rebelio, conhecida como Rebelio da Semana Santa, seguiram-se outras, como a de Monte Caseros, em janeiro de 1988, e a de Villa Martelli, em dezembro de 1988.33 Durante o primeiro levante, os rebeldes comandados pelo tenentecoronel Aldo Rico pediram a destituio do chefe da fora e reivindicaram uma sada poltica para os julgamentos em curso, esclarecendo que o movimento no tencionava dar um golpe de Estado, nem supunha uma ao contra as autoridades constitucionais, mas que se tratava de um problema interno do Exrcito. De qualquer modo, a gravidade dos acontecimentos causou uma rpida mobilizao popular em defesa da ordem institucional. Por seu turno, o governo, que inicialmente havia descartado a possibilidade de fazer concesses aos rebeldes, dialogou com estes e negociou os termos para o fim do levante.34 As outras rebelies ocorridas durante a gesto alfonsinista foram pipocando medida que se agravava o conflito surgido em abril de 1987 entre os caras-pintadas e o comando do Exrcito.35 Diante do agravamento da situao, as medidas governamentais no se revelaram eficazes para solucionar a crise. Primeiro, o governo no percebeu que essas rebelies no se limitavam a reivindicar uma soluo poltica para os julgamentos em curso dos militares que haviam cometido crimes durante a represso ilegal, mas que significavam um confronto entre setores que competiam pela conduo do Exrcito e que, alm disso, tinham vises e estratgias diferentes para operacionalizar um objetivo comum, dado pela rearticulao do protagonismo poltico do Exrcito. Segundo, o tipo de soluo ensaiado pelo governo deixou aberta e latente tal confronto na medida em que no promoveu a desarticulao de um dos setores em luta e, em particular, no impli33 34

Examinei mais a fundo esse processo em Sain (1994). Ibid., cap. IV. 35 No decorrer das trs primeiras rebelies, aumentou o nmero de militares delas participantes 150 na da Semana Santa, 350 na de Monte Caseros e mil na de Villa Martelli , sua durao ampliou-se quatro dias na primeira, cinco dias na segunda e oito dias na terceira , mais unidades se envolveram nos fatos e elevou-se o nvel hierrquico dos que as encabearam. Ao fim desses levantes, foram processados 432 militares, entre oficiais e suboficiais. A maioria desses processos deu lugar a sanes disciplinares no mbito da Justia Militar. Em princpios de 1990, os processos existentes no passavam de 100 e apenas se mantinham 340 sanes disciplinares.

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cou a excluso do setor rebelde do Exrcito.36 Por fim, a atitude do governo em relao crise militar e s rebelies caras-pintadas, longe de permitir a superao do conflito poltico surgido e da fragmentao institucional existente, contribuiu decisivamente para o aprofundamento da crise.

O governo de Carlos Menem (1989-98)


Em 14 de maio de 1989, o candidato presidencial do Partido Justicialista (PJ), Carlos Menem, venceu as eleies gerais presidenciais por ampla margem em relao ao candidato radical, Eduardo Angeloz. Segundo o cronograma constitucional, o eleito devia assumir o cargo presidencial em 10 de dezembro desse ano, mas a profunda crise econmico-social desencadeada entre os meses de fevereiro e junho de 1989 e a incapacidade governamental de control-la anteciparam a sada de Alfonsn do governo nacional, e este passou o governo a Menem em 8 de julho.37 Diferentemente do ocorrido durante o mandato de Alfonsn, em fins dos anos 1980 os militares no eram mais vistos como uma ameaa ordem institucional democrtica, nem eram atores com capacidade de vetar e/ ou pressionar o poder poltico; por isso, as Foras Armadas no ocuparam um lugar privilegiado entre as prioridades governamentais. Estas, ao contrrio, se concentraram na necessidade de conter o colapso econmico que se instalou em meio feroz hiperinflao eclodida no incio de 1989, fazendo com que a administrao menemista se preocupasse em resolver a profunda crise fiscal e em reorientar a economia local aplicando um modelo de reforma capitalista de carter ortodoxo.38
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As negociaes que puseram fim ao primeiro levante implicaram a passagem para a reserva do chefe do Emge, general Ros Ere e sua substituio pelo general Dante Caridi, que no se identificava com os caras-pintadas, mas como subchefe do Exrcito foi nomeado o general Fausto Gonzlez, aceito pelos rebeldes. Finalizada a rebelio, Rico e seus seguidores foram detidos e processados pela Justia Militar, sendo que em 5 de junho desse ano foi sancionada a Lei de Obedincia Devida. Por seu turno, o trmino do levante de Villa Martelli ocorreu mediante negociaes nas quais o governo s participou como mero observador. Tratou-se de um acordo militar, levado a cabo na tarde do domingo, 4 de dezembro de 1988, entre o coronel Seineldn na ocasio, chefe dos rebeldes e o general Caridi. Como o eixo do conflito e das negociaes girou em torno do confronto interno do Exrcito entre os caras-pintadas e o comando dessa fora, os termos do acordo determinaram a sada de Caridi do Emge, a aplicao de uma anistia interna aos processados pelos levantes anteriores e o julgamento de Seineldn como nico responsvel por esse levante. O governo, que sempre negou a existncia desse pacto militar, submeteu Seineldn Justia Militar como nico responsvel pelo levante e decidiu manter o general Caridi frente da instituio, ainda que em pouco tempo tenha sido substitudo no cargo pelo general Gassino. 37 Ver Palermo & Novaro (1996). 38 Ver Smith (1993), Bouzas (1993) e Bustos (1995).

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Nesse contexto, a diretriz poltica adotada pelo presidente Menem para lidar com a questo militar seguiu duas grandes orientaes. Numa primeira etapa, concentrou-se na soluo dos dois principais problemas surgidos durante a gesto alfonsinista e que, em 1989, ainda configuravam questes altamente conflituosas nas relaes civis-militares. O primeiro relacionava-se com a ainda persistente reivindicao castrense de uma soluo poltica para a reviso do passado, isto , a demanda de alguma medida governamental anistia, comutao de penas e/ou indulto que beneficiasse os poucos militares que ainda estavam sendo processados judicialmente e os ex-comandantes do PRN j condenados. O outro problema era a ativa presena, no Exrcito, do setor poltico cara-pintada, que protagonizara trs rebelies durante o governo radical e que pretendia assumir o comando da arma. Numa segunda etapa, a poltica militar menemista se limitou a iniciativas em matria castrense decorrentes fundamentalmente do modelo de reforma econmica e da poltica de insero internacional formulada pelo governo, tentando adaptar as instituies armadas e a poltica militar aos parmetros centrais da poltica externa e s novas condies econmicooramentrias vigentes no pas. O rumo seguido por Menem com relao problemtica dos julgamentos diferiu daquele seguido por Alfonsn.39 Durante a campanha eleitoral que antecedeu sua eleio a presidente da nao, Menem defendeu a necessidade de se chegar pacificao nacional resolvendo de uma vez por todas os mais graves problemas que enfrenta o pas, entre eles a questo militar. J no governo, para o mandatrio peronista, a questo central consistia em dar algum tipo de soluo s condenaes e aos processos pendentes envolvendo membros da ativa ou da reserva das Foras Armadas, de maneira que essa questo e suas eventuais derivaes no gerassem nenhum tipo de conflito poltico com as instituies castrenses. Para tanto, em fins de setembro de 1989, Menem declarou publicamente que estava disposto a acabar com as seqelas dos julgamentos, indultando no s os militares que ainda estavam sendo processados e os ex-comandantes condenados, mas tambm os processados e condenados pelas rebelies ocorridas durante o perodo de Alfonsn.40 Pretendia pr um fim em tal situao e estabelecer, conseqentemente, novos padres de relacionamento com os militares. Em conseqncia desse
39 Durante a gesto de Alfonsn, Carlos Menem havia-se oposto a todo tipo de medida que tendesse a restringir ou dar um ponto final na reviso judicial das violaes aos direitos humanos cometidas durante a represso ilegal. Em 30 de novembro de 1986, em pleno debate pblico sobre a Lei de Ponto Final, Menem sustentou que no era partidrio nem do Ponto Final nem da anistia. Em dezembro de 1988, reiterou que no estava de acordo com a anistia. 40 Em junho de 1989, 460 membros das Foras Armadas estavam sendo afetados por algum tipo de deciso judicial ou sano disciplinar: havia sete condenaes e 18 processos por crimes cometidos durante o combate subverso; trs condenaes em funo da Guerra das Malvinas; e 92 processos em curso e 340 sanes disciplinares de militares envolvidos nos trs levantes caraspintadas ocorridos at o momento (Fraga, 1989:162-3).

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anncio, em 6 de outubro de 1989, Menem promulgou os decretos ns 1.002/ 89, 1.003/89, 1.004/89 e 1.005/89, indultando militares, policiais e civis condenados e/ou processados por delitos cometidos durante sua participao na represso subverso e ao terrorismo entre os anos de 1976 e 1983; os civis pertencentes a organizaes guerrilheiras na dcada de 1970 que haviam sido condenados e/ou processados por sua participao em aes subversivas ou terroristas; os militares e civis indiciados, processados e/ou condenados por seu envolvimento nos trs levantes militares realizados at o momento; e os militares responsveis pela conduo poltica e castrense do conflito blico no Atlntico Sul. Posteriormente, em 29 de dezembro de 1990, promulgou o Decreto n 2.741/90, indultando os ex-comandantes da ltima ditadura que haviam sido condenados em 1986. Nesse mesmo dia, tambm promulgou o Decreto n 2.742/90, indultando o ex-chefe da organizao guerrilheira Montoneros, Mario Eduardo Firmenich. Com isso, Menem ps em prtica sua poltica de pacificao e reencontro nacional. Essas medidas tiveram um duplo efeito sobre o conjunto das relaes civis-militares. Por um lado, significaram o fim da etapa marcada pelos julgamentos e pelas problemticas resultantes da reviso judicial do passado, cujos pormenores haviam ocupado o centro do cenrio poltico na gesto anterior. A partir desse momento, tanto a reivindicao militar de uma soluo poltica para os processos e condenaes judiciais pendentes, quanto a tcita reivindicao da atuao militar no passado autoritrio foram esvaziadas de contedo e politicamente superadas. Com isso, a reviso do passado deixou de ser a questo mais conflituosa das relaes civis-militares e, como se ver, seu desenvolvimento posterior no implicou o cerceamento do controle civil sobre as Foras Armadas ou, mais especificamente, da subordinao castrense aos poderes governamentais, mas uma problemtica atinente ao mbito da Justia. Por outro lado, os indultos simbolizaram, tanto para o governo quanto para os militares em seu conjunto, uma expresso concreta de aproximao e convergncia entre Menem e as Foras Armadas. Desde esse momento a administrao menemista contou com um elevado grau de controle efetivo sobre as Foras Armadas, o que nunca havia sido conseguido por Alfonsn. No obstante, em fins de 1994, o tema da represso ilegal no passado autoritrio voltou cena pblica quando o Senado Nacional, contrariando deciso de Menem, rejeitou o acordo constitucionalmente necessrio para a promoo dos capites-de-fragata Antonio Pernas e Juan Carlos Roln, dois militares que haviam participado do combate subverso.41 Algumas sema41 O cap. Pernas havia sido processado em 1984 por crimes cometidos durante a ditadura e posteriormente beneficiado pela Lei de Ponto Final; e o cap. Roln havia sido acusado de numerosos delitos cometidos durante a represso ilegal. Em outubro daquele ano, ambos os oficiais haviam reconhecido perante o Senado sua participao na represso ilegal durante a guerra anti-subversiva e na tortura de inmeros detidos (Clarn e Pgina 12, 20-10-1994).

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nas depois, o presidente Menem defendeu publicamente a atuao das Foras Armadas durante a luta contra a subverso desenvolvida nos anos 1970, defesa que se repetiu muitas vezes durante esses meses. Em maro de 1995, entretanto, o capito-de-corveta Adolfo Scilingo, ex-membro de uma foratarefa que funcionou na Escola de Mecnica da Armada (Esma), exigiu do comando do Exrcito que esclarecesse publicamente acerca dos lugares, mtodos e outras particularidades da represso ilegal ordenada pelo comando da Armada durante a ditadura militar, depois do que efetuou uma denncia penal a esse respeito.42 Estes fatos deram lugar, nos meses seguintes, a um amplo debate pblico acerca daqueles acontecimentos, cujo ponto culminante foi o comunicado pblico feito em 26 de abril pelo comandante do Exrcito, o general Martn Balza, no qual assumia a responsabilidade institucional que cabia a sua fora na represso ilegal desencadeada na ltima ditadura, sustentando que a chegada das Foras Armadas ao governo nacional havia ocorrido com base numa avaliao equivocada da situao do pas e rechaando como ilegtima a metodologia adotada por tais foras para fazer frente violncia.43 Vale dizer que, enquanto o presidente Menem elogiava ou fazia meno ao das Foras Armadas no combate subverso, o titular do Exrcito assumia a responsabilidade institucional dos delitos e erros cometidos por sua fora durante a represso ilegal, elaborava uma nova concepo de obedincia militar e condenava toda forma de interveno castrense na vida poltica do pas alm da estrita subordinao legal-constitucional ao poder poltico. Esses fatos fizeram a questo do passado voltar ao cenrio poltico. Os organismos de direitos humanos comearam a reclamar ao governo e Justia o incio de novas investigaes que levassem ao conhecimento de todos o ocorrido durante a represso processista, o que foi reforado pelos processos judiciais iniciados em 1997 na Espanha contra comandantes militares do PRN responsveis pelo desaparecimento de muitos cidados espanhis. Neste quadro, em 5 de janeiro de 1998, o deputado federal de oposio Juan Pablo Cafiero, da Frepaso acompanhado por outros cinco parlamentares dessa fora poltica apresentou um projeto de lei propondo a revogao e a de42

Segundo este oficial arrependido, essa fora havia sido responsvel pela morte de 1.500 a 2 mil detidos ilegalmente, que haviam sido jogados com vida no mar por avies da prpria Marinha. Para a confisso completa do capito-de-corveta Adolfo Scilingo acerca da represso ilegal levada a cabo na Esma, ver Verbitsky (1995). 43 Mesmo assim, Balza afirmou que a violncia na Argentina havia sido instaurada pelo terrorismo e que, como resposta a isso, as Foras Armadas haviam tomado ilegitimamente o poder e empreendido uma violenta represso que se valeu da tortura e do assassinato como mtodos ilegtimos para a obteno de informaes. E frisou que o fim nunca justifica os meios. Tambm declarou que quando est em risco a vida republicana de um Estado no o Exrcito a nica reserva da ptria, mas o conjunto da sociedade, atravs de suas instituies polticas e sociais, instncias entre as quais as Foras Armadas eram apenas uma parte (Clarn e Pgina 12, 26-4-1995).

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clarao de nulidade absoluta da Lei do Ponto Final e da Lei da Obedincia Devida. Essa apresentao gerou novo e amplo debate sobre o assunto, at que em 25 de maro o Congresso sancionou, com o respaldo dos partidos da situao e da oposio, a Lei n 24.952, que anulava as anteriores. Por outro lado, no plano dos problemas internos do Exrcito, a herana recebida pela administrao menemista com relao ao conflito entre o comando do Exrcito e o setor cara-pintada era tambm considerada uma pesada carga para o governo instalado em 1989. Para enfrentar essa problemtica e pr fim a esse conflito, Menem seguiu nova orientao. Isso se observou quando assumiu a presidncia e designou para o comando do Exrcito oficiais no pertencentes a nenhum dos setores em luta, e sim aqueles que apresentavam um perfil institucionalista, como os generais Isidro Cceres, Martn Bonnet e Martn Balza, com o que pretendia limitar a esfera de influncia interna do setor rebelde. Desde ento, os caras-pintadas se viram diante de um comando composto por oficiais com o perfil por eles mesmos reivindicado como adequado e necessrio para a chefia do Exrcito. Mas, alm disso, por seu carter institucionalista, esses comandantes rechaavam toda forma de insubordinao ou de atos que atentassem contra a hierarquia e a disciplina interna do Exrcito, e, em funo disso, estabeleceram como seu objetivo principal a excluso dos caras-pintadas das fileiras dessa fora.44 Tal fato acabou resultando na rebelio de 3 de dezembro de 1990 o maior e mais violento dos levantes ocorridos at ento.45 Diante do fato consumado da rebelio, Menem em nenhum momento se mos44 45

Sain (1994). Neste levante, os rebeldes tomaram a sede do Estado-Maior Geral do Exrcito o edifcio Libertador , situado em frente do palcio do governo; as instalaes dos quartis de Palermo, em plena capital federal; a fbrica de tanques Tamse, em Boulogne; e alguns estabelecimentos e unidades blindadas da provncia de Entre Ros. Quanto ao nmero dos envolvidos nesses fatos, calcula-se que s em Buenos Aires os rebeldes fossem mais de 600, e em Entre Ros o movimento contou com a participao de mais de 1.500 pessoas. Em sua grande maioria isto , mais de 90% , os rebeldes eram suboficiais. Com relao violncia do enfrentamento, apenas me limitarei a mencionar que na madrugada do dia 3, nas instalaes de Palermo, foram mortos o tenente-coronel Pita e o major Pedernera, militares leais ao governo. Segundo informaes colhidas nos interrogatrios levados a cabo durante o julgamento dos responsveis e participantes na rebelio, essas mortes, embora decorrentes do enfrentamento havido no interior desse prdio, ocorreram praticamente por fuzilamento. Em Entre Ros, a coluna de blindados que se deslocavam em direo a Buenos Aires foi detida mediante o bombardeio de avies Canberra da Fora Area Argentina. Em Palermo, os quartis foram retomados aps o bombardeio das intalaes por peas de artilharia fixas e de tanques. Com o tiroteio no edifcio Libertador, muitos projteis atingiram a prpria Casa Rosada. Em Boulogne, depois de alguns tanques dirigidos por caras-pintadas conseguirem sair da fbrica Tamse, rompendo o cerco mantido pelas foras leais ao governo, na fuga atropelaram, na via Panamericana, um nibus de passageiros da linha 60, causando a morte de cinco civis que nele viajavam. Durante todo esse dia, cinco civis e 12 militares acabaram mortos em razo dos cruis entrechoques ocorridos entre rebeldes e leais. Ver Clarn e Pgina 12, 3, 4, 5 e 6-12-1990.

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trou disposto a negociar ou entrar em acordo com os rebeldes, embora estes tenham tentado isso em muitas oportunidades; alm disso, ordenou ao comandante do Exrcito a imediata represso aos focos rebeldes, ordem que foi estritamente cumprida pelas tropas leais, frente das quais colocaram-se os militares institucionalistas, que com isto vislumbraram uma oportunidade mpar para desarticular a presena poltica dos caras-pintadas no Exrcito.46 No obstante, a coerncia e a predisposio governamental para acabar com a rebelio diminuram quando, ao longo do julgamento dos protagonistas desses episdios, vieram a pblico as vinculaes que Menem e o coronel Seineldn haviam mantido durante 1989 e 1990.47 Por certo, essas relaes, longe de permitir a superao do conflito poltico e da fragmentao institucional existentes, contriburam para o agravamento da crise, e a elas se remetem as causas da rebelio de 1990. De qualquer modo, Menem, junto com os generais Cceres, Bonnet e Balza, desarticulou a presena poltica dos caras-pintadas no Exrcito, o que a administrao anterior no conseguira realizar. Alfonsn interpretou as insurreies caras-pintadas como tentativas de golpe de Estado, mas acabou fazendo concesses e entabulando negociaes secretas com seus lderes, mas no conseguiu afastlos da fora. Menem, ao contrrio, firmou um acordo com os caras-pintadas e elogiou Seineldn, mas levou a cabo uma estratgia contraditria, sinuosa e mesmo arriscada que terminou com o afastamento definitivo do lder rebelde e de seus seguidores das fileiras do Exrcito. Quanto ao papel institucional das Foras Armadas, as diretrizes seguidas por Menem significaram uma certa redefinio em relao gesto precedente. O carter remilitarizante da segurana interna contido nas normas promulgadas por Alfonsn na ltima etapa de seu governo foi reforado por Carlos Menem quando, poucos meses depois de assumir a presidncia, e em resposta situao de grave crise poltico-social decorrente da hiperinflao instalada no incio de 1990, promulgou, em 26 de fevereiro desse ano, o Decreto n 392/90, alterando o Decreto n 327/89 e ampliando sua competncia
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Aps o levante, seus responsveis e participantes foram presos e imediatamente processados por ordem do Poder Executivo. Ao final da reviso judicial dessas atuaes, as sentenas emitidas pelo Conselho Supremo das Foras Armadas e, em segunda instncia judicial, pela Cmara Federal de Apelaes da Capital Federal sentenas posteriormente ratificadas pela Corte Suprema de Justia da nao resultaram na condenao e em severas penas para os lderes e autores da rebelio. 47 Menem e alguns de seus assessores haviam tido inmeras entrevistas secretas com o chefe cara-pintada enquanto esse estava detido por haver encabeado o ltimo levante realizado durante o mandato de Alfonsn. Nesses contatos, o candidato justicialista, e depois presidente, empreendeu negociaes com o militar rebelde acerca de muitas questes, como a passagem para a reserva de oficiais superiores e comandantes do Exrcito, a nomeao de seus correligionrios como funcionrios de direo na rea de defesa tanto o ministro e secretrio de Defesa quanto o chefe do Emge , o planejamento do combate ao narcotrfico, a implementao dos indultos etc. Ver Sain (1994).

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funcional preveno e represso de fatos que constituam um estado de comoo interna. No obstante, em dezembro de 1991, a distino jurdicoinstitucional entre defesa nacional e segurana interna foi restabelecida atravs da sano e promulgao da Lei n 24.059 de Segurana Interna. No referente eventual interveno das foras castrenses em assuntos de segurana interna, a lei estabeleceu a possibilidade de que estas o fizessem em trs situaes diferentes, a saber: fornecendo apoio logstico s aes de segurana interna empreendidas pelas foras policiais e de segurana; evitando qualquer ataque armado a uma unidade militar mas apenas no mbito da mesma e restabelecendo a situao de segurana interna naqueles casos excepcionais em que o sistema federal de segurana fosse insuficiente para controlar e evitar fatos que viessem a tornar vulnervel a segurana pblica. No obstante, o emprego subsidirio das Foras Armadas em tais situaes excepcionais no poderia incidir na doutrina, organizao, equipagem e capacitao das Foras Armadas. Essas prescries, por fim, supunham a anulao tcita do Decreto n 327/89, modificado pelo Decreto n 392/90. No obstante, e apesar do estabelecido nas citadas normas, nos ltimos anos no tm sido poucas as tentativas governamentais e militares de chegar a um consenso favorvel interveno castrense em assuntos de segurana interna. Em abril de 1996, o secretrio-geral do Estado-Maior Geral do Exrcito (Emge), general Ernesto Bossi, postulou a necessidade de que sua fora comeasse a produzir inteligncia relativa poltica interna como um requisito para fazer frente ao eventual emprego da mesma no restabelecimento da segurana interna.48 Um ano depois, em julho de 1997, a Subsecretaria de Assuntos Militares do Ministrio da Defesa elaborou um documento de trabalho no qual se propunha aos pases do Mercosul um mecanismo de preveno de crises baseado na interveno das Foras Armadas a fim de determinar, prevenir e desincentivar processos de desestabilizao social, cultural e/ou poltica nos Estados-membros e para prevenir e desestimular possveis grupos armados clandestinos e de exploses de violncia originados em funo de indigenismo, fator campons, subverso, terrorismo, narcotrfico etc.49 Finalmente, em 16 de dezembro desse ano, o prprio presidente Carlos Menem afirmou que os militares deviam estar plenamente capacitados e preparados para enfrentar as novas agresses do mundo atual que resultam dos fundamentalismos, da depredao de recursos naturais, do narcotrfico e do terrorismo internacional.50 Ora, essas intervenes, alm de questionarem o que est claramente estabelecido nas leis de Defesa Nacional e de Segurana Interna, e de dar lugar a interpretaes que contemplam formas de interveno castrense em
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Pgina 12, 3 e 10-10-1997. Clarn, 28 e 29-7-1997. 50 Clarn e La Nacin, 17-12-1997.

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assuntos de segurana interna, indicam que no est findo o debate sobre as funes institucionais das Foras Armadas ante os novos desafios que se impem em matria de segurana, nem tampouco acerca de sua estrutura doutrinria, orgnica e funcional para fazer frente a tais questes. Por seu turno, essa problemtica se acentua ainda mais pela no regulamentao da Lei n 23.554 e sobretudo pela falta de uma lei orgnica das Foras Armadas que estabelea e regulamente as funes principais e subsidirias e as atividades especficas e conjuntas de tais foras. Por sua vez, a partir das novas condies que se impuseram nos planos internacional, regional e sub-regional no comeo da dcada de 1990, a gesto menemista desenvolveu uma poltica externa baseada, entre outros aspectos, no alinhamento com os Estados Unidos, aceitando a liderana norte-americana no Ocidente e sua projeo dominante no plano internacional; na anulao do conflito existente com a Gr-Bretanha; e no aprofundamento das relaes de integrao com os pases vizinhos.51 Em funo desses objetivos, a gesto militar de Menem comeou a assumir um perfil prprio, quando se decidiu enviar tropas argentinas ao golfo Prsico para integrar a aliana blica encabeada pelos Estados Unidos contra o Iraque em janeiro e fevereiro de 1991. Tal tendncia teve um segundo momento relevante com a deciso do governo de desativar o projeto de msseis Cndor II.52 Esse projeto previa o planejamento e a construo de um mssil balstico de mdio alcance no mbito do Plano de Satelizao iniciado pela Fora Area Argentina aps a derrota militar das Malvinas. Sua continuidade prejudicava os objetivos de insero internacional perseguidos pelo governo menemista, na medida em que impedia o restabelecimento de relaes diplomticas com a Gr-Bretanha, contrariava a poltica norte-americana de controle internacional de tecnologia de msseis, ia contra a deciso do Conselho de Segurana da ONU, que em 1992 definiu a proliferao de armas de destruio em massa como uma ameaa paz e segurana internacionais e representava um fator de instabilidade na regio.53 Por sua vez, nesta mesma ordem de coisas se inscreveu a participao de tropas argentinas nas novas operaes de paz organizadas pela ONU,
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Ver Russell & Zuvanic (1990) e Escude (1992). Em 20 de julho de 1990, o Poder Executivo promulgou um decreto secreto deixando sem efeito o Decreto n 604/85 e o Decreto n 1.315/87 ambos secretos at 1991 mediante os quais o governo Alfonsn havia aprovado o desenvolvimento do programa Cndor II. Essa deciso completou-se com a promulgao do Decreto n 995/91, determinando que todos os elementos, partes e componentes do mssil Cndor II em todas as suas verses e etapas de desenvolvimento fossem desativados, desmantelados, reconvertidos e/ou inutilizados, segundo suas possibilidades de uso em aplicaes e destinos pacficos, de modo a efetivar de forma definitiva o cancelamento total e irreversvel do referido projeto (...). 53 Ver Santoro (1992), Barcelona & Villalonga (1992).

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interveno iniciada com o envio, em maio de 1992, de um batalho do Exrcito argentino composto por 900 soldados Crocia em misso de paz. At 1990, esse tipo de interveno havia-se circunscrito ao envio de alguns observadores militares a diversas zonas de conflito. Mas, desde esse ano, a participao argentina se generalizou at chegar, em 1993 e 1994, ao envio de batalhes inteiros a diferentes partes do mundo para desempenharem diversas funes e tarefas, desde operaes de fiscalizao de trguas ou de cessar-fogo e o cumprimento de tratados de paz at tarefas humanitrias, sanitrias e de assistncia social. Durante 1994, a Argentina manteve em servio 1.321 militares e agentes de segurana nas 10 misses de manuteno da paz de que participou o pas, destacando-se as misses da Crocia e de Chipre. No total, nos ltimos anos, 10.082 militares argentinos participaram desse tipo de misso, ou seja, 42,8% do total dos efetivos enviados pela Argentina, Uruguai e Brasil.54 Finalmente, esse processo resultou na designao da Argentina como Grande Aliado Extra-Otan dos Estados Unidos, o que se deu em outubro de 1997, quando o Poder Executivo norte-americano comunicou o fato ao Congresso dos EUA e este o ratificou em janeiro de 1998, conforme a Lei de Assistncia Externa dos Estados Unidos. Tal designao no supe a formao de uma aliana militar ofensiva-defensiva, implica apenas a possibilidade de o pas designado ter acesso a um conjunto de benefcios e recursos para a defesa; participar de um fundo para projetos conjuntos de pesquisa cientfico-tecnolgica ligados defesa nacional e ao combate ao terrorismo; adquirir material de defesa excedente de carter letal e no-letal; instalar em seu territrio depsitos de material blico; articular acordos de treinamento militar; ter acesso a linhas de crdito no contexto do programa de financiamento militar externo dos Estados Unidos etc.55 Tudo isso, por fim, ratificou o alinhamento argentino com a potncia americana como um dos eixos centrais da nova orientao externa seguida por Menem. No que diz respeito referida reforma militar, as diferenas de orientao entre Alfonsn e Menem no foram significativas. Em termos gerais, a ampla margem de manobra do governante peronista com relao rea militar no se traduziu em importantes iniciativas de reestruturao, o que indica uma orientao de continuidade no que respeita as limitaes observadas na gesto anterior no atinente reestruturao orgnico-funcional das Foras Armadas. Desde o primeiro momento da gesto menemista ficou claro que as medidas reformistas na rea militar haviam sido concebidas principalmente como uma forma de adequar as instituies militares ao ajuste econmico, racionalizao fiscal e reforma privatista do Estado, empreendida desde meados de 1989.
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Para uma avaliao regional, ver Fraga (1997/98). Ver Grossi (1999), cap. X.

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Como se viu, ao longo da dcada passada, os gastos com a rea da defesa foram bruscamente reduzidos, tanto no nvel dos gastos reais quanto no de valores relativos em comparao com os gastos fiscais e com o PIB. Contudo, durante a administrao Menem, a reduo foi maior. Em 1994, os gastos militares ficaram apenas em 1,74% do PIB e em 11,4% do total de gastos fiscais.56 Nessa ocasio, a reduo dos gastos militares tampouco se fez acompanhar de medidas para reorganizar e adaptar as instituies castrenses s condies e necessidades fiscais do pas. Tratou-se de um profundo corte oramentrio para instituies que mantinham o mesmo esquema de organizao e funcionamento. Desse modo, a falta de recursos levou essas instituies a uma situao de virtual paralisia funcional, em um quadro em que, reduo do tamanho das Foras Armadas em efetivos, unidades e armamentos, somou-se a queda do nvel de profissionalizao e de capacidade operacional. Por fim, esse processo, ao invs de ser o resultado de uma poltica militar e de defesa orientada para a reforma e a modernizao castrense, configurou o que se bem se denominou desmobilizao e desarmamento de fato.57 Seguindo essa lgica, todos os planos de reestruturao militar anunciados durante esses anos no passaram de medidas de racionalizao organizacional baseadas na transferncia, no reagrupamento e reposicionamento de unidades, na dissoluo de outras, na venda de prdios e imveis, na descentralizao da estrutura de apoio logstico, na modificao do esquema de deslocamento de tropas, na concentrao de centros de ensino e formao militar, na criao de centros regionais conjuntos, na constituio de foras de deslocamento rpido e na reduo do pessoal das trs foras. Nada disso implica uma reestruturao orgnico-funcional das Foras Armadas, apenas uma mera readequao das foras ao corte oramentrio. Nesse quadro, em 1995, foram apresentados no Congresso Nacional alguns projetos de reforma castrense, at que, em abril de 1998, sancionou-se com o apoio de todos os blocos parlamentares a Lei n 24.948, fixando as bases polticas, orgnicas e funcionais fundamentais para a reestruturao das Foras Armadas e determinando um considervel aumento dos gastos militares, mas sem que se propusesse uma poltica de reforma do aparato e do funcionamento militar.58 De qualquer modo, em 1999, esse aumento no se concretizou, nem se traaram, a partir do Ministrio da Defesa, diretrizes especficas para levar a cabo a referida reestruturao castrense. Em conseqncia, a adaptao de cada fora militar s restries oramentrias impostas nesses anos decidida e posta em prtica autonomamente pelos respectivos comandos, que so obrigados a administrar suas instituies com recursos escassos e sem pautas poltico-institucionais. Todavia, isso no implica uma forma de rearti56 57

Scheetz (1995). Lpez (1994b). 58 Examinei essa questo em Sain (1998).

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culao de certa projeo autnoma por parte das instituies castrenses, mas, sim, reflete a deficincia com que as sucessivas administraes governamentais tm atendido aos assuntos militares. A extino do servio militar obrigatrio vigente na Argentina desde a promulgao, no comeo do sculo, da Lei Ricchieri, merece meno especial. Em dezembro de 1994, aprovou-se a Lei n 24.439, de Servio Militar Voluntrio, que instituiu um regime de servio militar optativo. Isso foi o resultado de um processo iniciado com o assassinato por espancamento do recruta Omar Carrasco, perpetrado em 6 de maro desse mesmo ano no Grupo de Artilharia 161 do Exrcito, na cidade de Zapala, provncia de Neuqun.59 O impacto desse fato na opinio pblica acentuou o repdio que a sociedade civil h muito manifestava contra o servio militar obrigatrio e predisps a opinio pblica a dar seu aval a toda iniciativa que visasse a reformul-lo ou suprimi-lo.60 Nesse contexto, o presidente Menem, disposto a fazer eco a esse consenso e em face das eleies de 14 de maio do ano seguinte, anunciou a extino do servio militar obrigatrio e sua substituio por um sistema de voluntariado, sem que se fizessem estudos e se examinassem alternativas institucionais que permitissem pr em prtica a reformulao anunciada e sem que se levasse em conta a opinio tcnica das instituies castrenses afetadas pela medida.61 Essa deciso no foi inserida, por fim, numa poltica global de redefinio do perfil profissional castrense.

A conflituosa construo do controle civil e perspectivas futuras


Como se viu, o processo de democratizao iniciado em 1983 fez surgirem novas tendncias e um novo tipo de relao civil-militar. No tocante s Foras Armadas, pode-se observar que, desde ento, estas sofreram os impactos das novas condies sociopolticas e, particularmente, das profundas mudanas que se produziram no mago da prpria organizao. Os impulsos corporativos que as cpulas militares tentaram conservar a fim de preservar certas prerrogativas institucionais e de projetar-se, na medida do possvel, como atores autnomos na nova ordem democrtica, foram neutralizados pela profunda crise de identidade e de papel poltico que eclodiu
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Ver Urien Berri & Marn (1995). Ver Seguridad Estratgica Regional en el 2000, Servicio militar obligatorio; encuesta nacional, ago. 1994. Nesse trabalho constata-se que 81,2% dos entrevistados manifestaram-se de acordo com a instaurao de um regime de recrutamento voluntrio. 61 Nesse momento, o Exrcito contava com 16 mil soldados, e a Marinha e a Fora Area com 3 mil cada uma. Em nenhuma dessas duas foras esses soldados faziam parte das unidades militares operacionais que as compunham. Essa no era, em compensao, a situao do Exrcito, onde a tropa desempenhava funes-chave em sua estrutura operacional.

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nos quartis com o colapso da ditadura. Assim, do comportamento castrense ofensivo e desestabilizante que prevaleceu nos ltimos 50 anos passou-se a um padro defensivo, baseado numa ao intraburocrtica, no qual as Foras Armadas comearam a desempenhar um papel secundrio e subordinado dentro da trama de poder que se instalou a partir de dezembro de 1983. Tratou-se, por certo, da conformao de uma nova modalidade de relaes civis-militares, nas quais as Foras Armadas deixaram de constituir um ator poltico com capacidade de exercer o poder estatal atravs da montagem de um regime autoritrio sustentado por elas, ou com possibilidade de tutelar, de alguma maneira, o sistema poltico ou, pelo menos, de empreender aes desestabilizantes da ordem institucional democrtica como forma de presso. Desde ento, as Foras Armadas passaram a ser um ator intra-estatal, cuja insero no mbito institucional comeou a aparecer mediante o exerccio combinado de algum grau de influncia sobre o crculo governamental atravs de posicionamentos pontuais, proposies e, no extremo, mediante presses ou questionamentos ao poder civil, mas sem que tais manobras tenham podido traduzir-se em modalidades tutelares de projeo poltica, nem sequer no que se refere reviso do passado nica questo, na verdade, em que os distintos setores castrenses haviam encontrado uma base discursiva e institucional comum, nem tampouco em relao brusca reduo oramentria que suas instituies sofreram durante todos esses anos, e que tambm havia constitudo um srio problema comum.62 Tudo indica, pois, que desde 1983, o governo civil constituiu, de uma ou outra maneira, e ao contrrio do ocorrido nas dcadas anteriores, a instncia dominante e principal do jogo poltico e, em conseqncia, o eixo de gravitao das relaes civis-militares passou pelos estilos e orientaes que guiaram o desempenho da classe poltica civil, assim como tambm pelos resultados e efeitos obtidos pela projeo desta frente problemtica cas62

Algumas situaes de conflito foram resolvidas de modo favorvel perspectiva ou aos interesses militares, como, por exemplo, o trmino negociado do primeiro e do terceiro levantes caras-pintadas ou as leis do Ponto Final e da Obedincia Devida e os indultos pelos quais se ps fim reviso judicial do passado. Contudo, tais fatos parecem indicar que as sadas encontradas para os levantes resultaram mais de certas tticas concessivas do poder poltico, que de uma imposio autnoma e unilateral das Foras Armadas, e que se fundamentaram mais na crena governamental de que o confronto produzira uma situao de desestabilizao institucional primeiro levante cara-pintada; na impercia demonstrada no processamento dos fatos terceiro levante cara-pintada; na forma de enfrentar o fracasso e a inconsistncia com que se encarou o processo de reviso do passado leis do Ponto Final e da Obedincia Devida; ou no predomnio de uma modalidade pragmtica de soluo de situaes de conflito os indultos. Inclusive, uma clara expresso disso foi a efusiva defesa da atuao militar no combate subverso, efetuada por Menem ao longo dos anos de 1994 e 1995. Essa defesa ocorreu em momentos em que a reviso judicial das responsabilidades penais do passado j havia acabado, as cpulas militares da poca no faziam referncias ao tema e o general Balza efetuava sua autocrtica, cujo contedo se contrapunha quela defesa.

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trense. Como se disse, a presena autnoma dos militares no Estado foi quase nula, inclusive at para a definio dos aspectos mais relevantes da vida institucional das prprias Foras Armadas. O espao e as possibilidades para desenvolver iniciativas visando reformulao das instituies armadas foram considerveis; por isso, a falta de polticas nesse sentido evidenciou a relativa incompetncia com que os sucessivos governos civis abordaram a questo militar. A indefinio governamental no estabelecimento de prioridades e objetivos gerais para questes relativas defesa nacional e a inexistncia de polticas militares globais foram uma constante ao longo de todo o perodo. Isso refletiu as limitaes com que os governos alfonsinista e menemista encararam os temas militares. Durante a primeira etapa democrtica, a problemtica decorrente dos crimes cometidos durante a ditadura processista constituiu um pesado nus para o governo radical. A magnitude da represso desencadeada na poca e a gravidade das seqelas do terrorismo de Estado, assim como a forte presso social em favor da implementao de uma reviso ampla desse passado, condicionaram substancialmente o primeiro governo da democracia recm-instaurada. Contudo, a centralidade que esse governo atribuiu ao tema, as ambigidades e contradies com que o enfrentou e o simultneo abandono de uma poltica militar baseada na reforma das Foras Armadas criaram um cenrio altamente conflituoso e, por vezes, incontrolvel para o prprio governo. Diante dessa situao, este, mais preocupado em buscar sadas de curto prazo para os conflitos oriundos da reviso do passado do que em delinear um novo perfil institucional e profissional para os militares, restringiu a reforma militar a um conjunto de medidas menores, sem que estas fossem acompanhadas de uma reformulao conceitual da defesa e, em seu mbito, de uma reestruturao geral das Foras Armadas. Neste quadro, cabe dizer que a administrao alfonsinista careceu de eficcia na instrumentao de decises e iniciativas conducentes estabilizao das relaes civis-militares. Essa falta foi significativa no momento de tentar solucionar as questes altamente conflituosas herdadas da ditadura militar, particularmente em tudo o que dizia respeito reviso do passado, ou no momento de assentar as bases polticas e institucionais para a reforma do aparato militar. Ao trmino do governo Alfonsn, continuavam tangveis as deturpaes orgnico-funcionais das Foras Armadas em relao s novas condies institucionais, econmicas e internacionais e, em conseqncia, a reforma militar continuava pendente, do mesmo modo que as questes da reviso do passado e do conflito existente no Exrcito entre o comando dessa fora e o setor cara-pintada permaneciam como assuntos insolveis. Estas certamente foram as principais deficincias da administrao radical e suas conseqncias constituram heranas conflituosas para o futuro governo constitucional.

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Em 1989, a conjuntura poltica diferia substancialmente da existente quando da instaurao democrtica em 1983. No que se refere questo militar, o desafio de Menem no inclua a redefinio das relaes civis-militares a fim de obter a estabilidade institucional da democracia, uma vez que a sorte desta no estava vinculada ao risco de uma regresso autoritria pela via de um possvel golpe de Estado castrense. Apesar da persistncia de situaes de franco conflito na segunda metade da dcada de 1980 como o enfrentamento cara-pintada/Emge e do predomnio de um discurso militar favorvel atuao castrense no passado autoritrio, a subordinao das Foras Armadas aos poderes constitucionais era ento um fato. Aps a sada antecipada de Alfonsn da presidncia, ficou claro que os dilemas da democracia na Argentina passavam pela capacidade governamental de estabilizar a economia e fazer frente aos desafios das novas condies financeiras, produtivas e comerciais vigentes nos planos internacional, regional e local. No atinente s relaes civis-militares, essa situao supunha a emergncia de novas oportunidades de reforar a subordinao castrense s autoridades civis, oportunidades diferentes daquelas que prevaleceram durante a gesto de Alfonsn. Esse panorama interno era reforado no plano externo pelas transformaes ocorridas em fins da dcada de 1980 no cenrio internacional e regional, em particular no mbito sub-regional do Cone Sul, mudanas que provocaram o surgimento de novas condies geopolticas e estratgicas para a Argentina. O trmino do conflito Leste-Oeste, da ameaa comunista e da busca permanente de supremacia militar pelas grandes potncias como coordenadas centrais das relaes internacionais contribuiu para a perda de importncia e para a secundarizao da dimenso militar no cenrio internacional. Por seu turno, na Amrica Latina, e particularmente no Cone Sul, essas mudanas foram acompanhadas do processo de integrao sub-regional iniciado e aprofundado desde 1985 at hoje, dando lugar, no incio, adoo de polticas de cooperao e complementao regional e, depois, de integrao. Tudo isso contribua, por fim, para um contexto regional de paz e estabilidade. Nesse quadro, Menem interpretou corretamente as novas condies polticas que se impunham tanto no cenrio internacional quanto no domstico e utilizou melhor do que Alfonsn os recursos de poder disponveis para aumentar a capacidade de controle governamental sobre os militares, ainda que isso no se tenha traduzido em uma poltica militar global na hora de efetuar mudanas de base na estrutura institucional das Foras Armadas. Por um lado, o mandatrio peronista foi eficaz e bastante competente na instrumentao de decises e iniciativas conducentes estabilizao das relaes civis-militares e no aprofundamento da subordinao castrense ao poder poltico, seja desarticulando com xito os problemas mais graves herdados da gesto radical, seja impondo de modo eficaz seus prprios critrios aos comandos militares em assuntos-chave, ou seja, tornando se-

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cundrias as questes atinentes defesa nacional e delimitando o mbito de desdobramento institucional das Foras Armadas. Neste aspecto, as diferenas em relao ao mandatrio radical foram importantes. Contudo, assim como Alfonsn, no formulou nem levou a cabo uma poltica militar global, baseada na reestruturao orgnico-funcional das Foras Armadas, a fim de superar as deformaes existentes no funcionamento e na organizao das mesmas e de dar-lhes um novo perfil profissional em sintonia com as novas condies polticas, econmicas e internacionais. No caso de Menem, esse dficit foi substancialmente maior se comparado com a gesto alfonsinista, j que a eliminao das situaes de conflito herdadas, a ampla margem de subordinao militar ao governo civil, a existncia de uma situao internacional e local mais favorvel e os xitos obtidos quanto estabilizao e ao crescimento da economia propiciaram um contexto mais favorvel que o existente nos anos 1980 e criaram novas oportunidades de viabilizar iniciativas passveis de produzir as mudanas necessrias nas Foras Armadas. O nico obstculo foi a indiferena com que o governo tratou as questes militares e de defesa nacional, que j no ocupavam um lugar central no cenrio pblico como haviam ocupado na dcada anterior. Vale dizer que durante a presidncia de Menem, no se implementou a reforma das Foras Armadas porque o poder poltico no quis. Em suma, as relaes civis-militares mantidas ao longo da dcada de 1990 na Argentina indicam a existncia de um alto grau de subordinao castrense ao poder civil. No entanto, como vimos, essa subordinao no resultou de polticas globais visando especificamente a uma redefinio doutrinria, orgnica e funcional das Foras Armadas, e sim da combinao de um conjunto de condies situacionais gerais, como a ampla revalorizao social da democracia, o respaldo internacional consolidao democrtica, as profundas mudanas internacionais e regionais, a poltica externa tendente a privilegiar os processos de integrao regional, a crise fiscal e o ajuste econmico, assim como a espordica, mas no menos importante, convergncia alcanada entre a situao e a oposio em questes-chave como a Lei de Defesa Nacional, a desmilitarizao da segurana interna e o reforo do sistema institucional ante as rebelies caras-pintadas. Apesar de, pelo lado civil, se irem impondo certas modalidades parciais de exerccio efetivo do mando ou do governo poltico-institucional s Foras Armadas, sobretudo durante o mandato de Menem, os defeitos e as insuficincias das autoridades governamentais no exerccio do poder sobre as instituies castrenses foram uma constante ao longo de todo o perodo analisado. As tangveis deformaes orgnico-funcionais que h muito as instituies castrenses apresentam e a conseqente necessidade de levar a cabo uma reforma militar global evidenciam que o atual controle civil sobre os militares no exclui a existncia de tarefas pendentes neste aspecto da vida nacional. Este, certamente, foi o principal dficit de ambos os governos.

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A experincia argentina particularmente a dos ltimos anos mostra que o fato de no se abordar de forma global as questes de defesa nacional ou a no reestruturao institucional da matriz doutrinria, organizacional e funcional das Foras Armadas no d lugar necessariamente a situaes de conflito nas relaes civis-militares nem induz insubordinao militar em relao s autoridades civis. Ao contrrio, o que se observou em nosso caso que as questes da defesa nacional e da reforma militar no foram tratadas pelo poder poltico como temas prioritrios e, mesmo assim, a subordinao militar s autoridades constitucionais se acha consolidada e as relaes civis-militares se encontram estabilizadas sobre a base de um estrito controle civil, mesmo que venham a surgir situaes que alterem essas tendncias. A falta de uma abordagem integral das questes militares e da defesa nacional pelos sucessivos governos civis refletiu a m vontade e/ou incapacidade da classe poltica para aproveitar as oportunidades surgidas com o colapso da ditadura e nos anos seguintes. A no regulamentao da Lei n 23.554 impediu que se utilizasse o Conselho de Defesa Nacional (Codena) como instncia privilegiada para o desenho, a formulao e a implementao de polticas de defesa nacional e militares. Por sua vez, a inexistncia de uma lei orgnica das Foras Armadas impediu a determinao precisa das funes de cada fora militar, assim como suas funes combinadas e conjuntas. Atualmente, o preenchimento desse vazio institucional no s no seria objeto de resistncias ou questionamentos militares, como, ao contrrio, contaria com o respaldo institucional das chefias castrenses. Ou seja, a responsabilidade pela falta de um mando integral sobre as Foras Armadas cabe exclusivamente aos governos civis. Esse estado de coisas explica a falta de perspectiva estratgica dos dirigentes polticos nacionais. Como na Argentina no existe a possibilidade iminente de uma guerra externa e como os militares no constituem uma ameaa institucionalidade democrtica, os dirigentes polticos assumem posies que vo desde a indiferena para com as questes castrenses at a premeditada deciso de nada fazer a respeito. Essas orientaes contribuem para um exacerbado conjunturalismo, que impede qualquer tentativa de empreender, pelo menos a mdio prazo, uma avaliao dessas problemticas. Mas o mais grave dessa deficincia que ela impede o aproveitamento das oportunidades que, nesta conjuntura, permitiriam assentar novas bases institucionais para a organizao e o funcionamento da defesa nacional e das Foras Armadas em sintonia com as condies internacionais, regionais e domsticas da atualidade. Por outro lado, no seria ilusrio considerar a possibilidade de que, no quadro da estabilidade institucional obtida nestes anos, a Argentina venha a enfrentar algum conflito social grave e que alguns dirigentes e certos militares postulem a volta dos militares como fator de estabilidade e de con-

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teno poltico-social. A profunda crise de identidade que atravessam os militares e a necessidade de maximizar posies para obter mais recursos oramentrios no contribuiriam para aplainar o caminho em favor da manuteno de uma posio de renncia poltica e de repdio a uma eventual participao castrense em assuntos de segurana interna. Isso significaria um substancial retrocesso institucional para a Argentina, cuja caracterstica mais notvel no resultaria de um avano autnomo dos militares, mas de uma falha da classe poltica em exercer pleno controle sobre as Foras Armadas. Conseqentemente, a subordinao castrense ao poder civil atualmente existente no exime o governo democrtico da responsabilidade de conduzir as Foras Armadas, ainda mais se se observa que tal subordinao no resulta de polticas que visaram a uma redefinio global da rea militar. A utilizao eficiente das atuais condies de subordinao castrense ao poder poltico, aps o desenvolvimento de um conjunto de reformulaes mais profundas nas relaes civis-militares, depende da capacidade da classe poltica de aproveitar estrategicamente tais fatores, o que necessariamente pressupe a reviso da indiferena e do comportamento dbil com que esses dirigentes consideraram o tema castrense e as questes ligadas defesa nacional. Trata-se apenas de dar a devida importncia s problemticas surgidas das instituies militares e de abord-las institucionalmente como questes que, de alguma maneira, se referem ao processo de consolidao democrtica.

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Cultura estratgica, democracia e Foras Armadas*
JUAN RAMN QUINTANA

Regime militar e transio democrtica (1978-82) Os fatores globais da crise militar


A transio do ciclo autoritrio para um regime democrtico representativo, iniciada em 1978 e encerrada em outubro de 1982, foi um dos momentos mais conflituosos e intensos da histria poltica boliviana do sculo XX. Foi, sem dvida, o ponto culminante de um processo de crise estatal acumulada e no resolvida desde os primeiros anos da Revoluo Nacional de 1952. Alguns analistas convencionaram denominar esta situao empate catastrfico entre o Estado e a sociedade.1 Sua principal caracterstica foi uma espcie de hbito poltico beligerante entre o movimento sindical, reunido em torno da Central Obrera Boliviana (COB), e as Foras Armadas, como representao do plo hegemnico do Estado.2

* Traduo de Paulo Martins Garchet. 1 Segundo Mayorga (1991) o empate catastrfico deve ser entendido, em termos de poder estatal, como um bloqueio mtuo e como a incapacidade poltica e ideolgica das foras polticas em dar soluo de hegemonia e consenso em escala nacional questo estatal. Ver tambm Lazarte (1986). 2 Embora se possa situar formalmente o aparecimento desse duelo contnuo no momento em que as Foras Armadas ocuparam o poder, em novembro de 1964, na realidade ele comeou muito antes: quando deixou de ser possvel a dualidade de poder entre o governo do MNR e a COB, pacto de Pirro quebrado em 1954. Os momentos de desequilbrio entre ambos os plos, operrios e governo, foram sempre resolvidos com o uso da fora das milcias algumas vezes, outras do Exrcito (Zabaleta, 1995).

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O clima de beligerncia entre esses atores teve soluo dramtica e atribulada quando o governo militar, aps seu estrepitoso fracasso, deu incio transio para um regime constitucional. No caso boliviano, o processo de transio no teve, como em outros pases da regio Brasil, Peru ou Uruguai , acordos e calendrios estabelecidos por consenso para que as Foras Armadas deixassem o poder de forma ordenada. Foi, antes, um ciclo turbulento, cheio de desacordos e rupturas sistemticas que aprofundaram a crise, levando-a a extremos incontrolveis. A programao poltica para o retorno democracia foi uma deciso praticamente unilateral das Foras Armadas, que tentaram utilizar um artifcio para obter o poder por delegao. Em 1978, nas primeiras eleies presidenciais, apresentaram seu candidato corporativo, mas fracassaram fragorosamente. Essa primeira iniciativa, mais libreto de opereta poltica do que uma efetiva sada institucional, revelou o interesse militar em manter-se no poder. O fracasso da fraude eleitoral desencadeou uma das maiores tormentas polticas, e um perodo de represso e violncia sustentado por uma cultura poltica intolerante. O general Bnzer (1971-78), aps quase sete anos ininterruptos de governo, inaugurou o processo de abertura poltica que resultou em trs eleies malogradas entre 1978 e 1980 e em dois dos golpes militares mais sangrentos da histria boliviana do ltimo sculo. At outubro de 1982, data em que foi restaurada a democracia, o pas atravessou uma traumtica experincia de golpes, conspiraes e contragolpes que o levaram beira de uma guerra civil. Aps a candidatura do general Pereda presidncia, frustrada no primeiro turno das eleies de 1978, este comandou um golpe de Estado contra seu padrinho poltico, o general Bnzer, refutando antecipadamente o resultado das eleies em que as prprias Foras Armadas haviam montado uma vergonhosa e ingnua fraude. Em novembro do mesmo ano, um setor institucionalista das Foras Armadas encabeado pelo general Padilla deu novo golpe de Estado com a inteno declarada de restabelecer a ordem constitucional, mas, sobretudo, para atenuar a atmosfera de violncia social que ameaava fugir ao controle militar. Foram convocadas eleies em 1979, nas quais um amplo setor da esquerda reunido em torno da Unin Democrtica y Popular (UDP) e dirigido por Siles Z., obteve uma vantagem mnima. O espectro de ameaa que se abateu sobre as Foras Armadas e sobre os partidos de direita impediu seu acesso ao poder. A indeciso partidria no momento de eleger constitucionalmente o presidente da Repblica entre os trs candidatos mais votados obrigou os parlamentares a designar um Executivo interino, com a misso de convocar novas eleies para 1980. Nestas, venceu Guevara Arce, cuja gesto foi fugaz. Em novembro de 1979, o coronel Natusch Busch, apoiado por um grupo de civis do Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), deu novo golpe de Estado que durou apenas 16 dias. A sangrenta operao militar produziu uma das maiores mobilizaes sociais da histria, que resistiu ao golpe e inviabilizou o acesso do coronel Natusch ao poder. Como resultado de difceis negociaes entre o

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Executivo de fato e representantes do Parlamento, elegeu-se a presidente da Cmara dos Deputados, Lidya Gueiler, para uma segunda presidncia civil interina em menos de dois anos. O resultado das eleies de 1980 praticamente ratificou a terceira vitria da UDP. Contudo, antes da posse, em 17 de julho do mesmo ano, produziu-se um sangrento golpe de Estado protagonizado pelo general Luis Garca Meza, que governou at agosto de 1981. Sua ligao com redes de narcotraficantes, paramilitares, e o peso da conduta repressiva do governo causaram profundas divises nas Foras Armadas. A mobilizao social e o dbil apoio institucional provocaram sua destituio e posterior substituio por uma junta de comandantes, que passou a presidncia ao general Torrelio em agosto de 1981. O governo do general Torrelio, que no passou de um mandato tampo do anterior, sofreu irresistvel presso civil, agravada pela profunda crise econmica que a sociedade experimentava. Torrelio foi deposto da presidncia em julho de 1982, substitudo pelo general Vildoso, ltimo presidente militar de fato. Coube a este oficial administrar a etapa final de uma transio que se perdera no caos e na represso sistemtica. A incontrolvel presso do movimento sindical, o surgimento do movimento regional e as presses internacionais fizeram as Foras Armadas se retirarem, humilhadas pela derrota poltica. Ainda que no se tenha reeditado a clebre derrota de abril de 52, abandonaram o poder incondicionalmente. Aps esse crnico e turbulento ciclo, cabe perguntar: o que causou esse bloqueio to drstico do processo de transio? Ter sido somente o peso histrico da crise de Estado de 52 que levou o pas a este ponto, ou outros fatores concorreram para isso? A transio foi determinada mais por fatores internos do que externos, ou teria havido uma combinao de ambos? Finalmente, o que levou as Foras Armadas institucionalizao poltica? Diversos analistas assinalam acertadamente que a dissoluo da vontade coletiva e da capacidade de enfrentar uma crise to aguda que impediu a sada negociada do governo autoritrio obedeceu principalmente acumulao da crise orgnica do Estado de 52. Essa crise, caracterizada pelo empate catastrfico, transcendeu os meros limites do exerccio de dominao militar. Neste sentido, a transio simplesmente conteve o processo de derrubada da Revoluo Nacional pelo elo mais fraco, isto , pela via puramente repressiva. Assim, as diversas formas de ocupao militar do poder iniciadas em 1964, algumas marcadas pelo nacionalismo (1969-71), outras por um liberalismo repressivo (1971-78) com prolongamentos errticos (1978-82), revelam finalmente uma crise crnica de hegemonia no pas. Assim, as distintas frmulas autoritrias constituram simplesmente solues falsas de fora ante uma crise de ordem estrutural da qual foi parte substantiva a prpria ditadura militar. De certa maneira, a crise foi constante, e sua manifestao mais objetiva foi o enfrentamento e o bloqueio mtuo entre as Foras Armadas e a COB. Os partidos polticos de esquerda que orbitaram em torno da COB sucumbiram, ao longo da Revoluo Nacional, no s pelo controle autoritrio, mas tambm pelo peso de seus dogmas: sem capacidade de autocrtica,

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sem iniciativa para ir alm do prprio discurso e legitimar-se socialmente, e sem uma adequada leitura da realidade, construram um muro ideolgico intransponvel. Alm de sua interpretao inconsistente da realidade nacional, acabaram eles mesmos fragmentados e antagnicos em posies irredutveis, alm de profundamente debilitados pela represso militar. Os partidos polticos de esquerda no apenas mantiveram princpios de pureza ideolgica at o esgotamento, como muitas vezes se refugiaram em um moralismo intransigente cultivado luz de dogmas ilusrios. Outras vezes, motivados por ira circunstancial, empunharam armas, tentando enfrentar o Exrcito com armamento tosco e artesanal. Apesar de terem existido as condies necessrias para a articulao de um bloco compacto de esquerda, isso nunca foi possvel.3 Paradoxalmente, a COB, protagonista de diversas formas de resistncia ditadura, conseguiu desenvolver uma enorme capacidade de organizao, de mobilizao e de oposio s Foras Armadas. Contudo, no foi capaz de romper o equilbrio estratgico nos momentos mais importantes dessa luta, porque no contou com apoio suficiente dos partidos polticos de esquerda, que sempre propugnaram mais discursos do que prticas democrticas.4 Suas emblemticas palavras de ordem tomar o cu de assalto sempre que se pde foram sensivelmente reduzidas. Uma cega resistncia antimilitar levou a COB a trgicas derrotas, que muitas vezes, alm da perda de posies durante o enfrentamento com o governo militar, acabaram provocando a repulsa da sociedade. A prioridade sindical cobista, de talhe eminentemente salarial, monopolizou toda forma de interpelao. Durante muito tempo impediu o surgimento de outras foras sociais como vetores de apoio e resistncia, como no caso dos camponeses. Sua frrea organizao operria, sua lgica de guerra e sua intolerncia poltica impediram alianas estratgicas com outros setores da sociedade. A COB s veio a demonstrar um certo grau de abertura sindical quando os camponeses optaram por criar um movimento paralelo e independente. Seu dogma indiscutvel da construo de uma ditadura do proletariado bloqueou a participao ativa de outros atores e, sobretudo, mostrou sua intolerncia com a pluralidade
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Dois momentos foram propcios superao de sua histrica diviso ideolgica e poltica: quando houve a possibilidade de construir um bloco consistente, durante o governo nacionalista do general Trrez, argumentos fracos e sua tradicional falta de comunicao ideolgica acabaram fazendo-os perder a oportunidade de passar prxis poltica; uma segunda oportunidade ocorreu durante o golpe de Estado de Natusch Busch, em novembro de 1979. Esta tambm se perdeu sem ser aproveitada. A UDP, o bloco de esquerda que se acreditava mais compacto, mostrou-se totalmente incapaz de organizar e comandar a resistncia antimilitar. Ao contrrio, foram as foras sindicais, a COB e a CSUTCB, que terminaram liderando o movimento de resistncia. 4 A experincia sindical autnoma da COB, privilegiada pela primeira fase da Revoluo Nacional, e sua vocao sempre latente para administrar um poder dual tiveram efeitos perversos. Essa situao levou a COB a esgrimir posturas maximalistas e a sustentar ideologias radicais que restringiram perigosamente os espaos de negociao e de abertura democrtica.

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de ideologias e princpios de outros setores, que acabou cooptando pela via dissuasiva. Essa fase crtica do Estado em 52, de bloqueio mtuo e de debilidade social, que se deu paralelamente desagregao corporativa das Foras Armadas, pode bem corresponder s caractersticas assinaladas por Mayorga (1991): a) ausncia de um pacto de dominao apoiado na hegemonia e no consenso; b) falta de uma alternativa poltica consistente, independente de sua orientao ideolgica; c) fragmentao poltica das foras sociais e dos partidos, bem como crise ideolgica dos partidos de esquerda; d) preeminncia de um aparato estatal sobre a sociedade civil, que, apesar de desagregada e desarticulada, jamais perdeu sua capacidade de resistncia e veto a projetos de institucionalizao autoritria do poder estatal; e) ante o vazio poltico que implica a crise de hegemonia, a irrupo das Foras Armadas no sistema poltico e no controle do aparato estatal se imps como nica resposta que as foras polticas dominantes poderiam dar ao problema da crise estatal. Neste contexto, tratou-se de resolver a instabilidade poltica e a crise econmica via golpe, o que certamente constitui uma sada pouco feliz, desesperada e invivel. Em todo caso, mostra a acumulao de outra caracterstica central da tentativa de construir o Estado Nacional desconsiderando a autodeterminao social. Trata-se da intolerncia poltica, que revela um dos traos centrais do desenvolvimento cultural boliviano: pretender resolver os momentos de crise por meio de uma lgica de guerra. A discusso global da crise no tem relao apenas com a memria de 52. Nela tambm intervm outros fatores significativos, que precisam ser levados em conta pelo peso poltico especfico que adquiriram em todo o processo de incerteza e indefinio estatal: a) uma economia frgil e desestruturada, baseada essencialmente no padro de exportao de minrios e complementarmente agrcola; b) uma composio tnico-cultural que, desde a Repblica, sofreu graves processos de excluso, marginalizao e represso; c) uma forte desarticulao poltica e ideolgica, que nunca permitiu conciliar interesses gerais, menos ainda quando se viveu intensamente, e sem pausa, entre os fogos da dependncia externa e dos fortes desejos de autodeterminao nacional, e d) finalmente, a desarticulao regional, que, juntamente com a falta de integrao social ao Estado, impediu a ampliao do mercado interno. Os fatores que contriburam para a transio foram sobretudo internos, ainda que no ltimo perodo da ditadura a presso norte-americana tenha tido efeito residual, como veremos adiante. Essa presso deveu-se mais natureza delituosa do governo do que convico democrtica. A situao econmica e seus reflexos na sociedade estiveram entre os principais motivadores e aceleradores da transio. Embora, nos primeiros anos do governo Bnzer, a situao econmica fosse favorvel devido ao aumento dos preos do petrleo e do estanho e, ainda, exportao diversificada da agroindstria da regio oriental, em 1974 a economia entrou numa espiral descendente.

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Apesar do modesto crescimento econmico, as estatsticas oficiais mascaravam uma modernizao apenas aparente. Um exemplo disso foi a estimativa de um PIB per capita de US$600 em 1976 e de US$729 em 1977, enquanto o Banco Mundial calculava, para este ltimo ano, US$360. Quaisquer que sejam as causas do declnio da economia, a mais grave foi certamente o recurso a emprstimos externos, na falta de investimentos estrangeiros. Em 1971, a dvida externa era de aproximadamente US$780 milhes, passando a US$3,1 bilhes ao final de 1978. Esse aumento desmedido, que jamais foi acompanhado de um crescimento correspondente nas exportaes, elevou drasticamente o servio da dvida, que passou de 17,3 para 32% do valor das exportaes naqueles anos. A situao se agravou porque as fontes de financiamento no foram os governos estrangeiros, mas os bancos privados.5 A economia sofreu, assim, acelerada deteriorao durante a ditadura da dcada de 1970 e o ciclo da transio. A decomposio do sistema produtivo, tanto estatal quanto privado, coincide com um ciclo de depresso nos preos das matrias-primas no mercado mundial. Essa situao ps em xeque o modelo clssico de insero da economia boliviana no mbito da economia dos pases industrializados. Sem controlar a dimenso macroeconmica, o regime militar promoveu ajustes graduais na poltica salarial que levaram a um descontentamento social agudo e provocaram uma onda de mobilizaes. Associou-se assim o fracasso na orientao da economia com o fracasso administrativo. A mobilizao social e a exacerbao repressiva do regime em conseqncia da crise econmica acabaram deteriorando o pacto implcito com a classe mdia. Da mesma forma, o clebre pacto militar-campons chegou a seu ponto crtico em 1974. Este foi, sem dvida, um dos maiores golpes polticos infligidos capacidade de governo das Foras Armadas. A ruptura do pacto contribuiu para a organizao da Confederacin Sindical de Trabajadores Campesinos (CSUTCB), em 1979, que iria reforar o poder sindical da COB. O surgimento da poderosa aliana mineiro-camponesa assinala o momento do verdadeiro declnio e fracasso das Foras Armadas no controle dos camponeses e o fim do modelo clientelista do Estado de 52. Pode-se afirmar que a que as Foras Armadas comeam a administrar o poder de forma pretoriana. Outra caracterstica da transio foi a pulverizao dos partidos. Basta um breve olhar para a situao partidria para se constatar um profundo processo de fragmentao, conflito, marginalizao e proliferao partidria.
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O que fica claro que em nenhum momento o crescimento da dvida foi acompanhado por um desenvolvimento autntico. Ao contrrio, entre 1971 e 1978, a mdia de greves foi a mais alta das trs ltimas dcadas e o poder aquisitivo dos salrios caiu de 47 para 31%. Desde 1981, a taxa do crescimento do PIB foi negativa, segundo informaes da Cepal (1,1% em 1981, 9,2% em 1982). Em conseqncia, o PIB per capita caiu nesse mesmo perodo de 4,1 para 11,11%. As exportaes, que haviam chegado a US$1,036 bilho em 1980, caram para US$994 milhes em 1981 e para US$897 milhes em 1982. A taxa de inflao, que havia subido a 35%, explodiu em 1981, chegando aos 300%. Enquanto o pagamento de juros chegava a 43,6% em 1982, o desemprego pulava de 9,7 para 12% (Dunkerley, 1985).

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No se trata apenas da fragmentao dos partidos existentes, mas do surgimento de novos partidos, como a Accin Democrtica Nacionalista (ADN), organizada pelo general Bnzer, que teria papel-chave tanto na transio quanto na consolidao da democracia.6 Um fator adicional de presso se agregou polarizao poltica entre as Foras Armadas e a COB e pulverizao partidria: surgiu um movimento civil regional que entrou em choque com o governo militar, minando ainda mais sua parca capacidade de governar.7 Por outro lado, a ilegitimidade do governo e a ruptura das alianas entre as Foras Armadas e seus antigos aliados afetaram profundamente sua prpria unidade interna, o que acabou prejudicando sua capacidade de administrar o poder. Neste clima de anomia poltica e perda de controle governamental podem ser identificados cinco conjuntos de fatores que presidiram o colapso e posterior retirada militar: a) a crise ideolgica e moral da instituio militar; b) sua crise profissional; c) a crise de gesto e administrao governamental; d) o deslocamento do eixo geogrfico de sustentao do poder militar e e) a incapacidade de resistir a presses externas.

Crise ideolgica e moral das Foras Armadas


Os ltimos governos militares viveram, indiscutivelmente, no mais absoluto isolamento poltico. No apenas enfrentaram a perda de seus aliados polticos os empresrios, a classe mdia e, fundamentalmente, os camponeses, fator de contrapeso como, na esteira da profunda decomposio ideolgica, viram-se sem apoio em seu prprio entorno institucional. Sua orfandade poltica e a fragmentao interna contriburam para a derrubada de seus mitos autolegitimadores, que haviam sustentado seu acesso ao poder, e a permanncia nele.
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Na convocao das eleies de 1978, 23 partidos se apresentaram. Trs meses depois, e em meio ao debate sobre a reforma eleitoral, surgiram 53 novos partidos, em um processo de diviso que no se encerrou em 1979: para as eleies de 1980, a Corte Nacional Electoral registrou 72 partidos, revelando profundas polarizao e atomizao sociais. 7 Na verdade, o movimento civil regional (fator de agregao final) que acaba rompendo a unidade militar e deslocando o cenrio das negociaes: enquanto este movimento no entrou em cena as decises polticas se concentravam na sede do governo. Por isso mesmo, o surgimento desse novo fator desestabiliza a lgica espacial do controle militar concentrado no altiplano boliviano, situao aproveitada pelas faces militares dissidentes, que, por sua vez, buscam o apoio de seus conterrneos da regio oriental da Bolvia. A identidade cultural dos dissidentes orientais em seu espao natural torna-se fator relevante na negociao e soluo do conflito. Desse modo, a incorporao poltica s decises nacionais de uma zona marginal e o nimo regional de neutralizar projetos de desenvolvimento que pudessem reduzir seu crescimento evidenciam uma nova fase estatal caracterizada pelo deslocamento do eixo econmico e poltico do ocidente para o oriente. A queda do regime militar inaugura esta nova fase, constituindo-se em momento formativo de um novo projeto de modernizao nacional.

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Ao longo do ciclo autoritrio, a instituio militar jamais conseguiu estabelecer uma ordem poltica estvel em sua relao com a sociedade, nem tampouco satisfazer s mltiplas demandas corporativas. Os diversos governos militares, alm de usarem a rede clientelista com certo grau de sucesso, recorreram repetidas vezes fora para conter a revolta social. A dbil articulao ideolgica das Foras Armadas e a pouca legitimao de seu governo foram os fatores que, desde o comeo, se salientaram na transio. Durante a ltima dcada, as Foras Armadas passaram por crises polticas inesperadas, que evidenciaram a persistncia de um forte sentimento nacionalista, como os protagonizados pelos governos de Ovando-Torrez at a instalao do nacionalismo de direita dirigido por Bnzer. A oscilao ideolgica das Foras Armadas gerou a desordem interna, pois, enquanto alguns repetiam o libreto progressista da Revoluo Nacional da soberania e da autodeterminao do Estado boliviano, os governos militares de direita assestavam duros golpes contra a matriz produtiva, a capacidade de gesto e negociao estatal e as alianas estratgicas que de algum modo mantinham um equilbrio, ainda que instvel, nas arenas poltica e econmica. Essa tenso ideolgica caracteriza a administrao militar entre 1969 e 1978. A partir de ento, tende a desaparecer, cedendo lugar s manifestaes do tradicional discurso da segurana nacional, que seria o sustentculo bsico do poder militar. Em conseqncia, as administraes militares j no se esforam para legitimar um programa de governo dotado de contedo ideolgico-poltico. Antes, reforam anodinamente um discurso hobbesiano de ordem e segurana. O trao mais pattico dessa espcie de leviandade ideolgica a circularidade de sua lgica de desenvolvimento, que consiste em separar, quase totalitariamente, as premissas de ordem, paz e trabalho. Por isso mesmo, os governos militares no resistem ao mais leve questionamento e se esforam, por outro lado, para culpar os outros por suas falhas administrativas. Como Mayorga (1991) muito bem assinalou, ao longo de toda a transio, as Foras Armadas foram-se atribuindo uma espcie de princpio ontolgico de representatividade pura da nao e de intangibilidade histrico-poltica, pela qual se tornavam a instituio depositria da soberania nacional, ficando acima da histria, dos conflitos sociais e dos interesses particulares. O discurso da doutrina de segurana nacional, vinculado instaurao de uma ordem poltica fundada em lgicas binrias excludentes, como a de amigo-inimigo, ou de ptria-antiptria, ordem-caos, constitui o trao mais destacado do receio de perder seu valor institucional maior sua autonomia. Este um dos suportes ideolgicos mais fortes que comeou a se esgotar durante a transio por dois motivos: primeiro, porque tal autonomia institucional revelou-se absolutamente insuficiente para garantir a unidade militar em processo de decomposio e, segundo, porque sua vitalidade corporativa desabou diante dos dramticos efeitos da administrao do governo de Garca Meza. O conluio entre o narcotrfico e os paramilitares em benefcio de uma casta cleptocrtica feriu profundamente os princpios profissionais da maioria dos militares. Esta situao ps por terra a tpica argumentao da razo estatal e sua correspondente deificao. A capacidade de organizao e a fora sindical que cresceu vertiginosamente entre 1978 e 1982 levaram as Foras Armadas ao emprego da vio-

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lncia quase como um fim em si mesmo. Essa conduta tem uma explicao histrica, relacionada com a frgil formao ideolgica, fustigada pelos fracassos militares do sculo XIX e princpios do XX: as conseqncias traumticas da Guerra do Chaco e a dramtica derrota poltica sofrida durante a Revoluo Nacional. Todos estes fatos impediram o adequado desenvolvimento doutrinrio e militar e, devido a isso, sua plena integrao e legitimao institucional frente sociedade. Vale dizer, a memria institucional das Foras Armadas no se estruturou, como devia, em correspondncia com a construo de um Estado Nacional, simplesmente porque tal Estado foi, como afirma Almarz (1989), provisrio. Ao contrrio, tal memria serviu essencialmente eficcia institucional contingente articulada em torno de seu xito no que diz respeito segurana e ao controle social internos. Por isso a morte de Che Guevara na guerrilha de ancahuaz aparece como seu maior feito institucional no sculo XX. Para as Foras Armadas, a possibilidade de perder o controle do poder numa situao de profunda crise poltica significava reeditar seu traumtico passado, que configurara sua memria da derrota durante a Revoluo Nacional. Pelo mesmo motivo, ante a presso social, a instituio apelou para aquilo que se pode denominar seu dolo tico. Vale dizer, apelou para essa memria, como efeito psicolgico, para produzir uma conduta corporativa uniforme. Foi essa memria traumtica que subsistiu como denominador comum neste ciclo de transio poltica violenta.8 A lgica tutelar, a que continuamente as Foras Armadas recorreram para defender sua interveno na poltica, sofreu um rpido desgaste durante a transio. As Foras Armadas, que sempre se apoiaram no recurso fora para lograr sua modernizao, viram na transio a certeza da perda dessa lgica. Para mant-la intacta, recorreram ao tpico expediente de apresentar a UDP como a verso mais perigosa para a viabilidade poltica e econmica do pas. Acusaram-na de encarnar o reino do terror marxista, argumento que serviu igualmente, ainda que de modo menos explcito, ao golpe do general Padilla, mas que adquiriu contornos quase grotescos durante o golpe de Garca Meza. A interveno militar na Bolvia tem sido repetidamente precedida pelo peso de seus traumas histricos. Esta situao fez com que as Foras Armadas reagissem diante de qualquer tipo de ameaa a sua autonomia. A renncia a tal autonomia quase sempre foi associada perda de sua possibilidade de modernizao, j que esta a dimenso a partir da qual, historicamente, sempre conseguiram se desenvolver.
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Embora o golpe de Estado na Bolvia revele muito pouco como fato em si, j que o hbito de mudar governos por esta via ocorre aqui constantemente, um meio de revelar uma crise militar. De nosso ponto de vista, ainda que expressem um determinado grau de unidade corporativa diante de uma ameaa externa, os golpes de Estado na Bolvia so utilizados, ainda que no de maneira explcita, como recurso para manter a coeso militar. Os tradicionais argumentos de caos social, anarquia, debilidade do Estado fizeram a instituio se ver como detentora da razo do Estado, o que permitiu que se convencesse de sua tutela poltica da sociedade.

