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O PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO E A MOBILIDADE URBANA NO MUNICPIO DE FORTALEZA.

Aline Maria Costa Barroso , Maria Beatriz Cruz Rufino 2 , Astrid Cmara Bezerra Lima , 1) Empresa de Transporte Urbano de Fortaleza S.A. (ETUFOR). 2) Secretaria de Planejamento e Oramento de Fortaleza (SEPLA).

alinebarroso@gmail.com beatrizrufino.sepla@gmail.com astrid@ettusa.ce.gov.br

Resumo Historicamente, o planejamento urbano nacional se consolidou como uma rea do conhecimento que privilegiava unicamente o saber tecnicista. As manifestaes e anseios oriundos do conhecimento popular e das necessidades dos prprios habitantes eram, praticamente, desconsiderados no processo de tomada de deciso. Entretanto, h alguns anos, um novo paradigma participativo vem alterando este cenrio. Como principal instrumento desse processo, tem-se a promulgao da lei federal n 10.257, intitulada Estatuto da Cidade. A partir disso e com o intuito de adequar-se legislao e as prticas vigentes, a Prefeitura Municipal de Fortaleza, no incio de 2006, iniciou o processo de elaborao do Plano Diretor Participativo (PDPFOR). Este artigo tem como objetivos principais: relatar o processo de elaborao do PDPFOR, enfocando, principalmente, a participao do rgo gestor de transporte urbano no referido processo; e discutir as estratgias e diretrizes relacionadas mobilidade urbana, contidas neste plano.

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O PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO E A MOBILIDADE URBANA NO MUNICPIO DE FORTALEZA.


1. Introduo O Estatuto da Cidade1 regulamenta que todas as cidades com mais de 20.000 habitantes, devem at outubro de 2006, elaborar ou atualizar de forma participativa seus Planos Diretores (Brasil, 2001). Desde o incio de 2005, a atual gesto da Prefeitura Municipal de Fortaleza (PMF), implementa uma srie de instrumentos visando garantir a participao da populao nas polticas pblicas municipais, tais como a realizao anual do Oramento Participativo (OP); o acompanhamento, controle e fiscalizao das atividades, atravs da implantao de ouvidorias setoriais em diversos rgos municipais, e por fim a elaborao do Plano Diretor de Fortaleza. Fortaleza iniciou a discusso do seu Plano Diretor (PD) em 2002, na gesto anterior. Entretanto, devido a graves crticas com relao a falta de participao em seu processo de elaborao, o PD foi objeto de uma ao civil pblica, movida pelos movimentos sociais e sociedade civil organizada, que culminou na retirada do projeto de lei da Cmara pela PMF. Esta, com a premissa de reiniciar a discusso pautada na efetiva participao popular e de acordo com as diretrizes estabelecidas pelo Estatuto da Cidade, denominou a nova legislao de Plano Diretor Participativo de Fortaleza (PDPFOR). Este artigo procura relatar o processo de elaborao do PDPFOR, enfocando, principalmente, a participao do rgo gestor de transporte urbano, para isso est divido da seguinte forma: No item 2 realizada uma descrio sucinta do processo de elaborao do PDPFOR. O item 3 detalha especificamente as questes relacionadas mobilidade urbana no municpio de Fortaleza e suas implicaes para o PDPFOR, abordando o processo de implantao do I Frum Interno de Mobilidade do Plano Diretor Participativo de Fortaleza, estncia criada pela Empresa de Transporte Urbano de Fortaleza (ETUFOR) em conjunto com a Autarquia Municipal de Trnsito, Servios Pblicos e de Cidadania de Fortaleza (AMC). O ltimo item trata das principais concluses levantadas aps a finalizao do processo.

2. O Plano Diretor Participativo de Fortaleza (PDPFOR) A proposta do Plano Diretor Participativo de Fortaleza (PDPFOR) comeou a ser construda em fevereiro de 2006. As decises do processo de construo do plano foram discutidas e acompanhadas por um Ncleo Gestor do PDPFOR, constitudo por 40 representantes de diferentes segmentos da sociedade civil e poder pblico, deliberando em colegiado e coordenado pela Secretaria de Planejamento e Oramento de Fortaleza (SEPLA).