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A desprofissionalizao
Outro fator que presidiu o colapso do regime militar foi, sem dvida, sua profunda crise profissional, situao que impediu o planejamento de uma retirada ordenada. Sua transformao pretoriana, desde meados da dcada de 1970, obrigou as Foras Armadas a maximizar o emprego de seus recursos repressivos, com a conseqente debilitao de suas prprias bases de apoio orgnico. O crescente inconformismo, dentro do setor institucionalista, no apenas com a forma de governar, mas tambm com o insucesso governamental, acabou por interpor-se na j difcil tarefa de administrar os conflitos sociais. A rpida deteriorao do governo militar e a iminente transferncia do governo aos civis inquietaram ainda mais grandes grupos militares que ainda no haviam usufrudo do poder. Tais grupos afirmavam que no estavam dispostos a abdicar facilmente dos privilgios e prerrogativas das sinecuras que se haviam tornado costumeiras nas Foras Armadas. Aferrados a essa lgica, converteram as Foras Armadas em um campo de batalha, tentando convencer uns e outros de que ainda no havia chegado a hora de entregar o poder aos civis. Essa lgica explica de certa maneira por que os governos militares nunca assumiram a administrao governamental como um projeto institucional coerente, e sim como uma expresso de poder apoiada numa lgica utilitria de carter hereditrio e messinico que encontrava justificao nos vazios conjunturais de poder. Durante o longo ciclo governamental de Bnzer, por exemplo, o rodzio de oficiais na burocracia governamental, como parte de um butim poltico mascarado como prestao de servios patriticos nao, foi menor nas Foras Armadas e, de certo modo, bloqueou o acesso aos benefcios estipulados nos tradicionais cdigos burocrticos utilitrios. Contudo, uma vez aberta a comporta da transio, a desesperada busca de usufruto estatal desencadeou uma luta surda e tenaz por promoes, situao que se repetiu entre os oficiais que diziam encarnar um mandato e uma liderana institucionais indiscutveis. No se sabe com certeza quantas tentativas de golpe de Estado ocorreram entre 1978 e 1982 em conseqncia dessa lgica messinica. Afirmase anedoticamente que cada dia que passava constitua um golpe frustrado e o incio do planejamento do prximo. Isso explica o grau de politizao da carreira militar e seu extravio profissional, j que o parmetro de competncia militar havia se deslocado para o plano poltico, deixando o desenvolvimento profissional na orfandade. Entre 1974 e 1978, vrias tentativas malsucedidas de golpe de Estado tiveram como argumento a retomada do profissionalismo. A de Padilla, em 1978, teve xito, mas outras que se apoiaram neste mesmo argumento, principalmente as que foram comandadas pelo tenente-coronel Emilio Lanza, a partir da cidade de Cochabamba, e as de Aez e Cayoja, a partir de Santa Cruz, contra Garca Meza, tiveram de esperar um pouco mais para ver seus esforos coroados de xito.

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O fracasso das aventuras golpistas causou muitos problemas nas Foras Armadas. Os vnculos corporativos o chamado esprito de corpo sofreram tanto com a arrogncia dos vencedores quanto com a humilhao dos vencidos. Armas, turmas e geraes assimilaram o trauma dessa constante oscilao poltica.9 As deportaes, os exlios, as baixas ou processos de depurao constituem os sintomas mais agudos da fragmentao interna. Tudo isso assinalava que o territrio da disputa pelo poder entre as Foras Armadas e a sociedade havia sido incorporado ao prprio cenrio institucional. A profunda diviso entre as armas durante o governo de Garca Meza testemunho disso. Garca Meza sofreu assdio militar de vrios flancos geogrficos, mas tambm conspiraes provenientes de diversas frentes institucionais. Em muitos casos, as profundas divises internas foram aplacadas provisoriamente por um conjunto de sinecuras corrosivas denominadas bonos de lealtad (bnus de lealdade). Assim, as conseqncias de uma longa permanncia no poder se faziam sentir atravs do que se pode denominar a reinstalao da cultura plebiscitria, sinecurista e clientelista nas Foras Armadas, hbito de politizao e desprofissionalizao que operava de forma paralela a seus registros hierrquicos. Tais prticas no eram novas, j que o MNR as praticara, provavelmente com menos sofisticao, durante seu governo (1952-64). Conquanto a desprofissionalizao militar tenha se produzido no governo civil do MNR, as fases mais crticas se desenrolaram durante os regimes de Bnzer e Garca Meza. Incapazes de conseguir a unidade militar, estes entregaram a crculos muito prximos, marcados pela corrupo, cargos da mxima responsabilidade administrativa. Particularmente durante o governo Bnzer, violaram-se sensveis cdigos corporativos. Nunca, at ento, os prprios militares haviam dado fim misterioso e trgico a seus camaradas de oposio. As mortes misteriosas do coronel Andrs Selich, principal aliado no momento do golpe, assim como o estranho assassinato de Zenteno Anaya na Frana e a brutalidade com que assassinaram Torrez em Buenos Aires geraram profundo mal-estar nas Foras Armadas. O prolongado ciclo de governo das Foras Armadas produziu um processo de converso funcional de suas tarefas de defesa para as de ordem interna. Isso deteriorou profundamente seu padro de profissionalizao. A ditadura praticamente transformou as Foras Armadas em polcia, a ponto de transtornar os padres convencionais de competncia profissional.10 No s se en9

Durantes as dcadas de 1960 e 70, as Foras Armadas enfrentaram inmeros conflitos de geraes derivados das fases histricas que marcaram a memria das geraes atravs do desenvolvimento profissional no Colgio Militar do Exrcito. A presena de oficiais que haviam conquistado suas patentes em combate durante a Guerra do Chaco, a gerao que estudou depois da guerra nos institutos militares, amparada por um modelo educativo ideolgico e oligrquico, e os que fizeram parte das reformas provocadas pela Revoluo Nacional enfrentaram conflitos ideolgicos e corporativos insolveis em muitos casos. Para compreender como se formaram as memrias corporativas cclicas, ver Quintana (1996). 10 Quintana (1995).

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volveram na ocupao dos centros mineiros, como chegaram at a utilizar instalaes militares para prticas policiais, tanto para deteno e confinamento, quanto para tortura. Assim, os oficiais se viram envolvidos em prticas policiais, ferindo com isso seu decoro e sua orientao tica e profissional.11 Os movimentos institucionalistas reprimidos por meio de depuraes radicais foram deslegitimando o poder governamental das Foras Armadas e instalando um clima de suspeita e incerteza. Essa situao reforou o vezo centralizador, autoritrio e arbitrrio do presidente, que em vrias ocasies exerceu uma trplice funo: chefe do Executivo, capito-geral das Foras Armadas e comandante-em-chefe das mesmas. Contudo, a impossibilidade de administrar o descontentamento militar levou ao desenvolvimento no s de prticas clientelistas, como de um vasto sistema de inteligncia domstica no interior das Foras Armadas. O uso discricionrio e instrumental das normas para conferir, ampliar ou reforar prerrogativas, juntamente com a falta de um projeto de modernizao institucional produziram tambm uma notvel irritao na tropa. Aprofundou-se a crise de identidade entre os que aderiam incondicionalmente ao governo e os que mantinham uma conduta profissional, produzindo-se crises disciplinares muitas vezes incontrolveis. Por exemplo, o fracasso da poltica internacional do Poder Executivo quanto reivindicao martima do Chile, em 1976, levou a uma tentativa de golpe de Estado.12 Durante o governo de Garca Meza, a transformao do padro de competncia profissional, que se apoiou na eficincia repressiva dos rgos de inteligncia, foi um dos elementos que mais afetou o desenvolvimento profissional. A ligao de membros das Foras Armadas com paramilitares, militares argentinos e narcotraficantes prejudicou ainda mais a unidade militar, abatendo profundamente o moral do corpo de oficiais no envolvidos na trama governamental. Dunkerley denomina este perodo ditadura da delinqncia, denominao que corresponde com propriedade ao padro atpico de interveno militar e forma de administrar o poder entre 1980 e 1981. Este foi, sem dvida, um dos golpes mais cruentos da histria do sculo XX, no qual se combinaram trs elementos jamais registrados at ento: financiamento e apoio de certos grupos pertencentes ao mundo do narcotrfico; forte apoio de militares argentinos, da linha mais dura da represso, no processo de planejamento e execuo do golpe; e, finalmente, a presena de grupos paramilitares ligados a redes internacionais de terrorismo e trfico de drogas.
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As Foras Armadas viveram em constante crise e questionamento quanto forma pela qual se articulou e se projetou a imagem do governo. No observaram qualquer fronteira entre o processo de policializao e de politizao institucional. A transformao que sofreu em razo da aliana firmada com os partidos de direita converteu a instituio militar no brao armado da Frente Popular Nacional. Da mesma forma, os efeitos visveis do poder eram assimilados tanto pelos partidos, quanto pelas Foras Armadas. Assim, o empanamento da imagem institucional debilitou o compromisso de muitos oficiais com o governo. 12 Prado (1985).

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At 1980, as intervenes militares tinham dois traos caractersticos. O primeiro era um bom grau de autonomia com pouca participao civil, como foram os casos de Barrientos, Padilla e Pereda. J outros golpes militares contaram com importante apoio e participao de partidos polticos, empresas privadas e membros destacados da sociedade, como os de Ovando-Torrez, Bnzer e Natusch. Mas o golpe de Garca Meza diferiu de ambos os esquemas, como j mencionamos. Esse golpe frustrou temporariamente as aspiraes sociais de consolidar um modelo democrtico de poder e introduziu graves transtornos na sociedade boliviana. Foi, sem dvida, um governo carente de legitimidade e sua existncia dependeu em grande parte do uso puro da fora e da represso. Comparativamente, esse foi um dos governos militares mais distantes da sociedade. Foi, em muitos sentidos, a expresso de uma aguda crise da instituio militar e de sua dificuldade em articular-se com a democracia. O inesperado aparecimento de Garca Meza no cenrio converteu a capacidade de negociao das Foras Armadas em uma derrota catastrfica. O golpe militar de julho de 1980 foi produto no s da dbil articulao interna para fazer frente a uma sociedade que se obstinava em retornar aos caminhos da democracia, como uma reao a dois fatores convergentes: primeiro, a incapacidade da instituio em articular-se em um modo de convivncia democrtico e, por isso mesmo, sua incapacidade de definir os termos da transio. Os golpes e contragolpes ocorridos antes de julho de 1980, juntamente com os discursos institucionais, revelam a sensao de perda de controle dos acontecimentos e, diante disso, a melhor soluo encontrada foi o uso da fora. Segundo, os interesses circunstanciais da mfia do narcotrfico, que se associou s figuras mais proeminentes do golpe militar. Esse governo se sustentou puramente na fora, posto que no encontrou justificativas plausveis pior ainda, no tinha qualquer convico para negociar com a sociedade. Por isso, converteu-se em duplo refm. Primeiro, das mfias de paramilitares e narcotraficantes, das quais extraa bons lucros em troca de sua livre atuao. Segundo, tambm se transformou em refm dos marcantes efeitos que essa associao ilcita produziu entre um vasto nmero de oficiais que controlavam no s a mquina burocrtica do governo, mas tambm o aparato de segurana responsvel pela ordem pblica e pelo aparente combate ao narcotrfico. A decomposio acelerada do regime desenvolveu-se a partir do descontentamento social. O governo imaginou, simplesmente, reagir pela via da represso. O massacre dos principais dirigentes do MIR e a ocupao do Colegio Militar del Ejrcito, a cargo de paramilitares bolivianos e estrangeiros, so dois fatos que expem o grotesco do governo. Por outro lado, a profunda corrupo que caracterizou a compra de trigo da Argentina, a aquisio de um lote de armas imprestveis, as demandas regionais dos movimentos cvicos, a concesso de terras reservadas do fisco a consrcios estrangeiros, a adjudicao discricionria de terras ricas da regio oriental s famlias do Alto Comando e o desprezo do regime pelos oficiais no-comprometidos com a ditadura terminaram convulsionando as Foras Armadas.

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O motim encabeado pelos cadetes do Colegio Militar, os levantes militares do coronel Lanza, em Cochabamba, do Regimento Ranger e da VIII Diviso, em Santa Cruz, e os levantes liderados por outros oficiais revelam na prtica o enfrentamento entre dois exrcitos inconciliveis.

O fracasso da gesto militar


A incapacidade de gerir uma sada poltica adequada, a crise econmica, a recomposio sindical e a formao de alianas partidrias de esquerda erodiram o regime e aceleraram o processo de transio. O grau de vulnerabilidade do governo contrastava com a inbil proposta de governar sem um mnimo de consenso. Pode-se verificar o grau de incerteza e dissenso interna que caracterizou essa situao no compromisso feito pelo general Bnzer em 1977 para governar at 1980. Do mesmo modo, em 1980, Garca Meza afirmou que seu regime duraria duas dcadas, tempo suficiente para que a sociedade, de acordo com o critrio militar, amadurecesse politicamente e no se deixasse enganar pelos polticos. Por outro lado, no havia nas Foras Armadas nenhum interlocutor legtimo e confivel com quem se pudesse negociar a sada, pois os negociadores militares aceitveis estavam na oposio, alguns na clandestinidade. Este foi, provavelmente, o fim da crise militar, da impotncia dos militares para continuar administrando o poder. Se Garca Meza e seu sucessor, o general Torrelio, representaram os extremos do descalabro militar, o general Vildoso constituiu-se no fator de conteno da ascenso social. O recuo institucional dirigido por Vildoso obedeceu, em certo sentido, a um sentimento de preservao institucional e, ao mesmo tempo, a uma dose de racionalidade diante uma realidade irreversvel: sua inexorvel queda ante a presso da sociedade.13 A essa altura, as Foras Armadas haviam descartado todas as alternativas que tinham para avanar na direo de um regime constitucional, inclusive sua transformao em partido poltico.

Deslocamento do eixo espacial de sustentao do poder militar


At 1980, era praticamente inimaginvel um golpe de Estado fora da sede do governo, a cidade de La Paz. Esta cidade sofreu, ao longo de todo o sculo XX, as conseqncias das sinuosidades e dos azares da poltica boliviana. Foi o epicentro da Revoluo Nacional em 1952 e, ainda que a contra-revoluo se tenha iniciado em Cochabamba, em 1964, o regime movimientista sucumbiu nas alturas do Laikakota.14 No foi diferente o desenlace do golpe militar de Bnzer, que iniciou sua aventura em Santa Cruz para termin-la, inevitavelmente, no Palcio Quemado, em La Paz. Igualmente, o prprio Garca Meza monitorou o gol13 14

Barrios (1988). N. do T.: La Paz.

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pe sediado em Trinidad, capital do Beni, mas os quartis-generais dos paramilitares e da equipe de assessores militares argentinos concentraram-se no Estado-Mayor de Miraflores. Mas, se La Paz condensa a vida poltica do pas porque nela no s converge a tradio mineira e sua capacidade de mobilizao camponesa, como se manifesta a estrutura do poder central e sua tensa e insuportvel presso poltica cotidiana. Contudo, mais que centro poltico do pas, La Paz o resume, pois o verdadeiro eixo poltico nacional se articula entre La Paz, Cochabamba e Santa Cruz. O final do regime militar teve algo de paradoxal em termos espaciais. Enquanto a maior parte dos golpes de Estado terminou na cidade de La Paz, o fim do regime militar teve muito a ver com o deslocamento do poder poltico para a zona oriental de Santa Cruz. Isso no se deu por mero acaso. Antes, correspondeu ao pujante desenvolvimento oriental, iniciado na dcada de 1950 com a Revoluo Nacional, e a seu desenlace como capital econmica, ao final da dcada de 1970. Foram precisos quase 20 anos para que Santa Cruz entrasse no calendrio poltico, precisamente nos estertores finais do regime militar. De Santa Cruz, em 1981, Garca Meza foi intimado a deixar o poder por uma forte aliana poltica entre militares dissidentes e o Comit Cvico, que se ops tenazmente construo de um plo de desenvolvimento concorrente no norte do departamento de La Paz. De igual modo, as intenes do fracassado golpe do tenente-coronel Lanza, em Cochabamba, foram capitalizadas, e assimiladas em Santa Cruz, pelos coronis Aez e Cayoja. Sem dvida, a pujante economia agrcola e a prpria economia informal da cocana contriburam para forjar, ou pelo menos outorgar a Santa Cruz um peso poltico especfico na nova configurao do poder na Bolvia. Deve ficar claro que a prpria converso da matriz produtiva do Estado de 52 foi gradualmente voltando-se para o plo oriental, passo a passo com o acelerado declnio da economia mineira do ocidente. Ao crescimento demogrfico do departamento oriental somou-se no s seu prprio peso poltico, como tambm o poder maior da estrutura militar da VIII Diviso do Exrcito e boa parte das unidades de aviao, que constituem, sem dvida, vetores significativos do poder de dissuaso militar frente regio ocidental. Em todo caso, a transio permitiu revelar que o ocidente j no o nico espao em que se decide a poltica boliviana.

A varivel externa durante a transio


Um dos fatores que caracterizaram a transio militar para um regime democrtico sem condicionamento foi o importante papel, ainda que no decisivo, desempenhado pelo ator internacional. Reconhecer a debilidade crnica da Bolvia no concerto internacional lugar-comum. Da mesma forma, seu vnculo com o exterior, sobretudo com os Estados Unidos, tem sido de uma notvel e significativa dependncia desde a dcada de 1950.15 Com os
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Barrios (1989).

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pases europeus, dadas as distncias e as relaes de baixo perfil, a dependncia tem sido significativamente menor. Desde meados da dcada de 1970, a agenda bilateral Bolvia-Estados Unidos sofreu importante reorientao, com a incluso de temas ligados democratizao e promoo dos direitos humanos, reflexos, essencialmente, da poltica norte-americana da administrao Carter. Tal agenda, porm, no teve carter essencialmente impositivo, devido necessidade de seguir mantendo o equilbrio estratgico na regio, no contexto da Guerra Fria. Apesar disso, quando a questo das drogas se acentuou, o regime militar comeou a sofrer presses mais fortes do governo norte-americano. Assim, a agenda bilateral se tornou mais intensa e muito mais condicionada e cooperativa em relao aos temas do narcotrfico. Como destaca Barrios, o golpe de Garca Meza em 1980 modificou a agenda externa da Bolvia com os Estados Unidos, incorporando traos conflituosos e de confronto. O cruento golpe de Garca Meza provocou o pior isolamento que o pas j conhecera em toda a histria nacional. Esse isolamento criou grandes obstculos econmicos e financeiros, convertendo o pas num pria internacional, e motivou um forte bloqueio econmico, levando o pas a um severo isolamento poltico, assim como estigmatizao nacional no que diz respeito s drogas. Durante a ltima fase do regime militar, a dependncia em relao aos Estados Unidos aprofundou-se, e a interveno americana ultrapassou todos os limites na Bolvia. Dessa forma, o regime militar provocou, indiretamente, uma das maiores vulnerabilidades interveno estrangeira. Em decorrncia, a segurana nacional se viu gravemente afetada, situao que aumentou a vulnerabilidade e incrementou as condies de incerteza internacional com relao ao pas. O final do perodo militar praticamente marca a monotematizao da agenda bilateral com os Estado Unidos, restringindo-a questo do trfico de drogas. O isolamento internacional foi, portanto, catastrfico para o governo militar, posto que este mereceu a condenao das organizaes regionais e dos pases europeus. Assim, a agenda do combate s drogas terminou condicionando o retorno do regime militar ao sistema democrtico. Nessas condies, desfez-se toda a capacidade de manobra poltica no plano internacional, e o efeito disso no cenrio domstico foi a melhoria da situao da oposio, pela condenao moral e poltica do regime militar.

Poltica de defesa e poltica militar na democracia (1982-98)


Ainda que parea paradoxal, o tortuoso retorno via democrtica em outubro de 1982 e a posterior consolidao da democracia na Bolvia no sofreram, como em outros pases da regio, interferncias significativas das Foras Armadas, salvo episdios isolados que no comprometeram a estabilidade poltica. O recuo no implicou nenhuma prerrogativa militar, e as Foras Armadas tambm no criaram esquemas constitucionais ou jurdicos que impedissem processos posteriores por violao do regime constitucional e dos direitos humanos.

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Uma segunda constatao, um tanto alheia aos cnones convencionais da ps-transio, mostra que, na Bolvia, a consolidao da supremacia civil sobre as Foras Armadas no foi produto de uma estratgia explicitamente formulada pelos governos civis democrticos. Foi, principalmente, resultado especfico do desenvolvimento de uma nova cultura poltica construda luz das transformaes globais do Estado e da sociedade em um marco democrtico liberal, que obrigou as Foras Armadas a percorrerem o mesmo itinerrio. Levando-se em conta esses antecedentes, torna-se s vezes bastante complexo entender a conduta democrtica assumida durante todo esse tempo pelas Foras Armadas, que cultivaram um alto grau de autonomia institucional ao longo dos 18 anos da ditadura. Sua democratizao, contudo, j um fato, ainda que no se possa dizer o mesmo em relao institucionalizao das regras do jogo sob a administrao civil. Embora essa conduta errtica faa parte do aprendizado democrtico, dificulta prever o comportamento profissional das Foras Armadas. Com efeito, as Foras Armadas se integraram democracia com a vantagem de no terem sofrido o assdio social da ps-transio. Neste sentido, podemos assinalar que os 17 anos de democracia representativa transcorreram sem sobressaltos polticos originados nas Foras Armadas. Embora seu maior anseio fosse recuperar a legitimidade, enfrentaram, contraditoriamente, um poder civil carente de vontade, recursos e objetivos polticos para institucionalizar sua supremacia e dar-lhes segurana profissional. Esta a caracterstica central que preside a relao entre civis e militares na Bolvia aps a transio. Convm ento formular algumas perguntas: quais foram as precondies que contriburam para a consolidao democrtica sem interferncia nem ameaa de veto militar? Qual o curso seguido pela poltica militar dos governos democrticos para manter o controle institucional? Que traos caracterizam a relegitimao e as relaes civis-militares atualmente? Nas sees seguintes procuraremos responder a cada uma dessas perguntas, levando em conta o contraste existente entre a firme adeso militar ao sistema democrtico e a precria liderana civil.

O declnio da autonomia militar


Apesar de ter tido de suportar a crise da imploso orgnica do Estado de 52, o primeiro governo democrtico de Siles Z. (1982-85) conseguiu, felizmente, manter a estabilidade poltica, garantindo a continuidade da democratizao do pas. Sem dvida, vrios foram os fatores que convergiram, concorrendo positivamente para esse objetivo. Primeiro, o profundo cisma e desprestgio das Foras Armadas, que impossibilitou a rearticulao de setores reacionrios. Segundo, o alto grau de legitimidade poltica e social outorgado ao primeiro governo democrtico, que lhe permitiu assumir com firmeza os assuntos do Estado, ainda que nem sempre com xito, como no caso do manejo da economia nacional. necessrio destacar que,

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ainda que Siles Z. tivesse o governo nas mos, a correlao de foras partidrias no Congresso lhe era totalmente adversa, situao que levou o pas a extremos de ingovernabilidade. Terceiro, a habilidade poltica caracterstica do governo da UDP, que foi essencial para a articulao de uma base confivel de apoio em um setor das Foras Armadas capaz de neutralizar reaes antidemocrticas. Nesse mesmo plano, a concesso de certo grau de autonomia e flexibilidade ttica para julgar e depurar a instituio militar teve papel relevante. Finalmente, e mais como uma questo complementar, o acompanhamento do desempenho militar feito pela sociedade internacional atuou como um fator de dissuaso poltica. A retirada incondicional das Foras Armadas, em meio a uma das mais profundas fragmentaes internas, favoreceu a rpida desarticulao da estrutura repressiva que os governos anteriores, principalmente o de Garca Meza, haviam conseguido montar na instituio militar e, paralelamente, em determinados enclaves policiais controlados pelo Ministrio do Interior. Alm disso, o governo, atravs das prprias Foras Armadas, empreendeu um acelerado processo de depurao de seu pessoal comprometido com delitos do narcotrfico e com a violao sistemtica dos direitos humanos. Ambas as medidas tiveram notvel efeito persuasivo, que conteve a reorganizao interna e, ao mesmo tempo, permitiu isolar e excluir elementos desestabilizadores. Deixar que as prprias Foras Armadas realizassem a depurao de seu pessoal constituiu um verdadeiro acerto. Isso impediu que o governo e a instituio militar se enfrentassem abertamente. Apesar disso, diversos setores afetados em sua tentativa de recobrar nimo aps a derrota acusaram o governo de vendeta poltica, de antimilitarismo visceral e de demonstrao de princpios marxistas antinacionalistas no julgamento das Foras Armadas como um todo. A acertada conduo e o manejo poltico do Alto Comando militar desarmou e neutralizou essas reaes. A escolha do Alto Comando foi outro acerto-chave. O Poder Executivo conseguiu selecionar com extrema cautela autoridades militares que no passado haviam apoiado projetos progressistas e, posteriormente, no exlio ou na reserva, aderido ao projeto da reconquista democrtica. Essas pessoas, alm de procederem com firmeza na depurao institucional, tiveram a habilidade de configurar uma arquitetura organizativa com comandos intermedirios fiis ao sistema poltico e capazes de exercer controle efetivo sobre o eixo geogrfico-chave da estrutura do poder militar, com o objetivo de neutralizar a reorganizao interna e possveis golpes do setor militar afetado. Os comandos das unidades com maior poder de fogo, assim como os principais institutos, foram ocupados por oficiais identificados com a necessidade de estabilizar a democracia e afastar as Foras Armadas do jogo poltico.16 As ordens gerais de nomeao seguiram os critrios de prudncia e firmeza. Buscou-se, quase sempre, obter uma espcie de equilbrio poltico e controle interno que possibilitou no s o acesso de oficiais que manifes16

Escobar (1987).

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tavam explicitamente sua lealdade ao regime democrtico, como tambm a incorporao gradual do pessoal sobre o qual pairava alguma suspeita de conspirao, tudo com o objetivo de impedir que aumentasse novamente o grau de insatisfao e de interferncias profissionais excludentes. Assim, a aplicao dessa espcie de engenharia poltica tornou possvel a subordinao militar ao poder civil com um mnimo de resistncia interna, e, fundamentalmente, sem perigosas provocaes. Um quarto elemento que contribuiu para o controle das Foras Armadas foi a nomeao de um civil para o Ministrio da Defesa. Apoiado em sua relativa experincia poltica no manejo do problema militar, Ortz Mercado catalisou dificuldades e insatisfaes por meio de um bom contato com o presidente da Repblica. Depois de mais de uma dcada de gesto ministerial exclusivamente militar, Ortz Mercado assumiu o Ministrio da Defesa, cargo que j exercera durante o governo nacionalista do general Torrez, em 1971. Embora controvertida, sua gesto serviu como um firme sinal de autoridade, indicando que o governo no estava disposto a ceder nenhum espao de autonomia institucional. Um quinto elemento que ajudou a restabelecer uma relao civil-militar relativamente harmnica foi o importante apoio poltico que o presidente da Repblica deu aos comandos e, por extenso, a todo o conjunto das Foras Armadas, bem como o interesse e o tempo que concedeu aos temas ligados segurana nacional atravs do Consejo Supremo de la Defensa (Cosudena). Provavelmente, nenhum outro mandatrio na democracia conseguiu criar um verdadeiro clima de comunicao, confiana e dilogo permanente com as Foras Armadas como o de Siles Z. em sua curta gesto. A revalorizao dos temas estratgicos no incio da consolidao democrtica foi vital para as Foras Armadas, j que o prprio governo autoritrio havia se encarregado de diminuir a importncia estratgica da segurana, relegando-a ao plano da ordem interna. Mediante essa inesperada conduta presidencial, tratou-se de restabelecer o prestgio e a auto-estima profissional, para manter desimpedido o caminho da reinsero das Foras Armadas na democracia. O elemento mais importante e de peso decisivo na consolidao da subordinao militar em meio a uma anrquica mobilizao sindical contra o governo foi a indita convergncia poltica entre a Central Obrera Boliviana e as Foras Armadas, para conjurar uma tentativa fracassada de golpe de Estado provocado por uma aliana entre militares e policiais exonerados e ambiciosos.17 Ainda que no se tenha firmado um pacto explcito e documentado entre ambos os atores, historicamente antagnicos, o grau de coordenao, comunicao e controle dos eventos ocorridos durante o seqestro do presidente demonstrou que ningum estava disposto a retroceder no caminho da consolidao democrtica. Finalmente, dada a gravidade da situao em que se encontrava o pas devido exacerbao das demandas salariais e dimenso conflituosa
17

Claure & Prado (1990).

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que haviam alcanado, o setor reacionrio das Foras Armadas no conseguiu apresentar nenhum argumento capaz de estruturar um golpe de Estado. provvel que o temor de desencadear novamente as traumticas jornadas de abril de 52 pesasse no nimo dos grupos golpistas. Em suma, as medidas polticas adotadas para restabelecer a autoridade civil sobre as Foras Armadas transcorreram com relativa rapidez devido essencialmente inexistncia de prerrogativas militares condicionando a consolidao democrtica. A atomizao partidria e a forte presena do partido do general Bnzer no Congresso impediram o incio imediato do julgamento das responsabilidades de seu governo e das ditaduras subseqentes. O processo judicial iniciado em 1988 contra o governo de Garca Meza foi praticamente um acordo poltico entre os partidos conservadores, que condicionaram seu apoio excluso do general Bnzer, que fazia parte da coalizo governista.18 O profundo recuo militar, os processos judiciais contra alguns responsveis da ditadura, o frreo controle interno e uma sociedade em contnuo estado de alerta impediram que setores marginais das Foras Armadas desestabilizassem o governo. Em contrapartida, o governo da UDP e os prprios comandos militares insistiram na necessidade de incentivar um rpido processo de profissionalizao. No se conseguiu, contudo, nem conceber, nem, o que pior, elaborar um programa que desse fim profunda crise de politizao e desmoralizao institucional. Decerto, isso no foi possvel devido, essencialmente, prioridade dada pelo governo soluo dos problemas sociais e econmicos acumulados nas duas ltimas dcadas e desencadeados nos cinco anos anteriores. Uma vez restabelecido o clima de confiana, o governo da UDP se viu inexoravelmente obrigado a reintroduzir as Foras Armadas no cenrio poltico, para restabelecer a ordem pblica. A presena militar em funes policiais teve o objetivo de impor limites e conter a explosiva e catica mobilizao popular produzida pelos dramticos efeitos da hiperinflao, nunca antes registrada na histria econmica da Bolvia. Ante o colapso poltico e econmico do pas, Siles Z. se viu obrigado a renunciar ao governo um ano antes do trmino constitucional de sua gesto. Para tanto, convocou eleies para maio de 1985, ocasio em que a ADN, o partido do general Bnzer, obteve sua primeira vitria eleitoral. Embora o general no tenha assumido o poder, por no contar com o apoio de outros partidos, inaugurou, junto com o MNR, o ciclo dos acordos e pactos partidrios pragmticos e desideologizados.
18

Seis anos depois do restabelecimento da democracia teve incio o assim chamado Julgamento do Sculo, contra o governo de Garca Meza, Arce Gmez e os responsveis pelo golpe de julho de 1980. Aps mais de 2.500 dias de julgamento, Garca Meza foi condenado a 234 anos de priso e 4 mil dias de multa por nove tipos de delitos. Cf. El Diario, 23-4-1993. Ver tambm Justicia y dignidad; alegato presentado por la parte civil acusatoria en el juicio de responsabilidades contra la dictadura de Garca Meza (Sucre, 1992).

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Obedincia militar e controle civil no contexto neoliberal


Um dos traos que caracterizou o retorno s formas liberais nos ltimos 17 anos a singular assimetria entre o desenvolvimento poltico-econmico alcanado pelo Estado e pela sociedade e a precria institucionalizao da supremacia civil em relao s Foras Armadas. At hoje, na Bolvia, est pendente aquilo que se pode denominar provisoriamente o dilema da segurana e da defesa, isto , a falta de definio estatal quanto a uma estratgia que oriente e afirme o desempenho profissional das Foras Armadas, em correspondncia com as profundas mutaes na segurana internacional. A falta de diretrizes institucionais e a primazia de uma liderana civil difusa colocaram as Foras Armadas na difcil posio de sujeitar-se a padres que bem podem corresponder aos traos do modelo de autonomizacin desprofesionalizada proposto por Varas (1988). Neste sentido, a forma de integrao militar democracia est reproduzindo padres de continuidade histrica preocupante. Por outro lado, no se conseguiu superar na democracia seu baixo grau de profissionalizao. Pelo contrrio, esta tornou-se ainda mais fraca, devido s caractersticas da poltica militar. O impacto das reformas estruturais que modificaram a matriz estatal da Revoluo Nacional, da qual as Foras Armadas foram importante tributrio, significou uma mudana radical em seu posicionamento histrico em relao ao Estado e sociedade. O neoliberalismo exigiu delas um profundo redimensionamento institucional, no s em seus recursos econmicos, mas tambm em sua ideologia tradicional. Um breve esboo geral das aes empreendidas por todos os governos democrticos at esta data revela uma espcie de inrcia e adaptao passiva das Foras Armadas. Ao que parece, o maior interesse poltico da autoridade civil foi garantir a obedincia e, com isso, a governabilidade, sem considerar que tal obedincia deve atender profissionalizao institucional. Provavelmente, o indicador mais objetivo dessa conduta poltica seja o de haver conseguido transformar o setor da defesa em um fator de ajuste poltico interpartidrio. Ao longo de todo esse perodo democrtico, a poltica militar dos distintos poderes executivos com referncia ao Ministrio da Defesa tem sido, sem exceo, no apenas confusa, como tambm, e fundamentalmente, errtica. No se conseguiu, por exemplo, resolver a dualidade funcional e o bloqueio mtuo dos titulares da Defesa e do Alto Comando. Essa pesada estrutura burocrtica que define a trama normativa de civis e militares constitui um dos maiores obstculos a uma adequada reforma institucional. Ambas as instncias funcionam de maneira paralela, mas autnomas, ao mesmo tempo bloqueando e duplicando funes e recursos institucionais. O clculo pragmtico na nomeao dos titulares dos ministrios feriu a auto-estima profissional das Foras Armadas pelo fraco desempenho administrativo. Considerando que os titulares obedecem a determinaes partidrias, e levando-se em conta a crnica instabilidade funcional, a administrao ministerial se transformou, em geral, em um atraente reduto clientelista para partidrios militantes, gerando com isso uma burocratizao extremada e um vezo clientelista na estrutura da Defesa.

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Em 15 anos de liderana civil no se conseguiu formular uma poltica de defesa nacional. Essa a maior deficincia no estabelecimento de relaes civis-militares consistentes e, de forma substantiva, na estruturao da Defesa para enfrentar os desafios externos do pas. A administrao ministerial concentrou-se mais na rotina burocrtica e na gerncia dos escassos recursos econmicos de que dispe. Sua pesada organizao burocrtica no se alterou significativamente nos ltimos 50 anos, e no h sinais visveis de mudanas no futuro imediato. Nem reforma administrativa no Ministrio da Defesa, nem maior eficcia estratgica das Foras Armadas: este o resultado de um srio divrcio civil-militar que, alm de ser uma constante na democracia, uma herana ainda no superada desde a ditadura. Em matria de defesa, a liderana civil tem sido precria e incapaz de canalizar e satisfazer as demandas profissionais das Foras Armadas. Ao contrrio, num contexto democrtico liberal, que deveria se caracterizar por um mnimo de racionalidade e eficincia, o desempenho ministerial reproduziu padres populistas apegados ao clientelismo partidrio. A designao de 12 ministros da Defesa em menos de 15 anos de democracia mostra inequivocamente a orientao da poltica militar na democracia (ver quadro). A marginalizao poltico-estratgica da Defesa somou-se a uma agenda institucional irrelevante. Os temas mais importantes tratados reiteradamente pelo ministrio foram trs: promoes, a questo do oramento da defesa e as designaes do Alto Comando. O modo de tratar e resolver cada um desses itens expressa a dimenso das preocupaes governamentais, assim como um complexo jogo de dissonncias entre a formalidade normativa e o exerccio real das autoridades civis. No caso das promoes, a tradicional subordinao do Poder Legislativo ao Executivo permitiu que este ltimo conseguisse se sobrepor aos procedimentos na elaborao das listas finais de aspirantes ao generalato. Essa tarefa desperta o interesse dos partidos polticos no governo, e dos prprios oficiais, que buscam angariar e consolidar simpatias e interesses comuns e favorveis ao controle interno, reiterando o processo de politizao. Apesar de o prprio Alto Comando e o governo reconhecerem repetidas vezes a influncia de fatores externos no momento de definir as promoes ao generalato, at hoje nada de concreto foi feito para superar essa anomalia.19 Uma prova clara que nenhuma comisso parlamentar conseguiu vetar a promoo de oficiais, apesar de denncias de irregularidades. Pelo contrrio, algumas listas elaboradas aparentemente em concordncia com as normas e regras de mrito profissional foram alteradas por deciso do Executivo, e aprovadas por um submisso Poder Legislativo.20 Este fato no
19

A esse respeito, o comandante das Foras Armadas destacou que a ascenso alta hierarquia militar poltico-institucional, porque, ainda que haja uma avaliao de currculo, a deciso acaba sendo do mais alto nvel poltico, com o correspondente aval do Poder Legislativo La Razn, 5-1-1997. 20 Houve muitos casos em que oficiais no includos nas listas de promoo aprovadas pelo comando-em-chefe das Foras Armadas e pelos tribunais militares de cada fora foram promovidos por deciso presidencial em cumplicidade com representantes das comisses de defesa do Legislativo.

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Ministros de Defesa: profisso, partido de origem e tempo no cargo


(1982-97)
Coalizo no governo
UDP UDP UDP

N
11. 12. 13.

Nome
Jos Cruz M. Manuel Crdenas* Elias Gutierrez*

Profisso
Advogado Militar Militar

Partido de origem
Indep. MNRI Indep.

Tempo de origem
10-10-1982 a 25-8-1983 25-8-1983 a 10-5-1985 25-5-1985 a 6-8-1985 6-8-1985 a 4-4-1987 8-4-1987 a 6-8-1989 6-8-1989 a 9-8-1991 9-8-1991 a 6-8-1995 6-8-1993 a 25-3-1994 26-3-1994 a 30-8-1995 31-8-1995 a 31-9-1996 1-12-1996 a 6-8-1997 6-8-1997 /

Presidente da Repblica
Hernn Siles Z. 1982-85

14.

Luis F. Valle

Advogado

MNR-ADN

ADN

Victor Paz. E. 1985-89

15.

Alfonso Revolto

Adm. emp.

MNR-ADN

MNR

16.

Hector Ormachea

Advogado

ADN-MIR

ADN

Jaime Paz Z. 1989-93

17.

Alberto Saenz K.*

Militar

ADN-MIR

ADN

18. 19. 10. 11.

Antonio Cspedes Ral Tovar P. Jorge Otasevic Alfonso Kreidler

Advogado Adm. emp. Mdico Adm. emp.

MNR-UCS-MBL MNR-UCS-MBL MNR-UCS-MBL MNR-UCS-MBL

UCS UCS MNR Indep.

Gonzalo Snchez 1993-97

12.

Fernando Kieffer

Adm. emp.

ADN-MIR-UCS Condepa-NFR

ADN

Hugo Banzr S. 1997-2002

Siglas Partidrias UDP: Unin Democrtica y Popular MNR: Movimiento Nacionalista Revolucionario MIR: Movimiento de Izquierda Revolucionaria Condepa: Conciencia de Patria Indep.: Independiente MNRI: Mov. Nac. Revolucionario de Izquierda ADN: Accin Democrtica Nacionalista UCS: Unidad Cvica Solidariedad MBL: Movimiento Bolivia Libre * Militar na reserva

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s torna mais informal a relao entre civis e militares, como contribui para criar uma atmosfera de intermediao partidria entre oficiais de alta patente e partidos polticos.21 A falta de um sistema adequado de depurao, no apenas militar, mas tambm parlamentar, permitiu a infiltrao e a promoo de alguns oficiais envolvidos com a represso e a ditadura a cargos do primeiro escalo das Foras Armadas.22 A questo do oramento da defesa nacional outro dos temas pouco institucionalizados da agenda. Na Bolvia, como em outros pases da Amrica Latina, a rotina oramentria reitera e define a orientao do gasto militar com base no resultado das contas nacionais dos anos precedentes.23 Na realidade, o gasto militar, apesar de declaraes de respeito soberania nacional por parte dos polticos, depende fundamentalmente dos condicionamentos e compromissos externos fixados pelos organismos de financiamento internacional. Mais que um fator voltado para a preservao da segurana e da defesa nacional, o oramento destina-se a manter uma estrutura burocrtica ineficiente sem benefcio estratgico tangvel. Na prtica, subvenciona indiretamente as tarefas de segurana interna e de ordem pblica, duplicando com isso os gastos policiais. Nos ltimos anos, os recursos destinados defesa nacional foram cortados drasticamente. De US$390 milhes em 1980 passaram a apenas US$120 milhes em 1990 e, entre 1990 e 1998, o montante reduziu-se ainda mais, de maneira alarmante, para menos de US$90 milhes. Do mesmo modo, a subveno estatal destinada s empresas da Corporacin de las Fuerzas Armadas para el Desarrollo Nacional (Cofadena) foi cortada, assim como os recursos que sustentavam os programas da Accin Cvica. Esses cortes, sem dvida, constituram-se nos golpes mais traumticos sofridos pela instituio militar nesse perodo.24 A curva de rendimento estratgico cai pela falta de renovao do material blico e um esmagador crescimento dos gastos com pessoal. Esse item chegava a mais de 80% do oramento global da Defesa em 1998, e estima-se
21

ilustrativo o contedo de uma carta enviada pelo presidente da Comisso de Defesa na legislatura de 1990/91 ao subchefe de seu partido. Recomendava nesse documento a promoo de um oficial empenhado diretamente em campanhas de propaganda, tanto municipal quanto nacional. Carta oficial de la Comisin de Defensa Nacional de la Honorable Cmara de Diputados, 6-11-1990, CTTE CDN 192/90 (Barrios & Mayorga, 1994). 22 No contexto do atual processo de investigao do assassinato do lder socialista Marcelo Quiroga Santa Cruz, a imprensa conseguiu identificar importantes membros do Exrcito que colaboraram com a represso durante o governo Garca Meza. Alguns encontram-se atualmente prestando servio em reas nas quais, precisamente, estiveram envolvidos em princpios da dcada de 1980. Um registro jornalstico afirma que atualmente existem resqucios garciamecistas que sobrevivem nas Foras Armadas e exercem funes em nveis importantes do sistema de inteligncia militar do comando-em-chefe. Presencia, 31-8-1997, p. 7. 23 Rojas (1994). 24 A contrao da Cofadena, como instncia de produo empresarial com traos monopolistas, e da Accin Cvica, como mecanismo de mediao militar no assistencialismo desenvolvimentista do Estado em favor das populaes rurais, constituem os sinais mais visveis do declnio militar num sistema democrtico e de abertura liberal.

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que ultrapassar a barreira dos 90% no ano 2002, se no houver um corte radical. A falta de uma poltica de gastos, investimentos e aquisies militares e a pouca transparncia na gesto dos recursos comprometem ainda mais a credibilidade dissuasiva das Foras Armadas. A difcil situao econmica que as Foras Armadas atravessaram em 1992 foi motivo de duras crticas por parte de alguns oficiais que reclamavam do descaso do sistema poltico.25 No caso das nomeaes peridicas das cpulas militares, optou-se pela eleio pragmtica e tendente a prticas de cooptao partidria. Com isso pretendeu-se garantir a subordinao militar autoridade civil. Mas essa prtica, que revela a escassa confiana na instituio militar, distorce a competncia profissional, incorpora traos clientelistas e debilita os cdigos de conduta e disciplina das Foras Armadas. O poder discricionrio da Presidncia na eleio dos altos comandos gerou duras crticas de trs altos chefes militares, que solicitaram sua passagem para a reserva. Os argumentos eram a falta de respeito s condies hierrquicas,26 a manipulao poltica27 e uma repugnncia profissional pela falta de tica dos polticos.28 Alm desses procedimentos irregulares, as contnuas trocas de comando em decorrncia das crises de gabinete, a alternncia governamental e o uso da norma de transitoriedade no comando geraram um verdadeiro colapso administrativo nas Foras Armadas. Em contraste com o grau de institucionalizao estatal, as Foras Armadas apresentam um quadro totalmente adverso, devido crnica instabilidade de comando. Em menos de 17 anos de democracia, as Foras Armadas tiveram 15 comandantes-em-chefe, 14 comandantes de Exrcito, 14 da Fora Area e 13 da Fora Naval. O desinteresse do sistema poltico pelos temas relativos defesa impediu o adequado funcionamento dos prprios rgos de assessoramento e definio de polticas na rea. Este o caso do Consejo Supremo de la Defensa Nacional (Cosdena), cuja existncia, desconhecida pela maioria da sociedade, reflete a inconsistncia e a inadequao da poltica militar boliviana s mudanas na segurana internacional. Apesar de sua dependncia direta do Poder Executivo, o Cosdena foi praticamente ignorado. Por seu lado, serviu de refgio para os oficiais que expressavam seu desacordo com o governo, ou para os que perdiam a chance de promoo na cadeia de comando. A falta de uma poltica de defesa, alm de afetar severamente seu desempenho, gera um incongruente clima de autonomia institucional. Seus planos sobre hipotticos cenrios de ameaa apresentam um curso errtico e idealizado que reitera padres e lgicas de segurana das dcadas de 1960 e 70. Em correlao com um lbrico panorama estratgico externo, o Cos25

Um oficial reclamou publicamente da marginalizao e do menosprezo poltico pelos assuntos da Defesa Nacional, afirmando que nestes 10 anos de democracia, apoiados plenamente pelos militares, no se investiu sequer um boliviano no item defesa nacional. Estamos preocupados com o divrcio absoluto entre planejamento, desenvolvimento e segurana nacional, comentou. Hoy, 25-5-1993. 26 El Diario, 12-9-1993. 27 El Diario, 5-6-1997. 28 El Diario, 24-12-1995.

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dena sofre de uma espcie de orfandade institucional, por privilegiar at hoje, quase que exclusivamente, o trabalho de militares. Sua atualizao pela via multidisciplinar e em associao com estudiosos civis foi praticamente impossvel. natural que, nesse contexto de debilitamento institucional, sua prpria agenda de trabalho se concentre em reiterar vises clssicas de segurana e em introduzir temticas marginais, como a questo da vigncia ou prescrio do servio militar obrigatrio, ou a fronteira entre a funo policial e militar, que faz ressurgir velhas disputas institucionais. Na contracorrente da insero internacional boliviana, segue mantendo percepes de segurana fortemente territorialistas que limitam a integrao e a cooperao militar vicinal. Isso revela uma desvinculao entre a poltica de defesa nacional e a de relaes exteriores que at o momento no foi possvel superar. O papel do parlamento e dos partidos polticos na questo militar no tem sido diferente do que se verifica na administrao global dos assuntos militares na democracia. Dadas as caractersticas de nossa recente democracia, o trabalho atual do Legislativo no possui a tradio de controlar e fiscalizar os espaos sob sua responsabilidade, como ocorre com as democracias arraigadas na legitimao cidad. Por isso, tampouco existe uma memria legislativa histrica que sirva de referncia ao exerccio das tarefas inerentes ao controle das Foras Armadas. Essas limitaes de carter histrico e normativo prejudicam o fortalecimento da democracia e reduzem a interao construtiva entre Foras Armadas, parlamentares e sociedade. Significa que, na democracia, o papel do Poder Legislativo com respeito defesa viu-se podado, no tanto pela falta de normas, mas pela falta de tradio e por limitaes de ordem tcnica. Com respeito ao papel dos partidos, cabe destacar que, at este momento, sua mediao tem sido certamente anmica e, em muitos casos, com efeitos perversos. Est claro que nenhum partido poltico conseguiu incorporar ou estimular o debate sobre o papel das Foras Armadas. Pelo contrrio, no caso especfico dos tradicionais, seguem reeditando velhas prticas conspirativas na hora de tomar decises que envolvem essa instituio. Isto se deve em parte pouca maturidade democrtica, mas tambm s deficincias de suas prprias estruturas organizativas. Como o tratamento da reforma militar no traz benefcios polticos de monta, impera entre os partidos uma lgica utilitria e o clculo pragmtico imediatista. Em alguns partidos polticos subjaz, como no passado, a idia de vincular s Foras Armadas o cumprimento de tarefas relativas ordem social interna, mais que o planejamento da defesa do Estado. Assim, no por acaso que a principal preocupao dos partidos do governo seja manter uma estrutura de comando militar que concilie uma concepo conservadora e negativa da governabilidade democrtica. Os partidos polticos que se revezaram no governo tampouco tm deixado de agir com mentalidade patrimonial a respeito da democracia armada. Quem assumiu o poder viu no estamento militar o prolongamento de sua hegemonia circunstancial. Por essa razo, foi afastada toda e qualquer possibilidade de tratar a questo militar no marco de uma poltica pblica

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de longo prazo. A nomeao discricionria de comandos, sua instabilidade funcional e a existncia de uma atmosfera tendente ao condicionamento de benefcios polticos, sem medir riscos e custos institucionais, constituem suas seqelas objetivas. O low profile dos partidos motivou fortes interpelaes de militares da reserva, que exigiam a primazia das normas estabelecidas, a despolitizao de cargos e o respeito institucionalidade castrense,29 assim como maior ateno s decises civis relativas poltica militar. Tm sido constantes sugestes implcitas de nomeao de militares para o cargo de ministro da Defesa.30 A questo da defesa nacional s tem sido tratada com particular esmero por ocasio de disputas eleitorais e de conflitos no seio das Foras Armadas. No mais, so os acidentes, denncias de violao de direitos humanos de soldados, oramento limitado, promoes e atos de corrupo institucional os temas que em geral criam conflitos partidrios. At o momento, s em duas breves oportunidades foram debatidos com certo grau de interesse temas relacionados segurana e defesa. A primeira, quando da aprovao da Lei Orgnica das Foras Armadas no final de 1991. A segunda, durante as disputas eleitorais de 1993 e 1997, respectivamente. Com relao ao primeiro caso, e depois de quase 10 anos de democracia, foi aprovada a Lei Orgnica das Foras Armadas. Este novo instrumento legal substituiu as normas baixadas em 1976, aprovadas num regime de fato. Ainda que a oposio tenha qualificado a nova lei orgnica de ortodoxa, por considerar que no continha mudanas substanciais,31 o certo que se conseguiu ampliar o papel das Foras Armadas no desenvolvimento, redefinir as condies para o ingresso de tropas estrangeiras no territrio nacional, substituir o rtulo de instituio tutelar pelo de instituio fundamental da ptria, alm de reafirmar com maior nitidez a subordinao das Foras Armadas autoridade civil. As reformas de maior significado para as Foras Armadas foram a ampliao do tempo de servio de 30 para 35 anos, a prioridade produtiva e a interveno em programas e planos estratgicos de desenvolvimento sustentvel e controle do meio ambiente.32 Como em poucos casos na Amrica Latina, as Foras Armadas no fizeram qualquer esforo para manter
29 30

Hoy, 1-8-1993. Em abril de 1994, assessores militares da Escuela de Altos Estudios Nacionales enviaram uma carta ao presidente da Repblica solicitando a incorporao de um representante no ministrio, sob o argumento de um maior conhecimento em questes de defesa e comportamento neutro em assuntos de segurana e defesa. Hoy, 4-7-1994. 31 O partido de oposio mais importante nesse momento, o MNR, questionou o contedo da nova Lei Orgnica, argumentando que essa norma no avaliava a relao custo-benefcio da defesa, que no estava clara a participao militar em atividades de desenvolvimento e na capacidade de monitoramento do ingresso de tropas estrangeiras. Presencia, 29-11-1992. 32 Ley Orgnica de Las Fuerzas Armadas de la Nacin, nov. 1992.

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constitucionalmente prerrogativas corporativas que signifiquem interferncia ou debilidade institucional. Durante o debate eleitoral, ainda que anodinamente, os partidos propuseram um conjunto de reformas visando a modificar as condies de desempenho profissional das Foras Armadas. Embora nem sempre as promessas se convertam em realidade, o certo que os partidos esto aprendendo a coexistir democraticamente com as Foras Armadas. Sem dvida, isto se deve ampliao de sua base cidad e, conseqentemente, ao crescimento de seu potencial eleitoral, favorecido pelo voto dos soldados.33 No mais, e independentemente de pequenas divergncias, a maioria dos partidos polticos concordava at 1997 com a no-participao das Foras Armadas no combate ao narcotrfico. Contudo, a atual coalizo no governo, da qual participam cinco partidos polticos (ADN, MIR, UCS, Condepa e DC), no se pronunciou a respeito, apesar de sua interveno na regio produtora de coca, onde se encontram aproximadamente 10% dos efetivos totais das Foras Armadas. Por sua vez, a instituio militar ingressou numa perigosa fase de policializao, concomitantemente com a ampliao de atividades de controle da ordem pblica, vigilncia e proteo de estruturas produtivas privadas, apoio a atividades de controle aduaneiro, alm de uma ativa participao em aes municipais de controle da aplicao da Lei Seca em reas urbanas. Essa reorientao funcional das Foras Armadas propicia prticas que infringem os direitos humanos e pem em risco a prpria segurana dos cidados, alm de fomentar o descrdito social.34 Essa realidade no s nos ilustra, como tambm nos alerta para a reedio de uma tpica situao de modernizao enganosa e de desprofissionalizao acelerada das Foras Armadas, em combinao com falta de autoridade e liderana civis. Isso em si acarreta um grau desconhecido de risco poltico para a governabilidade democrtica, em relao direta com a profunda deslegitimao do sistema poltico representativo, cujos protagonistas os partidos polticos encabeam indicadores crnicos de desprestgio e crise de representatividade junto opinio pblica. Finalmente, os distintos estilos de gerir as questes militares e de exercer a autoridade civil produziram atitudes difusas e um alto grau de desencanto e frustrao profissional. O modo de tratar as questes militares
33

Uma vez reformada a Constituio e introduzido o voto dos jovens de 18 anos, em 1997, a Corte Nacional Electoral, em coordenao com as Foras Armadas, apoiou e garantiu a participao dos soldados, apesar das suscetibilidades e suspeitas de manipulao eleitoral por parte dos militares. 34 Uma drstica queda de sua eficincia profissional na defesa externa soma-se a um macio apoio s polticas governamentais em questes de ordem pblica. Essa situao, por certo, estimula a autonomia perversa das Foras Armadas, cujo pior efeito poltico uma perda crescente de sua auto-estima profissional, em paralelo a um processo de politizao e desvalorizao da ordem democrtica que aparece, junto com o sistema poltico, negando as possibilidades de seu desenvolvimento e modernizao profissional.

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explica um trao singular e controvertido da poltica e da democracia bolivianas: a recusa civil de promover uma reforma substantiva do Estado. Nenhuma das quatro administraes conseguiu definir polticas e/ou estratgias de institucionalizao militar. Isto, sem dvida, no se deve apenas s condies herdadas da tradio, mas tambm oscilante correlao de foras, ao pragmatismo, vontade e aos interesses partidrios incapazes de convergir e possibilitar o tratamento da defesa nacional como um bem pblico. Em conseqncia, o modelo de controle civil na Bolvia pode ser caracterizado como um modelo de integrao negativa, visto que, ainda que se reconhea sua adeso democracia, seu grau de profissionalizao crtico. Essa situao impede que a instituio militar aprofunde seu compromisso democrtico, em conformidade com suas funes constitucionais. Pelo contrrio, a supervalorizao de aes desprofissionalizantes desestimula sua cultura poltica.

A relegitimao militar na democracia


O fim do ciclo de 1952, marcado pela aplicao de um modelo econmico neoliberal que imps a abertura do mercado e a radical suspenso de subsdios, desnudou por completo os traos de uma modernizao militar enganosa, mantida por mais de trs dcadas. Desde ento, setembro de 1985, esse modelo exigiu das Foras Armadas um drstico redimensionamento, que at hoje no foi posto em prtica. Apesar de dispor de menos recursos e de estar sujeita a maior controle estatal e social, a instituio militar se move com dificuldade entre duas guas: nem renuncia por completo ao passado, porque o sistema poltico no criou as condies necessrias para tanto, nem se incorpora ao projeto de modernizao estatal, devido s restries econmicas e tambm funcionais que o modelo do qual depende atualmente exige. A convergncia de mltiplos fatores, como a queda do socialismo real e a globalizao, a reinterpretao do tradicional conceito de soberania, o declnio do nacionalismo impulsionado pela fora do mercado, a volatilizao da tutela militar devido democratizao dos Estados, afetou notavelmente suas referncias supranacionais. Faz parte dessa presso modernizante a dessacralizao dos mitos histrico-institucionais que lhes davam uma certa coerncia ideolgica e unidade corporativa. A eroso de seus dolos ticos fortemente vinculados idia da defesa territorial, da soberania do Estado e ao sentimento de ltimo depositrio do esprito nacional foi praticamente extirpada pela via do mercado. Diante das profundas mudanas estatais e internacionais que, no momento, parecem irreversveis, as Foras Armadas modificaram tanto o tom, quanto o apelo a seus tradicionais discursos emblemticos. Esto tratando de ajustar suas idias orientao seguida pelo modelo estatal. Em conseqncia, seu esforo maior parece concentrar-se em demonstrar um franco compromisso de adaptao democrtica e, por isso, esto no caminho de sua relegitimao institucional.

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A luta contra a pobreza e, em especial, sua disposio de enfrentar fatores no-convencionais que dizem ameaar a segurana nacional, como o narcotrfico, o terrorismo, a depredao do meio ambiente e outros esto abrindo espao para sua neo-ideologizao. Apesar da dimenso do efeito narcotrfico no comprometer a segurana do pas, nem muito menos a sade pblica, as Foras Armadas esto tendendo a sacralizar esse argumento como princpio norteador de sua adaptao aos novos tempos da segurana. Na falta de uma definio poltica, convencionaram, quase autonomamente, que sua flexibilidade institucional no novo espectro de ameaas essencial para obterem a legitimidade que lhes foi negada pelo modelo estatal. Alm de controvertida, essa redefinio ideolgica traumtica para Foras Armadas que no tenham conseguido consolidar uma doutrina coerente com as necessidades reais de defesa do Estado. Essa situao implica no s reconhecer seu fracasso institucional, como admitir sua prpria desvalorizao estratgica. Em conseqncia, mais que um processo de adaptao ao novo formato da segurana, a flexibilidade funcional um cmodo expediente mimtico para mascarar sua profunda crise orgnica. Nesse contexto, a busca de legitimao institucional baseia-se numa forte demanda de insero em trs mbitos simultneos: a) interveno mais ampla no combate s drogas; b) interveno institucional na luta contra a pobreza, e c) insero no mbito da segurana internacional. Embora o primeiro e terceiro cenrios assinalem uma demanda de modernizao vinda de fora, visto que existe forte interveno e ajuda norte-americanas, o segundo cenrio mais uma espcie de prolongamento atualizado das atividades exercidas no passado pela Accin Cvica. Convm lembrar que a nova mudana funcional das Foras Armadas, que passa pela desvalorizao ou subsuno de sua funo constitutiva, expressa aquilo que se pode chamar de sua liberalizao funcional centrfuga, a perda de um horizonte estratgico e, em conseqncia, o esvaziamento profissional. Sua ampla interveno na luta contra as drogas revela uma fase de franca politizao. O apoio da Fora Area, atravs dos Diablos Rojos, da Fora Naval, com os Diablos Azules e, finalmente, do Exrcito, com os Diablos Verdes, fecham o crculo do que hoje se denomina na Bolvia militarizao antidroga. Se, no incio, essa participao se limitava a apoio logstico, hoje, alm de operacional, estendeu-se erradicao das plantaes de coca. Desde fins de 1995, mais de 2 mil soldados foram deslocados para as regies de plantio da coca. Praticamente 10% das Foras Armadas esto concentrados em dois dos 311 municpios do pas.35 Esta nova situao gera diversos efeitos nas relaes das Foras Armadas com a polcia e com a sociedade. Em primeiro lugar, a interveno militar em aes de interdio e erradicao est em vias de perturbar os pa35

Durante o governo de Paz Estenssoro foi restabelecida a cooperao e a ajuda militar dos Estados Unidos. Isso deu incio s manobras militares Bolvia-EUA, assim como interveno militar em operaes de combate s drogas (Gamarra, 1994).

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dres tradicionais de profissionalizao. O atual deslocamento militar, a reformulao da estrutura operacional, a nfase no trabalho dos rgos de inteligncia, assim como o forte apoio militar norte-americano capacitao e ao treinamento das Foras Armadas esto condicionando as novas formas de competncia profissional. inegvel a relao direta entre a participao militar e o aumento da ajuda econmica dos EUA s Foras Armadas.36 As novas funes militares conseguiram restabelecer a parca ajuda militar que se havia reduzido desde o final da dcada de 1960 at meados da de 1980. O refluxo da ajuda militar norte-americana promoveu o aumento da interveno externa na Bolvia e reforou a dependncia das Foras Armadas no que diz respeito a esse item importante para a segurana norte-americana. Segundo, o combate s drogas reviveu memrias de conflitos entre as Foras Armadas e a polcia que datam da Revoluo Nacional de 1952. Nos ltimos anos, espaos que tradicionalmente se encontravam em poder da polcia foram ocupados pelo Exrcito, provocando conflitos institucionais. A demanda de recursos e uma concorrncia hostil na atribuio de xitos no combate s drogas entraram na prpria agenda de conflito entre os ministrios de Governo e da Defesa Nacional. Assim, o combate s drogas revela, atravs de uma cida disputa militar-policial, fortes demandas externas de modernizao e profissionalizao. Terceiro, a fronteira entre a segurana interna e a ordem pblica cada vez mais imprecisa, situao que tambm contribui para acentuar os atritos institucionais. A repetida interveno militar nas manifestaes sociais urbano-rurais, a incurso em aes de represso ao contrabando, a participao no controle de produtos qumicos, a interveno sindical, a garantia da segurana fsica de instalaes privadas e pblicas, assim como a mobilizao militar para fiscalizar o cumprimento da Lei Seca em alguns departamentos levaram estas instituies a uma situao de franco conflito.37 A presena militar no mbito da ordem pblica e do combate s droga causou sensveis enfrentamentos com a sociedade. Uma vulnerabilidade social maior ao abuso militar assim como condutas que resvalam na violao dos direitos humanos por membros das Foras Armadas so o resultado dessa situao que tem forte impacto sobre o prestgio institucional. H dezenas de denncias at hoje no apuradas no mbito parlamentar, assim como na defensoria pblica e nas organizaes civis de direitos humanos. O processo de policializao militar, que mostra o lado crtico da liderana civil, pratica36

Mais ainda, o governo de Paz Estenssoro no s restabeleceu o vnculo militar com os EUA, como se encarregou de fortalec-lo a ponto de fazer as primeiras compras de equipamento e material de transporte norte-americanos, enquanto as Foras Armadas se haviam privado durante quase uma dcada de realizar aquisies militares. 37 A apropriao militar de espaos policiais, sujeita deciso e permissividade dos governos democrticos, obedece fundamentalmente necessidade de implantar uma drstica ordem social no contexto de aplicao do modelo neoliberal. Pode-se aqui afirmar, sem equvoco, que a militarizao da ordem pblica foi diretamente proporcional incapacidade estatal de controlar o elusivo movimento social.

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mente conseguiu converter as Foras Armadas no fator-chave do ajuste poltico e no recurso mais eficaz de conteno social. Um segundo plano em que se pode observar o forte desejo de relegitimao , sem dvida, a ampla participao das Foras Armadas nas assim chamadas aes de apoio ao desenvolvimento nacional. Contudo, no fundo, essas aes revelam novamente a face crtica de sua desprofissionalizao. Em que pese boa vontade de restaurar sua imagem institucional, sua vigorosa interveno neste campo tende a deslocar seu centro de gravidade profissional. A impossibilidade do auto-redimensionamento das Foras Armadas tenta sublimar-se atravs de sua disposio de assumir essas tarefas. Seu prprio discurso impregnou-se de apelos relativos ao investimento de recursos humanos e materiais na luta contra a pobreza. A criao do Vice-Ministrio de Apoio ao Desenvolvimento Nacional e do Departamento de Ao Cvica e Operaes Comunitrias nas Foras Armadas so exemplos desse novo enfoque funcional.38 Impedidas de dirigir e protagonizar politicamente os efeitos das aes de apoio ao desenvolvimento, sem capital poltico e sem recursos para a manipulao comunitria, a instituio militar finalmente obedece nfase que a sociedade civil atribui a seu desempenho institucional. Nesse sentido, seu maior trabalho de cobertura concentra-se na assistncia sade pblica, construo de infra-estrutura bsica, meio ambiente, capacitao tcnica de soldados e apoio formao de recursos humanos em programas sanitrios. Devido abrangncia do envolvimento militar, os valores de competncia profissional tendem a modificar-se. A esse respeito, ilustrativa a reconverso de unidades tradicionalmente operacionais, localizadas na fronteira, em unidades produtivas e de proteo ecolgica. No mais havendo uma notvel incapacidade poltica para estabelecer novos padres de relacionamento civil-militar, as Foras Armadas desenvolveram atitudes autnomas, mas construtivas, com a sociedade. Os laos cada vez mais fortes entre as Foras Armadas e a universidade refletem um notvel avano nesse mbito historicamente conflituoso. O macio acesso de oficiais s universidades, pblicas e privadas, est estabelecendo um novo tipo de comunicao, que, alm do mero benefcio educativo, contribui para desenhar e desenvolver projetos conjuntos em prol do servio militar. Essa obrigao constitucional tambm foi reformada. Constitui, atualmente, a plataforma auxiliar mais importante do processo de reconverso, tanto tcnica quanto poltica, das Foras Armadas democracia. O servio militar j no mais um recurso de legitimao via militarizao e integrao social unvoca, ou recurso
38

Surgiu nas Foras Armadas uma nova viso de apoio ao desenvolvimento estreitamente relacionada com as reformas estruturais do Estado. A este respeito, a autonomia de que gozara para impor um modelo nacional de Accin Cvica cedeu lugar a uma nova lgica, que vincula o desenvolvimento s necessidades locais e departamentais. Por isso, a participao militar nessas atividades, alm de diminuir em escala e autonomia, efetua-se atualmente no quadro das demandas locais, canalizadas principalmente pelos municpios e pelas organizaes no-governamentais.

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civilizador exclusivo. Essa instituio de alcance nacional converteu-se em um espao misto: militarizao para a defesa, mas ao mesmo tempo acesso a amplas facilidades e oportunidades educativas para a capacitao tcnica e a formao de mo-de-obra voltadas para os soldados, por origem social e geogrfica, mais pobres do pas. Assim, a renovao desse instrumento institucional por parte das Foras Armadas foi essencial para a melhoria da prpria imagem institucional, ainda que continuem existindo prticas racistas, de discriminao e de violao dos direitos humanos que cerceiam direitos cidados.39 O restabelecimento do servio pr-militar para os jovens estudantes do ltimo ano do secundrio, provocado pelo declnio no recrutamento para o servio militar tradicional, respondeu a um interesse instrumental para captar votos do governo que saa em 1997, mas foi decisivo para a insero das mulheres nas Foras Armadas. Essa indita deciso institucional reflete um dos passos mais significativos na melhoria de sua capacidade defensiva, de sua imagem institucional e, ao mesmo tempo, de seu vnculo com a comunidade. Com grande impacto social, os programas experimentais executados em 1997 e 1998 conseguiram introduzir prticas de organizao social de base tendentes a institucionalizar sua relao com as Foras Armadas. Esse servio, que a princpio enfrentou a resistncia das Foras Armadas, mas que foi finalmente exigido pelas jovens, pde ser desenhado em consonncia com as polticas pblicas do pas e com um inovador enfoque de gnero, eqidade e igualdade de oportunidades para acesso a espaos pblicos como o quartel.40 Aps a insero das mulheres nas Foras Armadas, est em curso um estudo para sua profissionalizao a partir do ano 2000. As reformas dos servios militar obrigatrio e pr-militar tm a ver, fundamentalmente, com a crise e o declnio do prestgio profissional das Foras Armadas. A drstica queda verificada nos padres de convocao social carreira militar, de 5 mil candidatos em 1980 para 400 em 1998, constitui um excelente indicador. Em conseqncia, para melhorar sua imagem e dar a seus integrantes melhores condies democrticas, as Foras Armadas adotaram uma nova poltica de proteo e garantia dos direitos humanos. A instalao de um escritrio de direitos humanos em cada unidade militar, assim como a incorporao dessa matria em todo o sistema educacional, revela o interesse na garantia da condio cidad de seus membros, assim como na melhoria do nvel de confiana da comunidade. O mbito acadmico-militar tambm est em processo de reforma. Alm de se reconhecer o status profissional dos egressos das Foras Armadas, deu-se incio a uma fase de renovao de seus programas de estudo. Os espaos de ligao com a sociedade, como a Escuela de Altos Estudios Na39

Em novembro de 1998, produziu-se um dos fatos mais vergonhosos para as Foras Armadas do pas. Dezenas de soldados da guarda presidencial foram alugados a uma empresa privada pelo prprio comandante-geral do Exrcito. Embora no se tenha conseguido processar o responsvel, sua posterior exonerao resultou deste fato. A exonerao no veio a pblico. As condies indignas em que os soldados se encontravam foram repudiadas pela sociedade. La Razn, 3-11-1998. 40 Quintana (1997).

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cionales e a Universidad Militar de Ingenieros estenderam seus espaos acadmicos s cidades de Santa Cruz e Cochabamba. A prpria poltica de defesa est sendo elaborada com base em programas de pesquisa que se desenvolvem atualmente no mbito institucional da Unidad de Anlisis de Polticas de Defensa, importante espao acadmico de debates e pesquisas integrado por civis e militares.41 Essa experincia, inovadora e original, est permitindo trazer a agenda da segurana para o debate pblico, com o objetivo de melhorar a cultura estratgica da sociedade. A esse respeito, a mesma unidade est conduzindo um programa de relaes acadmicas com a universidade que contempla a assistncia recproca em matria de pesquisa e apoio tcnico no campo da histria e da pesquisa sociolgica. Embora no se trate de um fenmeno novo, nos ltimos anos vem se fortalecendo a tendncia de participao de militares da reserva no sistema poltico partidrio. Os partidos polticos, em especial os tradicionais como a Accin Democrtica Nacionalista (ADN) e o MNR, so os que conseguiram cooptar a maioria dos oficiais da reserva. Os partidos de esquerda so os que menos se beneficiam com esse tipo de adeso militar. Apesar dos importantes avanos na relao civil-militar, persistem enclaves de autonomia que o sistema poltico no conseguiu modificar. Trata-se da independncia dos tribunais de justia militar, redutos pouco confiveis e de duvidosa transparncia, que interferem com o princpio da universalidade jurdica e a respectiva qualidade democrtica. Apesar da rapidez com que levam a cabo seus processos, os tribunais militares so alvo de crticas pela incompetncia profissional de seus membros, pela lgica de funcionamento corporativo, pela extremada parcialidade e inconstitucionalidade. A Carta Magna no reconhece foros de nenhuma natureza.42 Por outro lado, as instituies militares geradoras de recursos no foram at hoje fiscalizadas por qualquer autoridade pblica. Em todo o perodo democrtico houve apenas uma tentativa fracassada de reformar a instituio militar, levada a cabo pelo governo de Zamora (1989-93). Em 1991, essa iniciativa foi expressa atravs de uma directiva presidencial que props planejar a adequao da estrutura das Foras Armadas da nao no marco das atuais situaes nacional, latino-americana e mundial e das perspectivas de seu desenvolvimento no prximo sculo.43 Os aspectos fundamentais que deviam ser tratados pelas comisses de estudo e planejamento eram: a) o ordenamento jurdico e legal das Foras Armadas; b) a eficincia militar e operacional das Foras Armadas; c) a produo destinada a potencializar e apoiar o desenvolvimento nacional e, d) a
41

A Unidad de Anlisis de Polticas de Defensa foi criada em fins de 1997 com o objetivo de integrar esforos civis e militares para desenhar e debater uma ampla agenda de poltica de defesa. Nesse contexto, esto sendo realizadas pesquisas sobre o papel do parlamento, dos partidos polticos e dos meios de comunicao na segurana e na defesa. Faz parte, ainda, da agenda de trabalho, pesquisas sobre economia de defesa, e poltica internacional e Foras Armadas (Udapde, 1999). 42 Justicia Militar, privilegio de casta que debe terminar. La Razn, 21-2-1999. 43 Cf. Directiva presidencial para las Fuerzas Armadas. La Paz, 2-5-1991.

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melhoria psicossocial do pessoal profissional. Apesar da vontade do governo, a directiva presidencial no produziu resultados.44 O esforo de modernizao da diplomacia boliviana para inserir dinamicamente o pas no processo de integrao regional e levar a cabo iniciativas fundamentais em matria de relaes exteriores no conseguiu superar seu absoluto divrcio em relao poltica de defesa. Alm de no renovar a tradicional concepo das relaes de poder, acentuaram-se os sentimentos militares nacionalistas quanto ao processo de capitalizao das empresas estratgicas. Atualmente, e devido presena de um militar na Presidncia, a poltica martima deu uma guinada previsvel. A deciso do governo do general Bnzer de nomear para comandante-em-chefe das Foras Armadas um oficial de alta patente da Fora Naval refora a tendncia nacionalista, mas, na realidade, mais uma retrica poltica do que uma prtica construtiva. Essa tentativa emblemtica que aponta para a manuteno da memria territorial sobre o Pacfico reitera a errtica poltica boliviana em matria de relaes internacionais. Apesar da inrcia e da desvinculao entre diplomacia e defesa, as Foras Armadas bolivianas conduziram gestes visando a sua participao nas foras de paz das Naes Unidas. Do mesmo modo, a Chancelaria, com o apoio do Ministrio da Defesa, tenta desenvolver um de seus ambiciosos projetos, relacionado com a criao de um Centro de Prevencin de Conflictos para Amrica Latina, com sede na Bolvia, no marco do Grupo do Rio.45 Nesse mesmo contexto preventivo de conflitos, e com a inteno de fortalecer as capacidades dos Estados em matria de segurana da Regio Amaznica, o governo boliviano pleiteou a ampliao do Tratado de Cooperao Amaznica (TCA), com o objetivo de criar uma agenda de segurana e promover uma integrao maior em medidas de fomento da confiana entre os pases participantes do tratado.46 A insero das Foras Armadas em operaes de manuteno da paz fora do territrio nacional sem que se decidisse um desenho mnimo de capacidade dissuasiva externa revela os problemas estruturais e o errtico curso que segue a defesa nacional. Neste sentido, e apesar do que foi dito, o interesse militar no que diz respeito segurana e paz internacionais permitiu antecipar sua reestruturao parcial, convertendo as maiores unidades militares do pas, a VII e a VIII divises do Exrcito, em unidades de foras especiais. No h hoje, na Bolvia, a menor condio de levar a cabo um projeto de reforma institucional. Pelo contrrio, as Foras Armadas enfrentam grave
44

O modo de planejar a reforma reiterou a tradicional autonomia das Foras Armadas, que, juntamente com a escassez de tempo, impossibilitou no s a interveno civil, como a primeira fase de sua execuo. O resultado da Directiva presidencial indica que qualquer tentativa de dar um cunho democrtico a reformas militares exige basicamente consenso entre os poderes estatais, os partidos polticos, a sociedade e as prprias Foras Armadas. 45 El Mundo, El Deber e El Da, 3,4 e 5-12-1997. Santa Cruz de la Sierra, Bolvia. 46 Cf. Perspectivas para la cooperacin militar amaznica. Proposta do Ministerio de Defensa Nacional na I Reunin de Ejrcitos Amaznicos. Manaus, set. 1998.

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crise econmica. Na atual gesto, o Ministrio da Defesa reduziu em 30% o efetivo de soldados, a fim de compensar o corte oramentrio sofrido pelo setor. Nessas condies, a demanda de profissionalizao das Foras Armadas no s continuar sendo adiada, como a abrangncia de sua profissionalizao ser cada vez menor, devido precariedade de recursos, ao baixo ndice de incorporao tecnolgica e obsolescncia do armamento.

Algumas observaes finais acerca do grau de abertura das Foras Armadas


O reconhecimento do prestgio profissional das Foras Armadas e a valorizao social de seu papel na democracia so essenciais para se pensar o futuro das relaes civis-militares. Apesar de s existirem duas pesquisas de opinio sobre as Foras Armadas, realizadas em 1992 e em 1998, seus resultados evidenciam importantes progressos.47 Os pargrafos a seguir baseiam-se nessas duas pesquisas.

Grau de confiana nas instituies sociais e estatais da Bolvia


Confiana Institucional Meios de comunicao Igreja Empresa privada Sindicatos
Foras Armadas

Set. 90 Maio 92 Abr. 93 Maio 94 Nov. 95 Jul. 96 5,32 5,18 3,74


3,63

Maio 97 Mar. 98 4,8 4,3 3,5


4,2

4,8 4,7 3,5 3,4


3,3

4,6 5,0 3,7 3,4


3,4

4,7 4,8 3,5


3,5

4,5 4,9 3,7


3,7

4,6 5,0 3,9 3,8


3,7

4,8 4,8 4,2 3,2


3,8

Governo Corte Suprema Parlamento Partidos polticos Corte Nacional Electoral

3,78 3,50 3,24 3,31 3,37

3,1 2,8 2,7 2,5

3,1 3,1 3,0 2,8 3,6

3,1 3,0 3,2 3,0

3,3 3,6 3,1 3,2 3,8

3,2 3,5 3,4 3,0 4,1

3,0 3,2 2,9 4,0

2,8 3,1 2,6

Fonte: E & Estudios. As piensan los bolivianos (jul. 1996). Todos os valores so mdias (1 a 7).

47

As duas nicas pesquisas de opinio sobre as Foras Armadas foram efetuadas pela empresa Encuestas e Estudios, da Gallup Internacional. A primeira, em setembro de 1992, e a segunda, em maro de 1998. Ver Las FFAA en democracia. As piensan los bolivianos. sept. 1992, v.1-2; e mar. 1998. (Informe final.)

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Um dos temas-chave e de enorme peso na opinio dos cidados sobre as Foras Armadas a valorizao da qualidade de seu vnculo mais extenso o servio militar obrigatrio. Os cidados, sobretudo os jovens, crem menos nesse dever constitucional. A avaliao social do benefcio prestado pelo servio militar obrigatrio em 1992 era bastante alta (85%), em comparao com a de 1998 (78%). Para a populao, o maior problema desse servio o tempo de durao. Um dado interessante sobre esse tema o grande apoio das mulheres idia de prestarem servio militar nas Foras Armadas. A opo que lhes foi oferecida desde 1999 de fazer o servio pr-militar contribuiu para o aumento de sua adeso a esse servio. Em 1998, 71% consideravam que deviam ingressar no servio militar, contra 52% em 1992. A opinio dos cidados sobre a existncia das Foras Armadas est em declnio. Apenas 84% da populao achavam, em 1998, que estas deviam existir, contra 92% em 1992. Uma esmagadora maioria de 92% cr que as Foras Armadas no esto preparadas para enfrentar um conflito blico com os vizinhos. Por isso, exige uma preparao maior, embora, paradoxalmente, no concorde em custe-la. Pelo contrrio, as pessoas acham que as Foras Armadas devem contribuir para a proteo do cidado e, por isso, uma maioria de 71% concorda em que participem do combate s drogas, devido ao aparente aumento do consumo urbano entre os jovens, assim como pelo efeito que esse negcio ilcito produz na sociedade. medida que o tempo passa, a populao avalia melhor o desempenho democrtico das Foras Armadas, assim como o apoio que d estabilidade do sistema poltico. Nesse sentido, est praticamente afastada a dvida sobre o retorno das Foras Armadas ao governo autoritrio; 71% da populao consideram que as Foras Armadas assumiram plenamente seu papel democrtico e esperam delas um continuado apoio comunidade. Por isso, a maioria sustenta que as Foras Armadas no devem participar da poltica. O descrdito do sistema poltico e a grande ndoa da corrupo que atinge a sociedade boliviana na democracia presidem a pesquisa de opinio sobre a transparncia administrativa das Foras Armadas. Com o passar do tempo, a sociedade tende a avaliar melhor o desempenho dos governos militares em comparao com os governos civis. Em sua avaliao sobre a corrupo, as Foras Armadas aparecem como uma instituio pouco corrupta. Comparativamente, as Foras Armadas ocupam uma posio positiva e intermediria em relao ao conjunto das instituies arroladas. Encontra-se abaixo dos jornais, da Igreja, e das pessoas em geral e acima dos polticos, sindicatos, empregados pblicos e policiais. Em geral, e como se observa na tabela, as Foras Armadas ocupam um importante lugar entre as instituies democrticas mais importantes do pas na confiana dos cidados. Em mdia, de 1992 at hoje, mantm-se no quinto lugar entre 10 instituies. Alm de ver crescer seu prestgio institucional, as Foras Armadas se colocam abaixo da Igreja, dos meios de comunicao, das empresas privadas e da Corte Nacional Electoral, e acima dos sindicatos, do governo, da Corte Suprema de Justicia, do Parlamento e dos partidos polticos.

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Perspectivas para o futuro: as Foras Armadas no contexto do Mercosul


Numa fase de crescente liberalizao econmica e integrao comercial, e ante a perda de sustentao doutrinria da Guerra Fria, resultante do desaparecimento do inimigo comum, a agenda da segurana internacional tende a adquirir maior peso em relao aos processos de restabelecimento da supremacia civil e o conseqente redimensionamento militar regional. Os importantes processos de integrao regional da Amrica do Sul, como o Mercosul e a Comunidad Andina de Naciones (CAN), esto imprimindo novo impulso s relaes internacionais e, conseqentemente, modificando os tradicionais comportamentos em relao tanto segurana dos Estados quanto a sua projeo internacional. Apesar de seu breve tempo de vida, o Mercosul, provavelmente mais que a CAN, conseguiu imprimir um ritmo intenso nas negociaes e na busca de consenso em matria econmica, comercial e de segurana. Quanto a este ltimo tpico, o acordo firmado entre os membros e seus associados Bolvia e Chile sobre o Mercosul como Zona de Paz , sem dvida, um dos maiores xitos, por ora emblemtico, de sua diplomacia, e que augura um auspicioso futuro regional e sua vinculao ao restante do mundo. A Bolvia, um pas com desenvolvimento relativo menor na Amrica do Sul, tem diante de si a difcil tarefa de buscar um ponto de equilbrio nesse processo de cooperao e integrao dos esquemas sub-regionais. Sua posio geogrfica entre o Mercosul e a CAN, longe de causar problemas de integrao, deveria propiciar vantagens comparativas e oportunidades de reduo de assimetrias estruturais com seus novos parceiros. Embora o pas goze de uma posio privilegiada no continente, suas possibilidades de participar de ambos acordos de integrao requerem inevitavelmente um processo de modernizao prvia e sustentvel. Ao que parece, a nova poltica internacional boliviana tende para uma projeo mais ampla. Nem encravada nas encostas andinas, nem integrada plenamente ao Mercosul, a perspectiva at o momento explicitada pela Chancelaria a integrao simultnea aos dois esquemas, atravs do fortalecimento da Zona de livre comrcio com nossos parceiros andinos e promoo de uma unio alfandegria com os do Mercosul.48 Sem dvida, a lgica que preside essa estratgia de integrao entre as sub-regies consiste em aproveitar as oportunidades oferecidas pelos mercados andinos para a crescente produo agrcola da regio oriental e as vantagens que tambm oferece o potencial industrial do Mercosul. Os projetos de distribuio energtica atravs de gasodutos ligados ao Brasil e ao Peru parecem reforar a posio da Chancelaria. Este o marco internacional em torno do qual ter que girar a agenda da segurana boliviana, marco sem dvida difcil, fundamentalmente em sua relao com o Mercosul, j que, at hoje, aparece como um parceiro passivo e quase invisvel. Apesar disso, as perspectivas e oportunidades
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Seoane & Gmez (1995).

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para a insero da agenda de segurana boliviana na regio so promissoras. Ao que tudo indica, trs temticas poderiam contribuir para esse objetivo: a) uma dinmica ativao das iniciativas relacionadas com a diplomacia preventiva; b) o desenvolvimento de um novo enfoque em matria de segurana e cooperao fronteiria e transfronteiria; e c) a ampliao e o apoio a projetos de segurana que favoream um maior grau de cooperao militar sub-regional. No primeiro caso, o clima histrico de paz reinante na Amrica Latina constitui uma boa oportunidade para fazer prosperar iniciativas de diplomacia preventiva, fundamentalmente relacionadas com a preveno de conflitos. Este um contexto favorvel para ampliar a escala e a intensidade de medidas de fomento de confiana no Mercosul. Um clima de maior confiana entre os membros sem dvida melhoraria as condies de governabilidade democrtica e tenderia a reforar mecanismos de transparncia na gesto da agenda de segurana. Em segundo lugar, a integrao exige mais segurana e confiana no trato da problemtica fronteiria entre os membros do Mercosul. Os conflitos jurdico-normativos associados migrao de trabalhadores, s questes de insegurana dos cidados, transnacionalizao dos delitos ligados ao narcotrfico nas zonas de fronteira, ao trfico ilcito de armas e a outras formas de ameaas no-convencionais geram tenses nas relaes vicinais. Diante disso, a cooperao fronteiria e transfronteiria pode ser um bom substituto para a estabilidade vicinal e a abertura de canais de informao conjuntos. Para tanto, ser necessrio mudar as velhas concepes de fronteira para revaloriz-la como rea de dilogo, pacificao, cooperao e interveno institucional no campo da preservao ambiental. ampla agenda de tpicos de cooperao fronteiria, que abarcam desde aspectos culturais at econmicos, deve-se acrescentar a intensificao dos mecanismos de cooperao na rea de segurana e coordenao militar recproca. A tradicional proteo de fronteiras pela via militar deve ser superada com a participao ativa e permanente dos comits civis de fronteira. Vale dizer, a fronteira deve permitir uma participao maior da sociedade civil, melhor presena estatal e a singular interveno da empresa privada para desmilitarizar o imaginrio da regio limtrofe. Nessa trama cooperativa deve-se levar em conta que a Bolvia faz fronteira com quatro pases-membros do Mercosul. Ainda que existam problemas de fronteira com o Chile, o Mercosul poderia, por certo, constituir-se no espao adequado de negociao e superao desse conflito. O Mercosul um mbito apropriado, ainda que no seja o nico, para debater em profundidade novos enfoques conceituais sobre segurana. Em uma atmosfera de integrao comercial e econmica, parece no mais caber a hiptese de conflito. Pelo contrrio, a concepo doutrinria da defesa deveria tender para a harmonizao de conceitos integradores associados cooperao militar. Vrias so as dimenses sobre as quais possvel conjugar critrios cooperativos. Uma delas , sem dvida, a explicitao das polticas de defesa entre os membros do Mercosul. Apesar de este ser um tema sensvel e um tanto prematuro, uma das temticas que requer maior debate conceitual e uma rigorosa

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definio no futuro ser, sem dvida, o redimensionamento, a padronizao das estruturas de defesa e critrios comuns em torno dos indicadores de gasto militar como fator central de estabilidade e confiana. Em segundo lugar, ser quase inevitvel abordar, dentro do Mercosul, a possibilidade de se criar um esquema de segurana comum. Um terceiro elemento destinado a fortalecer a cooperao militar a continuidade da aplicao das medidas de confiana mtua. Estas consistem atualmente na realizao peridica de operaes e exerccios conjuntos entre as foras areas, navais e terrestres de nossos pases. Da mesma forma, ser necessrio comear a conciliar critrios cada vez mais harmnicos com relao participao conjunta em operaes de manuteno da paz das Naes Unidas. medida que o Mercosul prospere, haver mais possibilidades e condies de estruturar o mercado de insumos de defesa e de promover a cooperao e a transferncia tecnolgica-cientfica neste campo. Os importantes avanos obtidos na definio de fronteiras entre a Argentina e o Chile, o clima de confiana e cooperao militar entre o Brasil e a Argentina, a desnuclearizao do continente e o progresso no controle de armas constituem sinais alentadores do status quo, da paz e da estabilidade sub-regional. A necessidade de construir uma rede acadmica paralela e integrada entre civis e militares para o tratamento constante e o desenvolvimento de programas de pesquisa sobre as temticas da segurana, das relaes internacionais, e o tratamento das informaes inerentes rea, no pode ficar de fora do esprito cooperativo da segurana do Mercosul. Essa comunidade estratgica de estudiosos e pesquisadores acrescentaria uma dose de confiana ao tecido cooperativo militar. O Mercosul, como um novo mbito construtivo de segurana, est em vias de superar as tradicionais percepes de ameaa entre seus principais membros. Neste contexto, as Foras Armadas da Bolvia ver-se-o obrigadas a efetuar grandes mudanas institucionais como condio para sua adequada insero. Uma dessas reformas decerto ser a definio de uma poltica de defesa como marco apropriado para explicitar sua orientao estratgica. Ser preciso ainda trabalhar para obter um alto grau de integrao entre as polticas de defesa e de relaes exteriores, a fim de facilitar a institucionalizao do processo de integrao sub-regional, a paz e os acordos decorrentes da agenda de segurana do Mercosul, assim como as possveis reformas decorrentes da segurana hemisfrica. Outro modo de diminuir riscos, reduzir assimetrias e promover um clima de paz regional a partir da Bolvia melhorar sua capacidade diplomtica preventiva, levando em conta seus baixos gastos militares, sua posio geogrfica e sua vocao pacfica. Paralelamente, as Foras Armadas tero de re-significar os fundamentos de sua tradicional misso de segurana fronteiria, dados a complexidade e os novos fatores de ameaa nessas regies. Isso supe no s pleitear novos papis de segurana de fronteira, como tambm enriquecer o marco conceitual, considerando esse espao no mais um muro territorial, mas uma zona de cooperao militar, de estabilidade e de paz. O posicionamento geogrfico, com possibilidades de se constituir no futuro em uma plataforma de vinculao interocenica, est obrigando as For-

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as Armadas a se concentrar mais na Regio Amaznica. Constata-se essa tendncia na proposta de ampliao do Tratado de Cooperao Amaznica para consolidar uma presena militar maior e contribuir para o desenvolvimento e a preservao dessa rea tradicionalmente abandonada pelo Estado.49 As Foras Armadas do pas tero, inevitavelmente, que pensar, mais cedo ou mais tarde, num programa de redimensionamento e reconverso que leve em conta a drstica queda de seu oramento, as tendncias regionais de cooperao e um vnculo mais harmnico com seus vizinhos. Para que essa tendncia de mudana se efetive no futuro, ser preciso levar a cabo a correspondente reforma doutrinria e a modernizao de sua estrutura institucional. Tendo em vista que os fatores de ameaa, nacionais e internacionais, so cada vez mais complexos, a liderana poltica dever contribuir eficazmente para reduzir a escala de incerteza estratgica em que se movem atualmente as Foras Armadas. O fortalecimento democrtico, a contribuio para o clima de governabilidade, o apoio ao desenvolvimento sustentvel, a proteo ao meio ambiente, a abertura de melhores canais de integrao social, assim como a melhoria do grau de integrao militar sociedade devem pautar as futuras aes e compromissos, sem que isso afete a centralidade profissional das Foras Armadas. Por isso mesmo, ser preciso uma participao mais ampla do sistema poltico no trato das questes vinculadas segurana, para garantir condies previsveis e o comportamento cada vez mais democrtico e profissional das Foras Armadas. Do mesmo modo, reduzir a desconfiana dos militares acerca do desempenho civil nessa matria pode ajudar a aplainar o caminho para uma democracia sustentvel.

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49

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BRASIL
Foras Armadas, direo poltica e formato institucional
ELIZER RIZZO DE OLIVEIRA E SAMUEL A LVES SOARES

Este trabalho estrutura-se em trs partes. Na primeira, retomam-se alguns aspectos da transio brasileira ao regime democrtico no que diz respeito s relaes entre o sistema poltico e as Foras Armadas. O intuito verificar em que medida essas relaes se consolidaram ou mesmo se institucionalizaram na direo de um formato institucional consentneo democracia. J a segunda parte centra-se no perodo ps-Constituio de 1988, buscando-se proceder de forma anloga primeira, de modo a analisar aquelas relaes no contexto da consolidao de uma democracia poltica. Por fim, a terceira parte visa a estender a anlise elaborao de perspectivas acerca daquelas relaes.

As relaes civis-militares na transio democrtica: da tutela subordinao?


Basicamente, so duas as formas institucionais que as relaes civis-militares assumiram em tempos recentes no Brasil. A primeira a insero dos militares no regime democrtico (1946-64), sendo seus papis definidos por Alfred Stepan (1971) e Oliveiros S. Ferreira (1964) como anlogos ao Poder Moderador do Estado imperial. Os ministros militares seriam representantes de suas foras nos governos, cuja estabilidade dependia em boa medida dos dispositivos militares estabelecidos com, sem e eventualmente contra tais ministros. Tal esquema de dupla lealdade (ao governo e fora) penetrava, evidentemente, os escales sucessivos de comando ao longo do territrio. Os movimentos sociais e os partidos polticos buscavam organizar seus braos

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militares, ao passo que a perspectiva de xito dos movimentos militares dependia em boa medida de seus braos partidrios. Essa associao entre civis e militares teve freqente inspirao golpista entre foras que, de fato, no valorizavam a democracia nem se empenhavam por sua consolidao. Portanto, prevaleceu a perspectiva de que as crises polticas deviam ser resolvidas por intervenes militares de curta durao, promovidas pelos altos escales, devendo-se respeitar a segunda regra de ouro: debelada a crise, o poder deveria retornar ao sistema civil, pois o poder militar s seria aceito excepcionalmente e nas condies aqui definidas. Isto , essencialmente regulador, moderador e provisrio, autnomo nas iniciativas de interveno, mas dependente da legitimidade dos parceiros civis para permanecer no poder ou dele retroceder. Enfim, o Poder Moderador foi essencialmente um poder de interveno das Foras Armadas, cuja conseqncia mais acentuada e contraditria (o regime militar) significou a superao da condio de intermediao militar entre as foras polticas. Prefere-se conceituar essa relao como integrao entre as estruturas partidrias, sindicais, governamentais e militares herana, na conjuntura da Guerra Fria, do esquema altamente centralizador do Estado Novo em vista do apoio ou da oposio aos governos nacionais, da preservao do regime democrtico e do atendimento de demandas especficas da rea militar.1 A segunda forma o regime autoritrio que se estabelece paulatinamente a partir da derrubada do governo constitucional do presidente Joo Goulart em maro de 1964. Esse regime foi-se tornando mais claramente centralizador e munido de instrumentos contrrios ao regime democrtico e livre disputa pelo poder poltico: substituio dos partidos polticos oriundos da Constituio de 1946 por um sistema bipartidrio (no tanto na letra do Ato Institucional n 2, mas nas possibilidades reais de criao de partidos); eleio indireta do presidente da Repblica (todos generais de Exrcito de 1964 a 1985), dos governadores e prefeitos das capitais e de vrias cidades de interesse estratgico; submisso da ordem constitucional ordem institucional que restringiu liberdades polticas e, mediante o Ato Institucional n 5, suspendeu o habeas-corpus. Associada essa restrio ao julgamento de delitos polticos pela Justia Militar e ao amplo sistema de represso, cujo centro era formado pelas estruturas superiores de comando da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica, delas decorre o efetivo exerccio do poder da Repblica pelas Foras Armadas e pelo Exrcito em particular. Essa forma institucional o exerccio direto do poder poltico pelas instituies militares encerrou-se a partir de um processo de democratizao pelo alto. A transio brasileira democracia deu-se por vias que implantaram um padro bastante peculiar nas relaes civis-militares. Anteriormente transio, o regime militar brasileiro j havia passado por um processo de distenso marcado por uma srie de incertezas, devido a momentos inflexivos que poderiam conduzir a mudanas drsticas de rumos, inclusive pela possibilidade, nada remota, de retrocessos mais ou
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Oliveira (1980).

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menos profundos. O processo de transio fundado em um projeto bemsucedido de distenso, na tica do regime foi levado a efeito a partir do governo do general Ernesto Geisel2 e conduzido primordialmente segundo os parmetros definidos intramuros pelo prprio regime,3 ainda que as fissuras no aparelho militar se evidenciassem no confronto entre duros e brandos.4 Este fato refora a tese da inorganicidade dos demais atores polticos, que, por motivos diferenciados, no tiveram interesse e mais ainda condies de conduzir mais diretamente os primeiros passos da transio, o que se apresenta como uma de suas incongruncias. Ultrapassada a fase da distenso, a continuidade do processo deveria conduzir as relaes civis-militares para patamares apropriados a um novo regime que se iniciava. Mas, alm de ocorrerem em prazos variados e incertos,5 as implicaes das singularidades da transio brasileira, no que toca quelas relaes, ainda se encontram em fase de maturao. Uma srie de fatos permite considerar que os caminhos para uma adequao democrtica das relaes civis-militares foram-se consolidando ao longo do perodo ps-1985, como atestam as eleies diretas de 1989, o impeachment do presidente Fernando Collor conduzido segundo os parmetros constitucionais , a assuno do governo de Itamar Franco, a Lei dos Desaparecidos, a efetiva criao do Ministrio da Defesa no segundo governo do presidente Fernando Henrique Cardoso. Entretanto, o aperfeioamento daquelas relaes no contexto da transio democrtica caracterizou-se por um ritmo lento e cauteloso, o que se explica por razes de variadas ordens, que em hiptese alguma so exclusivamente polticas e tampouco traduzem to-somente a possibilidade de um retrocesso autoritrio. Mas no campo da poltica que se podem vislumbrar as lacunas a serem preenchidas para que o processo continuasse a avanar. A segunda fase do processo de liberalizao iniciou-se sob o signo da insegurana. No governo Sarney (1985-89), por exemplo, alimentava-se a expectativa de que se criassem obstculos a eventuais tentativas de retrocesso autoritrio. A maneira pela qual se deu a transio pactuada na qual as Foras Armadas tiveram papel de protagonista do processo no permitiu que, no mbito poltico-partidrio, o debate sobre a insero dos militares no novo regime se caracterizasse por proposies mais audaciosas. A possibilidade de introduo de mudanas substantivas na reordenao constitucional da funo das Foras Armadas foi reduzida, principalmente se comparada s transies de outros pases, como a Espanha.6 A presena e a continuidade das prerrogativas militares no incio da segunda fase do governo democrtico a um regime democrtico constituam um dos problemas a serem resolvidos pelos setores empenhados em
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Mathias (1995). Martins (1988). 4 Soares (1998). 5 ODonnel & Schmitter (1988). 6 Zaverucha (1994).

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consolidar a democracia. Em vista disso, havia a necessidade de que fossem redefinidos a funo e o papel dos militares, de modo a situ-los em uma posio conseqente com a democratizao em curso. Essa questo vem a tornar-se mais evidente no contexto do processo constituinte, desde a fase da Comisso Afonso Arinos.7 Num primeiro momento, todavia, estabeleceu-se a manuteno de um papel poltico relevante do poder militar e as debilidades do governo Sarney conduziram consolidao da tutela da Foras Armadas durante os primeiros e decisivos passos da transio,8 devido s injunes do governo Sarney e ao dficit de apoio institucional ao seu governo no Congresso. A elaborao da Constituio de 1988, pelo perodo de dois anos, foi contempornea da tutela militar, tutela que se estendeu ainda at o ano de 1990, quando o presidente Fernando Collor de Mello extinguiu o Servio Nacional de Informaes e o sucessor do Conselho de Segurana Nacional, dando incio a uma lenta e por vezes descontnua elaborao de um novo perfil nas relaes civis-militares. A tutela militar caracterizou-se pelas iniciativas, presses e ameaas dirigidas pelo ministro do Exrcito general Lenidas Pires Gonalves contra o governo, a sociedade e o Congresso Nacional na Assemblia Constituinte. Esse ministro militar costumava apresentar-se como a garantia da transio poltica, o condottiere que assegurava ao presidente da Repblica e ao sistema poltico o apoio ao mesmo tempo indispensvel e condicional das Foras Armadas. Em raros momentos da histria recente chegou a ser to ntida a distino entre o poder poltico (representado pelo presidente Jos Sarney e pelo Congresso) e o aparelho militar (representado pelo ministro do Exrcito, a despeito dos conflitos com os demais ministros militares). O general Lenidas intrometeu-se na poltica externa quando, durante as primeiras iniciativas para a formao do Mercosul, afirmou que o Brasil construiria um armamento nuclear se julgasse que a Argentina o faria. No plano interno, ameaou partidos, lideranas e congressistas para que as teses militares fossem acolhidas na nova Constituio e identificou como de interesse militar a preservao do regime presidencialista contra a tendncia pr-parlamentarismo. De certo modo, o carter essencialmente hbrido no atual regime parlamentar-presidencialista constitui um resultado da atuao da tutela militar. Por ltimo, no tocante Constituinte, o presidente Jos Sarney beneficiou-se dessa tutela, qual se submeteu em razo da fragilidade da Aliana Democrtica, aliana poltico-partidria na qual se elegeu vice-presidente na chapa do presidente eleito Tancredo Neves, que faleceu antes da posse. Internamente, as prprias Foras Armadas experimentavam uma fase de crescentes exigncias de adaptao, aps 21 anos de permanncia no centro do poder poltico. O contexto externo das mudanas ideolgicas do mun7

Comisso instituda pelo presidente Jos Sarney para elaborar uma primeira verso da Constituio. No final, entretanto, o texto no consubstanciou largamente a Constituio de 1988. 8 Oliveira (1987).

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do ps-Guerra Fria e as condicionantes internas relativas consolidao democrtica criavam novas condies que sugeriam ou mesmo impunham s Foras Armadas uma redefinio de seu papel poltico. O discurso militar estruturado, portanto, por esse duplo parmetro temporal: o passado que queriam intocvel e o presente prenhe de mudanas, em um equilbrio complexo de ser efetivado. No perodo imediato ao trmino do regime autoritrio, os postulados concernentes segurana nacional so reforados no meio militar. A forma pela qual se engendrou a transio no Brasil permitiu a permanncia dessa autonomia, que se refere capacidade de interpretar as questes de defesa nacional (sob a tica da segurana) e, a partir de determinadas concluses, de emitir no s pareceres tcnicos, mas articular planos de ao revelia do poder poltico.9 Stepan (1988) caracteriza essa situao como um elevado nvel de prerrogativas militares nos regimes ps-autoritrios e entende-as como referidas queles espaos sobre os quais, existindo ou no contestao, os militares, como instituio, pressupem que adquiriram o direito ou privilgio, formal ou informal, de exercer um controle efetivo. Neste sentido, consideram-se no direito de controlar sua organizao interna, de desempenhar um papel nas reas extramilitares dentro do aparelho de Estado, ou mesmo de estruturar as relaes entre o Estado e a sociedade poltica ou civil. Entre essas prerrogativas podem ser apontadas a permanncia do Sistema Nacional de Informaes (SNI), que, sob controle militar, mantinha-se como rgo autnomo, sem que existissem mecanismos institucionais de controle externo, e que atuava de forma contrria aos requisitos prprios da consolidao democrtica. Somente no governo Collor e de forma atabalhoada e mal-operacionalizada que este rgo seria extinto. Do mesmo modo, questes como a tortura e os desaparecidos polticos foram tratadas com muita cautela. A atuao de determinados atores polticos civis foi pautada por uma lgica da protelao, de modo a no provocar um confronto direto com o aparelho militar em temas sensveis. Estava ainda compreendida, naquelas prerrogativas, a exclusiva competncia das Foras Armadas na definio de seus currculos escolares, nos quais est embutido o que Walder de Goes (1988) intitulou de premissas bsicas do intervencionismo: a necessidade de permanente e minuciosa tutela militar sobre as instituies civis; a presena constante do grande olho militar, atenuando ou alterando os conflitos sociais; e, finalmente, a tradicional intolerncia dos militares com o alargamento do espectro ideolgico. A concepo de mundo vigente nos setores castrenses refletia uma forma particular de entender a poltica interna e que era predominante entre os militares do Exrcito. A ordem interna esteve vinculada Doutrina de Segurana Nacional, que comea com uma teoria da guerra.10 Por fora do contexto da Guerra Fria, a guerra localizada entre Estados tenderia a ser
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Oliveira (1994). Alves (1985).

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transformada em guerra total, que poderia se apresentar como guerra subversiva ou revolucionria, o que se firmou como a preocupao central do aparelho militar no decorrer do ltimo perodo autoritrio. Esse conceito de guerra no envolve estritamente o emprego blico de fora externa ou intraestatal, mas abrange qualquer oposio que se interponha s polticas de Estado. Em decorrncia, a segurana externa foi sendo substituda pela segurana interna como prioritria para a segurana nacional. No contexto da Guerra Fria ocorre uma internalizao do conflito,11 o que fundamenta a teoria do inimigo interno. A busca incessante da paz interna sustenta a percepo militar da poltica. Enquanto se encerrava o regime autoritrio, novas configuraes geopolticas apresentaram-se, principalmente em relao ao Cone Sul, e reorientaram as preocupaes com a defesa externa, o que incluiu planos de reorganizao das Foras Armadas no sentido de melhorar a capacidade defensiva, buscando-se a preservao da integridade territorial, especialmente em relao Amaznia (projeto Calha Norte) e regio Centro-Oeste.12 No que se refere defesa martima, a Marinha de Guerra acelerou as pesquisas para viabilizar a construo de submarinos com propulso nuclear, indicando o Atlntico Sul como espao geoestratgico de especial interesse.13 Essas injunes de variadas ordens e dimenses tanto na rbita externa quanto na dimenso interna do pas produziram alteraes na mentalidade militar e geraram uma crise de identidade, ao introduzirem um fator de tenso entre a manuteno de antigos valores consolidados ao longo da histria republicana e a insero minimamente adaptada aos novos tempos. Alm de marcada pela confluncia de questes nacionais e internacionais, essa crise de identidade mormente no final dos anos 1980 estava tambm relacionada ausncia de um projeto da sociedade como um todo, e da classe poltica em particular, no que se refere ao papel a ser desempenhado pelas Foras Armadas nessa nova conjuntura. Ao deparar-se com essa situao, o aparelho militar passa a ocupar o espao que deveria ser preenchido pelo poder civil e v-se impelido a definir autonomamente a sua configurao na cena poltica. A atuao do aparelho militar no processo constituinte evidencia esse movimento e demonstra sua capacidade ausente na mesma proporo em outras foras polticas de se preparar de maneira adequada para a resoluo dos temas de seu interesse. Por possurem uma inconteste viso de antecipao dos fatos, as Foras Armadas atuaram na maior parte das vezes de forma no-reativa, o que se evidencia no preparado lobby e, em muitos casos, nas presses exercidas sobre o Congresso Constituinte em 1988 para que se mantivesse inalterada a funo constitucional das foras singulares. exceo da Constituio de 1937 que em seu art. 161 se referia s Foras Armadas exclusivamente como um instrumento de defesa do Es11 12

Oliveira (1976). Oliveira (1994). 13 Flores (1992).

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tado, sem nenhuma aluso defesa da ptria as demais constituies republicanas foram unnimes em manter o preceito legal que lhes atribui, alm da defesa externa, a garantia dos poderes constitucionais (constitudos nas de 1967 e 1969), da lei e da ordem.14 As Foras Armadas admitiam alguns retoques superficiais, desde que se mantivessem em essncia as prerrogativas polticas que vigoravam desde o final do Imprio.15 Foram rechaadas as tentativas de alguma mudana mais acentuada, mesmo aquelas inscritas como necessrias consolidao democrtica do pas. Incluem-se neste caso atribuies das Foras Armadas que ficassem circunscritas defesa externa, em prejuzo das clusulas relativas manuteno da lei e da ordem, como tambm mecanismos que subordinassem claramente o poder militar ao poder civil. Entretanto, em uma sociedade onde ainda vigora uma cultura marcadamente autoritria, em que inmeros sujeitos polticos conduzem suas aes distanciados de pressupostos democrticos, seria irreal esperar-se do aparelho militar um vanguardismo avant la lettre acerca da democracia. Outro fator que agravava ainda mais as relaes civis-militares que os militares passaram a se sentir desprestigiados pela classe poltica e pelas elites, que a eles acorreram em determinadas ocasies, para depois se afastarem, no considerando os mnimos interesses da instituio militar. O oramento e a disponibilidade de recursos vinculados ao preparo do aparelho militar transformaram-se em fator potencial de desestabilizao. O sucateamento do material, as reduzidas verbas para pesquisas e, principalmente, as questes salariais tornaram-se pontos de possveis e graves atritos com a classe poltica, somadas s dificuldades de diferentes governos em apresentar um projeto factvel que tratasse de maneira isonmica os salrios da burocracia civil e militar do Estado. A questo oramentria referente s Foras Armadas vem-se agravando desde os ltimos governos militares, mas, com a democracia, seus membros vislumbraram oportunidades de mudanas, por anteverem condies de exercer presso sobre o Executivo e o Legislativo.16 Tal possibilidade era reduzida, durante o regime autoritrio, pelas imbricaes existentes, para usar a conhecida expresso de Alfred Stepan, entre os militares enquanto instituio e os militares enquanto governo. Em vista disso, as Foras Armadas passaram a depender da atuao favorvel da classe poltica, dado que a Constituio de 1988 ampliou as responsabilidades do Congresso Nacional na definio do oramento geral da Unio. Como parcelas da classe poltica temiam um fortalecimento das caractersticas blicas do aparelho militar, criou-se uma situao paradoxal, mas que sinalizaria para novos rumos nas relaes entre as Foras Armadas e o Poder Legislativo. Se a questo oramentria fosse conduzida de maneira adequada pelo Legislativo com assessoria das Foras Armadas , seriam criadas condies promissoras de resoluo das novas questes militares.
14 15

Aguiar (1986). Ver Ministrio do Exrcito (1987) e Estado-Maior das Foras Armadas (1987). 16 Stepan (1988).

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Por outro lado, com o fortalecimento partidrio, os partidos tendem cada vez mais a prescindir do apoio militar como indispensvel para o prosseguimento ordenado da vida poltica do pas, instituindo-se uma nova fase de amadurecimento do sistema poltico. Dessa maneira, haveria a passagem de um modelo de relaes civis-militares baseadas no controle civil subjetivo, para um outro patamar: o controle civil objetivo.17 Esta uma questo central acerca das possibilidades de subordinao das Foras Armadas ao poder civil. O controle civil objetivo decorre da intensificao do profissionalismo militar, que se assenta nas seguintes condies: monoplio de um corpo generalizado e sistemtico de conhecimentos; um modo de controle social interno e uma tica que define as normas e os valores do grupo,18 assim como um sentimento arraigado de lealdade e obedincia ao poder civil. As particularidades histricas do sistema poltico brasileiro trariam uma roupagem nova a esta idia de profissionalismo. Enquanto Huntington aponta que o profissionalismo fruto da dicotomia da guerra a distino entre meios (enfoque militar) e fins (campo da poltica) , o profissionalismo militar brasileiro, ainda no perodo de uma consolidao democrtica, esteve pautado por uma percepo mais abrangente e inclusiva. No apenas a dimenso externa do pas compe o profissionalismo, mas tambm a recorrente e histrica percepo dos militares e de outros atores polticos de que cabe ao brao armado do Estado a ingerncia em questes de natureza interna, legitimando a imbricao entre os meios e os fins da guerra entendida a guerra, no caso brasileiro, como os conflitos e crises do sistema poltico sem uma clara distino entre as responsabilidades militares e polticas. Neste sentido, o controle civil objetivo na transio democrtica ainda era um processo em maturao. Foi a partir deste pressuposto que as Foras Armadas se organizaram, durante o perodo do Congresso Constituinte, para a permanncia do dispositivo constitucional que lhes assegura, alm da defesa da ptria e dos poderes constitucionais, a incumbncia da manuteno da lei e da ordem. O fato de as Foras Armadas terem tido, principalmente na Repblica, um papel poltico preponderante dificultava a aceitao de que devessem restringir suas aes a uma funo constitucional que lhes impusesse somente a competncia para a defesa externa do pas. Portanto, a permanncia das atribuies relativas manuteno da lei e da ordem passou a significar a prpria identidade das Foras Armadas, pois estava intrinsecamente ligada autonomia institucional constituda e a seu papel no sistema poltico. O perodo do governo Sarney pode ser considerado um governo de transio ou interino, no sentido da passagem de um regime autoritrio para uma nova fase de institucionalidade poltica. Devido s suas caractersticas de imprevisibilidade, os governos interinos so os mais sensveis e podem definir, por seu comportamento, o sucesso dos novos regimes em minimizar a violncia nas disputas polticas pela aceitao de regras que regu17 18

Huntington (1995). Schweisguth (1978).

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lem o jogo poltico; em proceder a uma normalizao da responsabilidade (accountability) dos novos governantes; em impulsionar uma cultura de direitos humanos; em valorizar mais a reconciliao do que o confronto e em subordinar os militares e as demais foras de segurana; enfim, em criar as condies suficientes para a consolidao democrtica. A legitimidade desses governos alcanada na medida em que vigore o imprio da lei, de tal forma que estejam claramente definidas as normas legais, inclusive sobre sucesso, at o ponto em que esteja estabelecido quem pode decidir sobre o qu.19 Para sua efetivao, a consolidao democrtica compreende e combina atitudes, comportamentos e dimenses constitucionais, ou, de forma sinttica, ocorre quando a democracia o nico jogo na sociedade.20 No governo do presidente Jos Sarney, essas condies no estavam estabelecidas e, em decorrncia, a debilidade do sistema era colocada prova em variadas circunstncias. No processo constituinte evidenciou-se, em relao ao poder militar, o acentuado grau de autonomia militar, ferindo inclusive a vontade soberana do legislador. Marcado por tantas incertezas, o prognstico sobre a consolidao democrtica no era dos mais otimistas. Para outros analistas, como Guillermo ODonnell (1991), os fatores decisivos que geram tipos diferentes de democracias devem-se mais a fatores histricos de longo prazo e ao grau de profundidade da crise socioeconmica que herdam os novos governos democrticos do que aos tipos de transio. Entretanto, como sugere o caso chileno, nem sempre uma melhor performance econmica, como a do Chile, tende a constituir casos mais felizes de consolidao da democracia, se esse argumento for levado ao limite. Os mais recentes acontecimentos naquele pas (o affaire Pinochet) sugerem que tambm o tipo de transio influencia os moldes da consolidao democrtica. A construo de uma efetiva responsabilidade civil sobre os militares ainda se encontra em processo no Brasil, em que pese ocorrncia de avanos muito importantes, entre os quais a poltica de defesa nacional do presidente Fernando Henrique Cardoso e o perfil institucional dos ministros militares a partir de 1990. Ainda assim, cabe realizar um diagnstico dessas relaes civismilitares e do mbito da autoridade presidencial, se pretendemos responder a seguinte pergunta: existe no Brasil uma direo poltica do aparelho militar?

A institucionalizao de uma direo poltica dos militares no contexto democrtico


O objetivo aqui analisar o conjunto de temas e relaes entre o poder poltico nacional, representado pelo presidente da Repblica e pelo Congresso Nacional, e o aparelho militar na vigncia da Constituio de 1988. A hiptese que orienta a anlise que o Congresso Nacional oferece significativa resistncia ao estabelecimento do controle civil objetivo, sem tampouco
19 20

Shain & Linz (1995). Linz & ODonnell (1996).

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reivindicar ou exercer esse controle, ao passo que existem evidncias de que o governo brasileiro tem procurado estabelecer uma conduo poltica sobre as Foras Armadas, com resultados parcialmente favorveis. A Assemblia Nacional Constituinte funcionou como uma espcie de m que atraiu todo tipo de viso sobre as Foras Armadas e as finalidades e misses dos militares. De um lado, embora com pouca repercusso, manifestaram-se teses sobre a falta de necessidade do aparelho militar. Em outras palavras, as Foras Armadas poderiam ser extintas pelo bem do Brasil. No havendo prosperado na Constituinte, poucos anos depois voltou com alguma expresso em conseqncia da vitria dos Estados Unidos na Guerra Fria. Se no mais havia uma diviso no mundo, o Brasil poderia prescindir da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica, destinando-se para polticas de forte conotao social os recursos antes empregados na defesa. Essa posio de pacifistas associava-se, voluntariamente ou no, perspectiva norteamericana segundo a qual o Brasil (a exemplo de muitos outros pases) deveria deixar sua defesa aos cuidados do Ocidente, isto , das estruturas militares vitoriosas na Guerra Fria. Essas teses so bastante conhecidas e propugnam uma funo especificamente de policiais de fronteiras ao aparelho militar, o qual destinar-se-ia ao combate ao narcotrfico, ao contrabando e ao crime organizado. como se os Estados Unidos se imaginassem cercados por um cinturo policial-militar formado pelas Foras Armadas dos demais pases do continente (com a exceo do Canad, seguramente), cujo combate ao narcotrfico teria o sentido especial de levantar obstculos ao ingresso das drogas no amplssimo mercado norte-americano, no qual a poltica repressiva do governo reconhecidamente frgil e pouco operante. Teses anlogas falta de necessidade histrica indicaram as Foras Armadas para realizar a reforma agrria, defender o meio ambiente, alfabetizar adultos, prestar assistncia social aos menores infratores, oferecer ensino profissional aos jovens e vrias outras modalidades de substituio dos servios pblicos ineficientes (at mesmo inexistentes) pelo aparelho militar. O fato de no haverem prosperado tais teses na Constituinte configura um sinal interessante do reconhecimento das foras polticas, com menor ou maior convico, do carter definitivo das Foras Armadas enquanto instituies do Estado nacional. O realismo da anlise sugere ainda o reconhecimento da clareza de posies e do labor poltico profcuo dos ministrios militares, que patrocinaram a preservao da tradicional vertente intervencionista do papel constitucional das Foras Armadas. Essa vitria do tradicionalismo militar no foi acompanhada do incremento da cultura estratgica (uma expresso cara ao almirante Mrio Csar Flores) dos partidos, dos parlamentares, da imprensa e da sociedade civil. Se no Congresso Nacional j no se pensa em extinguir as Foras Armadas, ainda h parlamentares e grupos polticos que pretendem empreg-las em obras sociais, segundo o sentido apontado. Pouco atua o Congresso com o significado de enfocar com propriedade o tema central das relaes civismilitares: ou seja, o preparo militar do Brasil em razo de sua dimenso estratgica e de seus interesses nacionais e compromissos internacionais. Considerando-se a ordem internacional e dadas as nossas dimenses territo-

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riais, populacionais, polticas, diplomticas, econmicas, educacionais, culturais etc., governo (incluindo as Foras Armadas), sociedade e Congresso devem definir os interesses nacionais (por exemplo, a preservao da integralidade do territrio, a manuteno da Amrica Latina e do Atlntico Sul como zonas militarmente desnuclearizadas, a ampliao da presena brasileira nos principais processos decisrios mundiais etc.) sobre os quais se funda a poltica de defesa nacional, em razo da qual as Foras Armadas sero dimensionadas e preparadas. Vale lembrar que comum s formas institucionais das relaes civismilitares no Brasil o perfil acentuadamente tmido, ineficiente e irresponsvel mesmo do Congresso Nacional no tocante temtica militar. A sociedade civil manifesta-se de modo semelhante. Passadas as circunstncias especiais da Constituinte, uma espcie de pacto de silncio condiciona o comportamento da mdia: eventuais escndalos, suspeitas de procedimentos inadequados, vantagens inaceitveis e outros temas negativos merecem a sua ateno. Eventualmente, matrias de grande relevncia militar e/ou poltica so publicadas, at porque algumas temticas impem-se pela fora das circunstncias: guerras nas proximidades das fronteiras brasileiras, perspectivas de um esquema regional de defesa, algo em torno da pauta das relaes civis-militares nacionais etc. No entanto, nada disso confronta ou nega o pacto de silncio sobre as Foras Armadas, as quais, no entanto e paradoxalmente, continuam gozando de elevado prestgio junto opinio pblica. Em suma, na vigncia da Constituio de 1988, a representao poltica da nao reconhece a necessidade histrica e militar das Foras Armadas, mas o Poder Legislativo pouco se ocupa de tudo que diga respeito ao aparelho militar e defesa nacional. Quando o faz substantivamente, encontra-se em geral na dependncia de iniciativa do Executivo; quando opera no plano da generalidade, prende-se a uma viso equivocada do aparelho militar como provedor de atendimento social. Qual deveria ser a explicao para essa situao efetivamente paradoxal, se considerarmos as Foras Armadas, segundo uma boa tradio jurdica, como garantes materiais da subsistncia do Estado e da perfeita realizao dos seus fins?21 Ou: considerando que a Marinha, o Exrcito e a Aeronutica foram relegados a definir por conta prpria seus objetivos particulares, os meios dos seus preparos particulares, por vezes concorrentes, na ausncia de uma coordenao efetiva que o Estado-Maior das Foras Armadas no tem podido suprir, cabe perguntar por que a sociedade civil, o governo e o Legislativo relegam o aparelho militar ao seu prprio cuidado, como se os temas militares fossem coisas de milicos, no merecendo um tratamento efetivamente nacional. 22
21 22

Silva (1995:703). Oliveira, Elizer Rizzo de. O presidente, o Congresso e a defesa nacional. Correio Popular, 256-1996, p. 3.

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Duas hipteses sobressaem entre parlamentares e militares, as quais so aqui denominadas como a teoria da inexistncia de risco iminente e a tradio jurdica brasileira. Segundo a teoria da inexistncia de risco iminente, o sistema poltico responderia a necessidades bem definidas. Se no existem presses para o governo federal definir e implementar uma efetiva poltica militar, no h respostas nesta direo, a exemplo de um sistema poltico em interao com o seu meio ambiente social. De maneira algo funcionalista, dizem muitos parlamentares brasileiros que no podem reconhecer uma alta prioridade s questes militares quando inexistem ameaas de guerra. No havendo ameaas, ou se no so percebidas enquanto tais, elas no se transformam em questes polticas; portanto, no sensibilizam os partidos e os eleitores. Por no fazerem parte do cotidiano do sistema poltico nem de suas preocupaes de mdio prazo, os temas militares no chegam at a opinio pblica, no fazem parte das agendas eleitorais, no do votos aos candidatos nem aos partidos. Tornar-se atuante na temtica militar no acarreta vantagens para um candidato nas eleies. Ao contrrio, significa desvantagens e prejuzo, exceto em circunstncias especialssimas e em ambientes castrenses. Trata-se de um crculo vicioso, como se v: a falta de uma questo perceptvel de defesa nacional (inexistncia de risco iminente) desobriga o sistema poltico a pensar mais do que em termos imediatos. Porm, este crculo vicioso simboliza tambm a percepo que os militares tm de sua prpria condio: funcionrios pblicos dedicados mas no reconhecidos, cuja misso externa (a defesa do pas contra um inimigo estrangeiro) mal percebida e cuja dimenso da misso interna (a defesa do pas contra o inimigo interno) mal-acolhida, embora estimulada em situaes de crise poltica. A teoria da inexistncia de risco iminente parte de uma constatao com base real na percepo do sistema poltico, mas falsa enquanto explicao. O tema talvez mais associado temtica militar a poltica externa, que tambm pouco sensibiliza eleitorado, partidos e polticos. Seria inimaginvel uma campanha eleitoral em torno de poltica externa nas atuais condies de paz nas fronteiras e baixssima probabilidade de o Brasil envolver-se em um conflito blico. Tampouco este tema ocupa um espao amplo e prestigiado no Congresso Nacional e na vida dos partidos polticos. Assim, preciso considerar a hiptese de que os partidos polticos rejeitam poltica e ideologicamente a temtica militar e sua razo mais evidente refere-se ao regime militar. Se os militares tiveram responsabilidades centrais nesse regime, ento eles tambm so autoritrios e no devem ter espao na democracia. Essa explicao tambm falsa, pois os valores e as perspectivas democrticas no constituem monoplio numa linha horizontal (da esquerda para a direita) nem numa linha vertical (dos civis aos militares) do espectro poltico. No entanto, essas percepes encontram abrigo na estrutura estatal que no foi corretamente equacionada na Constituio de 1988 no tocante s misses militares, natureza das Foras Armadas e direo poltica sobre elas. Nada est previsto no plano da co-responsabilidade do Executivo e do Legislativo, mas tudo conduz a uma acomodao entre Foras Armadas e esses poderes. Em resumo, cabe exclusivamente ao presidente da Repblica,

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comandante supremo das Foras Armadas, deliberar sobre o seu emprego derivado de declarao de guerra apreciada pelo Legislativo (art. 84, XIX, da Constituio) e para a garantia dos poderes constitucionais, da lei e da ordem no plano nacional (Lei Complementar n 97/99). Quanto ao Legislativo, alm de deliberar sobre os recursos oramentrios destinados s Foras Armadas, cabe-lhe a iniciativa no exclusiva do referido emprego militar no plano nacional, a deliberao sobre a decretao do Estado de Defesa (art. 136, 4 a 6), a constituio de comisso de acompanhamento para fiscalizar a execuo do Estado de Stio ou Estado de Defesa (art. 140) e a autorizao para a declarao de guerra e a celebrao da paz (art. 84, XIX e XX). A definio da poltica de defesa nacional pelo presidente Fernando Henrique Cardoso decorre desse quadro de relaes entre o Executivo e o Legislativo, e o refora. No possvel se provar hoje, com as informaes e conhecimento disponveis, que o presidente da Repblica teria tomado a iniciativa que conduziu definio de tal poltica de defesa nacional se no tivesse enfrentado a pertinaz inteno do ministro da Marinha de adquirir avies de ataque, a qual provocou intenso mal-estar na Aeronutica. No se dispondo a bater o martelo entre um e outro ministrio, o presidente aproveitou a oportunidade para determinar estudos de uma poltica geral aos ministrios militares, poltica que deveria explicitar as orientaes correntes da defesa nacional. Da por que a poltica de defesa nacional incorpora os conceitos de certo modo prevalecentes nas Foras Armadas, sem impor s instituies militares mudanas radicais em relao ao seu preparo em curso.23 Em nome da exclusiva relao de comando presidencial sobre as Foras Armadas (que no aparece com clareza no art. 142 da Constituio), o presidente a nica autoridade responsvel por aquele documento. O Poder Legislativo foi mantido alheio de qualquer participao efetiva e formal. No entanto, possvel vislumbrar um quadro de co-responsabilidade desejvel que, ao mesmo tempo, preserve a univocidade da autoridade presidencial e as condies de sigilo da participao parlamentar. O quadro de co-responsabilidade do Congresso e do governo federal sobre a poltica de defesa nacional exige duas atribuies adicionais do presidente da Repblica: remeter ao Congresso Nacional a poltica de defesa nacional e autorizar a participao do Brasil em operaes de paz patrocinadas por organizao interestatal de que o Brasil seja membro, mediante autorizao prvia ou referendo do Congresso Nacional. Finalmente, o Conselho de Defesa Nacional passaria a opinar sobre a poltica de defesa nacional. De modo complementar, o Congresso teria duas novas responsabilidades: aprovar a poltica de defesa nacional e representar-se no Conselho de Defesa Nacional, alm dos membros hoje efetivos, pelos presidentes das comisses de defesa nacional do Senado e da Cmara dos Deputados. Em decorrncia, o presidente submeteria periodicamente ao Legislativo o seu projeto de poltica de defesa nacional, o que exigiria dos parlamentares e dos partidos uma dedicao ao tema que hoje eles no demonstram. As comisses de defesa nacional da Cmara e do Senado
23

Oliveira (1998a).

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seriam elevadas a um nvel de reconhecimento e responsabilidade de que jamais gozaram. Conforme j destacado, o Legislativo deliberaria sobre o emprego militar em misses internacionais de paz, em diversas das quais o pas tem acertadamente participado. Finalmente, a co-responsabilidade significar fiscalizao e controle: o presidente prestar contas ao Legislativo do cumprimento efetivo da poltica de defesa nacional, o mesmo valendo quanto ao emprego militar no plano nacional e interveno nas polcias militares. Dois outros aspectos deveriam merecer a ateno dos dois poderes: a especializao da Justia Militar federal no julgamento de delitos militares cometidos por funcionrios militares das Foras Armadas, excluindo-se a apreciao de delitos polticos em tempos de paz, e a deliberao do Congresso para a interveno do Exrcito em polcias militares: atualmente o processo deliberatrio restringe-se ao governador e aos ministrios da Justia e do Exrcito.24 Tal quadro de co-responsabilidade na conduo poltica civil das Foras Armadas aqui desenhado est longe de vigorar na democracia brasileira. Existe uma larga confuso no tocante Justia Militar, que, no plano federal, julga delitos militares cometidos por militar mas poder ser incumbida do julgamento de delitos cometidos por civis, pois assim estabelece o Cdigo Penal Militar. As justias militares dos estados so encarregadas do julgamento de policiais militares com resultados freqentemente contestados em razo da tendncia a amenizar penas de crimes contra a vida humana. No entanto, o aspecto que talvez seja menos conhecido (embora fortemente intudo) a defesa interna. Tradicionalmente, defesa interna tem significado o emprego da fora militar para o controle de situaes extremas e contrrias preservao do Estado, associando-se a outro conceito republicano profundamente enraizado na mentalidade militar do Poder Moderador: a obedincia nos limites da lei. Assim, por iniciativa de comandos superiores ou de comandantes de menor expresso, foras militares foram empregadas contra movimentos sindicais, em represso poltica etc. Dado que a Constituio de 1988 define como uma das misses militares a garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem (art. 142), a fora arraigada do preceito lei e ordem sugere o preparo militar para o controle social. No se pense que apenas os militares se orientam por tal formulao. Pode parecer espantoso, mas ela aparece tambm em discurso presidencial de improviso, o que significa um pronunciamento destitudo de eventual sugesto de assessorias militares. O tema do discurso presidencial? Os movimentos sociais e a ordem jurdica. Naquela ocasio, o presidente Fernando Henrique Cardoso denunciou com indignao, o comportamento cada vez mais ofensivo de setores inconformados, no fundo, com a sua prpria falta de alternativas s nossas polticas. A quais foras e aes referia-se o presidente? Seguramente, aos movimentos pela reforma agrria que promovem abusos antidemocr24

Oliveira, Elizer Rizzo de. O presidente, o Congresso e a defesa nacional. Correio Popular, 256-1996, p. 3.

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ticos. Ou seja, invases repetidas de prdios pblicos e de propriedades particulares (...), incitamentos desordem, inclusive por parte de lideranas nacionais de alguns movimentos que suscitariam simpatia da sociedade no fosse sua agora bvia vinculao poltico-sectria. O presidente elaborou trs conceitos acerca desses movimentos. Primeiro: embora simptica causa da reforma agrria, a sociedade brasileira exige um basta a esse clima de baderna. A sociedade no quer a desordem. Segundo: a tolerncia e a pacincia polticas do presidente so delimitadas pela democracia, que exige respeito e ordem. Sem ordem legtima no h democracia. Terceiro: o governo dispe de fora mais poderosa do que as foras antidemocrticas: Pedras, paus e coquetis-molotov so argumentos to pouco vlidos quanto as baionetas. S que menos poderosos. No sendo as baionetas armas tpicas das polcias, mas das Foras Armadas e principalmente do Exrcito, a sua aluso apontava para a possibilidade de o presidente empregar a fora militar para dar um basta a este clima de baderna. Ento, por que os argumentos das baionetas seriam pouco vlidos, embora mais poderosos do que as armas-argumentos das foras antiordem? Seriam as baionetas inadequadas para o emprego na segurana pblica? Ou seriam adequadas, desde que o presidente, visando a impedir que a desordem corrompa a liberdade, atuasse estritamente dentro da lei, mas sem hesitao? Finalmente, seriam inadequadas apenas se, como no passado recente, fossem usadas fora das leis democrticas? O presidente no ameaou o pas com uma interveno militar contra a democracia, mas aludiu ao emprego da fora militar para defender o regime democrtico. Tal o ponto mais difcil, duro e cheio de conseqncias deste discurso sobre a ordem pronunciado pelo presidente da Repblica. O emprego militar na ordem pblica representa uma opo-limite que, de um lado, expressa a falncia do instrumento policial tradicional e, de outro, estimula uma dependncia do presidente com relao rea de fora militar do Estado. Esta hiptese apontaria para a tutela castrense sobre a maior expresso do poder civil.25 Outro ponto relativo direo poltica sobre o poder militar a efetivao de uma estrutura e de instituies que faam valer essa orientao. o caso do Ministrio da Defesa. Sua criao deu-se por iniciativa presidencial, j no incio do primeiro mandato do presidente Cardoso, sendo encarregado do planejamento o Estado-Maior das Foras Armadas, com a participao de outros ministrios e rgos do Poder Executivo. Aps um longo processo de maturao, que durou todo o primeiro mandato, o ministrio foi efetivamente criado em junho de 1999, aps um perodo de cinco meses em carter extraordinrio, concomitante existncia dos demais ministrios militares. Sua criao deu-se por medida provisria, e mais uma vez a participao do Congresso Nacional foi mnima. comunidade acadmica foram apresentadas as propostas em estudo,26 porm tambm esta participao no pode ser considerada relevante.
25 26

Oliveira, Elizer Rizzo de. O presidente e as baionetas. Correio Popular, 13-6-1996, p. 3. Exposio do general Benedito Onofre Bezerra Leonel, ministro-chefe do Estado-Maior das Foras Armadas, no IV Encontro Nacional de Estudos Estratgicos, Unicamp, 14-5-1999.

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Do ministrio enfatizam-se dois significados: a) no plano poltico, trata-se de uma adequao necessria e oportuna para a sedimentao da direo poltica sobre o poder armado. Modifica-se sobremaneira a existncia de ministros militares representantes das foras frente ao Poder Executivo, pela vigncia de um ministro que desempenha e age de acordo com as diretrizes oriundas do presidente da Repblica; b) no plano estrutural-organizativo, a resposta pertinente racionalizao de recursos e meios de defesa. A tradio das relaes entre as Foras Armadas e o sistema poltico orientou-se, ao longo da Repblica, por uma tendncia, inclusive em situaes constitucionais a exemplo do regime vigente entre 1946 e 1964 , que comporta dois aspectos relevantes da presena militar. O primeiro aspecto, vigente no campo das foras polticas representadas no Congresso Nacional, a considerao da rea militar como uma espcie de poder parte dos poderes da Repblica. A segunda o acolhimento da representao militar no governo atravs de uma multiplicidade de ministrios militares, mas, sobretudo, pela lgica da escolha dos respectivos ministros segundo critrios funcionais castrenses. A representao das Foras Armadas nos governos no interior de um modelo que comporta um grau elevado de autonomia militar consolidou a experincia tradicional da responsabilidade de cada ministro militar perante o presidente da Repblica. No foi sem problemas que esse modelo se desenvolveu. Sua herana mais relevante comporta uma relativa dissociao das Foras Armadas em seu treinamento, doutrina e perspectivas, como tambm a dissociao entre governo e Parlamento no tocante temtica militar, desenvolvendo-se, em conseqncia, uma pequenez acentuada do Legislativo no tocante aos interesses castrenses. Desse modo, a criao do ministrio tende a atribuir nova dinmica interlocuo poltica entre os diversos atores j envolvidos militares e Executivo e a outros que podem se inserir com outra dimenso que a natureza das questes exigem: os parlamentares. Para a direo poltica, a criao do Ministrio da Defesa um ponto de inflexo importante, pois trata-se de mecanismo institucional que amplia as possibilidades de sua efetivao. Todavia, para que substantivamente se d a orientao civil, a estrutura organizacional do ministrio no deve ser monoplio do aparelho militar. A legislao que define essa estrutura amplia notavelmente a participao de civis. 27 o caso dos secretrios das secretarias Poltico-Estratgica, de Assuntos Internacionais, de Logstica e Mobilizao, e de Organizao Institucional, alm da chefia de seus departamentos, que podem ser ocupadas indistintamente por civis ou militares. A esses rgos compete a formulao das polticas da rea militar e de defesa, ou seja, de planejamentos e aes que definem e orientam aes de estratgia, inteligncia, cincia e tecnologia, servio militar, ensino militar, procedimentos administrativos e oramentrios, assuntos internacionais e outros que esta27 Decreto n 3.080, de 11-6-1999, da Presidncia da Repblica. Versa sobre a estrutura regimental e quadro demonstrativo dos cargos em comisso do grupo direo e assessoramento superiores do Ministrio da Defesa.

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belecem os grandes rumos da defesa no pas. As condies esto dadas e ser por inrcia ou desqualificao de recursos humanos civis para atender a estas reas que se poder chegar a uma situao de militarizao do ministrio. Por certo, no basta um representante da vontade presidencial exercendo o cargo de ministro para configurar a direo poltica, mas a presena decisiva de civis no cerne da formulao e implantao dos rumos da defesa e das questes militares. Quanto s diretrizes de natureza ttica e de encaminhamento do treinamento militar e outras resolues de natureza tcnica, cabe aos prprios militares a sua formulao uma autonomia institucional tambm necessria para o amadurecimento das relaes civis-militares. Ser conveniente que no Ministrio da Defesa seja criado um centro de estudos de defesa com a finalidade de estimular a renovao do pensamento militar, a cooperao com as universidades e a relao com a sociedade. Ele poder contribuir para a superao das amarras da doutrina de segurana nacional, viso sociolgica esquemtica do nosso processo societrio e estatal. Neste caso, justo acalentar a esperana de que o Brasil supere o conceito de defesa interna, herana da Guerra Fria que militariza a segurana pblica, em benefcio de um modelo terico e operacional de defesa do Estado democrtico de direito. Em suma, a relao do presidente da Repblica com a rea militar comporta a novidade do Ministrio da Defesa no plano da forma, que nada modifica a estrutura militar, exceto na previsvel diminuio do estatuto cerimonial e poltico dos ministros militares, que passaro a ser comandantes das respectivas foras. Mas possvel definir as dimenses polticas e propriamente militares que esto contidas no novo formato do aparelho militar. Em primeiro lugar, rompendo uma tradio fortemente enraizada, o presidente da Repblica passa a representar-se para as Foras Armadas atravs de um ministro de sua confiana. Em segundo lugar, este representante do poder poltico passa a ser o gestor governamental da defesa nacional. Enquanto tal, o ministro da Defesa desempenhar uma ampla gama de funes, incluindo a negociao multifacetada com o Congresso Nacional, a busca da construo de uma nova legitimidade com a sociedade civil e a representao no plano das relaes internacionais. Quanto ao Congresso Nacional, haver que convenc-lo da necessidade e da justia das verbas anuais no contexto de tantas e to contraditrias demandas dos parlamentares, as quais tendem a parcelar a proposta oramentria do governo. O ministro ter ainda que bater de frente com a rea econmica, da qual no se pode esperar sensibilidade maior do que a preservao da estabilidade econmica. Os gestores econmicos principais dos governos democrticos do ps-88 (Constituio) no apenas tm-se mostrado insensveis para com as questes sociais, como tambm no so dotados de uma dimenso de largo prazo sobre as questes estatais e nacionais. Nesta moldura, eles tendem a enquadrar as demandas militares.28
28

Oliveira (1998b).

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O Ministrio da Defesa associa-se poltica de defesa nacional para desenvolver os seguintes objetivos de uma pauta poltico-militar que se encontrava em curso at a crise econmica do incio de 1999: a) renovao equilibrada dos equipamentos militares mediante recursos externos, rompendo-se uma situao de sucateamento tecnolgico; b) acerto poltico e simblico com o passado recente mediante a Lei dos Desaparecidos; c) definio da poltica de defesa nacional, que passa a ser a orientao consensual diplomtica e militar do preparo das Foras Armadas; d) alterao do estatuto militar e das condies dos vencimentos de seus profissionais.29 Finalmente, o ministro da Defesa dever assumir o papel de representao poltica no plano externo, em especial no contexto dos encontros anuais de ministros da Defesa do continente americano. At aqui, o Brasil se tem feito representar por vrios ministros, em razo da antiga estrutura militar. Em suma, a criao do Ministrio da Defesa abre um vasto campo de possibilidades para um acerto mais adequado das relaes das Foras Armadas com o poder poltico, em condies de adequada subordinao. Mas essa criao no constitui condio suficiente. Ser preciso sobretudo que o poder poltico esteja munido de vontade, determinao e capacidade para avanar nesta direo, de forma duradoura e independente do revezamento das foras polticas na direo do Estado brasileiro. ainda prematuro avaliar se o Ministrio da Defesa contribuir para a superao do conceito de defesa interna como associado preservao da ordem pblica e social ou, mesmo, se significar uma equao mais adequada para o preparo militar. Permanecem abertas como possibilidades (de xito ou fracasso) tais questes que vm constituindo um elenco de convices para alguns setores empenhados na consolidao da direo poltica civil sobre o aparelho militar, abrigando ainda a convico de que as Foras Armadas podero passar a ter um preparo conjunto, coordenado e eficiente no emprego dos recursos financeiros, materiais, tecnolgicos e humanos e, muito especialmente, referido a uma nica orientao poltico-estratgica. de se supor uma mudana de mentalidade e uma acomodao de interesses nestes anos de gestao do novo ministrio. A agenda militar do presidente Fernando Henrique tem contribudo para a sua aceitao relativamente tranqila. Esta agenda esteve pautada por algumas questes de marcada relevncia. No esprito e nos limites da Lei da Anistia de 1979, a Lei dos Desaparecidos possibilita o acerto da situao civil de vtimas do regime militar e o pagamento de indenizao a seus familiares, sem incriminao das Foras Armadas. Inclusive com relao aos casos excepcionalmente polmicos do ex-capito Carlos Lamarca e de Carlos Mariguela, mortos por agentes oficiais fora de dependncias militares ou policiais, e da senhora Zuzu Angel, cuja morte foi atribuda s foras repressivas, o processo dos desaparecidos possibilitou aos ministros militares o reforo de sua autoridade e o controle dos descontentamentos nas suas reas. No atual mandato, convir que o presidente Fernando Henrique Cardoso promova acerto similar quanto s vti29

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mas da esquerda armada. Adotada pela primeira vez no pas, e sem a participao do Congresso, a poltica de defesa nacional contm uma apreciao do poder mundial, dos fatores de desestabilizao e das ameaas militares e uma avaliao realista dos objetivos nacionais do Brasil. Uma correta prioridade atribuda Amaznia, resoluo negociada de conflitos entre Estados e preservao da desmilitarizao do Atlntico Sul. Recebida com pouco entusiasmo no Brasil mas com forte credibilidade no exterior, a PDN associa-se s melhores tradies diplomticas e militares brasileiras. Outros pontos da referida agenda so o ingresso do Brasil no Tratado de No-Proliferao Nuclear, a aviao da Marinha, a participao em foras de paz (com destaque para a Misso de Observadores Militares no Equador e Peru), a renovao de armamentos, os projetos Sivam (Sistema de Vigilncia da Amaznia) e Sipam (Sistema de Proteo da Amaznia) e a cooperao militar no Mercosul. O presidente Fernando Henrique Cardoso, no contexto das reformas do Estado, promoveu a Emenda Constitucional n 18, de 5-2-1998, que separa a condio militar da condio civil enquanto funcionrios pblicos, possibilitando, entre outros fatores, o tratamento diferenciado da questo salarial dos militares. Em todo caso, permanece a proibio da sindicalizao, da greve e da filiao partidria aos oficiais da ativa. Essas mudanas em curso debilitam a mentalidade do redentorismo militar, ou seja, de disposio de interveno castrense nas estruturas de Estado para dirigir a poltica e conter e/ou reprimir as lutas sociais. Dois aspectos finais das relaes civis-militares devem ser comentados aqui. O primeiro diz respeito criao da Agncia Brasileira de Inteligncia, em tramitao na Cmara dos Deputados. Ao contrrio do que fez com o Ministrio da Defesa, que criou atravs de medida provisria, o presidente da Repblica est solicitando o apoio do Congresso Nacional para a criao deste novo organismo de inteligncia de Estado. No se trata de uma estrutura militar de inteligncia, mas vincula-se ao menos em dois aspectos vasta temtica militar. Sua criao est sendo gerenciada pela Casa Militar da Presidncia da Repblica em razo da negativa do ministro-chefe da Secretaria de Assuntos Estratgicos de cumprir esta misso e de abrigar um setor de inteligncia em seu ministrio. Como todo espao no preenchido por representantes das estruturas de poder civil o so pelos representantes das estruturas de poder militar, a Abin vincula-se desde j Casa Militar. Esta ligao no lhe aumenta nem diminui a competncia, mas amplia a possibilidade de militarizao de suas atividades. Em segundo lugar, a Abin seguramente abrigar parte da inteligncia militar e das polcias militares, alm dos organismos civis do governo federal e dos governos estaduais. Cabe destacar a abertura poltica do ministro-chefe da Casa Militar, general Alberto Cardoso, em relao ao Congresso Nacional, imprensa, aos centros de pesquisa e sociedade quanto ao projeto de lei da Abin. Se uma atitude de governo merece o adjetivo transparente, ele deve ser atribudo com justia a esse ministro que conseguiu abrir portas com todas as foras polticas no Congresso Nacional. Os debates concentram-se especialmente no conceito de inteligncia e contra-inteligncia, no receio de militarizao, no papel de fiscalizao e controle do Congresso Nacional. Um projeto substituti-

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vo do deputado federal Jos Genono (PT-SP) pretendeu ampliar a tal ponto as funes do Legislativo que este seria conduzido condio de co-diretor da Abin junto com o Executivo. Mas no obteve sucesso at agora nesta inteno. A implantao de uma integrao econmica no Cone Sul, principalmente a partir do Mercosul, desloca para o centro da integrao regional a questo da defesa. Os contornos da atual posio brasileira podem ser analisados luz da poltica de defesa nacional. Ainda que sujeitas a crticas por sua forma generalista, a poltica de defesa nacional adotada pelo presidente Fernando Henrique Cardoso orienta-se pela preservao da forte tradio de continuidade e previsibilidade, mantida h mais de um sculo,30 pela poltica externa brasileira. Os objetivos centrais da PDN so a preservao da soberania nacional, da integridade do territrio e do Estado de direito; a projeo do Brasil no processo decisrio internacional; a contribuio para a preservao da paz e da segurana no plano internacional. O Brasil confirma em sua poltica de defesa nacional a rejeio da guerra como instrumento para a soluo de conflitos, afastando qualquer inteno de hegemonia brasileira sobre o continente sul-americano.31 Desse modo, a diplomacia e o preparo militar brasileiros visam sobretudo preservao das fronteiras nacionais, rejeio guerra de conquista e soluo diplomtica das controvrsias entre Estados. O documento explicita a orientao estratgica brasileira pautada por uma postura dissuasria de carter defensivo. As diretrizes da poltica de defesa nacional, componente da poltica exterior do Brasil, apontam para a participao do pas na construo de uma ordem internacional eqitativa, justa e fundada no direito, a ampliao da presena brasileira nos principais processos internacionais de tomada de deciso e de negociao de processos de paz, o incentivo aos processos de desarmamento e de desnuclearizao da guerra, a participao em foras de paz sob a gide da ONU e a manuteno da paz na Amrica Latina. Outras diretrizes preservam um carter instrumental em relao s aqui apontadas, tais como o intercmbio com Foras Armadas de naes amigas, a participao das Foras Armadas no desenvolvimento nacional brasileiro e o desenvolvimento da estrutura militar no tocante a recursos humanos, cincia e tecnologia, educao e meios financeiros. A propsito, o documento presidencial reconhece a necessidade, no plano da sociedade e do sistema poltico, de uma adequada mentalidade de defesa nacional, cuja ausncia ou insuficincia os diplomatas e os militares tanto lamentam. Foi sob essa orientao geral que o pas participou da Misso de Observadores Militares Equador-Peru (Momep), mais uma vez utilizando tropas na busca da resoluo pacfica de conflitos fronteirios entre esses dois pases. A participao brasileira na Momep, ao lado da Argentina, Chile,
30 31

Barbosa (1996:71). A questo da hegemonia brasileira um tema controverso. Sucessivos governos brasileiros tm negado reiteradamente este propsito. Um ensaio bem fundamentado de Frederick C. Turner (1991) chega a essa mesma concluso atravs de diversos indicadores de poder.