O Estatuto da Cidade, Lei Federal n 10257 de 10 de julho de 2001, regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituio Federal e estabelece parmetros e diretrizes da poltica urbana no Brasil. Oferece instrumentos para que o municpio possa intervir nos processo de planejamento e gesto urbana e territorial, e garantir a realizao do direito cidade.

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2.1. Processo de elaborao Visando contemplar a efetiva colaborao da populao da cidade, a participao direta foi contemplada em diversas fases do processo atravs de sensibilizaes, capacitaes, leituras comunitrias, audincias territoriais e temticas, fruns e congresso.

2.1.1 Sensibilizao e capacitao O processo foi iniciado com a sensibilizao e formao de multiplicadores do poder pblico municipal, que passaram a ser responsveis pelas capacitaes territoriais ocorridas nas 14 reas de participao. Essa etapa de sensibilizao envolveu funcionrios de diversos rgos da prefeitura, entre eles funcionrios da Empresa de Transporte Urbano de Fortaleza (ETUFOR), que continham diferentes perfis de formao. O objetivo principal da capacitao era aprofundar os conhecimentos da populao sobre a organizao urbana da cidade, a importncia do plano diretor neste contexto e os novos instrumentos urbansticos previstos no Estatuto da Cidade. Neste ciclo de debates foram capacitadas mais de duas mil pessoas. 2.1.2 Construo Coletiva Seguiram-se s etapas de capacitao, o desenvolvimento paralelo de leituras tcnicas e comunitrias, um frum de debate sobre o diagnstico, audincias de propostas territoriais e temticas, frum de proposta e o congresso de deliberao da minuta de lei a ser enviada a cmara, conforme a figura 01 exposta a seguir.

Figura 01 Metodologia de elaborao do Plano A Leitura Tcnica foi desenvolvida a partir da discusso dos tcnicos de diversas reas da PMF, vinculadas a poltica urbana. Internamente esses rgos sistematizaram diagnsticos relevantes, possibilitando uma reflexo articulada dos problemas da cidade, em reas como habitao, mobilidade e desenvolvimento econmico.

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A Leitura Comunitria objetivava identificar as deficincias da cidade e discutir as aes necessrias para a sua transformao, de acordo com o desejo e a necessidade da populao, visando a produo de um diagnstico complementar s abordagens tcnicas tradicionais. Diversos segmentos organizados foram procurados para responder questes de carter gerais e especficos relacionados com a poltica urbana. Nas reas de participao, foram discutidas as potencialidades e as vulnerabilidades de cada uma das reas e elaborados mapas comunitrios temticos de carter qualitativos e indicativos (PLIS, 2006). Para a aplicao dos questionrios foram levantados alguns grupos de influncia na dinmica da cidade, e desenvolvidas com os mesmos uma dinmica de entrevistas dirigidas agrupando alguns representantes de segmentos afins. Na rea da mobilidade, as entrevistas foram realizadas com representantes dos setores acadmicos e de instituies afins. Para a produo dos Mapas Comunitrios, foram realizadas quatro dinmicas, nas quais os participantes das oficinas puderam avaliar (mapas qualitativos) e indicar reas (mapas indicativos), tanto da Cidade como das 14 reas de Participao utilizadas, em que incidiam as respostas s indagaes feitas acerca de diversos aspectos relevantes para a cidade. Todo material produzido nas atividades da Leitura Comunitria foi sistematizado e apresentado de forma conjunta com os materiais da Leitura Tcnica, ao longo do I Frum do Plano Diretor. A partir dos resultados desta sistematizao foram definidos cinco eixos estratgicos para a proposta do plano diretor. Os Eixos Estratgicos indicativos, fruto de uma primeira elaborao a respeito de hipteses de interveno, consistem em objetivos prioritrios para a realidade de Fortaleza indicando linhas gerais para a tomada de decises sobre as prioridades que devero ser consideradas pelo Plano Diretor2. A escolha dos eixos estratgicos foi a base para a discusso das propostas nas audincias territoriais e temticas (PLIS, 2006). As audincias pblicas, tanto territoriais como temticas, tiveram como objetivos discutir e propor polticas, estratgias, planos e programas de atuao administrativa; afirmando o papel da populao no desenvolvimento da cidade atravs da participao efetiva a partir da apresentao de propostas. As audincias pblicas territoriais foram programadas para as 14 reas de Participao (AP), distribudas na cidade, e as audincias temticas ocorreram, em nmero de 5, todas na Cmara Municipal de Fortaleza, com os temas: Mobilidade, Habitao, Meio Ambiente, Desenvolvimento Econmico e Infra-Estrutura. Foram ainda convocadas duas outras audincias extra-ordinrias sobre a temtica Regio Metropolitana de Fortaleza e Projeto Orla, por serem questes muito presentes nas outras discusses. Nas audincias temticas foram tambm apresentados os programas e projetos j em