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EUA, alm de Peru e Equador, destaca a possibilidade de maior integrao na rea de defesa no Cone Sul. Entretanto, embora a integrao econmica atravs do Mercosul tenha avanado, na rea da defesa a posio brasileira tem sido bastante cautelosa e a tese de um mecanismo de integrao para a defesa no tem encontrado interlocutores mais entusiasmados. Ainda h que se destacar a estratgia militar de se adaptar nova era, o que implica ocasionais recuos, mas avanos em novos territrios.32 Nesta perspectiva, essa situao s possvel pelo apoio presidencial, cuja linha de poltica militar evitar o confronto, ao lado da apatia legislativa, somente interrompida por esparsos pronunciamentos aps fatos consumados. Da ser preciso constatar que at mesmo por inrcia ou desqualificao dos civis, os militares ainda mantm algumas de suas tradicionais prerrogativas, incluindo proeminncia em aspectos da poltica de desenvolvimento da Amaznia; autonomia para o ensino militar diferenciado do restante sistema educacional do pas;33 decises sobre a dimenso das foras, custo econmico, controle de recursos e definio de locais de unidades militares; decises sobre a poltica de pessoal militar; foros especiais de justia para militares e produo de informaes de inteligncia de cada fora sem rgos de controle e fiscalizao. Nestas reas, ainda h um predomnio militar, embora novos mecanismos institucionais, como o Ministrio da Defesa, possam se mostrar efetivos para o aperfeioamento e a devida adequao ao controle civil. Por outro lado, Jorge Zaverucha (1997) considera que a persistente influncia militar pode ser percebida principalmente pela anlise da Constituio de 1988, em particular o artigo 142, que fonte de possveis crises polticas. O autor apresenta um elenco de prerrogativas militares que se estendem desde o governo de Jos Sarney at o atual governo de Fernando Henrique Cardoso. Diferentemente destes autores, Wendy Hunter (1997) possui uma viso bem mais otimista. Hunter representante de uma perspectiva que considera que no novo sistema democrtico brasileiro os militares vm perdendo peso poltico devido a duas ordens de fatores: internos, pela redescoberta das regras e normas da democracia e pela conteno dos clculos dos interesses prprios dos polticos, e externos, com o fim da Guerra Fria.

Perspectivas sobre o papel e a funo militares no Brasil


H razes suficientes para considerar que h uma mudana qualitativa na relaes civis-militares em pases que emergem de regimes autoritrios. Para Samuel Huntington (1996), trs ordens de fatores atestam um re32 33

Martins Filho & Zirker (1998). A Lei de Diretrizes e Bases da Educao, sancionada em 1996, afirma que o ensino militar reger-se- por normas prprias. Ao que se saiba, a nica exceo existente. Esta meno tambm assinalada na Medida Provisria n 1.911-7, de 29-6-1999, que altera a Lei n 9.649 e que dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos ministrios. Ao tratar da responsabilidade do Ministrio da Educao, considera-o responsvel pela educao em geral, exceto o ensino militar.

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lativo sucesso: a) as normas de profissionalismo militar e de controle civil so mais bem aceitas ao redor do mundo; b) as elites civis e militares reconhecem que a institucionalizao do controle civil objetivo serve aos interesses de ambas; c) estas reformas trazem novos benefcios, como a reduo dos gastos militares, a diminuio de abusos aos direitos humanos e a transferncia de indstrias blicas para as mos de civis. De todo modo, preciso verificar o grau de institucionalizao da supremacia civil sobre o poder militar no Brasil. Instituies so padres regularizados de interao que so conhecidos, praticados e aceitos regularmente (embora no necessariamente aprovados normativamente) por agentes sociais determinados que, com base nessas caractersticas, mantm a expectativa mtua de continuar interagindo sob as regras e normas incorporadas nesses padres. Como em qualquer processo poltico e social, a institucionalizao supe etapas de maturao. Supremacia civil mais do que simplesmente minimizar a interveno militar na poltica. Inclui a necessidade de as autoridades civis terem primazia em todas as reas, inclusive na formulao e implantao da poltica de defesa nacional. Tambm significa a capacidade de determinar oramentos, estratgias de defesa e prioridades, aquisio de armas, currculos militares e doutrina; assim como o Legislativo deve ter a capacidade de rever essas decises e monitorar sua implantao. Capacidade um conceito fundamental que envolve no apenas autoridade estatutria, mas conhecimento, compreenso e experincia para formular decises efetivas, a fim de que tenham credibilidade, o respeito e a aceitao das prprias Foras Armadas. Da a necessidade de treinamento de civis para defesa e estratgia, assim como do papel da universidade, da mdia e de outras organizaes da sociedade civil no conhecimento da defesa nacional. Essa institucionalizao est compreendida em um cenrio difuso, no qual as misses militares clssicas so expostas a dvidas e a novas orientaes. O fim da Guerra Fria, por reduzir as ameaas externas, implicou novas misses para os militares, como o combate ao trfico de drogas e outras atividades criminais, o que pode levar ao risco de enfraquecer o profissionalismo militar. No aspecto poltico, altera-se o modelo clssico da relao entre Foras Armadas e Estado, modificando uma estrutura secular da democracia liberal, na qual o poder armado constitui a essncia da instituio estatal enquanto orienta suas aes para um inimigo externo. Os pases da Amrica Latina possuem uma longa tradio pretoriana que aponta como inimigos do Estado aqueles entes reconhecidos nas fronteiras internas os inimigos da ordem para os quais volta-se a atuao do poder armado, como sucedeu durante a Guerra Fria. Ultrapassada a fase de regimes autoritrios e indefinidas as ameaas ao Estado, novamente corre-se o risco de transformao das Foras Armadas em foras policiais, relao simbitica inadequada para a consolidao democrtica, ao fundar uma oposio entre Estado e parcelas da sociedade. Por outro lado, a incluso das Foras Armadas em misses de natureza policial, dada a tradio republicana brasileira de ingerncia militar na poltica, uma dificuldade adicional para a efetivao do

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controle civil dos militares. Quando a nfase do emprego da fora militar recai sobre a dimenso externa, aquele controle facilitado, ocorrendo o contrrio quando o emprego militar orientado para a arena interna.34 No que diz respeito estruturao, ao preparo profissional e aos meios disponveis, o uso das Foras Armadas na segurana pblica mostra-se inadequado, j que a profissionalizao militar est centrada no combate convencional de outras foras de mesma natureza. De outra parte, o desenvolvimento e a difuso de novas tecnologias alteram as relaes civis-militares, exigindo modificaes no servio militar. Em muitos pases, o sistema de conscrio est sendo substitudo pelo voluntariado, alterando substantivamente a identificao, oriunda da Revoluo Francesa, entre o soldado e o cidado. As Foras Armadas brasileiras, em destaque o Exrcito, apresentam resistncias em adotar esse novo modelo, no s pelos custos envolvidos, mas tambm porque h um carter simblico que busca preservar: a caserna como fator de formao da nacionalidade e do patriotismo. Estes so valores arraigados entre os militares e mesmo em parcelas da sociedade. Na prtica, o elevado ndice de desemprego torna o servio militar uma alternativa atraente para muitos jovens em idade de conscrio, de sorte que esta no uma questo que mobilize a opinio pblica. Ainda assim, o impacto tecnolgico e as exigncias de maior eficincia e preparo das tropas sero, crescentemente, uma varivel a tensionar o modelo vigente. Outros aspectos ainda devem ser revistos para o aperfeioamento dessas relaes. certo que o envolvimento direto dos quartis na poltica partidria no adequado, pelos riscos de perda da neutralidade do poder armado do Estado, mas pouco justificvel que os conscritos e profissionais com formao superior (mdicos, dentistas, farmacuticos etc.) que prestam o servio militar obrigatrio sejam proibidos de exercer o direito de voto. Pelo temor da partidarizao militar, as Foras Armadas se empenharam para que esse quesito fizesse parte da legislao eleitoral. Dessa forma, criase uma cidadania de segunda categoria e restringem-se gravemente os direitos polticos das pessoas envolvidas. Este um debate a ser realizado no Congresso, pelo interesse do aperfeioamento democrtico. As perspectivas quanto s relaes civis-militares indicam que, se ocorrerem crises nessas relaes, a origem mais razovel ser o outro lado da equao. So os lderes civis os responsveis pela criao e efetivao de maior e constante abrangncia dos resultados da democracia. Crescimento econmico e principalmente melhor distribuio de renda so fatores decisivos para que se aprofunde uma cultura democrtica. A legitimao do sistema poltico depende urgentemente da forma pela qual se produzirem e distriburem os produtos gerados por toda a sociedade. Embora os objetivos dessa orientao sejam bem mais elevados, a construo de uma sociedade mais eqitativa um modo de se afastar situaes em que a ordem seja considerada em risco e em que haja a tentao de solues com matrizes autoritrias.
34

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Mas, ainda assim, tambm os militares devem transformar sua viso de que so o reduto final da nacionalidade e de que podem, a depender das circunstncias, tomar a si a tarefa de definir quando h uma situao de excepcionalidade e onde h risco para a soberania ou a sobrevivncia do Estado, tal como sucedeu ao longo do ainda curto perodo republicano do pas. Considerando nossa hiptese da vigncia de uma direo poltica do presidente da Repblica sobre as Foras Armadas, a qual dispensa o concurso do Congresso Nacional, a no ser de modo subsidirio e dependente, o controle civil objetivo que fornece a moldura para tal direo poltica teria os seguintes componentes: No plano da profissionalizao militar: as Foras Armadas continuam desenvolvendo projetos de capacitao e desenvolvimento tecnolgico de longo prazo iniciados nos anos anteriores, ainda que submetidos a restries crescentes de natureza oramentria. Este o caso especfico do projeto Calha Norte, iniciado em meados da dcada de 1980 com forte tom militar, e que se encontra praticamente desativado em razo de sua prioridade inexpressiva (um equvoco do atual governo), de restries de oramento e do descumprimento das responsabilidades das agncias civis. O programa espacial sob coordenao da Aeronutica parece preservar seu ritmo, em associao com agncias similares da Frana, da China e de outros pases. Do mesmo modo, a Marinha preserva o projeto de submarino nuclear com planta industrial e laboratrios de pesquisa sujeitos, como os outros projetos, s desventuras das variaes do oramento. Projetos como guerra eletrnica e renovao de equipamentos blicos ganharam significativo impulso nos ltimos anos e, no governo atual, um impulso importante com a importao de material blico mediante recursos internacionais. No plano da direo poltica dos presidentes da Repblica: dado que esses programas tm durao mdia ou longa, nem todos se iniciaram sob a direo poltica do atual presidente, o que equivale a afirmar que esta direo tem ocorrido, em alguma medida, desde as presidncias anteriores. Portanto, no se trata de uma caracterstica deste governo, mas da relao diretiva da Presidncia da Repblica com os militares no sistema poltico brasileiro. Mas convm destacar que o impulso mais relevante a esse tipo de relao entre o governante mximo e o aparelho militar foi dado pelo presidente Ernesto Geisel, ao executar as fases iniciais de seu projeto de descompresso poltica e de retirada do aparelho militar do exerccio direto e institucional do poder poltico. Essa direo poltica depende essencialmente da viso de um presidente acerca da temtica militar e da defesa nacional e condicionada pela estratgia que estar disposto a executar em razo dos riscos polticos e da avaliao da relao custos-benefcios. Tal direo personalista tambm do ponto de vista uni-institucional, na medida em que se encontra centralizada na Presidncia da Repblica compartilhada com os ministros militares, que, como se afirmou anteriormente, representam suas foras no governo , abdicando desse modo de um grau acentuado de co-responsabilidade do Poder Legislativo.

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O controle civil objetivo e institucional deveria envolver, alm da aludida profissionalizao militar, o exerccio de um quadro de responsabilidades e prerrogativas tanto do Congresso Nacional quanto do presidente da Repblica, de modo permanente, se no persistente e durvel ao longo do tempo. No caso brasileiro, a isto que este ensaio se refere quando examina a possibilidade de modificaes na Constituio de modo a firmar-se tal co-responsabilidade. O controle civil objetivo e personalista pode ser caracterizado no mandato do presidente Ernesto Geisel, atingindo seu ponto mximo com o presidente Fernando Henrique Cardoso e sua poltica de defesa nacional associada agenda militar j comentada neste ensaio. Tomando-se como pontos extremos de uma linha contnua e crescente de desempenho deste modelo, no ponto inicial e mais baixo encontrar-se-ia o presidente Jos Sarney no contexto de uma tutela militar; no ponto intermedirio, os presidentes Castelo Branco (que, apesar da conturbao do regime militar em implantao, reformou a permanncia dos generais no quadro da ativa com reflexos profissionais altamente positivos), Costa e Silva, Garrastazu Mdici e Itamar Franco; no nvel mais elevado de direo poltica, os presidentes civis Fernando Collor de Mello (que extinguiu o Servio Nacional de Informaes e o sucedneo do Conselho de Segurana Nacional) e Fernando Henrique Cardoso (acerto da questo dos desaparecidos, cooperao militar com a Argentina, poltica de defesa nacional e criao do Ministrio da Defesa). Conforme j se disse anteriormente, se o perfil de direo da rea militar por estes presidentes bastante diferente entre si, -lhes comum a situao de alijamento do Congresso Nacional em seu papel coadjutor. Portanto, esse tipo de controle civil comporta duas naturezas sob a mesma forma. Primeiro, em seu ponto baixo ou mdio, as Foras Armadas no tm alterada a sua condio de autonomia poltica. Ou seja, elas podem at ter direitos profissionais alterados em maior ou menor profundidade, mas no o direito essencial da interveno poltica. Segundo, em seu grau mais elevado, a direo poltica se exerce efetivamente sobre as Foras Armadas nas condies de exclusiva atuao do presidente da Repblica.

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CHILE
A deteno do general Pinochet e as relaes civis-militares*
FRANCISCO ROJAS ARAVENA

A deciso das autoridades policiais britnicas de prender o general Pinochet em 16 de outubro de 1998, uma dcada aps o fim do regime militar, teve grande impacto no sistema poltico do Chile. Mais que isso, as repercusses deste fato ultrapassaram as fronteiras chilenas e se refletem no mbito das definies do atual direito internacional e de sua projeo para o sculo XXI, especialmente no que se refere aos delitos ligados aos direitos humanos. Observada sob a perspectiva de sua ligao com o sistema internacional, a situao criada pode ser qualificada como uma crise diplomtica para o governo chileno. Do ponto de vista do sistema poltico interno, ainda que tenha gerado tenso entre os atores da cena poltica nacional, a deteno do general Pinochet no provocou uma crise sistmica, e nem se espera que transborde o sistema poltico, com impacto global em outras reas, particularmente a econmica. Vale dizer, a deteno e o processo judicial em Londres correspondem a uma crise na qual os fatores essenciais so diplomticos e jurdicos, cruzados com outros, de carter poltico, cultural etc. Adoto o conceito de crise de William Ury e Richard Smoke (1991), que assinalam que as crises se distinguem dos processos normais de deciso: nas crises, geralmente, h influncia do curto prazo, de sentimentos de

* Traduo de Paulo Martins Garchet.

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urgncia e de expectativa de perdas severas. Isto , o conceito de crise comporta a percepo de um risco muito alto. nessa perspectiva que se definem os quatro fatores cruciais para a compreenso desta crise: a) existe um alto risco envolvido; b) dispe-se de pouco tempo para tomar decises cruciais, em um contexto de urgncia e de carncia de informaes; c) h um alto nvel de incerteza sobre o que est ocorrendo e quais os cursos de ao a adotar em resposta; e d) as opes que se percebem so, geralmente, reduzidas e limitadas. A deciso de deter o general Pinochet atendeu a um pedido de extradio da Justia espanhola. Posteriormente a essa rogatria somaram-se outras, de outros pases da Unio Europia. Tudo isso constituiu um fato poltico transcendente na perspectiva da promoo e da defesa dos direitos humanos no mundo ocidental, que ultrapassa as conseqncias particulares ao Chile. Combinam-se a, de maneira complexa, elementos de poder com questes jurdicas, permitindo afirmar que constitui uma crise diplomtica onde se manifestam os quatro fatores mencionados na definio de crise. Com alto grau de subjetividade, esses fatores reafirmam uma questo central: da perspectiva do ator que se define a crise. A maneira de os atores perceberem, interpretarem ou reagirem que determina a diferena entre normalidade e crise. Nas palavras dos autores mencionados: em ltima instncia, a crise s existe na mente das pessoas. Para os britnicos no h crise, apenas um processo judicial em que esto envolvidos. No Chile, as reaes iniciais com indcios de polarizao geraram uma percepo de crise mais ampla que se foi rapidamente reduzindo s dimenses de uma de crise diplomtica, ou seja, de um conflito de interesses entre duas naes soberanas. No caso especfico, esto envolvidas a Espanha e a Gr-Bretanha, alm do Chile, mas o relacionamento bilateral. Contudo, como sinal e efeito demonstrao no sistema internacional, esse contencioso tem ramificaes mais amplas. As conseqncias da deteno do general Pinochet geraram percepes de que a situao envolve um importante risco para a estabilidade nacional chilena. O tempo de reao e tomada de decises importantes transcorreu em um contexto de falta de informaes e senso de urgncia, principalmente na primeira etapa do processo, entre outubro e dezembro de 1998. H um alto nvel de incerteza quanto aos resultados do processo, quanto ao processo em si e quanto s formas de agir em relao a ele. Finalmente e, a meu ver, o elemento-chave na definio de crise , poucas e limitadas so as opes percebidas para o principal ator dessa disputa diplomtica: o Estado chileno. Com o passar do tempo os atores reduziram os riscos e se avana de uma crise a uma desavena, a um contencioso importante, mas j localizado no mbito da rotina burocrtica.

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O fenmeno do poder
O fenmeno do poder no ps-Guerra Fria est mudando suas formas tradicionais de expresso e os meios pelos quais se manifesta. Para pases pequenos e mdios, como o Chile, a substncia do debate refere-se aos novos elementos de poder, mais que mudana do contexto hierrquico internacional. A distino entre estarmos em um sistema unipolar ou em outro, com caractersticas novas, no elemento essencial em uma desavena diplomtico-jurdica como a que se criou em torno do caso Pinochet. Em alguns dos principais segmentos do sistema internacional, a discusso conceitual sobre a passagem de um sistema monopolar para outro, definido como multipolar,1 no faz qualquer distino quanto aos recursos de poder de um pas como o Chile, ou ao tipo de relao que pode estabelecer com a Espanha e a Gr-Bretanha. Ou com os Estados Unidos. Nas definies tradicionais de poder, os elementos constitutivos do Estado territrio, populao, recursos, coeso so tidos como principais. So eles que constituem o poder tangvel. Junto, aparecem outros elementos de poder, como o prestgio, a liderana, a vontade poltica, que so vistos como aspectos intangveis do poder. Pois bem, na atual era das comunicaes aparecem novas distines, que, refletindo a matriz bsica anterior, possibilitam novas vises do tipo de interao entre os atores no sistema internacional. Essas novas conceituaes distinguem entre hard power e soft power.2 O primeiro corresponde habilidade de obter de outros o que eles s fariam atravs de ameaas ou prmios. O soft power, suave ou suasrio, em contrapartida, a habilidade de obter como resultado o que se deseja porque os outros o desejam. a habilidade de atingir as metas por meio da atrao ou da emulao, e no da coero. Essa forma de poder particularmente importante para os Estados que dispem de menos recursos tradicionais de poder. Uma base significativa de soft power a capacidade de controlar e organizar os fluxos de informaes. A revoluo nas informaes pode permitir que os Estados menores obtenham cotas de poder que no teriam de outra maneira. O elemento central o grau de credibilidade, e este est vinculado aos contextos em torno dos quais os fatos so percebidos. O grande poder dos Estados Unidos baseia-se no fato de ser a CNN, ou as pginas da Internet, que proporciona o poder interpretativo dos principais dados do sistema internacional.3
1 2

Huntington (1999). Keohane & Nye (1998). 3 Keohane e Nye (1998) apresentam como exemplo mais evidente a CNN ter mostrado de maneira clara a invaso do Kuwait em 1990 como um ato de agresso. Teria sido diferente se o quadro interpretativo tivesse assinalado que a invaso se justificava como forma de reverter uma humilhao colonial.

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Aplicando-se esse critrio deteno do general Pinochet, percebe-se nitidamente que existe um claro quadro interpretativo no mundo: ele foi responsvel por graves violaes dos direitos humanos no Chile.4 O tema da impunidade dos delitos vinculados a crimes de guerra, terrorismo ou tortura generalizada tem grande importncia nas principais potncias, em particular na Unio Europia. Mais ainda, a maioria da populao chilena, como veremos mais adiante, tem um quadro interpretativo equivalente. Mas isso no impede que, na perspectiva governamental, indique-se que h outros elementos substantivos, como a soberania do Estado, que justificam a exigncia do retorno do general Pinochet ao Chile. O quadro interpretativo tem conseqncias polticas diretas, e estas afetam o tipo de relacionamento entre os atores do sistema internacional. Vista nesta perspectiva, a crise diplomtica em que se encontra imerso o Chile mostra que sua capacidade e os recursos de que dispe para influir no resultado so extraordinariamente limitados, tanto em termos de poder tangvel, como de soft power. A isso se soma o slido quadro interpretativo global sobre as violaes dos direitos humanos no Chile, que no diferente do que est expresso no principal documento estatal sobre a questo, o Informe Rettig, e nem do que percebe a maioria da populao. Vale dizer: na perspectiva do soft power, so nulas as possibilidades de modificar a opinio mundial sobre o governo militar chileno e suas arbitrariedades. A deciso da Alta Corte Inglesa de abrir um processo de extradio, anunciada em 24 de maro de 1999, tem conseqncias globais significativas em relao ao direito internacional e presso pela constituio efetiva de um tribunal penal internacional. No mbito chileno, a principal conseqncia foi a tenso que trouxe ao sistema poltico.

Um processo poltico peculiar


Do ponto de vista acadmico, a deteno do general Pinochet reacendeu o debate conceitual sobre o processo poltico chileno, sua transio, os acordos que lhe serviram de base e a caracterizao do atual regime poltico. Esse debate sobre a transio chilena vincula-se de maneira importante s questes institucionais fundamentais definidas no ordenamento constitucional. Devemos reconhecer que ns, chilenos, no temos um texto constitucional consensual. Pelo contrrio, ele nos divide e polariza. Tambm precisamos reconhecer as demandas da sociedade quanto a justia, estabilidade e eqidade, entre outras. A principal tarefa da classe poltica encontrar
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Kofi Annan, Derechos humanos: de las palabras a los hechos. El Mundo. Madri, Espanha, 124-1999.

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uma forma de satisfazer tais interesses. A imensa maioria dos chilenos quer justia e estabilidade como bases para o desenvolvimento. As complexidades do caso chileno ficam evidentes nas diversas anlises, nacionais e comparadas. O Chile passa de modelo de transio democrtica a um esteretipo de tutela militar. Um olhar para essa dcada que se inicia com o plebiscito que disse no continuidade do governo militar, em outubro de 1988, e com a eleio presidencial de 1989, nos revela importantes carncias e dficits democrticos. Em conseqncia dos enclaves autoritrios na Constituio, o Chile no uma democracia plena; tampouco um sistema tutelado pela classe militar. Caracteriza-se por uma situao hbrida, em que as formalidades e a prtica democrticas tm primazia e constituem um selo essencial, mas onde, concomitantemente, a herana do passado autoritrio marca a Constituio. So precisamente esses enclaves autoritrios que, combinados a uma perspectiva poltica fundada em democracias protegidas, inibem a mudana e dificultam o avano em direo a um regime efetivamente democrtico. As relaes civis-militares esto marcadas por essa dicotomia. As tipologias sobre essas relaes nos permitem conceituar e diferenciar as distintas etapas da evoluo do sistema poltico e as formas que adotaram, em cada um desses processos, os vnculos entre civis e militares. Essas tipologias destacam o grau de controle democrtico sobre as Foras Armadas, movendose normalmente entre dois plos extremos: o domnio militar absoluto e o controle democrtico institucionalizado. Nas gradaes intermedirias surgem conceitos que possibilitam distines matizadas, como o papel tutelar, a subordinao condicionada e o controle democrtico consolidado.5 Outra perspectiva sistematiza as cosmovises referentes a assuntos de defesa em torno de cinco paradigmas. Do mesmo modo que os anteriores, esses paradigmas enfatizam a perspectiva dos atores. So eles: o paradigma da absteno, que focaliza a atividade das Foras Armadas na segurana externa; o paradigma da utilidade, que as vincula a outras funes de utilidade pblica e desenvolvimento; o paradigma da arbitragem politizada, que entende como papel das Foras Armadas o de fiador e rbitro dos debates polticos; o paradigma das relaes poltico-militares, que acentua a subordinao militar; e, finalmente o paradigma do interesse nacional, que focaliza a temtica da defesa em termos das oportunidades e desafios que se apresentam no novo contexto do ps-Guerra Fria.6 Aplicando-se as categorias mencionadas ao caso chileno, distinguemse diversos momentos histricos e conjunturas particulares no perodo recente. Um primeiro momento, que vai de 11 de setembro de 1973 ao plebiscito de 1988, caracteriza-se pelo domnio militar absoluto. Nele, alm do do5 6

Fitch (1992). Garca (1998).

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mnio militar sem contrapeso, o principal paradigma de quem detinha o poder durante o governo militar estava ligado concepo da arbitragem politizada. Um segundo momento vai do plebiscito de 1988 posse de Patricio Aylwin, em 11 de maro de 1990. Nessa etapa do domnio militar passou-se a um papel tutelar e construiu-se um paradigma sobre as relaes poltico-militares. Um terceiro momento cobre as administraes de Patricio Aylwin (1990-94) e de Eduardo Frei Ruiz-Tagle (11 de maro de 1994 a maro de 2000), onde a caracterstica fundamental indica a tentativa de deixar uma subordinao formal condicionada, em busca de um controle democrtico efetivo. Esse movimento significa avanar do paradigma das relaes poltico-militares a uma organizao das idias em torno do paradigma do interesse nacional.7 O debate sobre a qualificao do caso chileno e seu tipo de transio envolve ainda o grau e a qualidade de sua democracia. Esse debate, prprio das transies, no foi concludo e tem sido parte das reflexes feitas nos ltimos anos. Trs elementos aparecem como indicadores substantivos do momento em que uma transio se completa: o primeiro, que o governo chegue ao poder como conseqncia de processos eleitorais livres e informados, normalmente estimados em dois turnos eleitorais. O segundo, que o governo tenha autoridade para criar e estabelecer novas polticas, isto , para aplicar seu programa. O terceiro, que os trs poderes bsicos do Estado Executivo, Legislativo e Judicirio gerados no contexto democrtico no tenham que partilhar o poder com outros poderes de jure.8 Neste sentido, no caso chileno, aparecem elementos de concorrncia com as autoridades democrticas, produtos da falta de acordo constitucional e da imposio de uma perspectiva de democracia tutelada estabelecida no texto estatudo durante o regime militar. O que acaba de ser exposto um ponto fundamental: a subordinao das Foras Armadas no contexto democrtico. Nos debates dentro da Concertacin de Partidos por la Democracia (Coalizo de Partidos pela Democracia), na perspectiva de suas projees para um terceiro perodo de governo, destaca-se que uma das deficincias na avaliao do caminho percorrido tem suas razes neste ponto: Um problema crtico de nossa transio democrtica tem sido a dificuldade em tornar efetiva a subordinao das Foras Armadas ao poder civil. (...) Mais importante ainda que, da maneira pela qual sua misso e suas tarefas esto atualmente definidas institucionalmente, o controle do poder civil sobre as Foras Armadas menor que o que seria compatvel com um regime plenamente democrtico.9
7 8

Garca (1998). Linz & Stepan (1993). 9 Documento de debate La gente tiene razn (Santiago, jun. 1998). Um resumo dos documentos do debate foi publicado em El Mercurio, 17-5 e 14-6-1998.

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A subordinao aumentou ao longo da dcada de 1990, mas o conceito de poder arbitral, de fiador, unido a um alto grau de autonomia das Foras Armadas, dificulta uma relao compatvel com os padres de um regime poltico plenamente democrtico.

Do regime militar democracia


Parte substancial da histria moderna chilena caracterizada pelo regime militar que imperou no pas entre 1973 e 1990. Durante sua vigncia surgiram duas questes centrais que perduram no perodo de transio e se mantm ao longo das administraes Aylwin e Frei: os direitos humanos e os temas institucionais. Foi em relao a esses dois temas que se manifestaram com maior veemncia as divergncias de enfoques e a polarizao das opinies na sociedade chilena. A questo da reconciliao nacional est ligada a ambos. O relatrio da Comisin Nacional de Verdad y Reconciliacin, estabelecida pelo Decreto Supremo n 355, de 25 de abril de 1990, assinalou claramente, sem deixar margem a dvidas, que durante o regime militar foram cometidas gravssimas violaes dos direitos humanos. O fato de tais violaes macias dos direitos humanos terem ocorrido no pas ultrapassa o debate sobre se teria havido ou no um perodo de guerra civil no Chile, ponto central da argumentao dos setores que apoiaram o governo militar. Do ponto de vista dos temas institucionais, no quadro conceitual da construo de uma democracia autoritria, o governo militar definiu o caminho para a institucionalizao em 1987. Em 1988, atravs de um plebiscito, procurou cercar de uma espcie de legitimidade a figura do general Pinochet. O projeto de um novo estatuto constitucional de carter fundacional fora expresso na Constituio de 1980. Esse instrumento legal, tanto por sua gestao, pelo nvel do debate, quanto pela forma como foi aprovado, no espelha o conjunto da sociedade chilena. Foi um plebiscito em que estiveram ausentes os elementos bsicos de qualquer consulta democrtica. Apesar disso, o governo militar considerou que se prolongava o regime militar e o mandato pessoal do general Pinochet at 1997, passando o plebiscito de 1988 por um ato formal. A institucionalizao alcanada pelo regime militar ficou marcada por este selo: um regime autoritrio sustentado pelas instituies armadas, com uma liderana personalizada.10 O projeto constitucional foi elaborado a partir de cinco premissas essenciais: a) a permanncia do governo militar por dois perodos consecutivos de oito anos; b) a importante fora parlamentar que teria a oposio, impondo uma mudana na proporcionalidade entre votos e representao e um reforo com os senadores nomeados; c) um alto poder concentrado na figura
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Garretn (1983).

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presidencial, o que reafirmava os papis de comandante-em-chefe e presidente da Repblica; d) outros instrumentos adicionais para proteger o sistema, tais como o Consejo de Seguridad Nacional e o Tribunal Constitucional; e e) o apoio das Foras Armadas e a articulao entre a instituio militar e o governo.11 Todo esse projeto fracassou. O triunfo do no no plebiscito de 1988 mudou a histria. Ali se abriu uma negociao altamente condicionada e muito limitada que procurou desmantelar as questes mnimas referentes ao funcionamento do sistema democrtico. As relaes civis-militares durante esse perodo foram extremamente fracas. O governo militar assumiu o conjunto das responsabilidades polticas no pas, fechou o Congresso, tornou ilegais e dissolveu os partidos polticos e as organizaes sociais. Os vnculos entre civis e militares na dcada de 1970 estruturaram-se essencialmente em torno dos temas econmicos. Essa situao alterou-se na dcada de 1980, com a formao de uma coalizo onde o peso civil era maior. Ao longo de todo o regime militar construiu-se uma coalizo militar-civil com hegemonia militar. Uma das caractersticas principais desse perodo foi o cuidado em evitar a politizao das Foras Armadas. Para isso, mantiveram-se o princpio de no-deliberao e um alto nvel de subordinao, tradicionais nas Foras Armadas chilenas, reforando sua subordinao s novas autoridades, que nesta ocasio coincidiam com os mandatos militares. Estabeleceu-se uma clara distino entre as funes governamentais e as funes profissionais. As maiores responsabilidades foram assumidas pelo Exrcito.12 O caso chileno difere de outros casos latino-americanos pelo papel central assumido pelo comandante-em-chefe do Exrcito, e no pelo corpo de oficiais generais.13 O governo militar foi, ao mesmo tempo, institucional e pessoal. Por isso o apoio conferido ao governo autoritrio e a quem o encabeou marcaria a ao futura das Foras Armadas.14 O longo perodo de governo militar e a coalizo militar-civil que o sustentou com uma ideologia de democracia protegida buscaram sistematizar um nvel de autonomia relativa das Foras Armadas que fizesse delas fiadoras da institucionalidade. Com isso autodesignavam-se um papel poltico permanente nas decises do sistema poltico. A manifestao jurdica e a base da legitimidade dessa perspectiva foram questionadas desde o incio pela oposio ao governo militar. Uma de suas expresses principais correspondia ao no-reconhecimento da legalidade estabelecida como fundamento para a convivncia democrtica no pas. Isso produziu um impasse e um permanente estado de tenso nas possibilidades de reencontro da sociedade chilena, para
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Arriagada (1998). Valenzuela (1995). 13 Videla (1998). 14 Viera-Gallo (1998).

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alm do prprio cumprimento dos prazos estabelecidos na Constituio de 1980. Os temas institucionais continuam a constituir uma referncia central no sistema poltico, o que no significa que ocupem um lugar relevante na agenda, em conseqncia da correlao de foras parlamentares e das possibilidades de mudana institucional. A estabilidade do sistema democrtico no ser alcanada at que se construa no pas um acordo constitucional que reflita a vontade da maioria dos chilenos.

O processo de transio
No caso chileno, o processo de transio avanou quando se formou uma nova coalizo de carter democrtico que congregou a maioria do pas. A busca de alternativas democrticas emergiu com fora em meados da dcada de 1980, como parte de um processo mais amplo de redemocratizao da Amrica Latina. A outra opo no quadro regional correspondia a guerras civis como as que ensangentaram a Amrica Central nos anos 1980. Em um contexto internacional cada vez mais favorvel democracia, era imprescindvel encontrar uma sada pacfica para o Chile. Em julho de 1984, Patricio Aylwin defendeu a necessidade de construir uma sada jurdico-poltica, o que significava elaborar uma proposta de transio que contemplasse cinco pontos-chave: a) uma sada jurdico-poltica; b) a necessidade de contornar o tema da legitimidade, sem o que no haveria sada jurdico-poltica; c) um amplo acordo cvico; d) a participao das Foras Armadas, pois s com isso a sada seria vivel; e e) a deciso caberia ao povo chileno. Nessa perspectiva, o elemento crucial era a necessidade de contornar o tema da legitimidade. Reconheciam-se duas legitimidades, diante do que Aylwin (1998) declarou: nem posso pretender que o general Pinochet reconhea que sua Constituio ilegtima, nem ele pode exigir-me que a reconhea como legtima. (...) A nica vantagem que ele tem (...) que est no comando. A forma de superar o impasse foi contorn-lo e criar uma sada pragmtica que possibilitasse avanar no caminho da normalidade democrtica. A imagem nesse momento era de uma ruptura pactuada como a estabelecida na Espanha. A sada pragmtica no surgiu como frmula especfica. A oposio teve de aceitar a Constituio, ainda que continuasse a negar-lhe legitimidade. Encurtavam-se os prazos, e a estratgia definida foi alcanar o triunfo por meios democrticos no plebiscito de 1988. Os dirigentes polticos e sociais conseguiram formar uma ampla coalizo democrtico-modernizadora que aceitou enquadrar-se na legalidade vigente para obter um triunfo democrtico capaz de mudar as tendncias polticas do pas, tomando por base as regras do jogo estabelecidas pelo governo autoritrio. Aps o triunfo do no, iniciou-se um processo de transio que partiu de um ponto muito diferente daquele de outras transies latino-americanas. No caso chileno, as Foras Armadas no foram derrotadas militarmen-

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te. No estavam divididas e mantinham parcelas significativas de poder e autonomia. O projeto e o contexto constitucional no foi negado, apenas sofreu ajustes parciais. Finalmente, uma questo muito importante, as Foras Armadas deixavam o poder com uma auto-estima muito elevada. Alm disso, cabe lembrar, a coalizo militar-civil que governou o pas at 1990 obteve 43% dos votos no plebiscito. A estabilidade chilena, decorrida uma dcada desde a eleio presidencial de 1989, deve-se, entre outras coisas, ao estabelecimento de acordos e princpios em alguns ncleos centrais do desenvolvimento do pas. No se trata de pactos especficos ou de compromissos em torno de matrias concretas, e sim de um consenso poltico em torno de certos princpios bsicos e linhas orientadoras da ao do governo e das foras polticas do pas. Esses consensos, que atravessam as diversas foras polticas, dizem respeito a trs questes fundamentais: a democracia, o contexto para o desenvolvimento econmico e as relaes civis-militares. Em relao ao primeiro, o conjunto dos atores aceita as regras bsicas do jogo democrtico, vinculadas a seus aspectos formais essenciais: eleies regulares, informadas e transparentes, e respeito ao Estado de direito. Em relao ao segundo, os princpios orientadores esto ligados necessidade de uma insero ampla no sistema econmico internacional. As polticas de mercado tm primazia nas definies, e h uma clara orientao para o mercado externo. O terceiro refere-se superao do distanciamento histrico nas relaes civis-militares no pas. So esses consensos bsicos que do ao sistema poltico um alto grau de previsibilidade, contribuindo de maneira substantiva para a governabilidade. Contudo, preciso ressaltar que os distintos atores tm perspectivas e projees divergentes sobre cada um desses pontos. Assim, no mbito da aceitao dos princpios de um sistema democrtico, h diferenas substantivas a respeito do significado dos enclaves autoritrios, dos sistemas eleitorais, e quanto s opes do pas, entre pender para um regime semipresidencial, parlamentar, ou manter o presidencialismo. O que o consenso democrtico expressa um acordo mnimo em torno das regras bsicas do sistema poltico e a deciso de que no se governar o pas pela fora ou por meio do poder autoritrio. Outro tanto pode-se dizer a respeito dos consensos econmicos. A orientao global para o mercado e a insero no sistema internacional so claras. Contudo, ficam patentes divergncias profundas entre os atores a respeito de como entender os temas da eqidade, da superao da pobreza, ou do papel do Estado em questes-chave como a regulao. Finalmente, em relao ao terceiro consenso, fica evidente a necessidade de superar 60 anos de histria de falta de comunicao efetiva entre civis e militares. No obstante, h divergncias profundas entre os atores e os que tm poder de deciso sobre como entender e estabelecer a liderana civil na defesa, a fiscalizao nos temas vinculados a aquisies e outras matrias relativas s Foras Armadas.

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Definir o que se considera perodo de transio uma parte importante do debate. Na literatura recente e em diversas perspectivas polticas e acadmicas assinala-se que estamos em presena de um processo de transio longo, complexo e incompleto, e que se prolongar por tempo indefinido. Em outras perspectivas, observa-se que estamos diante de um sistema poltico democrtico de baixa qualidade, mas que o processo de transio foi concludo em 11 de maro de 1990, quando tomaram posse as novas autoridades eleitas democraticamente.15 Deste ponto de vista, o perodo de transio corresponde ao tempo decorrido entre o plebiscito de outubro de 1988 e a posse do novo governo em maro de 1990. Nessa etapa foram acordadas as bases mnimas para uma reforma da Constituio autoritria que criasse maiores possibilidades para a instaurao de um regime democrtico. Nessas reformas, contudo, no foram tocados os enclaves autoritrios, que dizem respeito principalmente a trs questes centrais: a distoro da representao popular, conseqncia da existncia dos senadores nomeados e do sistema eleitoral binominal; o grau de autonomia dado s Foras Armadas e a formalizao de sua participao em entidades como o Conselho de Segurana Nacional; e a instalao de um tribunal constitucional onde determinados poderes impedem a expresso da vontade majoritria.16

Os dois governos da Concertacin


O primeiro governo ps-autoritarismo foi encabeado por Patricio Aylwin, que venceu com 55% dos votos. O segundo, eleito com uma folgada maioria de 58% dos votos, o de Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994-2000). As tarefas do primeiro governo ps-autoritarismo, ou primeiro governo de transio, conforme a perspectiva que se adote, foram sistematizadas da seguinte forma:17 a) Conseguir o pronto retorno das Foras Armadas a seu papel profissional, incluindo a renncia a qualquer eventual pretenso de constituirse o Exrcito em uma espcie de governo paralelo. b) Enfrentar o problema das violaes dos direitos humanos de maneira tal que, atendendo ao imperativo tico e s exigncias de justia do mundo poltico-social e cultural da Concertacin (vale dizer, da maioria da populao), evite-se produzir o questionamento global e o encurralamento dos militares com o conseqente risco de situaes de insubordinao como as que ocorreram na Argentina. Em outra perspectiva,
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Garretn (1995). Moulin (1997). 17 Boeninger (1997).

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deve-se combinar justia com prudncia, como contribuio reconciliao nacional, ou seja, ao fortalecimento e ampliao dos consensos bsicos, levando em conta que, nesta questo, a maioria dos que votaram sim em 1988 e apoiaram Bchi (e inclusive Errzuriz) em 1989 apoiava e justificava os excessos militares. c) Assegurar a governabilidade inicial do pas, desmentindo os prognsticos de caos, desgoverno e conflito dos partidrios do regime que se retirava, que teriam posto em perigo a legitimidade por desempenho da ainda frgil democracia reconstituda, servindo de pretexto a possveis tentativas de retrocesso poltico. d) Completar o processo de legitimao institucional e construir consensos bsicos em reas que no haviam sido abordadas em 1989, a saber: os governos locais presididos por prefeitos nomeados por Pinochet e a legislao trabalhista. Finalmente, outra afirmativa central de Edgardo Boeninger que a transio no terminou e no terminar at a total transferncia do poder soberania popular. Como se pode perceber nessa definio, a primeira e central tarefa refere-se s Foras Armadas e a seu controle democrtico. De uma perspectiva geral, nos processos de transio para a democracia, trs elementos so fundamentais para a reestruturao das relaes civis-militares. O primeiro a aceitao crescente das normas que regem a profisso militar e o controle civil. O segundo, o surgimento de uma conjuno de interesses civis e militares que tenda a estabelecer um controle militar objetivo; e o terceiro, a conscincia de que o ajuste nas relaes civis-militares tem um custo menor que outras reformas estruturais, e que seus benefcios so muito amplos.18 Essa tendncia genrica revela matizes variados em cada um dos casos nacionais. No obstante, Samuel P. Huntington (1995) percebe distintos desafios nas relaes civis-militares ao concluir-se o sculo. Esses desafios giram em torno de quatro aspectos principais: a) a possibilidade permanente de uma interveno militar (recordava as recorrentes tentativas de golpe de Estado no ltimo perodo); b) o modo de tratar os militares que tm alto grau de influncia quando deixam o poder (ligada a isso encontra-se a eroso dos pactos ou acordos que possibilitaram as transies); c) a definio dos novos papis das Foras Armadas (ampliao da esfera de operaes de paz e o combate ao trfico de drogas e ao crime organizado); d) o modo de responder aos desafios do mundo moderno (os exrcitos j no necessitariam de bases de conscrio, modelo clssico desde a Revoluo Francesa).
18

Huntington (1995).

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Se aplicados esses desafios ao caso chileno, pode-se assinalar o seguinte: o primeiro sempre o mais grave. Uma ruptura do sistema democrtico pode se manifestar como um levante militar, um tpico golpe de Estado, ou como um controle mais sutil do sistema poltico pelos militares atravs de outros instrumentos legais. No Chile, nem nas tenses de 1990, 1993 e 1995, nem no contexto da crise gerada pela deteno do general Pinochet, considerou-se plausvel esse primeiro cenrio, isto , o de os militares tomarem o poder pela fora. O segundo contexto tambm visto como bastante improvvel, mas, em alguns cenrios desenhados por elementos da oposio, so percebidos enclaves autoritrios que do espao a projetos de condicionamento. Isso se refere em especial ao uso que se poderia fazer do Conselho de Segurana Nacional como instrumento de condicionamento das autoridades democraticamente eleitas. Seria uma espcie de bordaberrizao do poder civil.19 No atual contexto latino-americano, qualquer desses casos significaria o isolamento diplomtico, inclusive o isolamento comercial. De fato, desde que foram assinados os acordos da OEA de 1991 e as diversas clusulas democrticas anexas aos tratados comerciais, a adoo de medidas internacionais diante de uma ruptura da democracia significaria a marginalizao do pas nos sistemas regional e global. No quadro da globalizao, os custos, polticos, econmicos e outros, so incrementais. O segundo desafio refere-se ao tipo de relao civil-militar que se estabelece. Em casos como o chileno, as Foras Armadas mantm altas cotas de poder aps deixarem o governo, e procuram conserv-las no sistema democrtico. Isso diz respeito diretamente tanto s interpretaes sobre os pactos que deram origem ao processo de transio, quanto ao processo em si. A deteno do general Pinochet em Londres ps novamente em debate o tema dos acordos de transio. Passada uma dcada, renasce a discusso sobre os pactos assinados e os acordos tcitos que conformaram o processo de sada do regime militar. A ttulo de ilustrao, eis dois ou trs aspectos da discusso. No momento da deteno do general Pinochet, militares aposentados que haviam colaborado estreitamente em seu governo declararam que as atitudes da coalizo democrtica-modernizadora que governa o pas estavam alterando os acordos que haviam possibilitado a transio. Assinalaram que durante o governo do presidente Aylwin teria havido acordos especficos produzidos por negociaes particulares. Isso foi desmentido por alguns dos membros do gabinete do presidente Aylwin. No obstante, abriu-se um debate sobre a questo.20
19

Essa situao refere-se ao caso uruguaio, no qual os militares tomaram o poder, mas mantiveram no cargo o presidente Bordaberry, o que lhes garantia uma fachada democrtica. 20 Ver Qu Pasa e El Mercurio.

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No caso chileno, longe de haver um acordo de transio que ultrapasse os consensos ou princpios orientadores da passagem do governo militar ao governo democrtico, a constituio poltica no reflete a vontade majoritria do pas. No houve, no Chile, uma instncia que permitisse pactuar a transio, como em outros regimes polticos e situaes nacionais. Mais ainda, deixaram-se de discutir justamente os aspectos mais significativos da configurao do regime militar, para compatibiliz-los com o regime que o sucederia. Entre estes, podem-se destacar os aspectos referentes ao sistema eleitoral, ao tribunal constitucional, ao Conselho de Segurana Nacional, s faculdades e atribuies presidenciais em relao s Foras Armadas, composio das instituies como um todo. Por isso que, no caso chileno, no houve acordo, nem foram pactuadas reformas substantivas. Isso imps uma srie de limitaes ao regime democrtico instaurado em 1990.21 Um observador qualificado como Edgardo Boeninger assinalou, acerca do tema dos pactos, que o complexo processo que se desenvolveu inclui pactos explcitos, pactos tcitos ou implcitos, e um conjunto de estratgias e decises polticas que se foram acumulando ao longo do tempo e que foram plenamente assumidas por alguns e contaram com a aquiescncia consciente de outros.22 Nesse sentido, sistematiza esses acordos nos seguintes pontos: a) o acordo e as reformas constitucionais de 1989. Acordo explcito que permitiu estabelecer as normas bsicas para a convivncia posterior e que trazia em si um entendimento, no formalizado porm mais forte que um acordo tcito, de que um setor da oposio, a Renovacin Nacional, apoiaria as mudanas substantivas necessrias democratizao do pas; no mbito da estratgia poltico-jurdica vinculada aos direitos humanos, o mote central foi verdade e justia na medida do possvel. Dois aspectos constituram pactos tcitos: nem lei de ponto final, nem revogao da Lei de Anistia. Os temas de direitos humanos seriam abordados pelos tribunais; aceitao das prerrogativas do general Pinochet e proteo de sua pessoa. Este um pacto explcito. Envolve a aceitao do direito do general Pinochet de continuar sendo comandante-em-chefe durante oito anos (199098). Tambm estipula que, uma vez terminado tal perodo, assuma o cargo de senador vitalcio. Essas prerrogativas estabelecidas legalmente foram estendidas proteo de sua pessoa por meio de instrumentos e pres-

b)

c)

21

Ver Agero (1998). Sobre o debate na conjuntura da deteno do general Pinochet ver o artigo de Felipe Agero no El Mercurio, Transicin pactada? (Santiago, 20-11-1998). 22 Edgardo Boeninger, La detencin de Pinochet, La Segunda (Santiago, 5-11-1998). Alm dos condicionantes domsticos que descrevemos, destaca-se que no contexto internacional produziu-se uma eroso da soberania, o que afetou o debate sobre os temas de justia internacional.

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ses que beiravam a ilegalidade, em especial no que se refere ao envio de cheques pelo Exrcito a um de seus filhos;23 d) deve-se reconhecer que se foi esgotando a capacidade de continuar respeitando por to longo tempo as sucessivas transaes e acordos.

preciso destacar aqui que a formalizao ou ampliao subjetiva e objetiva de algumas das prerrogativas foi obtida atravs de aes incompatveis com a legalidade, ou no limite desta, e por um estreito exerccio das capacidades e atribuies das autoridades. O terceiro desafio assinalado por Huntington o que se refere aos papis das Foras Armadas. Neste caso, existe no Chile um alto grau de consenso acerca dos papis e misses fundamentais das Foras Armadas. Nem as autoridades civis, nem as Foras Armadas esto buscando novas atribuies, e nem se trata de envolv-las no combate ao narcotrfico. Mais ainda, existe uma clara conscincia da necessidade de diferenciar claramente os papis policial e militar. As diferenas de opinio correspondem ao grau de autonomia, perante as autoridades civis, com que as Foras Armadas podem estabelecer projetos institucionais.24 O quarto desafio refere-se a como responder s mudanas ocorridas no mundo, forma de organizao que devero adotar as Foras Armadas no futuro. As respostas sero dadas pela densidade histrica e pelos condicionamentos geogrficos, polticos e econmicos de cada Estado nacional. Dificilmente haver solues globais. No obstante, algumas mudanas derivadas da tecnologia afetaro, de maneira direta e global, os desenvolvimentos e as formas de organizao das Foras Armadas. O que fica evidente o maior peso de aes fora das fronteiras nacionais nas Foras Armadas dos pases desenvolvidos. O tema da interoperatividade e novas formas orgnicas acompanham esse processo. Um aspecto importante vinculado ao modo de responder s mudanas no mundo, que ficou patente no caso Pinochet, refere-se a como as Foras Armadas percebem o novo contexto internacional e maneira de estabelecer as prioridades estratgicas do pas. A deteno do general Pinochet obrigar a repensar os condicionamentos globais em temas substantivos para a soberania nacional e para a capacidade dos pases pequenos e mdios num contexto em que as regras no esto claras e em que se passa por um lento processo de estabelecimento de normas. No Chile, as relaes civis-militares no sculo XXI tero novas caractersticas, na medida em que se decantarem trs questes fundamentais do pro23

Estes fatos provocaram as principais tenses no perodo de Patricio Aylwin, e tambm do presidente Frei, e culminaram quando o primeiro mandatrio, por razes de Estado, solicitou ao Conselho de Defesa do Estado que no desse prosseguimento s aes judiciais. 24 Ao longo dos 10 anos de transio, cada uma das foras implantou de maneira bastante autnoma projetos referentes poltica ocenica, s fronteiras internas e s questes aeroespaciais.

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cesso poltico: a) a forma definitiva, se houver, da reconciliao nacional; b) os termos nos quais se resolva a discusso constitucional e a questo das prerrogativas e autonomia das Foras Armadas; e c) a capacidade dos civis de exercerem a liderana na defesa. Uma transio poltica e econmica bem-sucedida no resolve os problemas das relaes com as Foras Armadas.25

Um eixo contnuo: os direitos humanos


O tema dos direitos humanos constitui um elemento central em todo processo de transio para a democracia. A forma de resolv-lo afetar de maneira decisiva o futuro do sistema poltico e as relaes entre seus atores. Os regimes de segurana nacional estabelecidos nos pases latino-americanos violaram de maneira sistemtica e profunda os direitos humanos. A tcnica de desaparecimento de pessoas afetou de maneira cruel milhares de famlias no continente. No Chile, esse tema constitui ponto crucial e de larga abrangncia, passados 10 anos da primeira eleio presidencial ps-autoritarismo. No Chile, aps o golpe militar, o terrorismo de Estado executado atravs de instituies oficiais foi responsvel pelas maiores vtimas das violaes de direitos humanos e por mortos e desaparecidos. A principal responsvel foi a Direccin Nacional de Inteligencia (Dina), criada pelo Decreto-Lei n 521, de 18 de junho de 1974. Essa entidade ganhou grande autonomia no Estado, ainda que mantendo vnculos diretos com a cpula dirigente. Com o intuito de estabelecer a verdade do Estado e assentar as bases de uma reparao, o governo do presidente Aylwin criou a Comisin Nacional de Verdad y Reconciliacin, presidida pelo ex-senador Ral Rettig, e que tinha por objetivo estabelecer a verdade e elaborar um relatrio sobre as violaes de direitos humanos cometidas durante o governo militar. As atribuies da comisso eram reunir antecedentes, realizar investigaes sobre os detidos e desaparecidos, esclarecer as execues sumrias e reconstituir os distintos casos que culminaram em morte, a fim de estabelecer a verdade sobre o ocorrido. A comisso no tinha atribuies nem poderes para julgar e definir responsabilidades penais ou judiciais, tarefa que ficou a cargo dos tribunais de justia. Em 8 de fevereiro de 1991, a comisso entregou seu relatrio ao presidente da Repblica. O presidente o divulgou e fez um inflamado apelo aos chilenos para que aceitassem a verdade expressa no relatrio. O presidente Aylwin reparou solenemente a dignidade das vtimas. Atrevo-me, na qualidade de presidente da Repblica, a assumir a representao da nao inteira para, em seu nome, pedir perdo aos familiares das vtimas.26 O Exrcito e as Foras Armadas em geral haviam manifestado apreenso quanto comisso. O Exrcito e a Marinha entregaram ao Conselho
25 26

Varas & Fuentes (1994). Aylwin, Discurso presidencial sobre el Informe de la Comisin Nacional de Verdad y Reconciliacin. El Mercurio (Santiago, 5-3-1991).

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de Segurana Nacional um parecer contrrio ao Relatrio Rettig. Em reunio realizada em 27 de maro de 1991, o Conselho de Segurana consignou as opinies oficiais das Foras Armadas. O Exrcito negou validade histrica e jurdica ao relatrio. A Marinha assinalou que o documento continha recomendaes interessantes, mas que incorre em omisses e concluses que no propiciam a integrao harmnica de todos os setores da nao.27 O relatrio da Comisso Rettig estabeleceu a verdade do Estado; passada quase uma dcada, esta foi aceita pela imensa maioria do pas. Contudo, a justia no atingiu os nveis de satisfao que a sociedade chilena esperava. Referindo-se deteno do general Pinochet, o arcebispo de Santiago declarou que ela era conseqncia, entre outras coisas, de no ter a justia chilena feito tudo que era possvel. Na questo dos direitos humanos no existe consenso na sociedade e na elite poltica, em especial quando se trata de analisar o passado. Existem no Chile memrias histricas distintas, contraditrias e que dificilmente chegaro a acordo, o que essencial para interpretar e avaliar os dramticos acontecimentos que resultaram do golpe de Estado, seus antecedentes e suas conseqncias, particularmente no mbito dos direitos humanos. No governo de Patricio Aylwin, o tema dos direitos humanos ocupou lugar dominante. A reconciliao era o eixo em torno do qual se devia articular a redemocratizao do pas. Os progressos neste campo foram extraordinrios. Conseguiu-se avanar de maneira significativa no conhecimento de parte importante da verdade. De igual forma, avanou-se no cumprimento das reparaes. Contudo, promover a justia dentro do possvel foi um processo mais limitado. Da a importncia da deciso judicial no caso Letelier, que, ao punir com a priso os responsveis intelectuais por tais crimes, que por sua vez eram os responsveis pela Dina, adquiriu um carter simblico mais geral sobre as violaes de direitos humanos. No governo do presidente Frei, a questo dos direitos humanos foi abordada na perspectiva dos tribunais. Foi separada das relaes civis-militares e dos temas relativos defesa. Tomaram-se diferentes medidas para solucionar a questo de maneira mais permanente, sem encontrar clima propcio no Parlamento para avanar na temtica. Ao segregar os temas do passado das definies da poltica de defesa e segurana, gerou-se uma mudana na perspectiva das relaes civis-militares, orientando-as para o objetivo principal dessa rea: estabelecer uma poltica explcita de defesa para o pas e contribuir para a transparncia no sistema de segurana internacional. Mas o tema dos direitos humanos reapareceu com fora, e ganhou ainda mais fora com a deteno do general Pinochet em Londres, em outubro desse mesmo ano de 1998. Para isso contribuiu a protelao de importantes decises nos tribunais de justia.
27

Respuesta de la Armada al Informe Rettig. El Mercurio (Santiago, 28-3-1991).

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Quando se observa a questo do ponto de vista da opinio pblica, os nmeros so bastante consistentes ao longo do tempo. Em uma pesquisa realizada pela Flacso-Chile,28 73% dos entrevistados responderam que devia haver algum tipo de sano; 40%, que devia haver castigo incondicional; 19%, perdo e 33%, castigo condicional. No contexto do julgamento do general Contreras em julho de 1995, em sondagem realizada pelo Centro de Estudios de la Realidad Contempornea (Cerc),29 68,9% dos entrevistados achavam que os chilenos no estavam reconciliados. Consultados sobre como solucionar os problemas das violaes de direitos humanos ocorridas durante o governo militar, 43% declararam ser partidrios de que se esclarecesse a verdade e se julgassem todos os responsveis; 18,7% inclinaram-se para o esclarecimento da verdade e o julgamento dos responsveis pelos casos mais graves. Em entrevista publicada por Qu Pasa,30 em dezembro de 1998, no contexto da deteno do general Pinochet em Londres, foi feita uma pesquisa sobre quanto contribuiria o fato de que Pinochet fosse julgado na Espanha, ou de que se fizesse justia nos casos de violaes de direitos humanos ocorridas em seu governo: 52,8% dos entrevistados responderam que contribuiria muito ou alguma coisa; 16%, que pouco, e 28%, que em nada contribuiria. Durante o governo da Concertacin, a partir de 1990, foram propostos diversos projetos para solucionar questes de direitos humanos, em diversas perspectivas. Entre eles destacam-se oito iniciativas:31 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 1992 1993 1995 1995 1995 1995 1995 1995 Projeto de reinterpretao da Lei de Anistia. Propostas presidenciais conhecidas como Lei Aylwin. Projeto de anistia do senador Sebastin Piera. Projeto de aplicao imediata da Lei de Anistia. Projeto de reinterpretao da Lei de Anistia. Proposta Frei para avanar nos temas de direitos humanos. Fuso de diversos projetos. Projeto governo oposio.

Todos esses projetos procuravam dar algum tipo de soluo questo dos direitos humanos, mas nenhum conseguiu ir adiante no Legislativo. A Lei de Anistia e o modo de os tribunais interpret-la mudaram ao longo
28

Flacso-Chile, Informe de encuesta. Percepciones y opiniones sobre las Fuerzas Armadas en Chile (Santiago, jun. 1992). 29 Pesquisa Cerc. El Mercurio (Santiago, 21-7-1995). 30 Qu Pasa. Santiago (1446), 19 dec. 1998. 31 Um quadro sinttico pode ser visto em El Mercurio (Santiago, 20-11-1998).

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desses anos. No houve nenhuma iniciativa de carter global capaz de conciliar o senso de justia com o de estabilidade, num quadro tico. Com a deteno do general Pinochet, surgiram iniciativas que procuraram possibilitar gestos de aproximao, mas no haver avanos significativos se no se conseguir estruturar uma perspectiva que atenda aos reclamos por justia. A principal concluso de todas as pesquisas de opinio pblica que, para a maioria do pas, h necessidade de se fazer justia, mantendo a estabilidade e a governabilidade. O caso Contreras mostrou que isso possvel.

As relaes civis-militares durante os governos da Concertacin


Dadas as caractersticas do processo de consolidao da democracia no Chile, as tenses civis-militares manifestaram-se na esfera institucional, respeitando os preceitos legais, ainda que em alguns casos se tenha chegado ao limite da juridicidade, o que levou alguns a afirmar que essa fronteira chegou a ser ultrapassada. Em geral, as relaes civis-militares no perodo 1990-99 divergiram de maneira muito significativa nos dois governos da Concertacin. No primeiro perodo, 1990-94, produziram-se duas das situaes de maior tenso nas relaes civis-militares, sobretudo no Exrcito. Olhando-se retroativamente, nesse primeiro governo da Concertacin ocorreu um teste permanente quanto ao uso das atribuies legais relativas liderana e autonomia em questes de defesa e poltica militar. O uso dos instrumentos legais foi exercido com forte contedo simblico em relao a esses temas de liderana e autonomia. Todo o primeiro perodo foi essencial para definir a jurisprudncia em que se relacionariam civis e militares. O governo de Patricio Aylwin procurou efetuar uma mudana constitucional que efetivasse os contedos democrticos, eliminando os enclaves autoritrios e gerando uma efetiva subordinao das Foras Armadas autoridade presidencial. As reformas constitucionais no prosperaram no Congresso. No obstante, a Controladoria Geral da Repblica reconheceu que a Presidncia tinha poder para firmar ou deixar de firmar os decretos correspondentes a promoes e destinaes das Foras Armadas. Manteve o presidente, portanto, sua capacidade de dispor sobre as Foras Armadas, ainda que com as limitaes impostas pela Lei Orgnica Constitucional. A autoridade presidencial aqui menos ampla que a que tradicionalmente tiveram os presidentes chilenos. No segundo governo da Concertacin, havendo-se disposto dos temas simblicos e dos poderes legais das autoridades civis e militares, desenvolveu-se uma poltica que enfocou primordialmente os temas profissionais. Paralelamente, foram transferidos para as esferas poltica e judicial os temas de ordem poltica e judicial, vale dizer, os temas constitucionais e de direitos humanos. Com isso eles passaram quase que exclusivamente ao Ministrio do Interior e da Justia. Dessa forma, foi possvel, pelo menos con-

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junturalmente, determinar o objetivo principal do setor no perodo 19942000: estabelecer uma poltica de defesa explcita. No caso chileno, as tenses tiveram o Exrcito como protagonista, por duas razes principais: de um lado, porque o Exrcito tivera o papel mais relevante e preponderante durante todo o governo militar; de outro, devido ao peso da figura do general Pinochet, comandante-em-chefe do Exrcito aps haver detido o poder durante 17 anos. Os debates e diferenas de opinio com as outras foras tiveram menor relevncia pblica. Os momentos de tenso e as manifestaes pblicas que denotam elementos de fora tiveram seu foco em temas do passado. Em especial, em temas que afetavam a mais alta autoridade do Exrcito. Assim, os fatos em que houve expresso e manifestao institucional dizem respeito a uma espcie de proteo de quem ocupou o lugar mais relevante do governo militar. As principais tenses se manifestaram em momentos especficos, vinculados a situaes que afetavam de maneira direta o comandante-em-chefe do Exrcito. Essas situaes de tenso poltico-institucional foram denominadas: ejercicio de enlace, ocorrido em 19 de dezembro de 1990; el boinazo, de 29 de abril de 1993; e el peucazo,32 de 22 de julho de 1995. No quadro abaixo esto sintetizadas as caractersticas que permitem comparar esses movimentos do Exrcito, incomuns no contexto de um sistema poltico redemocratizado.

Tenses e crises civis-militares no Chile, 1990-95


1990
Caracterstica da crise Contexto Fatos que precipitam a crise Ao empreendida pelo Exrcito Resposta do governo Apoio de outras foras Repercusso internacional Tempo Ao de surpresa Tenso Caso Cheques Renncia de Pinochet Aquartelamento (Unidades) Surpresa Marinha Pouca Muito curta

1993
Ao de surpresa Normalidade Caso Cheques Aquartelamento Reunio do Alto Comando Surpresa Descoordenao No identificvel Muito significativa Breve

1995
Ao progressiva Tenso Direitos humanos Caso Cheques Ao s claras Ao progressiva Surpresa Coordenao Marinha (FACh) Muito importante Prolongada

Fonte: Centro de Documentao Flacso-Chile.

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N. do T. peucos so polainas.

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Modernizao e poltica de defesa


O segundo governo da Concertacin procurou passar da transio modernizao. As autoridades polticas consideraram que, sem deixar de lado o tema das atribuies constitucionais, a prioridade poltica do governo deveria ser a modernizao do pas. Isso implicaria criar condies para um desenvolvimento harmnico, que garantisse a eqidade e que, ao mesmo tempo, significasse uma mudana qualitativa dos padres econmicos vigentes. As questes institucionais e de direitos humanos, ainda que no consideradas superadas, teriam pouca prioridade na agenda. Essa situao seria revertida ao trmino da administrao Frei. A concentrao do dilogo civil-militar em temas profissionais permitiu superar desconfianas bsicas, criar espaos de comunicao e produzir uma queda drstica da primazia das autoridades castrenses vinculadas ao regime militar. A poltica de defesa se transformou no eixo central, o que obrigou o conjunto dos atores dessa rea a uma adaptao poltica e tcnica. A deteno do general Pinochet produziu significativos retrocessos nessas questes. O governo de Eduardo Frei Ruiz-Tagle optou por uma estratgia que valoriza os aspectos profissionais e postula a necessidade de tornar explcita uma poltica de defesa suprapartidria e consensual. As autoridades governamentais buscam estabelecer uma clara distino entre os temas da esfera poltica e os de defesa. Os temas da transio, com vrios enfoques civis e militares, haviam comeado a ser substitudos por um debate mais tcnico e profissional sobre os contedos da poltica de defesa. Buscou-se canalizar os aspectos referentes aos enclaves autoritrios, que correspondiam a temas eminentemente polticos da agenda, no mbito poltico e parlamentar. No obstante, as autoridades do Ministrio da Defesa declararam que no iriam causar tenso delicada trama do sistema poltico, ainda em fase de consolidao, pelo desenvolvimento de uma poltica testemunhal. Vale dizer, pelo envio de projetos de reformas constitucionais que no tivessem consenso para aprovao no Congresso. Dado o peso das coalizes no Congresso, no se tentaram reformas institucionais. No perodo 1994-98, o Ministrio da Defesa orientou-se claramente para a criao de um espao de debate sobre a poltica pblica na rea da defesa. Nesse sentido, foi criada uma instncia que possibilitou debater e explicitar a poltica de defesa. Neste mbito, o foco concentrou-se nas questes poltico-estratgicas e no papel e na misso das Foras Armadas no campo da defesa. Foi um dilogo do qual participou a assim chamada comunidade de defesa, integrada por altas autoridades civis, tanto do governo quanto do Parlamento, bem como por acadmicos e especialistas civis neste campo, aos quais se juntam altos oficiais das Foras Armadas. Pelo carter do debate, e por seu enfoque, no foram debatidas questes relativas ao

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papel de fiadoras da institucionalidade que as Foras Armadas se auto-atriburam na Constituio de 1980; tampouco as questes referentes ao alto grau de autonomia estabelecida, sada do governo militar, na Lei Orgnica Constitucional sobre as Foras Armadas. O dilogo teve uma finalidade clara, que se cumpriu plenamente: focalizar a poltica de defesa a fim de explicit-la. Isso permitiu assentar as bases de uma poltica de Estado, quer dizer, para alm dos alinhamentos governamentais neste campo. A publicao do Libro de la Defensa Nacional parte desse enfoque. Ele situa o tema da defesa no Chile em um novo cenrio, no qual se buscam articular a paz, a democracia e o desenvolvimento, com o concurso de uma vasta gama de atores. Apesar disso, a deteno do general Pinochet provocou a paralisao dos vnculos e do dilogo aberto entre civis e militares. Produziu-se um enclausuramento das instituies armadas, o que, combinado s polticas da oposio parlamentar, dificulta a conformao de polticas de Estado, essenciais nestas matrias. Trs so as caractersticas fundamentais da relao civil-militar que se desenvolve no Chile. Primeiro, h nas Foras Armadas uma tradio de profissionalismo. No Chile, a tradio de desvinculao poltica partidria das Foras Armadas tem peso, o que facilita uma relao civil-militar com enfoque nos temas profissionais. Essa tradio de profissionalismo institucional converge com o desenvolvimento de uma percepo estratgica de longo prazo da direo poltica nacional durante governos civis e militares. O perigo de politizao das Foras Armadas vincula-se principalmente aos enclaves autoritrios da Constituio, em especial ao papel dos senadores nomeados e s funes polticas do Conselho de Segurana Nacional. Da a importncia que os setores democrticos do mudana da Constituio nesses aspectos. Segundo, tem-se a hierarquizao das funes militares, ficando o comandante-em-chefe da instituio no pice da pirmide. Para as autoridades civis isso tem garantido a estabilidade e um elemento-chave para a governabilidade do pas. O resultado do caso Letelier e o acatamento da deciso dos tribunais de justia, em especial da condenao priso das autoridades mximas da principal instituio de represso do governo militar, puseram prova o respeito hierarquia. Finalmente, a terceira caracterstica provm dos civis, em especial dos partidrios da Concertacin, e traduz-se em um crescente interesse em abordar o tema da defesa de modo mais sistemtico. O mundo acadmico muito contribuiu para o exame das relaes civis-militares, dos assuntos da defesa e dos temas estratgicos regionais e internacionais em sua globalidade. Os principais debates na rea da defesa no se prendem a temas profissionais, dado que ainda h questes constitucionais presentes, em especial a definio dos papis das Foras Armadas no sistema poltico e temas vinculados aos direitos humanos.