2 Foram eixos do Plano Diretor de Fortaleza: Eixo 1 Acesso Democrtico Terra e Habitao Regularizada Promover a regularizao fundiria, a produo de habitao de interesse social, aplicando os instrumentos que garantem a funo social da cidade; Eixo 2 Ordenar o Crescimento Urbano e Promover a Cidade Acessvel Controlar a expanso urbana com adequados padres de ocupao, garantindo acessibilidade com mobilidade urbana; Eixo 3 Promover uma Cidade Sustentvel para as Futuras Geraes Conciliar o desenvolvimento urbano com a dimenso scio-ambiental, promovendo a qualidade de vida e justia social; Eixo 4 Gesto Democrtica da Cidade Construir a gesto democrtica da cidade, elevando a capacidade de participao da populao no planejamento, gesto e financiamento da cidade; Eixo 5 Cidade de Oportunidades para Todos Promover o acesso da populao s oportunidades de desenvolvimento econmico, social e de consumo da cidade.

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curso desenvolvidos pela Prefeitura. Foram recebidas 314 propostas nas audincias territoriais e 172 propostas nas audincias temticas (PLIS, 2006a). Estas propostas foram relevantes para a estruturao de um documento bsico levado ao segundo frum do Plano Diretor. No segundo frum foram ainda recebidas diversas contribuies que subsidiaram a elaborao da Proposta preliminar da minuta de lei, levada para o Congresso. O Congresso ganhou grande notoriedade na mdia, ficando expostos os conflitos de interesses envolvidos na elaborao do plano. Como se tratava do momento de deliberao sobre a proposta final, as discusses foram intensas durante todo o Congresso3.

3. A Mobilidade Urbana no PDPFOR Tendo conhecimento da importncia do Plano Diretor e da necessidade de articulao desde com os demais instrumentos da poltica de mobilidade, os rgos gestores desse setor participaram ativamente de todo o processo de elaborao do PDPFOR.

3.1 Articulao Institucional - I Frum Interno de Mobilidade do PDPFOR Com a finalidade de contribuir, de forma ampla e democrtica, no processo de elaborao do PDPFOR, em maio de 2006, foi institudo o I Frum Interno de Mobilidade do PDPFOR. Esse frum, aberto a todos os rgos e secretarias da administrao pblica, bem como a sociedade civil organizada, surgiu como mais um mecanismo constante de construo e discusso do PDPFOR, enfocando as questes relacionadas aos sistemas de transporte, trnsito e acessibilidade, e sua relao com a ocupao e a expanso urbanas. Para a viabilizao do Frum, um cronograma de atividades foi desenvolvido. A metodologia adotada previa quatro grandes etapas de discusso, ao longo de reunies semanais, que so descritas a seguir: 1. situao atual da cidade; 2. estudo sobre as legislaes vigentes na cidade de Fortaleza; 3. estudo sobre as legislaes especficas de outros estados; 4. elaborao de propostas para o PDPFOR. A ltima etapa, elaborao de propostas, alm de contar com o balizamento das etapas anteriores, tinha como fonte contnua de dados e propostas, os resultados sistematizados nas audincias pblicas e demais etapas do processo participativo, descritas no item 2. Nos prximos itens so descritos os principais pontos discutidos e produzidos durante esse processo.

3 A proposta deliberada pelos delegados do Congresso passa agora por um processo de sistematizao e dever ser enviada para a Cmara dos Vereadores em abril de 2007.

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3.2 Situao atual da cidade A primeira fase de discusses do Frum teve como objetivo principal contribuir na construo de um diagnstico crtico da situao atual da mobilidade urbana de Fortaleza. Os temas discutidos nessa fase foram diversificados e amplos, entretanto, no prximo item so resumidos alguns dos principais aspectos que foram de fundamental importncia na tomada de deciso.