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O debate sobre a modernizao da defesa foi postergado. Com isso retarda-se a possibilidade de se avanar em questes significativas referentes aos vnculos entre Foras Armadas e sociedade em um sistema democrtico. A desconfiana retornou de modo importante, juntamente com nova polarizao no nvel da elite poltica. A oposio de direita ao governo da Concertacin e alguns porta-vozes dos militares da reserva a ela ligados no contriburam para a continuidade e o aprofundamento do dilogo profissional. Ser necessrio retomar aspectos substantivos do que foi realizado no perodo precedente para trazer novamente os temas profissionais para o centro das discusses sobre a poltica de defesa. Isso implicar necessariamente resolver os temas vinculados aos direitos humanos para evitar a recorrncia de ciclos de aproximaes positivas e distanciamentos, produto da profunda diviso gerada pelas distintas perspectivas sobre o passado. Para tanto, ser fundamental abordar os temas institucionais. Passada uma dcada, as questes constitucionais e de direitos humanos continuam sendo as que determinam as posies estruturais no sistema poltico. Sua superao implica estabelecer um pacto constitucional legitimado por toda a sociedade.

Um protagonista persistente
O general Pinochet continua desempenhando o principal papel no sistema poltico chileno. O nvel dessa importncia ultrapassa as capacidades efetivas de poder em cada momento, conseqncia de sua permanente presena no pice das decises de Estado por um quarto de sculo. A isso preciso acrescentar que sua principal base de apoio tem razes nas Foras Armadas, com quem governou durante 17 anos. A direita poltica, ao longo dessa dcada, procurou distanciar-se cada vez mais do governo militar que havia apoiado. As manifestaes do candidato a presidente da oposio de direita assinalam que ele no representa o pinochetismo. No obstante, cabe destacar o apoio dado oposio poltica aos dois governos da Concertacin: seu ponto mais alto foi no plebiscito de 1988, com 43% dos votos, flutuando entre 33 e 38% nas eleies posteriores. Logo aps entregar o comando da nao em 1990, o general Pinochet assumiu o posto de comandante-em-chefe do Exrcito por um perodo de oito anos. Essa situao, contrria aos sentimentos das novas autoridades democrticas, teve de ser aceita, no mbito da Constituio, pelos presidentes Aylwin e Frei. Em conseqncia, o general Pinochet comandou o Exrcito de 11 de maro de 1990 a 10 de maro de 1998. A substituio do general Pinochet no posto de comandante-em-chefe do Exrcito deu-se um quarto de sculo depois da data em que o assumira. Em cerimnia realizada em 10 de maro de 1998, diante do presidente da Repblica, o general Pinochet retirou-se das fileiras do Exrcito depois de 65 anos. Passou o comando ao general Ricardo Izurieta.

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A sada do general Pinochet foi marcada por tenso no sistema poltico, provocada pelo fato de que assumiria como senador vitalcio. A isso juntavam-se as questes de direitos humanos, situao que se manifestou na lista de promoes do ltimo ano de comando do general Pinochet. Mais ainda, dado seu peso no alto comando, os setores mais ligados ao general Pinochet geraram um fato especfico para vincular de maneira mais estrutural a figura do general Pinochet ao futuro da instituio. Assim foi que, em 6 de maro de 1998, na cerimnia de despedida realizada pelo corpo de generais, nomeou-se o general Pinochet comandante-em-chefe benemrito, categoria que no existe formalmente, mas que, ainda que tenha sentido simblico e honorfico, procura manter presente de certa forma na instituio a figura do general Pinochet. O general Ricardo Izurieta representa as novas geraes de oficiais das Foras Armadas. Ocupou cargos importantes: diretor da Academia de Guerra, chefe da Primeira Diviso do Exrcito, adido em Washington e chefe do Estado-Maior da Defesa Nacional. Foi nomeado comandante-em-chefe pelo presidente da Repblica para o perodo 1998-2002. A presena do general Pinochet como senador vitalcio produziu um debate significativo no Parlamento. Questionou-se sua qualidade de ex-presidente, a diferena de ser ex-chefe de Estado. O primeiro indicaria a legitimidade constitucional, o segundo, a realidade factual de ter ocupado o poder durante 17 anos. Em uma acidentada sesso no dia 11 de maro de 1998, o general Pinochet assumiu o cargo de senador vitalcio. Um grupo de 11 deputados formalizou uma acusao constitucional contra ele, fundamentando-a com a indicao de que Pinochet, com suas declaraes, havia comprometido a segurana e a honra da nao e prejudicado a imagem internacional do pas, alm de pr em risco, com seus atos e omisses, a vigncia do Estado de direito e de ofender a memria das vtimas de violaes de direitos humanos. Entre os propsitos da acusao constitucional estava a tentativa de evitar a presena do general Pinochet no Senado. Embora o procedimento no conduzisse ao fim pretendido, prende-se a uma velha tradio nacional de estabelecer um tribunal poltico dos governantes do pas no Parlamento.33 No houve unanimidade na coalizo governamental sobre esse tema. De fato, os parlamentares se dividiram. O governo rechaou a acusao, com o argumento de que ela prejudicava o processo de transio poltica. O presidente Frei declarou que a acusao seria mais um julgamento da transio que da figura do general Pinochet e que era necessrio valorizar a democracia construda, apesar de suas imperfeies. A acusao foi finalmente rechaada.
33

Loveman & Lira (no prelo).

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O ressurgimento do tema dos direitos humanos


O tema dos direitos humanos ressurgiu com fora em 1998, no contexto da sada do general Pinochet do comando do Exrcito. Em janeiro desse ano foram movidas diversas aes contra ele relativas aos presos desaparecidos. A Corte Suprema acolheu-as e nomeou um ministro para encarregar-se das investigaes. No momento da deteno do general Pinochet em Londres, este juiz de instruo havia acumulado mais de uma dezena de processos ligados aos direitos humanos. A reativao da agenda histrica produziu alteraes nos posicionamentos de importantes atores sobre o tema dos direitos humanos. Do mesmo modo que no governo do presidente Aylwin, e no incio do de Frei, surgiram vozes reclamando a necessidade de tomar iniciativas tendentes a alcanar a unidade nacional e a estabelecer modos de superar a questo dos direitos humanos. Como parte do debate sobre a agenda histrica, voltou-se a levantar a possibilidade de eliminar o feriado de 11 de setembro. Desta vez o debate envolvia a presena do general Pinochet no Congresso. Como forma de chegar-se a um acordo, foi proposta a criao de um dia da Unidade Nacional. No se chegou a consenso. Repetiu-se a votao, devido situao de impasse. Antes da terceira votao, e prevendo a possibilidade de uma derrota, o general Pinochet demonstrou sua astcia poltica e, coordenando-se com o presidente do Senado, Andrs Zaldvar, apresentou um projeto abolindo o 11 de setembro. Dessa maneira, o feriado legal que agravava a diviso entre os chilenos foi abolido em 19 de agosto de 1998. Isto criou expectativas muito significativas acerca da possibilidade de outros acordos que contribussem para a unidade nacional. Foi neste contexto que a Igreja Catlica organizou uma missa pela reconciliao nacional, procurando estabelecer um clima propcio abordagem da questo dos presos desaparecidos. As colocaes da Igreja abordaram questes substantivas, assinalando que as violaes de direitos humanos, em especial em relao aos presos desaparecidos, haviam sido atos injustificveis e que aqueles que os haviam cometido continuavam legal, mas no eticamente, impunes, e que novas iniciativas eram necessrias para pr um fim situao e permitir que os familiares encontrassem os restos mortais de seus entes queridos. Essas propostas tiveram acolhida favorvel na classe poltica dos mais diversos setores do pas. No caso das Foras Armadas, reiterou-se que as responsabilidades eram individuais e no institucionais. Pela primeira vez desde 1973, o 11 de setembro no foi comemorado pelas Foras Armadas como data pica: nas instituies militares realizaram-se atos religiosos. Havia no pas uma viso positiva sobre a possibilidade de reconciliao nacional.

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Com o objetivo de homenagear o Exrcito, e num jantar oferecido pelo Senado a seu comandante-em-chefe, o general Izurieta proferiu um discurso de grande importncia em que afirmou: Gostaria de transmitir o firme desejo do Exrcito chileno, representado por seu comandante-em-chefe e pelo alto comando da instituio, de perseverar na busca de todas as instncias que permitam o desenvolvimento harmnico de nosso pas, sob um clima de convivncia nacional e internacional que assegure a posio que lhe corresponde e que melhor sirva aos propsitos do bem comum. Com esta inteno, no s nos juntamos aos apelos das mais altas autoridades governamentais e eclesisticas, como temos sido pioneiros em manifestar explicitamente nossa vontade de alcanar a unidade nacional, pois estamos convencidos de que a melhor maneira de aproveitar nossa posio de expectativa e lograr um desenvolvimento que todos sonhamos para o pas no prximo sculo.34 Ao referir-se aos fatos do passado, adotou uma nova linguagem, ao assinalar: Tivemos e experimentamos grandes desavenas e amarguras no passado, produto, como todos sabemos, de uma grave crise institucional que fomos capazes de superar com o mrito de o havermos feito ns mesmos. Fazemos parte de uma gerao que tem diante de si um importante desafio, que no de um ou outro setor, nem entre pessoas e regies do pas, mas do Chile, para os chilenos.35

A viagem a Londres e a deteno do general Pinochet


Enquanto se articulava essa busca de soluo dos fatos do passado que envolvia um esforo da Igreja, do governo, dos tribunais e uma nova atitude das Foras Armadas, o general Pinochet preparava uma nova viagem ao exterior. Esta seria sua oitava viagem a Londres. Devido existncia de uma ao movida pela Espanha, o general Pinochet no s viajou Inglaterra com o passaporte diplomtico que outorgado a todos os senadores, como emitiu-se um decreto de misso especial, atendendo a convite formal do Royal Ordenance. Aproveitaria a oportunidade para fazer um check-up mdico e, possivelmente, uma operao na coluna. Em 16 de outubro foi efetivada a rogatria do juiz Garzn, da Espanha, solicitando a deteno do general Pinochet e sua extradio, para se apresentar perante os tribunais espanhis, sob acusao de delitos contra os direitos
34

General Ricardo Izurieta, Discurso con motivo del homenaje del Senado a las glorias del Ejrcito (Santiago, oct. 1998). 35 Ibid.

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humanos de ao universal. Essa deciso da justia espanhola d-se num contexto que enfatiza a questo dos direitos humanos na Europa. Em 22 de outubro foi aprovada uma resoluo no Parlamento europeu, por 184 votos a favor, 12 contra e 14 abstenes, em que se instava o governo espanhol a pedir a extradio do general Pinochet com a maior brevidade possvel.36 Paralelamente, outros governos europeus solicitaram a extradio do general Pinochet, tambm com base em acusaes de violao dos direitos humanos. A deteno do general Pinochet em Londres mudou o clima poltico no Chile e deu incio a um processo que ter importantes conseqncias no mbito internacional. Sua deteno produziu a reao imediata das autoridades nacionais, em particular do chanceler e do presidente da Repblica, que rechaaram a inteno espanhola de exercer mandatos judiciais de carter extraterritorial. E, no caso da Inglaterra, questionou-se o acatamento dessa rogatria pelas mesmas razes, alm do desrespeito ao passaporte diplomtico outorgado ao senador vitalcio. Desde o incio, a pedra angular da defesa governamental foi o princpio de soberania e igualdade dos Estados. Por outro lado, o governo tem insistido em assinalar que defende princpios, no pessoas. As reaes e pronunciamentos das Foras Armadas sobre este tema esto sistematizadas no quadro a seguir. Os parlamentares, sobretudo os senadores vinculados coalizo que defende uma democracia protegida liderada pelo general Pinochet, propuseram uma espcie de greve do Parlamento. Dado o conjunto das declaraes e o radicalismo de algumas delas, estimou-se, em especial no exterior, que a instituio democrtica no Chile poderia estar em risco. O caminho percorrido nesses meses evidencia alta tenso na classe poltica, mas reaes mas matizadas na sociedade. Como mostram as pesquisas feitas com a metodologia de focus group em torno da deteno do general Pinochet, h uma dupla demanda, de justia e de estabilidade. Desta feita agregando-se a pergunta sobre se o Chile capaz ou no de lidar com seus problemas.37 Na perspectiva governamental, manteve-se uma argumentao estrutural quanto ao tema soberania. Em carta ao secretrio-geral das Naes Unidas, o governo chileno afirmou: a tendncia para a universalizao da justia e dos direitos humanos, que devemos promover e fortalecer, no pode se levada adiante em detrimento da soberania dos Estados e de sua igualdade jurdica. Vulnerabilizando-se estes princpios com aes unilaterais, a universalidade da jurisdio apenas se converteria em um fator de anarquia internacional que permitiria aos Estados mais poderosos arrogarse o poder de serem, seletivamente, justiceiros dos mais fracos.
36 37

Irela (1998). Flacso-Chile, Relatrio de pesquisa exploratria Memoria colectiva (el caso Pinochet) (Santiago, dec. 1998).

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Pronunciamentos institucionais das Foras Armadas


Data
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Instituio
Declarao do Exrcito

Contedo
Em sete pontos, o comandante-em-chefe d seu apoio e solidariedade permanentes ao general Pinochet. Em cumprimento de sua responsabilidade de velar por sua segurana e tranqilidade, adotou, adotar e instar para que sejam adotadas todas as medidas para superar a situao, recorrendo aos meios jurdicos, diplomticos e de governo. O que ocorreu seria um fato inslito e inaceitvel para os integrantes da instituio. Manifesta seu mais absoluto repdio a toda conduta que se afaste do respeito dignidade de autoridades reconhecidas pelo governo do Chile. A deteno ofende ao pas e a suas instituies, fazendo prevalecer o interesse de pessoas que desconhecem o sentido de ptria caracterstico do povo chileno. Finaliza apoiando as aes do governo e esperando que tenham xito. Insta uma pronta soluo do problema. Seria um flagrante desconhecimento das prerrogativas inerentes imunidade diplomtica, pelo que se concorda com o que as autoridades do governo expressaram a esse respeito. Reitera-se o apoio irrestrito da Fora Area Chilena ao senador Augusto Pinochet e a sua famlia nesta difcil situao e confia-se em que seja restaurado o respeito instituio diplomtica. Declarao em dois pontos. Compartilha de todas as aes que o governo supremo decida tomar para superar adequadamente esta lamentvel situao que afeta o Estado chileno, j que aparentemente havia sido violada a imunidade diplomtica de um membro do Poder Legislativo do pas. Solidariza-se com o Exrcito nesta deplorvel situao. O diretor assinalou que os chilenos deviam se unir na defesa de princpios como o da soberania. A Marinha declarou que, no contexto da deteno do general Pinochet, o comandante-em-chefe da instituio, Jorge P. Arancibia, cancelara uma viagem a Londres para participar da ao promovida pelo governo e assinalou que os grupos que se afastam da postura do governo contribuem para a diviso do pas. A instituio informou ainda que o vice-almirante Hernn Couyumdjian cancelara uma viagem programada Espanha. Reunio de oficiais e pessoal permanente da Regio Metropolitana na Escola Militar para tratar de matrias institucionais. Em declarao, Izurieta afirmou: estamos empregando todas as nossas foras, atravs do governo, para colaborar e cooperar para que em curto prazo o general retorne ao territrio nacional. Agradeceu em nome do Exrcito as gestes do presidente da Repblica: creio que interpretei nelas o sentimento da grande maioria do pas, e particularmente o do Exrcito. A instituio desmentiu o cancelamento da compra de navios Gr-Bretanha, devido situao que afetava o senador vitalcio Augusto Pinochet. Afirmou que no havia negociaes formais com a Gr-Bretanha e que a prioridade da Marinha era construir os navios no pas.

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Declarao da Marinha

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Declarao da Fora Area Chilena

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Declaraes dos Carabineiros

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Comandanteem-chefe Ricardo Izurieta

26-10

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O ministro da Defesa, por seu lado, assinalou, na III Reunio Ministerial de Defesa, o seguinte: Aceitar que, neste processo, um Estado possa arrogar-se jurisdio sobre outro supe legitimar uma violao de princpios e normas fundamentais da convivncia internacional. Isto foi assinalado com clareza pelo presidente da Repblica do Chile, ao opor-se extraterritorialidade adotada recentemente por terceiros pases em relao ao nosso. Mais ainda, esse repdio aplicao extraterritorial de legislaes nacionais foi recentemente expresso pelos chefes de Estado e Governo da Cpula Ibero-americana e do Grupo do Rio. Nestes princpios reside o xito de qualquer processo em curso, em particular quando se relaciona com a soberania de qualquer Estado, pelo que, ante a situao posta, o governo do Chile decidiu atuar de maneira decidida e sem vacilao.38 Por seu lado, em entrevista ao dirio espanhol El Pas, o ministro declarou: O governo chileno seguiu com grande dificuldade uma linha que tenta compatibilizar soberania e justia. Se Pinochet ficar em Londres por deciso dos lordes, o tema da soberania continuar de p, no-resolvido, e os setores que apiam o governo voltaro a postul-lo, mas, caso volte ao Chile, o tema da justia ganha preeminncia. As pessoas decidiro o seguinte: j afirmamos nossa soberania, agora afirmemos tambm a justia. Estou convencido disso (...) (...) ningum pode pedir ao governo de um pas independente que v ao tribunal de outro pas e diga: olhe, por favor julguem-me vocs porque no tenho capacidade, isto muito complicado, resolvam vocs meu problema poltico. No, veja, a transio chilena ter pleno xito e o Chile virar a pgina quando efetivamente tivermos cumprido as tarefas pendentes.39

A ttulo de sntese
A deteno do general Pinochet evidenciou de forma contundente o que aqui foi apresentado: o Chile tem uma transio complexa, prolongada e imperfeita. A isso soma-se um sistema poltico que tem um bloqueio sistmico no veto da minoria, que imobiliza as possibilidades de autotransformao. Esse bloqueio impede reformas substantivas que efetivem uma liderana civil democrtica nas diversas reas e outorga alto grau de autonomia s Foras Armadas. Uma Constituio com enclaves autoritrios no permite uma relao civil plena no mbito democrtico.
38 Guzmn, Jos Florencio. Intervencin ante la III Reunin Ministerial de Defensa de las Amricas (Cartagena de Indias, Colombia, 30-11-1998). 39 Entrevista a Jos Miguel Insulza, El Pas, 15-3-1999.

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O quadro interpretativo sobre as violaes de direitos humanos que se manifestam no sistema internacional condena de maneira clara o regime militar e as violaes de direitos humanos cometidas nesse perodo. No sistema internacional do ps-Guerra Fria, os temas referentes aos direitos humanos ganham cada vez mais importncia, em especial no mundo ocidental. No Chile, um setor minoritrio tem uma interpretao distinta do que ocorreu no pas, para alm das evidncias estabelecidas no Relatrio Rettig, pelos diversos observadores das Naes Unidas, pelas Igrejas e por outros atores e pelo testemunho das vtimas. Num mundo globalizado, a compreenso das tendncias centrais e da forma pela qual opera o quadro de interpretaes ser determinante para o estabelecimento de cursos de ao eficazes. A no-compreenso do ponto central de interpretao do mundo ocidental leva a cursos de ao equivocados, reduzindo-se com isso os espaos de incidncia no sistema global. Um segundo efeito foi uma mudana na agenda poltica nacional, em especial no debate em torno da eleio presidencial. De preocupaes que, num primeiro momento, se centravam na estabilidade institucional, passouse a um debate no-concludo sobre o tema do poder no Chile. Os clculos de engenharia poltica, as manobras de inteligncia e todos os aspectos associados luta pelo poder concentram-se na eleio presidencial de dezembro de 1999. Este o tema central que organiza o conjunto da agenda. Um terceiro aspecto vincula-se a uma percepo de retrocesso no dilogo civilmilitar. Depois de importantes progressos que apontavam para um dilogo centrado em questes poltico-estratgicas e no desenvolvimento profissional, produziu-se um enclausuramento militar e um enfoque deste setor na conjuntura poltica originada em Londres. Finalmente, ser necessrio retomar as questes centrais da transio democrtica, passada uma dcada, para buscar uma sada permanente e evitar uma situao nefasta que afete o desenvolvimento nacional. A deciso da polcia britnica quanto rogatria da justia espanhola evidenciou as reduzidas capacidades de poder dos pases mdios e pequenos no sistema internacional. A avaliao dos efeitos globais da primazia dos direitos humanos sobre o conceito de soberania nacional ainda prematura. Contudo, pode-se afirmar com certeza que ter conseqncias significativas no plano poltico sobre os acordos feitos em processos de transio e sobre o julgamento de delitos de lesa-humanidade. Ao longo de toda a primeira etapa do processo em Londres desde a deteno at a deciso dos lordes em Tribunal de Apelao, entre outubro de 1998 e fevereiro de 1999 reabriu-se no Chile o debate em torno dos pactos da transio e suas conseqncias no sistema poltico. O debate pela e sobre a histria jamais havia tido um contedo to atual para o sistema poltico chileno.

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O reexame das trs reas essenciais de coincidncia de princpios aqui assinaladas permite indicar que, ainda que no se hajam alterado no aspecto estrutural, foram geradas situaes e sinais passveis de modificlas conforme o curso dos acontecimentos no Chile a partir das decises em Londres. Em relao ao consenso quanto democracia, ainda que nenhum ator a tenha questionado em substncia, diversas reaes geradas a partir da deteno do general Pinochet e em apoio a sua libertao evidenciaram que h setores dispostos a pelo menos ameaar o sistema poltico com o uso da fora, questo inaceitvel na democracia. A estabilidade institucional no est em jogo. No obstante, e conforme os resultados do processo, pode-se criar tenses que aumentem o poder dos atores cujo peso de fato seja maior que o daqueles que possuem representao popular no mbito democrtico. Quanto ao consenso em torno da economia, no h propostas de volta a um modelo autrquico, nem medidas que impliquem uma limitao estrutural dos vnculos com o sistema econmico internacional. A abertura econmica, a orientao para a exportao, o fomento dos acordos de integrao continuam sendo apoiados por todos os atores relevantes dos sistemas poltico e econmico. Apesar disso, algumas medidas sugeridas de retaliao contra ingleses e espanhis evidenciam o provincianismo e a superavaliao das variveis econmicas nas relaes polticas internacionais de um pas como o Chile. no que se refere a um novo tipo de relao civil-militar que se encontram as maiores dificuldades. Foi no retrocesso do dilogo e da construo de sistemas conceituais e de polticas que possibilitem olhar os temas profissionais e de modernizao das Foras Armadas que se produziu a maior deteriorao. Isso fica patente na dificuldade de se desenvolver uma perspectiva poltico-estratgica comum sobre o caso Pinochet. Embora o contexto evidencie a normalidade institucional (o Conselho de Segurana Nacional reuniu-se em quatro oportunidades) no uso dos instrumentos da Constituio de 1980, surge uma autonomia em questes polticas de conseqncias contraproducentes para a democracia chilena e para o objetivo declarado de obter um pronto regresso do general Pinochet ao pas. O contexto dessas trs coincidncias de princpios construdos desde 1989 mudou em uma dcada. Por um lado, a globalizao se faz cada vez mais efetiva. Em que pese a sua segmentao entre questes polticas, econmicas e, em especial, financeiras, seu impacto no pode ser diferenciado de maneira contraditria. Um pas como o Chile no pode sinalizar que lhe convm a globalizao econmica, e foment-la, mas que evita os efeitos da globalizao poltica, entre eles a promoo e a proteo dos direitos humanos e tudo o que isso significa em relao ao direito internacional, como a condenao dos ditadores. Por outro lado, a populao do pas mudou. Os jovens, apesar da maioria no se inscrever nos registros eleitorais, tm uma

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voz de peso que se manifesta na opinio pblica, ainda que haja dificuldades de participao. A reivindicao de justia aparece em 1999 com uma fora significativamente maior que h uma dcada. A classe poltica tem uma tarefa de grande complexidade: deve conciliar estabilidade e justia. Isso ainda mais difcil num quadro no qual reduziu-se a confiana, gerou-se tenses e polarizou-se o pas em torno das duas grandes coalizes polticas a que promove a democracia e a que promove uma ordem protegida , o que dificulta construir consensos que se expressem em polticas de Estado. Ainda mais porque o que est em jogo so as relaes de poder que definiro o Chile do sculo XXI. A hora do Big Ben est marcando o momento poltico no Chile.

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PA R A G U A I
O fim da era Stroessner: militares, partidos e a rota para a democracia*
CARLOS MARTINI

Do regime autoritrio democracia sem institucionalizao militar


Imediatamente aps o fim da Guerra do Chaco contra a Bolvia (1932-35), ocorreu um golpe de Estado, em 17 de fevereiro de 1936, que assinalou o sbito surgimento das Foras Armadas, como instituio, no centro do sistema poltico. J antes da guerra se fora gestando um descontentamento social com o Estado liberal oligrquico e um grupo de oficiais, animado pela vitria na guerra, encabeou uma sublevao que pretendia algo mais que uma mudana de guarda, pretendia uma transformao social. O Exrcito em armas, segundo a declarao do Exrcito Libertador de 17 de fevereiro, constitua-se no porta-voz e no veculo das transformaes desejadas pelas massas populares.1 Esse processo durou apenas alguns meses e sucumbiu em meio a uma grande heterogeneidade ideolgica (em seu interior coexistiam de fascistas a marxistas, passando por independentes) e incapacidade de gerar uma base poltica prpria. Mas assinalou o incio de uma longa fase na histria recente do Paraguai: de 1936 a 1989 (ano da derrocada da ditadura do general Alfredo Stroessner), o pas no conheceu sis-

* Traduo de Alexandra Barbosa Silva.


1

Flecha, Martini & Silvero (1994:13).

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tema democrtico algum e apenas durante uns seis meses, em 1946, vigorou um clima de liberdades pblicas.2 No princpio dos anos 1940, sob a presidncia do general Higinio, tentou-se a construo de um regime corporativista. Esse oficial, integrante de um grupo de militares que rechaava o liberalismo em sua verso tanto poltica quanto econmica, apoiou-se fundamentalmente nas Foras Armadas. Tem incio a etapa de expanso da presena do Estado na economia e nacionalizam-se empresas privadas de servio pblico, no quadro de um Estado autoritrio. O contexto normativo deixava de ser liberal para insistir na interveno do Estado. Em um trecho da Constituio de 1940 que no foi fruto de uma conveno democrtica, mas da imposio do marechal Estigarribia, condutor da Guerra do Chaco assinala-se que o Estado moderno no pode ser um simples policial... Nos pases de rudimentar desenvolvimento, em que a iniciativa privada fraca e em que existem problemas superiores capacidade do particular, o Estado no pode praticar, sem comprometer o progresso, a doutrina do deixar fazer. Sociedade civil fraca, de pouco dinamismo econmico, e Estado que comeava a configurar-se como ator central da poltica e da economia. Era esta a tendncia que despontava no princpio dos anos 1940. Esses delineamentos, consignados como fundamentos da Constituio de 1940, estabeleceram um modo de pensar constantemente reiterado at o presente. Mais que isso, ao se apresentar uma circunstncia histrica excepcionalmente favorvel ao acesso a recursos pblicos, efetivou-se um dos fatos mais marcantes no desenvolvimento socioeconmico e poltico paraguaio, ou seja, a expanso do Estado. (...) a crescente presena do Estado na economia nacional, no quadro de uma concepo generalizada de intervencionismo estatal, aumentou sua capacidade clientelstica/assistencialista e fortaleceu o aparato administrativo e de controle social, levando ao extremo o desequilbrio entre Estado e sociedade civil.3 Nesses anos 1940, o Partido Colorado foi recuperando espaos no Estado por intermdio do general Higinio Mornigo. Uma efmera abertura poltica em 1946, produto em grande parte do contexto internacional posterior derrota nazista na II Guerra Mundial, acabou gerando a guerra civil de 1947, acontecimento que constituiu outro marco-chave nas relaes civis-mi2

Durante a Repblica Liberal (1904-36), s em 1928 houve uma candidatura de oposio em eleies para a presidncia da Repblica. Alm disso, dos 18 presidentes desse perodo, apenas oito chegaram ao poder por meio de eleies, e desses, trs foram depostos. No Paraguai, desde a fundao de seus dois grandes partidos, em 1887, nunca houve alternncia pacfica no governo. O Partido Liberal e a Associacin Nacional Republicana (Partido Colorado) nasceram com uma face ideolgica liberal. Mas o segundo foi adquirindo com mais e mais fora, desde os anos 1930, uma variante nacionalista populista. 3 Rivarola (1991: 138).

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litares. Se em 1936 o ator militar se tornou central no sistema poltico, a vitria colorada em 1947 frente a uma aliana de liberais, fevereiristas e comunistas, delineou o incio da partidarizao militar no esquema do denominado pacto civil-militar, isto , colorado-militar. Foram banidos das Foras Armadas oficiais, suboficiais e soldados do grupo perdedor e reorganizaramse os quadros com militares simpatizantes do Partido Colorado. Essa aliana entre o Partido Colorado e as Foras Armadas constituiu-se, a partir de ento, em eixo fundamental para se entender a evoluo poltica paraguaia at o presente. No Paraguai de Stroessner no houve uma ditadura militar tradicional. O poder autoritrio fundamentado nas Foras Armadas obteve legitimao social atravs de um partido de patronagem que administrou o sistema de benefcios e privilgios e assumiu a forma de um regime patrimonialista sultanista. A instabilidade poltica, fruto da concorrncia entre caudilhos colorados para chegar ao poder, se instalou entre 1947 e 1954, quando se sucederam sete presidentes, at que o golpe de 4 de maio de 1954 levou ao poder o general Stroessner, que, consciente do peso colorado na vida nacional, pactuou imediatamente com a cpula golpista e conseguiu fazer-se nomear candidato do partido s eleies desse ano, que se realizaram sem a participao de qualquer oposio, proscrita desde 1947. Stroessner capitalizou a herana do perodo 1947-54, incluindo a relao entre as Foras Armadas e o Partido Colorado, o Estado centralizado, o nacionalismo retrico do Partido Colorado e seu controle sobre a vida nacional.4 Em 1955, o general Stroessner estabeleceu a afiliao obrigatria dos oficiais militares ao Partido Colorado. E foi realizando um expurgo gradual, nos anos 1950, dos militares que suspeitava poderem lhe impor alguma resistncia. Assim, foi-se formando uma cpula militar leal, que serviu de base ao que se denominou unidade grantica entre militares e colorados. Sob o manto de um frreo anticomunismo e o apoio constante e crescente de Washington em pleno auge da Guerra Fria, foi-se consolidando o regime autoritrio assistencialista (cunhar-se-ia anos depois a expresso democracia sem comunismo como fator auto-identificador do regime). Alm do mais, com a cobertura ideolgica da Doutrina da Segurana Nacional (DSN), com uma sociedade civil fraca e partidos de oposio inicialmente proscritos e depois tolerados, mas sem margem de liberdades civis, o regime stroessnerista governou quase todo o seu perodo sob estado de stio. Ambas as instituies (Partido Colorado e Foras Armadas) e seus principais dirigentes participaram do governo. Dos 11 ministros do Poder Executivo, nove eram membros da Junta de Governo (rgo mximo de poder no partido); o presidente do Poder Judicirio pertencia cpula partidria, e tambm os primeiros nveis decisrios das maiores empresas descentralizadas
4

Lambert & Nickson (1997:5).

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eram ocupados por autoridades do Partido Colorado. Trs ministrios estavam nas mos de generais-de-diviso das Foras Armadas; das 12 empresas autrquicas, sete eram controladas por representantes das Foras Armadas, que, ademais, tinham funes de segurana nas demais unidades do Estado.5 Uma combinao de fuso das Foras Armadas com o Partido Colorado, controle da sociedade civil com desarticulao da sociedade poltica e regime patrimonialista com partido de patronagem compem as caractersticas centrais da longevidade da ditadura stroessnerista.6 A lealdade militar foi obtida por meio da cristalizao, na cpula, de um grupo de oficiais que acumularam oportunidades de negcios lcitos e ilcitos (em particular o contrabando em grande escala), dos quais tambm participavam alguns membros dos escales inferiores. Era o chamado preo da paz. Concediam-se-lhes grandes extenses de terra, tinham acesso a altos cargos nos monoplios pblicos, posicionavam-se em zonas de fronteira propcias a todo tipo de contrabando, inclusive o de drogas, e as promoes dependiam da absoluta lealdade ao general-presidente. Isso produziu um fechamento na carreira militar. Certos generais-de-diviso chegaram a ficar 15 anos no cargo. O alto grau de autonomia militar, sem nenhum tipo de controle civil, era um dos pilares de sustentao do chamado Estado Onvoro.7 O sultanismo autoritrio que caracterizou o regime do general Stroessner teve dois aspectos fundamentais, segundo Marcial Riquelme: O poder exercido pessoal e discricionariamente pelo chefe de Estado, cujas decises eram implementadas pela aliana de um partido de patronagem (assistencialista) com um estamento militar partidarizado e profundamente corrupto em sua cpula. A lealdade dos funcionrios civis e militares ao chefe de Estado era de carter pessoal e se baseava no temor e nas recompensas materiais que este dispensava a seus colaboradores incondicionais. A administrao patrimonialista dos bens do Estado, que se traduzia na no-diferenciao entre a esfera poltica e a econmica e, sobretudo, na ausncia de fronteiras bem ntidas entre o bem pblico e o patrimnio privado. Por isso o chefe de Estado e seu entorno imediato dispuseram livremente dos fundos pblicos e das propriedades fiscais, estabeleceram monoplios estatais antieconmicos, instalaram seus familiares prediletos nas distintas dependncias pblicas, demandaram propinas para a criao de novas empresas etc. Em suma, o chefe de Estado e seu entorno civil e militar dispunham dos bens pblicos como se fossem seus.8
5 6

Lezcano (1989). Lezcano (1989) e Riquelme (1992). 7 Arditi (1992). 8 Riquelme (1992:14).

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Na equao de poder do regime poltico, se entre 1936 e 1947 houve uma presena militar maior no cenrio poltico, entre 1947 e 1954 surge a partidarizao militar, ainda com forte presena de caudilhos poltico-partidrios no pacto de poder. Com Stroessner, a partir de 1954, o peso maior nesse pacto fica com as Foras Armadas, e os caudilhos colorados se estabelecem como administradores do sistema assistencialista, mas com o importante papel de legitimao do regime ditatorial. O Estado como agente empregador ante um setor privado endemicamente fraco; a repartio das terras fiscais nos anos 1960, que atenuou durante alguns anos a demanda de terras; a migrao para a Argentina, como vlvula de escape ante insuficincia de fontes de trabalho, e a chegada da poca dourada, com a construo de Itaipu nos anos 1970 marcaram mais de duas dcadas em que a ditadura, apoiada sempre em seus pilares de controle e represso, pde obter sua consolidao, amparada na lgica bipolar Leste-Oeste.

Quebra-se a aliana de poder: tem incio a transio


Na origem da transio encontram-se as chaves para se compreender os avanos e as continuidades em relao ao regime anterior no mbito das relaes civis-militares. A declarao insurrecional lida pelo general Andrs Rodrguez na madrugada de 3 de fevereiro de 1989 delineava uma agenda de cinco pontos: 1. Recuperao da dignidade das Foras Armadas. 2. Reunificao total do coloradismo no governo. 3. Incio de um processo de democratizao. 4. Respeito aos direitos humanos. 5. Respeito religio catlica. Os dois primeiros pontos e a ordem no casual remetem ao pacto militar-colorado que sustentou o regime do general Alfredo Stroessner. A mensagem era clara: o golpe militar no alterava a vinculao. Um setor das Foras Armadas deslocava o outro e permitia que uma linha colorada mais afinada com a direo tradicional colorada voltasse ao governo, substituindo a linha mais dura do stroessnerismo. Ou seja, com o golpe, mudavam os nomes, mas no a articulao militar-colorada. A queda do general Stroessner foi produto de uma ruptura na aliana de poder, em virtude do enfrentamento entre linhas partidrias e militares pela sucesso do ditador. Nesse sentido, no constituiu uma exceo regra de que no h transio cujo incio no seja a conseqncia direta ou indireta de importantes divises no interior do pr-

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prio regime.9 Ademais, na nova agenda internacional que estabelecia a cartilha democrtica, o combate ao narcotrfico e a abertura econmica foram fatores importantes para que o golpe de fevereiro de 1989 se convertesse em um processo de transio, mas sem a ruptura do eixo de poder do regime derrotado. Outro fator importante, no plano interno, foi o fato de que nenhuma pessoa ou grupo era capaz de concentrar um grau considervel de coero para impor um regime como o de Alfredo Stroessner. A natureza do regime havia tornado impossvel qualquer espao de poder no mediado pelo chefe.10 O golpe de fevereiro de 1989 instituiu uma dinmica de abertura que estabeleceu de imediato um amplo cenrio de liberdades civis. Embora seja certo que a transio se originou de um golpe a partir de cima e de dentro11 e que no provocou a dissoluo do casamento colorado-militar, no menos certo que, primeiro com pactos implcitos e, posteriormente, durante a administrao Wasmosy (1993-98), com alguns acordos explcitos, houve a gradual construo de uma institucionalidade democrtica, indita na histria paraguaia. No plano das relaes civis-militares, uma primeira ruptura com o passado ditatorial foi a maior transparncia informativa. O tema militar e o funcionamento interno das instituies militares se converteram praticamente desde o incio do processo de abertura poltica em objeto de anlise, tendo grande destaque nos meios de comunicao social. Essa uma das principais mudanas em relao ao regime anterior. O clima de liberdades civis permitiu uma abordagem cada vez mais ampla da questo militar. As primeiras eleies ps-autoritrias, em 1 de maio de 1989, tiveram como principal finalidade a legitimao nacional e internacional do novo poder surgido do golpe. A oposio concorreu a elas, aceitando regras que a tornavam pouco competitiva: registro eleitoral ainda no saneado, maioria de autoridades eleitorais coloradas e falta de tempo real para preparao da mquina eleitoral por parte de uma oposio que at semanas antes sofria severas restries de movimentao. Durante o perodo Rodrguez (1989-93) assentaram-se as bases do que seria um dos aspectos da transio uma apertada agenda eleitoral, com a manuteno de liberdades civis e uma incipiente democratizao. A questo militar praticamente no foi abordada a fundo nem no plano legislativo nem no poltico, impondo-se uma espcie de pacto implcito entre a situao e a oposio. Esta ltima tinha como estratgia uma srie de mudanas jurdicopolticas como o novo Cdigo Eleitoral (1990) e a Constituio Nacional (1992) , alm da expectativa de desgaste governamental, para tentar triunfar nas eleies de 1993.
9

ODonnell, Schmitter & Whitehead (1988:56). Abente (1989:38) e Martini (1997:167-8). 11 Simn (1999).
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As eleies municipais de 26 de maio de 1991 pareceram dar razo a essa estratgia de gradualismo eleitoral. A oposio saiu vitoriosa em mais de 40 dos 200 municpios, sobretudo em alguns mais densamente povoados, mas o xito emblemtico foi em Assuno, a capital, onde um movimento independente obteve a vitria. At esse momento, a retrica dos principais chefes militares era a institucionalizao e a despartidarizao militar. Contudo, essa derrota municipal acendeu uma luz de alerta na aliana de poder: as eleies podiam ser perdidas. A partir de ento reapareceram publicamente os sinais que, em privado, nunca haviam desaparecido: a vinculao colorado-militar. Um dos marcos uma reunio em um clube de futebol, o Cerro Cor, fortemente ligado Cavalaria, arma preponderante e dominante nas Foras Armadas nos ltimos 70 anos. Nessa reunio, o general Andrs Rodrguez, em companhia de outros generais, entre eles o ascendente general Lino Oviedo, depois de muito tempo voltou a referir-se unidade grantica entre as Foras Armadas e o Partido Colorado, lembrando que foi um San Blas colorado (em aluso ao santo padroeiro paraguaio, celebrado em 3 de fevereiro, data do golpe) que o iluminara em fevereiro de 1989 e fazendo meno inclusive s milcias coloradas da guerra civil de 1947. A partir desse momento reatava-se publicamente o pacto coloradomilitar que, com o passar do tempo, teria no general Lino Oviedo sua estrela ascendente e seu vrtice de poder, com o projeto de manter o acordo civil-militar em condies de liberdades civis e de concorrncia eleitoral. Cabe assinalar que esse tipo de abertura, a partir de cima e de dentro e com a manuteno do eixo colorado-militar, condicionou em grande medida a forma assumida pelas relaes civis-militares durante a transio, e o gradualismo prudente e pragmtico da oposio teve como contrapartida o no-questionamento dessa vinculao militar-colorada que imps claros limites ao avano de uma institucionalidade mais democrtica e a um regime de real competio partidria. Nem o Estado mudou sua lgica assistencialista nem as Foras Armadas concretizaram efetivamente sua despartidarizao e adaptao s regras da democracia representativa. Inclusive, desde meados de 1991, de forma cada vez mais evidente, estruturou-se um projeto de manuteno da aliana colorado-militar que teve o general Lino Oviedo como ator central e cujo desenlace era imprevisvel.

O poder civil pendente


A transio paraguaia pode ser considerada inconclusa porque ainda no se consolidou uma base mnima de poder civil. No se trata apenas da dimenso legislativa, na qual decerto se tm assentado as bases, ainda que incipientes, para o avano nessa direo, mas da trama das relaes civismilitares.

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O longo processo de transio no logrou estabelecer com clareza o mbito de ao que corresponde aos militares. E isto no se trata apenas de um problema jurdico-legal, mas de algo mais complexo: trata-se da aceitao de uma ordem onde as instituies tm que cumprir determinadas funes e no outras, no s porque a lei assim o expressa, mas porque existe um convencimento de que sem essa ordem no possvel o desenvolvimento da sociedade.12 Segundo Morgino, o conceito de contrapoder militar, que disputa espao no no quadro de uma ditadura, mas no de uma transio para a democracia, capital para se compreender a fase iniciada em 1991, depois da derrota colorada nas eleies municipais desse ano. O contrapoder militar consiste em criar um sistema institucional com as seguintes caractersticas: a) A nova ordem institucional no pode pr em xeque o comportamento j assentado de que as Foras Armadas atuam no s no campo militar, mas tambm no campo poltico. O que os militares reconheceram nesse perodo de transio foi a impossibilidade de um uso identificador ostensivo do Partido Colorado, mas isso no significa um distanciamento da nefasta prtica de fazer poltica dentro das estruturas do Partido Colorado. b) A liderana militar ao mesmo tempo uma liderana sociopoltica, que no se limita ao mbito das Foras Armadas, mas que se infiltra em toda a sociedade e em todos os campos. O lder militar necessariamente deve ser um lder poltico, fazer parte da elite econmica e, se necessrio, liderar as irmandades religiosas e mesmo os crculos religiosos. c) A forma de se mostrar presente na sociedade demonstrar que se controla pelo menos uma parcela do poder e que existe uma vontade empreendedora que no se abate perante a lei ou a crtica. E mais, esse esquema de oposio produz um tipo de reao positiva porque assim se prova a coragem e o mpeto espiritual do chefe.13 Essa descrio corresponde com bastante exatido estratgia desenvolvida pelo ex-comandante do Exrcito, general Oviedo. Trs componentes bsicos explicam a fora adquirida por esse autntico outsider da poltica paraguaia: a) a tradio autoritria militarista que durante dcadas permeou o sistema poltico e as coordenadas sociopolticas e socioculturais do pas; b) a falta de uma estratgia real de poder por parte da oposio democrtica; e c) o crescente descontentamento e desiluso com os maus resultados socioeconmicos da transio, a ponto de, em nenhuma das sondagens
12 13

Mornigo (1997:150). Ibid., p. 151.

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de opinio pblica, ultrapassar os 10% aqueles que acreditam que a vida seja melhor durante a democratizao do que na ditadura. Na realidade, o fenmeno da emergncia do general Oviedo como lder poltico-partidrio explicado pela prpria natureza do golpe. Entre os protagonistas do golpe no figurava ningum que representasse uma efetiva ruptura do vnculo colorado-militar que sustentou o sistema poltico paraguaio na segunda metade do sculo XX. Como assinala Marcial Antonio Riquelme, o objetivo da referncia dignificao das Foras Armadas, que poderia ser interpretada como uma aspirao institucionalizante, chocava-se com o da unificao total do partido no governo. Um genuno processo de transio para a democracia no se pode iniciar favorecendo um dos atores (...) A partir do golpe de 2 e 3 de fevereiro de 1989, tornaram-se mais freqentes as declaraes pblicas do general Rodrguez e dos comandantes das distintas armas e corpos de Exrcito, que, ao longo de mais de trs anos, realizaram contnuas e sbitas mudanas para tentar ajustar o objetivo da institucionalizao das Foras Armadas ao vai-e-vem do internismo do partido oficial. Concretamente, a cpula militar conduziu um hbil, ainda que perigoso, duplo discurso, que lhe permitia declarar-se partidria da profissionalizao e da institucionalizao, enquanto atuava na contramo de tais objetivos.14 No plano das relaes civis-militares, durante a transio podem se distinguir trs etapas. Em algumas delas parecia que se avanava na direo da institucionalizao, mas 10 anos depois de iniciada a fase democratizadora, esse objetivo ainda est pendente. Essas etapas so as seguintes: a) 1989-91: emergncia da retrica institucionalista; b) 1991-96: desenvolvimento do contrapoder militar; e c) 1996 at a atualidade: crises polticas sucessivas at a renncia do presidente Cubas.

Iluses de ruptura
No calor dos primeiros momentos da abertura democrtica, com amplas liberdades civis, e sobretudo durante um certo perodo em que a elite do poder ps-golpe no se sentia ameaada de perder espaos de poder e influncia, a cpula militar, encabeada pelo general Rodrguez, insistia no lado institucionalista, isto , na desvinculao entre as Foras Armadas e o Partido Colorado. No campo estritamente militar, uma das primeiras medidas do presidente Rodrguez foi regular o tempo de permanncia na ativa dos generais, que at ento podiam permanecer indefinidamente em atividade, o que impedia promoes, gerava descontentamento, mas era um dos trunfos do general Stroessner para garantir lealdades duradouras na cpula militar. Outra
14

Riquelme (1992:87-8).

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medida imediata, que teve grande oposio na imprensa, foi o aumento de 70% nos salrios dos oficiais. Queria-se, assim, garantir a lealdade ao novo esquema de poder. No passado, para compensar os baixos salrios, os oficiais que caam nas boas graas do ditador podiam participar de negcios lcitos e ilcitos, e alguns deles, como o prprio general Rodrguez, haviam chegado a acumular grande fortuna pessoal. Contudo, depois da transio, todo tipo de contrabando, desde peles de animais at armas, drogas e carros roubados, continuou sendo uma constante no pas, cuja economia ilegal, segundo clculos independentes, poderia chegar a ser duas ou trs vezes maior que a economia legal. Nesta primeira etapa tambm se fortaleceu a Cavalaria, por meio de uma reorganizao que concentrou trs de suas divises no mais poderoso dos trs corpos do Exrcito aquele que controla a capital, as zonas mais densamente povoadas e a estratgica fronteira com o Brasil. Durante essa fase, convocou-se, em agosto de 1991, uma rodada de dilogo civil-militar que acabou rapidamente. Na realidade, os militares queriam apenas explicar uma modificao organizacional que criara o comando do Exrcito, at ento inexistente. Essa situao se instalou porque o general Stroessner no queria um chefe militar frente de todo o Exrcito. Assim se deu a peculiaridade organizacional de haver comandos na Armada e na Fora Area, mas no no Exrcito. A oposio, cujo expoente mais claro foi Domingo Lano, lder do segundo partido do pas, o Partido Liberal Radical Autntico (PLRA), j apresentava nesta fase o comportamento que lhe foi caracterstico ao longo da transio: pragmatismo e gradualismo, sem tocar em aspectos sensveis para os militares investigaes sobre corrupo ou sobre violaes de direitos humanos no passado. A estratgia era a de uma abertura por etapas jurdico-polticas, na crena de que, ao se estabelecerem certas garantias formais, o jogo eleitoral no futuro, em particular em 1993, seria mais limpo, o que, por sua vez, possibilitaria oposio a vitria nas urnas. J nesse momento, alguns cientistas sociais percebiam os limites da opo gradualista. Um exame atento do rumo tomado pelo pas desde fevereiro de 1989 sugere que o processo apresentou a tendncia de se voltar mais para a conservao da parte essencial do que se poderia caracterizar como velhas estruturas e prticas do que para o estabelecimento de uma linha de ruptura (...) Sobre tal situao, so duas as explicaes possveis. Por um lado, a de que no existe uma real vontade de mudana e, por outro, de que a opo por uma estratgia gradualista constitui um erro de juzo, porque, para assegurar a efetiva demolio da rgida estrutura que o autoritarismo implantou de um lado a outro do pas, seriam necessrias aes muito mais contundentes e constantes que as empreendidas at agora pelos novos centros de poder.15
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Rivarola (1991:35-6).

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Durante esse perodo promulgou-se a nova legislao eleitoral que proibiu terminantemente os militares da ativa de participarem da poltica, e que incorporou as penas correspondentes. Se h uma ruptura clara entre esse perodo e a ditadura, um aspecto que perdurou por toda a transio, o que se pode denominar a expanso da transparncia informativa. A questo militar foi exposta, quase sem restries, ao controle dos meios de comunicao.

Emergncia e desenvolvimento do contrapoder militar


Como se exps, a derrota colorada nas eleies municipais de maio de 1991 serviu de alerta para a elite do poder. J nas eleies constituintes de 1 de dezembro desse ano, o apoio logstico militar s candidaturas coloradas assumiu uma dimenso que posteriormente se revelaria uma constante. A figura do general Lino Oviedo como homem forte do Exrcito foi se consolidando, ao mesmo tempo que chegava ao ocaso o general Andrs Rodrguez. Qualquer possibilidade de reeleio foi negada pela Constituio de 1992, que produziu avanos significativos no quadro das relaes civis-militares. Durante a Constituinte, a cpula militar preocupou-se fundamentalmente com o seguinte: a) indelegabilidade do comando-em-chefe; b) carter permanente das instituies militares; c) servio militar obrigatrio, e d) desafiliao partidria. O ltimo ponto, que delineia o pacto civil-militar iniciado com o fim da guerra civil de 1947, era ento muito polmico. A parte da cpula militar que no a aceitava reagiu com declaraes contundentes. Assim, em princpios de 1992, o general Humberto Garcete ento figura de peso na cpula militar e o general Oviedo afirmaram que as Foras Armadas estavam a servio da nao, mas ao mesmo tempo reiteraram a filiao dos militares da ativa ao Partido Colorado. Um ms antes, o senador Blas N. Riquelme, muito prximo ao general Rodrguez em termos polticos e econmicos, afirmara que as Foras Armadas eram e seriam coloradas. O general Rodrguez o apoiara, por sua vez, dizendo que os militares tinham corao colorado. Em 1992 evidencia-se como poucas vezes na transio a ruptura jurdica ps-autoritria e o comportamento real dos poderes efetivos. Ao se aproximarem as eleies internas do Partido Colorado para a escolha de seus candidatos s eleies gerais de 1993, aguaram-se os enfrentamentos na elite do poder pela sucesso do general Rodrguez. Lus Mara Argaa, um dos poucos civis a participar da conspirao contra Stroessner, em conjunto com os comandos militares, e primeiro chanceler da transio, despontava como forte candidato presidncia. Havia rompido com o general Rodrguez, que no o apoiava na luta pela nomeao colorada, e estava capitalizando o descontentamento social e colorado com os parcos resultados socioeconmicos da transio, e, no coloradismo, argumentava que a poltica rodriguista no era de fato colorada, mas neoliberal. Cabe lembrar que

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uma das fontes de poder do Partido Colorado sempre foi e continua sendo sua vinculao direta com um Estado assistencialista e clientelista, de onde extrai suas lealdades, e que qualquer reforma profunda pode minar essas bases. Ainda que o rodriguismo no tenha tido a inteno, a retrica modernizante de alguns de seus expoentes e suas boas relaes com a oposio gradualista outorgavam a Argaa espao para esse discurso confrontante. O rodriguismo, por seu turno, escolheu seu candidato, o engenheiro Juan Carlos Wasmosy, diretamente relacionado s grandes obras de Itaipu e membro dos setores de maior poder econmico do pas, e converteu o general Oviedo em literal chefe de campanha dessa candidatura. Em uma das fraudes mais escandalosas da transio, em 27 de dezembro de 1992, nas eleies internas coloradas, sai vitorioso Lus Mara Argaa, mas dois meses depois, mediante adulterao de atas e mudana do tribunal eleitoral, proclama-se a vitria de Juan Carlos Wasmosy. Militares da ativa, a comear pelo general Oviedo, votaram abertamente nessas eleies internas, fazendo campanha a favor de Juan Carlos Wasmosy, em violao expressa da legislao eleitoral e da Constituio promulgada em 20 de junho de 1992. A partir desse momento, tornou-se clara para todos a participao do general Oviedo na campanha do candidato da elite civil-militar que liderava o processo de transio. As palavras do j ento homem forte do Exrcito no Ministrio do Interior em fins de abril de 1993, poucas semanas antes das eleies de 9 de maio, resumem bem o esprito dessa participao. Oviedo afirmava que o Partido Colorado e as Foras Armadas co-governariam por sculos e sculos, em explcita defesa do pacto civil-militar. Uma das primeiras medidas do presidente Wasmosy foi nomear o general Oviedo comandante do Exrcito, em agosto de 1993. Dava-se, assim, outro passo na direo do poder bicfalo: um formal constitucional e outro real, o contrapoder militar que continuava avanando. A retirada dos militares da poltica permanecia sem soluo ao fim da era Rodrguez. Ironicamente, longe de estabelecer o no-envolvimento dos militares na poltica, a transio produziu uma nova figura militar de poder, a que aspira mxima magistratura poltica. Ainda que o problema v muito alm das ambies de um general, Oviedo no a causa do envolvimento de militares na poltica, mas o produto de um tipo de relaes cimentadas por mais de meio sculo e que ainda continuam de p.16 Segundo Jos Nicols Mornigo, o autor do conceito de contrapoder militar, so trs as aes que se desenvolviam para consolid-lo:
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Martini & Lezcano (1997:70-1).

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Realizar atos para ganhar espaos de autonomia em relao ao poder civil. Por exemplo, o poder militar dispe de meios para obter recursos que esto alm do estabelecido em lei precisamente porque tem poder. Esse tipo de mini-Estado dentro de um Estado maior tem um campo de ao que no tem por que ficar sob o controle dos poderes pblicos do regime constitucional. Foi por isso que durante a primeira etapa do governo de Rodrguez os militares fizeram justia pelas prprias mos, administrando os recursos dos derrotados economicamente do regime anterior, destinando uma parte aos amigos e outra parte a pretensas obras progressistas para a sociedade paraguaia. Assim se construram hospitais, quartis, vias etc., numa demonstrao clara de que o poder militar se encontrava fora do alcance do poder constitucional. Construir obras e realizar emprendimentos que simbolizam a continuidade de um poder militar que quase imperceptivelmente pode se contrapor s atividades que conseguiram se impor como smbolos na sociedade civil. Ganhar espao na sociedade. Outro objetivo do contrapoder militar demonstrar que amplo o apoio ao comandante do Exrcito.17 Essa estratgia foi se desenvolvendo desde o momento em que Oviedo assumiu o comando do Exrcito at abril de 1996, quando eclodiu a mais grave crise civil-militar no Paraguai. Na manh de 22 de abril, o presidente Wasmosy destituiu o general Oviedo do comando do Exrcito e a eclodiu a tenso. Esse casamento de convenincia Wasmosy-Oviedo fora se deteriorando medida que o comandante do Exrcito tentava ocupar mais espaos polticos e, ao mesmo tempo, por no contar com a simpatia de atores-chave da comunidade internacional, como os Estados Unidos e o Mercosul, dada sua forte atividade poltica. Oviedo tampouco contava com o apoio da Fora Area e da Armada.18 A crise chegou ao fim em 26 de abril com a passagem para a reserva do general Oviedo e seu fracasso em ser nomeado ministro da Defesa. Os atritos entre o presidente Wasmosy e seu ento comandante do Exrcito comearam, contudo, a ser notados antes. O mais importante, que culminou com uma crise, foi o de 18 de dezembro de 1994, quando o general Oviedo tentou a transferncia, para uma unidade do Chaco, do ento comandante da 1 Diviso de Infantaria, general Carlos Ayala, que no era homem de sua confiana. Embora o presidente Wasmosy tenha acedido a princpio, voltou atrs posteriormente. E o general Oviedo ameaou o uso da fora. Uma negociao de ltima hora, que evitou por uns meses a transferncia, impediu um desenlace que poderia ter sido dram17 18

Mornigo (1997:152-3). Costa & Ayala Bogarn (1996).

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tico para a transio. Ademais, na ocasio j ficou evidente algo que seria decisivo na crise de abril de 1996: Oviedo no contava com o apoio de importantes comandos da Fora Area, nem da Armada, nem de todo o Exrcito. Sua fora principal estava na Cavalaria. Dias depois da crise, em 21 de dezembro de 1994, o presidente Wasmosy promulgou a Lei n 514, que estabelece com clareza que atividades de militares na ativa podiam ser consideradas polticas e assinala as sanes correspondentes s atividades polticas de militares na ativa. No dia seguinte, em tambm aberta resposta ao prprio comandanteem-chefe e ao Congresso, o general Oviedo, no Departamento de Canindey, diante de camponeses de um assentamento aos quais manifestava preocupao com sua sorte, assinalou que no nasceu aquele que cale a boca dos militares. Era uma demonstrao de desafio aos poderes constitucionais.19 A chegada do engenheiro Wasmosy presidncia, em agosto de 1993, no significou o imediato fortalecimento do poder poltico amparado na Constituio. E mais, as caractersticas da campanha eleitoral, que contou com a participao ativa do general Oviedo e do aparato militar, foram um sinal da manuteno da aliana de poder Foras Armadas-Partido Colorado, no sentido da restaurao j mencionado. Entre agosto de 1993 e abril de 1996, no mbito das relaes civis-militares, o cenrio era o de uma presidncia civil sem efetivo exerccio da figura do comandante-em-chefe. Estes foram os anos de maior desenvolvimento desse contrapoder militar, sob o amparo da tolerncia do ento presidente Wasmosy. O modo de resolver a crise civil-militar de abril de 1996 deu incio a uma paulatina desmilitarizao do sistema poltico paraguaio. Foi a derrota militar de um homem forte da Cavalaria, setor decisivo na estrutura de poder do pas h dcadas. Alm disso, dias depois de terminada a crise civil-militar, nas eleies internas para renovao de autoridades do Partido Colorado, triunfava Lus Mara Argaa, o caudilho civil mais forte que restava no Partido Colorado, e tudo fazia crer que finalmente ele seria o candidato do partido nas eleies de maio de 1998. Uma das conseqncias imediatas da crise de abril de 1996 foi a ratificao da cpula militar leal ao presidente Wasmosy, alm de grandes mudanas no Exrcito. Tentou-se desoviedizar os comandos militares. E tanto no wasmosismo no controle do Executivo quanto no argaismo com a hegemonia no aparato do Partido Colorado se acreditava que finalmente o afastamento do general Oviedo da ativa acabaria por diminuir significativamente sua projeo poltica. Essa leitura das chances polticas do ex-comandante do Exrcito se traduziu no fato de seu prprio partido no tentar retir-lo da corrida presidncia, apesar de sua tentativa de golpe de Estado. Como a justia ordinria, sob a
19

Martini (1997:172-3); Anlisis del Mes (1994:11).

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qual ficou seu caso, tambm atuava com lentido, foi crescendo a candidatura oviedista, baseada numa retrica populista e em frontal oposio ao governo Wasmosy. O general Oviedo soube capitalizar o forte descontentamento e a ntida desiluso de amplas camadas da populao com os resultados socioeconmicos da transio. Em todas as sondagens era muito baixa a percentagem dos que assinalavam que sob o regime de liberdades civis se vivia melhor que sob o stroessnerismo. O aumento do desemprego aberto, assim como do subemprego, os baixos preos do algodo, a desindustrializao em um setor j por si de pouca participao no PIB, a percepo do aumento da insegurana cidad e a permanncia da impunidade revelavam de forma constante nos estudos de opinio pblica que a legitimidade dos resultados socioeconmicos tendia a ser cada vez mais limitada. A estratgia oviedista, apoiada na figura do militar, nos seus vrios anos de participao ativa no aparato do Estado distribuidor de benefcios e privilgios, contava ainda com abundantes recursos econmicos e tinha como contrapartida a aproximao de Lus Mara Argaa com Juan Carlos Wasmosy, aliana que permitia uma certa margem de manobra contra as pretenses polticas do general Oviedo. Com a posterior diviso do campo argaista e wasmosista, o general Oviedo saiu vitorioso como candidato colorado presidncia, com pouco mais de um tero dos votos, nas eleies internas do Partido Colorado de 7 de setembro de 1997. Foi ento que se instalou o pnico na cpula militar. Uma eleio interna em um partido com mais de meio sculo ininterrupto no poder era quase um sinal de vitria nacional nas eleies do ano seguinte. A cpula militar que havia enfrentado Oviedo em abril de 1996 via a possibilidade iminente de o ex-comandante do Exrcito se converter, em 1998, no novo comandante-em-chefe das Foras Armadas. A partir de setembro de 1997 at abril de 1998, quando a Corte Suprema de Justia ratificou a sentena a 10 anos de priso que um Tribunal Militar Extraordinrio havia imposto a Oviedo em maro de 1998, o sistema poltico voltou instabilidade. Em outubro de 1997, ordenou-se a priso de Oviedo por 30 dias, mas ele s se entregou em dezembro. Nesse ms, a Justia Eleitoral ratificou o triunfo de Oviedo nas eleies internas coloradas e, por deciso da Sala Constitucional da Corte Suprema de Justia, autorizou-se, em fins de dezembro, que um tribunal militar julgasse militares da reserva. Criou-se ento a expectativa do afastamento de Oviedo da corrida presidencial, na qual todas as pesquisas o apontavam como vencedor. Nesse nterim, houve uma invaso militar casa de Oviedo (outubro de 1997), um movimento de tropas quando um juiz estava para outorgar sua liberdade (janeiro de 1998), insistentes rumores de interveno militar na Semana Santa de 1998, dias antes de a Corte Suprema de Justia ratificar a deciso de um tribunal militar. Uma estratgia paralela do wasmosismo e do argaismo consistia em tentar protelar as eleies de maio para ganhar tempo e fazer nova eleio interna, j que, do contrrio,

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Ral Cubas, primeiro candidato a vice na chapa colorada, seria indicado candidato do partido presidncia, com a vice-presidncia de Argaa. O final dessa crise de quase trs anos foi o assassinato do vice-presidente Argaa em maro de 1999 e a posterior renncia do presidente Cubas em 28 do mesmo ms, depois de negociaes internacionais e ante a certeza de que perderia caso fosse submetido a julgamento poltico. Com a gesto do presidente Cubas, voltou a se modificar drasticamente a cpula militar e os comandos intermedirios, e iniciou-se uma reoviedizao, cuja estratgia no era o golpe tradicional, mas a utilizao do aparato militar como fator logstico e de poder para as eleies. Restam ainda muitas dvidas sobre o comportamento real da cpula militar nos dias finais da crise do governo Cubas. A hiptese mais plausvel que se manteve na expectativa, aguardando o fim da disputa, mas consciente de que uma interveno militar contrria ao Congresso poderia ter, no atual quadro de globalizao democrtica, um alto custo para suas carreiras profissionais e de que um governo de fato seria imediatamente posto em isolamento. Diversamente da crise civil-militar de abril de 1996, os eventos de fins de maro de 1999 no abriram uma brecha visvel nas instituies militares. Como concluso desse terceiro perodo, pode-se constatar, no plano das relaes civis-militares, que a oficialidade compreendeu o conjunto de sinais emitidos pelo cenrio externo em relao ao alto preo que teriam que pagar por uma quebra da ordem constitucional. Ademais, e tambm diferentemente do ocorrido trs anos antes, a presena cidad nas ruas, pelo menos durante os ltimos dois dias da crise, foi significativamente maior. A ttulo de reflexo sobre esses 10 anos de poder civil pendente, cabe assinalar os seguintes aspectos: A abertura poltica iniciada em fevereiro de 1989 instituiu um cenrio de liberdades civis indito na histria do Paraguai, mas a estrutura do poder no mudou a relao privilegiada entre as Foras Armadas e o Partido Colorado. Nessa continuidade se entende a figura de Lino Oviedo, tentando rearticular o antigo pacto em condies de liberdade e de incipiente construo de um Estado de direito. O primeiro grande dficit da transio democrtica consistiu na ausncia de um sentimento de ruptura com o regime anterior, da perspectiva no s dos que controlavam o Partido Colorado, mas tambm da oposio. No primeiro caso, os autores do golpe no vislumbraram um sistema diferente, e sim uma mudana na administrao do Estado, para continuar usando-o da mesma maneira, enquanto a oposio, com uma conscincia mgica, acreditou que o apoio eleitoral popular seria irrefrevel.20 A tentativa de golpe de abril de 1996
20

Mornigo (1997:9).

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ocorreu devido deciso do ento comandante do Exrcito de continuar acumulando poder de modo paralelo tanto nas instituies militares quanto no Partido Colorado, e sua vitria nas eleies internas coloradas de setembro de 1997 aumentou a tenso poltico-militar, j que criava a possibilidade de um cenrio no qual a cpula militar de ento viesse a sofrer perseguies caso Oviedo ganhasse as eleies de maio de 1998. Na transio, as tenses civis-militares no provieram da oposio poltico-partidria, que aplicou, de modo consistente, uma estratgia de abertura gradual, confiando na lisura cada vez maior dos processos eleitorais. Durante toda a transio, os atores mais importantes nunca pleitearam uma reviso do passado no tocante a temas como violao dos direitos humanos ou participao de autoridades militares em negcios ilcitos. Os que caram com a ditadura em fevereiro de 1989 no campo militar passaram a uma discreta vida privada. Os arquivos do horror, descobertos em dezembro de 1992, so exclusivamente policiais. Ademais, salvo momentos excepcionais, o peso da represso durante o regime do general Stroessner recaiu sobre as foras de segurana interna. A produo legislativa foi descontnua. O principal avano se concretizou na Constituio de 1992, a primeira de legitimidade democrtica na histria do pas. Nela ficou claramente estabelecido, em seu artigo 173, o carter nacional e no deliberante das Foras Armadas, a proibio expressa de os militares da ativa se envolverem em atividades poltico-partidrias, e a misso das Foras Armadas, que defender a integridade territorial e as autoridades legitimamente constitudas. Em outros artigos probe-se o presidente da Repblica de delegar o comando das Foras Armadas. Tambm se reconheceu a objeo de conscincia21 e se renunciou guerra de agresso. J antes, em 1990, o primeiro Cdigo Eleitoral da transio havia limitado taxativamente a participao de militares da ativa na poltica. Contudo, 10 anos depois, no h ainda uma lei de reorganizao das Foras Armadas, que continuam se baseando em grandes corpos de Exrcito, com alta preeminncia da Cavalaria e elevada concentrao de efetivos em torno da capital; promulgou-se o Estatuto do Militar em 1997, fundamentalmente como uma concesso presso militar por aumentos salariais via recategorizao. Decidiu-se ainda que os aumentos se dariam em funo das disponibilidades do errio pblico. No se tem uma nova Lei do Servio Militar Obrigatrio, e poucos dias antes da crise de maro de 1999 o Congresso rechaou o veto do Executivo Lei de Defesa. Como aspecto positivo, j no comeo da transio, regulou-se a quantidade de anos que
21

N. dos Orgs.: A objeo de conscincia um instrumento legal que permite ao cidado ser dispensado do servio militar obrigatrio por motivos religiosos.

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um oficial general podia permanecer na ativa, rompendo com a tradio dos generais vitalcios. Em termos de gastos como percentagem do PIB, a defesa nacional passou de 1,37% em 1989 para 1,28% em 1997. A ttulo de comparao, a educao passou de 1,23 para 3,96%. Cabe salientar que o Paraguai, em gastos sociais, partia de um piso muito baixo quando se deu a queda do regime ditatorial em 1989. Numa pesquisa de opinio realizada com oficiais at a patente de tenentecoronel, em 1997, detectou-se que um em cada trs no acreditava que o sistema democrtico iria se consolidar no pas. Uma clara maioria, 66%, tampouco acreditava que a corrupo pudesse ser combatida, e 58% consideravam difcil restituir a credibilidade s lideranas polticas. Quando se lhes pediu que avaliassem as administraes de Stroessner, Rodrguez e Wasmosy, o ex-ditador apareceu em segundo lugar, atrs de Wasmosy, mas, como a pesquisa foi efetuada em 1997, no de estranhar que muitas respostas favorveis ao presidente que deixava o poder sejam um reflexo da verticalidade ao comandante-em-chefe. Essa hiptese reforada porque, quando se lhes perguntou no a opinio deles, mas a da populao, o primeiro a aparecer quanto capacidade de atender s demandas do povo foi o ex-ditador Stroessner. Os futuros generais crem tambm, segundo essa pesquisa, e contrariando as evidncias recentes, que a presso internacional contraproducente para o avano da democracia. Quanto imagem perante a opinio pblica, os militares no se encontram entre os menos confiveis. Assim, numa sondagem realizada em fevereiro de 1999, a pergunta sobre como evoluram os militares em relao ao cumprimento da lei teve as seguintes respostas:

Respostas Muito menos respeitosos Um pouco menos respeitosos Como sempre Um pouco mais respeitosos Muito mais respeitosos NS/NR

(%) 12,2 14,4 30,8 29,2 06,6 06,8

Fonte: Morgino, Jos Nicols. Encuesta. Notcias, Asuncin, 2-2-1999. p. 15.

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Em outra pesquisa de opinio realizada em fins de 1998, no quesito instituies que inspiram mais confiana, os militares, no item confivel/ muito confivel aparecem com quase 25%, acima da polcia, dos dirigentes sindicais, dos polticos, do Congresso Nacional, e no mesmo nvel dos juzes. As mais confiveis so a Igreja Catlica, a imprensa falada e televisada.22

Perspectivas para o futuro: a transio est chegando ao fim?


O Mercosul representou para o Paraguai uma garantia externa da continuidade de seu processo de abertura, como ficou demonstrado tanto em abril de 1996 quanto em maro de 1999. O sistema poltico avanou bastante na formalizao de uma institucionalidade mnima, prpria a um Estado de direito (nova Constituio, manuteno das liberdades pblicas, incipiente equilbrio entre os poderes, criao de rgos de controle da gesto pblica), mas com a espada de Dmocles da impunidade em relao corrupo em larga escala e a contraditria e ambgua desmilitarizao gradual do sistema poltico, herana da longa histria do pacto colorado-militar, iniciada nos anos 1940. No Paraguai, a classe poltica quase no debateu a fundo o Mercosul e a ausncia de uma comunidade acadmica acentuou essa falta , nem nos aspectos econmicos, polticos ou de defesa, salvo em encontros civis-militares espordicos. A ameaa permanente de instabilidade militar e o desenvolvimento particularmente forte, desde 1991, de um contrapoder militar obscureceram todo tipo de agenda de mdio prazo. Ademais, a transio paraguaia constituiu uma trajetria difcil de encontros eleitorais sem espao para grandes consensos, salvo em poltica de defesa, elemento sensvel para a estrutura poltica onde se ia gestando esse contrapoder militar. O tema pendente por excelncia de que tipo de Foras Armadas necessitar o Paraguai no contexto do Mercosul nos prximos anos. Deve-se lidar com processos que vo desde a discusso de uma poltica de defesa at o perfil organizativo, passando pela imprescindvel reforma dos sistemas educacionais dos oficiais. No se cogita de conflito com os vizinhos, mas est sempre presente o espao estratgico ocupado pelo Paraguai como territrio para possveis bases e atentados terroristas, em particular a zona das trs fronteiras, e o carter de zona de trnsito do narcotrfico. O grau de envolvimento militar nesses temas vem baila de forma espordica, mas sem continuidade, assim como a possvel participao paraguaia em foras de paz.
22

Instituto de Comunicacin y Arte Enrique Chase, Assuno, dez. 1998.

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URUGUAI
Foras Armadas e democracia: um olhar para o passado recente a partir do final do sculo*
SELVA LPEZ CHIRICO

Farei uma sntese dos fatos que se destacaram nas relaes civis-militares no Uruguai a partir de 1904, quando a questo militar passou a ocupar lugar relevante no sistema poltico uruguaio, o que se acentuaria com o golpe de Estado de 1973. Meu objetivo introduzir elementos que permitam uma dupla comparao entre os poderes civil e militar, tal como se apresentaram na democracia dos anos 1990: analisar os elementos diferenciais da ditadura recente (1973-85) e o processo histrico dos ltimos 70 anos do sculo XX, no qual o referente democrtico teve papel central. No se trata de historiar a relao civil-militar durante todo o perodo, mas tosomente de revelar alguns fatores que contriburam para estrutur-la.

A relao civil-militar do comeo do sculo XX at o processo de transio de 1980-85


O golpe de Estado de 1973, auge de um perodo de crescimento do autoritarismo que teve incio em 1968, foi, no sculo XX, a primeira interrupo do processo institucional protagonizada por militares. Em 1933, aconteceu o autogolpe do presidente Gabriel Terra, mas a participao das Foras Armadas foi se omitirem de seu dever constitucional de defender as

* Traduo de Maria Helena Geordane.

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instituies e a ordem jurdica. Nos dois casos, houve autogolpes de presidentes eleitos, que contaram com o aval de um setor poltico civil integrado pelas faces mais conservadoras dos dois partidos tradicionais blancos e colorados existentes desde 1838. Por isso mesmo no se pode enfocar civis e militares como dois universos reciprocamente excludentes. No entanto, possvel isolar alguns aspectos, com o objetivo de fazer um exerccio comparativo com outros casos nacionais. As Foras Armadas uruguaias exibiram um perfil institucional um tanto apagado durante quase todo o sculo, at que a crise dos anos 1960 alterou sua presena discreta no sistema poltico. At aquele momento, tanto as funes externas quanto as internas das Foras Armadas mostravam-se enfraquecidas pelas peculiaridades do processo histrico uruguaio.1 A localizao geopoltica do Uruguai, bem como seu territrio acanhado e seus escassos recursos minimizaram extremamente a funo externa da instituio militar e predispuseram prematuramente o pas a buscar a soluo pacfica das controvrsias e a promover uma poltica externa baseada na afirmao da ordem jurdica internacional e no princpio da no-interveno. Sua participao em um conflito blico exterior limitou-se a pouco honrosa integrao da Trplice Aliana contra o Paraguai, no sculo XIX devido a exigncias da poltica interna do caudilho colorado Venancio Flores , e declarao de guerra s potncias do Eixo durante a II Guerra Mundial, j sob a influncia hegemnica dos Estados Unidos. No que diz respeito ordem interna, trs intervenes pautam a atuao das Foras Armadas: sua participao decisiva no processo de consolidao da propriedade rural durante o perodo militarista de fins do sculo XIX (1876-86);2 o papel ativo do Exrcito no combate insurreio do Partido Blanco liderado pelo caudilho Aparicio Saravia contra o governo do presidente Jos Batlle y Ordez, cuja derrota em 1904 significou a unificao do poder de Estado sob a hegemonia colorada;3 e o combate contra-revolucionrio ao Movimento de Libertao Nacional Tupamaros (1971/72).4 A ameaa de uma insurreio blanca, presente pelo menos at 1910, propiciou o aumento de efetivos, de equipamento, bem como a modernizao do Exrcito, e constituiu a primeira reforma militar do sculo XX. A presena institucional militar, porm, foi logo obscurecida pelo bem-sucedido desenvolvimento de um projeto liberal radical que, principalmente a partir da segunda presidncia de Batlle y Ordez (1911-15), enfatizou a importncia da democracia poltica e social inclusiva, estendeu os direitos polticos a imigrantes (sufrgio universal masculino a partir de 1918) e s mu1 2

Real de Aza (1969). Barrn & Nahum (1967). 3 Barrn & Nahum (1979, 1986a e 1986b); Vanger (1968, 1991). 4 Lpez Chirico (1985); Panizza (1990).

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lheres (obteno do direito ao sufrgio em 1934 e seu exerccio em 1938) e objetivou a expanso dos direitos sociais e a participao destacada do Estado na concretizao desses objetivos. A partir de 1916, consolidou-se um sistema poltico bipartidrio bastante abrangente e de amplo espectro, por intermdio do qual esquerdas e direitas se distriburam mais ou menos eqitativamente, e desenvolveramse as prticas de negociao, o compromisso e at mesmo a co-participao no poder dos dois partidos majoritrios blancos e colorados. Isso explica por que, em que pese existncia de uma hegemonia colorada no governo desde 1865 at 1959, as tentativas de golpe tenham sido escassas. Alm do mais, quando o Partido Blanco chegou ao poder em 1959, no houve obstculos alternncia partidria. Paralelamente afirmao de uma ordem poltica consensual, a pronta expanso da rede educacional e dos centros fabris constituiu um mecanismo mais eficaz de disciplina social embora menos visvel do que a apelao coercitiva aberta.5 E uma rede de organizaes sociais intermedirias corporaes empresariais, movimentos operrios e estudantis tornou mais densa a sociedade civil, aumentando seu efeito integrador. Essa situao gerou na instituio militar uma crise de identidade,6 decorrente, por um lado, da internalizao de valores institucionais para o cumprimento de seus objetivos essenciais, e, por outro, da impregnao dos valores da sociedade um tipo de mimetismo civilista ,7 que lhe deu um perfil pouco destacado na poltica at o desenvolvimento da crise dos anos 1970. No cenrio social e poltico, o enfraquecimento das misses essenciais manifestou-se como um retrocesso e como uma escassa valorizao da instituio militar, ou seja, como crise de legitimidade, falta de prestgio, conflito entre os valores da instituio e os da sociedade, e contraposio entre duas formas de disciplina: a militar, imposta e irrefletida, e a do cidado culto, consciente e auto-sustentada.8 Em pleno perodo batllista, ou seja, antes de 1930, j estavam presentes todos esses traos, manifestos sobretudo nas freqentes polmicas acerca do servio militar obrigatrio, recusado quase totalmente pela maioria das lideranas polticas, pela intelectualidade e pela populao em geral, e que levou ao processo de recrutamento voluntrio vigente at os dias de hoje.9 O ordenamento jurdico do Uruguai acusa a marca dessa peculiar insero do fator militar. A funo das Foras Armadas jamais adquiriu status constitucional e s foi definida legalmente aps a promulgao da primeira Lei Orgnica Militar, em 1941. As seis cartas constitucionais que o pas j
5 6

Barrn (1990). Coelho (1976). 7 Real de Aza (1969). 8 Ministerio de Defensa Nacional (1944); Lpez Chirico (1985). 9 Quintana (1913); Rossi (1915); Ministerio de Defensa Nacional (1944); Vanger (1989).

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teve expressam a autoridade dos poderes Legislativo e Executivo sobre elas e a incompatibilidade dos militares com a atividade poltica. Em matria jurisdicional penal e sob a influncia da Constituio liberal espanhola de 1812, j em 1838 foram abolidos por lei os foros militar e eclesistico e, no final do sculo XIX, foi imposta a supremacia da justia ordinria sobre a justia militar. Abriu-se caminho para a concepo da jurisdio militar como foro misto, dependente do carter militar do acusado e da circunstncia em que o delito havia sido cometido a guerra. A partir de 1934, a tipificao do delito militar adquiriu carter constitucional somente o so aqueles cometidos por militares em tempo de guerra o que foi corroborado por jurisprudncia posterior. Os delitos comuns sempre cabem justia ordinria, assim como os delitos de lesa-ptria cometidos por civis. Somente o Cdigo Penal Militar de 1943 introduziu um artigo (art. 4), que, sob a forma de delito conexo, abre a possibilidade de julgamento de civis pela justia militar. Mas sua constitucionalidade sempre foi questionada. A aspirao unificao das justias militar e civil data de h muito no pas, mas coexiste com uma corrente minoritria que pressiona para ampliar a esfera jurisdicional dos tribunais militares.10 A subordinao dos militares ao poder poltico se fez por diversos mecanismos. O mais antigo, que remonta ao sculo XIX e ainda se encontra em vigor, reivindica a designao dos comandos entre adeptos do partido do governo. Nesse sentido, o Partido Colorado desfruta do capital poltico de uma prolongada vinculao ao governo e ao poder. Trata-se de uma verso mestia do controle subjetivo de Huntington (1957), que responde tendncia das cpulas polticas de manipular a regulao de quadros em funo de estratgias partidrias. Depois de 1942 contragolpe do general Baldomir contra Terra, ou golpe bom, no lxico popular , as reparaes aos oficiais prejudicados em suas promoes pela ditadura de Terra deu lugar ao favoritismo dos oficiais ligados faco colorada antigolpista o batllismo. Quando se deu a primeira alternncia partidria no governo neste sculo, em 1959, uma reforma na regulamentao da carreira diminuiu os prazos de promoo, para que fosse possvel a ascenso de oficiais blancos ao generalato.11 A oficialidade , em geral, bastante sensvel a transgresses e ao desconhecimento das normas legais de promoo, que, a partir da Lei Orgnica Militar de 1941, acontecem em percentuais iguais para coronis e outros oficiais, por concurso e por escolha presidencial, com a aprovao pelo Senado de uma lista elaborada por uma comisso de avaliao. Para as patentes inferiores, coexistem o concurso, o mrito e a antigidade. A nomeao de comandantes-em-chefe das trs armas atribuio do presidente da Repblica, com autorizao do Senado.
10 11

Martnez Moreno (1986 e 1994). Rial (1986).

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O Ministrio da Defesa existe desde o incio do ordenamento jurdico da nao, mudando apenas de denominao. Foi ocupado, em propores mais ou menos iguais, por civis e militares reformados. Aps o triunfo sobre a insurreio blanca de 1904, o presidente Batlle y Ordez instituiu mecanismos organizacionais para a subordinao militar ao poder civil e enfrentou, ento, o problema de como manter, em tempo de paz, o controle sobre o novo Exrcito para cuja formao havia contribudo. Para tanto, multiplicou as unidades militares, diminuiu seu porte e dispersouas pelo territrio do pas, em uma operao que a oposio chamou de pulverizao do Exrcito12 e que perdura at hoje.13 A multiplicao de cargos superiores que isso implicou contribuiu para dissimular a perda de prestgio decorrente do comando de pequenas unidades e para sobrepor o perfil burocrtico-administrativo ao combatente. No obstante esses mecanismos, pode-se dizer que a margem mais ampla de controle militar durante a etapa de desenvolvimento do Uruguai reformista deveu-se infiltrao, nas Foras Armadas, dos valores mais disseminados no corpo social; politizao da oficialidade dentro dos parmetros gerais do pas; e ausncia de um perfil institucional capaz de desenvolver objetivos prprios, como o surgido durante os crticos anos 1960, quando as Foras Armadas uruguaias se renderam ao que Stepan (1973) chama de o novo profissionalismo militar. O estabelecimento das prticas democrticas foi suficiente para driblar com xito tenses como as do momento em que os colorados tiveram que passar o governo ao Partido Blanco, em 1959, depois de 95 anos de hegemonia.14 Tambm foi responsvel pela pouca ateno dada existncia de grupos militares de diversas ideologias de extrema-direita, quase todos surgidos como repercusso da expanso de ideologias nazi-fascistas nos anos 1930, assim como de tendncias civis propensas interveno militar no jogo poltico, alis, francamente minoritrias.15 A posterior adeso hegemonia dos Estados Unidos contribuiu para reduzir a visibilidade desses grupos. Apesar de todos esses elementos, que ajudam a explicar a subordinao militar ao poder civil no perodo anterior aos crticos anos 1960, a instituio conservou importante margem de autonomia, em decorrncia do desinteresse dos poderes Executivo e Legislativo, e dos partidos, em exercerem os direitos que a ordem jurdica lhes outorgara, limitando-se a
12 13

Vanger (1991). Umpirrez Vega (1987); Cabrera (1998). 14 Delicioso relato dessa conjuntura encontra-se em reportagem sobre o general Liber Seregni, encarregado da parte militar da cerimnia de transmisso do comando em 1959. Ver Lessa (1996:29 e segs.). 15 Jacob (1985); Caetano & Jacob (1990).

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sancionar as decises que os militares assumiam em cumprimento a exigncias tcnicas. O golpe militar de 1973 encerrou uma prolongada e agnica etapa de desgaste dos sustentculos mais firmes da convivncia democrtica uruguaia.16 Quando ocorreu, aps anos de progressivo autoritarismo e aps a chegada de Jorge Pacheco Areco Presidncia (1968), e sobretudo a partir da declarao de estado de guerra interna pelo Parlamento, em setembro de 1972, j haviam cado por terra importantes premissas do liberalismo democrtico, como o respeito aos direitos humanos e s liberdades essenciais ao exerccio da democracia, os princpios restritivos da jurisdio militar, a independncia da justia e a separao dos poderes. A nica explicao para que ns, uruguaios, tenhamos optado pela dissoluo do Parlamento para identificar o gesto golpista reside no enraizamento do Congresso no sistema poltico do pas e no fato de ser ele a sede dos representantes diretos das foras populares apesar de j ser unnime, quando ocorreu o golpe, a convico de que o poder no passava pelo Parlamento. Mais adiante, uma medida complementar mostrou-se indigervel para o pas: a proscrio dos partidos de esquerda e, sobretudo, o congelamento dos partidos tradicionais, por meio da cassao dos direitos polticos da totalidade de seus quadros (cerca de 15 mil cidados). Tambm por volta de 1973 j haviam mudado os parmetros de relacionamento das Foras Armadas com o sistema poltico e as prprias caractersticas da instituio militar, que se afirmou de fora para dentro na luta anti-subversiva que se encerrara em 1972.17 As depuraes prvias e posteriores ao golpe preservaram a coeso corporativa da instituio militar, cuja gesto colegiada do poder, combinada pouca visibilidade de fissuras internas, converteu-se num trao distintivo do regime militar uruguaio. Os 12 anos de ditadura e terror de Estado18 modificaram profundamente muitos traos do Uruguai pr-golpista. A sociedade civil foi desmobilizada, as organizaes sociais destrudas e a relao capital-trabalho transformada de modo desfavorvel a este ltimo, que caiu de 42 para 28% da renda nacional no ltimo ano da ditadura. A acumulao de renda nas camadas sociais mais abastadas, que figurava como requisito explcito do modelo de desenvolvimento econmico adotado maior ateno ao capital financeiro que ao produtivo, implantao de prticas neoliberais de mercado , no bastou para a recuperao da economia nacional, que, a partir de 1982 e da crise da dvida, entrou em queda livre.19 Os realinhamentos sociais que prosperam sob o emprego aberto da violncia, configurando o que se chamou de condies conservadoras das
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Lpez Chirico (1985 e 1995). Ver La era militar (1973). 18 Caetano & Rilla (1987). 19 Notaro (1984).

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sadas ditatoriais,20 contribuem tanto ou mais que a polmica transicional para explicar as limitaes da reconstruo democrtica. Por isso, vejo como salutar a tendncia atual de levar mais em conta os fatores estruturais, quando se consideram as transies e seus efeitos sobre as democracias que sucedem ditaduras.21

Do regime militar democracia (1980-85)


Chamarei de transio o perodo que se estende da derrota militar no plebiscito convocado para institucionalizar uma democracia tutelada, em 1980, at a chegada ao poder do primeiro governo eleito por sufrgio popular, em maro de 1985. Segundo a conceituao de Stepan (1988), estariam a compreendidas tanto a abertura quanto a transio propriamente dita. Um critrio menos formal poderia estend-la at o plebiscito para a anulao dos primeiros artigos da chamada Lei de Caducidade da Pretenso Punitiva do Estado, que, em 1989, ps fim etapa em que a sociedade uruguaia esteve indecisa, confrontando-se consigo mesma no que dizia respeito ao julgamento e punio das violaes aos direitos humanos e, ao mesmo tempo, com os remanescentes do protagonismo militar. Fatores internos e externos bastante estudados numa literatura j clssica sobre as transies22 se conjugaram para criar a sada do impasse ditatorial. Da perspectiva do contexto poltico regional, a suspenso da ajuda militar pelo Congresso dos Estados Unidos, em 1976, e a poltica de direitos humanos de Carter, a partir de 1977, provocaram uma conjuntura desfavorvel ditadura militar. No se deve tambm descartar uma possvel influncia dos Estados Unidos no desenlace do enfrentamento entre o presidente Bordaberry e as Foras Armadas quanto forma de institucionalizao que o regime adotaria ao trmino do perodo constitucional.23 Du20 21

Cueva (1988). Nun (1991); ODonnell (1992 e 1993); Weffort (1993); Moulin (1997 e 1998). A virtude do termo transio parece se dever sobretudo ao fato de no terem surgido outros mais adequados para designar essa etapa entre a ditadura e a democracia em que o retrocesso a uma situao intermediria parece menos provvel e qual alguns se referem como consolidao. Parece-me que no se deveria analisar a democracia como ponto de chegada posterior a sucessivas transies o que leva a uma idia de permanncia e sim como regime sujeito incerteza de uma dinmica que oscila entre extremos no desejveis, o que constituiria seu trao intrnseco. Essa a postulao de Laclau & Mouffe (1985) e de Mouffe (1992). 22 ODonnell et alii (1988). 23 Desde janeiro de 1976, o ministro da Economia e Finanas, Alejandro Vegh Villegas, estreitamente ligado Embaixada dos Estados Unidos, fez saber a Bordaberry sua opinio contrria a uma proposta de reinstitucionalizao que suprimisse a presena dos partidos tradicionais. Em junho desse ano, as Foras Armadas emitiram um comunicado no qual retiram a confiana e o apoio ao senhor Juan Mara Bordaberry, por no quererem entre outras coisas compartilhar (...) a responsabilidade histrica de suprimir os partidos polticos tradicionais. Comunicado pblico das Foras Armadas de 12-6-1976. Ver Caetano & Rilla (1987:48).

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rante esse perodo, as Foras Armadas se opuseram ao projeto claramente corporativista-fascista de Bordaberry, advogando uma reinstitucionalizao com base no retorno da competio entre os partidos, permeada pela esquerda, mas com forte presena da instituio militar tutelando o conjunto. Mas 1976 tambm foi o ano do golpe militar argentino, que inaugurou uma era de represso coordenada em todo o Cone Sul e coincidiu com os momentos mais cruentos do terror de Estado e de violao dos direitos humanos na sub-regio. A trajetria a contrapelo da ditadura militar uruguaia com relao ao fator externo parece ter se acentuado em 1980, quando o projeto de reinstitucionalizao ditatorial tentou se concretizar atravs do plebiscito que a ditadura convocou e perdeu. Props-se a partir da um cronograma de abertura que inclua anistias polticas restritas, com o objetivo de iniciar o dilogo com certos setores da oposio (1981). Isso ocorreu justamente quando se instalou a era Reagan nos Estados Unidos e comeou a euforia econmica provocada pela entrada em massa no pas de eurodlares, o que estimulou o projeto de centro financeiro inaugurado em 1978. Esses fatores poderiam ter insuflado novos brios no regime militar, tanto a partir do campo poltico externo quanto do mbito econmico interno. Em contrapartida, os incidentes polticos internos contriburam em muito para aumentar a complexidade dos determinantes do processo de transio, abolindo qualquer determinismo unidirecional. Por outro lado, o impacto, para a transio, de um condicionante externo da magnitude da crise da dvida, que estourou em 1982, muito maior. Desde ento, a perda dos apoios sociais da ditadura exceo daquele do setor ligado ao capital financeiro representado pela Associao de Bancos do Uruguai se precipitou, e fatores externos e internos passaram a fazer parte de um mesmo procedimento em direo transio. Esses elementos sem dvida contribuem para explicar a simultaneidade de desfechos ditatoriais no continente por volta de 1983/84, muito mais do que as notrias singularidades de pases como Argentina, Brasil e Bolvia. As fraturas na frente interna do regime tampouco parecem ter significado um elemento de primeira linha no processo de transio. Pelo menos nunca tiveram grande visibilidade, embora isso no signifique ausncia de tenses e de sintomas da existncia de uma linha dura incoerente com a atitude de negociao.24 Os sintomas apareceram, porm, em 1984, quando o processo de transio j demonstrara toda a sua potencialidade e a reconstruo da cena social e poltico-partidria era um fato e pressionava pela reconstitucionalizao do pas. No obstante, a manuteno da coeso institucional foi uma caracterstica das Foras Armadas uruguaias at o fi24

Morte por tortura do mdico Vladimir Roslik, em abril de 1984, e onda de atentados atribudos a elementos paramilitares que reagiam linha dura.

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nal de seu governo e mesmo muito alm dele. E tambm a pouca notoriedade das lideranas militares e a gesto colegiada do governo, assim como a utilizao instrumental de alguma figura quando o processo de transio o exigiu.25 No possvel, por isso, falar da influncia decisiva e unilateral de algum elemento externo ou interno na queda do regime militar. No processo de abertura uruguaio, externo-interno, poltica-economia, relao governoinstituio parecem caminhar a contrapelo daquilo que cuidadosas sistematizaes analticas puseram em destaque.26 Tambm no possvel explicar o desencadeamento da transio uruguaia como um processo por cima, moda brasileira. Tampouco como fruto de um colapso externo, moda argentina, ou interno ao regime, como no caso da ditadura delinqente boliviana de Garca Meza. O caso uruguaio um jogo mais ou menos equilibrado de um amplo espectro de foras, e implica uma grande diversidade de agentes na cena social e poltica. Isso obriga a enfatizar as transformaes do processo interno, que viu renascer, entre 1982 e 1984, elementos profundamente enraizados na histria do pas, vinculados densidade de sua sociedade civil e a uma cultura poltica em que a participao das massas e as prticas de negociao e eleies haviam tido lugar de destaque, a ponto de sua retomada influenciar inclusive os atos dos prprios representantes do regime militar. Estes se mostraram vinculados lgica eleitoral, quando confiaram ao plebiscito de 1980 a legitimao de seu projeto de reinstitucionalizao, e em seguida no foram capazes de evit-la, quando substituram a estratgia por um dilogo com a classe poltica, que se aprofundou a partir de uma concepo inicial limitadssima conversaes de cpula com notveis, num cenrio de anistia poltica restrita para os partidos tradicionais e inexistente para a esquerda at a relegitimao dos partidos atravs de eleies internas em 1982 e a ampliao do espectro poltico com a anistia concedida esquerda em 1984. Processo pautado pela notria presena das massas, reorganizadas em organizaes sociais velhas (movimento sindical, movimento estudantil, corporaes empresariais) e novas (cooperativas habitacionais, organizaes de direitos humanos, como Servio de Paz e Justia Serpaj), que durante 1983 provocaram, com sua presena nas ruas, o resgate de parcelas crescentes da soberania do cidado, cuja concesso fora negada em instncias de dilogo vrias vezes iniciadas e outras tantas interrompidas. No h dvida de que a resistncia e, em seguida, as lutas democrticas introduziram modificaes
25

Refiro-me figura do general Gregorio Alvarez designado presidente transicional desde setembro de 1981 , na poca j reformado, que desempenhou o cargo at a posse de Julio Mara Sanguinetti, em 1 de maro de 1985. 26 ODonnell et alii (1988).

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mais do que cosmticas no projeto inicial de institucionalizao das Foras Armadas.27 O processo de reinstitucionalizao que se iniciou em maro de 1985 nem formal nem substantivamente atendeu a critrios mnimos democrticos. Alguns de seus traos positivos ou negativos para a democracia derivaram explicitamente do acordo estabelecido em agosto de 1984 entre as Foras Armadas e a frente poltica de oposio o Pacto do Clube Naval , e outros estavam implcitos nas mudanas que a prpria ditadura terrorista havia introduzido tanto na sociedade quanto nas normas de funcionamento poltico do sistema, entre as quais a ampliao desmedida de seu prprio espao. O Pacto do Clube Naval nasceu de uma negociao entre duas das trs foras polticas da cena nacional: o Partido Colorado e a Frente Ampla. Em junho de 1984, ao chegar ao pas, o lder blanco Wilson Ferreira Aldunate que, do exlio, havia pregado incansavelmente contra o regime ditatorial foi detido e, desde ento, a condio sine qua non dos blancos para qualquer acordo passou a ser a liberdade de seu lder. A firme negativa militar, baseada num mais do que possvel triunfo eleitoral de Wilson, provocou um resultado inesperado: a anistia esquerda, com o objetivo de possibilitar uma sada negociada, cuja legitimidade exigia pelo menos o aval de duas das trs foras polticas do pas. A deciso de negociar do Partido Colorado e da Frente Ampla, fundamentada na necessidade de produzir um fato poltico que possibilitasse ao regime ditatorial chegar a uma soluo institucional democrtica, rompeu a frente de oposio ao afastar da disputa um lder indiscutvel Wilson , e produziu feridas profundas entre as foras integrantes do pacto e os blancos, feridas que at hoje no esto cicatrizadas. A negociao foi precedida da criao de um clima mais propcio a ela, em resposta s bases propostas pela oposio: anistias polticas parciais, agilizao dos trmites judiciais para presos polticos (ainda que no a liberdade solicitada), indcios de liberdade de imprensa etc. O resultado do Pacto do Clube Naval, firmado em 23 de agosto de 1984, foi consignado no ltimo ato institucional da ditadura, o de n 19. Esse ato determinava a convocao de eleies em novembro de 1984 e estabelecia uma srie de disposies transitrias que restringiam a plena vigncia da Constituio de 1967, derrogveis por plebiscito no primeiro ano do governo constitucional. Entre elas: a manuteno do Conselho de Segurana Nacional e a possibilidade de o presidente propor o estado de insurreio, passvel de considerao num prazo de cinco dias pela Assemblia Geral e aprovado tacitamente caso isso no ocorresse. Outras disposies garantiam o retorno vigncia de direitos includos na Constituio de 1967, como a inviolabilidade de domiclio, o habeas-corpus e o prazo de 48 horas para processar ou liberar detidos, a anistia por maioria de
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Gonzlez (1985).

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votos de ambas as cmaras, o direito de proteo das liberdades infringidas (imprensa etc.). Em matria de justia militar, salvo a competncia sobre civis que aconteceria no caso de decretao do estado de insurreio, retornava-se jurisprudncia tradicional, com competncia exclusivamente sobre delitos cometidos por militares em tempo de guerra. Em matria institucional, as Foras Armadas se reservavam uma margem de competncia considervel no que dizia respeito nomeao de comandantes-em-chefe e oficiais generais. Estabelecia-se ainda a libertao de presos polticos que tivessem cumprido mais de metade da pena.28 As limitaes vigncia plena da Constituio de 1967 tinham por objetivo preservar condies que impedissem o julgamento de militares por atos cometidos durante a ditadura, assim como negar a anistia a Wilson Ferreira. No Clube Naval, porm, o tema da violao de direitos humanos no foi abordado abertamente. Os negociadores militares j haviam forado ao mximo a vontade de seus comandantes ao aceitarem o retorno da delimitao da competncia da justia militar aos parmetros tradicionais (interpretar que esse retorno vigeria para o futuro e no retrospectivamente significava uma diminuio frente a seus pares). Os negociadores civis tampouco o mencionaram, porque o inevitvel desentendimento sobre esse ponto paralisaria a disposio de negociar de ambas as partes. Preferiram adi-lo, confiando em que uma correlao de foras favorvel permitiria a atuao democrtica da justia ordinria, com seus limites de competncia histricos. O reingresso na democracia se fez com fatores favorveis e desfavorveis. Como favorveis, temos o entusiasmo da populao com os direitos recuperados, a libertao de presos muitos dos quais haviam cumprido penas de 10 ou 15 anos em condies desumanas , a recuperao dos melhores traos da cultura poltica uruguaia, a disposio de fazer acordos que ultrapassou o Pacto do Clube Naval e se estendeu at uma iniciativa de Conciliao Nacional Programtica que convenciona algumas medidas imprescindveis para a retomada democrtica. Como fatores desfavorveis temos, alm das pssimas condies estruturais referidas, a pobreza generalizada e a pesada dvida externa, dois grandes problemas que conturbaram a vida poltica do primeiro perodo de governo ps-ditatorial (1985-90). No campo poltico-partidrio, uma anomalia na recomposio do sistema: um de seus componentes tradicionais, o Partido Blanco ideologicamente conservador acabou posicionado esquerda do sistema, em conseqncia da negociao pacifista. Alm disso, um enorme problema foi transferido para o futuro: o da violao de direitos humanos. Este encobre outro mais srio: a necessidade de uma reinstitucionalizao das Foras Armadas que as amolde democracia. A persis28

Los logros de la negociacin, quadro comparativo. Boletn Informativo del Frente Amplio (1984).

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tncia de uma linha doutrinria e do emprego de meios militares, em decorrncia do recondicionamento experimentado pelas Foras Armadas na fase da guerra interna, manifestou-se em toda a problemtica militar do perodo ps-ditadura, e com grande agudeza em seus primeiros anos. Isso expressava problemas mais profundos que o superdimensionamento de oramentos e de recursos humanos, mas ocupou a ateno dos legisladores nesse recomeo democrtico. Ambos os temas foram centrais durante o primeiro perodo de governo democrtico e ficaram estreitamente vinculados. A sada poltica para o tema dos direitos humanos durante a primeira presidncia Sanguinetti a impunidade dos militares incursos em delitos de lesa-humanidade acabou envolvendo os blancos, que nessa oportunidade voltaram a ocupar seu lugar tradicional no sistema poltico, ao sustentarem a iniciativa do Partido Colorado formalizada na Lei de Caducidade da Pretenso Punitiva do Estado, de dezembro de 1986. A transio uruguaia no foi uma sada revolucionria, ou mesmo um colapso ditatorial, e sobre seus resultados pesou o lastro de uma correlao de foras desfavorvel aos setores populares, aps 12 anos de terror de Estado. Nas cpulas das foras polticas civis, a ampla maioria defendia a restaurao do jogo poltico democrtico, mas no a modificao do modelo econmico que a ditadura havia implantado e cuja continuidade ainda se podia perceber nas prprias pessoas que geriam as polticas. Os novos representantes polticos desse modelo conseguiriam impor limites estritos ao elemento militar? Indispor-se-iam com ele quando os conflitos sociais estavam flor da pele? Essas questes parecem apontar para os efeitos mais profundos das ditaduras sobre o carter das democracias ps-ditatoriais. Foi para esses problemas que se deslocou a ateno de vrios pesquisadores.29 O processo uruguaio parece bastante propcio visualizao do vnculo entre o lugar ocupado pelas Foras Armadas no sistema poltico, suas formas de relacionamento com o poder civil e a evoluo de suas normas de relacionamento a mdio prazo. A ditadura de 1973-85 parece haver sido tosomente uma instncia acelerada de um processo de transformao gradual e profundo iniciado desde o comeo do sculo e que continua ainda em andamento. Definir os contornos do fator militar na nova situao ps-ditatorial implica mergulhar na essncia da democracia atual.

Os militares sob o poder civil: 1985-99


O que surpreende na recuperao democrtica uruguaia a rapidez com que o sistema retomou suas prticas e caractersticas mais evidentes.
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Nun (1991); ODonnell (1992); Lechner (1993); Weffort (1993); Moulin (1997 e 1998).

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H uma ampla variedade poltico-partidria, uma vez que os elementos civis que protagonizaram e/ou acompanharam o antagonismo armado dos anos 1960, e que desembocou na ditadura, incorporaram-se aos diversos espaos partidrios: o MLN-Tupamaros Frente Ampla e os setores de ultradireita ligados ao regime golpista a ambos os partidos tradicionais. No campo jurdico institucional, restabeleceu-se a plenitude da Constituio de 1967, fragmentada pelas disposies transitrias do Ato n 19, que no foram sequer submetidas a plebiscito pelo presidente Julio Mara Sanguinetti no prazo determinado. Tambm recuperou-se o ritmo de mudana no sistema partidrio de um sculo e meio de trajetria histrica,30 e que estava em andamento antes do golpe. No h como se enganar, no entanto: as transformaes sociais sobre as quais se produziu a referida restaurao foram to profundas que nada parece ter o mesmo significado. Embora a democracia ps-ditatorial tenha retornado tendncia prvia de evoluo, condio de presena-chave de seu sistema partidrio, limpidez das prticas eleitorais, estrutura constitucional, independncia e hierarquia dos poderes do Estado etc., correse o risco de no avaliar corretamente o resgate do aspecto processual, caso o deixemos suspenso no vazio. Na verdade, a sociedade de mercado acaba de pr abaixo o que o terrorismo de Estado havia deixado de p. Seus efeitos sociais desintegradores, atomizadores e polarizadores somam-se s novas modalidades de integrao da mdia, propiciadora de um mundo-espetculo a observadores massificados, isolados e sensivelmente mais passivos que os integrantes das sociedades mobilizadas anteriormente pelos golpes. O cidado-espectador31 substituiu o cidado-participante, o militante sindical, o estudante participativo. A minimizao das organizaes e dos movimentos sociais que adensaram a sociedade civil na primeira metade do sculo XX, assim como sua insero muito mais profunda num contexto global crescentemente presente em todos os setores da sociedade modificam a cena e o sentido em que operam as instituies polticas sedimentadas: o Estado reduz sua soberania, sobretudo econmica, e esse encolhimento do pblico estatal acompanhado por um alargamento do privado transnacionalizado. O poltico nacional age em espaos marginais e aumentam os custos de agir contra a influncia poderosa do transnacionalizado: a cidadania e os partidos acusam os efeitos dessa menos-valia, transformada em desencanto, no que diz respeito poltica, e diminuem sua participao. Em contrapartida, so enfatizados os jogos de cpula nos partidos e entre eles,
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Gonzlez (1993). Alguns j falam do cidado-consumidor, o que tambm no exclui o fator meditico. Ver Garca Canclini (1995).

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o verticalismo e as atitudes pragmticas de curto prazo, que dissimulam com tticas menores a carncia de estratgias ou a subordinao a outras geradas em centros decisrios distantes. O enfraquecimento da sociedade poltica, que coexiste com um exacerbado preciosismo processual, modifica sutilmente, na prtica, o sentido da ordem jurdica restaurada e o equilbrio dos poderes. H uma certa reduo do poder parlamentar, debilitado em suas funes de controle e de iniciativa legislativa, e a conseqente afirmao do Poder Executivo, por momentos fazendo uso abusivo das instituies que uma Constituio de tendncia presidencialista lhe outorga (o veto, por exemplo). H ainda o fortalecimento de nichos burocrticos de poder, afastados de olhares indiscretos, como o Escritrio de Planejamento e Oramento, de onde parte a maioria das iniciativas significativas do sistema, corroborando a tendncia a uma tecnocratizao da poltica, mais propensa a aperfeioar meios do que a discutir fins. So redutos privilegiados do eficientismo que impregna todos os aspectos da reforma do Estado, que faz da regulao da desregulao o eixo de suas aes. H, enfim, um Poder Judicirio que se mantm relativamente independente, suportando uma pobreza digna, mas ferido pelas agresses perpetradas durante a ditadura e a transio para a democracia. Nesse cenrio propenso reanimao dos conflitos sociais, em que coexistem efeitos do modelo econmico, a dvida externa e o ressurgimento de condies polticas de organizao e mobilizao trabalhista, permanece pendente o papel das Foras Armadas no sistema poltico e, sobretudo, a questo dos direitos humanos. E nesse contexto que ganham sentido tanto a forma precisa da transio quanto os problemas da democracia emergente. Mencionei dois problemas de fundo relativos s Foras Armadas e ao processo ditatorial recentemente vivido e que a democracia restaurada deveria resolver: a violao dos direitos humanos e a necessidade de reinstitucionalizar as Foras Armadas, cuja inadaptao democracia manifestou-se nos aspectos que explicitam as prerrogativas militares:32 tendncia a pronunciamentos polticos, grandezas exorbitantes, cultivo de doutrinas e prticas de segurana nacional, incompatveis com a ordem democrtica. O primeiro problema o dos direitos humanos passou a ocupar o centro da vida poltica no perodo 1985-89 e dividiu-se em duas etapas. A que se processou por meio de um ativismo poltico de cpulas atingiu o auge em dezembro de 1986, com a promulgao da Lei de Caducidade da Pretenso Punitiva do Estado uma anistia de fato para os incursos em delitos de lesa-humanidade. A outra teve grande participao popular e se
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Stepan (1988).

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concentrou na impugnao de alguns artigos da referida lei, via referendum, posto finalmente em prtica em abril de 1989. A impunidade foi frtil em conseqncias polticas. Provocou o aglutinamento dos militares em torno da defesa corporativa dos atos cometidos durante a ditadura e do princpio da obedincia devida, defendido pelos generais encabeados pelo prprio comandante-em-chefe do Exrcito, general Hugo Medina. E esclareceu a posio do partido do governo, que, liderado pelo presidente Sanguinetti, adotou como soluo poltica a defesa da anistia para os militares e, em seguida, a aplicou segundo uma interpretao bastante ampla de seu contedo, autorizando o amparo dos acusados em todos os casos que lhe fossem apresentados e desprezando a possibilidade aberta pelo art. 4 de investigar ainda que sem punir a situao dos desaparecidos. A tramitao poltica da anistia propiciou o retorno da dinmica partidria a seus parmetros tradicionais: a esquerda representada pela Frente Ampla voltou a sua posio e permaneceu isolada na condenao da impunidade; o Partido Blanco colaborou nessa condenao e passou a integrar um pacto de governabilidade com os colorados, pagando um alto preo poltico que praticamente dispersou a faco blanca de Wilson Ferreira Aldunate. Esse reposicionamento dos blancos aumentou as possibilidades de alternncia partidria, porm amparada numa inspirao conservadora comum com os colorados, que diluiu a arrancada progressista que, pouco antes do golpe de 1973, havia comeado a impulsionar Wilson Ferreira Aldunate. A sociedade poltica uruguaia saiu danificada em seu tecido social por uma soluo cujas conseqncias se perpetuam at hoje, uma vez que o regime de excepcionalidade que adotou para os militares fere o princpio igualitrio essencial democracia. Essa soluo, a curto prazo, significou um triunfo (relativo) para os militares e garantiu uma certa paz, de entranhas conservadoras. A longo prazo, introduziu a desconfiana acerca das bases igualitrias da legalidade, assim como a desesperana e uma certa descrena (desencanto, se disse) nas massas. Lanou sobre todos os militares a sombra da suspeita e perpetuou a fissura entre a sociedade e a instituio. So feridas que no se fecham. O tema atualizado constantemente, tanto nos reclamos dos familiares de desaparecidos, quanto no temor sempre presente entre os militares de um retorno, se no aos julgamentos, pelo menos a uma investigao, que qualificam de revanchismo; principalmente quando o triunfo eleitoral da esquerda, no obstante a reforma do sistema eleitoral, parece cada dia mais factvel. Passados 15 anos do recomeo democrtico, os militares so menos vistos, falam (salvo excees mais ou menos freqentes e que abrangem vrias entidades) oportunamente, so em menor nmero e custam menos conquistas decorrentes de uma conjugao de esforos do sistema poltico e da prpria instituio militar, que, em prol de sua sobrevivncia em condi-

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es democrticas, envidou esforos para se adaptar s novas regras do jogo. Essas modificaes obrigam a uma anlise sria e difcil para se distinguir tanto os perfis institucionais quanto as estratgias de subordinao adotadas pelo sistema, esquecidas num processo cuja caracterstica medular a presteza e a facilidade para retirar de cena o tema militar. Talvez o que mais se destaque seja o ntido contorno da instituio no que diz respeito sociedade civil, tendo superado o mimetismo civilista de que fala Real de Aza. Como instituio de fechamento total, certo grau de enclausuramento um trao permanente do contingente militar, mas os processos recentes uruguaios o exacerbaram. A fenda histrica entre sociedade civil e militares se alargou, em decorrncia do processo de represso da ditadura e de alguns aspectos das polticas ps-ditatoriais que reforaram a misso militar de ordem interna. Pesquisas peridicas de popularidade do conta dessa fenda, e a autopercepo institucional acusa o recebimento dessa mensagem, inclusive planejando estratgias para melhorar a imagem, com o objetivo de aumentar os ndices de alistamento nas academias militares, que permanecem muito baixos. No obstante, parece que esses esforos no obtiveram resultados muito bons: do lado militar, porque no limitam o forte corporativismo incrementado pelo reflexo defensivo ante qualquer inteno de trazer tona o tema dos direitos humanos, manifesto num gesto primrio de preservar os espaos institucionais, exacerbando os princpios de segurana e sigilo militares.33 E tambm pela existncia de uma viso fortemente institucionalista do desempenho da atividade militar nos comandos das Foras Armadas.34 O fato de a instituio militar prestar a si mesma um conjunto de servios de sade, educativos, assistenciais , bem como sua sujeio a um status administrativo que, no que diz respeito ao aspecto salarial, a posiciona num espao diferente, excepcional, que contribui para a constituio de um ncleo social resistente em meio a uma sociedade que, como se viu, tende a diluir suas organizaes intermedirias. O lado civil, por sua vez, deixou de aproveitar as escassas oportunidades de gerar espaos onde esses limites acentuados se dilussem, fortalecendo zonas de socializao comuns e o cultivo de valores similares. o caso, por exemplo, da Universidade da Repblica, que, diante do interesse militar na reciclagem de estudos e de carreiras, respondeu assinando conv33

Recusa da cpula militar a procedimentos judiciais ordinrios nos quartis, dificuldades impostas realizao de obras sanitrias municipais em prdios militares etc. 34 Em recente comunicado imprensa, o atual comandante do Exrcito, Fernn Amado, referiu-se aos militares que desenvolvem outras tarefas no meio civil nos seguintes termos: O pessoal militar deve se dedicar somente a esta atividade. Estando em outras reas, chega a adquirir outros pensamentos, outros hbitos e ainda outra linguagem, que fazem com que perca sua identidade militar; da a necessidade de se dedicar exclusivamente a sua carreira (El Pas, 7-2-1999).

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nios, sem exigir como contrapartida o comparecimento dos militares s aulas.35 Em resumo, pode-se dizer que, embora as Foras Armadas j no tenham o papel de destaque do recomeo democrtico, como partido militar recolheram-se a um reduto institucional, a partir do qual preservam valores e formas de agir que as diferenciam sensivelmente do ambiente social. Simbolicamente, a deciso unilateral do Exrcito de se encarregar da vigilncia e da segurana das zonas residenciais militares prximas aos quartis36 exemplifica os limites existentes entre a famlia militar e a sociedade civil.37 A relao da instituio com a sociedade poltica parece contaminada pelos profundos efeitos da impunidade. Nenhuma tese de reciprocidade, como a discutida nas esferas oficiais de governo, equiparando a anistia concedida aos integrantes do movimento armado Tupamaros com a impunidade para os delitos militares, bem-sucedida na hora de estabelecer equivalncia entre delitos conhecidos, sentenciados e expiados (s vezes com priso de 10 ou 15 anos) e delitos que se desistiu de investigar, praticados por transgressores que permanecem no anonimato, amparados pela lei, e que delinqiram no exerccio de uma atividade burocrtica: a tortura travestida em interrogatrio. Isso introduz um privilgio corporativo que contradiz toda uma tradio histrica de busca relativamente frutfera de uma sociedade igualitria poltica, social e juridicamente. Seus efeitos atingem tanto a sociedade civil, distinguindo um campo de excepcionalidade nos direitos do cidado, quanto o interior institucional, diluindo a responsabilidade de alguns na culpa de todos. Na prtica, a obedincia devida e a verticalidade do comando fundados na razo de Estado foram preservadas custa de valores essenciais democracia, como a igualdade e a justia. Tanto o ordenamento jurdico quanto as prticas polticas ps-ditatoriais delimitaram um significado para a instituio militar diferente daquele que ostentava antes da ditadura. O enfoque, pelos poderes do Estado, dos problemas remanescentes da ditadura obedeceu e obedece a uma dinmica singular: aps um impul35

O que revela falta de interesse, do ponto de vista da defesa, e de uma estratgia, nos meios acadmicos, quanto importncia de romper o isolamento dos militares, com vistas a uma melhor integrao democrtica. Atitude explicvel, porm, uma vez que o tema militar no existe como assunto acadmico na Universidade da Repblica. Isso no impede que alguns oficiais, sobretudo da Marinha, cursem, individualmente, algumas matrias tcnicas na universidade. O mesmo no se aplica fora policial, pois h convnios assinados entre o Ministrio do Interior e a Universidade da Repblica para que seus oficiais cursem diversas disciplinas pertinentes a sua formao profissional. 36 Operao que os veculos de imprensa denominaram Plano Asfalto. 37 Tudo isso refora uma tendncia original do profissional militar de ver a sociedade civil como um outro diferente do militar, em razo de suas condies habituais de socializao. Para esse tema contribuiu, com uma slida base emprica, Castro (1990).

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so inicial renovador, mediante o qual se derrogaram os aspectos da Lei Orgnica Militar de 1974 (que adequou a instituio militar nova doutrina de segurana nacional) que mais se opunham democracia, a administrao das Foras Armadas pelo poder poltico passou a ser realizada em pequenos atos sucessivos e, inclusive, sub-reptcios. Para isso concorreram tanto uma poltica, liderada pelo Executivo, de no agitar os temas institucionais, quanto a debilidade com que o Parlamento exerce suas funes de controle, no s por desconhecimento dos temas, mas tambm pela aridez das questes burocrticas e pelo fato de o debate dos problemas militares se processar no mbito restrito das comisses de defesa de ambas as cmaras, sem que muitos assuntos cheguem s respectivas assemblias. Essas circunstncias se combinam para uma explicao pouco precisa dos temas referentes s Foras Armadas. Como foi, por exemplo, o caso de suas misses essenciais. H uma coerncia entre esses estilos, essas estratgias e o contedo das polticas: a preferncia por legislaes sobre temas especficos, que quase sempre opta pela Lei Oramentria para introduzir modificaes, inclusive nas atribuies das Foras Armadas, descarta os debates de fundo que sem dvida surgiriam com um projeto especfico de lei sobre os militares.38 Isso coerente com o adiamento indefinido que sofreu o projeto de uma nova lei orgnica militar, aps o arquivamento, em 1986, de uma iniciativa do partido do governo. Essa tendncia no ocorre apenas no caso das Foras Armadas, repete-se em toda a esfera estatal,39 convertendo assuntos relativos a fins, prprios da poltica, em problemas de meios, para atingir determinados objetivos prefixados. a tecnocratizao da poltica. Outra tendncia da abordagem legislativa dos temas militares resguardar de regulamentaes posteriores uma parte muito maior do contedo das leis, subvertendo a prtica legislativa de o legislador dar ateno cuidadosa a todas as matrias. Trata-se de uma sutil expanso do campo da disciplina que corresponde lgica do exerccio do poder consolidado em regulamentos em detrimento do da lei que fixa o espao de exerccio da soberania do cidado. Essa a diferena entre a Lei Orgnica Militar de 1941 e a de 1974, que, com poucas modificaes, se mantm at hoje. O conjunto de prticas aqui mencionadas tende a recortar o espao democrtico, que promove a ampliao das oportunidades de debate e o exerccio pleno do controle do cidado sobre os atos do governo e do Poder Legislativo. Fruto dessas prticas foi a trajetria da ordem jurdica que atribui misses ao poder poltico e estrutura suas relaes com o fator militar. A in38

No campo especfico da legislao militar, a reiterao dessas prticas contraria o art. 59 da Constituio vigente, que manda legislar por leis especiais sobre assuntos referentes a funcionrios militares. 39 A atual reforma educacional foi apresentada como parte da ltima Lei Oramentria.

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teno inicial do corpo poltico foi deslocar o poder militar dos espaos que havia invadido nas fases anterior e posterior ao golpe, com o apoio de um setor civil. Em matria de justia, derrogou os aspectos que mais notoriamente contradiziam a tradio do pas, introduzidos pela Lei de Segurana do Estado, de 1972: novas figuras delituosas que envolviam civis no delito militar e a ampliao da jurisdio militar aos delitos de lesa-ptria. Eliminou as instituies pelas quais o poder militar se havia introduzido no Executivo: o Conselho de Segurana Nacional e a Junta de Oficiais Generais. Ps fim sujeio das foras policiais s Foras Armadas, por meio das Foras Conjuntas. Retirou o servio de inteligncia da rbita estritamente militar e o colocou no Ministrio da Defesa. Numa ordem mais especfica, pretendeu eliminar da doutrina militar os aspectos nos quais se fundou a invaso da ordem poltico-institucional pelo poder militar: os que aludiam segurana como responsabilidade essencial das Foras Armadas e defesa como mero aspecto daquela. Eliminou da Lei Orgnica Militar de 1974 as menes segurana nacional, gesto que foi depreciado, na prtica, pela inconseqncia na realizao da tarefa: o legislador deixou brechas que facilitaram a reintroduo de contedos doutrinrios que, de incio, se havia desejado eliminar. No que diz respeito misso essencial das Foras Armadas, depurouse a Lei Orgnica promulgada pela ditadura, retomando os antigos encargos da Lei Orgnica de 1941, que circunscreviam a funo militar defesa da honra, da independncia, da paz, do territrio e da ordem jurdica da Repblica, mas deixaram-se falhas jurdicas nas quais se pde apoiar o desejo de sobrevivncia e/ou reintroduo da viso missionria da ditadura.40 Essas disposies legais decorrem de regulamentaes e interpretaes do art. 168 da Constituio de 1966, que atribui ao presidente da Repblica a preservao da ordem e da tranqilidade internas e da segurana externa. Elas facilitaram a iniciativa poltica que, em determinado momento, reintroduziu a hiptese de conflito interno como fundamental para as Foras Armadas, quando, no incio da presidncia de Lacalle, a incluiu como funo essencial do Exrcito, em um anexo da Lei Oramentria de 1990.41 Dessa poca data a reivindicao, sobretudo do Exrcito, de uma fronteira jurdica que regulasse a atuao interna das Foras Armadas em relao aos civis. Nesse nterim, elas prosseguem, doutrinria e operacionalmente, na
40

Por exemplo, o art. 2 da Lei Orgnica do Exrcito, promulgada em 1984, que ainda mantm como misso fundamental dessa arma garantir a segurana nacional, externa e interna, e um decreto de redistribuio de competncias dos ministrios, expedido pelo Conselho de Ministros em 1 de maro de 1967, que atribui ao Ministrio da Defesa, em seu art. 5, 2: A segurana externa e a cooperao na conservao e restaurao da ordem, da segurana e da tranqilidade internas, bem como no que se relaciona com a Defesa Nacional em matrias atribudas a outros ministrios. Esse decreto foi ratificado textualmente por um da ditadura, em 1974. 41 Lei n 16.170, anexos ao 3.

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funo de desenvolver a capacidade dual de enfrentar tanto ameaas externas quanto internas. A hiptese de conflito interno e a manuteno de servios essenciais criam uma tenso na ordem jurdica vigente que at o momento no foi resolvida. Essa tenso se transformou em crise quando, em 1993, durante o segundo perodo de governo constitucional ps-ditadura, o presidente Lacalle apresentou um projeto de mbito Jurdico da Ao Militar na Segurana Interna que transgredia aspectos essenciais do sistema jurdico em vigor. O projeto supunha a obedincia devida e o cumprimento do dever em atos cometidos em servio, colocando-os, por outro lado, sob jurisdio militar. Isso significava um avano da jurisdio militar sobre a justia ordinria, que a tradio jurdica do pas inequivocadamente privilegia. Por outro lado, a consolidao jurdica da misso interna sob o comando do Executivo desgasta o significado constitucional das medidas de exceo atribudas ao Poder Legislativo. Por essas razes, o projeto foi arquivado sem ser votado, mas seu contedo continua sendo reivindicado pelas Foras Armadas, fonte original do projeto.42 A trajetria do ordenamento jurdico exemplifica a complexa tramitao poltica do tema militar. Encerrada a etapa de participao das massas, com a realizao do plebiscito de 1989, a questo passou a ser tratada em mbitos restritos: por polticos e militares notveis, por cpulas partidrias, por comisses parlamentares, com menor atuao do Legislativo em plenrio e participao destacada do Poder Executivo nos trs perodos governamentais transcorridos. Os presidentes, como comandantes supremos das Foras Armadas, tenderam a administrar diretamente a questo militar em todos os governos. Sanguinetti elaborou um discurso que fundamenta na tica da responsabilidade a opo pela paz, garantida pela impunidade dos militares, e que condena com coloridas metforas os dissidentes nostlgicos, portadores de olhos na nuca etc.43 Em sua poltica, o objetivo de recuperar para o poder civil os espaos perdidos para os militares restringido pelas concesses que preservam margens importantes de autonomia militar por exemplo, a impunidade, a interpretao ampla do contedo da Lei de Caducidade, no aplicando o art. 4, que deixa em aberto a possibilidade de investigar os desaparecimentos, a promoo de oficiais acusados de delitos de lesa-humanidade etc. E tambm, em certos casos, pela subordinao de um objetivo prioritrio para o retorno institucionalizao democrtica das Foras Armadas a sujeio destas autoridade poltica a uma estratgia partidria: contra o Partido Blanco, quando, pretendendo o desgaste polti42

O presidente Lacalle mencionou certa vez que a idia lhe havia sido sugerida pelo general Guillermo de Nava, um dos generais do processo militar. 43 Rico (1988 e 1989).

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co do presidente Lacalle, o isolou em momentos de graves crises institucionais que envolviam as Foras Armadas, e contra a Frente Ampla, quando se omite, no exerccio do comando que a Constituio lhe confere, de chamar a ateno de seus subordinados nas mltiplas oportunidades em que deixaram transparecer publicamente dvidas sobre a conduta das Foras Armadas no caso de um eventual governo da Frente Ampla.44 Institucionalmente, o papel do presidente redunda na minimizao do Ministrio da Defesa e tambm dos demais poderes do Estado. O presidente Sanguinetti, em seus dois perodos de governo, oscilou entre um ministrio civil de perfil bastante modesto, destinado a conciliar e a no criar reas de atrito com as Foras Armadas, e um ministrio de contorno acentuadamente militar, ocupado pelo general Medina, primeiro comandante do Exrcito na democracia, importante arteso da abertura, enrgico institucionalista e arrojado defensor da obedincia devida como pea vertebral da cadeia de comando. Isso significou a insero das demandas da corporao militar no seio do Executivo, revertendo o sentido poltico democrtico da instituio ministerial. A preferncia, em seu atual segundo perodo, por ministros do Partido Blanco, que tem uma de suas faces integrando a coalizo de governo, expressa no s a depreciao do ministrio,45 mas um acordo de fundo, de ordem pragmtica, sobre poltica militar.46 O presidente Lacalle optou pelo ministro fusvel, destinado a queimar para evitar crises maiores entre o poder poltico e o instituio militar. Essa qualidade foi comprovada numa das inmeras crises militares que ocorreram em seu governo, quando negociou com a oposio a renncia de um ministro que deixou de tomar conhecimento de graves incidentes (seqelas de situaes herdadas da ditadura47), sem aplicar qualquer sano aos militares envolvidos. A poltica de promoes de altos oficiais permite analisar o comportamento do Executivo em outra oportunidade de exerccio da supremacia do poder civil. Ela resgatou a autoridade do poder poltico, que, durante o pri44

Como no caso das recentes declaraes do comandante do Exrcito, general Fernn Amado, que, indagado por um jornalista sobre a eventualidade de um triunfo eleitoral da esquerda, insinuou condicionar a subordinao do Exrcito manuteno da conduta adotada por ambos os partidos tradicionais acerca da questo dos desaparecidos. (El Pas, 7-2-1999.) 45 Raciocinando ao contrrio: inconcebvel que o Ministrio da Economia seja ocupado por um membro da oposio. 46 No se trata, nesse caso, do consenso que fundamenta uma poltica de Estado, porque no houve no pas um debate que alicerasse uma poltica de defesa explcita, comprometendo todas as foras polticas com um esforo coordenado que transcendesse os limites temporais de um governo. Ver Escobar (1995). 47 O caso da colaborao de oficiais uruguaios no seqestro do bilogo chileno, acompanhando a coordenao repressora das ditaduras do Cone Sul, e um episdio de espionagem entre grupos de altos oficiais do Exrcito.

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meiro ano de governo ps-ditatorial, limitava-se escolha de um candidato entre dois propostos pela cpula militar para cada vaga. Caducado o Ato n 19, estabeleceu-se, em 1986, a promoo por escolha presidencial, por ordem de preferncia e com aprovao do Senado, entre os trs primeiros nomes de uma lista elaborada pela instituio militar. O presidente Sanguinetti optou pelo critrio profissional,48 inclusive nos casos em que os postulantes eram acusados de violao de direitos humanos. O presidente Lacalle, por sua vez, foi, em determinado momento, bastante questionado interna49 e externamente pela instituio militar, por promover um oficial de sua faco poltica que ocupava posio bem inferior na lista, com o objetivo de habilitlo ao comando de sua arma. Em geral, tanto blancos quanto colorados votavam a favor das promoes de oficiais implicados em delitos de lesa-humanidade, o que denuncia a continuidade da velha estratgia de controle subjetivo por meio das cpulas partidrias. Nas questes substantivas, ambos os partidos, quando no governo, entraram em acordo. o caso da impunidade, cujo complicado processo j foi examinado; dos ajustes doutrinrios, em que a iniciativa de reintroduzir a misso de ordem interna pelo governo Lacalle contou com o aval do Partido Colorado; ou da adoo de encargos subsidirios, como a participao em misses de manuteno da paz da ONU ou o apoio luta contra o narcotrfico, que, em essncia, continua a ser atribuio da polcia. No que diz respeito incluso das Foras Armadas nos planos de reforma do Estado, o acordo bsico e os resultados mais visveis so a reduo de custos e de importncia, como sugerem os organismos de crdito internacional. O custo do item defesa baixou de 3,49% do PIB, em 1982, e de 19,49% do oramento nacional, em 1979 os nmeros mais elevados , para 1,88 e 8,40%, respectivamente, no exerccio oramentrio de 1997. Isso, sem que o gasto real tenha diminudo e, inclusive, com aumentos salariais para os militares, tendo em vista que a reduo oramentria foi obtida suprimindo-se efetivos, por meio do no-preenchimento de vagas de postos subalternos e do estmulo reforma dos oficiais de carreira.50 Mas, o excesso de quadros continua sendo um problema seqela da ditadura e da inexistncia de um plano coerente que os regule.51
48

Viciado desde a origem, segundo as duras e certeiras crticas que, no prprio mbito militar, so feitas ao sistema de avaliao das Foras Armadas. Ver mais adiante a referncia exposio do coronel A. Cabrera. 49 Inclusive pela ocorrncia de uma srie de atentados terroristas. 50 Lpez Chirico (1995). 51 Num pas em que o gasto militar sustentado, em sua maior parte, por receitas fiscais e, em menor medida, pela renda auferida com a venda de servios diversos pelos distintos setores das Foras Armadas, a prestao de contas aos poderes pblicos ganhou ultimamente em transparncia, ao incluir essas receitas na prestao de contas anual do Ministrio da Defesa, que faz parte da prestao de contas geral.

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Ainda no ocorreu a necessria reforma estrutural, que ajuste a instituio militar s redues efetuadas, sem prejudicar o cumprimento de suas funes. Tratar democraticamente essa temtica implicaria tomar uma srie de medidas, a comear pela definio de uma poltica de defesa que sirva de base a uma poltica militar adequada aos aspectos que venham a exigir a aplicao do fator militar. Permanece, contudo, o antigo e reiterado hbito da recusa a enfocar o tema tanto nas esferas acadmicas, quanto nas polticas. E tambm a falta de vontade poltica para executar essa tarefa. Definitivamente, as estratgias poltico-partidrias, relativas questo militar, dos partidos polticos que se alternaram no governo desde a redemocratizao diferenciam-se apenas em aspectos menores. O Partido Colorado capitaliza seu prolongado vnculo com as Foras Armadas adotando posturas profissionalistas que lhe garantam apoio institucional e, quando ocorrem episdios que provocam clivagens internas ostensivas nas Foras Armadas, parece apoiar-se nas faces antes pr-abertura. O Partido Blanco reincide na velha atitude de recuperar o tempo perdido, promovendo rapidamente os oficiais a ele vinculados, em atitude que costuma despertar ressentimentos; submetendo-se claramente a propostas de reestruturao que tentam adequar as Foras Armadas uruguaias s grandes tendncias mundiais, e buscando a consolidao legal da funo de ordem interna. A esquerda, por seu turno, permanece isolada com relao a muitos problemas; no que diz respeito a outros, se divide e no capaz de amadurecer e chegar a acordo quanto posio a tomar sobre a problemtica militar. a nica tendncia poltica com um grupo dedicado ao acompanhamento do tema militar, mesmo que o grau de institucionalizao deste seja baixo na estrutura orgnica da Frente Ampla. Por seu alheamento tradio de governo, a esquerda deve apoiar-se nos mecanismos de relacionamento formais e institucionais com as Foras Armadas, explorando ao mximo os recursos que a ordem jurdica prov. Por meio de seus congressos de base, vem definindo amplas diretrizes polticas de defesa e militar, adotadas pela maioria, mas no sem atritos.

Perspectivas para o futuro


A futurologia o captulo mais incerto das cincias sociais.52 Seria, porm, renunciar s armas que elas nos proporcionam negar-se anlise das tendncias, de longo e curto prazos, que os processos sugerem.
52

A esse respeito, salutar recordar as sarcsticas palavras de Alan Wolfe (1987:369): ...no possvel saber o que nos reserva o futuro. Embora fosse satisfatrio prever com exatido a que se parecer a prxima etapa, somente um nscio, um astrlogo ou um cientista poltico poderiam tentar afirm-lo.

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De diversas perspectivas tericas, percebe-se a convergncia quanto ao fator tcnico no que concerne identificao dos riscos militares para a democracia. Um liberal pluralista como Robert Dahl alicera seus temores em relao s poliarquias existentes numa exposio de longa durao histrica. Segundo ele, o desenvolvimento tcnico propiciado por exrcitos de massa, com ampla difuso popular das armas, foi favorvel democracia, situao da qual hoje nos distanciamos, em grande medida pelo alto grau de sofisticao da guerra.53 Apesar disso, afirma que as poliarquias se multiplicaram e atribui o fato ao desenvolvimento de estratgias de subordinao militar por parte do poder civil. A sorte da democracia seria jogada, ento, no espao existente entre o fortalecimento de um ncleo militar resistente, que por seus princpios de funcionamento institucional e por seu objetivo final, a guerra responde a uma lgica oposta da democracia, e a eficcia dos meios de subordinao militar empregados pelo poder poltico. Resumindo, poder-se-ia dizer que as condies tcnicas e organizacionais atuais da guerra, ao exporem, com mais agudeza do que nunca, o paradoxo do controladorcontrolado,54 exacerbam a responsabilidade poltica em relao administrao do fator militar, em termos da manuteno e da qualidade dos regimes democrticos.
53

Raciocinando com Robert A. Dahl (1991:292 e segs.), pode-se fundamentar uma tese contrria de Huntington com relao aos efeitos da neutralidade poltica a que levaria um elevado nvel de profissionalizao nas Foras Armadas. Isso no s por aproximao com uma postura como a de Stepan, e sua fundamentao de um novo profissionalismo que inclui o papel poltico, como por razes mais profundas. A reproduo da ordem institucional militar, apoiada em normas disciplinares e hierrquicas que constituem seu eixo e produzem um ethos especfico, garante a reproduo de uma ordem social sempre assimtrica, em maior ou menor medida. Vista dessa forma, a neutralidade do profissionalismo militar decorre da inrcia da dominao civil, o que se torna ainda mais transparente no discurso do prprio Huntington, quando expe o realismo conservador do militar profissional (ver Huntington, 1985). Em segundo lugar, como organizao complexa capaz de fixar seus prprios fins, a instituio militar nos remete tese de Dahl: quanto maiores o tecnicismo, a racionalizao e a eficincia no cumprimento dos objetivos, maiores as dificuldades de controle por parte de instituies heteronmicas militar. 54 Ban & Olmeda (1985:33 e segs.). Esse paradoxo resulta do fato de as Foras Armadas serem, ao mesmo tempo, representantes da idia abstrata de Estado e suporte material de seu poder real e contingente. Isso provoca uma persistente ambigidade entre lealdade nao e simples obedincia ao governo. Como instituio do Estado, exemplifica uma ruptura na lgica do liberalismo, no que diz respeito s fontes de legitimidade entre os polticos e os funcionrios de Estado. A legitimidade destes ltimos no decorre da escolha direta dos cidados, mas da sujeio a normas profissionais internas destinadas a otimizar a execuo dos fins institucionais. Este deslocamento das fontes de legitimidade no pode seno reforar o esprito corporativo e a percepo da organizao intermediria como autntico critrio definidor dos fins (p. 35). Da se conclui que qualquer lacuna na definio dos fins institucionais e de controle do seu cumprimento maximiza o potencial autnomo da instituio.

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Nas correntes tericas ligadas sociologia crtica, o tema militar representaria um caso especfico dentro de uma tendncia poltica contempornea contraditria: enquanto o mbito daquilo que se pode decidir politicamente tende a se ampliar, os espaos de deciso so cada vez mais restritos e sujeitos a mecanismos tecnocrticos que aumentam a quota de autoritarismo nos regimes polticos, reduzindo o debate sobre fins (especfico da poltica) a questes de meio (espao privilegiado do tcnico).55 Esses limites de anlise significam que um diagnstico sobre as perspectivas da democracia em relao s Foras Armadas deve incluir uma dupla avaliao: as implicaes para a democracia do grau e da forma pelos quais as Foras Armadas se ajustam s exigncias do campo tcnico e organizacional, e a margem de subordinao atingida no mbito poltico, que pode ser vista pelo ngulo da supremacia civil,56 que, no fundo, decorre de uma relao entre ambos os aspectos. De qualquer modo, esta no garante o bom desempenho democrtico de um regime, porque so concebveis e exemplificveis historicamente casos bem-sucedidos de subordinao militar, sem resultados democrticos. A democracia implica, ineludivelmente, uma questo de valores. Refletindo-se sobre a instituio militar, conclui-se que ela saiu fortalecida em sua coeso corporativa, em conseqncia da defesa dos atos praticados durante a ditadura e do desenvolvimento posterior de suas funes. A vitria sobre a subverso sobretudo da inteligncia e a posterior insero num esquema de atuao em operaes regionais e conjuntas com foras da ONU contriburam para diminuir seu tradicional ethos difuso de servio, decorrente do pouco destaque conferido a sua misso essencial. Estaria, pois, em vias de superar suas sndromes histricas de mimetismo civilista e identidade difusa a que j me referi. O fato, porm, de essa afirmao de identidade se dar por intermdio do bom desempenho da ordem interna em tarefas no-tradicionais no de bom augrio para a democracia. A implantao social da instituio militar remete ainda a um velho problema uruguaio: a difcil visualizao das funes militares pelos cidados. Mais ainda quando a reduo oramentria e de efetivos no foi acompanhada de uma reforma estrutural que compensasse, em qualidade do servio, a diminuio de importncia e defendesse, no nvel popular, a credibilidade e a legitimidade das misses que as Foras Armadas tm a cumprir. Isso endossa a propenso a uma ingnua militarizao da socieda55 56

Bauman (1996). Para fins de anlise, pode-se entender por supremacia civil a capacidade de um governo civil democraticamente eleito de levar adiante uma poltica geral, sem intromisses militares; de definir as metas e a organizao geral da defesa nacional, de formular e executar uma poltica de defesa e de supervisionar a aplicao da poltica militar (Agero, 1995:49).

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de,57 que tende a exigir das Foras Armadas, cuja funo no percebe como necessria, a realizao de tarefas no adequadas a sua finalidade especfica e explcita a defesa da integridade territorial e da ordem constitucional. E, nas Foras Armadas, promove a tendncia a assumir essas tarefas, com uma inteno de se autojustificar. Embora a presso exercida pelos organismos de crdito internacional por uma reduo dos custos de defesa tenha provocado uma primeira tentativa de reestruturao das Foras Armadas no governo Lacalle, esta no parece ter produzido mais do que uma certa atualizao na apreciao da situao mundial, regional e nacional, resultando num aggiornamento de hipteses de conflito, segundo as quais integraram-se velhas e novas misses das Foras Armadas, sistematizando-as num novo Manual de Operaes do Exrcito. De acordo com diagnsticos e reflexes que vazam dos crculos militares por intermdio da imprensa e de apreciaes feitas em documentos mais ou menos acessveis, a reforma estrutural ainda est por fazer, a fim de adequar a doutrina, o emprego de meios e o equipamento s novas previses, em funo do ambiente mundial, regional e nacional, bem como reduo de recursos materiais e humanos estimulada pelo meio poltico. O Centro de Altos Estudos Nacionais (Calen), que desenvolve suas atividades no Ministrio da Defesa, parece estar progredindo na anlise desses temas pendentes. Em matria de anlise da instituio militar e de propostas de reestruturao, reveste-se de interesse um trabalho acadmico produzido nesse mbito,58 no s por ser o nico a romper o fechado espao tcnico, mas tambm pelo nvel crtico, abrangendo todos os aspectos atuais da instituio militar, e pelo contedo da parte propositiva, que inclui solues coerentes com objetivos de racionalizao, simplicidade organizacional e economia de recursos humanos e materiais. Trata-se de uma viso sistemtica do conjunto das Foras Armadas, exposta por um de seus componentes o Exrcito. A proposta resulta num leque bastante amplo de medidas de poltica militar, abarcando todos os aspectos substantivos relativos doutrina de emprego, organizao, educao, treinamento e equipamento das Foras Armadas. Restringe-se s diretrizes de defesa sancionadas pelo meio poltico, seja pela disciplina de um profissional da ativa, seja por acordo com as Foras Armadas.59 O autor opta por um formato de Foras Armadas peque57 58

Feliz expresso do tenente-coronel Charles J. Dunlap (ver nota 59). Elaborado pelo coronel Arqumedes Cabrera (1998), a quem agradeo o ensejo de consultar um trabalho indito. 59 Ignoro a margem de liberdade com que se realizam os esforos acadmicos do Calen e se admissvel, por exemplo, que participantes dos cursos sobretudo militares da ativa exponham reflexes estratgicas sobre pressupostos que contradigam os das cpulas polticas e militares. Refiro-me, em relao a isso, aos trabalhos do tenente-coronel da Fora Area dos Estados Unidos, Charles J. Dunlap (1992/93 e s.d.), crtico radical das misses, da organizao e do emprego das Foras Armadas de seu pas. Agradeo ao companheiro Gustavo Scaron por me haver colocado em contato com esses documentos.

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no, flexvel, mvel, integrado e de comando unificado, em permanente disponibilidade para o combate em duas frentes a externa e a interna e de acordo com uma readequao doutrinria que considera prioritrias a dissuaso, a ofensiva e a defesa, em vez de uma atitude estratgica central construda sobre o eixo da guerra no-convencional. O trabalho tem ainda o atrativo de ser coerente com objetivos de eficincia e eficcia, tentando uma racionalizao dos servios de defesa, com base nas redues efetuadas pelo meio poltico. E rompe a opacidade que cerca os aspectos mais tcnicos da instituio militar, com uma crtica aguda aos seus diversos mbitos organizacionais, sobretudo no Exrcito.60 Alm de todos esses mritos e de uma perspectiva heteronmica instituio, que visualiza o tema da reestruturao tentando compatibilizlo com a inteno de manter e aprofundar o sistema democrtico, podem-se esboar anlises em torno de dois grande temas: as hipteses de conflito e o modelo organizacional proposto. Quanto s primeiras, que no so imputveis ao projeto em si, mas que aparecem delineadas a partir do prprio campo poltico, que reintroduziu a misso interna nas Foras Armadas desde 1990, pode-se argumentar que no bom para o sistema democrtico que o eixo doutrinrio das For60

Por meio da anlise de seis itens comando, recrutamento (sistema de avaliao, promoes e regulao de quadros), inteligncia, organizao e distribuio territorial, ensino (educao, instruo e treinamento), sistema logstico e equipamento , identifica-se uma srie de vulnerabilidades e insuficincias que permitem inferir que se est diante de Foras Armadas com pouca credibilidade: inexistncia de unidade de comando; ausncia de doutrina conjunta; desperdcio e duplicao de meios, por falta de integrao entre as armas; excessiva burocracia administrativa em detrimento do setor combatente; redues de efetivos; discricionariedade e falta de objetividade e incentivos no sistema de avaliaes; excesso de quadros em alguns escales e carncia em outros, por falta de regulamentao da carreira; desprestgio e ineficincia da funo de inteligncia; alta rotatividade do pessoal subalterno e segundo emprego do pessoal de carreira, desmotivado pela reduo salarial e pela falta de incentivos melhoria profissional; obsolescncia de uma distribuio que existe desde o comeo do sculo e que apresenta enormes vulnerabilidades se levados em conta os meios de guerra atuais etc. O trabalho prope as seguintes alternativas, a fim de superar as insuficincias e bloqueios atuais: a) aumento da eficcia do fator recursos humanos; b) adequao s limitaes atuais de pessoal, substituindo-se a disperso pela concentrao de meios humanos e materiais em lugares prximos capital, aproveitando para isso as possibilidades oferecidas pelas comunicaes; c) reduo do setor administrativo e de servios em prol do setor combatente; d) economia de meios, pela integrao de armas, servios e corpo de comando em unidades conjuntas; e) manuteno do corpo combatente em situao de disponibilidade permanente para cumprir com eficincia uma demanda dupla: ordem interna e exigncias essenciais da defesa da soberania nacional e do cumprimento dos compromissos externos do pas, sobretudo com a ONU; f) consolidao da cadeia de comandos; g) reestruturao do sistema de ensino; h) reconfigurao do sistema de inteligncia, reorganizando-o em torno da figura de um diretor de Inteligncia, titular de uma Secretaria de Assuntos Estratgicos, de composio interministerial, e de uma Junta de Inteligncia, de integrao variada, incluindo representantes das comisses de defesa de ambas as cmaras.