3.2.1 Principais indicadores Como parte da leitura comunitria, foram produzidos mapas sobre a temtica da mobilidade a partir da construo de um mapa qualitativo sobre a oferta do transporte pblico na cidade (ver figura 02) e de um mapa indicativo sobre os principais canais de circulao da cidade (ver figura 03). Elaborados em cada uma das 14 reas de participao estes mapas foram sistematizados produzindo um mapa sntese para a cidade. A anlise da figura 02 demonstra a insatisfao da populao com as reas mais perifricas, e a satisfao com as reas mais centrais, podendo-se desta forma vincular a qualidade a maior oferta de transportes pblicos.

Figura 02: Sistematizao das leituras comunitrias mapa qualitativo oferta do transporte pblico.

A anlise do mapa indicativo (ver figura 03) revela a melhor estruturao da poro oeste do territrio, de consolidao mais antiga.

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Figura 03: Sistematizao das leituras comunitrias mapa indicativo vias e caminhos Como parte da leitura tcnica, a anlise do transporte pblico em Fortaleza apontou uma srie de situaes conflitantes, que resultam em perda de qualidade no Sistema, entre as quais podem ser destacadas (PLIS, 2006): De ordem fsica: a falta de priorizao fsica para o transporte pblico coletivo; concentrao de demanda e de itinerrios em direo ao Centro e Aldeota; aumento dos congestionamentos e do tempo de viagem; saturao dos atuais terminais de integrao; superlotao nos veculos; e gerao de poluio atmosfrica (pelo elevado consumo de combustvel). De ordem administrativa: elevado custo operacional do sistema; concorrncia entre empresas; modalidade de delegao (permisso de linha); reduo da demanda ao longo dos anos (recuperao desde 2005); Outro fator importante considerado na leitura tcnica foi a acessibilidade do sistema de transporte pblico, aqui entendida como a distncia mdia de caminhada dos usurios at o ponto de parada. Conforme a figura 04, v-se que o sistema de transporte pblico de Fortaleza pode ser qualificado como bom, com restries em reas especficas onde a cobertura do sistema se mostra insuficiente, essas reas localizadas principalmente na zonas sudeste e sul do municpio.

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Acessibilidade - 500m Acessibilidade - 300m

Legenda

Densidade (dom/km)*
0 to 160 (39) 160 to 540 (81) 540 to 1,460 (242) 1,460 to 3,070 (589) 3,070 to 100,000 (1243) 0 1 2 3 Kilometers *Censo 2000

Figura 04: Mapa de acessibilidade ao Sistema de Transporte Pblico por nibus em Fortaleza (ETUFOR, 2006). O congestionamento foi outro fator considerado como um dos graves problemas enfrentados atualmente na cidade. Ocorrem de forma generalizada na regio leste da cidade, especialmente no bairro denominado Aldeota. Essa regio a rea da cidade que concentra, aproximadamente, 60% dos deslocamentos por autos do municpio de Fortaleza. Isso se deve grande quantidade de atividades (comrcios e servios) e ao elevado adensamento residencial que observado no local, o que acarreta altos ndices de saturao viria, conforme Figura 05, exposta a seguir (CTAFOR; AMC, 2006).

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Figura 05: Mapa de saturao viria da regio interna ao 1 Anel Virio. (CTAFOR; AMC, 2006).

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3.3 Consolidao da proposta As discusses do I Frum Interno de Mobilidade do PDPFOR produziram premissas relevantes para a discusso do PDPFOR, resumidas a seguir:
1.

Adoo do conceito de mobilidade urbana: esta alterao deve ser entendida no somente como uma mudana de nome, mas sim uma reformulao de contedo. Segundo o Ministrio das Cidades (2006), a mobilidade urbana um atributo das cidades, relativo ao deslocamento de pessoas e bens no espao urbano, utilizando para isto veculos, vias e toda a infra-estrutura urbana. Este um conceito bem mais abrangente do que a forma antiga de tratar os elementos que atuam na circulao de forma fragmentada ou estanque e de administrar a circulao de veculos e no de pessoas. Esse conceito recebe ainda quatro complementos: a incluso social, a sustentabilidade ambiental, a gesto participativa e a democratizao do espao pblico (SEMOB, 2006). Atualizao, elaborao e aprofundamento de pesquisas e planos relacionadas ao setor: a ausncia de pesquisas atuais e especficas inviabilizou a construo concomitante do Plano Diretor de Mobilidade Urbana (PDMU), por isso, na proposta de Projeto de Lei atual do PDPFOR, o PDMU deve funcionar como uma pea legislativa complementar e posterior ao PDPFOR, tendo um prazo de dois anos para ser elaborado. Outro aspecto bastante relevante nessa discusso foi a necessidade de considerao dos planos estratgicos e projetos existentes, j em implantao na cidade. Implantao de mecanismos de priorizao para a mobilidade de pedestres, ciclistas e transporte pblico; Garantia de acessibilidade urbana para todos os cidados: o incentivo a polticas de acessibilidade para pessoas com deficincia (PCD) e pessoas com mobilidade reduzida (PCMR) foram reivindicaes particularmente recorrentes ao longo de todo o processo participativo; Adoo do conceito de sustentabilidade urbana; Readequao do sistema virio, com a redefinio dos principais eixos de deslocamento da cidade e das suas funes com relao mobilidade, acessibilidade, uso e ocupao do solo.

2.

3.

4.

5. 6.

Essas premissas, somadas aos resultados produzidos pelo processo participativo, inseriram a discusso da mobilidade como um ponto de grande relevncia na proposta do ordenamento territorial contida no PDPFOR.

4. Consideraes Finais O processo participativo do PDPFOR foi bastante oportuno para a cidade, na medida em que ampliou o debate sobre diversas temticas relacionadas com a poltica urbana, entre elas a poltica de mobilidade, gerando precedentes para discusses futuras qualificadas, na medida em que o processo

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aprofundou os conhecimentos gerais da populao e gerou grande troca de saberes entre tcnicos e populao em geral. A instituio do Frum do PDPFOR, alm de possibilitar a elaborao de todo o contedo exposto anteriormente, contribuiu para a qualificao do corpo tcnico da prefeitura na medida em que gerou troca de informaes entre os tcnicos de rgo distintos, com perfis variados de formao, preparando-os para uma discusso interdisciplinar. O dilogo e a aproximao com a populao em geral e com os segmentos organizados possibilitaram ainda uma reviso da postura tecnocrtica tradicional. A participao efetiva dos rgos gestores da mobilidade urbana municipal na discusso do PDPFOR proporcionou o amadurecimento e o preparo para a consolidao da poltica de mobilidade urbana atravs da elaborao do Plano Diretor de Mobilidade Urbana - um dos instrumentos de orientao da poltica urbana, parte complementar, seqencial e harmnica do PDP (SEMOB, 2006).

Agradecimentos Os autores agradecem a Empresa de Transporte Urbano de Fortaleza S.A. (ETUFOR), em especial ao Diretor Tcnico Daniel Lustosa e ao Diretor-Presidente Jos Ademar Gondim, e a Secretaria de Planejamento de Oramento de Fortaleza (SEPLA), em especial ao secretrio Jos Meneleu Neto, pela possibilidade de realizao do trabalho aqui descrito.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS CTAFOR; Autarquia Municipal de Transito, Servios Pblicos e de Cidadania de Fortaleza AMC (2006). Relatrio (no publicado). Fortaleza. Empresa de Transporte Urbano de Fortaleza S.A. ETUFOR (2006); Sistema Integrado de Transporte SIT: Base de dados do SIT, Fortaleza. Repblica Federativa do Brasil (2001); Estatuto da Cidade, Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001. Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais PLIS (2006); Plano Diretor Participativo de Fortaleza: Leituras Jurdica, Urbanstica e Comunitria. Relatrio 02; Fortaleza. Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais PLIS (2006a); Plano Diretor Participativo de Fortaleza: Hipteses de Interveno. Relatrio 03; Fortaleza. Ministrio das Cidades Secretaria Nacional de Transportes e da Mobilidade Urbana SEMOB (2006); Guia para elaborao de Plano Diretor de Transporte e da Mobilidade PlanMob. Braslia.

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