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as Armadas seja constitudo pelos princpios e prticas da guerra irregular, no-convencional ou de pouca intensidade. Nesse aspecto, propiciou-se, na esfera poltica, a reintroduo de uma hiptese de conflito que, tendo sido central na doutrina de segurana nacional vigente durante o regime militar e nas etapas que o precederam, propicia agora uma fluida reciclagem de aspectos doutrinrios com nveis mnimos de funcionamento democrtico. Poder-se-ia argumentar extensamente sobre como as prticas da guerra irregular, exercidas por um Exrcito permanente, pervertem a relao entre a instituio e a sociedade,61 e fazem retroceder o espao de soberania do cidado. A guerra irregular, como recurso dos fracos, foi eficaz em ocasies de envolvimento de toda uma comunidade em esforos de liberao nacional, e como eixo de preparao de um Exrcito regular em tempo de paz, sobretudo quando se articula com hipteses de conflito que incluem tanto a frente externa quanto a interna. Cada cidado reveste-se da qualidade de inimigo potencial, subvertendo os termos do relacionamento poltico democrtico. Os limites entre a guerra irregular e a guerra suja so indiscernveis. E no vale aqui o argumento decadente de que todas as guerras so sujas: se se admite ainda que de m vontade o uso de um recurso extremo quando todos os outros falharam, o mnimo que se pode fazer imporlhe limites razoveis. Da perspectiva organizacional, embora seja possvel alinhavar algumas crticas aos prprios dispositivos fundamentados numa maior eficcia do servio,62 talvez os prejuzos mais importantes para o funcionamento democrtico no provenham do projeto de organizao em si, mas do resultado de sua relao com um sistema institucional democrtico sujeito aos desenvolvimentos presentes em quase todos os regimes polticos do Ocidente. A integrao monoltica de Foras Armadas de comando unificado com servios integrados, doutrina conjunta, aparato de inteligncia centralizado, verticalizado e fortemente incrustado no Executivo, seria adequada a um sistema que tende fortemente ao presidencialismo, concentrao de decises em esferas restritas, eroso de um Poder Legislativo que perde substncia representativa para baixo, porque a cidadania se enfraquece, e para cima, por conta dos verticalismos partidrios, dos ncleos tecnoburocrticos do Estado e do poder presidencial? Nesse cenrio poltico institucional, a burocracia militar reorganizada se perfila como um ncleo resistente, exaltando sua separao e diferenciao em relao a uma sociedade
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Isso feito com brilho e eloqncia pelo tenente-coronel Charles Dunlap. Como as de Dunlap sobre a integrao estreita das armas e servios tal como a efetuada nos Estados Unidos, com base na Lei de Reorganizao Militar Goldwater-Nichols de 1986, que, a seu ver, compromete a necessria e criativa dialtica interarmas (check and balances, nas palavras do autor).

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em que se introduz com dificuldade e aprofundando a trajetria institucional que tende a diminuir o peso dos rgos mais representativos e a aumentar o dos nichos decisrios tecnocrticos. Conviria que o esforo acadmico isolado realizado pelo Calen com o objetivo de formar quadros conjuntos da burocracia civil e militar atuasse como mola propulsora de outras esferas, para que viessem a se ocupar dessas temticas. Seria grave que o pensamento estratgico do pas amadurecesse estritamente em espaos onde o predomnio militar notrio, distorcendo desse modo o sentido de direo que deve reger a elaborao dessas temticas numa democracia saudvel. Como em tantos outros temas, desejvel, nesse caso, o dilogo entre uma pluralidade de enfoques e perspectivas. Como visualizar, nesse nterim, o ngulo do poder civil e de suas iniciativas em relao ao tema militar na ps-ditadura? As diretrizes da poltica militar nos trs perodos de governo ps-ditatoriais delimitam um campo autnomo importante para a instituio militar, no que se refere concepo ou reiterao dessa poltica. No s pelo fato maior da impunidade e suas seqelas, mas porque as polticas militares percorrem um caminho inverso ao ditado pelas boas prticas de subordinao militar. Salvo no que diz respeito reduo oramentria, elas so elaboradas no campo militar muito ligado ao internacional por meio de mltiplos canais de integrao e de imediato assumidas pelo meio civil. E mais ainda: implicam, mais do que uma correlao de foras desfavorvel ao elemento civil isoladamente, uma convergncia entre setores importantes do campo poltico no que diz respeito preservao da credibilidade do espao imposto pelo Estado, sem transformaes substanciais. Subentendem razes que vo alm das circunstncias de transio e do emprego de estratgias de subordinao, remetendo-nos, em vez disso, inteno poltica de preservar um lugar significativo para a coao no sistema, ante certas previses de futuro que destacam as exploses sociais como hipteses de conflito. Essa uma presuno coerente, alm disso, com a evoluo social que se vem processando medida que se aprofundam os efeitos da liberao do mercado, da privatizao e da desregulamentao das relaes trabalhistas. A questo, ento, se coloca no como um caso de dificuldades na subordinao militar ao poder poltico, mas como um problema que diz respeito prpria substncia da democracia que temos, fruto de opes conscientes e de omisses, deliberadas ou no. Nesse contexto, a trajetria poltica do tema militar reveste-se de novos sentidos. O acordo bsico dos partidos tradicionais sobre temas essenciais parece corresponder a uma lgica do tipo a que se refere Przeworski (1985) a propsito das razes de uma fora poltica para manter em vigor o poder militar: (...) pode ser um ponto de resistncia para os partidos polticos estabelecidos (...) necessria para proteger os regimes, ante demandas de maior representatividade.

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Outra circunstncia corrobora essa presuno. o fato de o processo poltico uruguaio encontrar-se diante de uma possibilidade real: o triunfo eleitoral da esquerda num lapso de tempo mais ou menos curto. O sistema de partidos evoluiu desde a fundao da Frente Ampla, em 1971, at agora de um esquema bipartidarista, com presena marginal da esquerda, para outro tripartite, mas com centro pouco definido. A introduo de uma modificao importante na legislao eleitoral, como a eleio em dois turnos, visa a impedir o triunfo da esquerda, mas, ainda assim, difcil prever o comportamento do eleitorado. Caso essa possibilidade venha a se concretizar, a forma pela qual se foram processando os problemas herdados da ditadura, sobretudo o dos direitos humanos, e a atitude de ambos os partidos tradicionais em relao a eles contribuiro para elevar os custos, para a esquerda, de uma poltica que tente modificar a aplicao dada por ambos os governos ao art. 4 da Lei de Caducidade, a fim de ser fiel a seu discurso de verdade e justia. Isso, no pior dos casos, induziria autocensura e, no melhor, aumentaria a quota de vontade poltica necessria para levar adiante um programa de reformas. A omisso do comando poltico das Foras Armadas, diante de declaraes militares que lanam dvida sobre a atitude da instituio quanto a uma possvel mudana de poltica com relao questo dos desaparecidos, no parece, ento, evidncia de fraqueza, mas opo poltica deliberada. No no sentido de uma improvvel ruptura institucional, mas simplesmente como aval a presses que induzam minimizao do projeto da esquerda e sua sujeio a parmetros conciliveis com a governabilidade da democracia, no sentido conservador que lhe deu a Comisso Trilateral desde 1975.63 Um olhar mais prolongado, que abrangesse processos mais ou menos recentes ainda no suficientemente analisados, talvez lanasse luz sobre a coerncia poltica de foras conservadoras que participaram ativamente do processo de enfraquecimento democrtico anterior ao golpe de 1973 e agora administram os efeitos de uma vitria histrica. Com base nos fatos mais relevantes da recuperao democrtica a que aludi, pareceriam estar apostando numa sociedade de vigilncia preventiva, em que as Foras Armadas integrariam um dispositivo de natureza muito mais policial do que militar, reproduzindo, no plano local, uma tendncia do mundo dominado pela unipolaridade. De fato, a eroso das soberanias nacionais e o progresso das integraes reduzem a possibilidade de grandes conflitos, tornam inclusive mais prescindvel a modesta tarefa dissuasiva que o pas tem condies de se autoconfiar e possibilitam, por sua viabilidade, a preveno e a liqidao de conflitos localizados e protestos sociais. No caso uruguaio, estaramos diante da intensificao de uma tendncia histrica secular que
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Cide (1978).

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maximiza a funo interna em relao externa, e as operaes preventivas em relao ao combate aberto. Um triunfo da esquerda, num contexto de tendncias estruturais e polticas conjunturais como as descritas, por prova no s a criatividade da esquerda para avanar, em sua linha programtica, em todos os temas e especificamente no militar,64 mas tambm sua maturidade para superar contradies internas e forjar as alianas necessrias para tornar seu governo exeqvel. tambm possvel que um triunfo da esquerda promova mudanas na correlao de foras dentro da prpria instituio militar. Isso, melhorando a posio daqueles que so propensos a uma tolerncia respeitosa de todas as foras polticas do pas, sem cair em discriminaes que baixam o nvel da competio democrtica.65 Por fim, um triunfo da esquerda por prova, fundamentalmente, a coerncia do discurso democrtico das direitas civis e militares. As questes suscitadas por essas temticas transcendem qualquer debate sobre a transio ou as transies da ditadura democracia e problematizam, como j disse, o prprio carter das democracias que temos.

Bibliografia e fontes
A breve sntese que constitui este ensaio teria sido impossvel sem as pesquisas prvias que lhe servem de base: uma dissertao de mestrado para a Flacso-Mxico, publicada no Uruguai sob o ttulo Estado y FFAA en el Uruguay del siglo XX (Mon-

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A respeito do tema militar, a Frente Ampla aprovou, em seu terceiro congresso, realizado em dezembro de 1996, algumas linhas programticas: poltica de defesa definida pelo Legislativo, desprezando qualquer remanescente de segurana nacional; determinao constitucional das atribuies das Foras Armadas e eliminao de seu carter poltico; emprego das Foras Armadas na defesa externa do pas, sem acompanhar estudos, exerccios ou manobras que no impliquem a defesa de interesses vitais para o pas; fortalecimento dos vnculos sub-regionais e latino-americanos opostos integrao hegemnica do sistema pan-americano; no utilizao das Foras Armadas em misses de ordem interna e de represso ao narcoterrorismo; possibilidade de formao militar no estritamente profissional nos espaos universitrios pblicos; integrao dos servios de assistncia, habitacionais e previdencirios dos militares aos que existem para o conjunto da sociedade; incorporao da justia militar justia comum, e eliminao da diplomacia militar paralela; remoo da rbita das Foras Armadas das atividades que no contribuam para a defesa nacional (meteorologia, aviao civil, marinha mercante, comunicaes); cumprimento do que dispe o art. 4 da Lei de Caducidade sobre os desaparecimentos durante a ditadura. 65 Como aquela em que incorreu recentemente o atual comandante do Exrcito, general Fernn Amado, assinalando o carter no fundador da esquerda: Atravs de nossa histria tivemos uma relao que poderamos qualificar de ideal com os governos e com os partidos polticos em tudo que se refira ao relacionamento institucional. H que se levar em conta que os partidos com os quais tivemos essa relao, que se juntaram ao governo, so os partidos tradicionais, que so fundadores, como o o Exrcito (entrevista de Emiliano Cotelo, na rdio El Espectador, em 10-2-1999).

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PARTE II D EBATES

A dinmica dos debates foi estruturada de modo a permitir que um comentador perpassasse horizontalmente todos os textos e fizesse uma agenda dos temas a serem debatidos pelos autores dos papers. Os debates foram divididos em trs sesses, a primeira sobre a questo das transies para a democracia e seus problemas conceituais, a segunda sobre as relaes entre os militares e poder civil aps a derrocada das ditaduras no Cone Sul e a ltima sobre as perspectivas futuras das relaes dos militares com o poder poltico na regio.

PR I M E IR A S E S S O
A transio do regime militar para a democracia*

Maria Celina DAraujo


Gostaria de comear recordando que a maneira pela qual este seminrio foi organizado focalizando autoritarismo, transio e consolidao democrtica poderia levar a supor que se adotou uma perspectiva evolucionista. Esta , porm, uma maneira de interpretar o que ocorreu na Amrica Latina nas ltimas dcadas. Num primeiro momento, estudou-se por que as democracias caram e apareceram as ditaduras. Surgiram, ento, vrios estudos acerca da falncia dessas democracias. Depois disso, houve uma segunda leva de trabalhos sobre o fim das ditaduras e as transies e, mais tarde, um terceiro momento em que se estudou a consolidao democrtica. Hoje, parece-me que a discusso avanou um pouco mais, porque est mais claro que as coisas no ocorrem desse modo seqencial, que no h um processo evolutivo e linear dessas etapas. Tende-se mais a falar em democracias e no-democracias e a examinar por que certos pases so democrticos e outros no. Acompanhando trabalhos mais recentes, nota-se a necessidade de prestar mais ateno nos fatores que desequilibram as democracias. Por qu? Houve uma grande discusso na literatura sobre as transies e sobre se a maneira de faz-las afetava ou no as democracias que nasciam. Algumas pessoas diziam que o modo pelo qual as ditaduras caam exercia impac-

* Traduo de Alexandra Barbosa Silva, edio dos organizadores.

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to muito grande sobre a democracia que se constitua. Analisava-se se haviam acabado por colapso, como na Argentina; por uma transio pelo alto, como no Brasil; e de que forma essas diferentes modalidades de transio afetariam a democracia que se seguia. Pode-se, contudo, pensar a transio como movimento, como momento provisrio, no planejado. Por isso no haveria modelos comparativos daquilo que efetivamente no existe conceitualmente como fenmeno poltico acabado. Por outro lado, coisa mais grave foi supor que a transio a sada de regimes autoritrios levaria necessariamente democracia, e por isso mesmo muitas foram as decepes. A esse respeito tem-se, por exemplo, os trabalhos de Guillermo ODonnell sobre democracia delegativa, e outros, aqui no Brasil, falando de democracia tutelada.1 Comeou-se, ento, a qualificar a democracia porque, na prtica, as novas democracias se afastariam de um modelo clssico e desejado. Outra idia importante a de consolidao. Depois de vrias transies, percebeu-se que democracias no consolidadas no so uma caracterstica tpica da Amrica Latina nem dos pases europeus que saram de ditaduras. O que estou tentando dizer que as democracias nunca esto acabadas e sempre so, por definio, aperfeioveis. Conviria, portanto, debater mais o conceito e as qualidades da democracia e, a partir da, ver como abordar as democracias da Amrica Latina. Segundo Schmitter, num texto recente,2 as democracias compem-se de variadas esferas de ao poltica que se desenvolvem ao mesmo tempo, mas nem sempre na mesma velocidade. A isso deu o nome de regimes parciais. Para ele, seriam sete as esferas: participao poltico-partidria, participao poltica associativa, controle civil sobre os militares, autonomia do parlamento, funes do Executivo, papel do poder local e acesso aos meios de comunicao. Um pas que tenha sado de uma situao autoritria pode estar bem em algumas dessas esferas e mal em outras. Dito isso, queria iniciar esta discusso abordando a relao existente entre as ditaduras militares e o poder de organizao da sociedade civil. O que estou levantando como hiptese, a partir do que li em todos os textos apresentados neste seminrio, que, a meu ver, a intensidade da violncia das ditaduras foi proporcional capacidade das sociedades civis de protestarem e de se organizarem. Creio que sociedades como a chilena, a argentina e a uruguaia, com sistemas representativos e partidrios mais orgnicos, permitiram uma resposta proporcionalmente mais violenta dos militares quando estes assumiram o governo. Pensando em termos de saldos, de mortos, de desaparecidos, creio que isso faz sentido. Se o raciocnio for vlido, o fim das ditaduras nos pases aqui representados tambm teria a ver com as
1 2

ODonnel (1991) e Zaverucha (1994). Schmitter (1998).

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caractersticas da sociedade civil. No caso do Brasil, Samuel Alves Soares e Elizer Rizzo de Oliveira recordam que a inorganicidade da sociedade, com uma poltica partidria pouco estruturada, pode explicar por que a ditadura brasileira foi a mais longa da Amrica Latina e por que o tempo para a abertura foi o maior de todos. Chile e Uruguai tiveram plebiscitos, nos quais a sociedade deu sua resposta contrria ditadura, possibilitando que o ritmo do processo de abertura fosse mais acelerado do que nos demais pases. O Paraguai, para mim, sempre um caso muito intrigante. uma sociedade com um partido muito forte e uma tremenda base social. O Partido Colorado um partido societal; representa os camponeses, a populao pobre; controla os militares, tendo sido um instrumento poltico dos militares e tambm o suporte poltico de um ditador por nada menos que 35 anos. um caso de articulao entre partido, sociedade civil e militares inexistente em qualquer outro pas aqui representado. Tambm me parece que, na Bolvia, a situao muito diferente. A sensao que se tem que, com o golpe de 1964, abriu-se a possibilidade de desequilibrar um poder tripartido entre os sindicatos, os partidos e os militares. Esse golpe teria sido uma tentativa militar de controlar os outros dois atores. Por outro lado, a capacidade associativa da sociedade boliviana impressionante. Nas eleies de 1982, havia 72 partidos. Claro que isso pode provocar inquietao quanto fragmentao partidria, mas, seja como for, a sociedade boliviana est longe de ser uma sociedade disforme do ponto de vista associativo. Outro aspecto a considerar que, dependendo de como essas sociedades se organizam politicamente, tm-se algumas formas mnimas de legitimao das ditaduras. No Brasil, partidos e Congresso funcionaram durante a ditadura. Claro que um Congresso com poderes limitados e partidos tutelados pela ditadura, mas com eleies peridicas e rotatividade de generais na Presidncia da Repblica. No houve personalizao do poder. A Argentina um caso-limite. Nela, os partidos foram proscritos, fechou-se o Congresso e no houve personalizao do poder. Quem detinha o poder era a corporao militar e no um lder, como no Chile. O Uruguai tambm intrigante porque houve uma ditadura da corporao, mas sem lder. O que quero dizer que essas formas de legitimao das ditaduras devem refletir aspectos da cultura poltica desses pases. Para finalizar, gostaria de ouvir a todos sobre as anistias. Uma vez mais parece-me que o modo de faz-las reflete a maneira pela qual as ditaduras se constituram e legitimaram. H as auto-anistias, em que os prprios militares, antes de deixarem o poder, se anistiam. Estes foram os casos do Brasil, do Chile e da Argentina. Por que fizeram isso? Porque se sabia que a demanda pela reviso do passado seria grande. Ou seja, havia o temor do revanchismo. O Uruguai teve uma Lei de Anistia elaborada pelo governo democrtico, mas Bolvia e Paraguai, surpreendentemente, no promulgaram leis neste sentido. No Paraguai, uma das ditaduras mais cruis e

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violentas da Amrica Latina, os crimes foram atribudos apenas polcia. Finalmente, no que diz respeito a essa temtica que envolve represso e anistia, os militares de todos os pases representados nesta mesa banalizaram o tema, desenvolvendo a idia de que a guerra suja cometeu erros tcnicos, mas que cometer erros faz parte das guerras.

Celso Castro
O primeiro ponto sobre o qual gostaria de ouvir o que todos tm a dizer a associao entre crise militar e transio. Para vrios autores, o incio dos processos de transio derivaria de uma necessidade de preservar a unidade da instituio militar, ameaada pelas disputas entre diferentes faces ou grupos. Schmitter inclui o caso argentino nessa discusso. Elizer e ns mesmos o fizemos em relao ao caso brasileiro.3 H outros trabalhos recentes nessa mesma direo, como o de Bruce Farcau (1996), que, estudando os casos boliviano e argentino, insiste na existncia de faces dentro das Foras Armadas. Obviamente, este no o nico fator explicativo, mas tem um peso importante em todos os trabalhos preparados para este encontro. Excees, pelo menos aparentes, so os trabalhos de Selva e de Rojas. O caso aparentemente mais desviante com relao existncia de disputas entre faces ou de ameaa de rompimento da unidade militar o chileno. Francisco Rojas mostra que as Foras Armadas chilenas deixaram o poder sem haver sofrido qualquer derrota militar, como na Argentina; sem estar fracionadas e mantendo parcela muito significativa de poder, autonomia e auto-estima. importante recordar que a coalizo militar que governou o pas at 1990 perdeu o plebiscito de 1988 com 43% dos votos, ou seja, mantinha uma representatividade social bastante significativa. Essa unidade militar havia permitido que os militares negociassem em detalhe os marcos institucionais da transio. Selva tambm afirma em seu trabalho que os militares uruguaios tiveram a seu favor, para negociar um pacto de transio, o fato de haverem permanecido unidos. No fica claro, no entanto, se havia dissenso ou, em caso afirmativo, em que grau e com que caractersticas. Nos dois casos a pergunta se no foram diferenas que levaram ao conflito, diferenas entre as distintas Foras Armadas Fora Area, Exrcito e Marinha, no Chile incluindo os carabineros , ou entre os rgos de informao e represso em relao a setores militares mais profissionais, ou entre geraes de militares. Em outras palavras, como foi possvel, nesses dois pases, manter um grau maior de unidade militar? Indago no pela diviso, mas pela unidade.
3

Soares, DAraujo & Castro (1995).

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A explicao, por exemplo, estaria em uma maior tradio histrica de profissionalismo militar, de subordinao ao poder civil? A maior unio nas sadas de ditaduras teria a ver, ento, com a formao profissional, e no com a unidade poltica, recordando que o Chile sempre lembrado como um caso tpico de Exrcito prussiano e o Uruguai sempre citado como exemplo de Exrcito profissional? Pensando ainda no caso chileno, outra forma de pensar seria que a personalizao do regime, na figura de Pinochet, teria funcionado como antdoto ao aparecimento de divises, apesar de no Uruguai no ter havido qualquer personalizao? Em relao ao caso paraguaio, como Martini menciona em seu trabalho, na derrocada do regime no houve a ruptura do que ele denomina unidade grantica entre os militares e o Partido Colorado. O que se rompeu foi a unidade dentro do partido. Mas ele lembra tambm a existncia de clivagens, de diferenas geracionais, fruto da falta de renovao nas mais altas esferas militares. Os generais paraguaios permaneceram um tempo enorme em seus postos, impedindo a renovao de quadros. Em que medida essas divises nas Foras Armadas alimentaram divergncias no Partido Colorado? Marcelo Sain menciona a existncia de enfrentamentos no interior do aparato militar depois da derrota na Guerra das Malvinas e afirma que isso contribuiu para o colapso do regime, o que, por sua vez, impediu os militares de fazer o pacto de transio. Cabe indagar se essas divergncias depois da Guerra das Malvinas so da mesma natureza das que havia antes. Ramn, analisando a Bolvia, assinala vrios momentos de severas fissuras nas Foras Armadas, o que associa politizao dos oficiais e ao rompimento de cdigos corporativos. Isso se agravou principalmente no ano em que Garca Meza esteve no poder, entre 1980 e 1981, perodo marcado por violenta represso e por vnculos muito estreitos com grupos paramilitares e com o narcotrfico. No fica claro o peso dessas fissuras e divergncias no processo de transio, nem a profundidade histrica dessas cises em relao a outros fatores explicativos. Finalmente, um ponto muito pouco presente em todos os trabalhos a cultura poltica dos militares: a ditadura acarretou uma mudana nos valores militares? Se acarretou, isso uma conseqncia ou um pr-requisito da democratizao? Essa pergunta tem por objetivo um avano no conhecimento emprico sobre a cultura poltica dos militares. H ainda pouqussimos estudos de natureza sociolgica sobre o que pensam ou como pensavam os militares. Obviamente, h uma soluo prtica muito simples para isso: alega-se que o mais importante o comportamento poltico dos militares e no sua cultura poltica ou seu pensamento. Porm, gostaria de recordar a existncia de uma vasta bibliografia sobre Foras Armadas que enfatiza muito o fato de os militares possurem uma viso de mundo construda

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em grande medida ( claro que no exclusivamente) no interior da instituio atravs de um amplo processo de profissionalizao e socializao.

Marcelo Sain
Quanto questo que Maria Celina mencionou, quero lembrar que a democracia, como todo sistema de interao poltica, sempre mais dependente da produo e da reproduo de fatores sociais do que de esquemas analticos. Na verdade, temos sido prisioneiros de certos esquemas e precisamos aproveitar encontros como este para lembrar a importncia de voltar aos fatos histricos, ao dos atores. preciso fazer um esforo para abandonar taticamente os esquemas analticos e fazer uma hermenutica imediata dos fatos. Celso fez duas perguntas e vou dar duas respostas muito curtas sobre a Argentina. As divergncias existentes no momento do colapso do regime militar estavam presentes antes da Guerra das Malvinas. A ditadura argentina, desde o comeo, no teve capacidade para articular uma estrutura poltica unificada. Nem entre as trs foras, nem em cada uma delas. A luta poltica foi permanente e a chegada de Galtieri ao governo, por exemplo, se deu por golpe de Estado, um golpe dentro da prpria ditadura. O segundo aspecto importante que, talvez por conta das divergncias internas, a ditadura argentina nunca conseguiu articular um vnculo estvel de negociao com a sociedade poltica e civil. Um dado importante tambm, que deveria ser levado em conta por todos ns, como a sociedade poltica se projetou diante do governo militar. No caso argentino, isso foi muito bem analisado por Ernesto Lpez em alguns de seus livros: a classe poltica argentina no estava unificada diante do poder militar e, quando a crise militar abriu-lhe um espao de ao, no soube ocup-lo. Gostaria de acrescentar ainda que, no caso argentino, no ano de 1983 houve um rompimento da autonomia militar e da capacidade militar de tutelar o sistema poltico. Mas, se a ditadura argentina fracassou na estruturao poltica, nos vnculos com a oposio, teve xito na implementao da represso. Foi a violncia terrorista estatal mais importante da Amrica Latina e os 20 mil desaparecidos so prova disso. Conseguiu desarticular os aparatos militares das organizaes guerrilheiras, e foi mais alm na questo da guerrilha. H documentos, tanto da Marinha quanto do Exrcito, onde afirma-se que a guerrilha estava desarticulada, mas era conveniente continuar com a estrutura repressiva visando desarticulao das organizaes populares, fundamentalmente no nvel mdio da estrutura sindical. A metade dos desaparecidos argentinos so dirigentes sindicais mdios. A Argentina tinha 12 milhes de trabalhadores sindicalizados em 1976. No ano de 1982, eram 7,5 milhes. A ditadura teve xito na montagem do aparato repressivo e na provocao de mudanas radicais na estrutura social argen-

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tina. Desarticularam-se os setores populares que vinham da poca do peronismo e que eram atores centrais do sistema poltico argentino. O problema que as oportunidades que a queda dos militares abriu para a classe poltica no foram bem aproveitadas. A classe poltica argentina teve dificuldades para se apropriar do problema militar. E a entra uma das questes centrais: a falta de polticas em matria militar e de defesa nacional no perodo democrtico. Ainda sobre a intensidade da violncia, quero chamar a ateno para a necessidade de se trabalhar mais profundamente o conceito de terrorismo de Estado. Ele utilizado com um vis desqualificador. Dizer terrorista de Estado dizer nazista ou fascista, tem um efeito de propaganda poltica etc. No digo que seja errado, um recurso da poltica como qualquer outro. O que me parece que deve ser bem elaborado e assumido no campo da produo acadmica. O terrorismo de Estado nos lugares onde ocorreu deixou profundas marcas que condicionaram a transio e, inclusive, o desenvolvimento atual de algumas problemticas. Cabe lembrar tambm que a tradio poltica argentina sempre buscou a desestabilizao do adversrio e a legitimao das Foras Armadas como instrumento de excluso de um outro partido. O interessante que, em 1983, pela primeira vez na Argentina, um partido poltico distinto do peronismo ganhou em eleies sem proscrio poltica, sem garantia ou tutela militar. Com Alfonsn se inaugurou uma lgica diferente: foi o primeiro governo plenamente democrtico a surgir na cena poltica argentina sem excluso do peronismo e sem manipulao militar no processo eleitoral. Quero assinalar ainda que, durante a ditadura, os organismos de direitos humanos foram os nicos que fizeram uma mobilizao poltica importante por justia usando o slogan aparecimento com vida dos desaparecidos. O movimento operrio estava dividido e a classe poltica tambm no enfrentou esse problema de forma unificada. Finalmente, sobre a mudana de valores entre os militares, pareceme que isso no ocorreu no momento transicional. A grande mudana nessa direo teria ocorrido, a meu ver, nos anos de 1990, 1991, 1992, com caractersticas mais profissionais e com um maior afastamento da poltica.

Selva Lpez
Em primeiro lugar, sobre as consideraes gerais que Maria Celina teceu no comeo de sua exposio, creio que o momento j estava nos exigindo enfoques que inscrevessem os processos de democratizao dentro de uma trajetria mais ampla. Concordo com a queixa de Marcelo Sain sobre enfoques mais histricos, porm talvez no nos refiramos ao mesmo tipo de enfoque. Li o trabalho de Marcelo cuidadosamente e, talvez, reclamasse com ele, e tambm com Francisco Rojas, a falta de uma introduo que ins-

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crevesse o tema da transio e da democracia em uma linha de maior durao histrica. Parece-me que historicizar a discusso ajudaria a ver melhor os problemas que estamos vivendo, no sentido de que deve-se avaliar o presente recorrendo a elementos mais profundos da realidade histrica. Em alguns casos, como no do Uruguai, esses elementos s podem ser rastreados a partir da longa durao e, em outros pases com histrias mais agitadas, a partir talvez da mdia durao. Parece-me que isso ajudaria muitssimo, sobretudo por se tratar aqui de pases que tm processos muito densos, muito ricos e, em alguns casos, muito estudados. H uma literatura historiogrfica, sociolgica, poltica, tanto na Argentina quanto no Chile, que riqussima, e eventos como estes so a oportunidade de aproxim-la do pblico latino-americano, sobretudo do Brasil, que tem pouco conhecimento do restante do continente. Isso tem outras derivaes, outras vantagens: por exemplo, ajuda a sair estritamente da temtica de analisar a relao da instituio militar com a sociedade civil e com os governos e a inscrev-la em um quadro de problemas mais profundos, mais graves. Eu, por exemplo, lendo o paper sobre a Bolvia, no encontrava (embora l esteja, talvez no com o peso que eu gostaria que tivesse) a referncia ao fator econmico, tambm muito forte na Argentina, como um fator de enquadramento dos militares. A hiperinflao teve em nossos pases, sobretudo os que a tiveram como a Bolvia e a Argentina, uma fora muito brutal, semelhante do terror de Estado. Ento, parece-me que o enfoque histrico, pelo menos de mdia durao, ajudaria a compreender os elementos do processo militar e o resultado de tudo isso para nossos pases. H um fato evidente, com relao ao tema de como as transies influram nas democracias. Se nos atemos a vincular apenas essas duas instncias, teramos que concluir que a Argentina vive na maior das democracias possveis, porque foi o nico pas onde os militares se foram porque tiveram uma brutal derrota as Malvinas mas, em vez disso, a Argentina est passando por uma enorme quantidade de problemas. Essa uma ponta do tema. A outra vai para a psicanlise, para a relao que ns, seres humanos, temos com a violncia organizada. Creio que h muito tempo estou de acordo com Celina quanto ao fato de haver uma relao entre a intensidade do terror do Estado, as ditaduras e o grau anterior de organizao e de mobilizao das sociedades. Creio que isso explica a violncia das ditaduras no Chile, na Argentina e no Uruguai, apesar das formas diferentes e dos tempos diferentes. Mas, em todos esses lugares, a violncia esteve pautada na inteno de liquidar tudo o que tivesse a ver com a organizao e a mobilizao dos setores sociais. No caso do Uruguai isso clarssimo. O que mais apareceu na cena internacional foi o tema do enfrentamento Tupamaros-Foras Armadas. Esse era o problema mais visvel, verdade. Mas no passava de um elemento do proces-

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so. bom lembrar que, quando as Foras Armadas deram o golpe no Uruguai, o movimento tupamaro havia sido derrotado h vrios meses. Elas deram por liquidado o movimento tupamaro em setembro de 1972, e o golpe ocorreu entre fevereiro e junho de 1973. Ou seja, foi a culminncia de um processo. H outro elemento corroborante, uma coisa que, para mim, uma convico e que, para as pessoas que gostam de provas empricas, contundente. Um pesquisador norte-americano, em 1999, Howard Handelman, fez uma enquete com 300 empresrios uruguaios e chegou concluso de que, para os empresrios uruguaios, o grande perigo, o grande risco, no eram os tupamaros, e sim o movimento operrio organizado. E no processo uruguaio, que, como dizia Maria Celina, orgnico, lento, s se v claramente o que est ocorrendo em 1973, quando, na verdade, a democracia uruguaia j vinha desmoronando desde 1968, desde o governo de Pacheco Areco. Foi uma crise realmente orgnica, profunda, de lento processamento. No ano de 1968 morreram, pela primeira vez, estudantes nas ruas. Por tudo isso, creio que seria mesmo preciso resgatar a mdia e a longa durao histrica. Maria Celina tambm indagou se a maneira de as ditaduras chegarem ao fim teria alguma coisa a ver com a velocidade do processo de transio. Nesse caso, a meu ver, convm fazer algumas observaes. Primeiro, no Chile, no Uruguai e na prpria Argentina, houve, por volta de 1983 e 1984, mobilizaes sociais muito fortes. Foi o momento das massas. Em 1982 havia ocorrido uma crise econmica brutal e isso mobilizou muito a sociedade, que vinha sendo muito castigada. Houve uma simultaneidade do protesto chileno com os atos de massa orgnicos do Uruguai, que comearam em um 1 de maio com multides nas ruas, continuaram com mobilizaes, cacerolazos, e terminaram em 27 de novembro. Uma coisa impressionante. Ali se produziu realmente a deslegitimao civil da ditadura e se imps a sada dos militares. Agora, tambm certo que h uma relao muito peculiar entre esse movimento de massas em pases que tm uma cultura poltica negociadora muito forte, como Chile e Uruguai. Creio que so os pases da Amrica Latina que mais se parecem, quanto densidade de sua vida poltica. Agora, a meu ver, os movimentos de massa tiveram uma significao especial. A esse respeito vale lembrar Toms Moulin,4 que faz uma reflexo muito profunda, muito sutil e, alm disso, muito bem-feita, num espanhol fantstico e potico, sobre a poltica, sobre a democracia, sobre as sociedades e as democracias que temos, buscando uma viso genealgica do processo chileno. Ele trata de no enfocar o presente como um resultado determinado, inelutvel, mas procura ver em que momento do passado teria sido possvel mudar o destino, ou
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Moulin (1997).

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seja, optar por outra coisa. E, no caso do Chile, ele situa esse momento nos protestos de 1983/84. Diz que, nessa ocasio, poderia ter havido uma ruptura do regime, com uma presena popular muito maior. Fazendo um exerccio similar para o Uruguai, creio que em 1983, quando se produziu a mobilizao macia no pas, o processo de transio poderia ter sido selado de outra forma. Porm, o que se verifica que, na negociao de cpula, paralela ao processo de mobilizao das massas, houve uma tendncia muito marcada, inclusive na esquerda, para no excitar em demasia as foras do regime, que estavam vivas e atuantes e podiam produzir um revs, um retrocesso. Quanto vinculao dos colapsos militares com as foras do movimento popular, a exemplo de Celina, no creio tambm que tenha havido um sentido to linear. O Chile foi o pas em que o processo mais avanou antes dos golpes. Foi o nico pas que conseguiu eleger um governo socialista pelo voto, que conseguiu provocar terror nos setores conservadores e proprietrios. Mas l tambm a direita se sustenta numa opinio popular explcita, bastante contundente. Parece-me que l no houve efetivamente a quebra do sistema militar, e por isso o pas tem que agentar o que Moulin chama de jaula de ferro, um sistema institucional que a ditadura legou, um tanto ou quanto reformado para que pudesse ser aceitvel, e que est baseado em setores muito poderosos na sociedade. No caso uruguaio, creio que ocorre tambm um pouco isso e que contribuiu muito o fato de o projeto neoliberal ter desbaratado as organizaes populares. Hoje em dia, a cidadania uruguaia, que antes se encontrava nas urnas, nos sindicatos, nas associaes de professores, na central operria, encontra-se praticamente na frente da televiso. Temos uma cidadania atomstica, que vive dos remanescentes de uma cultura poltica bastante consolidada, pluralista e tudo o mais, mas que uma cidadania de muito menor densidade. Creio que na Bolvia tambm o projeto neoliberal de 1985 desbaratou totalmente aquela lgica histrica de enfrentamento entre a COB e as Foras Armadas. Outro aspecto aqui mencionado so as formas mnimas de legitimao das ditaduras. No Uruguai, os militares eram todos iguais, eram todos rostos cinza, sobretudo para ns que estvamos fora. Os que tiveram que v-los pela televiso durante estes 10 ou 12 anos chegaram a conhecer alguns, porm foi uma ditadura da instituio. Mesmo porque as Foras Armadas no Uruguai, durante o processo anterior ditadura, j haviam comeado a fazer depuraes, bastante macias, levando-se em conta as dimenses uruguaias. E continuaram fazendo depuraes muito mal conhecidas at agora, pela direita e pela esquerda. Porm, o certo que parte isso, h uma atitude corporativa muito forte e muito coerente durante todo o processo. Alm do mais, um dado interessante: que os militares sempre se viram como transitrios. Essa interpretao coincide um pouco com aquela

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de Rouqui,5 de que as ditaduras se legitimam a posteriori, porque os militares se visualizam como corretores de situaes polticas incorretas. Ento, para se legitimarem tm que sair em algum momento. Bem, os militares uruguaios sempre se viram dessa maneira. E tanto assim que, quando Bordaberry, em 1976, apresentou um projeto absolutamente corporativo, de ndole fascista os Bordaberry, desde os anos 1930 constituam uma corrente de pensamento fascista, corporativista, integralista, catlica , os militares o licenciaram, mandaram-no para casa, porque o projeto militar no passava por a. Diferentemente disso, visava a restabelecer um sistema, no vamos dizer democrtico, mas que pelo menos daria lugar aos partidos tradicionais podados pela esquerda. Para os militares, o que deveria ser fechado definitivamente, ser enclausurado, era a liberdade poltica de esquerda, sindical, e tudo o mais. Porm sentiam-se irmanados ao projeto de ambos os partidos tradicionais e isso difere em muito do que ocorre no Chile, onde h um sistema partidrio mais nitidamente classista. Outro dado importante que as Foras Armadas uruguaias nunca aceitaram lideranas internas. H, digamos, uma rejeio liderana. As Foras Armadas uruguaias esto muito mais do lado da chefia, do cargo investido institucionalmente de autoridade, do que da liderana. Creio que isso tem a ver, inclusive, com a rejeio brutal s figuras do general Seregni e do general Licandro, que pretendiam ser, no lderes militares, mas lderes polticos e democrticos, o que muito pior. Bem, vou introduzir agora uma coisa mais abstrata. Creio que essa maneira de ser das Foras Armadas uruguaias est relacionada, primeiro, com a trajetria histrica que enfatizou mais os aspectos burocrtico, institucional, administrativo do que os combativos. No Uruguai, a partir da Guerra do Paraguai, creio que nunca ningum propalou que houvesse uma ameaa imediata de enfrentamento militar. Por isso mesmo desenvolveramse muito os aspectos burocrtico-administrativos e isso est ligado a uma coisa muito mais profunda que envolve todos os uruguaios em geral: a disciplina. O carter disciplinado da sociedade uruguaia tem a ver com sua relativa homogeneidade social e com o fato de ter-se escolhido bem cedo, ainda no sculo XIX, instituies disciplinadoras distantes da coero estatal aberta. Por exemplo, a rede escolar. Ns, uruguaios, nos identificamos com a escola pblica, tanto que a reforma educativa no Uruguai no pde privatiz-la ou se afastar dela. Houve uma disciplina precoce ligada modernidade que diluiu a nfase no disciplinamento mais ostensivo, via instituio estatal. E os militares uruguaios esto envolvidos nessa realidade. So diferentes nveis de disciplinas, porm todos ns participamos dela.
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Rouqui (1984).

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O tema das anistias tambm merece reflexo. Em alguns lugares no houve nenhuma, em outros alguma, precria, como no meu pas, ainda que os cidados tenham sido chamados a votar e a decidir sobre ela. De toda forma, h um lado bom, porque a sociedade, de alguma maneira, aprofundou e processou o tema da anistia. Mas h um lado mau, pois legitimou a soluo de impunidade. Isso significa uma ferida narcisista na sociedade uruguaia que se acreditava igualitria, libertria e apegada justia. Talvez isso explique o aumento, ano aps ano, e num crescendo, das reivindicaes sobre o tema dos direitos humanos, e esse um dos temas-chave para a qualidade das democracias. H uma nova gerao de oficiais, muito institucionalista, que sente que o fato de no se ter apontado quem cometeu as piores transgresses acaba por envolver toda a instituio militar, e esses oficiais no gostam nada disso. Assim, possvel que, com o tempo, surja nas Foras Armadas uma espcie de ruptura com aquela posio inicial corporativista que defende tenazmente a no-reviso da Lei da Impunidade e o no-julgamento dos delitos contra os direitos humanos. Quanto s relaes entre as foras militares, a Marinha e a Fora Area no Uruguai so minoritrias e ficaram afastadas das decises polticas. Em geral, assim em todas as Foras Armadas do mundo, porm no Uruguai mais acentuado. Por outro lado, no se notam grandes fissuras, pelo menos ostensivamente, embora as posies doutrinrias sejam defendidas muito mais explicitamente pelo Exrcito, que teoriza, arma e doutrina e , portanto, a fora com que se tem que debater.

Francisco Rojas Aravena


Creio que esta iniciativa da Fundao Getulio Vargas muito importante no que diz respeito reflexo sobre as transies no contexto do Mercosul e a como essas transies afetam as relaes civis e militares. A partir dessa perspectiva, parece-me que h uma discusso estritamente no campo da cincia poltica que diz respeito a quando comeam e quando terminam as transies. No trabalho sobre o Chile, destaco que esse tema faz parte de uma discusso consistentemente levantada por Manuel Antonio Garretn quanto ao fato de ns, chilenos, continuarmos afirmando que estamos em transio.6 Com isso, vamos chegar ao absurdo de ter um perodo de transio mais longo que o ditatorial. Para Garretn, a transio no Chile se iniciou logo depois do plebiscito, com a formalizao da Constituio, e terminou em 11 de maro de 1990, quando o governo foi entregue aos civis. Outro problema a qualidade da democracia e as distintas perspectivas acerca da governabilidade democrtica, tema no qual Felipe Agero tem
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Garretn (1993).

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trabalhado de maneira substantiva nos ltimos tempos. Uma pergunta que em geral ns, chilenos, no nos fazemos tem a ver com a indagao de Maria Celina sobre quando se produz a ruptura democrtica. No caso chileno, a pergunta poderia ser: por que os militares demoraram tanto para tomar o poder, quando j havia exemplos significativos de golpes no Brasil e em outros pases? Por que o regime caiu em 1973, praticamente trs anos depois do incio do governo de Salvador Allende, e no no governo de Eduardo Frei, que produziu mudanas estruturais? Possivelmente, isso est relacionado com a luta entre faces, porque, embora as diferenas possam ser menores, no Chile tambm houve divises nas Foras Armadas e conflitos interforas significativos, ainda que ligados a uma perspectiva burocrtica. Para um pas com as caractersticas do Chile, no era admissvel uma diviso nas Foras Armadas e, quando isso ocorreu, na guerra civil de 1891, um setor substantivo do Exrcito foi derrotado. A luta entre faces gera vulnerabilidades significativas no que diz respeito frente externa, posio de dissuaso do pas, no sendo, portanto, possvel nem aceitvel. Ento, creio que isso, do ponto de vista do pensamento militar, cumpre um papel significativo. No entanto, pode-se ver de maneira bastante paradoxal esse tema em um momento de maior intensidade e percepo de ameaa e conflito externo, que foi o ano de 1978. Nesse momento houve diferenas substantivas quanto orientao do regime poltico e toda a cpula da Fora Area foi eliminada com a sada de 17 ou 18 generais-brigadeiros. H um elemento importante que Maria Celina no assinalou e que, a meu ver, deve se constituir cada vez mais em objeto de reflexo. Refiro-me ao peso das variveis externas. Creio que o condicionamento externo substantivo para o colapso das democracias, para o restabelecimento das democracias e para a exeqibilidade ou no da governabilidade democrtica. No caso da transio chilena isso particularmente significativo, e vou tomar o tema dos protestos de 1983, que expressaram uma mobilizao mais geral na Amrica Latina. Da perspectiva latino-americana, a partir da revoluo sandinista de 1978/79, passaram a ser propostas duas vises contraditrias de construo democrtica: construir a revoluo ou levar a cabo a transio para a democracia. A perspectiva centro-americana era a da revoluo e, a partir dela, a construo do socialismo de modo, digamos, similar ao da revoluo cubana. No sul do continente, o que se propunha era a transio para uma democracia que fosse capaz de reconstituir as bases de um sistema democrtico. Essas perspectivas conflitantes sobre o conceito de democracia tinham conseqncias polticas prticas. No mbito centroamericano, props-se a resoluo desse conflito atravs do Grupo de Contadora, o que no deu resultado, avanando-se ento para o Grupo de Apoio constitudo por Brasil, Uruguai, Argentina e Peru. Que visualizao se tinha em 1983, quando se constituiu o Grupo de Apoio? A de que a regio corria srio perigo e de que havia uma vinculao entre a guerra na Amri-

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ca Central e o aumento crescente da atividade guerrilheira na Colmbia, que por sua vez se ligava ao Sendero Luminoso, no Peru, e obviamente possibilidade de guerra civil no Chile. Essa situao, vista da perspectiva argentina, aps o restabelecimento da democracia com Alfonsn, dificultava a governabilidade substantiva, ou seja, o apoio a uma sada democrtica e no a uma sada de cunho violento. E penso que, depois de um avano, com ampla base social, os protestos foram se restringindo e ficaram fundamentalmente ligados aos setores mais pobres, ao lumpemproletariado, aos setores, digamos, mais atingidos pela crise econmica e, no final, no caso chileno, ficaram muito associados atividade do Partido Comunista. No que concerne relao com a violncia, e continuando a reflexo a partir dos protestos, vou chegar ao momento de sua origem. A meu ver, se h um term point no Chile quanto ao tema da violncia, este foi o atentado ao general Pinochet, em 1986. Nesse momento creio que a elite poltica chilena decidiu no centro-americanizar o pas, e o que restava era acatar a institucionabilidade para poder avanar. Foi o que possibilitou chegar ao plebiscito de 1988 e iniciar o processo de transio. Tenho a impresso de que, embora seja correto estabelecer algum tipo de correlao entre o grau de violncia das Foras Armadas e o nvel de organizao social, tambm h outro elemento, que est vinculado doutrina militar de modo mais cclico e, em particular, formalizao dessa doutrina como doutrina de segurana nacional. No caso do Chile, seguiu-se o princpio de Clausewitz de despender o mximo esforo at anular o inimigo. Sobre isso, h trabalhos importantes mostrando como a represso atuava com alta seletividade. A represso no Chile produziu cerca de 3 mil mortos. E possvel aumentar um pouco essa cifra e chegar a 3.500, 4 mil. Mas h diferenas quando se compara a represso chilena com a argentina. A Argentina trs vezes maior que o Chile, em territrio, em populao, em produo. Mas, se se examina a represso na Argentina, ela no trs vezes maior, muitssimo maior. Contudo, do ponto de vista do esteretipo, da visualizao da ditadura e do ditador, Pinochet mais ditador que Videla. Galtieri, por sua vez, tem a imagem de um ditador derrotado nas Malvinas e no de um ditador latino-americano. E creio que isso tem a ver com as variveis internacionais. H um segundo tema, o do quadro institucional, que diferencia os casos no Mercosul e a visualizao das transies. No perodo 1960-70, dadas a concepo poltico-militar e a doutrina de segurana nacional, os militares quiseram reformar o sistema poltico como um todo, o que levou constituio de elementos legais, de constituies feitas sob medida pelas Foras Armadas. Isso no ocorreu na Argentina, porque ali os militares utilizaram uma legislao que j lhes garantia um conjunto de atribuies. Quando se examinam hoje os problemas que ocorrem na restaurao democrtica, v-se que eles se originam exatamente na rea institucional. Os pro-

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blemas maiores, no caso chileno, se do precisamente a porque a Constituio no representa o conjunto da populao: no houve mudana constitucional referendada pela totalidade da populao. No Brasil, foi instalada uma Constituinte, o que permitiu entabular negociaes e efetuar os ajustes correspondentes para se obter um sistema de representao comum. No Chile, no h esse quadro legitimado e, 20 anos depois da transio, temos uma Constituio que no reconhecida como legtima pelos que governam e tm maioria no pas; mas precisam atuar com ela porque este foi o caminho pelo qual chegaram ao poder. Ento, a meu ver, esse um elemento essencial, que define, por sua vez, as principais categorias descritas por Schmitter e citadas por Celina, bem como o tipo de relacionamento no seio da sociedade. Ou seja, guarda relao com o sistema eleitoral, com o sistema de participao, com os direitos dos cidados, com o sistema partidrio, com o controle civil sobre as Foras Armadas, com os espaos parlamentares, com o Poder Judicirio e com a empresa privada. Um terceiro elemento ao qual quero me referir a anistia. O tema dos direitos humanos ao longo desses 20-30 anos vem mudando no mundo em relao questo da soberania. Nos anos 1970, por exemplo, a tortura era um problema estritamente domstico. Hoje, o tema direitos humanos tem clara jurisprudncia e competncia internacionais. Creio que a priso de Pinochet em 1998 mostra isso claramente. O governo do Chile, no mbito de uma crise internacional, utilizou nessa ocasio o art. 30 da conveno internacional que dispe sobre a tortura para estabelecer uma controvrsia com a Inglaterra e com a Espanha, o que podia levar Corte Internacional de Justia. Isso mostra o reconhecimento da internacionalizao dos direitos humanos como questo-chave. No caso latino-americano, isso se expressa no mbito da Corte Interamericana de Direitos Humanos, qual podem recorrer institucionalmente os Estados, e tambm os particulares. Em sua origem, as anistias se apresentam como auto-anistias, todas procurando resolver problemas das Foras Armadas com o revanchismo. Esse tipo de anistia difere das anteriores, que produziam formas de reconciliao nacional e tinham um elemento vinculante. Muitas foram negociadas, restabelecidas, geraram reparaes. Ou seja, muitas reivindicavam a reparao moral e poltica das vtimas e resolviam todos os problemas legais envolvidos. No Chile, a anistia dos militares tem carter de impunidade, uma impunidade associada a outro fator relacionado com os direitos humanos: no esclarece o tema dos desaparecidos. Portanto, j que no existe uma soluo aceitvel para o conjunto da sociedade, o tema da impunidade adquire maior fora. Para sintetizar, creio que os fatores internacionais cumprem um papel central crescente na busca de sadas democrticas para uma democracia mais efetiva. Os temas da institucionalidade, da representao, das for-

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mas de expressar a luta pelo poder e das regras que a norteiam constituem o ncleo bsico dessa reflexo. Quanto ao fracionamento militar, creio que, no Chile, seu peso foi menor do que em outros pases. De fato, a personalizao do poder fez com que os comandos militares, embora muito diferenciados, no assumissem o governo. Isso fez com que o fracionamento e as lutas pelo poder, militares ou civis, se expressassem como discrepncias estritamente polticas e no como discrepncias estratgicas no mbito militar.

Carlos Martini
Primeiro, no que se refere s sete esferas de Schmitter, no Paraguai, tivemos, nos primeiros anos, um tipo de anlise equivocado, pois avanouse muito na esfera do acesso informao em uma escala de 10, esta estaria em quase nove. Mas na esfera da subordinao do poder das Foras Armadas ao poder civil teramos um ou dois. Essa defasagem entre uma exploso de liberdades civis e a lentido institucional impediu-nos de ver as dificuldades da transio. Segundo, um conceito que, a meu ver, pode ser til o dos pactos tcitos na transio. O Paraguai no teve pactos explcitos, mas pactos tcitos muito fortes entre a oposio e o poder que emergiu do golpe militar encabeado pelo general Rodrguez em 1989. A oposio se converteu em legitimadora do poder que surgia do golpe de 1989, em troca de uma agenda eleitoral e da manuteno das liberdades civis. Esses pactos implcitos, que s foram para o papel com a reforma do Poder Judicirio em 1994, fizeram com que a oposio respeitasse estritamente, por exemplo, a no-separao das Foras Armadas e do Partido Colorado. Por qu? Porque a oposio lia a transio como seqencial e evolutiva, como se aventou no incio destes debates. Ou seja, entendia que, em algum momento, dada a soma das reformas constitucionais e legais, o Partido Colorado se separaria das Foras Armadas. Este foi um erro de apreciao. Mas o pacto tcito se assentou numa base: continuar participando do processo, acatar as regras do jogo e aceitar a idia de que a continuidade das rupturas no levaria a uma institucionalizao militar. O terceiro ponto que gostaria de abordar est relacionado ao que disse Maria Celina acerca do poder da sociedade civil. No Paraguai, efetivamente, tinha-se uma sociedade civil desarticulada. Podem-se citar muitos indicadores, mas limitar-me-ei a no mais que dois: um pas com nvel baixssimo de industrializao, com alto nvel de ruralizao e sem integrao no que respeita a infra-estrutura. Uma sociedade civil provincianizada, dizia um colega nosso, no sentido de diminuda perante um Estado onvoro que tenta devor-la. A crise terminal do regime, por conseguinte, no resultou de uma crise da relao sociedade civil-Estado.

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O quarto ponto, a fissura na elite do poder, um tema-chave no caso da transio paraguaia. Abriu-se ali uma brecha na relao partidos-Foras Armadas, produzindo-se uma crise sucessria que levou a uma crise sistmica. Parte da linha dura, militar e civil, queria a permanncia do stroessnerismo, com o mesmo sistema e, quem sabe, com outro Stroessner. Enquanto isso, o setor do Partido Colorado, que havia sido alijado do poder, articulava-se com o comandante do primeiro corpo do Exrcito, o general Andrs Rodriguez. Mas a sucesso de Stroessner, para a linha dura do Partido Colorado, no passava pelo general Rodrguez. Esta foi uma ruptura muito forte, uma crise sucessria que levou a uma crise sistmica. Nos casos de Pinochet e Stroessner, h uma forte personalizao do poder. Mas, no caso chileno, isso vem acompanhado de um alto nvel de institucionalizao e, no caso paraguaio, de uma grande autonomia no-profissionalizada. Essa uma diferena muito importante quando se fala na personalizao dos dois regimes. Nesse ponto, gostaria de fazer uma comparao com a Argentina. Marcelo Sain lembrou que, na Argentina, a incorporao de uma articulao poltica por parte do regime fracassou. Com Stroessner, deu-se o contrrio. As eleies eram peridicas e, durante alguns anos, a oposio delas participou. Com Stroessner, havia uma legitimao da oposio que no existia na Argentina, sendo muito mais parecida com o caso brasileiro, com a diferena de que a Arena no tinha tradio de partido de massas como o Partido Colorado. Este tem 110 anos de existncia, 75 dos quais no poder, e nos 52 ltimos de maneira ininterrupta, e conta com 1 milho de filiados, para uma populao de 5 milhes de habitantes uma taxa de filiao extraordinria. um partido-Estado. Um brasileiro disse certa vez que o Partido Colorado uma religio cujos santos j no fazem milagres, mas nos quais as pessoas ainda acreditam. O quinto ponto a anistia. No Paraguai, no houve necessidade de anistia porque a oposio, desde o incio, adotou o que l se chama de linha prudente, pragmtica, de esquecimento. Uma postura que lembra as palavras de um certo jornalista, que dizia que as transies requerem um certo exerccio de amnsia coletiva. A oposio no Paraguai passou a sofrer de amnsia como estratgia. Ningum toca no tema militar e, sim, caracteristicamente, no elo frgil da ditadura: a polcia. Os arquivos da polcia poltica foram descobertos e isso permitiu a condenao do chefe dessa polcia a 25 anos de priso. Mas nenhum militar foi condenado. Ou seja, as coisas funcionam mais ou menos assim: os militares no podem ser questionados, mas a polcia sim. A oposio jamais pediu qualquer anlise das fortunas acumuladas durante o regime militar, qualquer anlise da violao de direitos humanos. A linha adotada pela oposio, continuando com esses pactos tticos, foi: No se toca no passado, falemos do futuro. O sexto ponto abordado por Francisco Rojas, a meu ver, essencial: as variveis externas. Ns achamos que o Paraguai o melhor exemplo de

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globalizao democrtica. O Mercosul, para os paraguaios, ou melhor, para a classe poltica, no um tratado comercial e, sim, um cordo sanitrio de segurana externa contra aspirantes a ditadores. Isso se viu de modo muito claro na crise de abril de 1996 e em maro de 1999. O Mercosul, para o Paraguai, a varivel externa-chave. Nessas duas crises, nossa transio inconclusa haveria terminado pelo menos em uma democradura se no fosse a varivel externa. s vezes nos criticam por nossa debilidade, por sermos tutelados externamente. Mas essa uma realidade e, como disse algum, a realidade a nica verdade da poltica. Outro ponto que me parece importante destacar a opinio pblica e as Foras Armadas. Este um tema muito importante na sada dos regimes militares. Muitas so as pesquisas feitas no Paraguai, tanto na Universidade Catlica quanto nos meios de comunicao. Nunca nenhuma sondagem de opinio atribuiu s Foras Armadas uma valorao baixa, embora o sistema ditatorial paraguaio tivesse as Foras Armadas como retaguarda. O mesmo vale para o Partido Colorado. Um dado sobre este ponto: nas eleies de maio de 1998, o Partido Colorado, h 52 anos no poder com uma poltica econmica desastrosa que provocou um empobrecimento crescente, obteve 54% dos votos, 10 pontos acima de sua mdia. Elevados tambm so o prestgio da imprensa e da Igreja, enquanto o Congresso e a Justia aparecem sempre com ndices muito baixos. Somente 10% da populao acreditavam, em maro de 1999 10 anos depois de iniciada a transio que no Paraguai se vivia melhor do que durante a ditadura. Porm, mesmo que esta seja uma percentagem muito baixa o que razovel, pela deteriorao econmica , tambm certo que no aumentou a percentagem dos que preferiam o regime militar. Existe uma espcie de desencanto com a pouca legitimidade dos resultados, o que faz com que as pessoas percebam que hoje se vive pior do que h 10 anos, mas nem por isso preferem o regime ditatorial. Outro ponto: diferentemente do Chile, onde h um quadro constitucional que cria muita rigidez, no Paraguai as rupturas legais tm sido enormes. Mas, entre a lgica formal das rupturas legais e constitucionais e a lgica das rupturas polticas, em termos da separao Foras ArmadasPartido Colorado, h uma grande distncia. Avanou-se enormemente nas rupturas legais, mas nem tanto nas rupturas reais. Quanto aos argumentos de Celso acerca da unidade das Foras Armadas, h um episdio que tem a ver com a varivel internacional. Na manh de 28 de maro de 1999, dia em que o presidente Cubas iria renunciar, o comandante das Foras Armadas estava assistindo pela televiso aos bombardeios na Iugoslvia e disse a outro militar que estava a seu lado: Viu o que est acontecendo na Iugoslvia? A ns isso no convm. E tarde, quando o general Oviedo ordenou: Limpem a praa desta merda, referindo-se aos jovens que ali estavam, nenhuma unidade militar se apresentou. O que

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houve, provavelmente, foi a prudncia dos comandos militares de entender que h uma lgica muito forte que os impede de tomar decises que talvez, em outro momento, teriam tomado. Em sntese, no caso do Paraguai, a transio no acabou porque no h institucionalizao nem subordinao das Foras Armadas ao Estado de Direito, mas uma notvel preeminncia da varivel internacional na sustentao do regime. Parece-me importante ressaltar, porm, que os oficiais hoje j no se sentem to prximos do Partido Colorado, pois entendem que suas carreiras profissionais no dependem mais da lealdade ao partido e, sim, de outros fatores. O grande ponto de interrogao em relao ao futuro se o cordo umbilical que uniu o Partido Colorado s Foras Armadas vai mesmo comear a se romper. Vocs diro: E por que comearia a se romper agora? Porque, depois de 50 anos, a primeira vez que a oposio co-participa do governo nacional e isso exerce presso para que se d o divrcio entre o Partido Colorado, os militares e o poder. Sobre a filiao dos militares ao Partido Colorado, gostaria de lembrar como tudo comeou. Em 1947 estourou uma guerra civil no Paraguai tendo de um lado os militares institucionalistas, o Partido Comunista, o Partido Liberal e o Febrerismo em homenagem a uma revoluo que se fez em fevereiro de 1936 e, de outro, o Partido Colorado. A guerra foi ganha pelo Partido Colorado em agosto de 1947 e 80% dos militares institucionalistas foram afastados das Foras Armadas. Stroessner assumiu em 1954 e, em 23 de julho de 1955, a direo do partido lhe enviou uma carta comunicando que, no domingo seguinte, faria seu censo e pedindo que todos os militares se filiassem no censo colorado. Stroessner respondeu afirmativamente e, a partir de ento, todo militar passou a ser membro, por direito, do Partido Colorado. Estabeleceu-se ainda que para se ingressar na carreira militar era preciso estar filiado ao Partido Colorado. E para fazer carreira militar, ter como padrinho um membro do partido. O que ocorre hoje no Paraguai a suspenso temporria da filiao de militares ao partido. A transio instaurou as liberdades polticas, mas no rompeu ainda esse lao. O general Oviedo foi provavelmente o ltimo a pretender que aquela lgica quarentista continuasse em vigor. Lembro, a esse respeito, de outro episdio, de fevereiro de 1993, quando j fazia cinco anos do golpe militar. Tanques blindados das Foras Armadas desfilaram diante das portas do partido, os militares o saudaram, e ali estava o general Rodrguez, militar da ativa, com um pano vermelho ao peito. Isso simboliza muito claramente o que se chama de unidade indestrutvel entre os colorados e as Foras Armadas. O general Oviedo, alis, fez, certa vez, um discurso em que dizia: Chore quem quiser, grite quem quiser, mas o Partido Colorado e as Foras Armadas vo co-governar por secula seculorum. importante lembrar que o Paraguai teve um regime patrimonialista no sentido weberiano, sultanstico, provavelmente, com um partido de pa-

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tronagem que legitimava a base civil e distribua cargos pblicos. Stroessner usava a expresso o preo da paz, querendo dizer: para que os militares no dem um golpe contra mim, deixo que enriqueam. Em outras palavras: Dediquem-se a todo tipo de negcios, em grande quantidade, lcitos ou ilcitos. Assim, entende-se por que o general Rodrguez, o que deu o golpe, era narcotraficante. A lgica colorada, contudo, no permeou o estamento militar de modo vertical, salvo para esses 5 ou 10% da cpula que participavam dos grandes negcios. Para os demais, havia salrios baixos; carreiras que se encerravam na patente de coronel, na melhor das hipteses; humilhaes de todo tipo. Por isso no causou tenso nas fileiras militares a suspenso temporria da filiao ao partido. Isso afetou aos que participavam desses grandes negcios. Mas para os colorados era fundamental ter essa base de apoio militar, e isso que agora, aparentemente, constitui um ponto de interrogao.

Juan Ramn Quintana


O caso boliviano, provavelmente, muito mais complexo de explicar em termos de transio porque na Bolvia, sim, h duas grandes foras: a das Foras Armadas e a da sociedade civil. Ambas vivem em permanente conflito, e isto o que se convencionou chamar de empate catastrfico, que tem incio praticamente com a Revoluo Nacional de 1952, a segunda revoluo popular na Amrica Latina depois da do Mxico. Nessa revoluo, as Foras Armadas, mais especificamente o Exrcito, foram derrotadas pela sociedade civil e reduzidas ao mnimo. Essa uma memria traumtica para as Foras Armadas, e faz com que se fortalea a lgica da guerra contra a sociedade. O princpio de modernizao das Foras Armadas no tem a ver, portanto, com o fortalecimento em relao a uma ameaa externa e, sim, com a preocupao de tentar apagar essa memria traumtica do inimigo interno. E essa lgica reforada ainda pela enorme influncia exercida pelos Estados Unidos sobre a Bolvia. Portanto, quando se fala em transio, est-se falando em uma crise de acumulao histrica que se estende de 1952 at 1982. A partir de 1964, as Foras Armadas tomaram a si a administrao do Estado, com breves interrupes, como em 1969, quando morreu o presidente Barrientos e assumiu o vice-presidente constitucional, e tambm em 1980 e 1981. So praticamente 17 anos de governo militar, com dois brevssimos intervalos civis. Agora, que fatores determinaram, de maneira geral, o colapso da administrao militar? Um deles foi o fracasso militar em administrar o Estado. Definitivamente, o que as Foras Armadas fazem administrar o sistema poltico, administrar a ditadura; o que no fazem resolver os problemas econmicos ou os problemas sociais que vo se acumulando com o tempo. Este um dado significativo.

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Um segundo fator relacionado com a transio a ruptura do pacto militar-campons firmado em 1964. Esse pacto foi uma espcie de engenharia poltica entre o poder militar e os camponeses a fora social mais organizada , a fim de neutralizar as demandas dos mineiros. A isso se chamou de pacto militar-campons, que substituiu a capacidade de apadrinhamento clientelista do MNR, o Movimento Nacionalista Revolucionrio, no perodo 1952-64. Com essa engenharia refreou-se o movimento sindical dos mineiros, e por conta dele a Revoluo Nacional foi substituda pelo pacto militar-campons. A partir desse momento, o movimento mineiro converteu-se em inimigo potencial das Foras Armadas, tendo resistido com greves, bloqueios e tambm greves de fome. A ruptura do pacto militar-campons ocorreu em 1974, em conseqncia da incapacidade da ditadura militar para resolver os problemas econmicos. A crise econmica na Bolvia, que teve incio praticamente em 1972, foi resolvida apelando-se para uma estratgia repressiva, para o enfrentamento entre os militares e os camponeses que eram seus aliados. Foi ento que se deu o massacre de Tolata, que ps fim ao pacto, e a ditadura militar perdeu o apoio do grande aliado para neutralizar os mineiros. Em 1974, firmou-se um novo pacto, agora entre os camponeses e os mineiros, que juntos enfrentaram as Foras Armadas e a ditadura. Fortaleceu-se, portanto, a capacidade de organizao e de resistncia social, e as Foras Armadas comearam a temer a hiptese de um retrocesso. Sua nica chance de conter a organizao operrio-camponesa era recorrer represso. A partir de 1974, h uma sucesso ininterrupta de massacres, alguns contra mineiros, outros contra camponeses. A intensificao do uso da fora nesses massacres fortaleceu a unidade mineiro-camponesa e ampliou a aliana popular com a incluso do movimento dos professores e de outros movimentos sindicais que estavam desarticulados ou no integravam a Central Operria Boliviana. Portanto, foi a represso que propiciou a rearticulao do movimento sindical. O uso excessivo da fora, a lgica de guerra contra o movimento operrio foi o que descartou de vez a possibilidade de profissionalizar o Exrcito. A quantidade de vtimas, o nmero de enfrentamentos, a disposio do Exrcito para a guerra interna so os fatores que debilitam a prpria unidade militar. Vale lembrar que essa debilidade interna das Foras Armadas foi tambm precedida pelo que se pode denominar valores da Revoluo Nacional, que produziram dois tipos bsicos de militares. Um, adepto dos princpios bsicos da Revoluo, que clama por mais democracia, mais cidadania, e outro que reivindica a proscrio de toda forma de democracia, a doutrina da tutelagem absoluta. Durante os 12 anos da Revoluo, de 1952 a 1964, as Foras Armadas atuaram no Movimento Nacionalista Revolucionrio como atores secundrios, embora em perodos anteriores, especialmente depois da Guerra do Chaco, nos anos 1930, tivessem sido protagonis-

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tas importantes do processo poltico. Por outro lado, as Foras Armadas se fracionaram no que se poderia chamar de dois tipos de nacionalismo: um mais apegado s premissas da Revoluo e outro de direita, mais apegado s premissas liberais. Eram, de um lado, os herdeiros do nacionalismo de Ovando e de Torrez, que se desenvolveu depois da Guerra do Chaco, com Nutch e Villarroel, e, de outro, o nacionalismo do general Bnzer, protagonista do golpe de Estado de 1971, que derrotou o nacionalismo militar de esquerda de 1969 e 1970, que nacionalizara a indstria do petrleo. Um terceiro elemento fundamental para se compreender a transio o fracasso da profissionalizao das Foras Armadas. O excesso de atribuies do Estado resultou na incapacidade e na inrcia militar diante de uma ameaa externa. Essa sensao de fracasso institucional fez com que as Foras Armadas, internamente, se atomizassem, e comeassem a surgir caudilhos militares para dirigir a transio. Uns postulavam que as Foras Armadas deviam ficar mais tempo no poder para dar incio a um verdadeiro processo de modernizao, outros diziam que era necessrio entregar o poder e iniciar logo o processo de modernizao, e outros ainda defendiam a idia de tutelagem da sociedade, a idia de continuar mantendo a sociedade sob controle, porque esta seria incapaz de se governar. Finalmente, o que detonou a crise interna foi o golpe de Garca Meza, em 1980, contra toda a tradio militar boliviana. Garca Meza organizou um golpe, com o apoio de militares argentinos, que planejaram o golpe nos institutos militares um cenrio certamente grotesco , e de grupos do narcotrfico. Surgiram ento grupos paramilitares, vinculados a organizaes nazistas, que iriam isolar as Foras Armadas e substituir seu papel tradicional de controle interno. Creio que esse foi o momento mais crtico da ditadura militar boliviana e o que revelou em definitivo a crise que se aprofundava desde 1964. Alm disso, foi o momento em que as Foras Armadas reconheceram que haviam militarizado totalmente o Estado, pois, entre 1964 e 1982, mais de 35% dos efetivos do Exrcito cumpriam funes administrativas. Em 1978, Bnzer, pressionado por um movimento organizado de mulheres que comeou uma greve de fome que em poucos dias se espalhou por todo o pas, cedeu o poder a uma junta militar, que no se manteve mais do que 24 horas, sofrendo um golpe encabeado por outro militar. Pereda, ainda em 1978, s permaneceu no poder por quatro meses, fez um governo absolutamente ineficiente e foi deposto por um grupo institucionalista liderado pelo general Padilla. Esse golpe institucional foi praticamente o que permitiu que se convocassem as primeiras eleies em 1979. No houve maioria absoluta nas eleies e o Parlamento chegou a um impasse, porque no existiam regras claras a respeito da eleio presidencial e se optou por um presidente interino, que ficou no cargo apenas 19 dias, sofrendo novo golpe por outra faco do Exrcito. De 1978 a 1982 houve nove golpes

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militares, sete presidentes militares, dois presidentes civis interinos que no duraram sequer um ano e a queda de Garca Meza, que precipitou a transio. Garca Meza cedeu o poder a uma junta militar e esta a um militar institucionalista, que o entregou ao Parlamento, que finalmente nomeou o presidente da Repblica em 10 de novembro de 1982. Foi a intensidade da represso e os sucessivos golpes militares que tornaram invivel pensar na anistia. Porque, alm disso, se instalou nas Foras Armadas um profundo sentimento de culpa pelo desastre nacional, que impediu a elaborao de algum formato de anistia para julg-los. Uma vez instaurada a democracia, contudo, teve incio o julgamento dos militares que haviam atuado com maior fora repressiva. Finalmente, quero lembrar que, na Bolvia, a relao dos partidos polticos com a sociedade e com as Foras Armadas deve ser vista em dois planos: no da conspirao e no da cumplicidade. Os partidos polticos bolivianos tradicionalmente tm conspirado com as Foras Armadas para derrotar regimes democrticos e, em outros casos (pelo menos durante a transio), para se distanciarem de seu passado. Em ltima anlise, a maior parte e isso um paradoxo dos partidos polticos na Bolvia foi criada pelos militares no sculo XIX, depois da Guerra do Pacfico. O Movimento Nacionalista Revolucionrio que derrotou o Exrcito em 1952, por sua vez, teve seu ncleo ideolgico constitudo de militares jovens que saram da Guerra do Chaco.

Samuel Alves Soares


Sem esquecer a importncia da abstrao analtica, situamo-nos entre dois limites. De um lado, a necessidade de rever alguns conceitos com os quais trabalhamos mas que se mostram insuficientes, de outro, a de no perder de vista os conceitos que nos so familiares. Temos aqui algumas questes realmente pertinentes, entre as quais a relao entre a sociedade civil e a transio. No caso brasileiro, sabe-se da debilidade da sociedade, pois muitas vezes o Estado conseguiu instituir-se em detrimento dela. Isso fica claro no processo de abertura poltica, pois no se pode dizer que tenha sido apenas uma demanda da sociedade civil. A distenso foi claramente controlada intramuros e definida pelo prprio regime. Os militares estabeleceram os limites e tentaram at controlar os prazos de sua conduo, embora, ao final da ditadura militar, tenha havido a mobilizao da sociedade civil em torno da Campanha das Diretas, exigindo eleies em todos os nveis. Pode-se acrescentar, com Stepan, que h uma dialtica da concesso-conquista entre o regime militar e a sociedade civil. A Constituinte de 1987/88 procurou criar uma nova institucionalidade, porm no intentava, de modo explcito e no sentido mais especfico das

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relaes civis-militares, rever o passado. Pelo contrrio, essas questes foram postas de lado, atravs de uma lgica da protelao. nesse ponto que entra a questo da anistia. Esta j havia ocorrido muito antes, em 1979, promulgada durante o regime militar, que se prevenia dos revanchismos em relao s Foras Armadas, ou, com mais preciso, em relao a certos segmentos das Foras Armadas. Essa Lei da Anistia tambm no foi uma demanda expressiva da sociedade civil e, durante o processo Constituinte, a questo dos desaparecidos no apareceu de maneira destacada. O problema dos direitos humanos s iria ressurgir na pauta poltica no primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso, com a Lei dos Desaparecidos Polticos. A transio extremamente cautelosa do regime brasileiro nos diferencia de outros pases vizinhos. A Constituinte manteve a funo constitucional das Foras Armadas, num processo de tutela militar explicitado na figura do ento ministro do Exrcito, Lenidas Pires Gonalves. Mas sobre isso no houve um debate importante no pas, a no ser no espao acadmico. O tema da Lei da Anistia permite-me fazer uma conexo com a questo das cises militares. No caso brasileiro, embora no se possa pensar nos militares de maneira uniforme, tambm no correto falar em ciso militar. Se houve alguma depurao, e houve, foi mais nos escales mdios e inferiores. O que houve foi muito mais o temor de uma sindicalizao militar do que a existncia de grupos com vises antagnicas. No obstante isso, esclareo que havia grupos, o que ficou muito mais evidente durante o governo Geisel, quando teve incio o processo de distenso. Mas, utilizando uma categoria analtica de Stepan, h que diferenciar esses grupos quando nos referimos aos militares como governo e como instituio. A represso, por exemplo, no teve carter universal nas Foras Armadas. Pelo contrrio, foi segmentada e pontual e, neste sentido, a Lei de Anistia significou de alguma maneira a preservao desses setores. Quanto ao aspecto da personalizao, esta no ocorreu no caso brasileiro, embora em determinados momentos certos atores polticos fossem mais importantes. Foi, por exemplo, o caso de Geisel, pela maneira com que conduziu a lgica da distenso do regime. Essa distenso acabou ocorrendo um pouco como ele havia imaginado, ele e outros que lhe eram prximos. De algum modo, no processo de democratizao, tivemos presidentes que atuaram com mais firmeza em relao aos militares. Por exemplo, quando Collor extinguiu o Servio Nacional de Informao provocou uma restrio s prerrogativas militares que vigoravam at ento, explicitando uma deciso de governo. A Lei dos Desaparecidos e a instituio do Ministrio da Defesa foram decises do presidente Fernando Henrique, e no expressaram, necessariamente, fortes demandas da sociedade civil. O tema proposto por Celso sobre a cultura e os valores polticos militares essencial e freqentemente passa despercebido. Ao contrrio do que

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mostrou Ramn com o exemplo da Bolvia, as Foras Armadas brasileiras se sentem fundadoras da nacionalidade. Tome-se como exemplo um elemento simblico muito importante. At os anos 1990, comemorava-se tradicionalmente a Semana do Exrcito em torno da figura de um marechal do sculo XIX, Caxias, durante o ms de agosto. Nos anos 1990, a Semana do Exrcito foi transferida para o ms de abril, aniversrio da Batalha de Guararapes, guerra de expulso dos holandeses do Brasil em meados do sculo XVII, que o Exrcito entende como a unio dos negros, dos portugueses e dos ndios contra o invasor estrangeiro. Essa batalha marcaria o incio da nacionalidade, da qual as Foras Armadas se sentem fiadoras e fundadoras. Eu diria que, por momentos, as Foras Armadas sentem-se o eixo que permite a manuteno da nacionalidade, a manuteno de um pas continental. A presena nacional , alis, o lema do Exrcito, fora mais relevante histrica e politicamente. Outro exemplo so as recentes comemoraes do 31 de maro, data do golpe militar de 1964. A ordem do dia dessa data recuperou aquele perodo e legitimou o que foi feito, mas tentou resgatar uma viso que estaria distante das paixes e que portanto restabeleceria uma verdade histrica. Assim, diria que vivemos um momento de uma direo poltica minimamente estabelecida em relao s Foras Armadas, embora ainda estejam valendo certos valores que os militares foram desenvolvendo e acumulando ao longo do tempo.

Felipe Agero
Creio que no caso especfico da comparao entre Chile e Argentina existe uma parte mais geral e outra mais pontual. Tem importncia o imprevisto da transio na Argentina, assim como importante lembrar que, se a transio chilena tivesse comeado subitamente dois anos antes, a oposio estaria bastante desarticulada, com pouca capacidade de se projetar. Esse fator pontual da imprevisibilidade tem importncia, pois, no caso argentino, a rapidez do processo encontrou uma oposio despreparada para a mudana. Mas a outra parte mais geral, j em termos de coalizes sociais, tem mais a ver com o fator histrico da inexistncia de uma direita poltica civil na Argentina, o que difere muito do Chile, onde sempre houve uma direita com meios prprios de expresso. Este um problema mais estrutural, de fundo. Gostaria, porm, de tecer um comentrio sobre a temtica geral do seminrio, e que tem a ver com as percepes das transies. Quero fazer uma observao mais ou menos localizada para chegar a algo mais particular. verdade que h essa seqncia na literatura liberalizao, transio e consolidao , o que revela a debilidade de nossas cincias sociais no sentido de continuarem prximas apenas dos fenmenos mais recentes.

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Ou seja, passamos da liberalizao transio, depois consolidao, e nos esquecemos da liberalizao. Esses debates sobre a transio tm gerado confuses de todo o tipo e, creio, tm levado a dois problemas diferentes: um o da consolidao da democracia e do que se consolida, pois em nossos pases ocorrem coisas estranhas, como, por exemplo, no Uruguai, onde o ato de consolidao da democracia coincidiu com o da impunidade. Por outro lado, os debates sobre a transio tm levado a outro tipo de confuso, que afirmar que os problemas das transies importam pouco e que o importante nos centrarmos nos problemas atuais da democracia, o que leva, muito apressadamente, creio eu, a que se elimine o peso dos problemas da transio. Ao se fazer um exerccio muito simples, que consiste em ver o que se prognosticava sobre o futuro (como iriam se consolidar ou no as democracias), pode-se dizer que se pensava que os constrangimentos iriam ser muito fortes nos casos do Brasil e do Chile, muito fracos no caso da Argentina, e intermedirios nos casos do Uruguai e do Peru. No sei como encaixar bem os casos da Bolvia e do Paraguai. Ao se comparar o prognstico com o resultado atual, conclui-se que, na verdade, os prognsticos feitos na transio, na maioria dos casos, se sustentam. Ou seja, o prognstico adequado para a Argentina, para o Chile e, mais ou menos, tambm para o Peru e o Uruguai. Porm, no caso do Brasil, h uma diferena: o prognstico de uma transio tremendamente tutelada no futuro no foi de todo acertada. Isso, creio, leva a uma nova reflexo sobre os fatores da transio. No Brasil, as coisas no ficaram bem amarradas atadas y bien atadas , no dizer de Franco na Espanha. Na verdade, o nico lugar onde as coisas ficaram atadas y bien atadas foi o Chile. Nem sequer na Espanha, para a qual a frase foi construda, isso se deu. No Chile, as coisas ficaram amarradas pelo peso do fator da institucionalizao legal, constitucional, e isso algo que precisamos ter presente de maneira comparada nos trabalhos que se apresentam aqui. Lendo os trabalhos, o que salta aos olhos a necessidade de se fazer um esforo, no sentido do que dizia Marcelo, de rigor de dados histricos sobre o tema dos pactos. Em toda a discusso da transio pactuada, dos pactos tcitos, dos pactos explcitos, creio que h uma confuso tremenda no no caso da Argentina, onde a coisa clarssima. Ali no houve pacto, no houve nada. Por exemplo, Selva Lpez, em seu paper, fala do pacto do Clube Naval, que o pacto de uns senhores que se sentam ao redor de uma mesa, o que no ocorre em nenhum outro caso. Porm Selva nos diz o que o pacto no , e no nos diz em que efetivamente consistiu. Uma das coisas mais misteriosas de todos os estudos sobre a transio uruguaia que nunca se sabe exatamente em que consistiu o famoso pacto do Clube Naval, pelo menos no que diz respeito ao aspecto civil-militar. E preciso fazer alguns estudos arqueolgicos na literatura, buscar o que escreveu Charlie Gillespie,

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Juan Rial e Selva Castro para conseguir restabelecer o que uma impossibilidade completa. O mesmo ocorre no caso do Brasil, quando se fala dos pactos de transio. O que conversou Tancredo Neves com alguns militares? Ser que contou a algum? Se no sabemos o que so esses pactos, temos um problema de rastreamento histrico. Por outro lado, se se pode fazer uma categorizao de distintos pactos, que implicaes prticas tem isso? Mas como ningum sabe o que so, ento no h nenhuma conseqncia prtica. Por outro lado, creio que essa questo dos pactos tem uma conseqncia importante, no sentido simblico tambm, e que influi na idia que se tem das transies como pactuadas ou no. E isso afeta o comportamento presente dos atores. Ou seja, o pacto se constitui como uma espcie de leitura reconstituda da transio, que tem certamente um efeito sobre o presente. Bem, tudo isso me leva a sugerir simplesmente que neste tipo de trabalho voltando ao que propunha Marcelo se faa um esforo histrico, emprico, para elucidar o que so os pactos em nossas transies. Fazendo um comentrio final sobre o tema da personalizao, creio que preciso distinguir entre personalizao e liderana. Samuel Alves Soares falava de personalizao para se referir a Geisel, porm penso que um fator mais de liderana do que de personalizao, porque no caso do Brasil creio que h mais institucionalidade do que personalizao. No caso do Chile, superenfatiza-se a personalizao a propsito do papel de Pinochet, por motivos compreensveis, porque este senhor foi presidente, comandanteem-chefe, ocupava o lugar central do regime e tudo isso ao mesmo tempo. Mas isso tende a obscurecer o peso tremendo da Junta Militar, um fator obscuro na percepo que se tem do regime militar chileno, regime realmente militar e no pessoal, um regime das Foras Armadas desde o incio at o ltimo dia. No foi o regime de Pinochet, foi o regime das Foras Armadas, foi o regime de coexistncia entre o general Pinochet e o Exrcito e o restante dos servios armados, unidos na Junta Militar. Lembrem-se de que a Junta Militar teve, desde o incio, uma regra de funcionamento: a da unanimidade. Quer dizer, estava estruturalmente constituda desde o incio para que ningum, nem mesmo Pinochet, pudesse passar por cima dela. H uma exceo, a do cerceamento da Fora Area, porm a tambm se manteve a regra. A Junta Militar funcionou at o final, aprovando leis, reformando a Constituio, postulando Pinochet para a presidncia, e ali estava a expresso do carter no-personalizado do regime militar chileno, um regime das Foras Armadas talvez como nenhum outro.

SEGUNDA SESSO
Os militares sob o poder civil*

Ernesto Lpez
Naturalmente, a primeira coisa que me perguntei foi como fazer um comentrio que levasse em considerao os seis trabalhos, todos muito bem elaborados, especificamente referidos a temas nacionais, predominando a singularidade, a particularidade de cada caso. Podia efetuar uma abordagem geral, algo assim como uma exposio didtica que os contemplasse de modo meramente tangencial, mas que me desse a oportunidade de expor meus prprios pontos de vista quase sem freios, livres dos condicionamentos impostos pelos olhares e/ou perspectivas dos autores. Mas, para cumprir o papel que me cabe, devo me ater a uma temtica predeterminada as relaes civismilitares , explor-la nos seis trabalhos apresentados e levantar alguns pontos que permitam uma interface entre todos e que facilitem o desenvolvimento dos debates. Procurei situar-me nesta segunda alternativa. Devo dizer, por outro lado, que concordo inteiramente com a apreciao inicial de Celina: enveredar por uma atividade comparativa significa melhor entender os casos nacionais. O trabalho comparativo s tem efetivamente sentido quando se trata de um recurso heurstico ou de investigao, orientado para ressaltar a singularidade e individualidade de cada caso e para compreender melhor o que prprio de cada um.

* Traduo de Alexandra Barbosa Silva, edio dos organizadores.

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A questo, ento, consiste em encontrar aqueles eixos ou denominadores comuns que permitam falar comparativamente, construir pelo menos uma base mnima de comparao. Faz anos que compreendi relendo o primeiro captulo do primeiro volume de O Capital, com o apoio do que s vezes se chama de o mistrio da forma equivalente o valor da comparao para o processo do conhecimento. Ele se assemelha ao valor da metfora para a poesia (ou para as letras em geral). Os antigos poetas escandinavos chamavam o sangue de a gua da espada e o vento de o lobo entre as cordas, segundo ensina Jorge Lus Borges em um ensaio excelente. O uso desses substitutos procura, neste caso, dar conta do singular, do que prprio daquilo a que se refere, digamos, elipticamente. Se no se apelasse para esse recurso, se no se usassem essas comparaes, o sangue seria apenas sangue e o vento, vento. Na fsica ocorre algo semelhante com o peso. Chega-se ao peso dos corpos por comparao. Sabe-se o peso de um corpo confrontando-o com o peso de outro que, por conveno, foi convertido precisamente em medida. Para o processo do conhecimento no campo das cincias sociais, comparar pressupe criar a possibilidade de ver algo um processo histrico, um caso nacional, o que for no espelho de outro, para apreender ou aquilatar aquilo que tem de diferente ou peculiar. possvel faz-lo Max Weber foi verdadeiramente um mestre nisso , desde que se construam ferramentas conceituais minimamente adequadas. De forma bem limitada e com o objetivo de servir ao debate, esquematizei o que se segue. A questo dos militares sob o poder civil remete ao problema do controle civil. Essa questo s faz sentido, quando se fala de democracia, se formulada assim: deve haver controle civil do governo sobre as instituies militares. H alguns anos tive a oportunidade de entrevistar Alfred Stepan em Buenos Aires, quando este apresentou a verso em espanhol de seu livro Repensando os militares. Sinteticamente, nessa ocasio, ele me disse: a questo das relaes civis-militares se resume a dois pontos: quem manda e em que atividade. E isso mesmo. Controle civil isso: os civis definindo quem manda e que atividade os militares devem desempenhar. Todos sabem, creio, que a questo do controle se l normalmente pelo vis huntingtoniano. Isso significa que, quando se fala em controle civil, est-se falando de relaes civis-militares. Para o estudo das distintas situaes latino-americanas, todos sabem tambm que o enfoque de Samuel Huntington deve ser reformulado, pois foi elaborado de tal maneira que, se aplicado como est em O soldado e o Estado, no se adequa bem s condies elementares da realidade histrica latino-americana. Convm, ento, retocar o conceito. preciso elaborar um modelo de relaes que se apie basicamente em Huntington, mas que d conta das especificidades do caso latino-americano. Huntington, por exemplo, no prev uma autonomizao extrema como a que tende a ocorrer em praticamente todos os pases latino-americanos; nem tampouco a possibilidade de desenvol-

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vimento de uma profissionalizao na qual a subordinao aos poderes pblicos no esteja includa. Estas so algumas das limitaes desse esquema que precisa ser reconstrudo para ser aplicado Amrica Latina. A meu ver, no que diz respeito ao modelo huntingtoniano, h dois grandes temas que devem ser trabalhados incansavelmente para torn-lo aplicvel entre ns: um o da construo do controle civil, o outro o do relacionamento entre os dirigentes polticos e os militares. Proponho que ambos, reelaborados, constituam os eixos a partir dos quais se desenvolva a comparao dos casos nacionais em anlise aqui. Com relao ao primeiro ponto, deve-se entender o seguinte: no modelo de Huntington, o controle civil um dado. A possibilidade de no existir controle civil est excluda de seu horizonte de visibilidade. Relaes civis-militares para ele so aquelas que se estabelecem entre os militares e o meio civil que dirige uma nao. Vale dizer que a possibilidade de os civis no governarem as naes est fora de suas cogitaes. A histria latino-americana e as caractersticas das transies recentes mostram, ao contrrio, que, nesse cenrio, o controle civil no algo dado e, sim, algo que precisa ser construdo. No cai como fruto maduro na mesa dos atores polticos. Agora, convm perceber tambm que a construo das relaes civismilitares deve ser paralela, simultnea, na Amrica Latina, construo de um regime e um sistema poltico democrticos. disso que se trata: as relaes civis-militares no so um item estanque, so parte integrante de um processo mais geral de construo que envolve, para os seis pases considerados, nada mais nada menos que a construo de um regime e um sistema poltico democrticos. Ou seja, tanto de um regime legal-institucional, quanto de prticas, organizaes e identidades que se desenvolvam e consolidem nesses espaos. Este, a meu ver, poderia ser um dos eixos organizadores do trabalho de comparao entre os seis casos. Quanto ao outro eixo que proponho o relacionamento entre dirigentes polticos e militares , preciso atentar para uma questo. Como deu a entender Huntington, o conceito de relaes civis-militares (ciente da redundncia) relacional. Ele fala em relaes civis-militares porque pensa que um lado exerce influncia sobre o outro, e vice-versa. O que ocorre no campo civil influi no militar, e o que ocorre no campo militar influi no civil. Este conceito, ento, pe dois termos em relao. Esclarecido isso, ao se observar as relaes entre dirigentes civis e militares na Amrica Latina, encontra-se a seguinte situao: o comportamento excessivo dos militares conhecido e j amplamente examinado. Eles tm prerrogativas, alto grau de autonomia, e as defendem, podendo at ter projetos polticos mais ou menos prprios, institucionais, embora em geral esses projetos coincidam com o de algum outro agente da sociedade, mas funcionem como se fossem exclusivamente dos militares. patente que existe um comportamento excessivo por parte dos militares. Isso faclimo de ver no caso latino-americano. O comportamento limitado, imperfeito, da classe poltica com relao questo do controle civil tende, ao contrrio, a no ser percebida adequada-

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mente. Em matria de relaes civis-militares o que significa o mesmo que controle civil , no basta supor que os militares tomaro a deciso de no intervir na poltica, ou reclamar deles uma atitude profissional e distanciada, mas saber que, para exercer efetivamente o mando, para responder pergunta de Stepan sobre quem manda, a classe poltica tem que mandar. Para isso, deve ter o mandato, ou seja, deve formular polticas e saber o que propor, para quem, em que contexto de relaes internacionais, regionais, estratgicas se inserem suas iniciativas etc. Enfim, a questo que o tema das relaes civis-militares como relacionamento entre dirigentes polticos e militares deve levar em conta essa dupla problemtica, que se conjuga na Amrica Latina em geral como uma propenso ao excesso por parte dos militares e como uma inclinao ao defeito por parte da classe poltica. Deve-se resolver os problemas do excesso e do defeito da classe dirigente poltica, se realmente se quiser relaes civis-militares que suponham o controle civil e, portanto, a subordinao do militar ao cvico-poltico. Este outro tema que proponho como eixo de leitura para os seis casos nacionais que estamos considerando. So duas temticas huntingtonianas reelaboradas em funo das especificidades do cenrio latino-americano. H um terceiro eixo no esquema que montei, onde coloquei alguns temas substantivos que aparecem no debate dos distintos casos nacionais. Entre outros, menciono os direitos humanos, a questo oramentria e dos gastos militares, a poltica de defesa, as definies de misses nessa poltica de defesa e a profissionalizao. Fica muito claro que em situaes nacionais aqui apresentadas insiste-se ainda num papel de controle da ordem interna. Em alguns casos, toca-se no tema da inteligncia, que acho tambm um assunto de enorme importncia. Porm, parece-me que tudo isso poderia ficar subsumido nos dois eixos mencionados anteriormente. Com relao questo mais geral da construo de um regime e um sistema poltico democrticos e os problemas que isso pode gerar em termos de condicionamento do controle civil, colocaria como casos contrastantes e problemticos o chileno e o paraguaio. E situaria num plano diferente, com distinta gradao de dificuldade, os outros casos, nos quais me parece que, apesar de algumas turbulncias, se vai avanando com relativo xito. Quanto aos casos chileno e paraguaio, que apresentam dificuldades de articulao ou de criao de um regime poltico democrtico vis--vis a questo dos militares, diria, a ttulo de exemplo comparativo, o seguinte: o caso chileno parece-me realmente paradigmtico no sentido de uma luta entre civis e militares porque, como se l no trabalho de Francisco Rojas, h uma srie de salvaguardas, freios, limitaes, capacidades de veto, que permanecem em mos dos militares (ou da aliana que estabeleceram com uma parcela importante do sistema poltico chileno) e que propiciam um nvel de autonomia bastante alto s Foras Armadas, o que representa tambm uma dificuldade incontornvel para a coalizo que expressa a maioria

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poltica chilena. Esta no tem ainda condies polticas para modificar o regime poltico limitativo resultante da transio. Sobre o tema das polticas de defesa e sobre as questes profissionais, o caso chileno tem muito realmente para mostrar. O Libro de la defensa nacional de Chile uma demonstrao muito boa disso. H, no entanto, um dficit no plano da construo do regime poltico que, at ser modificado, dificultar a criao de maiores possibilidades de controle civil. No plano das relaes civis-militares o segundo eixo comparativo proposto , o que se v no Chile tambm uma situao absolutamente indita na Amrica Latina. H militares que persistem em se manter no excesso e h uma classe poltica que insiste em limitar esse excesso e que no parece estar tendo nenhuma atitude errada. Os dirigentes polticos chilenos esto tirando gua das pedras, numa situao de saia justa sumamente difcil. No caso paraguaio, no outro extremo, tambm se trata de construir relaes civis-militares simultaneamente construo de um regime, no caso muito novo. A histria paraguaia vem de um longussimo perodo de ausncia de poltica democrtica e toda a discusso gira agora em torno dos esforos necessrios para se livrar de uma srie de condicionamentos histricos que refletem essa ausncia de regime, de sistema poltico e de cultura cvica democrticos. Parece-me pertinente, em relao ao caso paraguaio, insistir na necessidade de construir alguma ordem conceitual para o problema da articulao entre delito e poltica. No pouco dizer que o produto bruto paraguaio clandestino igual ou dois teros maior que o produto bruto limpo. A impresso de que os delitos, ou as atividades clandestinas, tm um lugar na economia e na sociedade paraguaias que talvez no tenham, pelo menos com essa extenso e profundidade, em outros lugares. Parece tambm que sua incidncia maior no modo de configurar a poltica, o regime e o sistema partidrio e, em conseqncia, as relaes civis-militares. Isso muito fcil de dizer e muito difcil de investigar, porm seria muito til alguma hiptese sobre como tudo funciona. Tem-se a sensao, quando se l sobre as brigas de Oviedo com Rodrguez, ou de Wasmosy com Argaa, que no se trata de uma discusso programtica, de um pleito sobre o rumo a seguir. Fica a sensao de que eles esto discutindo outras coisas. Ento, algo disso precisaria entrar na anlise para dar alguma idia de como a questo do delito incide sobre a construo de um regime e de um sistema poltico democrticos, capazes de abrigar o controle civil. Os italianos conseguiram faz-lo e esto trabalhando nisso. Mas, claro, l ocorreu o processo de mani puliti (mos limpas) e acabou o sistema de conexo mafiosa entre delinqncia e poltica. Na Itlia, depois desse processo, floresceram os estudos. Porm, se Martini pudesse avanar alguma coisa nesse terreno, creio que todos terminaramos entendendo um pouco melhor a situao do Paraguai.

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Bem, teria observaes sobre todos os casos expostos, a partir dos dois eixos eventualmente trs que apresentei. Porm prefiro parar minha exposio por aqui, espera de que esses assuntos venham tona ao longo da discusso. Isso, claro, se se tomar algum dos eixos que apresentei como organizador do intercmbio.

Carlos Martini
Muito interessantes as observaes de Ernesto. Gostaria de comear comentando o comportamento defeituoso da classe poltica e o excesso militar. No caso chileno, concretamente, h um permanente desejo da classe poltica de limitar os excessos militares, e isso o inverso do caso paraguaio. No Paraguai, o conceito de classe dirigente est vinculado literalmente a essa ausncia de construo de um sistema democrtico. Nunca se deu a alternncia pacfica no governo. As primeiras eleies democrticas foram as vencidas pelo presidente Cubas, depois deposto e exilado. A, sim, h um problema de classe dirigente que tem a ver com este segundo ponto, e aqui quero utilizar uma expresso de um colega, Jos Lus Simn, que qualifica o regime poltico paraguaio de narcocleptocracia. Isso significa que, se a economia real do Paraguai duas vezes maior que a economia legal, de US$10 bilhes, preciso somar a isso a falsificao, a pirataria, o narcotrfico, a triangulao com o Brasil e as vinculaes com o aparato de Estado. H uma elite poltica econmica e civil cuja fortuna no se explica pela acumulao legal. Um tema para desenvolver aqui e que est pendente o da Yaciret-Itaipu, que inaugurou um novo setor de poder. O caso de Itaipu paradigmtico, pois pessoas vinculadas ao Estado conseguiram licitaes para a construo de obras civis. Um caso muito especial o de Juan Carlos Wasmosy engenheiro que se incorporou ao Partido Colorado, atravs do filho do general Stroessner, e foi seu secretrio particular em 1973 para participar dos negcios de Itaipu. Sobre isso h uma frase paradigmtica de um militar paraguaio: Nada une tanto na vida quanto a cumplicidade no delito. Tanto assim que a oposio, ou alguns setores dela, quando declara hoje querer participar do governo, o que quer fazer tentar usar a partir de dentro o aparelho de Estado para fazer uma competio eleitoral mais limpa no futuro. O que essa oposio ressalta que avanamos muito nos aspectos da formalidade jurdica do regime poltico, mas, na hora de eleies livres e competitivas, com padres claros e tribunais funcionando, ainda fica obscuro como se faz o financiamento das campanhas. A lgica, ento, essa: mudar a partir do Estado. Queria tecer algumas consideraes sobre a educao militar no Paraguai, pois algo muito interessante est acontecendo no sentido do estreitamento dos laos com a vida civil. A Universidade Catlica firmou convnio

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com a Academia Militar para compatibilizar os cursos das escolas militares e os cursos acadmicos universitrios. Foi uma surpresa esse convnio, pois a Universidade Catlica, para os militares, nunca esteve ligada a Jesus Cristo e, sim, aos comunistas. E qual o impacto desse convnio? Uma tremenda demanda dos militares, que terminavam a carreira militar para tentar ingressar na carreira civil. Isso porque, alm de os salrios militares no serem muito atraentes, o fim do generalato vitalcio provocou uma rotatividade maior nos postos e um afastamento mais rpido da ativa. H jovens, com 42-43 anos, por exemplo, que s tm cursos de cavalaria. E o que vo fazer com essa idade quando se aposentarem? Ento, surge, principalmente no Exrcito, que corresponde a 70% das Foras Armadas paraguaias, um interesse em ingressar nos cursos universitrios de administrao. Na Fora Area e na Marinha, por sua vez, os militares fazem cursos de aperfeioamento de Estado-Maior, que so abertos a professores civis. Alm disso, o atual comandante das Foras Armadas tinha a inteno de efetuar o que chama de uma reforma curricular na formao posterior ao trmino da carreira de oficial. At agora, um subtenente passa por trs ou quatro filtros para chegar, no melhor das hipteses, a general. Esses filtros so diferentes tipos de cursos feitos inteiramente na instituio militar. O que querem agora que esses cursos sejam feitos no mundo civil universitrio. Outro ponto tem a ver com o tema da classe poltica. Nestes 10 anos, deu-se o que se poderia chamar de uma superabundncia miditica do tema militar no Paraguai, porm no uma discusso poltica. Essa distino importante. A transparncia informativa sobre a questo militar extraordinria, praticamente no tem limites, incluindo as fronteiras interiores da corrupo. Mas isso no quer dizer que a classe poltica tenha discutido, como projeto, a adequao das Foras Armadas ao novo cenrio. Uma coisa a grande sobrecarga miditica, que extraordinria, e outra o que se pode chamar de dimenso poltica. Quanto legislao, porm, deu-se um fenmeno interessante. As duas leis mais trabalhadas, mas no aprovadas, foram a Lei de Organizao das Foras Armadas e a Lei do Servio Militar, porque isso toca na questo do oramento. Ao se aprovar a lei de organizao, ficar patente que, no Paraguai, a metade dos soldados fantasma, no existe, mas h soldo para eles. E a Lei do Servio Militar, por sua vez, tornar transparente que quantidade de inscritos necessita de uma fora armada como a do Paraguai. Em troca, saiu o estatuto do pessoal militar. Por qu? Porque a est o reescalonamento salarial. A Lei de Defesa, por sua vez, foi promulgada em abril de 1999, mas no existe uma poltica de defesa. Isso mostra mais ou menos como tambm a classe poltica tem seguido a linha do que eu chamava de prudncia pragmtica em relao ao tema militar.

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Marcelo Sain
Ernesto fez uma meno muito importante acerca da questo conceitual. Quero aproveitar isso porque, na verdade, nos encontros que realizamos nestes anos sobre essas problemticas, o esforo que o meio acadmico vem fazendo sobre a necessria definio conceitual bastante pobre. Temos duas situaes extremas de relaes civis-militares. De um lado, quando existe domnio militar, governo militar, governo exercido pelas Foras Armadas seja de que modo for. De outro, temos uma situao tpica ideal de controle civil democrtico, com duas caractersticas bsicas: um governo integral dos civis sobre os militares, em todas essas dimenses que citou Ernesto, ou uma subordinao consentida dos militares ordem legal e institucional. Porm, no meio, h uma situao hbrida. Este o caso da democracia mais ou menos consolidada, ou seja, um governo exercido por dirigentes polticos civis, eleitos democraticamente, mas que no tm pleno controle sobre as Foras Armadas, por dois motivos: primeiro, por deficincia civil, falta de vontade ou capacidade, incompetncia da classe poltica civil em relao questo militar; ou, segundo, porque h uma situao de autonomia mesmo sem haver tutela. Neste caso, no h tutela militar, mas h uma autonomia que Francisco Rojas chamou de autonomia conservadora e no de autonomia tutelar. Penso que, na Amrica Latina, o discurso da autonomia impediu que se investigasse seriamente como a classe poltica aborda as questes militares. Impediu que se analisasse, por exemplo, as possibilidades da classe poltica de intervir nos negcios. No plano acadmico, houve um grande esforo para trabalhar com outras categorias, mas ainda preciso rever conceitos e isso d trabalho. No plano poltico, reconhecer que a culpa no apenas da autonomia militar significa ter que fazer uma autocrtica, e isso difcil em nossos pases. Creio que, por tudo o que estou abordando rapidamente, preciso comear a examinar novamente as relaes civis-militares no plano conceitual. No que diz respeito ao caso argentino, gostaria de falar sobre uma coisa que at exagero no trabalho no s para que fique bem claro, mas tambm para permitir comparaes com os outros casos da regio. Refirome ao fato de, em 1983, na Argentina, a autonomia tutelar dos militares terse esfacelado e nas grandes oportunidades e espaos que se abriram para a classe poltica. Hoje, pode-se ver que comportamento teria a classe poltica quanto a duas questes bsicas: as violaes de direitos humanos e a reinstitucionalizao das Foras Armadas dentro do novo esquema poltico. Na verdade, v-se tambm que os militares estavam passando por uma crise institucional muito grande e que no tinham capacidade de impor condies ao sistema poltico. A classe poltica unificada conseguiu sustar a projeo dos militares, conter e controlar a situao. Por outro lado, quando fez uma coalizo sobre alguns temas pontuais, como a Lei de Defesa Nacional, que determinava que a questo da segurana interna no seria mais a fun-

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o principal das Foras Armadas, demonstrou que, mesmo sob presso militar, era capaz de impor seus critrios. A evoluo do oramento militar, tanto na poca de Alfonsn quanto na de Menem, mostra tambm com clareza que, quando tem vontade de intervir nesses assuntos, a classe poltica consegue faz-lo com sucesso. O oramento militar foi reduzido violentamente, nesses anos, mas a classe poltica no acompanhou essa queda com reformas nas instituies militares. Isso um dficit, uma carncia bem grande: quando se corta em 50% os oramentos, no possvel manter a mesma estrutura funcional anterior. Logo, o problema no dos militares, dos polticos. O problema do desempenho civil quanto questo militar na Argentina muito grave. Os militares argentinos reclamam polticas integrais, ou seja, que o governo faa um exerccio efetivo de mando nessa rea.

Francisco Rojas Aravena


Creio que os trs problemas ou as trs reas que nos prope Ernesto so substantivas, e se relacionam diretamente com a sesso anterior. Estabelecer as funes das Foras Armadas define, de certa maneira, a questo de saber sobre que esferas a classe poltica deseja exercer controle. Em particular, creio que, no caso chileno, podem-se visualizar, com uma clivagem distinta, dficits significativos em trs mbitos: vontade poltica de exercer o controle civil, conhecimento tcnico para exerc-lo e modo de enfrentar o debate sobre esses temas. O mbito do regime poltico algo que vai alm das Foras Armadas e dos partidos polticos. Tem a ver com a estruturao do conjunto das relaes na sociedade, e um debate que, no caso chileno, est pendente, dado que no se tem um sistema constitucional efetivo. Mas, se comparado com os outros casos, v-se que esse tema no foi prioritrio quando do estabelecimento dos primeiros pactos constitucionais. Talvez o ponto mais significativo para se entender o que ocorreu no caso chileno seja o tema profissional. Na administrao Frei, houve a iluso de se ter avanado de maneira significativa. Digo iluso porque o que revelou a priso do general Pinochet que o retrocesso foi to grande quanto os possveis avanos obtidos naquele momento, embora atualmente possa haver uma recuperao. E isso tem relao com uma falha quanto ao tema profissional. Torna-se impossvel um avano substantivo no tema profissional se no h avano conseqente e slido nos dois primeiros temas que props Ernesto: no regime poltico e na formalizao do controle civil. No caso chileno, creio que a experincia do Libro de la defensa nacional de Chile exemplifica muito bem como o processo extremamente bem-sucedido de participao plural na definio de uma poltica pblica ficou superado quando se deu a deteno do general Pinochet. A, reapareceram no sistema poltico dois temas cruciais: a

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Constituio e o direitos humanos. A condio prvia para que as negociaes democrticas progredissem era que esse dois temas no fossem abordados para dar espao aos temas profissionais. Isso criou um espao de dilogo, de desenvolvimento profissional muito bom, porm, obviamente, no momento em que foi posto em xeque faltou a base e, portanto, ficou faltando uma questo substantiva sobre o conjunto. Creio que, reafirmando o que vimos na outra sesso e o que assinala Ernesto, o tema do controle que determina a possibilidade de avanar no tema profissional. Quero retomar um ponto apresentado por Felipe: o fato de no se criticar o erro. Creio que uma boa frmula para se repensar vrios fatores relativos transio, pois o no feito deixa a impresso de que os atores so cegos, so incapazes de se dar conta de que sua ao poltica os conduz ao erro. E normalmente, quando visualizam o que esto fazendo, os atores no se percebem como cegos; eles esto, sim, definindo um roteiro determinado que pode induzi-los ao erro. Se nos colocarmos na perspectiva de atores racionais, o tema principal nas relaes civis-militares passa a ser a complexidade de relao nisto que Ernesto definiu como vinculaes recprocas. E o que ocorre uma relao recproca em torno do tema das prerrogativas. Qualquer definio de poltica de defesa, qualquer modificao na estrutura de foras, nas prioridades, na educao afeta as prerrogativas, afeta os direitos adquiridos. Obviamente, enquanto houver temas que se relacionem ao poder, haver posies contraditrias e a necessidade de construir um espao de coordenao efetivo. O problema est na forma de conceber algumas arenas e, no caso particular do Chile, as formas de conceber as relaes civis-militares, os direitos humanos e a ruptura do sistema democrtico produzem discrepncias substantivas no h uma nica memria histrica. Se a liderana civil tiver uma viso estratgica das Foras Armadas, ter que pensar em um projeto futuro. Mas, provavelmente, a liderana civil no tem uma viso compreensiva estratgica que organize as Foras Armadas de maneira coerente para que o tema das prerrogativas passe a um plano secundrio. Por outro lado, ao no se colocar de modo mais claro os temas de carter estratgico, faz-se com que o tema das prerrogativas e, portanto, a definio de um poder menor, mais conjuntural, se torne central. Existe a uma responsabilidade da liderana civil que vai mais alm do tema estritamente militar, e que tem a ver com uma viso mais global do mundo e da insero de cada um dos pases na ordem internacional.

Selva Lpez
Concordo com os trs eixos propostos por Ernesto, dos quais os dois primeiros so, a meu ver, prioritrios. No caso do Uruguai, no posso contrapor o dficit da classe poltica autonomia militar porque isso implicaria

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fazer uma avaliao qualificada do comportamento da classe poltica. Mas creio que, no tocante reduo de oramento e de efetivos militares, os setores da classe poltica uruguaia foram unnimes, pelas razes bvias da reforma do Estado e do ajuste fiscal. No h unanimidade, porm, quanto a temas mais sutis que influem no nvel de controle democrtico. Lembro ter lido h muitos anos uma reportagem sobre o doutor Jorge Battle, que acabou de ganhar as eleies de seu partido para a presidncia da Repblica no final de 1999, em que ele dizia: Uma poltica no ter poltica em relao s Foras Armadas. Ou seja, optar pela omisso, estrategicamente, como poltica. Ele fundamentava isso na idia de que, se o regime evolui at a democracia, isso sistematicamente repercute nas Foras Armadas. Supostamente, com a experincia do Uruguai at os anos 1960, a tese do doutor Battle vlida, mas no sei como se aplicaria para explicar o colapso da democracia em 1968. O Partido Colorado atua, hoje, de uma maneira que permite a reproduo inercial das Foras Armadas tal como era na ditadura, ou seja, no intervm nas questes internas, salvo por uma forma de controle subjetivo: escolher os generais e a alta oficialidade entre os adeptos do Partido Colorado. No caso dos Blancos acontece outra coisa. Eles tiveram pouco contato com o governo, e quando tiveram trataram de agir rapidamente para modificar uma correlao de foras que lhes desfavorvel nas Foras Armadas. No governo de Lacalle aconteceu um episdio interessante. Ele tentou implementar uma poltica militar que inclua no o controle objetivo, mas modificaes na doutrina orgnica, uma espcie de aggiornamento. Porm, curiosamente, isso redundou numa espcie de legitimao e de retrocesso no j conquistado na primeira presidncia: o expurgo de objetivos da doutrina de segurana nacional do ordenamento legal do pas. Lacalle reintroduziu a hiptese de conflito interno, de forma muito sub-reptcia, no anexo da lei oramentria de seu governo, em 1990, e isso foi descoberto por acaso. Os deputados de esquerda no votaram nisso, mas votaram em tudo o mais, e o pas aceitou em 1990 o que havia rejeitado em 1985. claro que no custou nada s Foras Armadas se readequarem aos eixos doutrinrios e aos meios militares operativos empregados durante a ditadura. S que essa nova configurao est agora subordinada ordem legal. No caso da Frente Ampla, apresenta-se com muita agudeza o tema de quem manda e em que atividade. claro que, de acordo com as formas de mando tradicionais, a Frente Ampla no vai mandar, vai ter que se ajustar lei o que, em certas circunstncias, revela bem pouco e, para poder mandar, vai ter que saber como. O conhecimento tcnico que prope Rojas adquire aqui importncia fundamental, porque, alm de ter que modificar o mandato da ordem interna para poder democratizar todo o restante, ter que exercer controle para que a doutrina e os meios sejam adequados realidade democrtica.

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No quero me adiantar agora aos acontecimentos, porm percebi isso com muita clareza a propsito do tema da reforma do Estado. Pela primeira vez, faz pouco tempo, deparei-me com a vontade de me aprofundar nesse assunto que impe aos militares a seguinte questo: Retiraram-nos verba, reduziram nosso efetivo em 7 mil homens. Como responder com coerncia e eficcia a essas provocaes? Como nos reestruturar? Aqui se coloca a questo apontada por Ernesto: a de como controlar, mas controlar democraticamente. Temos, no Uruguai, uma fora poltica que propicia o controle, mas que o faz de acordo com pautas que no se ajustam ao funcionamento democrtico. Ento, percebi que o tcnico no realmente tcnico, porque o tcnico sempre a instrumentalizao de meios em funo de um determinado fim. E, se o fim no tem uma textura democrtica, a conseqncia monstruosa. Creio que o limite do profissional algo que precisa ser muito discutido para se saber realmente como exercer esse controle, para o qual, creio, o caminho que esto tomando nossas democracias no nada promissor. Os parlamentos controlam cada vez menos, e no s o tema militar, para o qual na realidade no tem especialistas. A dinmica poltica de incremento das funes do Executivo e de diminuio do controle parlamentar vai conspirando cada vez mais contra o controle democrtico. E os Executivos adotam, por convenincia, as propostas da instituio militar. Ento, parece-me que o tema bastante complexo: implica conhecer muito e obter fora poltica para poder exercer a vontade poltica de modificar a situao. Creio que, na situao em que vive o Uruguai, faz parte da luta poltica tratar da necessidade de explicitar a poltica militar. E depois de tratar disso abstratamente, comear a discutir seu contedo se bom ou no para a democracia. O que se v no Uruguai que certos polticos tentam retirar esse tema da agenda: a poltica da no-deciso. Mas outros o esto introduzindo de uma forma nada boa para a democracia, de modo que muito difcil discutir os fins dessa poltica, como adverti no caso da lei oramentria. Em relao ao tema da educao, este me parece sumamente importante, por ser uma das vias que visualizo para sair do impasse da falta de integrao no campo civil-militar. No Uruguai, os militares so uma instituio muito fechada em muitos aspectos, sobretudo no educativo, pois tm um sistema absolutamente autnomo de formao. Depois de restaurada a democracia, as Foras Armadas pediram Universidade da Repblica um sistema de validao de vrias disciplinas tcnicas, visando um pouco, talvez, possibilidade de uma segunda vida profissional aps a aposentadoria. A universidade firmou contratos de validao, mas julgo que deveria ter exigido que cursassem essas matrias na prpria universidade, que dispe de melhores docentes, d garantia de qualidade, o que seria, alm do mais, uma forma de romper o fechamento em que vivem os militares.

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Na Bolvia, preciso ilustrar a situao das Foras Armadas nos trs nveis de que falou Ernesto. Para comear, proporia pensar o seguinte: hoje, o presidente da Repblica nada mais nada menos que o general Hugo Bnzer Surez, ditador entre 1971 e 1978, e que tem em sua ficha mais de 500 desaparecidos. Como se pode explicar que a sociedade boliviana tenha legitimado um ditador depois de ter passado por uma prtica repressiva to intensa? Por outro lado, um ditador que esteve no governo por um ano e que tambm levou ao desaparecimento de muita gente est hoje preso numa priso de segurana mxima, sentenciado a 30 anos de priso, sem direito a indulto. So essas duas figuras que nos podem ajudar a entender o processo de institucionalizao da democracia na Bolvia. muito complexo explicar em trs ou quatro minutos essas figuras, que so dramticas em si mesmas. Para tentar explicar isso vou recorrer s anlises de Augusto Varas sobre autonomia e desprofissionalizao das Foras Armadas. Creio que, na Bolvia, o que ocorreu durante todo esse tempo foi uma rotina de desprofissionalizao num espao de autonomia institucional. Quero dizer com isso que, na Bolvia, na realidade, praticou-se, nestes 17 anos de democracia, uma espcie de abdicao do poder civil para reorientar a profissionalizao das Foras Armadas, que se converteram em um fator de ajuste do modelo neoliberal. Isso significa que, na verdade, as Foras Armadas esto repetindo o modelo de segurana interna da ditadura. E os elementos, as reas, onde hoje se d uma aparente profissionalizao so precisamente aquelas onde mais se ferem os direitos humanos, como, por exemplo, a segurana pblica e o combate ao narcotrfico. Hoje, as Foras Armadas desprofissionalizadas competem com a polcia no combate s drogas e, com isso, o inimigo interno deixou de ser o comunismo para ser o narcotrfico. Esse um tremendo perigo para a democracia boliviana, porque as Foras Armadas podem voltar a legitimar uma ao mais direta a partir do momento em que perderem o controle sobre essa rea. Creio que existiu tambm, como assinala Selva, uma perda crnica, por parte do Parlamento, da capacidade de legislar e de controlar as Foras Armadas. Hoje, h um pacto de governabilidade negativo, que no aponta para o fortalecimento das instituies democrticas, mas sim para sua instrumentalizao em favor dos que governam: os pactos so de cumplicidade, no de governabilidade. Nesse contexto, o Parlamento um prolongamento instrumental do Poder Executivo, de tal modo que ningum exerce controle sobre as Foras Armadas, que permanecem imersas na lgica patrimonial do pacto poltico. Paradoxalmente, as Foras Armadas esto buscando desesperadamente o seu papel, e nessa busca errtica o que encontram,

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o que fazem, atirar para todo lado. Tentam trabalhar, no plano das relaes civis-militares, com quem for possvel, mas nunca o fizeram com o sistema poltico. O nvel de desprofissionalizao est relacionado tambm com a falta de iniciativa institucional para propor medidas ao prprio sistema poltico. Nas Foras Armadas nunca houve oportunidade de refletir sobre o presente e o futuro institucional. Chovem idias permanentemente, e o perigoso que entre essas idias esto premissas de militarizao policial advindas dos Estados Unidos, no contexto do combate s drogas. Outro elemento de ajuste profissional a incorporao das Foras Armadas a operaes de manuteno da paz. No caso boliviano, no se trata da manuteno da paz propriamente dita, mas da delegao de tarefas que no so do agrado das foras norte-americanas na frica. Portanto, as Foras Armadas esto experimentando um tipo de desamparo poltico, e o sistema poltico se satisfaz com a estabilidade aparente dos militares, com seu tamanho e com sua limitadssima capacidade profissional. Quanto questo da educao militar, levantada aqui por vrias pessoas, eu a situaria em trs nveis: no plano interno, na relao com os institutos ou centros acadmicos e na relao com a prpria sociedade. No primeiro nvel, creio que as Foras Armadas esto passando por uma fase de forte desencanto com a educao no que diz respeito ao passado imediato. Deram-se conta de que os formatos educativos, os programas, no correspondem s necessidades da defesa e h como que uma espcie de explorao multidisciplinar do militar que opta por preencher esse dficit na universidade. No censo demogrfico boliviano de 1998, percebeu-se um fenmeno extraordinrio nas Foras Armadas da Bolvia: de 1985 a 1998 tinha havido um aumento de 300% nas matrculas de militares em universidades. Isso supe praticamente que, de cada 10 oficiais, cinco ou seis estivessem nas universidades estudando diversas profisses como um mecanismo de compensao do desencanto que mencionei. O segundo nvel o da relao com a universidade. Na busca de tarefas institucionais, as Foras Armadas identificaram essa relao como muito positiva e firmaram vrios convnios de pesquisa com universidades. A Marinha, por exemplo, trabalha em projetos de pesquisa hidrolgica e ictiolgica em conjunto com universidades da Amaznia e h outros projetos de pesquisa em outras reas acadmicas. A reforma educativa, envolvendo as relaes com a sociedade, creio que pode ilustrar muito bem o que est acontecendo com o servio militar obrigatrio. Nesse caso, 80% do currculo de formao do soldado foram modificados, e o programa que antes tratava da educao cvica, patritica do soldado foi substitudo por um programa multidisciplinar vinculado educao para a cidadania, aos direitos polticos, aos direitos do cidado, a uma compreenso muito mais democrtica do que construir uma nao.

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Acredito que este um avano significativo na revalorizao da democracia e dos valores ticos do cidado um tema fundamental. Finalmente, as Foras Armadas da Bolvia, como muitas outras da Amrica Latina, esto passando por uma crise de recrutamento: o Colgio Militar do Exrcito tinha, em 1980, uma demanda de 5 mil candidatos e, hoje, o mximo 800. Portanto, a tambm se nota uma forte presso para a auto-reforma educativa.

Samuel Alves Soares


Farei alguns comentrios iniciais sobre a proposta de Ernesto quanto ao controle civil e, para isso, retomarei o aspecto da profissionalizao desenvolvido por Huntington. Se efetivamente houvesse uma relao quase direta, como parece propor em alguns momentos Huntington, entre grau elevado de profissionalismo militar e nvel elevado de controle objetivo, no se teria o caso chileno, por exemplo, onde alto o grau de profissionalizao, mas no h controle civil objetivo. A distino entre controle, subordinao, autonomia conservadora ou tutelar, como afirmou Marcelo, precisa ser mais bem examinada. H tambm uma autonomia que s diz respeito a questes internas da corporao, mas que dependeria, de alguma forma, de outras variveis do mundo exterior, como tambm acontece na esfera poltica mais ampla. A idia de direo poltica atribui responsabilidades classe poltica, levanta a questo da liderana, do exerccio da vontade, mas no se pode esquecer de um tema caro sociologia: quando se fala em direo, subordinao, dominao, preciso pensar tambm em que medida h legitimao de tudo isso. Nesse aspecto, deve-se pensar tambm no ponto de vista dos militares. O exemplo de Marcelo sobre a Constituinte interessante, porque no fim das contas quem estabelece a Constituio a classe poltica. Mas no se pode esquecer que nesse momento vivamos, no Brasil, sob tutela. Um documento do Ministrio do Exrcito de 1986, anterior portanto Constituio, dizia claramente o que as Foras Armadas consideravam aceitvel essa era a palavra que constasse no texto constitucional. E a Constituio, em seu art. 142, reflete esse documento de 1986, salvo numa mudana para pior a de que as Foras Armadas destinam-se garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem, o que permitia que milhares de agentes pblicos acionassem o poder militar. Essa distoro foi corrigida em lei complementar posterior. Evidentemente, isso no exime de responsabilidade a classe poltica, muito pelo contrrio, pois mostra que ela resolveu no ousar. Uma hiptese talvez nos ajude a entender: havia uma integrao de interesses. Ou a classe poltica agiu assim por-

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que lhe interessava naquelas circunstncias, ou porque, em seu conjunto, estava despreparada para agir de modo diferente. Outro aspecto diz respeito ao sistema poltico democrtico. Quando falo de sistema, estou me referindo, por exemplo, a certos mecanismos criados para que haja um certo tipo de controle ou de direo poltica. Num conceito bastante inclusivo e abrangente de sistema poltico, levar-se-ia em conta tanto a formalidade das regras do jogo poltico, ou seja, as regras certas que permitem resultados incertos, quanto a cultura poltica, no sentido de legitimadora das regras. Nesse caso, e especificamente no que diz respeito s relaes civis-militares e de defesa, essa questo no est consolidada, porque no poltica em sentido amplo. O caso brasileiro me parece diferir um pouco do de outros pases, pois no Brasil esse debate no se transformou em agenda poltica, nem uma questo colocada de maneira contundente. Ernesto levanta alguns pontos, segundo entendi, que levam em conta direitos humanos, polticas de defesa, gastos oramentrios, inteligncia. Esses aspectos esto sendo tratados no Brasil recentemente. No caso da defesa, criou-se o Ministrio da Defesa atravs de medida provisria, e no caso da inteligncia, h o processo de implantao da Agncia Brasileira de Inteligncia. Neste ltimo caso, a postura foi distinta, j que h um projeto de lei no Congresso sendo debatido de modo amplo e democrtico. Seria possvel acrescentar alguns outros aspectos, porque muitas vezes o que se considera autonomia conservadora, ou autonomia institucional, pode ter significados polticos, no sentido de se inserir em outras reas que no a estritamente militar por exemplo, a educao militar. Temos no Brasil, desde 1996, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao, que regula toda a educao do pas, mas que estabelece, em um de seus artigos, que a educao militar ser regulada por lei especfica. O pas definiu a fundo a educao, mas os militares no foram includos. Isso no significa necessariamente que a educao militar divirja da proposta geral, mas que se manteve um espao destinado apenas aos militares. O mesmo no acontece com magistrados, diplomatas e outros. Outro ponto interessante a justia militar. H poucos dias surgiu o caso de uma aeronave brasileira que transportava cocana. Este um fato novo, porque at ento no havia evidncias de ligaes entre as Foras Armadas e o narcotrfico. Mas a encarregada de resolver a questo a justia militar. O assunto diz respeito esfera militar, integrada por pessoas que so militares. Embora a Polcia Federal tenha colaborado na descoberta do carregamento, imagino que a conduo do processo sempre ficou a cargo da prpria Aeronutica. Nesse aspecto, parece-me que a questo levantada por Ernesto de pensar o controle, a subordinao, a autonomia pertinente. Lembro que, durante o governo Itamar Franco, os militares tiveram reposies salariais que outros funcionrios pblicos s conseguiram mediante um processo lento e sofrido. Alm disso, uma lei recente distingue

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entre funcionrios pblicos militares e funcionrios pblicos civis, o que permite tratar as questes salariais de forma diferenciada. Teremos um excelente teste sobre isso este ano, tendo em vista as obsesses do atual governo com o ajuste fiscal. Ser possvel, ento, verificar at que ponto vigorar a idia do Executivo de que os militares paguem a mesma alquota de previdncia proposta para os funcionrios civis.

Ernesto Lpez
Minha idia de defeito da classe poltica tem a ver com formulaes insuficientes por parte daqueles que deveriam mandar na poltica de defesa, na definio de prioridades, no desenho de um plano estratgico, o que quer que seja. Creio que no conheo pas latino-americano que, em algum momento de sua histria, tenha tido poltica de defesa ou poltica militar. Avalio isso estando de fora, como um pesquisador que atribui sentido s coisas de modo tipicamente weberiano como um defeito da classe poltica. Parece-me que mandar, em qualquer das esferas nas quais o Estado tem jurisdio, definir polticas, prioridades, objetivos, maneiras de obter as coisas etc. Se algum fica dormindo sentado sobre uma poltica de sade que no diz nada, no importa muito se o oramento aumenta ou diminui: uma poltica de sade defeituosa. Quanto ao Uruguai, minha sensao a seguinte: existe um controle civil subjetivo, porque, no melhor das hipteses, a classe poltica toma apenas a iniciativa de restaurar a ordem interna das Foras Armadas. No quer incomodar os militares, mas a verdade que, a meu ver, esta uma formulao poltica defeituosa de algum que deveria definir as obrigaes das Foras Armadas, e no simplesmente solicitar uma vaga obedincia. O mesmo parece que acontece na Bolvia e, em alguma medida, na Argentina, pas em que h definies gerais, macro, muito bem feitas, muito bem decididas, mas no h formulaes especficas no plano propriamente da defesa, no plano da administrao de pessoal etc. O Chile parece o contrrio: por momentos h um admirvel esforo da classe poltica para tentar definir polticas orgnicas, o que se choca com a resistncia de um setor politicamente controlador, porm minoritrio, que Rojas chama de veto da minoria. Bem, o Paraguai, creio, um caso difcil, quase um paradoxo: o pacto entre militares e colorados, no quadro de uma grave crise, algo assim como a legitimao de um controle civil subjetivo. Bem, era um pouco isso que queria esclarecer, pois dizer que h defeitos dizer muito pouco.

Felipe Agero
Creio que o problema da classe poltica defeituosa bastante geral, e no concordo em deixar o Chile fora dessa idia. O que h no apenas o

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veto da minoria. Mais da metade da classe poltica, no sentido amplo, d provas cotidianas de ter o mesmo defeito que Ernesto assinalava para o Uruguai. Cotidianamente, nega-se a aprovao de reformas constitucionais que, por exemplo, retirariam das Foras Armadas a capacidade de ter, em certas circunstncias, o mesmo voto que tem o presidente. Ento, uma classe poltica que no quer se separar das Foras Armadas e por isso creio que no adequado citar o Chile como bom exemplo de uma classe poltica que tenta fazer reformas e no pode. Boa parte dessa classe poltica est comprometida, no se trata de um veto apenas de minorias. Este um problema central, pelo menos no calor da discusso sobre controle civil. Chamou-me a ateno positivamente, lendo os papers, que o tema comece a ser mencionado mais explicitamente. Ele mencionado no trabalho de Marcelo e, mais ainda, no caso do Brasil. Aqui h um af de propor a pergunta e de tentar chegar a alguma resposta. Elizer e Samuel nos dizem que h duas hipteses: uma, centrada na classe poltica, no parlamento, e que sugere a teoria da inexistncia do risco iminente como no h risco, no h nada com que se preocupar , teoria que eles descartam. E logo propem outra hiptese, a da tradio jurdica brasileira, que infelizmente no desenvolvem, e seria bom que o fizessem. Mas h a a vontade de comear a aventar hipteses sobre esse problema. Estou totalmente de acordo com a viso de Marcelo sobre esse tema: embora os militares tivessem realmente um lobby espetacular, no foram eles que votaram os artigos das novas constituies. Quem aprova ou rejeita os constrangimentos legais so os parlamentares, no os militares. Mas claro que, como disse antes, isso se d sobre uma base, sobre uma idia do pacto, de transio pactuada no caso do Brasil, mito de que certos acordos devem ser respeitados. H, assim, uma auto-inibio em relao ao tema militar. Samuel Alves Soares, seguindo tambm a linha de pensamento de Marcelo, diz que se trata mais de uma integrao de interesses e que, por isso, preciso repensar esse assunto da autonomia para alm da autonomia, como um af expansivo de controle civil. Seria mais uma autonomia como parte constituinte de uma forma de dominao. Creio que este precisamente o campo de pesquisa que preciso explorar e enfatizar, onde a varivel dependente a classe poltica. A pergunta a fazer : por que esta capacidade de liderana defeituosa por parte do mundo civil e da classe poltica? E quanto mais pensamos nesse tema, mais mudamos a maneira de conceber a varivel dependente, porque no se pode dizer, na verdade, comportamento defeituoso, porque defeituoso tem uma conotao de padro ideal. Ento, preciso explicar o comportamento tal como ele . uma pergunta que se pode propor em termos comparados, considerando a seguinte indagao: o controle civil supe que a classe poltica tenha idias sobre o tema, que tenha vontade de levar essas idias prtica e que, uma vez tendo

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tudo isso, tenha a capacidade de implement-las? O que no pode faltar so idias e vontade. Sempre fao analogias, em relao a esse tema, com o caso da Espanha, que estudei a fundo, porque l sim, ocorreu um af expresso de desenvolver idias, vontade, e portanto, desde os anos 1981 e 1982, h um desdobramento instrumental para levar a cabo a institucionalidade do controle civil. Quando os socialistas tomaram o poder em 1982, contando com maioria absoluta no Congresso, dedicaram-se a mudar radicalmente a histria poltica espanhola. A Espanha, bero dos pronunciamentos militares, j descartou o problema militar. E isso produto de uma srie de polticas formuladas de 1982 em diante. Ento, a pergunta : por que o que ocorreu l no ocorre na Amrica Latina? Do ponto de vista da idia da vontade e, portanto, em geral, das capacidades, h uma srie de complicaes, mas creio que pelo menos esta uma boa pergunta, pelo seguinte: os socialistas espanhis, estando no governo h mais de 10 anos, ao cumprirem a primeira dcada, iniciaram uma srie de reflexes e celebraes dos avanos feitos pelo governo, e publicaram um livro, com organizao de Alfonso Guerra La dcada del cambio. Este um livro semi-oficial do Psoe, que explica o que haviam feito no governo sobre segurana social, reorganizao industrial, reforma do Estado, autonomias locais etc., mas onde no aparece o tema militar, no qual os socialistas tm um mrito histrico enorme, pois mudaram radicalmente a estrutura de poder no mundo civil. Porm, este o tipo de varivel que precisa emergir da reflexo sobre o tema. E sobre ele apareceu uma srie de conceitos, como o de comportamento defeituoso, ou o de abdicao, que tambm complicado porque abdicao quando o rei ou a rainha deixa a coroa, mas aqui no h na verdade abdicao, porque no h abandono de uma postura prvia de controle claro. Isso nos obriga a pensar no que havia antes dos regimes autoritrios. Teriam as foras polticas civis deixado de exercer um mando que antes exerciam sobre os militares? Talvez o que ocorra que a classe poltica se contenta em chegar a um nvel de relacionamento com a fora militar que no seja pior do que o que existiu nos anos 1930, 40, 50, momentos em que no havia realmente uma situao de controle efetivo como o que imputamos aqui em nossos modelos. Por tudo isso, tambm acredito na necessidade de uma comparao histrica com o perodo pr-autoritrio, pr-ditaduras militares, que tambm no foi melhor do que agora. Mas, enfim, esse tipo de explorao nos obriga a uma investigao muito mais sociolgica e histrica, de longa durao, visando a comparar as situaes latino-americanas com teorias j desenvolvidas sobre a formao do Estado, da nao, como a de Charles Tilly (1996). Creio que esse tipo de investigao promissor: uma pesquisa longa, uma agenda de longo prazo, que leva em conta a formao dos Estados nacionais, a constituio de classes dominantes e sua relao com as Foras Armadas.

TE R C E I R A S E S S O
Perspectivas para o futuro*

Felipe Agero
difcil falar sobre o futuro, em parte porque a futurologia o campo mais incerto das cincias sociais e porque uma projeo do presente. Em outras palavras, uma projeo dos elementos sobre os quais estamos falando: sociedade civil, reao, ao, regime militar, tudo o que exps Maria Celina, Ernesto Lpez e os demais participantes deste seminrio. O problema como atribuir pesos relativos a distintos elementos, e que sejam vlidos para todos os pases. difcil, por outro lado, porque supe fazer uma apreciao sobre o estado de desenvolvimento de cada pas. E uma primeira viso, sucinta, indica que, em todos os pases, na verdade, h progressos do ponto de vista do redirecionamento das relaes civis-militares no sentido da afirmao democrtica. Mas, por distintas razes, esses progressos esto cheios de contradies. A anlise do futuro tem a ver tambm com o peso que se atribui a fatores externos e internos e com a forma de agrup-los em cada um dos elementos mencionados nas duas sesses anteriores. Mas, primeiro, quero fazer uma pequena reflexo: falar do futuro, talvez tanto quanto falar do presente, requer uma certa clareza conceitual. E essa clareza tem a ver com o que dizia Maria Celina sobre a literatura acerca de liberalizao, transio e consolidao. H nela uma noo de progresso, de avano de umas etapas

* Traduo de Alexandra Barbosa Silva, edio dos organizadores.

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sobre as outras, como se o futuro estivesse inscrito nessa seqncia: o futuro seria o futuro da consolidao. Francisco Rojas props discutir onde comeam e terminam as transies, em que estado se encontram, e disse que o Chile ainda se encontrava em transio. Poder-se-ia dizer que talvez todos os pases estejam em transio, salvo Argentina e Uruguai. Mas isso, creio, uma maneira mais confusa de ver as coisas, assim como confuso perguntar-se se as relaes civismilitares nesses pases se ajustam a uma noo de consolidao. No fundo, seja qual for a maneira escolhida, ser simplesmente uma forma de colocar o ponto no mapa espao-temporal, mas no creio que esclarea nada em particular. Aqui fao referncia ao artigo de Schedler, no Journal of Democracy, que diz tambm que essa maneira de ver a liberalizao, a transio e a consolidao nos coloca em uma perspectiva teleolgica, como se o fato de sair de ditaduras e avanar numa transio democrtica pressuponha necessariamente caminhar em direo da consolidao. Creio que mais justo e mais simples dizer que estamos em democracias. As transies terminaram porque se inauguraram em todos os pases regimes novos e diferentes. O que h, ento, so regimes democrticos imperfeitos, e pode-se presumir que esses regimes vo perdurar, pois, de fato, j tm durado bastante, se comparados com as histrias anteriores desses pases. Como assinalei em Fault lines of democracy in post-transition Latin America, no faz sentido falar em progresses para novas etapas de consolidao: estamos na democracia, e as democracias que temos so imperfeitas. E boa parte dessa imperfeio se nutre da questo civil-militar. Maria Celina falou dos esquemas de Schmitter, das distintas reas de estruturao do regime, e nos citou sete reas. Tambm til ver esse tema da imperfeio do regime democrtico luz de outros esquemas que ressaltam diferentes dimenses. Menciono duas: uma, por exemplo, a de ODonnell, que destaca a coexistncia de dois tipos distintos de institucionalizao a formal e a informal. Por institucionalizao formal ele entende a presena de um Estado racional, burocrtico, enquanto a institucionalizao informal seria a ausncia desse tipo formal do Estado. Tambm falou disso em termos de zonas de cores distintas, zonas negras, cinza.7 Essa forma tambm til, e creio que seja complementar de Schmitter. E h outra, proposta por Linz e Stepan no livro sobre as consolidaes, que fala da democracia como um regime composto de distintas arenas: a sociedade civil, a sociedade poltica, a economia poltica, a burocracia e as instituies.8 Como cada uma dessas arenas tem desenvolvimentos quase independentes, movem-se em distintas direes, resultando em democracias incompletas, imperfeitas, que descrevem bem a nossa situao.
7 8

ODonnell (1996). Linz & Stepan (1999).

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Assim, falar do futuro no supe falar de uma progresso teleolgica para novos estgios ou para novos modos de consolidao, e sim do lugar ocupado por determinado pas nesse sistema de imperfeio democrtica. O mais importante, portanto, no esclarecer etapas e estgios, mas ter uma noo clara de democracia. Isso bastante elementar, mas vale a pena insistir porque muitos de nossos estudos sobre regimes democrticos e relaes civis-militares partem de uma idia implcita de democracia. Vale a pena, portanto, fazer um esforo para explicar as concepes democrticas com que lidamos. Quando se fala da participao das Foras Armadas em aspectos significativos do desenvolvimento econmico, pula-se do aspecto procedural para um pntano movedio que no estritamente dahliano. Mas ainda assim se fala que se est aplicando os conceitos de Dahl. preciso, por isso, fazer uma explicitao, pois o, modo de entender a concepo procedural de Dahl no est livre de controvrsia. Parte-se da idia de que essa concepo se ope a uma viso substantiva de democracia, mas a verdade que, se se a analisa mais a fundo, v-se que tem um carter mais substantivo do que pode parecer. Mais at do que a verso schumpeteriana de democracia. Creio que partir de uma clareza conceitual til para o rigor da anlise que se faz aqui, e tambm porque permite fazer a crtica das concepes democrticas dos atores que so parte da anlise. Quando se criticam, como fez Ernesto, as concepes defeituosas da classe poltica, h uma concepo crtica implcita sobre como deveriam ser as democracias. Supe-se que nossas classes polticas buscam a democracia, mas o fazem de maneira equivocada. Uma concepo clara de democracia ajudaria a fazer uma anlise crtica das concepes que a classe poltica tm dela. Ajudaria, por exemplo, a entender as deficincias da classe poltica brasileira mencionadas por Samuel Alves Soares. Sua primeira hiptese a esse respeito a do risco mnimo por que se preocupar com as Foras Armadas, se na verdade no h um risco real de enfrentamento? Tem-se a uma classe poltica com determinada concepo de democracia, e a clareza sobre o termo ajuda a entender e a criticar o comportamento dos atores. Vou me referir agora aos fatores externos, arrolar os elementos que retirei dos trabalhos e da discusso e trat-los como um sistema de constrangimentos e de oportunidades estruturais, assim como algo que tem relevncia a partir das percepes dos atores. E nesses fatores externos h distintas dimenses. Uma a dimenso global, o sistema internacional, a afirmao de uma nova estrutura internacional de poder. Como isso visto pelos atores, em termos de oportunidades e constrangimentos? Tem-se hoje a monopolizao do poder internacional pelos Estados Unidos, a competio da Europa, os altos e baixos da sia, a formao de blocos regionais. Essa a configurao de uma economia poltica internacional, e cabe perguntar como a globalizao afeta o aspecto civil-militar e como filtrada

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pela classe poltica e pelos militares. Quando se pensa em termos de globalizao da produo econmica e das comunicaes, v-se que nossos militares j podem ter satlites e acesso a uma tecnologia global. H ainda a Internet, um tipo de comunicao que tem efeitos muito concretos. Um exemplo muito simples: no Chile, a Corte Suprema proibiu a circulao de um livro que criticava um juiz por corrupo e por mau desempenho nessa corte. Bem, o livro foi posto na Internet e milhares de pessoas o leram, talvez mais do que se tivesse sido vendido nas livrarias. Carlos Martini mencionou que os militares paraguaios entendiam que no podiam acabar com certas manifestaes populares porque existem certos comportamentos que so menos aceitveis. O mesmo ocorre em matria de direitos humanos: a universalizao desse conceito com materializaes legais, como a do caso Pinochet, mostra isso muito abertamente. Mas h outra dimenso, a dimenso regional bilateral, que afeta nossos pases de maneira muito mais especfica. Certamente, e a isso fazem referncia quase todos os papers, o Mercosul compreende elementos polticos, particularmente para a Bolvia e o Paraguai, como disseram Juan Ramn Quintana e Carlos Martini. Tambm tem conotaes similares nas relaes Argentina-Brasil, pois delimita o fim de uma rivalidade histrica, selada, pela competio implcita no terreno nuclear e militar. Mas, se provoca a cooperao, tambm tem complicaes de outro tipo, na medida em que apresenta conotaes diferentes para os dois pases: a Argentina est mais vinculada aos Estados Unidos, quer se aproximar da Otan como aliada especial, e o Brasil tem pretenses de potncia individual com conexes mais explcitas com a frica e outros pases. O Mercosul , assim, um marco de cooperao, um mito que rompe com o passado, mas que cria novos sistemas de contradio. Tambm no caso das relaes entre Argentina e Chile abrem-se caminhos que rompem com rivalidades histricas e geram condies completamente diferentes de dilogo e de novos conflitos. Os trabalhos fazem pouca meno presena dos Estados Unidos e creio que isso corresponde a uma realidade: os Estados Unidos esto mais presentes na Amrica Central, no Mxico, na regio andina e nos pases tomados pela droga do que no Mercosul. No entanto, esto presentes e importante discutir o que isso significa para a questo civil-militar. Os Estados Unidos tm uma poltica militar muito especfica, idias muito concretas, uma certa inrcia cultural e poltica com conseqncias nem sempre muito visveis. A poltica militar norte-americana veiculada hoje pelo Comando Sul e pelo Pentgono muito antiga, mas est agora salpicada de noes de democracia e de direitos humanos. Que impacto tem isso sobre ns? Esse ponto merece mais ateno. E ainda, dentro do horizonte regional, h o problema dos cartis da droga como fator organizativo internacional que se imiscui em nossa poltica domstica, cruza fronteiras, altera prioridades das polticas militares e de defesa, fazendo com que as Foras Armadas s

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vezes tenham que se concentrar nesse tpico em detrimento das relaes civis-militares. Nessa dupla dimenso regional e global , importante saber se existe ou no uma cooperao transversal militar-militar e civil-civil. Militares e civis, em funo de seus prprios interesses, tiram proveito desse novo quadro de constrangimentos regionais e globais? Acredito que isso merece ateno especial. Do ponto de vista interno, tenho ainda outra observao a fazer a partir do que consta em todos os trabalhos. Refiro-me ao velho tema da constituio do Estado no sentido racional-legal, weberiano, no sentido da institucionalizao formal. E aqui, sim, vale a polarizao entre Paraguai e Chile a que se referiu Ernesto, em termos da presena estatal e do aspecto civil-militar, e em termos do que props Maria Celina sobre a constituio da sociedade civil. Estas so questes histricas, de longa data, mas como se apresentam hoje? Houve fortalecimento da capacidade associativa da sociedade civil em meio s rupturas, transio do autoritarismo para a democracia e s mudanas internacionais? Que expresso tem isso em termos da constituio atual do Estado e da sociedade civil? Esses grandes fatores, na verdade, concretizam-se em um mais especfico, que o do fortalecimento das instituies polticas civis. Samuel e Elizer nos dizem, no caso do Brasil, que durante a Constituinte, e dela em diante, se observou uma maturao das instituies civis, dos partidos. Essa afirmao importante, e discutvel, porque a literatura e eles prprios insistem na debilidade das instituies polticas no Brasil. Samuel diz que o perodo da Constituinte e aquele que o seguiu refletem a capacidade ainda tutelar das Foras Armadas sobre o poltico. Tambm Selva fala do enfraquecimento das instituies civis parlamentares no Uruguai, embora haja o fortalecimento da Presidncia e do Executivo. Penso que seria til desenvolver mais esse ponto. E nesse aspecto, h uma srie de outras questes que remetem participao poltica. Refiro-me ao caso do Chile, que sempre tomado como um paradigma da fora das instituies e dos partidos polticos e que, junto com o Uruguai, se diferencia de outros pases da Amrica Latina. Mas, ao mesmo tempo, nesses dois pases, produzem-se fenmenos de decrscimo de participao menos gente vota, menos gente se filia a partidos, menos gente se interessa por poltica, menos gente v programas polticos na televiso. Este , alis, um fenmeno inerente a quase todas as democracias modernas, europias e norte-americanas. O que isso tem a ver com os problemas do fortalecimento das instituies polticas civis no momento em que refletimos sobre a relao civil-militar? Outro elemento, dentro desse mesmo tpico, tem a ver com um conglomerado de fatores. Por exemplo, qual o grau de unidade da classe poltica em relao aos militares? Falvamos do fracionamento das Foras Armadas quando das transies, mas quando da vigncia das democracias, qual o

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grau de unidade da classe poltica em relao aos militares? algo a que fazem referncia muito explcita os trabalhos de Marcelo e de Francisco. No caso do Chile, a clivagem clara, e um fator de debilidade democrtica. No caso da Argentina, tambm um aspecto importante e tem a ver, em todos os casos, com o que se falou sobre percepes da classe poltica. Que noes tem ela sobre o militar como parte constitutiva do regime democrtico? Como se expressa isso em termos de uma poltica de defesa? Como transformar suas idias em projetos? Qual sua capacidade de operacionalizao? Quer dizer, que uso d s oportunidades que se apresentam? Por exemplo, Marcelo diz que, na Argentina, no se fez a reforma porque no se quis, e essa frase combina idias e instituies. Uma classe poltica que tem idias, que quer realiz-las, que tem instituies para f